Sei sulla pagina 1di 9

Sumario: 1. Introducción, 2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador, 2.1.

Razones de su

incorporación, 2.2. Definición y diferencia con la prescripción, 2.3. Plazos y cómputo, 2.4. Formas de declaración, 2.5.

Efectos sobre los procedimientos en trámite, 2.6. Caducidad y recursos administrativos, 3. Conclusión.

1. Introducción

El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en concurrencia con otros
hechos genera efectos jurídicos de trascendental importancia[1]. Tales efectos tienen la
virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las
relaciones privadas como en las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio
de un procedimiento administrativo (administración pública – administrado).

En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, como el procedimiento


administrativo sancionador, el decurso del tiempo aunado a “[l]a inactividad de la
administración produce dos efectos favorables al particular: por una lado (…) la prescripción
de las infracciones; y, por otro, la caducidad del procedimiento ya iniciado (o perención)”[2]. La
prescripción siempre tuvo reconocimiento en el ordenamiento administrativo general, sin
embargo, la caducidad, a pesar de su utilidad práctica, no había sido objeto de atención por el
legislador.

Recientemente, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que
modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N°
29060, Ley del Silencio Administrativo[3] (en adelante el Decreto Legislativo), se optó por
incorporarla. De ella nos ocuparemos en las siguientes líneas, pero no en todos sus aspectos, sino
solo en lo relativo a las razones de su incorporación, su definición y diferencia sustancial con la
prescripción, sus plazos, formas de declaración, sus efectos sobre los procedimientos
sancionadores en trámite y una especial referencia a la imposibilidad de su aplicación en el
procedimiento recursivo.

2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador

2.1. Razones de su incorporación

Conforme se indicó ut supra antes de la modificación a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (en adelante la LPAG) la caducidad o perención no se encontraba

[1]
regulada en el ordenamiento administrativo general. Este vacío ocasionaba que gran parte de las
entidades, salvo aquellas cuya regulación especial sí la contemplaba, legítimamente podían
resolver sus procedimientos sancionadores en meses o años luego de haberlos iniciado, toda vez
que el único factor impulsor de la tramitación oportuna consistía en la eventual pérdida de la
potestad sancionadora para determinar la comisión de infracciones e imponer sanciones, es decir,
que con el trascurso del tiempo opere la prescripción: una institución jurídica que, tal como
veremos más adelante, incide sobre otro ámbito del derecho administrativo sancionador y cuyos
plazos son relativamente más extensos.

Bajo esa óptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad punitiva, las
entidades que conducen procedimientos sancionadores “se tomaban su tiempo”. Dicha pasividad
generaba gran incertidumbre en los administrados que habían sido pasibles del inicio de un
procedimiento administrativo sancionador, en razón a que no tenían certeza del tiempo máximo
de su duración. Ello indudablemente transgredía principios medulares como el debido
procedimiento administrativo y la seguridad jurídica.

Dicho panorama, traducido en procedimientos administrativos sancionadores dilatados, y la


necesidad de darle una salida distinta al mero transcurso del tiempo ante la falta de
pronunciamiento dentro de un procedimiento administrativo sancionador en trámite, llevó al
establecimiento de la caducidad frente a estos casos[4]. Así, en aras de preservar condiciones
básicas de seguridad jurídica se establecen plazos máximos para instruir y resolver los
procedimientos sancionadores incoados.

2.2. Definición y diferencia con la prescripción

Conforme a la doctrina española[5], la caducidad es aquella institución jurídica que de


producirse (por el mero transcurso del tiempo) inhabilita legalmente a la autoridad administrativa
para proseguir con el procedimiento administrativo sancionador iniciado, sin importar la etapa en
que se encuentre, o para exigir la sanción decidida, pero no notificada oportunamente. En ese
sentido, la caducidad constituye una figura jurídica que determina el tiempo máximo dentro del
cual se debe instruir y resolver -que incluye notificar- un procedimiento sancionador.

Dicho planteamiento doctrinal se “positivizó” en el artículo 237-A (caducidad del procedimiento


sancionador) de la LPAG, que establece como tiempo máximo para la conducción de los
procedimientos sancionadores el plazo de nueve (09) meses, más tres (03) meses de ampliación
en casos excepcionales. Vencido dicho término sin emitirse pronunciamiento debidamente
notificado opera la caducidad, consecuentemente, corresponde archivar el procedimiento

[2]
sancionador en trámite. No obstante ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad
para que a través de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o menor al indicado.

De otro lado, cabe señalar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la
prescripción, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo
sancionador aquellas operan en ámbitos distintos de este: la primera incide sobre el
procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duración del mismo) y la
segunda afecta a la misma potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad
administrativa para determinar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción
respectiva[6].

La diferencia anotada puede advertirse nítidamente en la LPAG, toda vez que cuando regula la
prescripción en su artículo 233 dispone que:

la FACULTAD de la autoridad para determinar la existencia de infracciones


administrativas, PRESCRIBE (…) dicha FACULTAD de la
autoridad PRESCRIBIRÁ(…).” y, por otro lado, respecto de la caducidad, el novísimo
artículo 237-A establece que “el PLAZO para resolver
los PROCEDIMIENTOS iniciados de oficio es de nueve (09) meses contados desde la
fecha de notificación de la imputación de cargos (…)”, además, precisa
que “transcurrido el PLAZO MÁXIMO PARA RESOLVER [LOS
PROCEDIMIENTOS INICIADOS], sin que se notifique la resolución respectiva, se
entiende automáticamente CADUCADO EL PROCEDIMIENTO y se procederá a su
archivo (…).

2.3. Plazos y cómputo

Como toda institución jurídica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad cuenta con un
plazo inicial, dies a quo, y uno final, dies ad quem. El plazo inicial se configura con la notificación
de la imputación de cargos (acuerdo de iniciación) y el plazo final, con la notificación del acto
administrativo que pone fin al procedimiento sancionador (impone sanción o declara su archivo).

Para fines didácticos y considerando la regulación vigente se puede distinguir dos plazos, a saber:

 Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto término


alguno. El tiempo límite es de nueve (09) meses, salvo circunstancias excepcionales

[3]
en cuyo caso puede ser ampliado por tres (03) meses adicionales, siempre que se emita
la resolución de ampliación, debidamente motivada, antes del vencimiento de los
nueve (09) meses.
 Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos
sancionadores particulares. Dicho término puede ser mayor al plazo general, en razón
a sus características propias, o inclusive menor al mismo. Por ende, válidamente
pueden existir normas singulares que establezcan dos (02) años o seis (6) meses como
el tiempo máximo para la conducción de procedimientos sancionadores.

De lo indicado precedentemente se advierte que en materia de plazos de caducidad, sin perjuicio


de la previsión de un plazo general, el legislador ha creído conveniente que en virtud de la
complejidad y especialidad de las materias cada entidad a través de su legislación especial pueda
determinar plazos razonables de duración de los procedimientos sancionadores a su cargo.

2.4. Formas de declaración

De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir, automáticamente,
con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia adicional alguna. En ese sentido,
una vez transcurrido el plazo aplicable (general o especial), sin que se haya instruido, resuelto y
notificado la decisión final, corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin
pronunciamiento sobre el fondo. Siendo ello así, la resolución que la dispone tiene carácter
meramente declarativo y no constitutivo, entendiéndose caducado el procedimiento cuando se
cumplió el plazo y no al momento de emisión de aquella resolución o cuando esta sea notificada.

Es preciso traer a colación que la prescripción regulada el artículo 233 de la LPAG -antes de la
publicación del Decreto Legislativo- generaba incertidumbres e interpretaciones contradictorias
en cuanto a su aplicación, por cuanto de su tenor se interpretaba que sólo era viable declararla
cuando el presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba que “[c]onforme a su
propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripción, del mismo modo
como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripción
ganada se alega por el interesado y corresponde a la Administración resolverla sin abrir prueba,
sin formar incidente o pedir otro acto de instrucción que la mera constatación de los plazos
vencidos”[7]. De otro lado, quienes no asumían una postura concreta precisaban que“[l]a norma
no establece si la prescripción puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema controvertido.
Razones de interés general podrían justificar ambas posiciones [declaración de oficio o a
instancia de parte]”[8].

[4]
Ante dicha contingencia, la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos zanjó el asunto admitiendo que en aras de respeto al
debido procedimiento y considerando que la prescripción generaba el decaimiento de la
competencia de la autoridad administrativa resulta viable su declaración de oficio[9]. Este criterio
fue el recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponiéndose ahora en el nuevo artículo
233, que la prescripción de la potestad sancionadora puede ser declarada de oficio o a petición
del administrado.

Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como las suscitadas
en torno a la prescripción, respecto de la caducidad, se creyó conveniente disponer expresamente
y desde el inicio que la misma pueda ser declarada de oficio por el órgano competente (autoridad
resolutora) o a instancia del administrado. En ese sentido, se habilita legalmente no sólo a la
autoridad administrativa para declararla, sino también al administrado para solicitar que el órgano
competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que pese haber operado no lo haya
declarado. Ahora bien, el órgano competente solo podrá rechazar dicha petición cuando considere
que el plazo aplicable aún no se consumó en su integridad.

2.5. Efectos sobre los procedimientos en trámite

A decir del profesor Monroy Gálvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide una norma
procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas separadamente: la primera
es cómo van a ser afectados los procedimientos que han concluido; la segunda es qué va ocurrir
como los procedimientos que se van a iniciar, y la tercera, qué debe ocurrir con los procedimientos
en trámite.

En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son afectados por la
nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solución al segundo caso: los nuevos
procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las incertidumbres, se originan en relación al
tercer supuesto.

Las teorías más conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicación de la norma
procedimental a los procedimientos en trámite son dos: la de la aplicación inmediata, y la de la
ultractividad de la norma derogada. Ambas posturas implican en la práctica tomar la siguiente
decisión: aplicar el procedimiento en trámite la nueva norma o mantener en su desarrollo el uso
de la derogada. Según la primera, la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente apenas sea
declarada su vigencia, inclusive a los procedimientos en trámite. Según la segunda, se debe aplicar
la ley antigua hasta el término del procedimiento.

[5]
Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales sólo se pueden dar cuando existan dos
normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra en vigencia.

En lo que respecta a la caducidad, hasta antes de las modificatorias la LPAG no la contemplaba


en ninguno de sus artículos, por lo que no existiría norma antigua que pueda ser aplicada
ultractivamente. Bajo esa óptica, considerando que se trata de un nuevo dispositivo evidentemente
correspondería aplicarlo inmediatamente a todos los procedimientos sancionadores en trámite,
con la consecuencia negativa que todos aquellos cuyo plazo de tramitación excedan los nueve
(09) meses de iniciado se encontrarían caducados.

Conscientes de dicha problemática y a fin de no generar situaciones de innecesaria


incertidumbre[11], el Decreto Legislativo incorporó la caducidad sujetándola a una vacatio
legis respecto de los procedimientos sancionadores en trámite. Consecuentemente, se deducen las
siguientes reglas para su aplicación temporal:

 Los procedimientos sancionadores concluidos en vía administrativa y los que hayan


sido objeto de impugnación mediante los recursos administrativos no son afectados.
 Respecto de los procedimientos sancionadores iniciados y notificados con
posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo, es decir, a partir del 22
de diciembre de 2016, se aplica inmediatamente la caducidad prevista en el artículo
237-A de la LPAG, por lo que de no tramitarse oportunamente considérese caducado.
 En lo que atañe a los procedimientos sancionadores iniciados y notificados hasta el
21 de diciembre de 2016, sin importar el tiempo que haya transcurrido desde su
incoación se le aplicará la norma prevista en la Quinta Disposición Complementaria
Transitoria del Decreto Legislativo, el cual dispone que sólo le será aplicable la
caducidad cuando haya transcurrido el plazo de un año contado desde la entrada en
vigencia de dicho decreto, es decir, desde el 22 de diciembre de 2016.

La última regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad a los
procedimientos en trámite solo cuando termine la vacatio legis prevista, evitándose el
decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores cuyo plazo de conducción, a la fecha
de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedían los nueve (09) meses. Asimismo,
promueve la igualdad entre los administrados a quienes se les inició un procedimiento
sancionador antes del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenían certeza sobre el tiempo máximo
de duración del mismo, y los administrados a quienes se les inició un procedimiento a partir del
22 de diciembre de 2016 que si cuentan con dicha información.

[6]
2.6. Caducidad y recursos administrativos

El numeral 1 ultimo párrafo del artículo 237-A de la LPAG, establece que “la caducidad no
aplica al procedimiento recursivo”, es decir, no opera en la etapa impugnativa; por ende, el
ámbito donde puede ser declarada de oficio o alegada por el administrado se restringe al
procedimiento administrativo sancionador en “primera instancia”.

Tal regulación es compatible con el tenor del artículo 206 numeral 206.1 de la citada norma, el
cual dispone que:

(…) frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho
o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los
recursos administrativos (…) INICIÁNDOSE EL CORRESPONDIENTE
PROCEDIMIENTO RECURSIVO”. Como se aprecia, este dispositivo reconoce cierta
autonomía al procedimiento recursivo iniciado por la interposición de los recursos
administrativos, por cuanto su finalidad no constituye perseguir la presunta comisión de
una infracción administrativa e imponer la sanción respectiva, sino revisar que la sanción
ya impuesta (en el procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el ordenamiento
jurídico.

Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia española que señala lo siguiente: “no cabe
entender aplicable este instituto [la caducidad] a la vía administrativa de recurso, es decir, en
los casos en que la administración ya ha culminado el procedimiento sancionador mediante la
imposición de la medida coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla
como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al
expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo”[12].

No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: ¿Si el administrado no puede alegar caducidad del
procedimiento sancionador en la vía recursiva cómo podría neutralizar la pasividad de la
administración en dicha instancia”? La respuesta la encontramos en el numeral 188.6 del artículo
188 de la LPAG, sobre el silencio administrativo, el cual establece que “[e]n los procedimientos
sancionadores, los recursos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos
al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del
silencio negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes
instancias resolutivas”. Esta disposición, no solo protege al administrador de la eventual
pasividad en la resolución de los recursos, sino que también impide la aplicación del doble
silencio administrativo negativo en el ámbito específico de los procedimientos sancionadores.

[7]
En síntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo, recursivo o recursal
por las siguientes razones: la primera, porque dicho procedimiento es autónomo, con regulación
y finalidad propias; y la segunda, su inicio no es de oficio sino a solicitud[13] del administrado.

3. Conclusión

Consideramos acertada la incorporación de la caducidad en el procedimiento sancionador, toda


vez que era preciso dotarle de dinámica estableciendo un plazo máximo para su tramitación, bajo
apercibimiento de ser archivado.

Sin lugar a dudas con dicha institución se garantizará la vigencia de principios como el “debido
procedimiento”, que comprende, entre otros, el derecho a un plazo razonable, y la “seguridad
jurídica”, que a decir de nuestro máximo intérprete constitucional supone la predictibilidad de
las conductas de los poderes públicos frente a los supuestos de hecho determinados por el derecho,
además constituye una garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico consolidando la
interdicción de la arbitrariedad[14].

[1] Cfr. VIDAL RAMÍREZ, Fernando. Prescripción extintiva y caducidad. Cuarta edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A.,
2002, p. 17.

[2] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edición. Madrid: Editorial Tecnos,
2012, p. 550.

[3] Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en consecuencia, vigente desde el día
siguiente.

[4] Cfr. Apartado “I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento sancionador (artículo 237-A) de la
Exposición de Motivos (no publicada) del Decreto Legislativo N° 1272.

[5] GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte general.
Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo. Segunda edición. Pamplona: Editorial Arazandi S.A.,
2010, p.771.

[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento administrativo sancionador en el D.
Leg. N° 1272. En: Actualidad Jurídica, N° 278, Gaceta jurídica S.A., Lima, 2017, pp. 67-68.

[7] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Undécima
edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2015, p.802

[8] GUZMAN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General.Segunda edición. Lima:
Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.

[9] Consulta Jurídica N° 007-2013-JUS/DNAJ, de fecha 26 de marzo de 2013.

[8]
[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teoría General del Proceso. Tercera edición. Lima: Librería Comunitas E.R.L.,
2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos del autor se refieren al derecho procesal, resultan válidos trasladarlos al
procedimiento administrativo.

[11] Además de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos de caducidad diferenciados, por
ejemplo, una antigua que establezca un plazo de tres (03) años y otra nueva que establezca el plazo de nueve (09)
meses prorrogables.

[12] Sentencia del Tribunal Supremo Español, de fecha 15 de diciembre de 2004, recaída en el Expediente N°
8106/2044

[13] Petición administrativa que activa la facultad revisora de la administración pública de sus propias decisiones.

[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 0016-2002-
AI/TC.

[9]