SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)

UNED 2016-2017 TEMA 1

LA COMPARARACIÓN DE LOS GOBIERNOS Y LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS
César Colino

La tradición del estudio comparativo de la administración pública

- La administración pública es tan antigua como la civilización.

- El estudio sistemático de los sistemas administrativos es un fenómeno más
reciente, después de la Segunda Guerra Mundial en EEUU.
- Factores contribuyeron al estudio:
 la ocupación en la postguerra de varios países por EEUU y otras grandes
potencias
 ampliación de la disciplina de la Ciencia de la Administración
 experiencia durante la guerra de académicos y profesionales en el extranjero
 misiones de asistencia técnica en el exterior
 aumento de financiación de la investigación comparativa de la administración
pública.
- En un inicio, el aspecto comparativo fue dominante en los estudios, pero pasaron
a ser más importantes el dinero, la ideología y la política.
- Los contenidos se centraban principalmente en la relación entre la política y la
burocracia.
- Se puede decir que la aparición de los estudios de sistemas administrativos
comparados coincide con el proceso de descolonización y la expansión de los
nuevos Estados-nación en la posguerra mundial.
- En el contexto de la crisis económica de los 70, marcadas por la revolución
neoliberal, se centra en estudiar comparativamente el tamaño del sector público
y su crecimiento.
- Esto produce dos líneas:
 la explicación del crecimiento del sector público que llevaron a la
modificación del modelo burocrático tradicional
 la medición del tamaño del gobierno y su administración que llevaron a
estudiar la privatización y la desregulación de los 80.
- La disciplina ha sido criticada, la falta de las comparaciones reales y sistemáticas
y la falta de una teoría general y de conceptos únicos, enfoque que ha sido
considerado predominantemente descriptivo y casi siempre centrado en estudios
de un solo país.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1
Problemas conceptuales y metodológicos de la comparación de las
administraciones

- Existen problemas conceptuales y metodológicos sobre la naturaleza de su

objeto y relativos a la disposición adecuada de datos empíricos.

 Existe una manifiesta falta de tiempo, dinero y apoyo institucional.

 Complejidad de las propias administraciones públicas para reducir esta
complejidad mediante tipologías.

- Ejemplos típicos de esta dificultad se plasman en:

 la identificación de empleados públicos
 en las estructuras administrativas básicas
 en la gran variedad de estructuras de gobierno local.

- Los sistemas administrativos no pueden ser fácilmente caracterizados de una

manera global, dado que a su vez contiene varios subsistemas diferenciados.
- Otros problemas metodológicos son algunos retos para la definición operativa
que dificultan la medición de las variables dependientes y, por tanto, la
comparación entre países y en el tiempo. Por ejemplo: Ombudsman sueco y
defensor del pueblo español.
- La escasez de datos empíricos y la limitada disponibilidad de información
constituyen un problema añadido.
- A pesar de estas dificultades, los avances del estudio han sido considerables.
- Aunque ha permitido llegar a una teoría general de sistemas administrativos, no
pueden negarse una serie de avances:

a) Avances en la documentación y análisis comparativo de diferentes fenómenos

administrativos, habiéndose diseñado tipologías y clasificaciones.
b) Desde el punto de vista metodológico, puede observarse un uso más sofisticado
de estrategias de análisis, métodos cualitativos, comprobación alternativa de
diferentes teorías, series temporales de datos cuantitativo
c) En tercer lugar, la investigación histórica comparativa.

- Nos interesa conocer cómo se pueden prestar mejor y más eficazmente los
servicios públicos, rendir cuentas y disminuir la corrupción.
- El contraste del propio país con otros sistemas administrativos es básico para
comprender sus características e identificar sus ventajas y desventajas, sus
fortalezas y debilidades.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1

LOS PRINCIPALES TEMAS EN LA COMPARACIÓN

- El estudio comparativo se ha ocupado de varios aspectos:

 Comparación de la burocracia, altos funcionarios y élites.

 Otros trabajos de estructuras de organización, reglas formales e informales y
adopción de decisiones y sus resultados.
 En algunos casos nivel de gobierno central y otros niveles subcentrales y locales.
 A veces, la comparación entre países en el mismo punto temporal (sincrónica) o
a través del tiempo, en un único o varios países (diacrónica).
 En ocasiones pocos casos o de muchos países.
Los objetos de estudio pueden resumirse, siguiendo a Pierre, en tres conjuntos de
variables
1) dinámica interna de la administración pública, que incluye variables tales como los
actores, las estructuras y el comportamiento
2) relaciones político-administrativas
3) relaciones entre la administración y la sociedad civil.
A los que se pueden añadir:
4) autogobierno local y descentralización de los servicios públicos
5) reformas administrativas a distintos niveles.

Empleados públicos y sistemas de función pública

- Los componentes fundamentales de la dinámica interna del sector público son
el personal, las estructuras organizativas y el comportamiento. Los dos primeros
componentes son más tangibles.

 Empleados públicos y sistemas de función pública:

o El estudio de los empleados públicos se ha desarrollado de manera muy

notable. El número de empleados, origen socioeconómico, características,
carreras profesionales, reclutamiento y remuneración.
o Desarrollo histórico, el diseño legal e institucional y las raíces culturales,
influencia en las políticas…

 Las estructuras y la organización administrativas:

o Temas como los del tamaño y las modalidades de prestación de servicios

públicos, prioridades de los distintos gobiernos y configuración organizativa
del Estado.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1
o Condiciones para la ejecución de las políticas públicas, análisis de la
coordinación, intercambio de información, capacidad de prestación de
servicios, autonomía profesional de los directivos y transparencia.

o Se han establecido algunos modelos básicos de estructuras organizativas

desde un punto de vista macro o micro. En ocasiones son demasiado
diferenciadas y complejas para poder adaptarse a conceptos generales y
simplificados.

 El comportamiento administrativo:

o Diversidad de acciones e interacciones, comportamiento hacia los ciudadanos,

transformación de las decisiones en servicios públicos, interacciones entre
superiores y subordinados y adopción de decisiones.
o No existe una conceptualización general, pero en la mayoría de estas teorías se
da una evaluación negativa sobre el comportamiento de los burócratas.
o También existen estudios con una visión más positiva, como factores que inciden
en la motivación del empleado o que den cabida a la voz de los usuarios.
o El comportamiento administrativo presenta aún dificultades mayores que las
otras dos variables de la dinámica administrativa.
o El análisis comparativo del comportamiento burocrático no sólo ayuda a explicar
cómo funciona realmente la administración, sino también qué prácticas
funcionan mejor, cómo y bajo qué condiciones.

Las estructuras administrativas

- Los distintos grados de “burocratización de la política” o “politización de la

burocracia” pueden afectar el funcionamiento y los resultados del diseño
institucional.
- Existe una disyuntiva entre la neutralidad requerida a los funcionarios por los
ciudadanos y la sensibilidad política demandada por los políticos electos.
- En algunos casos, se ha utilizado la construcción de tipos ideales para identificar
empíricamente y clasificar las interacciones entre los políticos y los burócratas.
- La influencia de la burocracia en la adopción de las políticas públicas es una de
las cuestiones clásicas de la administración pública comparada.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1

Las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil

- Es un campo de creciente interés. Está influida por conceptos como el de
gobernanza, confianza pública, transparencia, rendición de cuentas y gobierno
abierto
- La relación entre la administración pública y la sociedad civil; instrumentos
legales, comunicativos, basados en las instituciones.
- En cuanto a la dirección de los contactos, puede estar basada en el intento por
parte de la administración de obtener información y de asegurar una ejecución
correcta o puede venir de abajo arriba desde los ciudadanos que desean
participar en la administración. Las interacciones son diferentes si las
administraciones conciben a los individuos como clientes o como ciudadanos
activos.

Gobierno local y descentralización de los servicios públicos

- Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones

locales.
- Se distingue entre los modelos:
 separado y el dual (ejecuta sólo sus propias tareas o también las delegadas por
otros niveles de gobierno)
 “Sistemas mixtos” o “modelos integrados de administración” (gestión
cooperativa)
También se pueden clasificar en:

 La proporción del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones o

en términos de la tasa de empleo local.
 El estatus constitucional de los gobiernos locales
 El grado de autonomía

Las reformas administrativas

- La investigación comparativa sobre las reformas del sector público en torno a la
Nueva Gestión Pública (NPG), ha sido una verdadera industria dentro del estudio
comparativo de los sistemas administrativos desde finales de la década delos
años 80.
- Frente al hallazgo de una cierta convergencia en los discursos y en los
instrumentos de la NGP y la globalización en muchos países, otros trabajos an
demostrado la existencia de peculiaridades y muy diversas trayectorias de
reforma en estos países debido entre otras razones a la herencia cultural, a
diversas culturas o tradiciones administrativas.
- Por otra parte, la investigación comparativa también ha tratado reformas
relacionadas con la autonomía de las diferentes organizaciones del sector
público, como las agencias o la descentralización de tareas a diferentes niveles
de gobierno.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1

LA UTILIDAD DEL ESTUDIO DE LAS TRADICIONES ADMINISTRATIVAS

- La tradición administrativa es un concepto multidimensional que combina
consideraciones geográficas, históricas y culturales a las que se atribuyen
consecuencias en la estructura y el funcionamiento de las administraciones
públicas.
- Metodológicamente, la agrupación de los sistemas nacionales de administración
en diferentes tradiciones administrativas puede ser una herramienta muy útil
para el análisis comparativo.
- Aunque varias tradiciones administrativas, aquí se verán las principales
europeas y americanas: la Napoleónica, la Angloamericana, la Germánica y la
Escandinava.

- Napoleónica
 La encontramos en Francia, España y sur de Europa.
 El derecho es un instrumento del Estado para intervenir en la sociedad y no tanto
para la resolución de conflictos entre actores.
 Un sistema independiente de derecho público regula las relaciones entre el
Estado y los ciudadanos.
 Organización unitaria del Estado
 Orientación tecnocrática de la adopción de decisiones e importante papel del
Estado en la construcción de la nación
 Clase exclusiva de administradores, la mayoría de cuyos miembros ha sido
formada en un grupo selecto de instituciones educativas.
- Variante napoleónica del Sur (España, Portugal, Italia y Grecia), con alto grado
de formalismo jurídico, “clientelismo” sectorial y local.
 Los resultados se logran mediante acuerdos informales.
 Gran politización de los altos cargos.
 Se utilizan los puestos de trabajo del sector público como recompensa y como
resultado hay abuso del empleo público.

- Angloamericana
 La encontramos en Reino Unido, Irlanda, EEUU, Australia, Canadá y Nueva
Zelanda.
 El “Estado” no es parte del discurso del derecho o la política.
 Los límites entre el Estado y la sociedad están lejos de ser claros y el mercado
y la sociedad civil desempeñan un papel destacado.
 El sistema de derecho común (common law) se basa en un enfoque inductivo y
procedimental a través de la acumulación de casos, a diferencia de la tradición
del derecho romano, con su enfoque deductivo de fondo y basado en la
codificación detallada.
 La formación para el ejercicio profesional de la administración pública, basada
en la gestión y la política, no en el derecho.
 A pesar de la ausencia de un estatus constitucional para una función pública
permanente, la doctrina ha evolucionado abogando por la separación entre la
política por un lado y la administración “experta” y “neutral” por otro.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1

- Germánica
 Alemania, Austria, Suiza
 Visión estatista del gobierno, con un cuerpo muy fuerte y global de derecho
público que rige todos los ámbitos administrativos.
 La formación jurídica es la cualificación necesaria y el legalismo impregna toda
la administración pública.
 Cooperación a través de corporaciones no públicas.
 Visión organicista de las relaciones Estado-sociedad. Alemania es un Estado
federal, en el que los entes territoriales se mantuvieron como entidades
poderosas tras la unificación en el siglo XIX, dando lugar a problemas de
coordinación.

- Escandinava
 Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia.
 Herencia estatista, organicista similar a la tradición germánica con una fuerte
orientación hacia el Estado de bienestar.
 Se basa en un “pacto social”, derivado de una profunda tradición democrática y
comunitaria.
 Noruega es más unitaria que Suecia y Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos
locales. Suecia tiene un estilo consensual de política, sistema altamente
descentralizado en el nivel central, con una pequeña unidad de política pública
actuando en cada ministerio supervisando agencias que operan
autónomamente.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS (SAC)
UNED 2016-2017 TEMA 1