Gestión Riesgo Desastres Inundaciones Colombia Mirada-Crítica

LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LAS INUNDACIONES DE
COLOMBIA: UNA MIRADA CRÍTICA
JULIO CÉSAR GONZÁLEZ VELANDIA
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

FACULTAD DE INGENIERÍA
PROGRAMA DE INGENIERÍA CIVIL
ESPECIALIZACIÓN EN RECURSOS HÍDRICOS
BOGOTÁ D.C.
2014
LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LAS INUNDACIÓN DE
COLOMBIA: UNA MIRADA CRÍTICA
JULIO CÉSAR GONZÁLEZ VELANDIA
Trabajo de grado para optar al título de

Especialista en Recursos Hídricos
Director de Proyecto
JORGE ALBERTO VALERO FANDIÑO
Ingeniero Civil, Msc
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

FACULTAD DE INGENIERÍA
PROGRAMA DE INGENIERÍA CIVIL
ESPECIALIZACIÓN EN INGENIERÍA DE PAVIMENTOS
BOGOTÁ D.C.
2014
Nota de aceptación
______________________________________
______________________________________
______________________________________
______________________________________
Presidente del Jurado
______________________________________
Jurado
______________________________________
Jurado
Bogotá D.C., mayo de 2014

A Shecho y Manis por ser la
motivación y la fuerza, a mi familia
y pues a la Gestión del Riesgo de
Desastres.
Julio César.
AGRADECIMIENTOS
El autor expresa sus agradecimientos a:
La Universidad Católica de Colombia por su orientación desde el Programa de

Recursos Hídricos de la Facultad de Ingeniería, y en general a las entidades
Fondo de Prevención de atención y Emergencias de Bogotá FOPAE (hoy IDIGER)
y especialmente a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
UNGRD por la escuela que estas entidades han sido en el tema de la gestión del
riesgo de desastres ante la casi nula formación que hay del tema en el país.
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 14
1. JUSTIFICACIÓN 16
2. OBJETIVOS 17
2.1 OBJETIVO GENERAL 17
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 17
3. INUNDACIONES EN EL CONTEXTO DE LOS DESASTRES EN

COLOMBIA 18
4. CONCEPTOS GENERALES DE INUNDACIÓN 22
5. CONDICIONES DE AMENAZA EN EVENTOS DE INUNDACIÓN 25

5.1 PLUVIOSIDAD COMO EVENTO AMENAZANTE DE
INUNDACIONES 25
5.1.1 Lluvias en Colombia 25
5.1.2 Oferta hídrica 28
5.1.3 Exceso y déficit de lluvias por cuenta de la variabilidad y cambio
climático 30
5.2 PROPIEDADES DE LA CUENCA COMO VARIABLE EN LA
ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA DE INUNDACIONES 33
5.2.1 Consideraciones en inundaciones lentas 33
5.2.2 Consideraciones en inundaciones súbitas 35
5.3 METODOLOGÍAS PARA LA ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA
POR INUNDACIÓN 38
6. ESCENARIO DE DAÑOS, CONDICIONES DE

VULNERABILIDAD 40
6.1 CONDICIONES GENERALES DE VULNERABILIDAD EN
EVENTOS DE INUNDACIÓN EN EL PAIS 40
6.2 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD FÍSICA DE
ESTRUCTURAS ANTE INUNDACIONES 42
6.3 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA 43
7. AFECTACIONES POR EVENTOS DE INUNDACIÓN 46

7.1 CIFRAS GENERALES EVENTO NIÑA 2010 - 2011 46
7.2 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONES LENTAS 49
7.3 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONES SÚBITAS 53
7.4 ESTIMACIÓN DE MUNICIPIOS MÁS IMPACTADOS POR
INUNDACIONES LENTAS Y SÚBITAS 55
pág.
7.4.1 Selección de los principales variables que permitieron identificar el

nivel de impacto por evento 55
7.4.2 Distribución porcentual de los valores de cada uno de los
parámetros de impacto 55
7.4.3 Sumatoria de porcentajes, con base en la cual se obtuvo unos
valores totales por municipio 56
7.4.4 Definición de rango para establecer categorías de “nivel de
impacto” 56
8. LINEAMIENTOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

DESASTRES POR INUNDACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE
COLOMBIA 59
8.1 LINEAMIENTOS PARA EL CONOCIMIENTO DEL RIESGO POR
INUNDACIÓN 60
8.1.1 Identificación y caracterización de escenarios de riesgo 60
8.1.2 Análisis de riesgos 60
8.1.3 Monitoreo del riesgo 61
8.1.4 Comunicación del riesgo 62
8.2 LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO POR
INUNDACIÓN 63
8.2.1 Intervención correctiva 63
8.2.2 Intervención prospectiva 63
8.2.3 Protección financiera 63
8.3 LINEAMIENTOS PARA EL MANEJO DE DESASTRES DE
INUNDACIÓN 64
8.3.1 Preparación para la respuesta 64
8.3.2 Preparación para la recuperación 64
8.3.3 Ejecución de la respuesta 64
8.3.4 Ejecución de la recuperación 65
9. CONCLUSIONES 66
9.1 LAS INUNDACIONES NO SON DESASTRES NATURALES 66
9.2 LOS EFECTOS DE LAS INUNDACIONES NO SON SIEMPRE
NEGATIVOS 66
9.3 CON EL PASO DEL TIEMPO SE ESPERAN QUE SE TENGAN
INUNDACIONES MÁS RECURRENTES Y DE MAYOR
SEVERIDAD 66
9.4 LAS RESPONSABILIDADES EN LOS EVENTOS DE
INUNDACIÓN EN COLOMBIA NO SON FACIL DE ESTABLECER 67
9.5 DESARTICULACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL GOBIERNO EN
LOS TEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL, LA ADAPTACIÓN AL
CAMBIO CLIMÁTICO Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES 67
pág.
9.6 EL PAÍS NO CUENTA CON CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA

PRIORIZACIÓN DE INVERSIONES EN LA GESTIÓN DEL
RIESGO DE INUNDACIONES 68
9.7 LA ZONIFICACIÓN DE ZONAS POR AMENAZA DE
INUNDACIÓN TIENE VARIAS METODOLOGIAS
ESTABLECIDAS SIN QUE HAYA UN ESTÁNDAR
ESTABLECIDO, EL TEMA ESTÁ EN DEFINIR COSTOS VS
ESCALAS 68
9.8 NO ES CLARA LA TOMA DE DECISIONES EN LAS ZONAS DE
AMENAZA Y RIESGO DE CATEGORÍA MEDIA PARA LAS
INUNDACIONES 68
9.9 AUNQUE SE LOGRARA LA DANTESCA LABOR DE
INCORPORAR LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA
PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO, QUE GARANTIZA QUE LO
ESTABLECIDO EN ESOS PLANES SE MATERIALICE EN EL
TERRITORIO 69
9.10 SISTEMAS DE ALERTAS TEMPRANAS COMO MEDIDA PARA
LA PREPARACIÓN DE LA RESPUESTA 69
9.11 DEBE INVESTIGARSE EN TEMAS RELACIONADOS CON EL
CONCEPTO Y LA VALORACIÓN DE LA VULNERABILIDAD EN
EVENTOS DE INUNDACIÓN 70
9.12 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE LA LEY 1523
COMO NUEVO PARADIGMA QUE ENFOCA LOS PROCESOS
EN PRO DE UN DESARROLLO SOSTENIBLE 70
BIBLIOGRAFIA 71
LISTA DE TABLAS
pág.
Tabla 1. Resumen de desastres por eventos naturales más

importantes. 1900 -2001 21
Tabla 2. Oferta Hídrica por Zonas Hidrográficas en Colombia 30
Tabla 3. Consenso para Clasificación de diferentes fases del ENSO
según índices ONI, MEI Y SOI 32
Tabla 4. Afectaciones por regiones debidas a lluvias del segundo
semestre de 2010 y el primer trimestre de 2011 47
Tabla 5. Afectación por sectores en la Niña 2010 – 2011 49
Tabla 6. Municipios con más personas afectadas por avalanchas 54
LISTA DE FIGURAS
pág.
Figura 1. Evolución de la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia 29

Figura 2. Distribución de lluvias en Colombia 27
Figura 3. Escorrentía Promedio Anual en Colombia 28
Figura 4. Anomalía de la Temperatura Superficial del Mar – TSM
(Marzo a Abril 2014) 31
Figura 5. Zonas Susceptibles a Inundación en Colombia 35
Figura 6. Zonas susceptibles a avenidas torrenciales en Colombia 37
Figura 7. Conceptos de Desarrollo Sostenible 42
Figura 8. Zonas de Vulnerabilidad y Riesgo Relativo 44
Figura 9. Afectaciones por Departamento por la Niña 2010-2011 48
Figura 10. Eventos de inundación en los últimos años 50
Figura 11. Viviendas afectadas por inundación en cada uno de los
últimos años 50
Figura 12. Eventos de inundación reportados en los últimos años por
departamento 51
Figura 13. Costos asociados a la atención de eventos asociados a
inundación en Colombia 52
Figura 14. Zonas con más de 20.000 habitantes afectadas 52
Figura 15. Eventos de Avalanchas en Colombia 53
Figura 16. Costo asociado a eventos de avalanchas en Colombia 54
Figura 17. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones lentas
1998 – 2012 57
Figura 18. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones súbitas
1998 – 2012 58
Figura 19. Elementos que conforman el Sistema Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres 59
GLOSARIO1
AMENAZA: peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o

inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una
severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la
salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los
medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.
CONOCIMIENTO DEL RIESGO: es el proceso de la gestión del riesgo compuesto

por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el
monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para
promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de
reducción del riesgo y de manejo de desastre.
DESASTRE: es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o

varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar
condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la
infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los
recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas
o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las
condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y
del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia,
rehabilitación y reconstrucción.
GESTIÓN DEL RIESGO: es el proceso social de planeación, ejecución,

seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el
conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir
o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse
y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación,
entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito
explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas
y al desarrollo sostenible.
MANEJO DE DESASTRES: es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por

la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la
recuperación post desastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la
respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación.
REDUCCIÓN DEL RIESGO: es el proceso de la gestión del riesgo, está

compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de
riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el
1
COLOMBIA. Congreso de la República. Ley 1523 de 2012 (abril 24), por la cual se adopta la
política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. Artículo 4: Definiciones.
territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y
prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición
y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los
bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los
daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. La
reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la
intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera.
RIESGO DE DESASTRES: corresponde a los daños o pérdidas potenciales que

pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural,
socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de
tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos
expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de
la amenaza y la vulnerabilidad.
VULNERABILIDAD: susceptibilidad o fragilidad física, económica, social,

ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir
efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente.
Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y
sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales,
económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos.
INTRODUCCIÓN
Las inundaciones han coexistido con el hombre desde épocas muy antiguas,
generando condiciones adecuadas para el desarrollo de las civilizaciones
enriqueciendo con nutrientes los suelos agrícolas y facilitando la movilidad de gran
variedad de productos y personas mediante la navegación. Se destaca en la
historia de la humanidad la cultura egipcia y su desarrollo sobre el río Nilo, la zona
de la Mesopotamia con los ríos Éufrates y Tigris, la cultura Hindú en los ríos Indo y
Ganges y más hacia el lejano oriente las principales culturas chinas se
desarrollaron en torno de los ríos Hoang-Ho y Yang-Tse-Kiang.2
Sin embargo la tendencia actual de migraciones de población de las zonas rurales

a lo urbano genera un crecimiento constante de las ciudades. Este progresivo
aumento de la densidad poblacional, genera un panorama de presión en los
suelos y servicios originando el aumento de asentamientos humanos en tierras
costeras, a lo largo de laderas inestables, zonas inundables y en sectores
propensas al riesgo.3
De acuerdo con lo anterior, la dinámica de construcción de condiciones de riesgo

por inundación es creciente, ya que esta presión no solo urbanística sino también
para el desarrollo de actividades productivas como las agropecuarias y de
industria donde se incluyen las actividades mineras, se traducen en el uso de
suelo en aspectos diferentes a la de usos pasivos como en general se recomienda
para las zonas de ronda y protección ambiental de los cuerpos de agua, de
acuerdo al Código de los Recursos Naturales y en general la normatividad
existente para el tema.
Adicionalmente a lo anterior estas mismas actividades contribuyen a procesos de

deforestación y endurecimiento del suelo modificando las condiciones de
infiltración y escorrentía, que junto al aumento en la intensidad de las lluvias en
general atribuido a las condiciones de variabilidad y cambio climático, generan una
alteración permanente de las condiciones del ciclo del agua en las cuencas.
De acuerdo con lo anterior, se propone el presente documento como insumo inicial

para comprender la problemática de inundaciones que existe en Colombia y poder
2
MUJERIEGO, Manuel. El arte de las primeras civilizaciones. [En línea]. Disponible en Internet:
<URL:
http://www.uclm.es/ab/humanidades/profesores/descarga/mujeriego/primeras_civilizaciones.pdf>.
[Citado: 15 de marzo de 2014].
3
OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES.
Cómo desarrollar ciudades más resilientes; un manual para líderes de los gobiernos locales. Una
contribución a la Campaña Mundial 2010-2015, Desarrollando ciudades resilientes - ¡Mi ciudad se
está preparando! [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.unisdr.org/files/26462_manualparalideresdelosgobiernosloca.pdf>. [Citado: 15 de marzo
de 2014].
14
tener un punto de partida para establecer lineamientos con miras a la ejecución de
una real gestión del riesgo ante estos eventos, en lo que a priorización de
ejecución de recursos se refiere.
15
1. JUSTIFICACIÓN
Colombia es un país con una diversidad climática determinada por su ubicación

geográfica, ya que al estar en la zona tropical recibe mayores proporciones de
energía que el sol le transfiere al planeta. Lo anterior se traduce en que el estado
del tiempo en nuestro territorio está influenciado por varios fenómenos que
establecen las condiciones de lluvia en condición estacional e intraestacional:
Vientos Alisios, Zona Confluencia Intertropical, Ondas del Este del Caribe,
Ciclones Tropicales, Sistemas Sinópticos del Pacífico y Amazonía, Influencia de
Vaguadas de Latitudes Medias del Hemisferio Norte, Vaguada Tropical de la Alta
Tropósfera y Sistemas Convectivos de Mesoescala entre los principales. De igual
manera se encuentran las condiciones interanuales dentro de las que se destacan
los fenómenos enmarcados dentro del ciclo ENOS (Oscilación del SUR), el cual se
representa en los fenómenos de la Niña y el Niño.4
En los pasado años 2010 y 2011, ante la presencia del fenómeno de la Niña,
sobre Colombia se presentó un régimen de lluvias y niveles de los ríos sin
precedentes en los registros históricos que posee la institucionalidad del país, con
lo que se vivió uno de los más grandes impactos en lo que refiere a eventos de
inundación en general en las poblaciones del centro, occidente y norte del país.
Esta coyuntura generó acciones importantes desde la Gobernabilidad de la Nación

que tampoco tiene precedentes, creando entidades nuevas con misiones de
atención de emergencias y reconstrucción, junto con la modificación de la antigua
Dirección General del Riesgo en lo que hoy se conoce como la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres, la cual además de ser creada para
coordinar las entidades que componen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo,
tiene un reto inmenso y es el de cambiar el enfoque de prevención y atención de
emergencias por el de la Gestión del Riesgo de Desastres, apoyada en el cambio
de normatividad que prescribe la Ley 1523 de 2012.
El presente reporte pretende describir la situación actual en cuanto a las

actuaciones que se mencionaron, identificando algunos aspectos por mejorar y
algunas críticas propositivas de acuerdo con lo que se puede aportar por parte del
autor como un especialista en recursos hídricos y como un profesional que lleva
cerca de ocho años trabajando el tema de la gestión del riesgo en el tema de
inundación.
4
INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM). Atlas
Climatológico de Colombia. Bogotá: IDEAM, 2005. p. 9-14.
16
2. OBJETIVOS
2.1 OBJETIVO GENERAL
Realizar una caracterización del escenario de inundaciones en el marco del

cambio de paradigma en la Gestión del Riesgo de Desastres que desde abril del
año 2012 prescribe la Ley 1523 de 2012 para Colombia.
2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Realizar una conceptualización general de la problemática que han

generadolas inundaciones que han venido afectando el país.
• Establecer los principales aspectos que describen la realidad de la

problemática que generan las inundaciones en las comunidades del país y los
esfuerzos que desde el gobierno nacional se han planteado para ello.
• Proponer aspectos puntuales en el cambio de paradigma enfocado a pasar de

una visión basada en la prevención y atención de eventos de inundación, a la
gestión del riesgo de desastres que el país ha venido implementando desde la Ley
1523 de Abril de 2012.
17
3. INUNDACIONES EN EL CONTEXTO DE LOS DESASTRES EN COLOMBIA
La gestión del riesgo de desastres nace como una medida de la nación para
garantizar la gobernanza del país en situaciones de fuertes emergencias y con ello
realizar acciones enmarcadas en brindar apoyo las comunidades afectadas por
estos eventos. Sin embargo debe tenerse claro que la evolución de esta gestión
ha sido basada en un enfoque muy reactivo, siendo esta hasta hace pocos años
un tema de real relevancia en los procesos de planificación del país y de los
territorios.
El país ha tenido que lidiar con eventos extremos de varias índoles y de gran
impacto sobre la población, entre ellos se pueden resaltar los terremotos
presentados en el eje cafetero (1979, 1995 y 1999), Tumaco (1979), Cúcuta
(1981), Popayán (1983), Atrato Medio (1992), Tierradentro (1994), Tauramena
(1995) y Calima (1995), Erupción del cráter Arenas del Nevado del Ruiz y
destrucción de Armero (1985), deslizamiento de Villatina (1987), Reptación de San
Cayetano (1999), Deslizamientos de Herrán (2002) y Gramalote (2010), Paso del
Huracán Joan por el Caribe Colombiano (1988), eventos de inundaciones de gran
magnitud como las generadas por la ruptura del Canal del Dique (1983, 1984 y
2010), emergencias invernales en el Caribe (1988 y 1995), creciente del río
Combeima (1987) y en general la grave situación presentada en gran parte del
país en los años 2010 y 2011 producto de las intensas lluvias presentadas por
condiciones hidrometereológicas influenciadas por un Fenómeno intenso de la
Niña (ver Figura 1).
Si bien los costos de daños e inversiones en reconstrucción de estos eventos de

gran magnitud son cifras importantes, también lo son los que obedecen a pérdidas
registradas por eventos menores y moderados. De acuerdo con la CEPAL5, una
vez analizados los datos de 32 años de la base Desinventar (1971 a 2002) estos
eventos superan los 1650 millones de dólares, en comparación con costos de
eventos como el terremoto de Popayán cuya reconstrucción se estima fue de 178
millones de dólares, el terremoto del eje cafetero en 2009 donde se estima se
invirtieron 857 millones de dólares. Sin embargo cabe resaltar que la misma
CEPAL6 en 2012 reporta que los daños estimados para las afectaciones
presentadas en el Fenómeno de la Niña de 2010 - 2011 son de alrededor de 6.052
millones de dólares, lo que significa que las afectaciones por este evento de un
5
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) y BANCO
INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Información para la gestión del riesgo de desastres:
estudio de caso Colombia. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.cepal.org/colombia/noticias/documentosdetrabajo/4/42314/colombia_case_study.pdf>.
6
Ibíd., Valoración de daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). [En línea]. Disponible
en Internet: <URL: http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-
2011.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
18
par de años, supera los daños presentados en todos los años anteriores que se
tienen de registro desde 1971.
Figura 1. Evolución de la gestión del riesgo de desastres en Colombia.
Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

(UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en
Internet: <URL: http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>.
En lo que respecta a la evolución de la Gestión del Riesgo de Desastres para

llegar a ser lo que es hoy en día, “ …un proceso social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas,
regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el
conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el
propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de
las personas y al desarrollo sostenible7”, puede mencionarse que se originó hacia
el año 1979 bajo lo que en su momento se denominó “caridad pública” donde se
7
COLOMBIA. Congreso de la República. Ley 1523 de 2012 (abril 24), Op. Cit., Artículo 1.
19
recaudaron dineros para apoyar a la población afectada sin que ello implicara una
oficialidad de estos recursos.
Sin embargo con la ocurrencia del sismo de Popayán en el año 1983, la nación
constituye y oficializa un rubro destinado para la atención de estas situaciones,
creando el Fondo Nacional de Calamidades sin una figura institucional que regule
la administración de estos dineros, aspecto que se evidenció se requería en el año
1985 con la tragedia de Armero, para lo cual se creó el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres.
Debe destacarse posteriormente las modificaciones en la gestión del país con la

ocurrencia del terremoto del eje cafetero de 1999, donde se resalta la generación
de un nuevo código de sismo resistencia para las edificaciones y viviendas en
general.
Ante la ocurrencia de las cuantiosas afectaciones generadas por el evento de la

Niña en los años 2010 – 2011, desde la nación se decidió la necesidad de
modificar el enfoque de prevención y atención de las emergencias, por un enfoque
de gestión del riesgo de desastres, para lo cual se sancionó la Ley 1523 de 2012
en donde se establecen los procesos de Conocimiento y Reducción del riesgo,
junto con el Manejo de los desastres, entre otras disposiciones.
Si bien las afectaciones cuantificadas en las cifras anteriores incluyen varios tipos
de eventos, es el escenario de inundaciones el que de acuerdo con el tabla 18 ha
afectado una mayor población en el país y es el que se propone caracterizar en el
presente informe para Colombia partiendo de la discusión inicial de su definición,
las condiciones amenazantes que determinan la probabilidad de ocurrencia de los
eventos, los daños reportados junto con las condiciones de vulnerabilidad que los
incrementa, criterios para la evaluación de riesgo, las acciones que se vienen
planteando desde el ámbito institucional y académico para por último proponer
lineamientos que deben establecer los lineamientos para realizar una adecuada
gestión del riesgo de desastres en eventos de inundación, en consonancia con la
normatividad vigente.
8
INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en
Colombia (2010-2011). Op. Cit., p. 219.
20
Tabla 1. Resumen de desastres por eventos naturales más importantes. 1900 -
2001.
Población
Número Muertos
Afectada
TERREMOTOS 23 3.593 1.409.068
INUNDACIONES GENERALIZADAS 35 1.685 6.940.970
MOVIMIENTOS DE MASAS:
37 2.848 31.981
DESLIZAMIENTOS
ERUPCIONES VOLCANICAS 11 22.826 56.964

Fuente: COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
(CEPAL) y BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de
daños y pérdidas ola invernal en Colombia (2010-2011). [En línea]. Disponible en
Internet: <URL:
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-
21
4. CONCEPTOS GENERALES DE INUNDACIÓN
La definición más elemental de lo que es una inundación es aquella que enuncia

que es el evento en el cual el agua ocupa lugares en donde normalmente no está.
Dentro de lo establecido por el IDEAM dentro del Comité Nacional de

Conocimiento para la Gestión del Riesgo de Desastres9, inundación es la
acumulación temporal de agua fuera de los cauces y áreas de reserva hídrica de
las redes de drenaje (naturales y construidas). Se presentan debido a que los
cauces de escorrentía superan la capacidad de retención e infiltración del suelo
y/o capacidad de transporte de los canales. Las inundaciones son eventos propios
y periódicos de la dinámica natural de las cuencas hidrográficas.
La lluvia es el factor amenazante más importante en la generación de

inundaciones. El agua de los ríos proviene en principio de la escorrentía
proveniente de la parte alta de la cuenca, la cual depende del relieve, de la
vegetación, del uso del suelo y en general de las condiciones en las que se
encuentre la cuenca. Sin embargo estos cuerpos de agua se nutren de igual
manera de los flujos subsuperficiales que a su vez dependen de las condiciones
hidrogeológicas y de los niveles freáticos de la zona.
En nuestro país existe un importante número de ciudades y cabeceras

municipales que por concepto de abastecimiento del recurso hídrico o por la
facilidad de contar con transporte fluvial se ubican en cercanía de cuerpos de agua
que en algún momento puede afectarlos con eventos de inundación.
De acuerdo con los conceptos consolidados en la Cartilla Básica de Sistemas de

Alertas Tempranas ante inundaciones por el Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias FOPAE en el año 201110, dependiendo de las causas que generan
una inundación, estas se pueden clasificar en general en:
• Inundación por desbordamiento: Es la consecuencia del exceso de lluvias la

que genera aumento brusco del volumen de agua que supera la capacidad de
transporte de un cauce durante la creciente.
• Inundación por encharcamiento: Producida por la acumulación de agua lluvia

en un determinado lugar o área geográfica que presenta dificultades de drenaje
bien sea por colmatación o fallas del sistema de alcantarillado. Esta inundación no
coincide necesariamente con el desbordamiento de un cuerpo de agua que ocurre
por la concentración de un elevado volumen de lluvia en un tiempo muy breve o
por una lluvia moderada y constante durante un largo tiempo.
9
10
FONDO DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS (FOPAE). Cartilla básica de SAT
(Sistemas de Alerta Temprana) ante inundaciones. Bogotá: FOPAE, 2011, p. 9.
22
• Inundación por reflujo: Se presenta cuando la elevación del nivel del agua en la
entrega de un cuerpo de agua, produce el remanso o reflujo de aguas limitando el
drenaje (en general retorno de aguas de alcantarillas y desagües).
• Inundación por rompimiento de jarillones o presas: Ocurre cuando se presenta

la falla de alguna de estas estructuras y el agua contenida por ellas pasa a ocupar
sus zonas de influencia.
• Inundación por marejadas: Es la que se presenta en las zonas costeras por el

ascenso del nivel del mar, el cual puede ser por marejadas las cuales se originan
por efectos de la atracción lunar y vientos fuertes de origen hidrometereológico.
Es de resaltar que los casos asociados a tsunamis en donde se tienen
inundaciones muy bruscas por cuenta de grandes olas que ingresan en gran parte
continental se describirán en un documento específico con el escenario de
afectación a nivel país correspondiente.
En la misma cartilla mencionada11 se establece que de acuerdo con las

características de las cuencas y la rapidez con la cual se producen los
desbordamientos, las inundaciones se pueden clasificar en:
• Inundación rápida o avenida torrencial: Se refiere a crecientes que ocurren de

manera repentina debido a la alta pendiente del río o de la quebrada y su cuenca.
En ocasiones se produce el arrastre de una gran cantidad de material como
detritos (lodos, piedras y árboles). Debido a que el tiempo de reacción ante un
evento de esta naturaleza es corto, requieren de una participación activa de la
comunidad ya que las medidas de protección deben tomarse rápidamente y no
hay tiempo para que los organismos de socorro se dirijan al lugar de la inundación
con suficiente anticipación; las acciones de respuesta iniciales ante el evento
deben ser realizadas por la comunidad inmediatamente se detecta la posibilidad
de una inundación. Dentro de este concepto se incluyen eventos típicos como los
“arroyos” como los que se presentan típicamente en la ciudad de Barranquilla y las
“avalanchas” como las que se presentan en el municipio de Utica.
• Inundación lenta: Se produce cuando hay un aumento gradual del nivel del río
hasta superar su capacidad máxima. El río se sale de su cauce, inundando las
áreas planas cercanas al mismo. En este caso, el tiempo de anticipación que
ofrece el SAT normalmente es suficiente para que las entidades operativas
coordinen las actividades de respuesta con el apoyo de la comunidad.
Vale la pena mencionar que las inundaciones rápidas son muy complejas en su
análisis debido a su corto tiempo de respuesta y por lo tanto existen mayores
incertidumbres para su detección que en el caso de las inundaciones lentas.
11
Ibíd., p. 12.
23
Por otro lado es necesario mencionar antes de seguir, que las inundaciones no
deben ser vistas solo como eventos negativos, los procesos de inundación en
general se asocian con procesos relacionado a la renovación de la humedad de
los suelos, transporte de nutrientes a zonas aluviales, recargas de acuíferos,
migración de varias especies y actividades de socavación y depositación de los
ríos producto del equilibrio que los cauces realizan de los sedimentos que
transportan.
24
5. CONDICIONES DE AMENAZA EN EVENTOS DE INUNDACIÓN
De acuerdo con las definiciones establecidas en la política de gestión del riesgo de

desastres, Artículo 4 de la Ley 1523 de 2014, la amenaza es “el peligro latente de
que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción
humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para
causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también
daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la
prestación de servicios y los recursos ambientales”.12
En general la amenaza de inundación está asociada con la presencia de caudales

importantes que puedan generar situaciones en las cuales no pueden ser
conducidos por los elementos destinados a ello, (ríos y quebradas o los sistemas
de drenajes). Esta condición puede presentarse en ocasiones por rupturas en
sistemas de acueducto, rompimiento de embalses o fallas en jarillones de ríos,
aunque no es muy frecuente.
De acuerdo al ciclo hidrológico, el caudal de salida de una cuenca es función de la

precipitación, junto con otros aspectos como la infiltración del terreno, parámetros
morfométricos (área de la cuenca, tiempos de concentración, pendientes del
cauce, densidad de drenajes, entre otros) y otros que en general son de menor
relevanciaen períodos cortos de análisis como la evapotranspiración y la retención
superficial.
De acuerdo a lo anterior, una vez determinados los parámetros de cada cuenca,

estos pueden considerarse constantes ante una estimación de caudales a
excepción de la precipitación, la cual es una variable estocástica que ingresa al
sistema de la cuenca como pulsos que finalmente resultan en hidrogramas de
salida que determinan los caudales a estimar.
Estableciendo la lluvia como variable principal a monitorear en la generación de

inundaciones, a continuación se realiza una breve descripción de la
caracterización de las precipitaciones en el país.
5.1 PLUVIOSIDAD COMO EVENTO AMENAZANTE DE INUNDACIONES
5.1.1 Lluvias en Colombia. En general las condiciones amenazantes están

asociadas con el aumento de la precipitación de lluvia, la cual puede
incrementarse en períodos típicamente de “invierno”*, que para el caso del centro
y norte del país es bimodal con picos en los meses de Abril-Mayo y Octubre-
12
*
Las temporadas de fuertes lluvias han sido llamadas en nuestro medio como “invierno” u “ola
invernal”, sin embargo el vocablo hace referencia a una de las estaciones de zonas templadas
fuera de la zona tórrida donde se ubica Colombia.
25
Noviembre13; aunque como se mencionó anteriormente, las inundaciones también
puede generarse por deshielo de zonas glaciares, descargas de embalses,
rupturas de estructuras de defensa (jarillones) o de estructuras de aducción,
conducción y distribución de agua potable y fallas funcionales en sistemas de
drenaje.
El territorio colombiano se ubica en la zona de trópico, rodeado de los océanos

Atlántico y Pacífico, con condiciones de relieve compuestas por altas montañas,
extensas sabanas y húmedas selvas, además de la presencia de grandes
reguladores y reservorios como los páramos. Lo anterior le permite contar con
una riqueza importante de recursos hídricos, con un promedio de precipitación
media anual de 3.000 mm, superior al promedio mundial de precipitación anual
que se estima en 900 mm y al promedio de Suramérica el cual se estima en 1.600
mm.14
Derivado de lo anterior, es relevante mencionar que Colombia posee una oferta

hídrica muy superior a la promedio mundial, siendo la estimación para la nación de
63 litros por segundo por kilómetro cuadrado, mientras que el valor medio a nivel
mundial es de 10 y en Latinoamérica de 21.
Las condiciones de lluvia del país de acuerdo con lo consignado en el Atlas

Climatológico del IDEAM (2005)15, el patrón de la lluvia total anual en el país
pueden esquematizarse de la siguiente manera:
• Las menores lluvias se presentan en la Alta Guajira con totales de 500 mm y

menos; los núcleos máximos se han registrado en la Región Pacífica con totales
anuales de más de 10.000 mm.
• La región Caribe registra lluvias entre 500 y 2.000 mm con un gradiente muy
definido en dirección Sur.
• La región Andina posee una gran diversidad pluviométrica, con lluvias

relativamente escasas (hasta 2.000 mm) a lo largo de la Cordillera Oriental y en
los valles del Alto Magdalena y Alto Cauca y núcleos máximos (de 3.000 a 5.000
mm) en las cuencas del Medio Magdalena y Medio Cauca.
13
Climatológico de Colombia. Op. Cit., p. 23
14
GLOBAL WATER PARTNERSHIP (GWP) y COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE (CEPAL). Agua para el siglo XXI para América del Sur: de la visión a la acción. [En
línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.gwp.org/Global/The%20Challenge/Resource%20material/FFA%20regional%20summary
%20SAM%20Spanish.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
15
26
• En la Orinoquía generalmente predominan las lluvias altas de 2.000 a 3.000
mm en su parte central y oriental, aun cuando hacia el piedemonte pueden
observarse hasta 6.000 mm y por el contrario en el extremo norte de Arauca las
lluvias pueden ser menores de 1.500 mm.
• La mayor parte de la Amazonía recibe entre 3.000 y 4.500 mm por año,

mientras que en la Región Pacífica se reciben entre 3.000 y 12.000 mm.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que lo anterior hace referencia a un aspecto
general y que teniendo en cuenta que topografía de los sectores y las escalas de
análisis pueden encontrarse otras tendencias. El comportamiento de lluvias de
algunos municipios específicos, junto con la distribución espacio temporal de la
precipitación total anual del país se pueden apreciar en la figura 2.16
Figura 2. Distribución de lluvias en Colombia.
Fuente: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS

AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Bogotá: IDEAM, 2005.
p. 23.
16
Ibíd., p. 23.
27
De la precipitación estimada en el mapa anterior, se tiene una escorrentía
promedio estimada anual que se muestra en la figura 317:
Figura 3. Escorrentía promedio anual en Colombia.

AMBIENTALES (IDEAM). Atlas Climatológico de Colombia. Bogotá: IDEAM, 2005.
p. 23.
5.1.2 Oferta hídrica. De acuerdo con la Política Nacional para la Gestión del
Recurso Hídrico, la zonificación hidrográfica para el manejo del recurso agua en el
país consta de 5 áreas hidrográficas (macrocuencas), las que se conforman por 42
17
INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN DE RECURSOS BIOLÓGICOS ALEXANDER VON
HUMBOLDT (IAvH)... [et al.]. Informe del Estado del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
Renovables. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://humboldt.org.co/estado-de-los-
recursos-naturales/item/download/39_9122a4ca4f2240b360600518e4bfeafc>. [Citado: 15 de
marzo de 2014], p. 51.
28
zonas hidrográficas, las cuales se muestran en la tabla 2con sus respectivos datos
de oferta hídrica, de acuerdo con la Tabla 3.2 del Estudio Nacional del Agua.18
El Estudio Nacional del Agua 2010 fue elaborado por el IDEAM y el entonces
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el fin de evaluar
varios aspectos del agua en Colombia, entre los que se mencionan la dinámica y
situación actual del recurso hídrico, oferta superficial y subterránea, uso y
demanda, condiciones de calidad y afectaciones al régimen hidrológico por
variabilidad y cambio climático.
Esta oferta hídrica que caracteriza el país, ha sido de vital importancia para su
desarrollo desde hace cientos de años. Así por ejemplo, desde la época de la
conquista, el Río Magdalena ha sido utilizado como principal de acceso al interior
del país ya que es una vía que permite moverse entre las cordilleras con las
dimensiones que permite la navegación de naves de importante calado.
Del mismo modo, en el tiempo presente los ríos y demás cuerpos de agua prestan
además de una importante función en la navegación, son estratégicos en el
abastecimiento de agua potable, la generación energética y el riego de zonas de
actividad agropecuaria.
18
INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM).
Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en Internet: <URL:
https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>. [Citado: 7 de abril de
2014].
29
Tabla 2. Oferta hídrica por zonas hidrográficas en Colombia.

AMBIENTALES (IDEAM). Estudio Nacional del Agua. [En línea] Disponible en
Internet: <URL:
https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=874&conID=910>.
[Citado: 7 de abril de 2014].
5.1.3 Exceso y déficit de lluvias por cuenta de la variabilidad y cambio climático.

Colombia es un país con una diversidad climática determinada por su ubicación
geográfica, ya que al estar en la zona tropical recibe mayores proporciones de
30
energía que el sol le transfiere al planeta. Lo anterior se traduce en que el estado
del tiempo en nuestro territorio, es decir, su variabilidad, está influenciada por
varios fenómenos que establecen las condiciones de lluvia en condición estacional
e intraestacional: Vientos Alisios, Zona Confluencia Intertropical, Ondas del Este
del Caribe, Ciclones Tropicales, Sistemas Sinópticos del Pacífico y Amazonía,
Influencia de Vaguadas de Latitudes Medias del Hemisferio Norte, Vaguada
Tropical de la Alta Tropósfera y Sistemas Convectivos de Mesoescala entre los
principales. De igual manera se encuentran las condiciones interanuales dentro
de las que se destacan los fenómenos enmarcados dentro del ciclo ENOS
(Oscilación del SUR), el cual se representa en los fenómenos de la Niña y el
Niño.19
La condición de El Niño o la Niña es asociado a la aparición de aguas superficiales

relativamente más cálidas o más frías (anomalías) que lo normal en el Pacífico
Tropical central y oriental (ver Figura 4) y es el resultado de los cambios de este
calentamiento superficial del océano con la circulación general de la atmósfera.
Figura 4. Anomalía de la temperatura superficial del mar – TSM (marzo a abril

2014).
Fuente: NOAA. Recent Evolution, Current Status and Predictions. [En línea].
Disponible en Internet: <URL:
http://www.cpc.ncep.noaa.gov/products/analysis_monitoring/lanina/enso_evolution
-status-fcsts-web.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
En general a nivel mundial se realiza seguimiento al Fenómeno del Niño o Niña

mediante la estimación de índices, los cuales evalúan las diferentes anomalías del
19
Climatológico de Colombia. Op. Cit., p. 9 -14.
31
océano Pacífico Ecuatorial para realizar el monitoreo y alertar sobre el desarrollo
de alguna de las fases del fenómeno ENSO, destacándose:
• ONI: Índice Oceánico El Niño

• MEI: Índice Multivariado ENSO
• SOI: Índice de Oscilación del Sur
De acuerdo al consenso realizado por estos índices se establecieron las

siguientes fases históricas del fenómeno ENSO:20
Tabla 3. Consenso para clasificación de diferentes fases del ENSO según índices
ONI, MEI Y SOI.

Internet: <URL:
[Citado: 7 de abril de 2014] (Tabla 7.1).
Por otro lado, en lo que refiere al tema de Cambio Climático entendido como la
variación estadísticamente significativa, ya sea de las condiciones climáticas
medias o de su variabilidad, que se mantiene durante un período prolongado
(generalmente durante decenios o por más tiempo)21; puede rescatarse del
20
INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM).
Estudio Nacional del Agua. Op. Cit.
21
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). Glosario corto de
términos y conceptos importantes relacionados con el cambio climático. [En línea]. Disponible en
Internet: <URL:
http://www.pnud.org.co/img_upload/61626461626434343535373737353535/CAMBIOCLIMATICO/
2.%20Memorias%20Di%C3%A1logo%20Nacional%20Lucha%20contra%20la%20pobreza%20y%2
0adaptaci%C3%B3n%20al%20cambio%20clim%C3%A1tico/2.2.%20Material%20Mesas%20trabaj
o/Glosario%20terminos%20CambioClimatico.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
32
informe emitido por el IPCC del 31 de Marzo de 2014, la alerta emitida sobre la
mayor probabilidad de inundaciones en las zonas costeras y cuencas de ríos a
causa de la urbanización creciente, el aumento progresivo del nivel del mar debido
al deshielo de los casquetes polares y la erosión costera.22
5.2 PROPIEDADES DE LA CUENCA COMO VARIABLE EN LA ESTIMACIÓN

DE LA AMENAZA DE INUNDACIONES
Como se mencionó anteriormente, adicionalmente a la precipitación presentada en

una cuenca, existen otros parámetros que definen los caudales que se esperan en
determinado punto o tramo de una cuenca, destacándose los parámetros
morfométricos de la cuenca, la infiltración y el aporte de flujos subsuperficiales y
de aguas subterráneas.
A continuación se realiza una breve discusión de estos aspectos realizando la

diferenciación respecto de si se habla de inundaciones lentas o rápidas.
5.2.1 Consideraciones en inundaciones lentas. Al ser Colombia un país con un

alto potencial hídrico, en épocas de lluvias fuertes se presentan excesos de
pluviosidad que generan una gran amenaza de inundación en los siguientes
sentidos:
El caudal precipitado, dada la deforestación de las cuencas y el proceso de

endurecimiento que trae consigo el continuo desarrollo urbanístico de las ciudades
y municipios, genera reducción en los procesos de infiltración y por ello gran parte
del agua llovida ingresa de una manera directa al caudal de los ríos. Esto es
pérdida de absorción de la cuencas y disminución de recarga de acuíferos.
El alto grado de intervención de ríos y quebradas, genera aumento de residuos

sólidos en estos, generando se colmatación y obstrucciones que disminuye su
capacidad hidráulica.
Existe además una presión constante de intervención antrópica sobre las zonas de
protección de los cuerpos de agua, con lo cual se reduce capacidad de
amortiguamiento al rellenarse terrenos para la urbanización o realzar jarillones
para la materialización de vías.
La construcción de obras lineales que intervienen la zona de cauce, si no es

propuesta técnicamente, genera obstrucciones que limitan el flujo libre de los
drenajes.
22
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). Climate change 2014:
impacts, adaptation, and vulnerability. Summary for policymakers. [En línea]. Disponible en Internet:
<URL: https://ipcc-wg2.gov/AR5/images/uploads/IPCC_WG2AR5_SPM_Approved.pdf>. [Citado: 15
de marzo de 2014], p.16.
33
De otro lado la reducción de las zonas de humedal afecta la capacidad de
amortiguación de crecientes de los ríos, lo que hace que se incrementen los
niveles usuales que se generan ante la lluvia presentada típicamente, junto con la
modificación del equilibrio sedimentario que ello implica.
La intervención realizada por particulares de acuerdo a sus intereses, afecta el

funcionamiento de los drenajes naturales y artificiales. Estas pueden ir desde el
represamiento de grandes volúmenes de agua hasta la ruptura sectorizada de
jarillones para contar con agua en épocas de pocas lluvias.
Es allí donde el papel de las autoridades ambientales cobra relevancia en el

sentido de controlar mediante la expedición de concesiones y de sanciones, según
sea el caso, con el fin de garantizar el uso racional del recurso y de evitar la
ocurrencia de eventos de inundación.
Por otro lado, de acuerdo con informaciones producidas por el IDEAM, se cuenta
con el mapa de zonas susceptibles a inundación el cual se presenta en la figura 5:
34
Figura 5. Zonas susceptibles a inundación en Colombia.

Internet: <URL:
5.2.2 Consideraciones en inundaciones súbitas. Como se ha venido reiterando,

las fuertes lluvias en el país traducidos como excesos de pluviosidad dentro del
ciclo hidrológico, generan una gran amenaza de crecientes súbitas de quebradas y
ríos, lo que se traduce en avenidas torrenciales y arroyos dadas las siguientes
condiciones:
35
• Las actividades que generan deforestación de las cuencas y el proceso de
endurecimiento que trae consigo el continuo desarrollo urbanístico de las ciudades
y municipios, generan unos tiempos de concentración muy bajos, lo que en otras
palabras es una reducción en los procesos de infiltración y por ello el agua llovida
ingresa de una manera muy rápida al caudal de los ríos.
• En general las avenidas torrenciales se presentan en zonas que ladera, que en

general presentan tres zonas definidas23. Una primera es la parte alta la que
posee una pendiente fuerte que genera acumulación de caudal bien sea por
exceso de lluvias o por el almacenamiento por cuenta de alguna obstrucción: en
general en esta zona no se presenta gran impacto por el evento. La segunda
parte es aquella donde precisamente se produce un cambio de pendiente fuerte a
una apreciablemente más suave y se considera la zona de más peligrosidad ya
que es en ella donde se presentan las mayores alturas de lámina y mayores
velocidades. La tercera parte es la parte baja la cual es una zona de depositación
del material deslizado y en general dependiendo de las condiciones topográficas
en general no reviste mayor peligrosidad.
• El alto grado de intervención de ríos y quebradas, genera aumento de residuos

sólidos en estos, generando se colmatación y obstrucciones que además de
disminuir su capacidad hidráulica, genera concentración de volúmenes de agua en
zonas altas que al llegar a superar la resistencia del obstáculo, se presenta una
gran liberación de energía y con ello la avenida torrencial.
• Existe una presión constante de intervención antrópica sobre las zonas de

protección de los cuerpos de agua, en general disminuyendo la capacidad de
infiltración de la cuenca y aumentando la tasa de sedimentos en ella con procesos
de deforestación y explotación minera.
• La construcción de obras lineales que intervienen la zona de cauce, si no son

propuestas técnicamente generan obstrucciones que limitan el flujo libre de los
drenajes.
Con el fin de tener una herramienta para delimitar la susceptibilidad del país ante
avenidas torrenciales (ESCALA 1:500.000), el IDEAM construyó el mapa que se
presenta en la figura 6:
23
CABALLERO ACOSTA, José Humberto. Las avenidas torrenciales: una amenaza potencial en el
Valle de Aburrá. En: Revista Gestión y Ambiente, vol. 14, no. 13 (dic., 2011); p. 47.
36
Figura 6. Zonas susceptibles a avenidas torrenciales en Colombia.

Internet: <URL:
37
5.3 METODOLOGÍAS PARA LA ESTIMACIÓN DE LA AMENAZA POR
INUNDACIÓN
Sin tener la intención de realizar un análisis profundo de las metodologías que se

tienen par la estimación de la amenaza por inundación, después de una revisión
de varias fuentes de información, se encontró una consolidación importante
realizada en 2010 por la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, para
el IDEAM, en donde se presentan cinco metodologías que se destacan en
Colombia24 y que se parafrasean a continuación:
• Métodos históricos: los métodos históricos utilizan marcas y placas sobre

elementos artificiales (edificaciones, vías de comunicación, obras públicas, etc.) o
naturales (rocas y árboles) ) a lo largo de las márgenes de los ríos, documentación
histórica (manuscritos e impresos de archivos, bibliotecas y hemerotecas), y
testimonios orales o audiovisuales (fotografías, dibujos, cartografía histórica, etc.),
para reconstruir la extensión cubierta o la cota alcanzada por las aguas durante
una crecida desencadenada en el período histórico.
• Métodos paleohídricos: partiendo de la definición de los métodos paleohídricos,

cualquier análisis y fuente de eventos hidrológicos pasados (registros de aforos,
inundaciones históricas, datos dendrogeomorfológicos y liquenométricos, etc.),
puede considerarse como parte del método. Sin embargo, la literatura científica
restringe los métodos paleohídricos solamente a los provenientes de registros
geológicos o sedimentológicos. Los métodos paleohídricos utilizan los registros
geológicos para determinar depósitos o marcas de inundaciones anteriores de las
cuales no se tiene información histórica, a partir de elementos datables mediante
técnicas paleontológicas, dendrocronológicas, radiométricas o arqueológicas. Al
tener información datable, puede asignarse una probabilidad de ocurrencia para
los eventos.
• Métodos geológicos y geomorfológicos: los métodos geológicos y

geomorfológicos utilizan la tipología de las formas del terreno y los depósitos
generados a partir de eventos de inundaciones para delimitar las áreas
geomorfológicamente activas dentro del cauce fluvial, su frecuencia cualitativa de
inundación, e incluso inferir órdenes de magnitud de parámetros como la
profundidad, velocidad de la corriente o carga sólida transportada. Es importante
mencionar que estas técnicas están cobrando fuerza a lo largo del mundo al ser
las únicas que consideran fenómenos naturales difícilmente modelables con otras
técnicas como las migraciones del canal o el transporte de sólidos, y además
tienen en cuenta las tendencias evolutivas naturales del sistema fluvial.
24
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA. Sede Medellín. Criterios metodológicos mínimos
para la elaboración e interpretación cartográfica de zonificaciones de amenaza por inundaciones
fluviales para el territorio colombiano con una aplicación práctica de dos áreas piloto (inundaciones
lentas y súbitas): Fase I. Medellín: UNAL, 2010. p. 46.
38
• Métodos Hidrológicos e Hidráulicos: Los métodos hidrológicos e hidráulicos
proponen, respectivamente, estimar los caudales generados en una cuenca o
corriente y calcular las velocidades y niveles con los que circularían por un
determinado tramo fluvial. Los métodos hidrológicos encuentran los valores
máximos de los caudales para diferentes periodos de retorno, ya sea por medio
del análisis estadístico de información histórica de caudales o por medio de
caudales obtenidos a partir de modelos hidrometeorológicos que relacionan
precipitación y escorrentía. Los métodos hidráulicos parten de diferentes hipótesis,
simplificaciones o aproximaciones al flujo del agua para poder hacer uso de las
ecuaciones físicas que lo modelan esto permite estimar diferentes parámetros
(profundidad, velocidad, energía) que permiten definir el grado de amenaza. Estos
métodos son los más recomendados para determinar amenaza por inundación
fluvial ya que tienen en cuenta los procesos físicos que generan la inundación y
además permiten asociar un valor de período de retorno a la inundación.
• Métodos Asistidos por Sensores Remotos: una de las principales aplicaciones

de los sensores remotos es la de inspeccionar cuerpos de agua, debido a las
características radiactivas que posee el agua. La radiación reflejada por suelos
húmedos es menor, facilitando la delimitación de áreas inundadas. Para zonas
donde se tienen imágenes satelitales constantes, las imágenes se convierten en
una evidencia fuerte de la amenaza. A partir de una caracterización simple de las
mismas, se pueden delimitar las zonas cubiertas por la inundación. De acuerdo
con la forma en la que se define la amenaza es necesario también definir
frecuencia del evento. Es acá donde la presente metodología puede tener
problemas. Debido a que las imágenes provenientes de satélites son una fuente
de información relativamente nueva, no se tiene información suficiente para poder
determinar eventos con períodos de retorno significativos, por lo que pierden su
confiabilidad en la definición de la amenaza. Para poder asociar una frecuencia de
ocurrencia al evento es necesario tener información de los caudales. Teniendo
información de caudales, el evento se asocia a un caudal con cierta frecuencia de
ocurrencia pudiendo así determinar la amenaza.
Cualquiera de los métodos enunciados generan una zonificación de amenaza

aceptable dependiendo en gran medida de la calidad de la información que se
ingrese a los modelos, en lo que refiere a escala, cobertura, procesamiento de
imágenes, detalle de los levantamientos topográficos, etc.
Más adelante se realizará la discusión acerca de cuál debería ser la metodología

más conveniente a ser implementada por el país para la definición de zonas
seguras en general en el nivel municipal y departamental.
39
6. ESCENARIO DE DAÑOS, CONDICIONES DE VULNERABILIDAD
De acuerdo con las definiciones del capítulo 4 de la Ley 1523 de 2012, la

vulnerabilidad es la susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental
o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos
adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la
predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de
subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo
que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos.
En otras palabras, ser vulnerable a un fenómeno natural es “ser susceptible de

sufrir daño y tener dificultad de recuperarse de ello”25. No toda situación en que se
halla el ser humano es vulnerable.
De acuerdo con lo anterior, la vulnerabilidad es una variable eminentemente

social, por cuanto hace referencia a las características que le impiden a un
determinado sistema humano adaptarse a un cambio del medio ambiente26. En el
caso del crecimiento de las condiciones de vulnerabilidad ante eventos de
inundación, es precisamente la migración de población de la zona rural a las
ciudades y la presión de cambios de usos que ello genera un caldo de cultivo
propicio para el incremento de frecuencia e intensidad de eventos de inundación.
6.1 CONDICIONES GENERALES DE VULNERABILIDAD EN EVENTOS DE

INUNDACIÓN EN EL PAÍS
Aunque existen varios asentamientos consolidados sobre zonas de pendientes

altas a medias en cercanías de quebrada y ríos que pueden verse afectados por
inundaciones súbitas (avenidas torrenciales y arroyos), en general la mayoría de la
población vulnerable a fenómenos de inundación es aquella que se ubica en
zonas planas y de deltas o zonas de ronda de los ríos, donde deben enfrentar
inundaciones de tipo lento que si bien por su misma naturaleza pueden ser
previstas con suficiente tiempo para que la población se autoproteja, suelen
permanecer por tiempos prolongados.
La ocupación de estas zonas es de difícil control, a pesar de contar con

lineamientos dados el ordenamiento del territorio en Colombia el cual es de
compleja implementación. La ley 388 de 1997 establece la obligatoriedad de la
ejecución de planes de ordenamiento en los municipios, aunque en la realidad son
pocos los que cuentan con un nivel de calidad técnica aceptable y son menores
los que han sido adoptados de manera eficiente mediante un real control urbano.
25
MASKREY, Andrew. Los desastres no son naturales. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/LosDesastresNoSonNaturales-1.0.0.pdf>.
[Citado: 15 de marzo de 2014], p. 8.
26
Ibíd., p. 18.
40
Por otro lado, es evidente la falta de articulación de estos instrumentos de
planificación con otros de mayor jerarquía como lo son los Planes de Ordenación
de Cuencas Hidrográficas.
De acuerdo con el informe realizado por el Banco Mundial “Análisis de la gestión

del riesgo de desastres en Colombia”27, el nivel de exposición de la población a
inundación corresponde al 28%, siendo esto espacialmente hablando el 12% del
territorio nacional se localiza en áreas con una mayor susceptibilidad a
inundaciones, distribuidas en 79 municipios, principalmente en los departamentos
del Valle del Cauca, Atlántico, Cundinamarca, Magdalena, Antioquia. La
cuantificación que presenta el informe citado se basa en el mapa de zonas
inundables del IDEAM del año 2010.
Según la información de DesInventar28, de las 190 mil viviendas destruidas por

desastres en el país, durante el período de 1970-2011, las inundaciones fueron las
que generaron las mayores pérdidas, con más de 79 mil unidades; mientras que
los sismos generaron un total de 51 mil viviendas afectadas, los deslizamientos
casi 18 mil, las erupciones volcánicas 5.400 y otros eventos como vendavales,
incendios, entre otros, 35 mil. Se puede entonces concluir que el 51% de las
edificaciones habitacionales destruidas entre dicho período (las afectadas por
inundaciones, deslizamientos y erupciones volcánicas) fueron el resultado de su
ubicación en zonas no aptas para urbanizaciones, mientras que el 26% de las
viviendas destruidas (por sismos) se pueden asociar con deficiencias
constructivas.29
Adicionalmente a las condiciones de ocupación que hacen que se materialice

nuevo riesgo ante inundaciones, es de resaltar que la condición de vulnerabilidad
de los territorios se agrava por los procesos de deforestación y mal manejo de las
condiciones ambientales. Esta intervención es compleja y ha sido objeto de varios
postulados que explican esa dinámica, teniéndose dentro de ellos varios
esquemas como el que se presenta en la Figura 7*:
27
BANCO MUNDIAL. Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la
construcción de políticas públicas. [En línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www-
wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/03/000020953_2012070
3142535/Rendered/PDF/701030ESW0P1290ESTI0N0DEL0RIESGOweb.pdf>. [Citado: 15 de
marzo de 2014].
28
CORPORACIÓN OSSO. Conceptos y estrategias para el manejo y la reducción de riesgos por
fenómenos socionaturales: una visión desde Colombia, El Valle del Cauca y Cali. [En línea].
http://www.osso.org.co/docu/extension/textos/2011/docs/RiesgosComiteIntergremial.pdf>. [Citado:
15 de marzo de 2014].
29
Ibid, p. 56.
*
Tomado de la presentación realizada por la Universidad del Valle, Urrutia Roberto en el evento
organizado por ACODAL “Gestión integral de inundaciones en zonas urbanas”, Cali, 2012.
41
Figura 7. Conceptos de desarrollo sostenible.
Fuente: MARTEN, Gerald G. Ecología humana: conceptos básicos para el

desarrollo sustentable. London: Earthscan Publications, 2001, p. 59.
De esta forma, cuencas que se encuentran en buenas condiciones ambientales y

con una vegetación conservada tienen la capacidad de retener una mayor
cantidad de agua lluvia por lo que su escorrentía es menor que la de aquellas
cuencas que se encuentran deterioradas.
6.2 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD FÍSICA DE ESTRUCTURAS ANTE

INUNDACIONES
La vulnerabilidad de las edificaciones depende de diferentes factores involucrados

tanto durante el proceso de construcción como durante su uso y ocupación, una
mayor vulnerabilidad aumenta el riesgo de las edificaciones a sufrir daños, e
incluso colapsar, ante la ocurrencia de eventos extremos como fenómenos de
remoción en masa, inundación o sismos de mediana y gran magnitud. La falta de
planificación urbana, los procesos de autoconstrucción, el desconocimiento de las
normas de construcción, el elevado crecimiento demográfico y los desarrollos
subnormales en áreas propensas a la acción de fenómenos inducidos aumentan
los índices de vulnerabilidad de las edificaciones.
La vulnerabilidad física de las viviendas se estima a partir de variables como el

sistema constructivo, el tipo de materiales, año de construcción, topografía, el
entorno, los daños presentes, entre otras, que en general se realiza mediante
visitas de campo, entrevistas con los pobladores y en algunas ocasiones estudios
estructurales de las casas existentes.
42
Con base en estos factores, se determinará el grado de vulnerabilidad que se
define como la susceptibilidad de la vivienda a sufrir daños estructurales en caso
de un evento determinado.
6.3 ESTIMACIÓN DE LA VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA
En general la evaluación de la vulnerabilidad socioeconómica se realiza por medio

de un diagnóstico socioeconómico generado a partir de información secundaria
donde se consolidará información relativa a uso del suelo, infraestructura,
servicios públicos, demografía, estadística de hogares, lugares de encuentro de la
comunidad, etc., con lo cual se puede contar con información de indagación y
socialización para la evaluación de la vulnerabilidad.
De igual manera, es pertinente mencionar que existen iniciativas enmarcadas a

tener relaciones de vulnerabilidad a partir de índices tomados en jornadas en
general de censos. Dentro de estas iniciativas puede mencionarse la metodología
propuesta por la Corporación OSSO30 donde se realiza a una aproximación a la
condición de vulnerabilidad (fragilidad) y por ende riesgo (pérdidas esperadas), en
los municipios de Colombia, evaluando estos como índices relativos partiendo de
parámetros como las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que junto con la
estimación de exposición ante determinado evento resulta en un Índice de
Vulnerabilidad Relativa IVr. Del mismo modo, al tomar el Producto Interno Bruto
(PIB) y multiplicarlo con la estimación de exposición ante determinado evento
genera el que es llamado Índice de Riesgo Relativo IRr.
30
CORPORACIÓN OSSO. Conceptos y estrategias para el manejo y la reducción de riesgos por
fenómenos socionaturales. Op. Cit., p. 5.
43
Figura 8. Zonas de vulnerabilidad y riesgo relativo.
Fuente: CORPORACIÓN OSSO. Conceptos y estrategias para el manejo y la

reducción de riesgos por fenómenos socionaturales: una visión desde Colombia,
El Valle del Cauca y Cali. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.osso.org.co/docu/extension/textos/2011/docs/RiesgosComiteIntergremi
al.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
La figura 8 presenta las zonas de vulnerabilidad y riesgo relativo propuestos por la

corporación OSSO que fue retomado en el informe realizado por el Banco Mundial
“Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia”, quien resalta los
siguientes datos:
Respecto al nivel de vulnerabilidad relativa:
• Muy alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de

inundacióncon NBI mayor al 56%.
• Alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inundacióncon
NBI entre el 27% y el 56%.
• Moderada. Municipios con población expuesta al mayor potencial deinundación
con NBI menor al 27%
• Baja. Municipios con población expuesta al menor potencial de inundacióncon
NBI menor al 56%.
44
Respecto al nivel de riesgo relativo:
• Muy alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de

inundacióncon PIB mayor a 100 millones o con población expuesta al
menorpotencial con PIB mayor a 9.000 millones.
• Alta. Municipios con población expuesta al menor potencial de inundacióncon
PIB entre 4.000 y 9.000 millones.
• Moderada. Municipios con población expuesta al menor potencial deinundación
con PIB entre 100 y 4.000 millones.
• Baja. Municipios con población expuesta al menor potencial de inundacióncon
PIB menor a 4.000 millones ó con población expuesta al mayorpotencial con PIB
menor a 100 millones.
De la misma fuente de información, se tiene que la vulnerabilidad relativa por

inundabilidad, respecto al indicador de NBI por municipio, permite destacar que el
48% dela población se clasifica en un nivel de vulnerabilidad alto.
El índice de riesgo relativo o de pérdidas económicas por inundabilidad, con

respecto al PIB, permite destacar algunas zonas de ciudades como Cali, Bogotá,
Medellín, Barranquilla, Montería, Cartagena y Villavicencio.
45
7. AFECTACIONES POR EVENTOS DE INUNDACIÓN
Como se mencionó anteriormente, las inundaciones representan históricamente

un gran impacto sobre la calidad de vida de los afectados y sobre sus bienes,
junto con ocasionales pérdidas de tipo ecosistémico. Sin embargo no hay que
perder de vista que los efectos de las inundaciones no deben ser vistos como algo
negativo, ya que cumplen una función ambiental compleja donde se incluye el
transporte de sedimentos y nutrientes, son el medio de transporte de varias
especies animales, entre otros.
A continuación se presenta inicialmente información respecto de cifras relevantes

relacionadas con el evento más representativo en el país en cuanto afectaciones
por inundaciones (Fenómeno Niña 2010 – 2011) y posteriormente se realiza un
análisis con la información que se ha consolidado en la base “visor”, la cual es el
repositorio de información oficial que se ha consolidado por la actual Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres desde el año 1998 a 2012.
7.1 CIFRAS GENERALES EVENTO NIÑA 2010 - 2011
Teniendo en cuenta que las mayores afectaciones se presentaron en los últimos

años están asociadas a las inundaciones y deslizamientos que generaron en el
país los excesos de lluvia que trajo consigo la presencia del fenómeno de la Niña,
durante el segundo semestre el año 2010 y el primer trimestre del año 2011, de
acuerdo con datos de Colombia Humanitaria31, en las cuatro regiones que
conforman el país se afectaron un total de 28 Departamentos (88% del total
nacional) y 1.041 Municipios (93% del total nacional), como se muestra en la tabla
4.
31
COLOMBIA HUMANITARIA. Regiones y población afectada. [En línea]. Disponible en Internet:
<URL: http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Cifras/Documents/Presentacion_General.pdf>.
46
Tabla 4. Afectaciones por regiones debidas a lluvias del segundo semestre de
2010 y el primer trimestre de 2011.
Fuente: COLOMBIA HUMANITARIA. Regiones y población afectada. [En línea].

http://www.colombiahumanitaria.gov.co/Cifras/Documents/Presentacion_General.p
df>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
De la misma información de Colombia Humanitaria, en el período comprendido

entre el segundo semestre de 2010 y primer trimestre del año 2011, se han
identificaron como damnificados un total de 3.120.268 personas afectadas,
equivalentes a 729.829 familias, las cuales representan el 6,78% de la población
total proyectada para el año 2011.32
De otro lado, en lo que refiere a fuentes de información respecto de la afectación

presentada en esta coyuntura, se destaca el documento consolidado por la
CEPAL33, donde se tienen varios datos de interés dentro de los que se destaca
inicialmente el estimativo de personas, hogares y viviendas por departamentos,
aspecto que se muestra en la Figura 9 y los daños por sectores en la Tabla 534:
32
Ibíd.
33
INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Valoración de daños y pérdidas ola invernal en
Colombia (2010-2011). Op. Cit., 29.
34
Ibíd., p. 60
47
Figura 9. Afectaciones por departamento por la Niña 2010-2011.

Internet: <URL:
48
Tabla 5. Afectación por sectores en la Niña 2010 – 2011.

Internet: <URL:
7.2 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONESLENTAS
Al hacer un corto análisis de la información de eventos consolidados de la base de

datos “el visor” que ha creado la UNGRD con el tipo de evento denominado
“inundación”, dentro de los aspectos a realzar se aprecia que de la última década,
es el año 2011 el que más eventos presento como se muestra en la siguiente
gráfica:
49
Figura 10. Eventos de inundación en los últimos años.
Fuente UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

A nivel de viviendas el consolidado de afectadas y averiadas, es el año 2011 el

que presentó el mayor número de viviendas averiadas de acuerdo al análisis
presentado a continuación:
Figura 11. Viviendas afectadas por inundación en cada uno de los últimos
años.

50
Al hacer un recuento de estos eventos, se puede apreciar que en los
departamentos que más han reportado eventos de alguna índole relacionados con
inundaciones son Antioquia, Bolívar, Cundinamarca y Valle del Cauca como se
muestra en la Figura 12:
Figura 12. Eventos de inundación reportados en los últimos años por

departamento.

51
De acuerdo con la información de la base de datos utilizada, los costos invertidos
para la atención de las emergencias por año se presentan en la figura 13, donde
no se incluyen las cifras de Colombia Humanitaria ni del Fondo de Adaptación:
Figura 13. Costos asociados a la atención de eventos asociados a inundación en

Colombia.

Realizando un análisis sobre aquellos municipios que reportan afectaciones sobre

20 mil habitantes, se tiene que cerca del 82% de ellos corresponde a la región
Caribe:
Figura 14. Zonas con más de 20.000 habitantes afectadas.

52
Adicionalmente a lo anterior, el municipio que más eventos ha reportado resulta
ser el Bogotá Distrito Capital con 104 eventos reportados desde el año 1998,
seguida de Barranquilla, Santa Marta y Villavicencio. Como es de suponer el
mayor número de reportes se dan en ciudades donde la construcción del riesgo es
más evidente que en municipios de menor desarrollo o zonas rurales.
7.3 HISTÓRICO GENERAL INUNDACIONES SÚBITAS
Al hacer un corto análisis de la información de eventos consolidados de la base de

datos “el visor” que ha creado la UNGRD con el tipo de evento denominado
“avalancha”, dentro de los aspectos a realzar se aprecia que de la última década,
es el año 1999 el que más eventos presentó, como se muestra en la Figura 15:
Figura 15. Eventos de avalanchas en Colombia.

Asimismo en lo que respecta a viviendas afectadas y averiadas por cuenta de

avenidas torrenciales, se tiene una mayor afectación en el año 2011 como lo
muestra la Figura 16:
53
Figura 16. Costo asociado a eventos de avalanchas en Colombia.

En relación a población afectada, el siguiente es el listado de los municipios con

mayor número de personas afectadas:
Tabla 6. Municipios con más personas afectadas por avalanchas.

PERSONAS
MUNICIPIO
AFECTADAS
Florencia 13080
Apartadó 13000
Baraya 10264
Aguachica 9965
Balboa/santuario/la
celia 8500
Guicán 6000
Andes 4500
Unguía 4295
Maicao 3836
Rionegro 3500
Quibdo 3060
Cucutilla 3042
Taraza 3000
Montelíbano 2725
El Copey 2475
54
PERSONAS
MUNICIPIO
AFECTADAS
Chaparral 2400
Medellín 2400
Puerto libertador 2030
Páez 1913
Cartago 1825
Puerto libertador 1715
7.4 ESTIMACIÓN DE MUNICIPIOS MÁS IMPACTADOS POR INUNDACIONES

LENTAS Y SÚBITAS
Con la intención de usar la información histórica que se tiene de afectaciones por

inundaciones lentas y súbitas, se realizó un ejercicio con el fin de categorizar los
impactos en los municipios del país.
La metodología empleada para la definición de niveles de impacto, parte del

procesamiento de la información histórica de los eventos que han ocurrido en el
país en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de mayo de
2012, de acuerdo con el VISOR. Para su análisis se siguió la siguiente
metodología:
7.4.1 Selección de los principales variables que permitieron identificar el nivel de

impacto por evento. Teniendo en cuenta que al consultar los municipios con mayor
número de eventos con coincida con el municipio con mayor número de viviendas
averiadas o mayor número de muertos, se vio la necesidad de seleccionar varios
parámetros que permitieran tener un panorama más amplio sobre el nivel de
impacto. Se seleccionaron 6 parámetros o variables para evaluar el impacto:
Numero de eventos, Número de muertos, Número de Heridos, Numero de
Personas Afectadas, Numero de Viviendas Averiadas y Numero de Viviendas
Destruidas. Es importante resaltar que el ejercicio se realizó contemplando todos
los municipios de Colombia y de manera independiente para cada uno de los 7
eventos.
7.4.2 Distribución porcentual de los valores de cada uno de los parámetros de

impacto. Al realizar las consultas para las variables seleccionadas, se hizo
evidente que los valores máximos presentaban una dispersión muy amplia, por
ejemplo: el valor máximo para “Número de Muertos” por movimientos en masa es
de 125, mientras que el valor máximo de “Numero de viviendas Averiadas” por el
mismo tipo de eventos es de 4357. Como se definió dar el mismo “peso” a todas
55
las variables, para poder compararlas se realizó una distribución porcentual de los
valores de cada una de las variables o parámetros, es decir, el valor máximo de
cada variable se llevó a 100 % y los demás valores se distribuyeron aplicando una
regla de tres simple.
7.4.3 Sumatoria de porcentajes, con base en la cual se obtuvo unos valores

totales por municipio. Posteriormente se procedió a sumar los valores de cada una
de las variables (de manera independiente por evento), con lo que se obtuvo el
total de puntos por municipio.
7.4.4 Definición de rango para establecer categorías de “nivel de impacto”. Como

el valor obtenido de la sumatoria de porcentajes por si solo no permite visualizar
fácilmente el impacto e cada municipio por el evento analizado, se procedió a
definió 5 categorías o “niveles de impacto”, muy alto, alto, medio, bajo, muy bajo.
La definición de los rangos de cada una de estas categorías se basó en el criterio
del experto que hizo el análisis de acuerdo con el tipo de evento.
Como resultado de aplicar la metodología mencionada en los registros de eventos

de inundación lenta y súbita de los años ya señalados, se obtuvieron los
siguientes mapas, Figuras 17 y 18:
56
Figura 17. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones lentas 1998 –
2012
Fuente: Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

DESASTRES (UNGRD). Guía Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea].
http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de
marzo de 2014].
57
Figura 18. Impactos en municipios de Colombia por inundaciones súbitas 1998 –
2012.

Teniendo en cuenta que el Riesgo de Desastres de acuerdo con la Ley 1523 de

2012, son los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los
eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario
o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son
determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente
el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la
vulnerabilidad, puede considerarse que el análisis presentado es una
aproximación a este término ya que se basa en daños y pérdidas reportadas.
Sin embargo, a pesar que se tenga establecido un listado de municipios de

acuerdo a su afectación (otra forma de riesgo relativo), no se considera suficiente
criterio para la inversión a nivel nacional para la Gestión del Riesgo de
Inundaciones, ya que como se propondrá más adelante, debe tenerse en cuenta
variables que involucren las necesidades de los municipios y departamentos,
donde deberá tenerse en cuenta la categoría de cada municipio, parámetros de
pobreza (NBI, PIB, ENDOG, etc.) y otros aspectos que aún son objeto de estudio
para los que se dedican al tema.
58
8. LINEAMIENTOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES POR
INUNDACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA
La Gestión del Riesgo de Desastres de acuerdo con lo preceptuado en la Ley

1523 de 2014 en su primer artículo, es un proceso social orientado a la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes,
programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el
conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el
propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de
las personas y al desarrollo sostenible.
Esta gestión ha sido visualizada como una gestión por procesos, los cuales son
los de Conocimiento y Reducción del Riesgo y el Manejo de Desastres, de los
cuales se han definido varios Subprocesos los cuales estructuran la gestión del
riesgo de desastres y que se señalan en la Figura 19.
Figura 19. Elementos que conforman el Sistema Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres.

59
8.1 LINEAMIENTOS PARA EL CONOCIMIENTO DEL RIESGO POR
INUNDACIÓN
8.1.1 Identificación y caracterización de escenarios de riesgo. Teniendo en cuenta

que la identificación y caracterización tiene por objeto conocer de manera general
las condiciones de riesgo del municipio enfatizando en sus causas y actores
relacionados con las mismas e identificando los principales factores influyentes,
los daños y pérdidas que pueden presentarse, igual que identificar todas las
medidas posibles que podrían aplicarse para su manejo35, para el caso de
inundaciones se pueden proponer los siguientes aspectos:
• Asistencia Técnica para la definición de escenarios municipales: Dada la

debilidad de algunos municipios en el tema de la gestión del riesgo de desastres,
desde el orden nacional debe mejorarse la implementación que se hace con miras
a sensibilizar y dar lineamientos para la identificación y caracterización del
escenario de inundación en cada municipio.
• Desde el orden nacional debe contarse con un ejercicio de priorización que le

permita tomar decisiones en lo que refiere a inversión en los municipios, a manera
de banco de proyectos que puedan ser priorizados con criterios que aborden las
afectaciones históricas y variables socioeconómicas enfocadas a estimar el costo
beneficio de las intervenciones que se podrían proponer. Al respecto ya se
describió anteriormente una metodología propuesta y los mapas de los municipios
impactados.
8.1.2 Análisis de riesgos. Siendo el objetivo del análisis del riesgo conocer de la
manera más detallada posible las condiciones de riesgo del municipio, así como la
identificación, especificación y diseño de las medidas de intervención destinadas a
reducir el riesgo y a prepararse para la respuesta a emergencias y recuperación36,
para las inundaciones debe tenerse en cuenta:
• Debe garantizarse la adecuada incorporación de los temas de la gestión del

riesgo en los procesos de planificación del desarrollo y específicamente en lo que
refiere a los planes de ordenación de cuencas y planes de ordenamiento de los
municipios. Al respecto debe mencionarse los trabajos elaborados por el país,
inicialmente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien mediante
Resolución 1907 del 27 de Diciembre de 2013 expidió la Guía Técnica para la
Formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas.
35
UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD). Guía
Municipal para la Gestión del Riesgo. [En línea]. Disponible en Internet: <URL:
http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/GMGRColombia.pdf>. [Citado: 15 de marzo de 2014].
36
Ibíd., p. 80.
60
De otro lado es importante mencionar el ejercicio que en cabeza del Ministerio de
Vivienda se ha venido realizando interinstitucionalmente en pro de generar un
decreto reglamentario del artículo 189 de la Ley 019 de 2012 (Ley anti trámites),
donde la nación está obligada a establecer los lineamientos para generar las
zonificaciones de amenaza y riesgo para las diferentes entes territoriales.
• Es en la parte de análisis de riesgos donde se deben contemplar las medidas

globales de decisiones frente a las condiciones de riesgo, esto es que más allá de
limitarse a realizar obras puntuales en algunas partes de nuestros ríos, estos
deben tener una mirada global. Lo anterior se puede colocar en contexto en un
par de casos recientes y de gran impacto.
Por un lado en Noviembre del año 2010 se presentó ruptura del Canal del Dique
en el municipio de Santa Lucía, con lo que se inundó todo el sur del departamento
del Atlántico, El origen de dicha falla está por definirse judicialmente y aunque la
defensa de la nación establecerá principios de imprevisibilidad y de una condición
de lluvias y niveles sobre el Río Magdalena excepcionales, la teoría más sonada
es la de falla del jarillón por causa de un tubo que fue hincado a través de él para
obtener agua en temporadas secas a manera de riego de manera informal por
particulares. Con ello es razonable pensar que para que no se vuelva a presentar
un evento similar, además de reconstruir el jarillón debe realizarse un proyecto
que evite esta mala práctica.
Otro caso que vale la pena mencionar es el que corresponde a la región de la

Mojana en donde las crecientes del Río Cauca han generado afectaciones en
varios municipios de la zona. Para ellos procedió a hacer el cierre de los chorros
de Santa Ana y Nuevo Mundo por medio de una obra de emergencia la cual para
el momento de elaboración de este informe ya fue terminada. Sin embargo queda
la incógnita de cómo afecta esta obra los municipios ubicados hacia agua abajo
como lo es Plato en el departamento del Magdalena.
8.1.3 Monitoreo del riesgo. El monitoreo tiene como objetivo conocer el

comportamiento de los fenómenos amenazantes. Para el caso específico de la
lluvia se puede plantear:
• Definición de necesidades de monitoreo instrumental: al respecto es pertinente

mencionar que la entidad técnica en cargada de la información hidrometreológica
es el IDEAM. Para estudiar la disponibilidad de agua del país, esta entidad cuenta
con una red de 1821 estaciones que observan variables atmosféricas, 775
cuantifican el agua de los ríos y 150 miden la calidad de las aguas superficiales.37
37
61
Es pertinente mencionar que el IDEAM en el presente año 2014 ha desarrollado
importantes trabajos para el mejoramiento de su toma de información y
correspondiente procesamiento para la emisión de alertas y de pronósticos, entre
los que vale la pena resaltar la implementación del modelo FEWS para los
pronósticos con la cooperación de la firma holandesa DELTARES y por otro lado
está desarrollando un convenio con el Fondo Adaptación para la modernización y
expansión de sus estaciones junto con la compra y puesta en funcionamiento de
radares metereológicos, esto con el apoyo de la Agencia de Meteorología de
España.
• Monitoreo de condiciones de vulnerabilidad: este es un tema poco trabajado y

de gran importancia para definir condicione de riesgo en determinado municipio.
Es importante entonces definir los parámetros que permiten definir la
vulnerabilidad, los cuales ya fueron mencionados en este informe y por otro lado
generar la cultura de elaboración y actualización de estos parámetros por medio
de observatorios que adicionalmente apoyen todos los aspectos que contribuyen
con el deterioro ambiental y el desarrollo territorial.
• Lineamientos para el monitoreo comunitario: dadas las restricciones que

pueden existir para la adquisición de equipos de última tecnología, se plantea la
posibilidad de generar la cultura del monitoreo usando elementos alternos para la
medición de lluvia y niveles. A pesar que la información allí obtenida no tendrá el
estándar que requiere la Organización Mundial Metereológica, son de utilidad para
la estimación del comportamiento de la lluvia y pues con alguna restricción,
establecer umbrales de lluvia para la activación de respuesta ante inundaciones.
8.1.4 Comunicación del riesgo. El tema de comunicación debe estar orientado a

generar herramientas y mecanismos de difusión que hagan posible que el tema de
la gestión del riesgo sea de acceso para todos. Al respecto la comunicación
deberá tener en cuenta:
• Campañas de Difusión masiva de la Gestión del Riesgo de Desastres.
• Generación de herramientas de sensibilización como lo son las ya existentes

Guías de Formación Comunitaria en Gestión del Riego de Desastres y el
desarrollo de talleres en sectores estratégicos para el posicionamiento del tema.
• Elaboración de trabajos que definan Líneas de Investigación en Gestión del

Riesgo de Desastres, iniciando por la elaboración de una línea base que permita
orientar las propuestas a realizar a las entidades encargadas de investigar y a las
universidades en general.
62
• Establecer Líneas de Educación en Gestión del Riesgo de Desastres en las
ramas formales y no formales, con el fin de garantizar el fácil acceso de este
conocimiento a las personas que quieran adquirirlo.
8.2 LINEAMIENTOS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO POR INUNDACIÓN
8.2.1 Intervención correctiva.
• Ejecución de estudios, diseños y obras de mitigación para la protección de

comunidades ante inundaciones, Dentro de este ítem se enmarcan las obras de
protección de orilla como jarillones y diques, las orientadas a “corregir” el cauce
del rio como los espolones, los dragados para aumentar la sección hidráulica.
• Está incluida dentro de las medidas de mitigación (no estructural), los procesos
de relocalización de viviendas cuando el análisis de riesgo considera como medida
adecuada llevar esta tarea a cabo.
8.2.2 Intervención prospectiva.
• Aparece nuevamente el tema relacionado con la incorporación del riesgo en

instrumentos de planificación. En este momento relacionado con la reducción de
desastres, esta actividad ya no corresponde a la generación de lineamientos sino
a la ejecución de actividades que faciliten esta actividad en cada alcaldía de los
municipios de Colombia. Debe tenerse en cuenta que un problema adicional es
que tener un buen plan de ordenamiento no es suficiente si no se logra hacer
cumplir lo reglamentado por el documento en los usos reales del suelo,
• Gestión del riesgo en agendas sectoriales: para esto es necesario mencionar

que el país cuenta a través del Departamento Nacional de Planeación DNP con
Agendas Sectoriales que en principio propenden por el cumplimiento de las metas
trazadas por el plan de gobierno de la actual administración, para lo cual ha
incorporado la gestión del riesgo dentro de las tareas allí dispuestas.
8.2.3 Protección financiera. Se pretende con la transferencia del riesgo crear las
condiciones financieras para la recuperación del componente económico de
bienes colectivos e individuales dañados o perdidos como parte de un desastre o
emergencia.
Lo recomendado para este ítem es trabajar en fomentar la cultura del

aseguramiento y la generación de fondos para evitar el impacto fiscal ante la
presencia de eventos de gran impacto y con ello restablecer las condiciones
normales de una manera muy rápida.
63
8.3 LINEAMIENTOS PARA EL MANEJO DE DESASTRES DE INUNDACIÓN
8.3.1 Preparación para la respuesta. Una vez se han generado todas las acciones
de conocimiento y reducción posibles en el corto plazo, en general se mantendrán
condiciones que no pueden intervenirse, para las cuales es necesario contar con
un plan ante la presencia de estas emergencias para lo cual el país debería:
• Establecer Sistemas de Alertas Tempranas por inundación en sitios

estratégicamente priorizados, los cuales se deberán apoyar en las actividades de
monitoreo bien sea instrumental y/o comunitario. La idea de estos sistemas es
darle herramientas a la comunidad para que se apropie de su condición de riesgo,
monitoree sus amenazas y se pueda auto proteger ante crecientes.
• Por otro lado, dada la complicada situación que tuvo que afrontar el país en la
temporada invernal 2010-2011, y siendo Colombia Humanitaria la encargada de
realizar la atención de estas emergencias en general de inundación, es
recomendable que como medida de preparación para la respuesta, se tengan en
cuenta las lecciones aprendidas de la respuesta realizada por dicha entidad, en el
sentido de identificar las fortalezas del proceso y no cometer los errores que allí
pudieron darse en un momento dado.
8.3.2 Preparación para la recuperación. Siendo el objeto de la preparación para la

recuperación el facilitar las acciones para el restablecimiento de servicios vitales y
para el inicio oportuno de la reconstrucción, a nivel de eventos de inundación en
primera instancia deberá recoger lecciones aprendidas de la recuperación
realizada para el evento de inundación en el país den los años 2010 – 2011 que
por parte de Colombia Humanitaria y el Fondo de Adaptación puedan suministrar.
Por otro lado es importante que posteriormente a los protocolos de respuesta se

tenga un protocolo de vuelta a las condiciones normales, donde además de
acciones de limpieza y desinfección se deberá contar con acciones tendientes a la
recuperación sicosocial de las personas afectadas.
8.3.3 Ejecución de la respuesta. Tiene por objeto ejecutar los servicios de

respuesta con eficacia y eficiencia. Para ello se propone:
• Aplicación de la Estrategia de Respuesta: elaboración y actualización de

protocolos de respuesta ante temporada de lluvias, teniendo en cuenta las
capacidades del Sistema de respuesta y al reacción de las personas que puedan
verse afectadas.
• Coordinación con los consejos departamentales y municipales: los entes

territoriales como responsable de la gestión del riesgo de desastres en sus zonas,
64
deben formar parte activa de la elaboración y puesta en marcha de los protocolos
de respuesta.
8.3.4 Ejecución de la recuperación. Esta última acción se encamina a restablecer

las condiciones normales de vida de la población afectada e impulsar procesos
sostenibles de desarrollo. Para este ítem la recomendación va orientada hacia la
ejecución de Planes de Recuperación y realizar el trámite de cierre de
declaratorias de emergencia oportunamente.
65
9. CONCLUSIONES
9.1 LAS INUNDACIONES NO SON DESASTRES NATURALES:
Las inundaciones como otros tantos eventos amenazantes, son producto de la

construcción social que se da ante la incapacidad de adaptación que tienen las
comunidades ante su entorno. Esto en condiciones de inundaciones recurrentes y
que no son producto de eventos extremos como el colapso de un embalse y la
ruptura de una estructura de protección.
9.2 LOS EFECTOS DE LAS INUNDACIONES NO SON SIEMPRE NEGATIVOS
Bajo un enfoque totalmente ecosistémico, las inundaciones no deben ser vistas

sólo como eventos negativos, los procesos de inundación en general se asocian
con procesos relacionado a la renovación de la humedad de los suelos, transporte
de nutrientes a zonas aluviales, recargas de acuíferos, migración de varias
especies y actividades de socavación y depositación de los ríos producto del
equilibrio que los cauces realizan de los sedimentos que transportan. Es por eso
que debe mantenerse un criterio objetivo para la toma de decisión de las medidas
a tomar ante inundaciones, sopesando entre lo que es el bienestar de la población
y el mantenimiento de bienes ambientales que en últimas también son necesarios
para la población.
9.3 CON EL PASO DEL TIEMPO SE ESPERAN QUE SE TENGAN

INUNDACIONES MÁS RECURRENTES Y DE MAYOR SEVERIDAD
Como si no fuera poco tener la estimación de que la mitad de las viviendas del
país podrían ser inundadas en algún momento, al tener un panorama de un clima
cambiante década a década, donde se establece que pueden tenerse además de
incrementos en la temperatura promedio de todas las zonas del planeta y
ascenso en los niveles de los océanos, la variación en los regímenes de lluvias en
el sentido que podrían ser de una mayor intensidad pero de recurrencia y duración
menores.
Con lo anterior, se da el proceso de degradación de las cuencas asociado a la

deforestación, en el sentido de perder condiciones de infiltración y con ello una
mayor escorrentía superficial y menos recarga de acuíferos, junto con la situación
de colmatación de los cauces que naturalmente se genera por procesos de
sedimentación exacerbados con el vertimiento continuo de residuos sólidos se
genera una reducción hidráulica de los cauces.
Adicionalmente, con el crecimiento de las ocupaciones en las zonas inundables,

se construye día a día nuevas zonas de riesgo por inundación, que solo pueden
reflejar emergencias por este concepto en el futuro.
66
9.4 LAS RESPONSABILIDADESEN LOS EVENTOS DE INUNDACIÓN EN
COLOMBIA NO SON FACIL DE ESTABLECER
A pesar que está en vigor la Ley 1523, existen muchas preguntas respecto de
quien o quienes son responsables de la gestión del riesgo, ya que a pesar que
dicha ley es clara en enunciar en su artículo 2 que la responsabilidad es de todas
las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, cuando se presenta
una emergencia por cuenta de una inundación, la pregunta de quién es el
responsable de que se haya materializado esa situación, se desvanece ante la
reclamación de quién es el responsable de atender la emergencia y de
proporcionar las ayudas a la población beneficiada.
Es allí donde nace la concepción de un Estado Paternalista, que enfoca las

emergencias en un carácter paternalista, donde en algunos casos ser víctima es
un negocio si se pertenece a un “cartel de los censos” de aquellos que se
escuchan mencionar a las comunidades en reuniones con entidades a manera de
reclamo.
Otra mirada en es el sentido cuando la responsabilidad la puede tener la

comunidad por no acatar la reglamentación y las normas preestablecidas, donde
el caso puede irse al otro extremo y aunque pueden recibir ayudas, es notorio el
olvido institucional.
Sea uno u otro el caso, se plantea la pregunta en cuanto si se debe continuar

desde la nación empleando el dinero de los contribuyentes en salir a atender a la
población que lo necesita, sin pasar una “cuenta de cobro” a los actores que
puedan pasar por “responsables” de las situaciones presentadas. Al respecto se
puede mencionar la iniciativa que se tiene a nivel internacional con el Proyecto
FORIN38 que establece la importancia de determinar las causas reales y
estructurales mediante la “investigación forense de los desastres”, no con el ánimo
de castigar a los culpables pero si de exigir con un adecuado grado de certeza las
medidas que deben tomarse para no repetir los mismos errores.
9.5 DESARTICULACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL GOBIERNO EN LOS

TEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL, LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
Y LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
La desarticulación a la que se hace mención es evidente inicialmente al tener en el

país “sistemas” independientes para cada tema. Así es el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible el encargado de liderar el Sistema Nacional Ambiental
SINA, el Departamento Nacional de Planeación preside la Comisión
38
INTEGRATED RESEARCH ON DISASTER RISK. Forensic Investigations Of Disasters. [En
línea]. Disponible en Internet: <URL: http://www.irdrinternational.org/projects/forin/>. [Citado: 15 de
marzo de 2014].
67
Interinstitucional del Sistema Nacional de Cambio Climático y la Unidad Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres coordina el Sistema Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres.
Más allá de las posibles articulaciones que se puedan dar en las discusiones de
algunos temas, en general hace falta generar procesos conjuntos donde puedan ir
de la mano aspectos de amenaza y vulnerabilidad con la adaptación y el
desarrollo sostenible, en el marco de una efectiva gestión territorial y sectorial en
los niveles nacionales, departamentales y municipales.
9.6 EL PAÍS NO CUENTA CON CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA

PRIORIZACIÓN DE INVERSIONES EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
INUNDACIONES
Más allá de la obvia priorización que genera la ocurrencia de emergencias en la

parte de manejo de desastres: atención y obras de emergencia, en lo que
concierne a la identificación y priorización de proyectos enmarcados en el
Conocimiento y la Reducción del Riesgo, no existe una metodología o
procedimiento para priorizar las acciones en el territorio. Para ello actualmente la
priorización se realiza con base en la evaluación de impactos generados por las
afectaciones históricas y algún criterio socioeconómico como puede ser la
categoría del municipio o su Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas,
ejecutándose así proyectos por demanda de acuerdo a las necesidades que son
dadas a conocer por medio de la radicación de proyectos por parte de los
municipios y departamentos, junto con las acciones judiciales que generan la
obligatoriedad de actuación por parte de las instituciones del Gobierno Nacional.
9.7 LA ZONIFICACIÓN DE ZONAS POR AMENAZA DE INUNDACIÓN TIENE

VARIAS METODOLOGIAS ESTABLECIDAS SIN QUE HAYA UN ESTÁNDAR
ESTABLECIDO, EL TEMA ESTÁ EN DEFINIR COSTOS VS ESCALAS
El conocimiento frente a la estimación de condiciones de amenaza de zonas

inundables es adecuado y amplio, sin embargo puede ser costoso para la
ejecución de estudios específicos en municipios que no tienen los recursos para
realizar la contratación respectiva.
Es necesaria la generación de líneas de investigación orientadas a la temática de

inundación, donde se haga énfasis en metodologías que a bajo costo genere un
producto de calidad tal que permita tomar decisiones en los territorios.
9.8 NO ES CLARA LA TOMA DE DECISIONES EN LAS ZONAS DE AMENAZA

Y RIESGO DE CATEGORÍA MEDIA PARA LAS INUNDACIONES
Aunque en general la zonificación categorizada como “MEDIA” en los mapas se

muestra con un color amarillo, en la realidad de nuestro país toma un tono
68
grisáceo en el sentido de la incertidumbre que se tienen en esas zonas para la
toma de decisiones, ya que en general estas zonas teóricamente están sujetas a
estudios de riesgo de inundación y normas constructivas apropiadas para reducir
la vulnerabilidad de los elementos expuestos ante inundaciones, adicionalmente
se deben considerar otras medidas de manejo del riesgo de inundación tales como
la implementación de sistemas de alerta temprana para garantizar una condición
de riesgo aceptable.
En nuestros municipios solo aquellos que tengan la capacidad de costear estudios

específicos y materializar obras de gran envergadura tendrían la viabilidad de dar
un uso de aprovechamiento económico importante. Es esta realmente la
discusión orientada al tema de mitigabilidad de riesgos, que no es más que un
análisis de costos y beneficios ante una situación existente o por generar en el
desarrollo de los territorios.
9.9 AUNQUE SE LOGRARA LA DANTESCA LABOR DE INCORPORAR LA

GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO, QUE
GARANTIZA QUE LO ESTABLECIDO EN ESOS PLANES SE MATERIALICE
EN EL TERRITORIO
La incorporación de la gestión del riesgo en los instrumentos de planificación del

territorio, bien sea a nivel de Ordenación de Cuencas (POMCAs a escala
1:25.000) o de Ordenamiento Territorial (POTs a escala 1:25.000 en zonas rurales
y de 1:5000 o 2000 para zonas urbanas), es una gestión supremamente costosa
debido al alto componente técnico y de información primaria y secundaria que se
requiere, lo cual en caso de lograrse, vendría un trabajo posterior de su
reglamentación y pues aunque existe normatividad a nivel general, no existe el
instrumento que garantice que estás acciones de planificación vayan a ser
materializadas en los territorios.
9.10 SISTEMAS DE ALERTAS TEMPRANAS COMO MEDIDA PARA LA

PREPARACIÓN DE LA RESPUESTA
Cuando desde un municipio o departamento se ha realizado todo lo que está al

alcance para realizar las acciones de gestión del riesgo para evitar inundaciones,
pero por diversas causas que pueden ser técnicas, presupuestales, políticas o
comunitarias no es posible tener condiciones aceptables de seguridad de la
población, se debe pensar en medidas para la preparación y ejecución de la
respuesta.
Los sistemas de alertas tempranas como medida de preparación para la

respuesta, es un conjunto de fortalezas técnicas, de comunicación, de tejido social
y comunitario que permite la autoprotección de una población, a partir de la
realización de acciones de monitoreo de lluvias y niveles, que con una adecuada
evaluación de umbrales de alerta, pueden darse las alarmas oportunas para que la
69
población actúe, bien sea con evacuaciones que involucren su salida a lugares
seguros o simplemente evacuaciones verticales (a segundos pisos).
El monitoreo de variables meteorológicas que realiza el IDEAM actualmente, viene

siendo mejorado mediante la repotenciación de equipos actuales y el
mejoramiento de la cobertura de los existentes por medio de recursos propios y de
convenio que viene desarrollando con el Fondo Adaptación de la Presidencia de la
República donde bajo la asesoría de la Agencia Estatal de Meteorología de
España AEMET se van a instalar radares meteorológicos.
9.11 DEBE INVESTIGARSE EN TEMAS RELACIONADOS CON EL

CONCEPTO Y LA VALORACIÓN DE LA VULNERABILIDAD EN EVENTOS DE
INUNDACIÓN
El tema de estimación de valores de vulnerabilidad, en los estudios en general se

enfocan de una mayor manera a criterios de exposición y a la parte estructural de
las viviendas e instalaciones y en menos medida el componente de vulnerabilidad
socioeconómica, teniéndose que enfocar su estimación desde parámetros de
pobreza y desarrollo por medio de investigaciones alrededor del tema.
De igual manera el tema de la vulnerabilidad es uno que requiere de una línea de

investigación que permita realizar estimaciones de manera práctica y real, que
como se mencionó en varias ocasiones incluya criterios de índices como el NBI, el
PIB y el ENDOG.
9.12 LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE LA LEY 1523 COMO

NUEVO PARADIGMA QUE ENFOCA LOS PROCESOS EN PRO DE UN
DESARROLLO SOSTENIBLE
La gestión del riesgo de desastres por medio de sus procesos de Conocimiento y

Reducción del Riesgo y el Manejo de los Desastres, mediante la coordinación de
la UNGRD y el apoyo de todas las entidades del Sistema Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres, tiene como reto disminuir los efectos de las inundaciones
que se presenten y no cometer errores del pasado aprendiendo las lecciones.
Las condiciones que presentan necesidad de cambio en su enfoque, pueden

darse en los procesos de reglamentación de los articulados que conforman la ley,
en el marco de lo que se plantea en el numeral 8 del presente informe.
70
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UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA. Sede Medellín. Criterios

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zonificaciones de amenaza por inundaciones fluviales para el territorio colombiano
con una aplicación práctica de dos áreas piloto (inundaciones lentas y súbitas):
Fase I. Medellín: UNAL, 2010. 183 p.
73

Gestión Riesgo Desastres Inundaciones Colombia Mirada-Crítica

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LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LAS INUNDACIONES DE

COLOMBIA: UNA MIRADA CRÍTICA

JULIO CÉSAR GONZÁLEZ VELANDIA

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

JULIO CÉSAR GONZÁLEZ VELANDIA

Trabajo de grado para optar al título de

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA

Bogotá D.C., mayo de 2014

El autor expresa sus agradecimientos a:

La Universidad Católica de Colombia por su orientación desde el Programa de

3. INUNDACIONES EN EL CONTEXTO DE LOS DESASTRES EN

4. CONCEPTOS GENERALES DE INUNDACIÓN 22

5. CONDICIONES DE AMENAZA EN EVENTOS DE INUNDACIÓN 25

6. ESCENARIO DE DAÑOS, CONDICIONES DE

7. AFECTACIONES POR EVENTOS DE INUNDACIÓN 46

7.4.1 Selección de los principales variables que permitieron identificar el

8. LINEAMIENTOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE

9.6 EL PAÍS NO CUENTA CON CRITERIOS OBJETIVOS PARA LA

Tabla 1. Resumen de desastres por eventos naturales más

Figura 1. Evolución de la Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia 29

AMENAZA: peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o

CONOCIMIENTO DEL RIESGO: es el proceso de la gestión del riesgo compuesto

DESASTRE: es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o

GESTIÓN DEL RIESGO: es el proceso social de planeación, ejecución,

MANEJO DE DESASTRES: es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por

REDUCCIÓN DEL RIESGO: es el proceso de la gestión del riesgo, está

RIESGO DE DESASTRES: corresponde a los daños o pérdidas potenciales que

VULNERABILIDAD: susceptibilidad o fragilidad física, económica, social,

Sin embargo la tendencia actual de migraciones de población de las zonas rurales

De acuerdo con lo anterior, la dinámica de construcción de condiciones de riesgo

Adicionalmente a lo anterior estas mismas actividades contribuyen a procesos de

De acuerdo con lo anterior, se propone el presente documento como insumo inicial

Colombia es un país con una diversidad climática determinada por su ubicación

Esta coyuntura generó acciones importantes desde la Gobernabilidad de la Nación

El presente reporte pretende describir la situación actual en cuanto a las

2.1 OBJETIVO GENERAL

Realizar una caracterización del escenario de inundaciones en el marco del

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Realizar una conceptualización general de la problemática que han

• Establecer los principales aspectos que describen la realidad de la

• Proponer aspectos puntuales en el cambio de paradigma enfocado a pasar de

Si bien los costos de daños e inversiones en reconstrucción de estos eventos de

Figura 1. Evolución de la gestión del riesgo de desastres en Colombia.

Fuente: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

En lo que respecta a la evolución de la Gestión del Riesgo de Desastres para

Debe destacarse posteriormente las modificaciones en la gestión del país con la

Ante la ocurrencia de las cuantiosas afectaciones generadas por el evento de la

TERREMOTOS 23 3.593 1.409.068

INUNDACIONES GENERALIZADAS 35 1.685 6.940.970

ERUPCIONES VOLCANICAS 11 22.826 56.964

La definición más elemental de lo que es una inundación es aquella que enuncia

Dentro de lo establecido por el IDEAM dentro del Comité Nacional de

La lluvia es el factor amenazante más importante en la generación de

En nuestro país existe un importante número de ciudades y cabeceras

De acuerdo con los conceptos consolidados en la Cartilla Básica de Sistemas de

• Inundación por desbordamiento: Es la consecuencia del exceso de lluvias la

• Inundación por encharcamiento: Producida por la acumulación de agua lluvia

• Inundación por rompimiento de jarillones o presas: Ocurre cuando se presenta

• Inundación por marejadas: Es la que se presenta en las zonas costeras por el

En la misma cartilla mencionada11 se establece que de acuerdo con las

• Inundación rápida o avenida torrencial: Se refiere a crecientes que ocurren de

De acuerdo con las definiciones establecidas en la política de gestión del riesgo de

En general la amenaza de inundación está asociada con la presencia de caudales