XIV CICLO DE FORMACION

MÓDULO: LA INTEGRACIÓN TERRITORIAL

EN EL CONTEXTO DE LA INICIATIVA PARA
LA INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA
REGIONAL SUDAMERICANA – IIRSA
MAYO 2010

Félix Wong
Presidente

Javier Azpur
Coordinador Ejecutivo

Equipo del Área de Participación y Formación:

José López
Anita Montenegro
Esteli Reyes
Yuri Gómez

Contenido:
Gustavo Guerra García
Anita Montenegro

Coordinación de edición:
Anita Montenegro

Diseño y diagramación:
Annett Bernedo

Propuesta Ciudadana:
Calle León de la Fuente 110,
Magdalena del Mar, Lima
Teléfonos: 6138313 / 6138314
Telefax: 6138315
www.participaperu.org.pe
propuest@desco.org.pe
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 4

I. LA IIRSA EN EL CONTEXTO DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA ....... 5

1.1. Marco general de la IIRSA y su importancia en el contexto de la
integración sudamericana .................................................................. 5
1.2. Los actores nacionales, internacionales y locales: los grupos de
interés y los grupos de presión ......................................................... 10
1.3. Los condicionantes del proceso de integración ................................ 15
1.4. Ventajas de la Lógica Andina (Norte - Sur) y la Lógica
Perú Brasil (Este - Oeste) .................................................................. 17

II. LA REGIONALIZACIÓN Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

EN CURSO ...................................................................................... 18
2.2. El proceso de regionalización en el contexto de la integración
sudamericana y la IIRSA ................................................................... 18
2.2. Las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) ................................. 20
2.3. Propuesta de región piloto ............................................................... 21

III. LAS MACRORREGIONES Y SU RELACIÓN CON LA IIRSA: IMPLICANCIAS

Y PERSPECTIVAS ................................................................................. 23
3.1. Agenda INTERNOR ............................................................................ 24
3.2. Agenda de la MACROSUR ................................................................. 25
3.3. Agenda de CENSUR ........................................................................... 26
3.4. Agenda del CIAM .............................................................................. 27

APUNTES FINALES ................................................................................... 29

BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................... 31

3
INTRODUCCIÓN

LA INTEGRACIÓN FÍSICA DE LOS TERRITORIOS DEL CONTINENTE SUDAME-

RICANO NO HABÍA SIDO IMPULSADA CON TANTA DECISIÓN POR LOS PAÍ-
SES DEL SUR COMO HASTA HACE UNA DÉCADA CON EL NACIMIENTO DE LA
INICIATIVA PARA LA INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL
SUDAMERICANA – IIRSA, QUE COMPROMETE A 12 PAÍSES, ENTRE ELLOS EL
PERÚ, CON LA CONECTIVIDAD DE LOS TERRITORIOS EN LOS CAMPOS DE VIA-
LIDAD, TELECOMUNICACIONES Y ENERGÉTICO.

El Perú tiene la oportunidad de convertirse en el gran centro logístico de

Sudamérica por su ubicación estratégica, que lo coloca al centro de llegada
de otros países para el acceso a las rutas comerciales del Pacífico, y es en este
contexto que los espacios macrorregionales del norte, centro y sur que con-
forman el país cobran un significado relevante.

El ámbito del macrosur representa una plataforma de articulación con los

países vecinos de Chile, Brasil y Bolivia y es nuestra entrada al mercado in-
ternacional. Asimismo, la IIRSA integrará departamentos del norte y la Ama-
zonía con el sur de Ecuador conformando así un eje que pone en situación
expectante las potencialidades que ofrecen la biodiversidad de la selva y la
puesta en valor de los recursos naturales y de turismo de playa en la costa
norte. Por otro lado, el macrocentro es un eje estratégico que integra terri-
torios de la costa, sierra y selva y despliega el potencial agropecuario, en
hidrocarburos y minería.

La IIRSA plantea desafíos en torno al ordenamiento territorial, que obligan

no sólo al análisis de la realidad local sino inevitablemente del escenario con-
tinental. Desde esa perspectiva, se hace necesario que la gestión territorial
en los tres niveles de gobierno procese las oportunidades y riesgos de la ini-
ciativa en el país. Además, las estrategias de integración social y económica
así como de inserción competitiva en lo global, no deben estar divorciadas
de las dinámicas socioeconómicas de las macrorregiones. En ese sentido, el
debate público sobre el modelo de regionalización resulta clave en la gestión
del territorio, pues asegura el desarrollo interno para una mejor integración
y la proyección al exterior.

El Grupo Propuesta Ciudadana elabora esta separata como parte del material
de estudio del XIV ciclo de formación dirigido a representantes de la sociedad
civil regional. La estructura del documento consta de tres partes. En la prime-
ra se caracteriza el proceso de integración sudamericana y cómo se ubica la
IIRSA en este proceso, señalando su importancia, principales orientaciones y
componentes. La segunda parte, describe el estado del proceso de regionali-
zación y las iniciativas en curso de integración territorial, destacando el papel
de las Juntas de Coordinación Interregional.

La tercera y última parte, analiza las implicancias y perspectivas de la IIRSA

para el desarrollo macrorregional tomando como ámbito de referencia las
Juntas de Coordinación Interregional.

4
I. LA IIRSA EN EL CONTEXTO
DE LA INTEGRACIÓN SUDAMÉRICA
1.1. Marco general de la IIRSA y su im-
portancia en el contexto de la integra-
ción sudamericana
1.1.1. IIRSA: origen y componentes
La Iniciativa para la Integración de la Infraestructu-
ra Regional Sudamericana (IIRSA) es un proyecto de
integración regional que busca la integración y mo-
dernización de la infraestructura física del espacio
sudamericano, para una inserción competitiva, efi-
ciente y equitativa de nuestra región en el contexto
de la globalización.
La IIRSA tiene su origen en la Primera Cumbre de
Presidentes de América del Sur, celebrada entre el
30 de agosto y el 1 de septiembre de 2000 en Bra-
silia, allí los jefes de Estado observaron que el im-
pulso de la integración transfronteriza se fortalece
por ser una resultante, entre otros factores, de la
proximidad geográfica, de la identidad cultural y de
la consolidación de valores comunes, considerando
como prioritaria la identificación de obras de infra-
estructura de interés bilateral y regional cuya ejecu-
ción debe comprender tres componentes:
a) Transportes: aéreo, vial, ferroviario y acuático
(puertos e hidrovías).
b) Energía: electricidad e hidrocarburos.
c) Telecomunicaciones
Los proyectos de infraestructura de integración de-
ben ser compartidos por los gobiernos, por el sec-
tor privado y por las instituciones financieras mul-
tilaterales, entre las que destacan la Corporación
Andina de Fomento (CAF), el Fondo Financiero para
el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), además
de algunos inversionistas privados.
Las prioridades de la iniciativa son:
el mejoramiento de la infraestructura
en áreas de alto tráfico,
la planificación y construcción de infraestruc-
tura en áreas de alto potencial de desarrollo,
la identificación de cuellos de botella y
eslabones de conexión inexistentes, y
la preservación del ambiente y los recursos
sociales.
La IIRSA ha elaborado el Plan de Acción para la Inte-
gración de la Infraestructura Regional Suramericana
(discutido y aprobado por las más altas autoridades
de los países sudamericanos en diciembre del año
2000), que contiene sugerencias y propuestas con
un horizonte de diez años, para ampliar y moder-
nizar la infraestructura física de América del Sur, en
especial en las áreas de energía, transporte y comu-
nicaciones con la finalidad de configurar Ejes de In-
tegración y de Desarrollo Económico (EID).
1.1.2. Ubicación e importancia de la IIRSA en
el contexto de integración sudamericana
Tras el fracaso para lograr procesos de integración
comercial más efectivos entre la Comunidad Andina
de Naciones (CAN) y el MERCOSUR, la IIRSA resulta
ser el proceso que más ha logrado influir en la toma
de decisiones de políticas públicas de los países. Ac-
tualmente, la iniciativa en el contexto de UNASUR,
es el proceso de integración más activo y que más
recursos ha movilizado, al ser el único tema en el
que los doce presidentes sudamericanos mantie-
nen acuerdos operativos para completar corredores
de integración.
Cabe destacar que contrasta de forma muy signifi-
cativa, la capacidad de los países para avanzar en
materia de infraestructura y la poca capacidad para
avanzar en resolver los cuellos de botella de la in-
tegración relacionados a convergencia de políticas
y eliminación de otras barreras arancelarias y para-
arancelarias.
La IIRSA es, en cierta medida, el reflejo de la hege-
monía del enfoque de planificación territorial que
Brasil –con sus 40 años de tradición planificadora–
exportó como idea principal a toda Sudamérica. Así,
la alianza de intereses que respalda la iniciativa es
compleja y está liderada por los ministros de infra-
estructura o transportes, las agencias multilaterales
5
y las empresas internacionales de la construcción,
siendo la definición de la Agenda de Implementa-
ción Consensuada la que establece los proyectos
prioritarios de consenso de Sudamérica, sin duda
su principal logro.
Gracias al apoyo del BID, de la CAF y FONPLATA, la
iniciativa es un proceso integrador con un soporte
técnico de primer nivel, que permite que se reali-
ce un conjunto amplio de estudios con visión sud-
americana en diferentes materias. Los actores que
respaldan la IIRSA ayudan a que las decisiones im-
pulsadas estén más ligadas a los proyectos de infra-
estructura que a los procesos sectoriales (procesos
a través de los que se busca alcanzar la convergen-
cia normativa para la integración).
1.1.3. Principales orientaciones de la IIRSA
El objetivo principal de la iniciativa es el desarrollo
de la infraestructura regional en un marco de com-
petitividad y sostenibilidad crecientes, que permita
generar las condiciones necesarias para alcanzar un
patrón de desarrollo estable, eficiente y equitati-
vo, identificando los requerimientos de tipo físico,
normativo e institucional requeridos y procurando
mecanismos de implementación que fomenten la
integración física a nivel continental en los próximos
diez años.
La IIRSA contempla los siguientes principios orien-
tadores1 :
a) Regionalismo abierto
América del Sur es concebida como un espacio geo-
económico plenamente integrado, para lo cual es
preciso reducir al mínimo las barreras internas al co-
mercio y los cuellos de botella en la infraestructura
y en los sistemas de regulación y operación que sus-
tentan las actividades productivas a escala regional.
Al mismo tiempo que la apertura comercial facili-
ta la identificación de sectores productivos de alta
competitividad global, la visión de América del Sur
como una sola economía permite retener y distri-
1 IIRSA: Informe del Comité de Coordinación Técnica CCT. A la Se-
gunda Reunión de Presidentes de América del Sur. Anexo 3, agosto
de 2002.
6
“IIRSA es el reflejo de la hegemonía
del enfoque de planificación
territorial que Brasil exportó como
idea principal a toda Sudamérica”
buir una mayor parte de los beneficios del comercio
en la región y proteger a su economía de las fluctua-
ciones en los mercados globales.
b) Ejes de Integración y Desarrollo - EID
En concordancia con la visión geo-económica de la
región, el espacio suramericano es organizado en
torno a franjas multinacionales que concentran flu-
jos de comercio actuales y potenciales que buscan
establecer un estándar mínimo común de calidad de
servicios de infraestructura de transporte, energía y
telecomunicaciones a fin de apoyar las actividades
productivas específicas de cada franja o Eje de Inte-
gración y Desarrollo. La provisión de estos servicios
busca promover el desarrollo de negocios y cadenas
productivas con grandes economías de escala a lo
largo de estos ejes, bien sea para el consumo inter-
no de la región o para la exportación a los mercados
globales. Estos ejes representan entonces una refe-
rencia territorial para el desarrollo sostenible amplio
de la región.
El ordenamiento y desarrollo armónico del espacio
sudamericano facilitará el acceso a zonas de alto po-
tencial productivo actualmente aisladas o subutiliza-
das por la deficiente provisión de servicios básicos de
transporte, energía o telecomunicaciones.
c) Sostenibilidad económica, social, ambiental y
político - institucional
El proceso de integración económica del espacio
suramericano debe tener por objetivo el desarro-
llo de calidad superior, y este sólo podrá ser alcan-
zado respetando cuatro elementos: (i) Sostenibili-
dad económica, proporcionada por la eficiencia y
la competitividad en los procesos productivos; (ii)
Sostenibilidad social, proporcionada por el impacto
visible del crecimiento económico sobre la calidad
de vida de la población en general; (iii) Sostenibi-
lidad ambiental, que implica el uso racional de los
recursos naturales y la conservación del patrimonio
ecológico para generaciones futuras; y (iv) Sosteni-
bilidad político - institucional, que consiste en crear
condiciones para que los diversos agentes públicos
y privados de la sociedad puedan y quieran contri-
buir al proceso de desarrollo e integración.
d) Aumento del valor agregado de la producción
El desarrollo y la integración regional no deben ser
simplemente para producir más de lo que tradicio-
nalmente hemos producido, sino que debe ser un
proceso de mejoramiento constante de la calidad y
productividad de los bienes y servicios (mediante la
innovación y la generación de conocimiento), para
que la economía genere cada vez más riqueza para
la sociedad. Como parte del proceso de integración
regional, nuestras economías deben reorientarse y
conformar cadenas productivas en sectores de alta
competitividad global, capitalizando las diversas
ventajas comparativas de los países de la región y
fortaleciendo la complementariedad de sus econo-
mías para generar valor agregado en la producción
que se traduzca en beneficios amplios para todos.
e) Tecnologías de la información
El uso intensivo de las más modernas tecnologías
de informática y comunicaciones permite promover
la transformación total de los conceptos de distan-
cia y espacio a fin de superar barreras geográficas
y operativas dentro de la región, acercando a la
economía sudamericana a los grandes motores de
la economía mundial. La difusión y uso intensivo
de estas tecnologías apoya una transformación no
solo de los sistemas productivos, sino también del
funcionamiento general de la sociedad, incluyendo
los sistemas educativos, la provisión de servicios
públicos y de gobierno, y la organización misma de
la sociedad civil.
f) Convergencia normativa
Como parte de los requisitos para viabilizar las in-
versiones en infraestructura regional, es necesaria
la voluntad política de los gobiernos para promo-
ver y facilitar el diálogo entre las autoridades re-
guladoras y de planificación de los países con el fin
de lograr compatibilidad entre las reglas que rigen
y orientan las actuaciones de la iniciativa privada.
Este diálogo entre autoridades contribuye también
a la convergencia de visiones y programas entre los
países, más allá de lo específicamente relacionado
con la infraestructura.
g) Coordinación público - privada
Los desafíos del desarrollo de la región plantean la
necesidad de compartir la coordinación y los lide-
razgos entre los gobiernos (en sus distintos niveles)
y el sector empresarial privado, incluyendo la pro-
moción de asociaciones público - privadas para el
financiamiento de proyectos de inversión, así como
consultas y cooperación para el desarrollo de un
ambiente regulatorio adecuado para la participa-
ción significativa del sector privado en las iniciativas
de desarrollo e integración. Esta noción de liderazgo
compartido, promueve el diseño de fórmulas inno-
vadoras de financiamiento, ejecución y operación
de proyectos “estructurantes” (aquellos que hacen
posible la viabilidad de otros proyectos), compar-
tiendo riesgos y beneficios y coordinando las accio-
nes de cada parte.
“Los desafíos del desarrollo de la re-
gión plantean la necesidad de com-
partir la coordinación y los lideraz-
gos entre los gobiernos”
1.1.4. Enfoque de desarrollo territorial de
la IIRSA
a) Integración física
La visión territorial de la IIRSA parte de la percep-
ción común de los obstáculos geográficos para el
desarrollo que existe en Sudamérica (el bosque
amazónico, los grandes ríos interiores, el pantanal,
las zonas más afectadas por la actividad de las FARC,
etc.). Siendo la integración física la base del desa-
rrollo territorial continental y una estrategia para
enfrentar los desafíos de la globalización, la infraes-
tructura en energía, transporte y telecomunicacio-
nes debe partir de esta concepción.
La integración comporta un desafío para los gobier-
nos en la planificación de un desarrollo territorial
inclusivo, que afiance los procesos de integración
7

“La iniciativa (IIRSA) no pretende
modificar los modelos económicos
de los países andinos o de los
territorios amazónicos que están
fuertemente relacionados a
actividades extractivas.”
interna sobre la base de una adecuada organización
del territorio, sustentada en el reconocimiento de
las potencialidades locales y de la realidad geopolí-
tica y geoeconómica del continente.
b) Visión de negocios y desarrollo económico
El enfoque de la IIRSA se sustenta en una visión de
negocios, pues parte de identificar las actividades
económicas más importantes (actuales y potencia-
les), y pretende mejorar el acondicionamiento físico
para optimizar las actividades actuales y el desarro-
llo del potencial de las nuevas inversiones. La inicia-
tiva no pretende modificar los modelos económicos
de los países andinos o de los territorios amazóni-
cos fuertemente relacionados a actividades extrac-
tivas.
Como señalamos en los principios orientadores, la
IIRSA concibe el territorio a partir de Ejes de Inte-
gración y Desarrollo - EID que deben articular áreas
separadas principalmente por conexiones viales
inexistentes o por severos cuellos de botella insti-
tucionales (como ocurre en los pasos de frontera),
que generan un alto costo logístico y de transpor-
te. Al interior de cada eje se estructuran grupos de
proyectos que se corresponden con una visión de
negocios y que se articulan alrededor de un proyec-
to ancla que es el que les da sentido económico.
Los proyectos de los grupos deben generar siner-
gias horizontales (economías de escala) o sinergias
verticales (economías de alcance).
La IIRSA identifica dos tipos de grupos de proyec-
tos, los que corresponden a territorios consolidados
económicamente y los que corresponden a territo-
rios emergentes. En la mayor parte de los casos, los
territorios consolidados económicamente requie-
ren que la infraestructura se ajuste a la demanda
por el mayor movimiento económico y apunte a
eliminar los cuellos de botella (congestión, diver-
gencia normativa internacional etc.). Mientras que
8
en las zonas emergentes el desarrollo de la infra-
estructura requiere que el enfoque de la iniciativa
esté acompañado de una visión de desarrollo y de
uso productivo de la infraestructura.
La integración física entonces se sustenta en esta
visión de negocios. Sin embargo, esta perspectiva
tendría sus límites si es que no es asumida dentro
de una visión de desarrollo territorial más integral y
amplia que promueva y respete los medios de vida
sostenible de la población y que ubique lo económi-
co en función a los objetivos de desarrollo social y
de uso sostenible del territorio.
Una visión comercial y económica del desarrollo
que sea asumida no como parte de la agenda, sino
como la agenda de desarrollo en sí misma, condu-
ce a la asignación de recursos naturales de acuerdo
a la lógica del mercado. En ese sentido, los territo-
rios tendrían valor por su capacidad productiva, por
asegurar el flujo continuo de mercaderías, alentan-
do la productividad y competitividad de áreas al in-
terior del continente. En esta perspectiva se busca
la ocupación de los “espacios vacíos” u “ociosos”
y superar los llamados “obstáculos naturales” que
impiden el avance de los capitales. Bajo esa idea,
algunos señalan que la Cordillera de los Andes se
vería como un obstáculo y las selvas tropicales de la
Amazonía como espacios vacíos. (Olivo; 2009; 8).
c) Prioridad al eje de integración este - oeste
En el escenario continental las prioridades de las
articulaciones este - oeste, respecto de las articula-
ciones norte - sur se evidencian en el destino de las
inversiones establecidas por los países sudamerica-
nos en el marco de la Agenda de Implementación
Consensuada de la IIRSA, Es así que los corredores
Amazonas Norte, Amazonas Sur y Amazonas Centro
“En el Perú, los proyectos
relacionados a corredores
económicos de norte - sur (Tarapoto
- Tingo María, redes de concesión
de la Panamericana Norte y
Longitudinal de la Sierra Sur)
fueron desplazados por la prioridad
dada a los corredores este - oeste.”
que unen al Perú con Brasil totalizan inversiones por
US$ 1,600 millones, mientras que las inversiones
priorizadas del Eje de Integración y Desarrollo Andi-
no que articulan territorios en la lógica norte - sur,
sólo totalizan US$ 19 millones para todos los países
de la CAN. Ello, a pesar que las perspectivas del co-
mercio de norte - sur son mejores que el comercio
de los países andinos con las ciudades de Manaus,
Cuiaba, Río Branco y Porto Velho.
Es importante señalar que los corredores este - oes-
te son de alcance sub-regional, pues por las dife-
rencias de los costos en los fletes es mucho más
barato exportar al Brasil por mar que por tierra. Es
aún más complicado el comercio con las ciudades
del Brasil cuando se requieren transbordos por los
ríos Ucayali, Huallaga, Marañón, Putumayo, Napo o
Amazonas.
En el mediano plazo, es posible que las enormes ex-
pectativas que muchos líderes regionales y locales
(gubernamentales y privados) tienen respecto de la
evolución del comercio con el Brasil por conexiones
terrestres o bimodales (río - carretera) no se cumplan
y que los países andinos vuelvan a mejorar la aten-
ción de sus vías norte - sur y a resolver los graves pro-
blemas de sus pasos de frontera.
En el Perú, los proyectos relacionados a corredores
económicos de norte - sur (Tarapoto - Tingo María,
redes de concesión de la Panamericana Norte y Lon-
gitudinal de la Sierra Sur) fueron desplazados por la
prioridad dada a los corredores este - oeste. Aunque
estos ejes buscan una integración transversal (costa -
sierra - selva), en algunos casos, el efecto de integra-
ción y el impacto al desarrollo puedan ser menores
que en los corredores del Eje Andino (norte - sur).
De hecho, la obra de integración transversal este -
oeste más importante, la denominada Interoceánica
del Sur, no estaba entre las prioridades del Plan In-
termodal de Transportes de Mediano Plazo del Mi-
nisterio de Transportes y Comunicaciones peruano,
por tener un impacto económico y social menor al
de otros corredores económicos, pero su realización
fue acelerada y se comprometieron significativos re-
cursos a través de asociaciones público - privadas. En
efecto, en el caso específico de la Carretera Intero-
ceánica del Sur la licitación se hizo en tiempo récord
y sólo con un estudio de factibilidad, en contra de la
tradición de este tipo de proyectos en el Perú y sin un
conocimiento cabal de los costos de inversión.
Actualmente, los recursos comprometidos en los pa-
gos diferidos involucrados en las asociaciones público
- privadas son cuantiosos tanto para el proyecto de
la Interoceánica del Sur (US$ 1,500 millones) como
para el Amazonas Norte (US$ 350 millones). Así, es-
tos proyectos de la IIRSA no sólo desplazaron a los
demás corredores de la Agenda de Implementación
Consensuada sino que, además, los compromisos de
los pagos anuales determinaron que haya poco es-
pacio presupuestal para nuevos proyectos de gran
envergadura por varios años.
Como iremos detallando a lo largo de este capítulo,
existen múltiples factores geoeconómicos, políticos y
de economía política que explican las principales de-
cisiones de asignación de recursos. Una lectura sobre
la prioridad del eje este-oeste, nos la brinda Olivo,
quien señala que los ejes propuestos en la IIRSA ten-
drían armonía o subsidiariedad con las vocaciones
productivas en territorios brasileños: “En el Perú se
ha avanzado en obras viales del EID amazónico y en
el EID Perú - Brasil - Bolivia y aún no se ha trabajado
lo suficiente en el EID andino ni en el EID Interoceá-
nico Central. No obstante los ejes cercanos a la zona
sur de Brasil o que vincularán al sur de Brasil con el
Pacífico tienen más proyectos en ejecución en este
mismo periodo...” (Olivo; 2008;9).
Los Ejes de Integración y Desarrollo de la IIRSA
Actualmente existen diez Ejes de
Integración y Desarrollo en funcionamiento:
→ Eje Andino
→ Eje Amazonas
→ Eje Perú - Brasil - Bolivia
→ Eje Interoceánico Central
→ Eje Capricornio
→ Eje Andino del Sur
→ Eje de la Hidrovía Paraguay - Paraná
→ Eje MERCOSUR - Chile
→ Eje del Escudo Guyanés
→ Eje del Sur
Eje Andino. Conecta los países de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN): Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Venezuela
(actualmente separado de la CAN).
Los dos grandes ejes viales que articulan los centros urbanos
de estos países son los longitudinales: carretera Panamericana
en la costa y carretera Marginal de la Selva. Al eje costero se
articulan los puertos y aeropuertos principales de los países
9

participantes. La cartera de proyectos del eje identifica ocho
grupos de proyectos viales, uno de integración energética y
uno de sistemas de comunicaciones.
Eje Amazonas. onstituido por una franja territorial con una fun-
ción de conexión bioceánica y multimodal entre el litoral Pacífi-
co del Perú, Ecuador y Colombia, y el litoral Atlántico de Brasil.
Enlaza los puertos de Paita en el norte del Perú, Esmeraldas
en Ecuador y Tumaco en Colombia, con los puertos brasileños
de Manaus (fluvial sobre el río Amazonas), Belén y Macapá.
Los ríos conectores son el Huallaga, el Marañón, el Ucayali y el
Amazonas en el Perú; el Putumayo y el Napo en el Ecuador; el
Putumayo en Colombia; y el Ica, el Solimoes y el Amazonas en
Brasil, con una extensión total de 6 mil kilómetros navegables.
Los siete grupos de proyectos que conforman el eje se relacio-
nan con accesos a hidrovías.
Eje Perú - Brasil - Bolivia. Franja territorial transversal que
conecta puertos fluviales del oeste brasileño con los puertos
marítimos del Pacífico sur peruano. El eje abarca siete departa-
mentos de la macrorregión sur del Perú (Arequipa, Moquegua,
Tacna, Puno, Cusco, Apurímac y Madre de Dios), dos departa-
mentos del oriente de Bolivia (Beni y Pando) y cuatro estados
del noroeste de Brasil (Acre, Rondonia, Amazonas y Mato Gros-
so). El eje posee en su cartera tres grupos de proyectos, uno de
los cuales incluye la carretera Interoceánica del Sur del Perú.
Eje Interoceánico Central. Tiene un carácter transversal. Co-
necta la costa pacífica desde el sur del Perú y el norte de Chile
con la costa sur de Brasil, atravesando casi toda la extensión
de Bolivia, todo el territorio de Paraguay y los estados de Mato
Grosso, Paraná, Río de Janeiro y Sao Paulo en Brasil. La cartera
de proyectos de este eje se organiza en cinco grupos, uno de
los cuales involucra al Perú, conectando Ilo - Matarani con Des-
aguadero y La Paz.
GRÁFICO N° 1:
EJES DE INTEGRACIÓN
Y DESARROLLO
1. Eje Andino
2. Eje del Escudo Guayanés
3. Eje del Amazonas
4. Eje Perú-Bolivia-Brasil
5. Eje Interoceánico Central
6. Eje de la Hidrovía Paraguaya-Paraná
7. Eje de Capricornio
8. Eje MERCOSUR - Chile
9. Eje del Sur
10. Eje Andino del Sur
Fuente: www.iirsa.org
10
1.2. Los actores nacionales, internacio-
nales y locales: los grupos de interés y
los grupos de presión 2
1.2.1. Actores nacionales
Palacio de Gobierno
La IIRSA ha estado en la agenda de las decisiones
públicas al más alto nivel de gobierno del Perú des-
de el año 2004. Entre el 2001 y el 2003, la gestión
en relación a la iniciativa se mantuvo en los minis-
terios de Transportes y Comunicaciones, Energía y
Minas y Relaciones Exteriores. En este período, los
recursos para inversión eran escasos y las decisio-
nes de gobierno para utilizar mecanismos novedo-
sos de financiamientos estaban congeladas. A partir
de 2004, varios factores impulsaron al primer nivel
de la agenda presidencial peruana para implemen-
tar la IIRSA.
Uno de los factores más importantes para este im-
pulso fue el acercamiento entre los presidentes del
Perú y Brasil y la consecuente intensificación de las
relaciones bilaterales, fortalecidas por la culmina-
ción de la carretera brasilera y el Puente Internacio-
nal que articulan las ciudades de Río Branco y Porto
Velho con el poblado fronterizo de Iñapari en la sel-
va sur del Perú.
Otro factor estuvo ligado a la necesidad del gobier-
no de proyectar un liderazgo respecto a proyectos
importantes. El régimen del presidente Alejandro
Toledo requería mejorar su imagen ante la opinión
pública, de allí, su interés especial en iniciar las
obras del proyecto Amazonas Norte (con impacto
en toda la macro región norte) y el proyecto de la
Interoceánica del Sur (con impacto en toda la ma-
crorregión sur).
Los mecanismos formales e informales de persua-
sión de los constructores brasileros y peruanos in-
teresados en reactivar el sector de la construcción a
partir de mecanismos novedosos de financiamien-
tos que permitieran “escapar” de los rígidos límites
establecidos por el Ministerio de Economía y Finan-
2 Esta sección es una actualización de un artículo publicado en
INTAL. Guerra-García, Gustavo. “Economía Política, infraestructura e
integración: El caso peruano. En INTAL Integración y Comercio Nº 28.
zas también fue un factor decisivo. Además, jugó un
papel importante el peso político de la Cámara de
Comercio Peruano - Brasilera, que tiene en el Perú
mucho más influencia y capacidad de persuasión que
las cámaras Peruano - Ecuatoriana y Peruano - Boli-
viana. Esto también contribuyó a desnivelar la balan-
za a favor de los proyectos de integración este - oes-
te, sobre los proyectos de integración norte - sur.
En el proceso también existieron factores circuns-
tanciales. Uno de ellos fue la oportunidad que brin-
dó la reunión del Cusco en el año 2004, en la que
se fundó la Comunidad Sudamericana de Naciones
(posteriormente UNASUR) y la presión de las autori-
dades regionales y locales que desde el sur peruano
consideraban que la Interoceánica era un proyecto
emblemático para su desarrollo.
Finalmente, fue muy importante la presencia de
la empresa constructora internacional Norberto
Odebrecht que tenía entre sus planes de desarrollo
empresarial diversos megaproyectos para integrar
al Perú con el Brasil, entre estos destacaba la Inte-
roceánica del Sur.
Todos estos factores determinaron que se replan-
teara drásticamente tanto el monto de las inversio-
nes como el tiempo de ejecución de los proyectos.
En este proceso, se privilegiaron los proyectos de la
IIRSA sobre los proyectos de impacto local; se priori-
zaron las conexiones este - oeste (Perú - Brasil) y no
las conexiones andinas norte - sur (Perú - Ecuador y
Perú - Bolivia), eliminando además, las trabas que el
Ministerio de Economía y Finanzas estableció para
impedir las asociaciones públicas privadas promovi-
das desde la Coordinación Nacional de la IIRSA y la
Corporación Financiera para el Desarrollo (COFIDE).
A su vez, al interior de los corredores este - oeste,
se impulsó los de mayor inversión aunque tuvieran
menor rentabilidad social y financiera.
Posteriormente, durante el actual gobierno de Alan
García, los proyectos de la IIRSA han sido los que han
impulsado la ejecución de vías, en un contexto de abun-
dancia de recursos, facilitando el apoyo a los proyectos
de la iniciativa (interoceánicas norte y sur) a pesar que
el presupuesto se reformuló de US$ 890 millones a por
lo menos US$ 1,500 millones y sigue subiendo.
Los ministros y sus equipos técnicos
Entre el 2001 y el 2002, la iniciativa de la IIRSA es-
tuvo coordinada por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (MTC) y los proyectos en la agenda
del sector seguían los planteamientos de su Plan de
Desarrollo: 1995 - 2006, esquema basado en la con-
formación de tres circuitos viales básicos cuyas prio-
ridades estaban sustentadas en criterios de densidad
del tránsito, costos de inversión por Km. y potencial
de crecimiento económico regional. En ese contexto,
las prioridades del plan de concesiones estaban en la
Panamericana Norte y Sur y en la culminación de las
transversales: Arequipa - Juliaca, Rioja - Moyabamba -
Tarapoto, Abancay - Cusco y Tingo María - Pucallpa.
A partir de 2003, se institucionaliza la coordinación
de la IIRSA en el Ministerio de Relaciones Exteriores
(MRE), y desde la coordinación de la iniciativa con la
Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE) se
empieza a crear mecanismos no convencionales de
concesión para implementar los proyectos Amazonas
Norte y Amazonas Sur que, por sus requerimientos de
inversión, difícilmente podían ser implementados con
inversión pública. Como resultado de estos esfuerzos
y de los otros factores antes señalados, el gobierno
del Perú encargó a la Agencia de Promoción de la In-
versión Privada (PROINVERSIÓN) iniciar las operacio-
nes Amazonas Norte e Interoceánica del Sur.
Frente a esta situación, el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) –principalmente el Viceministerio de
Hacienda y la Dirección de Programación Multianual
del Sector Público–, intentó controlar el proceso para
evitar presiones fiscales insostenibles en el tiempo.
“En Colombia y Ecuador,
las conexiones andinas son
fundamentales, pero en Bolivia
y Perú las conexiones más
importantes son las vías de
integración con el Brasil. Por ello,
el Eje Andino no es priorizado en
su integridad y Perú y Ecuador
terminan compitiendo por
abastecer a la principal ciudad
amazónica del Brasil (Manaus) a
través de diferentes corredores.
11

“La comunidad ambiental…
no tuvo, ni tiene, mucha voz en
relación a estos proyectos (del
IIRSA), a pesar de los riesgos
ambientales involucrados.”
El problema era que el esquema de financiamiento
de la Interoceánica del Sur iba a generar pagos di-
feridos por más del 50% de la inversión actual del
sector transportes en los próximos 15 años.
A pesar de los intentos de la burocracia del MEF por
contener, retrasar o achicar la inversión de los pro-
yectos de integración con Brasil, estos se ejecutaron
con el respaldo de la presidencia de la República.
Cabe resaltar que el respaldo a los proyectos de in-
tegración se ha mantenido durante la gestión del
presidente Alan García, que llegó a afirmar que el
ex presidente Alejandro Toledo, había subvaluado
los montos de inversión, facilitando así el aumento
del presupuesto de los proyectos relacionados a los
corredores interoceánicos.
Los constructores nacionales
Los gremios de los constructores peruanos fueron
bastante afectados durante la década de los 80
por la reducción de la inversión pública (período
1985 - 1990). Por ello, la era de las reconstruccio-
nes y rehabilitaciones de la Carretera Panamerica-
na y sus transversales, en la década siguiente, los
tomó sin que pudieran mostrar muchas obras cons-
truidas, afectando sus posibilidades para competir
con empresas internacionales. Además, las reglas
de adquisiciones de los organismos internaciona-
les favorecían la estructuración de licitaciones que
evitaban los fraccionamientos, favoreciendo a las
firmas internacionales por sus mayores economías
de escala. En este contexto, las constructoras inter-
nacionales, principalmente brasileras, empezaron a
dominar el mercado de la construcción.
En este proceso las empresas nacionales han teni-
do una estrategia defensiva basada en lograr que el
Estado peruano establezca normas y directivas para
que en los principales procesos constructivos de los
proyectos interoceánicos se incluya la participación
de constructores nacionales.
12
Comunidad académica y profesional
Frente al proyecto de la Interoceánica del Sur, pro-
yecto emblemático de la IIRSA, se polarizó la discu-
sión entre la comunidad de ingenieros (en donde
las voces que más se escucharon fueron las de los
líderes del Colegio de Ingenieros de Lima y de la
Asociación Peruana de Caminos) que los respaldó
y la comunidad de economistas, que cuestionó el
incumplimiento de las reglas del Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP).
Comunidad ambiental
La comunidad ambiental fue muy crítica a todos los
procesos del proyecto del Gas de Camisea y frente a
los principales proyectos mineros de costa y sierra,
pero no tuvo, ni tiene, mucha voz en relación a estos,
a pesar de los riesgos ambientales involucrados.
Recién, en junio de 2006, 10 meses después de fir-
mado el contrato entre el Estado peruano y los con-
cesionarios, un grupo de ONG ambientales realiza-
ron una evaluación general de los posibles impactos
ambientales y sociales del proceso de la Interoceá-
nica del Sur, que se ha constituido en una crítica
muy dura tanto para las instancias sectoriales del
gobierno del Perú como para la Corporación Andina
de Fomento (CAF).
1.2.2. Actores internacionales
Brasil
La idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones
(hoy UNASUR) fue lanzada en el 2000 por el presi-
dente Fernando Enrique Cardoso en una cumbre de
presidentes sudamericanos que estaba motivada
por varios factores:
- En primer lugar, como sugieren Rita Giacalone (Gia-
calone; 2006;75) y Manuel Mindreau (Mindreau;
2002;11), para generar un liderazgo en la región ex-
cluyendo a México.
- En segundo lugar por una preocupación del desa-
rrollo de los estados amazónicos del Brasil más le-
janos a los puertos del Atlántico (Amazonas, Acre,
Rondonia), que requieren una salida marítima para
este fin, por puertos del Pacífico de terceros países.
Además, la experiencia del sistema de planificación
espacial denominado “Avanza Brasil”, generó con-
ciencia sobre las ventajas de la integración comer-
cial y su relación con los avances en la infraestructu-
ra económica (Silveira; 2002).
- En tercer lugar, para el gobierno del Brasil existía la
necesidad de contrapesar los efectos negativos sobre
sus exportaciones manufactureras generadas por el
Tratado de Libre Comercio con América del Norte.
En la cumbre, Cardoso propuso y logró la aproba-
ción de un programa de infraestructura económica
(energía, transportes y telecomunicaciones), deno-
minado Iniciativa para la Integración Regional Sud-
americana (IIRSA). Los presidentes sudamericanos al
crear la IIRSA establecieron dos instancias principa-
les: el Consejo de Dirección Ejecutiva (CDE), formado
por los ministros de Infraestructura de los 12 países
sudamericanos y el Consejo de Coordinación Técnica
(CCT), conformado por el BID, la CAF y FONPLATA.
Los otros países vecinos
Chile participa con el Perú en un eje ya desarrollado
por este último, el Interoceánico Central, más en una
competencia contra el Perú por el tráfico de Bolivia
hacia los puertos, que en una posición de cooperación
e integración con los territorios del sur. Cabe destacar
que la integración entre Chile y Perú está priorizada en
los acuerdos de integración comercial y no está funda-
mentalmente relacionada a la infraestructura.
En Colombia y Ecuador por el norte y Bolivia por
el sur, son los socios de Perú en el Eje de Integra-
ción y Desarrollo Andino. En Colombia y Ecuador,
las conexiones andinas son fundamentales, pero en
Bolivia y Perú las conexiones más importantes son
las vías de integración con el Brasil. Por ello, el Eje
Andino no es priorizado en su integridad y Perú y
Ecuador terminan compitiendo por abastecer a la
principal ciudad amazónica del Brasil (Manaus) a
través de diferentes corredores.
Los países de la CAN y del MERCOSUR en el contex-
to de UNASUR
La Comunidad Sudamericana de Naciones se esta-
“Los intereses de la integración
están muy bien alineados con los
intereses de los empresarios de la
construcción.”
bleció un año después de terminadas las negocia-
ciones entre la CAN y el MERCOSUR y sobre esa
base se formó UNASUR. Los principales problemas
de las negociaciones entre ambos eran: i) un comer-
cio interregional insignificante causado por la orien-
tación extrarregional de las exportaciones de todos
los países (los andinos priorizando el mercado de
los EE.UU. y los del sur priorizando Europa, y ii) las
principales exportaciones de los socios de Brasil son
productos naturales que tienen importantes niveles
de protección en los países andinos. Por ello, a pe-
sar de su proteccionismo, Brasil es una economía
más complementaria a la Comunidad Andina que el
resto de las economías de MERCOSUR.
Ministros de Infraestructura de la IIRSA
Los ministros de Infraestructura de los países sud-
americanos conforman el Comité de Dirección Eje-
cutiva (CDE) de la IIRSA. Esta instancia lidera el pro-
ceso de articulación en estrecha coordinación con
el Comité de Coordinación Técnica (CCT), al que se
le delegó el papel de secretaría técnica de todo el
proceso. El interés de muchos de los ministros es
común ya que tienen necesidad de aumentar su
capacidad de maniobra fiscal para financiar total o
parcialmente los proyectos de integración física. Las
autoridades ministeriales y sus equipos han logrado
concertar –con el apoyo del CCT– la conformación
de 10 Ejes de Integración y Desarrollo y, a su vez, han
acordado la estructuración de los grupos de proyec-
tos al interior de cada eje. Al propio tiempo y con
el soporte del comité han concluido la discusión de
una visión estratégica de integración física regional.3
Consejo de Coordinación Técnica (CCT) de la IIRSA
El CCT está conformado por el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de
Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desa-
rrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), este ór-
gano cumple un papel muy importante pues busca
dar consistencia y capacidad técnica a los procesos
3 La Visión Estratégica de la IIRSA ya ha sido definida y puede ser
vista en su página web (www.iirsa.org). El enfoque propone escena-
rios en función del nivel de crecimiento de la economía mundial y
el grado de integración subregional. La Visión proyecta el comercio
internacional de los pares de países que van a contar con más rela-
ciones comerciales, fundamenta la importancia de la infraestructura
económica para aprovechar las oportunidades económicas en una
política de regionalismo abierto y sustenta que Sudamérica estará
mejor preparada para competir en el escenario internacional con un
mayor grado integración.
13
 de la IIRSA, tanto para aquellos relacionados a los
proyectos de inversión (Ejes de Integración y Desa-
rrollo, grupos de proyectos) como a aquellos pro-
cesos relacionados con los denominados procesos
sectoriales, que son temas institucionales y norma-
tivos en los que se tiene por meta enfrentar y re-
solver los cuellos de botella que traban el comercio
y la convergencia normativa entre las naciones de
Sudamérica.
Empresarios de la IIRSA y las coaliciones de intereses
Los acuerdos en el contexto de la IIRSA y de la Co-
munidad Sudamericana de Naciones estaban ali-
neados con los intereses de las multinacionales de
la construcción, principalmente las brasileras, que
operaban en los países andinos. Según los expertos
en comercio internacional, esos acuerdos son nece-
sarios cuando la escala nacional es pequeña, pero la
escala global es muy grande para que las empresas
compitan con éxito. En estos casos, las empresas
presionan para que sus gobiernos trabajen en pro
de acuerdos regionales.
La hipótesis conceptual se ha cumplido y los intere-
ses de la integración están muy bien alineados con
los intereses de los empresarios de la construcción.
Además; los empresarios internacionales han logra-
do constituir alianzas amplias con sus proveedores
peruanos y brasileros, con entidades financieras,
con las firmas de consultoría e ingeniería, líderes
de opinión pública, burócratas y políticos de primer
nivel. Así, han logrado que los procesos de contra-
tación –más allá de las críticas respecto del posible
sobredimensionamiento y sobrevalorización de los
proyectos– sean irreversibles.
1.2.3. Actores locales
Los frentes regionales
Desde los primeros días del gobierno del Presidente
Alejandro Toledo, los frentes regionales (organizacio-
nes de la sociedad civil promovidas por miembros de
movimientos sociales y partidos políticos con carac-
terísticas anti-mercado y anti-globalización), se pre-
pararon para organizar protestas contra la ejecución
de proyectos emblemáticos en las regiones:
- En el sur, los frentes regionales se organizaron en
competencia por el trazo de la Carretera Interoceá-
14
“A pesar del largo tiempo de su
conformación, la CAN tiene grandes
problemas para unificar políticas
y ejercer coerción sobre sus
decisiones andinas (normas andinas
vinculantes entre los países)”.
nica, que tenía dos alternativas: una por Cusco y
otra por Puno. La presión fue muy importante y el
gobierno en busca de paz social y gobernabilidad
ofreció ejecutar un plan de inversiones ascendente
a US$ 240 millones, de los cuales US$ 110 millones
se invertirían en la variante de Cusco y US$ 130 mi-
llones en la variante de Puno. Posteriormente, se
conformó una comisión tripartita entre el gobierno
y los representantes de las sociedades civiles de
Cusco y Puno para redactar los términos de referen-
cia del estudio de prefactibilidad.
- En la región Ucayali, el Frente de Defensa de los
Intereses de Ucayali organizó una protesta violenta
por las demoras en la ejecución del pavimentado
de la Carretera Tingo María - Pucallpa y la imple-
mentación del Puerto de Pucallpa y otros temas de
agenda regional.
- En Loreto, el Frente Patriótico organizó protestas
y negoció un amplio conjunto de obras y proyectos
para la Amazonía norte, dentro de las cuales estaba el
pavimentado de la Carretera Tarapoto - Yurimaguas,
parte importante del Corredor Amazonas Norte.
- En el departamento de Amazonas, una alianza de
comunidades nativas Aguarunas y Huambisas con
un amplio sector de colonos se unieron para exigir
la pavimentación de una de las variantes del Corre-
dor Amazonas Norte, entre Bagua y Sarameriza, en
las orillas del río Marañón.
Resulta paradójico que durante el período 2001 -
2002, mientras la protesta social estaba muy ligada
a las demandas por carreteras, el presupuesto de
transportes se había recortado a sus niveles más
bajos desde 1997. El mejoramiento de estos presu-
puestos, la descentralización y el inicio de los con-
tratos con asociaciones público privadas permitie-
ron que se reduzca el nivel de conflictividad.
En el período 2006 - 2009, la presión de los fren-
tes sobre la infraestructura perdió dinamismo y la
agenda de las protestas migró a temas ambientales
y sectoriales. No obstante, el apoyo del gobierno
a los corredores este - oeste se mantuvo firme, así
como la facilitación de las decisiones para atender
los requerimientos de los constructores brasileños.
Los gobiernos regionales y locales
En enero de 2003, se concreta el proceso de regio-
nalización y la transferencia de los consejos transi-
torios regionales (dependencias del gobierno na-
cional) a los nuevos gobiernos regionales genera un
importante proceso de distensión.
A partir del período 2003 - 2004, la iniciativa relacio-
nada a los principales proyectos transversales de la
IIRSA la toma el gobierno, que los implementa a tra-
vés de PROINVERSIÓN, logrando ambos, generar es-
pacios de articulación y negociación, consiguiendo
el apoyo de los gobiernos regionales y municipales.
Prueba de este proceso son los pronunciamientos
públicos de los alcaldes de las regiones del sur en
apoyo a la Interoceánica del Sur, en los momentos
en que la comunidad académica y algunos medios
de comunicación criticaban que los procedimientos
del SNIP no se habían cumplido.
1.3. Los condicionantes del proceso de inte-
gración
1.3.1. Las visiones geopolíticas
Durante décadas, uno de los principales problemas
para avanzar con los procesos de integración estuvo
asociado a visiones geopolíticas existentes al interior
de las élites de los institutos armados y de la Canci-
llería peruana (Ministerio de Relaciones Exteriores).
Las pérdidas de territorios que el Perú ha sufrido con
o sin guerras con países vecinos como Colombia, Bra-
sil y Chile son cicatrices importantes que afectaron la
visión de las autoridades relacionadas a la defensa
nacional y a las relaciones exteriores y determinaron
la adopción de posiciones defensivas relacionadas a
la integración, principalmente con Brasil.
Factores como el relativo desarrollo desigual y la
penetración cultural fueron también considerados,
generando resistencias. Como resultado de estas vi-
siones y la precariedad de la caja fiscal, por muchos
años, las conexiones sierra - selva en dirección este
- oeste no fueron priorizadas.
En los últimos años de la década de los 90 y en el
período 2000 - 2003 se realizaron muchos esfuerzos
de acercamiento e intercambio de opiniones con la
participación de i) el sector empresarial brasilero
ligado a la construcción, ii) los estados brasileros in-
teresados en salir por los puertos del Pacífico (Acre,
Rondonia y Amazonas), iii) las Cámaras de Comercio
del Sur del Perú, y; iv) los gobiernos regionales de
Cusco, Puno y Arequipa.
Estas iniciativas generaron gradualmente una opinión
favorable entre las élites peruanas sobre las posibili-
dades de integración con el Brasil a través de una co-
nexión terrestre por Iñapari y conexiones bimodales
que tuvieran como destino a la ciudad de Manaus.
Todos estos esfuerzos contribuyeron al tránsito de
las visiones geopolíticas a visiones geoeconómicas
del desarrollo. La IIRSA y las visiones de desarrollo
descentralizado sobre la base de corredores de in-
tegración internacional consolidaron estos esfuer-
zos y fueron factores cruciales para viabilizar los
proyectos de integración.
1.3.2. La ausencia de una agresiva agenda
comercial
Desde 1969, la Comunidad Andina de Naciones (CAN)
ha intentado sin éxito, articularse como una unión
aduanera. A pesar del largo tiempo de su conforma-
ción, la comunidad tiene grandes problemas para uni-
ficar políticas y ejercer coerción sobre sus decisiones
“El avance de la integración
comercial es limitado y por ello, el
centro de gravedad de la articulación
de esta nueva comunidad (UNASUR)
gira en torno a la Agenda de
Implementación Consensuada
de la IIRSA que es un programa
concertado de inversiones que tiene
entre sus proyectos emblemáticos a
la Interoceánica del Sur.”
15

“…muchas reglas del juego
se cambiaron para alterar la
institucionalidad y viabilizar los
proyectos de integración este - oeste
(Amazonas Norte y Amazonas Sur)
impulsados por la IIRSA.”
andinas (normas andinas vinculantes entre los países).
Adicionalmente, la vocación por exportar extra-re-
gionalmente de los países andinos, genera que para
la mayoría de ellos sus principales socios comercia-
les sean EE.UU., Europa y Asia, siendo las exporta-
ciones intracomunitarias menores al 12% del total
de sus exportaciones y comercio. Por ello, la agenda
de integración andina tiende a estar subordinada a
las negociaciones internacionales principalmente
con socios comerciales que se encuentran fuera del
continente del sur.
Del mismo modo, también ha habido dificultades
para alcanzar acuerdos de integración entre los paí-
ses andinos y MERCOSUR. A pesar de estos proble-
mas en agosto del 2003 se firmó el acuerdo entre
MERCOSUR y Perú y, en diciembre del mismo año
se firma el Acuerdo de Complementación Económi-
ca 59 entre MERCOSUR, de un lado, y Colombia y
Ecuador del otro.
Estos acuerdos son la base comercial para la confor-
mación de la Comunidad Sudamericana de Nacio-
nes - UNASUR, aunque el avance de la integración
comercial es limitado y por ello, el centro de grave-
dad de la articulación de esta nueva comunidad gira
en torno a la Agenda de Implementación Consen-
suada de la IIRSA que es un programa concertado
de inversiones que tiene entre sus proyectos em-
blemáticos a la Interoceánica del Sur.
1.3.3. Un gobierno contra las cuerdas
En el periodo del 2001 al 2004, el gobierno del pre-
sidente Alejandro Toledo, estuvo acorralado por su
política fiscal y por las promesas incumplidas que
generaban movilizaciones con demandas difíciles
de satisfacer. Esta situación y la necesidad de salir
del arrinconamiento político, impulsó la búsqueda
de mecanismos de financiamiento novedosos para
implementar proyectos de inversión con altos bene-
ficios relacionados a regiones específicas del país.
16
Entre los proyectos que se implementaron como aso-
ciaciones público - privadas beneficiados por estos
procesos destacan: el Proyecto Olmos, el Proyecto Co-
rredor Vial Amazonas Norte (Paita - Yurimaguas) y el
proyecto Amazonas Sur (Iñapari - Puerto Marítimo).
1.3.4. Las visiones desde el interior en el
contexto de la descentralización
En noviembre de 2002 se elige por primera vez nue-
vas autoridades regionales. Estas nuevas autoridades,
los frentes regionales y un nuevo Congreso elegido
en el 2001 sobre la base de un sistema electoral múl-
tiple, impulsaban un consenso descentralista muy
importante conectado con las opiniones públicas de
la gran mayoría de los peruanos. Además, desde la
cooperación internacional, las mesas de concerta-
ción de lucha contra la pobreza (gobierno y sociedad
civil) y las redes de la sociedad civil se vigilaba y apo-
yaba los avances del proceso de descentralización.
Este contexto fue, por lo tanto, terreno fértil para
proyectos con un alto impacto para un desarrollo
descentralizado, logrando así, un nivel importante
de respaldo en la opinión pública. Este factor fue
decisivo para definir la voluntad presidencial, con
el incentivo de conectarse con una corriente impor-
tante de opinión pública.
De esta manera, los sectores del Poder Ejecutivo lo-
graron viabilizar dos de los tres principales proyectos
de la IIRSA de integración este - oeste, doblegando a
los mandos medios del Ministerio de Economía y Fi-
nanzas que se resistían a su implementación como
señalamos anteriormente.
1.3.5. Las restricciones presupuestales, las
restricciones del sistema nacional de inver-
sión pública y otras restricciones institu-
cionales
En el período 2001 - 2004, existieron muchas restric-
ciones para encaminar proyectos públicos de gran
envergadura. La principal era de carácter fiscal y el
primer problema era que el gobierno tenía planeado
reducir el déficit fiscal de 3.5% del PBI a menos de
1%. Al propio tiempo, las amortizaciones de la deu-
da y la presión por las pensiones subieron dramáti-
camente y el grueso de los nuevos ingresos públicos
se destinó a los aumentos de profesores, policías y
personal médico, sectores que no recibían aumentos
reales desde principios de la década de los 90. Todo
ello dejó poco espacio para expandir la inversión.
Las enormes restricciones fiscales impulsaron la im-
plementación de mecanismos novedosos de finan-
ciamiento, con ellos los proyectos que no eran fi-
nancieramente rentables fueron empaquetados en
asociaciones público - privadas y el gobierno pudo
dar inicio a proyectos de inversión viales sin afectar
la contabilidad del déficit fiscal ni el riesgo país. Los
pagos del sector público involucrarían subsidios di-
feridos tanto a la inversión como al mantenimiento,
pero la factura se pagaría recién después del 2008.
Además de los problemas fiscales, los grandes pro-
yectos de inversión debían cumplir los requisitos
del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),
un programa implementado para controlar su ren-
tabilidad social. Por ello, proyectos de grandes di-
mensiones en zonas de baja densidad tenían pocas
probabilidades de lograr obtener la rentabilidad
mínima esperada en los estudios de preinversión,
pero algunos proyectos de la IIRSA con estas carac-
terísticas lograron ser exonerados del SNIP. 4
En este contexto, muchas reglas del juego se cam-
biaron para alterar la institucionalidad y viabilizar
los proyectos de integración este - oeste (Amazonas
Norte y Amazonas Sur) impulsados por la IIRSA.
Complementariamente a la exoneración del SNIP
los cambios más importantes comprendieron: i) la
modificación de los límites de la Ley de Endeuda-
miento, lo que motivó la renuncia del Viceministro
de Hacienda, ii) la modificación de las normas del
sistema de adquisiciones y iii) la modificación de las
normas que establecían impedimentos para contra-
tar con el Estado, ya que uno de los postores tenía
un juicio pendiente con el Estado.
4 El proyecto del Amazonas Sur (Iñapari Puerto Marítimo), tenía
estas características y la firma consultora que realizó el estudio de
factibilidad basó sus beneficios en una discutible expansión agraria
en el departamento de Madre de Dios por efecto de la inversión en
la carretera. Todo indicaba que el proyecto sería objetado por las
instancias de revisión del SNIP, pero con el respaldo del Presidente
de la República, los ministros de Economía y Finanzas y Transportes
y Comunicaciones se exoneró de la revisión técnica al proyecto vial
más grande de la historia del país.
1.4. Ventajas de la Lógica Andina (Norte -
Sur) y la Lógica Perú Brasil (Este - Oeste)
Las principales ventajas de los proyectos de integra-
ción norte - sur son las siguientes:
a) Todos los proyectos principales han pasado por el
SNIP y han enfrentado mecanismos más rigurosos
de evaluación y cuentan con rentabilidades sociales
más altas que los proyectos en los corredores de la
Interoceánica Norte y de la Interoceánica Sur.
b) Quito, Loja, Cuenca y el sur de Colombia son zo-
nas más densas que las ciudades que se van a inte-
grar gracias a la Interoceánica del Sur (Río Branco y
Porto Velho).
c) La Paz de la misma forma, es una ciudad mucho
más importante que las ciudades del Brasil cercanas
a la Interoceánica del Sur.
d) Es muy difícil lograr que existan productos renta-
bles para un comercio de larga distancia entre Pai-
ta y Manaus, o entre Chiclayo y Manaus. De hecho,
Perú (dos corredores), Colombia (un corredor) y
Ecuador (dos corredores) tienen ese objetivo, pero
será difícil alcanzar economías de escala por los so-
brecostos, la necesidad de transbordos (carretera -
río), y por la existencia de corredores que compiten
por un mismo mercado.
e) Por ausencia de economías de escala es casi im-
posible que el comercio Asia - Miami - Manaus sea
transferido a un esquema Asia - Callao - Manaus o
Paita - Callao - Manaus.
f) La población y las actividades económicas están
mucho más asentadas en la lógica norte - sur que
en la lógica este - oeste.
No obstante las ventajas citadas, es innegable que
los corredores este - oeste favorecen a las pobla-
ciones más aisladas del país localizadas en zonas de
frontera con Brasil, por tanto la construcción de es-
tas vías tendrá un efecto de equidad y favorecerá su
desarrollo. Del mismo modo, la integración entre la
selva y la sierra, permitirá que exista un mayor con-
trol sobre actividades como la tala de madera ilegal
y el narcotráfico.
17
 II. LA REGIONALIZACIÓN Y LOS
PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN CURSO
2.1. El proceso de regionalización en el
contexto de la integración sudamericana
y la IIRSA
2.1.1. La integración regional en la reforma
descentralista
Sin duda, la descentralización regional es la reforma
institucional más significativa del período 2001 -
2006, pues implicó un cambio positivo respecto
a la forma de distribución del poder estatal y
un perfeccionamiento de los mecanismos de
participación mediante los cuales la ciudadanía
contribuye a la toma de decisiones.
La transferencia de competencias y recursos hacia los
gobiernos regionales y locales que supuso la puesta
en marcha de la descentralización, contribuyó a
dinamizar procesos socioeconómicos al interior
del país y a posicionar a las nuevas instancias de
gobierno en la conducción de la gestión del desa-
rrollo territorial, siendo un importante contrapeso
al poder ejercido desde la capital. Actualmente
los gobiernos regionales y locales están en mejor
capacidad de aprovechar las oportunidades que la
integración regional puede generar.
“La regionalización constituye
parte de la reforma descentralista
y consiste en la organización
del territorio que garantice una
adecuada provisión de servicios
públicos, promueva la integración
socioecómica que permita generar
recursos y aprovechar los existentes
en un territorio, así como construir
progresivamente espacios de escala
regional que sean económica,
política y socialmente viables.”
18
5
La regionalización es parte de la reforma
descentralista y consiste en la organización del
territorio para garantizar una adecuada provisión
de servicios públicos, promover la integración
socioecómica para generar recursos y aprovechar
los existentes en un territorio, y construir
progresivamente espacios de escala regional que
sean económica, política y socialmente viables. 6
Nuestro modelo constitucional de descentralización
apuesta por la conformación de regiones como
unidades de desarrollo territorial y de gobierno
descentralizado. Es así que después de la instalación
de los gobiernos regionales y de la transferencia
de responsabilidades y recursos respectivos, el
proceso de descentralización debía continuar con la
conformación de regiones a través de la unión de
dos o más departamentos contiguos.
La ley prevé la determinación de competencias
y facultades adicionales además de incentivos
especiales a las futuras regiones, asimismo,
mientras dure el proceso de integración, dos o más
gobiernos regionales podrán crear mecanismos
de coordinación entre sí. Precisamente, en este
marco fueron creadas las Juntas de Coordinación
Interregional y se está esbozando la propuesta de
regiones piloto.
Las normas e incentivos para promover la
integración de las regiones apuntan a promover el
desarrollo. En este sentido, las principales ventajas
de la integración regional son:
5 Este capítulo constituye un resumen libre del texto: Desafíos de la
Integración Regional - Evaluación Rápida de Campo. Proyecto USAID/
Perú ProDescentralización. Octubre 2009. Lima-Perú.
h t t p : / / w w w. p r o d e s c e n t r a l i z a c i o n . o r g . p e / d o w n l o a d s /
documentos/0766226001266614481.pdf
Los párrafos han sido adecuados en algunos casos a la lógica del pre-
sente documento.
6 Véase en la versión preliminar de la consultoría elaborada por
Macroconsult para la Presidencia del Consejo de Ministros, para la
formulación de una propuesta orientada a la efectivización del Plan
Nacional de Regionalización. pp 5. Marzo, 2010.

a) Genera economías de escalas administrativas, ya
que un único soporte administrativo puede respaldar
las acciones no solo de un departamento, sino las
actividades de varios departamentos integrados en una
sola administración regional.
b) Impulsa una planificación intermedia regional de un
territorio más amplio, que puede aportar un adecuado
nivel de planificación intermedia entre el nivel nacional
y el local.
c) Mejora la capacidad de negociación de una instancia
de gobierno intermedio frente el gobierno nacional, pues
se representa a un mayor porcentaje de la población del
país y se cuenta con más recursos para influir sobre las
políticas públicas.
d) La regionalización puede favorecer la integración de
los diferentes territorios y zonas de la región a fin de
intensificar los flujos comerciales y los intercambios
intrarregionales.
e) La integración regional puede favorecer la existencia
de polos de desarrollo o centros urbanos importantes
que contrapesen las economías de aglomeración que
existen en Lima.
Por estas razones la integración regional es
importante, y los temores y obstáculos para ello,
dificultan la creación de regiones en el corto plazo.
El desarrollo legal del concepto de mancomunidad
regional y un mejor funcionamiento de las Juntas
de Coordinación Interregional, le pueden permitir
al país conseguir algunas de las ventajas de la
regionalización, antes de que exista un consenso
político que permita la viabilidad de los procesos de
integración.
En el campo de la integración sudamericana, el
proceso de integración del territorio que supone
la regionalización es potencialmente consistente
con la implementación de corredores económicos
que interconectan los puertos de la costa con las
ciudades de la sierra y las ciudades y los centros
urbanos aislados de la selva peruana, en particular
para impulsar los denominados corredores
interoceánicos que tienen mucho apoyo de la
opinión pública en el interior del país.
2.1.2 Primer intento para conformar regio-
nes: referéndum 2005
La Constitución delega a la voluntad ciudadana la
decisión de constituir una región, es decir integrar
dos o más circunscripciones departamentales
contiguas, mediante referéndum. El mismo
procedimiento es indicado para las provincias y
distritos que, en su momento, decidan cambiar de
circunscripción regional.
En octubre de 2005 se realizó el primer referéndum
para la conformación de regiones, con cinco
propuestas que involucraron a 16 departamentos.
Ninguna de las iniciativas logró alcanzar una votación
favorable por lo que no se concretó el proceso (69%
de los electores votó por el “No”, es decir no se
conformaban las regiones y sólo en el departamento
de Arequipa se obtuvo una votación mayor al 50%
más uno). Así, estos primeros resultados marcaron
negativamente la integración regional.
Diversos diagnósticos realizados y los analistas
consultados indican que algunos factores que
determinaron este resultado fueron: la poca
concertación con la ciudadanía; la poca claridad
respecto a las reglas de funcionamiento de
las regiones a constituirse; la debilidad de los
incentivos que se otorgarían a los departamentos
que se integraran; así como la escasa información
trasladada a la población. No obstante, tampoco
puede descartarse la posibilidad de que la apuesta
por la integración, prevista en la Constitución, no
despierte la misma convicción en todos los actores
regionales.
“Se critica el modelo mismo de la
regionalización por la ausencia de un
modelo de ordenamiento territorial
deseado por el país, capaz de
orientar el proceso de integración en
función a las dinámicas económicas
territoriales existentes, además por
la predominancia de un enfoque
administrativo y formal del proceso.”
Entre otros aspectos en contra se señala también
el dejar para una etapa posterior la modificación
de la circunscripción de provincias y distritos
ya que impide avanzar en la reubicación de un
departamento a otro, que en determinadas zonas
del país permitiría solucionar el alejamiento y las
dificultades de acceso.7
7 Idem. pp.8
19
 Del mismo modo, se cuestiona que el mecanismo
planteado (referéndum) podría no ser el más idóneo
para lograr la integración regional. También se
critica el modelo mismo de la regionalización por la
ausencia de un modelo de ordenamiento territorial
deseado por el país, capaz de orientar el proceso
en función a las dinámicas económicas territoriales
existentes, además por la predominancia de un
enfoque administrativo y formal.
Cabe indicar que originalmente, la Ley de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones
estableció que el proceso se daría por etapas, la
primera mediante la integración o fusión de dos o
más circunscripciones colindantes, estableciéndose
tres fechas –2005, 2009 y 2013– para realizar
los respectivos referéndums. La segunda etapa
permitiría que a las regiones ya constituidas
se integren provincias o distritos contiguos. El
mecanismo establecido para esta segunda etapa
también fue el referéndum, aunque las fechas
fueron señaladas para los años 2009 y 2013, en
simultáneo con los procesos de la primera etapa.
Este cronograma daba por hecho que en el 2005 se
formaría(n) alguna(s) región(es).
En mayo de 2009, se aprueba la Ley N° 29379 que
modifica la legislación sobre la regionalización. Entre
otros aspectos, la nueva norma eliminó los plazos
para la realización de los referéndums establecidos
en el artículo 15 de la Ley de Incentivos para la
Integración y Conformación de Regiones. Con ello,
actualmente se cuenta con una norma flexible
que deja a la voluntad de las circunscripciones
territoriales la definición del momento que
consideren oportuno para someter a consulta su
intención integracionista.
2.2. Las Juntas de Coordinación
Interregional (JCI)
2.2.1. El marco legal de las JCI
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N°
29867, establece que a iniciativa de los gobiernos
regionales o del Consejo Nacional de Descentralización
(Secretaría de Descentralización de la PCM), aquellos
podrán establecer de común acuerdo, las Juntas de
Coordinación Interregional (artículo 91).
20
“El funcionamiento de las JCI es
relevante en un contexto de transición
para la constitución de regiones,
es decir mientras se fomenta el
tejido económico de los territorios
y se preparan las condiciones para
constituirlos en regiones políticas.”
Por su parte, la Ley de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones, Ley N° 28274, establece
que las juntas están integradas por dos o más
gobiernos regionales, y tienen por objetivo la gestión
estratégica de integración para la conformación de
regiones sostenidas y para la materialización de
acuerdos de articulación microrregional, mediante
convenios de cooperación dirigidos a conducir los
proyectos productivos y de servicios, y alcanzar
su integración para la conformación de regiones
(artículo 3°).
Cuando se inició la actual gestión gubernamental,
en julio de 2006, se habían creado 10 JCI; aunque
ninguna de ellas realizó actividades concretas.
Sólo INTERNOR realizó reuniones periódicamente.
Actualmente, tres de ellas realizan actividades que
involucran a 19 gobiernos regionales:
Junta de Coordinación Interregional del Norte
y Oriente - INTERNOR (Amazonas, Cajamarca,
Lambayeque, Piura, San Martín, Tumbes, An-
cash y La Libertad).
Consejo Interregional Amazónico - CIAM (Amazo-
nas, Loreto, Madre de Dios, Ucayali y San Martín).
Consejo Interregional Centro Sur - CENSUR
(Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco,
Ica, Junín, Lima y Pasco).
Los presidentes de los gobiernos regionales que
conforman las tres JCI han manifestado en diversos
momentos su voluntad por concretar objetivos; sin
embargo no existen proyectos conjuntos en ejecu-
ción. Uno de los obstáculos para que se realicen
fue la legislación que previó mecanismos de ejecu-
ción presupuestal conjunta. Esta limitación habría
sido superada por la Ley N° 29379, promulgada el
12 de junio de 2009 que modifica la Ley de Bases
de Descentralización y la Ley de Incentivos para la
Integración y Conformación de Regiones, y que es-
tablece, entre otras disposiciones, que las Juntas de
Coordinación Interregional pueden crear unidades
ejecutoras a cargo de uno de los gobiernos regio-
nales que las integran. Con esta norma se espera
que las juntas existentes puedan implementar sus
iniciativas compartidas de integración.
2.2.2. Importancia de las JCI en la integra-
ción regional
Como se ha señalado, las JCI, constituyen un meca-
nismo de coordinación y cooperación interregional
destinado a facilitar la integración, y su funciona-
miento es relevante en un contexto de transición
para la constitución de regiones, es decir “mientras
se fomenta el tejido económico de los territorios y
se preparan las condiciones para constituirlos en re-
giones políticas.” (Santa Cruz; 2007; 30).
De lo anterior se desprende el sentido de las juntas
en el proceso de regionalización, que está orientado
a facilitar un proceso gradual, ordenado y sostenible
hacia la conformación de regiones por integración
de los actuales departamentos. Sin embargo, este
principio de gradualidad fue alterado con el intento
de conformarlas en un plazo muy corto, forzando el
proceso de instalación de estructuras políticas ad-
ministrativas que no encontraron finalmente el res-
paldo en la población en el referéndum del 2005.
Promover que las juntas se conformen como la pri-
mera fase de la planificación mancomunada de modo
que los ministerios y gobiernos departamentales pla-
nifiquen el desarrollo subsidiariamente a lo acordado
en el espacio macrorregional, permitiría refundar los
procesos de planificación así los gobiernos regionales
y el país pueden aprovechar las oportunidades que
los procesos de integración abren.
Las JCI deben contribuir al debate público para la
formulación de propuestas de organización territo-
rial en concordancia con las vocaciones económicas
productivas y las características socio culturales y
de biodiversidad de cada espacio territorial, dan-
do sustento a una visión nacional de ordenamien-
to territorial coherente con el desarrollo inclusivo
y sostenible, necesaria como marco del proceso de
regionalización del país.
Asimismo, debemos subrayar que el proceso de
creación de las actuales JCI coincide con la tenden-
cia de conformación de tres grandes macrorregio-
nes en el país: Norte, Centro y Sur.
La nueva dinámica transversal del territorio perua-
no que conecta la costa, sierra y selva, acorde con el
desarrollo de territorios económicos 8 estimulados
por el actual escenario de la globalización, expresa-
do en los procesos de integración física continental
impulsada a través de la IIRSA así como los acuerdos
comerciales de libre comercio, ha conducido a una
creciente articulación de los grandes espacios ma-
crorregionale que debe ser fortalecida por las jun-
tas dentro de una agenda renovada de integración
regional.
2.3. Propuesta de región piloto
Como alternativa a los resultados del referéndum
de 2005 el presidente de la República anunció la
creación de una región piloto. Sin embargo, hasta
el momento no existen avances normativos para la
puesta en marcha de esta iniciativa, aunque sí exis-
ten voluntades políticas expresadas en acuerdos de
los presidentes regionales.
En efecto, en diciembre de 2007 los presidentes re-
gionales de Amazonas y San Martín manifestaron su
voluntad de constituir una región piloto. Asimismo,
a través del Acuerdo Regional N° 011-2008-GR-LL,
el Gobierno Regional de La Libertad ha expresado
su voluntad de integrarse a la Región Piloto Amazo-
nas - San Martín.
8 Francisco Santa Cruz define territorio económico como “un es-
pacio natural sometido a un proceso de construcción de relaciones
económicas o de mercado. Ello configura estructuras de producción y
distribución con impactos sociales y con posibilidades de desatar un
proceso de construcción o re-construcción de relaciones políticas. Es
decir, se trata de una estructura espacial en transición, en donde las
relaciones económicas transitan o se dirigen a desembocar en rela-
ciones políticas. No obstante, dicha transición puede resultar más o
menos prolongada, dependiendo de diversas condiciones específicas
en escala nacional y regional.” (Santa Cruz; 2007; 16). El desarrollo del
territorio económico, explica Santa Cruz, se ve acelerada y estimulada
por los procesos de globalización, teniendo un impacto en la forma
como se modela el territorio y se define el uso de los recursos.
21

“Las regiones piloto deben ser
el primer paso de la integración
regional y las juntas interregionales
deben ser el primer paso de la
planificación territorial que alimente
el trabajo de CEPLAN y que permita
la concertación de las juntas con el
gobierno nacional.”
Posteriormente, en diciembre de 2008, los presi-
dentes regionales de Ancash, Huánuco y Ucayali y
los principales grupos de interés local de estos tres
departamentos, firmaron un acta en la que también
manifestaron su interés de constituirse en región
piloto. Luego con el apoyo de la Presidencia del
Consejo de Ministros avanzaron en el diseño de una
propuesta de expediente técnico que establece los
criterios básicos y estrategias de la futura región.
Si bien la voluntad política puede ser considerada
como el punto de partida para formar una región,
será necesario por un lado, transitar por la senda de
la concertación al interior de los departamentos in-
volucrados, el saneamiento de límites departamen-
tales y la adecuación normativa correspondiente
para que la integración prospere. Por otro lado, se
debe reforzar las tendencias de integración y arti-
culación existentes (de infraestructura, corredores
económicos, sociales) impulsadas por los gobiernos
regionales y locales.
Es preciso anotar que la única definición de región
piloto con la que se cuenta oficialmente es la inclui-
22
da en el informe de proceso “La Descentralización
en el Perú” elaborado por la Secretaría de Descen-
tralización, documento que la describe como “la
circunscripción territorial que proviene de la inte-
gración transitoria de dos o más departamentos
contiguos. (…) es una entidad pública con adminis-
tración especial (por su condición temporal), sujeta
a los controles administrativos como toda entidad
del Estado”. Sin embargo, esta definición requiere
tener un respaldo normativo para que la denomi-
nada región piloto sea una entidad legalmente re-
conocida.
Las regiones piloto requieren que las normas se
modifiquen para poder diseñar e implementar pro-
yectos de forma conjunta. En consecuencia, debe
perfeccionarse la normativa de las mancomunida-
des municipales y, por analogía, aplicarse a la crea-
ción de mancomunidades regionales. La posición
del MEF, ha sido permitir esta facilidad sólo para
las regiones piloto, pero debería ser para todas las
regiones. Se requiere entonces, desarrollos legales
que permitan la ejecución de proyectos de manco-
munidades regionales a través de unidades ejecuto-
ras mancomunitarias con autonomía administrati-
va, que reciban fondos comunes y ejecuten obras y
programas en todo el espacio de la mancomunidad
regional sin restricciones por límites administrativos
al interior de esta.
Las regiones piloto deben ser el primer paso de la
integración regional y las juntas interregionales de-
ben ser a su vez, el primer paso de la planificación
territorial que alimente el trabajo de CEPLAN y que
permita la concertación de las juntas con el gobier-
no nacional.
III. LAS MACRORREGIONES Y SU RELACIÓN CON
LA IIRSA: IMPLICANCIAS Y PERSPECTIVAS
El Perú participa en 10 de los 42 grupos de proyectos
identificados en la IIRSA. Desde el punto de vista del
desarrollo territorial, los ejes de integración y de-
sarrollo y los grupos de proyectos, abarcan más de
un departamento y establecen articulaciones entre
INTERNOR
Conformación: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, San
Martín, Amazonas y Cajamarca.
Población estimada: INTERNOR tiene una ciudad de más de 1 millón
de habitantes (Trujillo), una ciudad de entre 500 mil y un millón (Chi-
clayo), dos ciudades con entre 250 mil y 500 mil (Piura y Chimbote) y
siete ciudades entre 100 mil y 250 mil (Sullana, Tarapoto, Cajamarca,
Jaén, Tumbes, Talara y Paita).
Articulación: Estas ciudades se articulan principalmente por la Carre-
tera Mesones Muro desde Paita hasta Yurimaguas y por varias longi-
tudinales, destacando la Panamericana de la Costa, la Longitudinal de
la Sierra y la Marginal de la Selva.
Oportunidades: Las principales oportunidades para la integración se
basan en el turismo playero y ecoturismo en el corredor costero con-
solidado, con la posibilidad de integrar la sierra sur del Ecuador con
la selva en el norte de Cajamarca y la posibilidad que desde la costa y
la sierra en el norte, se pueda abastecer a ciudades amazónicas como
Iquitos y Manaus.
CENSUR
Conformación: Huánuco, Pasco, Junín, Huancavelica, Ayacucho, Ica,
Lima y Apurímac.
Población estimada: CENSUR, cuenta con dos ciudades de entre 500
mil y 1 millón de habitantes (Huánuco y Huancayo), con una ciudad
entre 250 mil y 500 mil habitantes y con siete ciudades de entre 250
mil habitantes y 500 mil habitantes (Ayacucho, Chincha Alta, Huacho,
Tingo María, Pisco, Huaraz y Huaral).
Articulación: Estas ciudades se articulan por dos corredores longitu-
dinales en la costa y en la sierra y a través de un corredor central
que conecta Lima Metropolitana con la selva central a través de la
carretera central.
Oportunidades: En la lógica longitudinal existe la oportunidad de una
alianza amplia con los departamentos localizados en el MACROSUR
para promover la exportación de productos andinos y en el corredor
central es posible aprovechar las capacidades de las ciudades de cos-
ta y sierra para abastecer a Pucallpa, Iquitos y Manaus de productos
andinos, textiles, canteras entre otros.
Francisco Santa Cruz 10 señala, desde el punto de
vista territorial, que la combinación de factores
geográficos, socioeconómicos y demográficos ha
dado lugar, en el suelo peruano, al desenvolvimiento
de dos grandes dinámicas: una longitudinal y otra
transversal.
Siguiendo este orden de ideas, dividiremos los ejes
de la IIRSA en dos lógicas: la Lógica Longitudinal
(norte - sur) y la Lógica Trasversal (este - oeste),
ambas implican macrodinámicas espaciales
9
departamentos y entre macrorregiones, inclusive.
Tomaremos como base para definir las
macrorre¬giones a los espacios de las Juntas de Co-
ordinación Interregional: INTERNOR, MACROSUR,
CENSUR y CIAM.
MACROSUR
Conformación: Arequipa, Moquegua, Tacna, Madre de Dios y Cusco.
Población estimada: MACROSUR tiene una ciudad de más de 1 millón
de habitantes como Arequipa, tiene dos ciudades de entre 500 mil y 1
millón (Tacna y Cusco) y una más de entre 250 mil y 500 mil (Juliaca).
Articulación: Estas ciudades se articulan por la Longitudinal de la Sie-
rra en un esquema que atravesando Bolivia podría llegar hasta el nor
oeste argentino, y pasa por importantes vías transversales (Arequipa
- Juliaca, Ilo - Desaguadero y Cusco - Nazca).
Oportunidades: La articulación longitudinal requiere de economías
de escala y asociatividad para productos andinos que puedan pasar
el examen de la competencia internacional. La articulación trans-
versal interregional apuesta por la complementariedad entre pro-
ductos de la costa, la sierra y la selva y pasa por diseñar estrategias
de abastecimiento a las ciudades amazónicas de Río Branco, Porto
Velho y Cuiaba.
CIAM
Conformación: Loreto, Amazonas, San Martín, Ucayali y Madre de Dios.
Población estimada: CIAM cuenta con dos ciudades de entre 500 mil
habitantes y 1 millón de habitantes (Iquitos y Pucallpa) y con una ciu-
dad de entre 100 mil y 250 mil habitantes.
Articulación: Este espacio se articula a través de la carretera Marginal
de la Selva en la lógica longitudinal y a través de tres carreteras inte-
roceánicas en el norte, en el centro y en el sur. Su articulación se com-
plementa con un sistema fluvial de tres ríos principales: el Huallaga, el
Ucayali y el Amazonas.
Oportunidades: Las oportunidades de esta zona giran en torno al po-
tencial para exportar desde la selva norte hacia la sierra sur del Ecua-
dor y por un mejor aprovechamiento de productos orgánicos, madera
certificada, hierbas medicinales, servicios ambientales, etc., desde la
Amazonía al mundo apostando por crear una marca amazónica.
determinantes para la articulación de los procesos
de regionalización y de apertura de nuevos espacios
hacia el comercio internacional:
9 Esta sección está basada en el Análisis de las Conclusiones y Reco-
mendaciones preparado para el “Estudio Nacional sobre avances e
implicancias de IIRSA en el espacio nacional y subnacional: Informe
Analítico y con Visión Prospectiva sobre Estado de Avance de IIRSA en
Ejecución en el Espacio Nacional”.
10 Francisco Santa Cruz. “La Regionalización y el Fortalecimiento de
las Juntas de Coordinación Interregional”. Propuesta Ciudadana. Cua-
dernos Descentralistas Nº 21.
23

La Lógica Longitudinal (norte - sur):
Desde tiempos antiguos la Lógica Longitudinal ha
funcionado principalmente como eje costero, pues las vías
longitudinales en la sierra y en la selva no están concluidas.
En esta lógica de integración tenemos al Eje Andino que
articula de norte a sur por la costa a la INTERNOR con la
MACROSUR a través de CENSUR. El mismo Eje Andino
articula a la INTERNOR, CENSUR y MACROSUR, tocando
una porción de CIAM en el norte.
La articulación costera llega hasta el sur de Colombia
pasando por el Ecuador, mientras que la articulación por la
sierra a través del corredor que va por el lado oriental de la
cordillera, se proyecta hacia Quito y Bogotá. En el lado sur
del Eje Andino, las articulaciones pretenden abarcar todos
los departamentos andinos de Bolivia y alcanza el nor -
oeste argentino.
La Longitudinal Transversal (este - oeste):
Enlaza diversos pisos ecológicos y según algunos expertos es la
generadora de territorios. En esta lógica tenemos tres ejes: i)
el Eje del Amazonas, ii) el Eje Perú – Brasil - Bolivia y iii) el Eje
Interoceánico Central.
i) El Eje del Amazonas. Articula a INTERNOR con CIAM
por el norte, y articula a CENSUR y CIAM por el centro del
Perú. En ambos casos, el eje se proyecta hacia la ciudad de
Manaus a través de las hidrovías del Huallaga, Marañón y
Ucayali.
ii) El Eje Perú - Brasil - Bolivia. Articula a la MACROSUR con
CIAM y se proyecta hacia las ciudades de Río Branco y Porto
Velho.
iii) El Eje Interoceánico Central. Articula a la MACROSUR
con Bolivia y se proyecta hacia la ciudad de Cuyabá en
Brasil, capital del Estado de Matto Grosso.
A continuación, reseñamos una agenda vinculada a
cada JCI en relación a los proyectos más importan-
tes para la integración.
3.1. Agenda INTERNOR
Los principales temas que relacionan a la IIRSA con
el potencial del desarrollo de INTERNOR son:
Prevención contra el fenómeno del Niño
A lo largo de la costa peruana y dentro del deno-
minado “corredor actual”, existe una gran vulnera-
bilidad como consecuencia del fenómeno del Niño.
Esto supone que los programas de concesiones via-
les que están en el Eje Andino en la IIRSA, deben
incorporar medidas específicas de protección de la
infraestructura de modo que los futuros concesio-
narios sobre la Panamericana Norte, en especial de
la actualmente denominada “Autopista del Sol” que
agrupa a las antiguas redes 2, 3 y 4, puedan actuar
de forma inmediata frente a los riesgos de ocurren-
cia del fenómeno mencionado.
24
Incorporación de los demás proyectos viales del
Plan Binacional de Desarrollo Perú - Ecuador
En el Plan Binacional de Desarrollo existen cinco ejes
viales que son parte de las vías destinadas a integrar
al sur del Ecuador con el norte del Perú. En la IIRSA
sólo están los ejes 1 y 4, el Perú vetó la inclusión de
los ejes 2, 3 y 4. Sin embargo, el fortalecimiento de
los procesos de integración requiere que se sincro-
nice de forma adecuada la ejecución de los cinco
ejes, por ello sería importante que las regiones pre-
sionen al gobierno nacional para que incluya todos
los ejes del plan dentro de la iniciativa.
Pasos de frontera
El paso de frontera de Huaquillas - Aguas Verdes es
un cuello de botella para el comercio internacional
entre Perú y Ecuador. En líneas generales, en este
paso se pierde más tiempo en el cruce de frontera
que en el promedio del recorrido de los camiones
de carga. Por ello, es urgente que se resuelvan los
problemas que traban la implementación del nuevo
Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF).
Al mismo tiempo es importante que se inicie la pre-
paración del CEBAF que tendría que localizarse en el
Puente Integración (en la frontera norte entre el sur
del Ecuador y el departamento de Cajamarca). Este
nuevo paso, debería ser un modelo cuya eficiencia
permita inducir mejoras en el paso de Huaquillas -
Aguas Verdes.
Transbordo operativo
Otro problema importante a resolver son los cumpli-
mientos de la normativa andina y las presiones exis-
tentes para que las cargas sean transbordadas por
acción proteccionista de los camioneros de Perú y
Ecuador, que tienen un acuerdo tácito de transbor-
do operativo, situación que impide el adecuado fun-
cionamiento del transporte de carga internacional.
“Los ejes de integración y desarrollo
y los grupos de proyectos (de IIRSA),
abarcan más de un departamento
y establecen articulaciones
entre departamentos y entre
macrorregiones...”
Área portuaria de concentración de cargas
Una de las más importantes oportunidades que tie-
nen los departamentos de la macrorregión norte
tiene que ver con la posibilidad de contar con un
área de concentración de cargas a través de la im-
plementación del puerto de Bayóvar, la moderniza-
ción del puerto de Paita y la natural competencia de
estos dos con el puerto de Bolívar en Ecuador. En
este tema lo fundamental es promover el consen-
so para un acuerdo que permita al puerto privado
de Bayóvar dar servicios a terceros. De ese modo,
generaríamos un entorno de competencia entre
muelles verticalmente integrados y adecuadamen-
te equipados.
El mismo esquema mixto de asociación público -
privada entre ENAPU y los operadores de servicios
podría realizarse para los demás puertos de la ma-
crorregión norte (Salaverry, Eten y Chimbote).
Vilcabamba - Puente Integración Jaén
Es el proyecto más ambicioso y de mayor impacto
de la IIRSA en el área de INTERNOR, pues conectará
a la sierra sur del Ecuador con la selva norte del Perú
en Cajamarca, abriendo nuevas zonas al comercio
internacional.
Incorporar la Longitudinal de la Sierra de Cajamar-
ca al Eje Andino de la IIRSA
La carretera Longitudinal de la Sierra está perfecta-
mente articulada a la Marginal de la Selva entre Jaén
y el Puente Integración, en la frontera con el Ecua-
dor. Por ello, sería importante que esta vía de acce-
so, que será la que atraiga una porción importante
del turismo de Ecuador al Perú, sea incorporada a
los grupos de la IIRSA como parte del Eje Andino.
El puerto de Yurimaguas y la carretera Mesones Muro
Se ha realizado una gran inversión en la concesión
del denominado Corredor Amazonas Norte. Sin em-
bargo, el cuello de botella es el puerto de Yurima-
guas, que podría permitir articular el corredor vial
con la selva norte. Por tanto, es urgente viabilizar la
inversión en el puerto para lograr una real articula-
ción de la costa y la sierra norte con la selva norte.
Centros logísticos de Paita y Yurimaguas
Como complemento de la infraestructura física se
requiere en las ciudades bisagras de los corredores,
“La combinación de factores
geográficos, socioeconómicos y
demográficos ha dado lugar, en el
suelo peruano, al desenvolvimiento
de dos grandes dinámicas: una
longitudinal y otra transversal.”
la implementación de centros logísticos que le den
soporte al proceso de integración. Es importante
que las regiones impulsen y presionen al gobier-
no nacional para que cumpla con los compromisos
asumidos en el contexto de la IIRSA respecto de los
centros logísticos.
Priorizar caminos departamentales y vecinales ali-
mentadores del Corredor Amazonas Norte y de la
Longitudinal de la Sierra
La gran mayoría de los caminos departamentales
y vecinales, alimentadores del Corredor Amazonas
Norte y de la Longitudinal de la Sierra están en un
estado sumamente precario. Sería fundamental que
dentro de las prioridades de asignación de recursos
a vías departamentales se priorice aquellas que
conducen a estos corredores troncales para integrar
las zonas productivas aisladas con los circuitos de
comercio internacional.
Oportunidades comerciales en el espacio de IN-
TERNOR
Los proyectos de la IIRSA generarán: i) efectos de
potenciación de las relaciones comerciales y turísti-
cas (playas y ecoturismo) de importantes zonas cos-
teras del norte peruano.
El Ecuador y las zonas del Pacífico sur de Colombia; ii)
permitirán el desarrollo de un nuevo corredor inter-
nacional que integraría el sur andino del Ecuador con
la selva norte del Perú; iii) mejorarán la logística de
acceso a las hidrovías del Huallaga y Marañón y sus
puertos para consolidar un corredor de integración
costa - sierra - selva de la región norte del Perú.
3.2. Agenda de la MACROSUR
Los principales temas que relacionan a la IIRSA con
el potencial del desarrollo de la MACROSUR son:
25
 Paso de frontera de Desaguadero
En el paso de Desaguadero al igual que en el de Hua-
quillas - Aguas Verdes, se pierde más tiempo en el
cruce que en el recorrido. Por ello, es indispensable
agilizar la construcción del CEBAF e implementar el
plan de desarrollo urbano tanto de Desaguadero
Perú como de Desaguadero Bolivia.
Área de concentración de cargas
El sur presenta una gran oportunidad para promo-
ver un área de concentración de cargas competitivo
sobre la base de los puertos de Arica, Matarani, Ilo y
Southern. Para ello, se requeriría permitir a Southern
dar servicios a terceros y modernizar el puerto de
Ilo sobre la base de una asociación público privada
entre ENAPU y los operadores portuarios. El puerto
de Pisco debería privatizarse de la misma manera,
asociando a los operadores privados con ENAPU.
Rehabilitación y mejoramiento de la Longitudinal
de la Sierra en el sur
Los proyectos e inversión Ayacucho - Abancay (US$
240 millones), Huancayo - Ayacucho (US$ 168 millo-
nes) y la rehabilitación de la carretera Juliaca Des-
aguadero (US$ 33 millones) permitirán articular de
norte a sur a las principales ciudades serranas del
sur del país, mejorando las oportunidades de aso-
ciatividad entre los productores andinos y la gene-
ración de economías de escala.
Rehabilitación del ferrocarril Puno - El Alto
Existe la posibilidad de rehabilitar el tramo entre la
Paz y el Lago Titicaca del ferrocarril boliviano y lo-
grar que articulado a ferries sobre el Lago Titicaca
y al tramo peruano entre el lago y Puno, se fortalez-
ca un circuito turístico basado en los atractivos del
Lago Titicaca. Esta posibilidad requiere de presión
regional y articulación binacional.
Integración energética entre Perú y Bolivia
Una oportunidad para integrar las redes eléctricas
de Perú y Bolivia con el objetivo de alcanzar mayor
confiabilidad en la energía sería la integración de
los sistemas de despacho integrado de ambos paí-
ses. La posibilidad se refuerza por la incorporación
automática de Bolivia al acuerdo de integración
adoptado en la Comunidad Andina y por el déficit
de energía que el Perú podría enfrentar. Adicional-
26
mente, es importante señalar que el proceso se fa-
cilitaría pues el concesionario en el lado peruano es
el mismo que en el lado boliviano.
Priorizar caminos departamentales y vecinales ali-
mentadores de la Interoceánica del Sur y de la Lon-
gitudinal de la Sierra
La gran mayoría de los caminos departamentales y
vecinales alimentadores del la Interoceánica del Sur
y de la Longitudinal de la Sierra están en un estado
sumamente precario. Sería fundamental que dentro
de las prioridades de asignación de recursos a vías
departamentales se priorice aquellas que conducen
a estos corredores troncales para integrar las zonas
productivas aisladas con los circuitos de comercio
internacional.
Oportunidades Comerciales de la MACROSUR
Los proyectos de la IIRSA generarán: i) efectos de po-
tenciación del turismo y las relaciones económicas
entre las ciudades andinas de Perú y Bolivia que fun-
cionan a través de vías terrestres; ii) articular los pro-
ductos andinos con el nor oeste argentino y iii) abrir
nuevas posibilidades para el desarrollo socioeconó-
mico de la macrorregión sur del Perú y los estados
de Acre y Rondonia de Brasil a través de su vincula-
ción conjunta; iv) facilitar el acceso de los estados
brasileños de Acre y Rondonia con la sierra y amazo-
nía peruanas hacia mercados internacionales.
3.3. Agenda de CENSUR
Los principales temas que relacionan a la IIRSA con
el potencial del desarrollo de CENSUR son:
Corredor Central
El Corredor Vial Amazonas Centro es el eje más
denso de los corredores este - oeste que están en
la agenda de la IIRSA. El proceso de pavimentación
está muy rezagado a pesar que el mejoramiento de
la carretera Tingo María - Pucallpa tenía estudios
completos, mucho antes que los corredores Ama-
zonas Norte y Amazonas Sur. El corredor central se
articula a la hidrovía amazónica del Ucayali que es la
más navegable y permite que ciudades como Huá-
nuco y Tingo María estén en un estratégico punto
intermedio entre Lima y Manaus.

“Ambas lógicas (longitudinal
y transversal) implican
macrodinámicas espaciales que son
determinantes para la articulación de
los procesos de regionalización y de
apertura de nuevos espacios hacia el
comercio internacional.”
Incorporación de Canta Unish y Huancayo - Cañete
a la IIRSA
La carretera central es la ruta que conecta el co-
rredor Tingo María - Pucallpa con Lima, pero tiene
problemas de congestión y el costo de ensancharla
puede ser muy elevado. Por ello, la prioridad es me-
jorar las rutas alternas como las conexiones Canta
Unish y Huancayo - Cañete. La carretera Canta Unish
permitiría que todo el tráfico que va desde Cerro de
Pasco, Huánuco, Tingo María y Pucallpa hacia Lima
se derive a dicha vía y libere a la Carretera Central.
Del mismo modo, el tramo Huancayo - Cañete cum-
pliría la misma función para las articulaciones entre
Huancayo y Lima.
Incorporación del túnel de la Carretera Central y la
modernización del ferrocarril central a la IIRSA
Existe la necesidad de encaminar proyectos para
acortar las distancias desde ciudades de la región
central hacia Lima y para ello, el desarrollo de un
túnel que evite subir hasta los 4,800 metros de al-
tura en Ticlio y ahorre dos horas de trayecto hacia
ciudades como Huancayo y Tarma es fundamental.
Al mismo tiempo es importante que se produzca
la modernización de los durmientes del Ferrocarril
Central y que, eventualmente, los antiguos permi-
tan edificar un ferrocarril entre Huancavelica y Aya-
cucho, generando una importante y nueva articula-
ción entre la región central y Lima.
Exigencias técnicas a los vehículos de carga en la
Carretera Central
Una vía congestionada como la Carretera Central re-
quiere que exista un mayor y estricto control de las
condiciones técnicas de los vehículos de carga, pues
un camión de lento transitar puede generar enormes
pérdidas de tiempo y congestión excesiva por las difi-
cultades para adelantar que existen en esta vía.
Puerto y Centro Logístico de Pucallpa
La significativa inversión en el Corredor Amazonas
Centro requiere que se concrete la modernización del
puerto de Pucallpa, pues esta es una pequeña pero
estratégica inversión para conectar a las ciudades de
la sierra central con Iquitos y Manaus.
Priorizar caminos departamentales y vecinales ali-
mentadores del Corredor Amazonas - Centro
La gran mayoría de los caminos departamentales y
vecinales que son alimentadores de la Carretera Cen-
tral están en un estado sumamente precario. Sería
fundamental que dentro de la asignación de recursos
a vías departamentales se priorice aquellas que con-
ducen a ésta y a la carretera Tingo María - Pucallpa
para integrar las zonas productivas aisladas con los
circuitos de comercio internacional.
Oportunidades Comerciales en CENSUR
Los proyectos de la IIRSA generarán i) un incremento
de la competitividad de la vía de integración costa -
sierra - selva en el corredor central del territorio pe-
ruano, interconectando el principal centro urbano in-
dustrial del país, su zona central y los estados de Acre
y Amazonas en Brasil y ii) potenciarán la interconexión
del interior del continente con la Cuenca del Pacífico.
3.4. Agenda del CIAM
Corredores viales
Existen cuatro corredores viales claves en el CIAM.
Uno pasa por la frontera de la selva de norte a sur
(Tarapoto - Tingo María), los otros tres con los corre-
dores este - oeste (Amazonas Norte, Amazonas Cen-
tro y Amazonas Sur). De estos, dos (Amazonas Norte
y Amazonas Sur), ya tienen contratos firmados y po-
derosas firmas que garantizarán un cierta velocidad
de ejecución. El Corredor Central es el más demora-
do y se ejecuta por obras públicas.
Estos corredores van a permitir una integración muy
importante entre las zonas de clima cálido de la selva
con las zonas de clima frío y templado.
Puertos fluviales
Los puertos de Yurimaguas, Iquitos y Pucallpa son
estratégicos para la comunicación entre estas tres
ciudades, pues movilizan más del 95% de las car-
gas de la selva. Cabe destacar que la implementa-
27
 ción de los tres puertos no ha sido culminada y es
estratégico que se acelere su modernización para
articular los corredores viales este - oeste con las
ciudades de la selva peruana y con Manaus a tra-
vés de las hidrovías.
Centros logísticos
Se requieren centros logísticos en las ciudades de
Iquitos, Pucallpa y Yurimaguas como zonas de acti-
vidades de ensamblaje y de soporte a las cargas.
Hidrovías
Las principales vías de comunicación de la selva son
en realidad ríos naturalmente navegables y no cons-
tituyen hidrovías. En la Amazonía las condiciones de
seguridad, señalización, cartas de navegación, ban-
cos de arena y falta de mantenimiento de las cuen-
cas, son los factores que dificultan la operación de
las naves de carga, y requieren atención especial de
las autoridades regionales para resolver su proble-
mática.
Autoridad portuaria regional
La administración y operación adecuada de los
puertos y las hidrovías requiere de una autoridad
portuaria regional, que debería ser una clara rei-
vindicación de los gobiernos regionales de la selva.
ENAPU ha fracasado en el tratamiento de los puer-
tos regionales, en gran medida porque a diferencia
de los puertos de la costa, no son financieramente
28
viables. La autoridad portuaria debería tener una
gestión mancomunada entre las regiones de Loreto
y Ucayali.
Impacto ambiental
Los cuatro proyectos viales implican enormes ries-
gos ambientales. Las regiones deben prepararse
para trabajar con el gobierno nacional y aprovechar
las oportunidades comerciales de estas vías pero
también para contener los indeseados efectos que
producen las carreteras en zonas de selva (inmigra-
ción desordenada, tala ilegal de madera, problemas
de saneamiento etc.). Sólo el corredor Amazonas
Norte, contó con un Plan Estratégico Ambiental pre-
vio a la firma del contrato, siendo importante que
se generen proyectos con objetivos propiamente
ambientales que permitan evitar la deforestación.
Oportunidades comerciales en el espacio de CIAM
Los proyectos de la IIRSA generarán: i) una com-
plementación de las economías de selva con las de
la costa y la sierra; ii) se puede generar una marca
amazónica basada en colocar productos con proce-
sos sostenibles que superen el paradigma de la selva
como zona de explotación petrolera y maderera; iii)
existen posibilidades de desarrollar nuevas activida-
des (hierbas medicinales, ecoturismo, servicios am-
bientales, acuicultura de selva, flores exóticas) que
podrían generar nuevos nichos e impulsarse sobre la
base de una nueva política tributaria de la selva.
APUNTES
FINALES

→ Los Ejes de Integración y Desarrollo de la IIRSA se acordaron durante la reunión de

ministros de Transportes, Telecomunicaciones y Energía de América del Sur, reali-
zada en diciembre del año 2002. En ese momento, se establecieron ocho ejes de
integración y desarrollo prioritarios y posteriormente se añadieron dos más.

→ Los ejes que tienen una directa relación con el Perú son el Eje Andino, el Eje Inte-
roceánico Central, el Eje del Amazonas y el Eje Perú - Brasil - Bolivia.

→ Los ejes de integración y desarrollo se estructuran a partir de grupos de proyectos

o corredores económicos que son franjas o espacios de integración.

→ En la primera generación de proyectos se encuentran tres corredores interoceáni-

cos y dos longitudinales, que están parcialmente en ejecución o tienen contratos
firmados de concesión u obras públicas. Estos corredores tienen apoyo político
y están siendo implementados por diversos mecanismos financieros innovadores
(asociaciones público - privadas) y por contratos de concesión. Los corredores son
cinco: Amazonas Norte, Amazonas Centro, Amazonas Sur, Panamericana Norte y
Panamericana Sur. En los tres primeros casos, el esfuerzo de pavimentación de
vías está orientado a eliminar los eslabones faltantes entre la sierra y la selva. En
los últimos dos se trata de proyectos de mejoramiento de la calidad y confiabilidad
de vías pavimentadas que incluyen ensanchamientos, segundas calzadas y vías de
evitamiento en algunas de las principales ciudades de la costa peruana.

→ Son dos los principales corredores de segunda generación: 1) Longitudinal de la

Sierra Sur para completar las conexiones Huancayo - Huancavelica - Ayacucho -
Abancay y 2) Longitudinal de la Selva Norte (corredor Tingo María - Tarapoto - San
Ignacio - Puente Integración). Si se mejoraran ambas, se lograría una vía longitu-
dinal alterna a la Panamericana que logre conectarse con la sierra y la selva. En
ambas rutas, se requiere estudios para definir los proyectos.

→ El Perú tiene un importante déficit de infraestructura asociado a los problemas de

integración interna e internacional.

→ Actualmente, los principales problemas en materia vial son los siguientes:

- La red vial nacional asfaltada, dados los niveles de tráfico, tiene un exceso de
capacidad en una porción significativa de las vías pero tiene problemas de trazado,
geometría y problemas de confiabilidad y seguridad.
- La red vial nacional no asfaltada y la red vial departamental requieren de un enor-
me esfuerzo de rehabilitación para alcanzar niveles razonables de transitabilidad.
- La red vial vecinal tiene más de 80,000 Km. de caminos que no reciben ningún
tipo de atención por parte de la institucionalidad pública.

29
 APUNTES
FINALES

→ En relación al sistema portuario nacional, el Perú ha logrado firmar un contrato

para modernizar el puerto del Callao y el puerto regional de Matarani en el sur.
Está pendiente la concesión de los demás puertos del Pacífico y la implementación
de los principales puertos fluviales de la selva y convertir sus ríos navegables en
hidrovías.

→ En relación al tema aeroportuario, el Perú ha concesionado el Aeropuerto Jorge

Chávez y ha firmado recientemente un contrato de concesión para 12 de los 20
aeropuertos regionales concesionables.

→ En relación a los temas energéticos, urge que el Perú ponga en agenda la posibi-
lidad de caminar con los países andinos hacia un sistema de despacho integrado
con fines de seguridad energética.

→ En materia de telecomunicaciones y electrificación rural será importante que se

coordinen las intervenciones para incorporar plenamente al comercio a las zonas
en las áreas de influencia de los corredores viales.
Las principales condicionantes del proceso de integración han sido: las visiones
geopolíticas y su desplazamiento por visiones geoeconómicas; la ausencia de una
agresiva agenda comercial entre los países andinos y MERCOSUR en el contexto
de UNASUR, la difícil situación política del gobierno del Perú; las visiones desde el
interior en el contexto de la descentralización que presionaban por proyectos de
impacto lejos de Lima y las restricciones presupuestales e institucionales imperan-
tes.

→ En perspectiva, una mayor integración este - oeste a través de corredores entre

Perú y Brasil, depende de la implementación de una agenda de integración comer-
cial en paralelo al desarrollo de la infraestructura física. Por su parte, una mayor
integración norte - sur a través de corredores andinos depende de la existencia de
recursos suficientes para completar los tramos de la Longitudinal de la Selva Norte
y de la Longitudinal de la Sierra Sur.

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BIBLIOGRAFÍA

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