EQUIDAD Perspectivas para Colombia

EQUID
EQUIDA
EQUIDAD
PERSPECTIVAS PARA COLOMBIA
EQUID
EQUIDA
EQUIDAD
EQUID
EQUIDA
EQUIDAD
EQUIDAD
ISBN: 978-958-59260-0-4
© Fundación para la Educación
y Desarrollo Social (FES)
Consejo Superior de Directores - CSD

Juan Francisco Miranda Miranda
CONTENIDO
Presidente
Óscar Echeverri Cardona
Ximena Hoyos Lago
Luis Alfonso Mora Tejada
Óscar Darío Morales Rivera
Alfonso Ocampo Gaviria
Luis Bernardo Rentería Pilonieta INTRODUCCIÓN 7
Gerardo Silva Castro
Carlos Eduardo Sinisterra Pava MARCO DE REFERENCIA 10
La equidad frente a la
Miembros honorarios
Samir Camilo Daccach Majdaleni injusticia y la desigualdad
Fundador Óscar Echeverri ................................................................. 12
Miguel Londoño Barona
Alfonso Ocampo Londoño Inclusión social y productiva
Luis Hernán Pérez Páez de los habitantes rurales
Doris Eder de Zambrano José Antonio Ocampo y Natalie Gómez ..........................30
Harold Zangen Janek
La política como determinante
Directivas
de la equidad social
María Lucía Lloreda Garcés Gustavo Bergonzoli ...........................................................56
Directora ejecutiva
Máximo Adrián Luna Valencia
Director administrativo y financiero CULTURA CIUDADANA
Juan Camilo Cock Misas Y CONVIVENCIA 106
Director del Área de Cultura
Ciudadana y Convivencia
El poder de la equidad
Daniel Eduardo Mora Castañeda
Director del Área de Educación Hernando Llano ............................................................... 110
Comité editorial El espacio público en el

Óscar Echeverri Cardona desarrollo urbano de Cali
Miembro del Consejo
Superior de Directores
Carlos Enrique Botero ................................................... 128
Juan Camilo Cock Misas Cultura, equidad, convivencia y

Director del Área de Cultura
Ciudadana y Convivencia ciudadanía (o el para qué de la cultura…)
Daniel Eduardo Mora Castañeda Jorge Melguizo .................................................................. 150
Director del Área de Educación
Isabel Cristina Casas Quiroga
Investigadora en Salud
Juan Sebastián Bedoya García
Coordinador de Comunicaciones
El Bando Creativo
Coordinación editorial y diseño
Primera edición, Santiago de Cali,

noviembre de 2015
EDUCACIÓN 168
Educación de calidad en la niñez y la adolescencia:
una deuda pendiente para la superación de la
pobreza y la desigualdad en Colombia
Sandra García.............................................................................................................................. 172
Educación y paz: reconstrucción de significados

Francisco Cajiao .........................................................................................................................190
Escuela Nueva: una contribución a la calidad

y a la equidad en la educación para el siglo XXI
Vicky Colbert .............................................................................................................................. 206
SALUD 234
¿Puede Colombia subsanar las inequidades
en salud en una generación?
Mauricio Torres e Ivonne Ordóñez ..........................................................................................238
Atención primaria en salud y equidad

Gabriel Carrasquilla y Óscar Echeverri ............................................................................. 264
Inequidad en salud y enfermedad cardiovascular en Colombia:

un modelo para su abordaje basado en la hipertensión arterial
Diego Iván Lucumí....................................................................................................................... 284
Prestación de servicios de salud y equidad

Marcela Granados ......................................................................................................................302
RESEÑAS DE AUTORES 312
50 AÑOS TRABAJANDO POR

UNA COLOMBIA MÁS EQUITATIVA 320
FES 50 AÑOS. LA EQUIDAD, NUESTRA PRIORIDAD 323

LA FUNDACIÓN PARA
LA EDUCACIÓN Y EL
DESARROLLO SOCIAL
(FES) ES RECONOCIDA
EN EL ÁMBITO DE LAS
ORGANIZACIONES
PRIVADAS SIN ÁNIMO
DE LUCRO POR SU
TRABAJO EN LA
PROMOCIÓN DEL
DESARROLLO SOCIAL
CON EQUIDAD.
INTRODUCCIÓN | 50 AÑOS FES
INTRODUCCIÓN
Hace más de medio siglo se gestó en Cali, uno de los procesos
más innovadores para el financiamiento del desarrollo social
mediante la creación de la Fundación para la Educación Superior
(FES). En sus comienzos, la iniciativa estuvo enfocada a procurarle
al Valle del Cauca un modelo de educación superior de excelencia,
tomando como punto de partida la Universidad del Valle, la cual, de
hecho, se convirtió en el complejo universitario más importante del
suroccidente colombiano. Después de una década de ardua labor,
desde sus inicios, la FES se consolidó como un modelo novedoso
de financiamiento y emprendimiento social que le mereció el apoyo
local, regional e internacional, y así, extendió su acción no solo en
todo el territorio nacional, sino también al resto de Latinoamérica.
Su éxito fue tal que, en 1994, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) la presentó en la Conferencia Internacional para el
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, en Washington, como una ONG
modelo en “su misión institucional, su solvencia y autosuficiencia
financieras, su capacidad de convocatoria y su colaboración con
los sectores público y privado”. Más adelante, fue presentada en la
Cumbre Mundial de Desarrollo Social de 1995, como una de las ocho
fundaciones internacionales más destacadas en la promoción del
desarrollo social.
Concurrente con la crisis económica y financiera que afectó al
país a finales de la década de los 90, la compañía de financiamiento
comercial de la FES fue golpeada gravemente debido a los
cambios decretados por el Estado de Emergencia Económica. La
Fundación, luego de un complejo litigio, perdió casi la totalidad
de su patrimonio, excepto sus activos más valiosos: la credibilidad
7
FES 50 AÑOS | Equidad: perspectivas para Colombia
y la experiencia en el trabajo social desarrollado en

los sectores de educación, salud, y medio ambiente y
desarrollo sostenible.
Este capital social sirvió para reinventarse, en una
nueva etapa de evolución, como la Fundación para la
Educación y Desarrollo Social (FES), y ser reconocida
en el ámbito de las organizaciones privadas sin ánimo
de lucro, por su trabajo en la promoción del desarrollo
social con equidad.
En su paso por esta última década, las acciones de la
Fundación han tenido incidencia en los contextos local,
La gestión de la nacional e internacional, tanto en el diseño como en el
Fundación para desarrollo y la implementación de políticas públicas,
modelos, metodologías, programas y proyectos, que
la Educación y
benefician a poblaciones en situación de vulnerabilidad,
Desarrollo Social impactando positivamente desde las áreas de Cultura
(FES) la ha Ciudadana y Convivencia, Educación, Salud y la
posicionado como Unidad de Gerencia de Proyectos.
un aliado estratégico Su gestión la ha posicionado como un aliado
que cuenta con el estratégico que cuenta con el apoyo y la confianza
apoyo y la confianza de entidades estatales, organizaciones mixtas,
de entidades estatales, organismos descentralizados y fundaciones, entre los
organizaciones que se cuentan el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, Colciencias, el Ministerio de Educación
mixtas, organismos
Nacional, Ministerio TIC, el Ministerio de Salud
descentralizados y y de la Protección Social, el Ministerio de Cultura,
fundaciones. las secretarías de educación del Distrito Capital, de
Popayán y de Cali, y, la Secretaría de Cultura y Turismo
de Cali; la Corporación Autónoma Regional del Valle
del Cauca (CVC), y el Departamento Administrativo
de Gestión del Medio Ambiente (DAGMA);
Corpoeducación y Fundación Plan; y Patrimonio
Natural - Fondo para la Biodiversidad y Áreas
Protegidas, entre otros.
Por otro lado, la FES ha trabajado en alianza
con organismos de cooperación internacional e
instituciones como la Organización Internacional para
las Migraciones (OIM), la Organización Panamericana
8
INTRODUCCIÓN | 50 AÑOS FES
de la Salud (OPS), la Campaign for Tobacco-Free Kids de la

Iniciativa Bloomberg, la Association for Rural Development (ARD),
y la Universidad de Washington.
Al cumplir su quincuagésimo aniversario, la FES quiso celebrarlo
con la publicación del libro Equidad. Perspectivas para Colombia, cuyo
contenido, dispuesto en doce ensayos, plantea la importancia de la
equidad en los aspectos económicos, sociales y políticos que tocan
a la educación, la salud y la cultura ciudadana. Después de elaborar
un marco de referencia sobre la equidad, mediante tres importantes
ensayos sobre los conceptos de equidad y justicia, la inclusión social y
productiva, y la política como determinante de la equidad, se incluyen
varias tesis en los tres campos de acción de la FES para el presente y
el futuro. Estas son:
Cultura Ciudadana y Convivencia

Tres autores abordan este campo desde las perspectivas de espacio
público y desarrollo urbano; el papel de la cultura en la construcción
de ciudadanía y convivencia; y la relación entre el poder político y la
equidad.
Educación
Tres autores analizan las perspectivas de educación para la paz;
la educación para la niñez y la pobreza; y la equidad y los nuevos
modelos de educación.
Salud
Cinco autores exponen las relaciones de la equidad con la salud
pública; las enfermedades crónicas; la atención primaria de la
salud; la prestación de servicios de salud; y el futuro de la salud en
Colombia.
9
MARCO DE
REFERENCIA
ÓSCAR ECHEVERRI
JOSÉ ANTONIO OCAMPO

Y NATALIE GÓMEZ
GUSTAVO BERGONZOLI
LA EQUIDAD
FRENTE A LA
INJUSTICIA Y LA
DESIGUALDAD
ÓSCAR ECHEVERRI
MARCO DE REFERENCIA | FES 50 AÑOS
INTRODUCCIÓN
La equidad es uno de los temas de mayor actualidad en Ciencias

Sociales. Su complejidad hace difícil llegar a un acuerdo sobre
su naturaleza, sus manifestaciones y su aplicación desde la vida
cotidiana hasta las políticas de Estado, en procura de un mayor
bienestar para todos. Por eso es posible que se encuentren conceptos,
interpretaciones y enfoques diferentes sobre ella. Este ensayo intenta
presentar la naturaleza y algunas interrelaciones de equidad con la
justicia y la igualdad y sus manifestaciones negativas –inequidad,
injusticia y desigualdad–. No es una tarea fácil, pero espero
contribuir con este ensayo al análisis de tan trascendental tema, que
ineludiblemente estará presente en la concepción de la visión sobre el
desarrollo y el bienestar de países como Colombia.
EQUIDAD Y JUSTICIA
La equidad (del latín aequitas, aequus, ‘igual’) es una ‘ virtud de la

justicia’ y su interpretación es enormemente compleja desde tiempos
antiguos. Por ejemplo, Aristóteles consideraba que la equidad es
superior a la justicia, porque su naturaleza es corregir la ley cuando
esta es deficiente por causa de su universalidad. “La dificultad está en
que lo equitativo siendo lo justo, no es lo justo legal, lo justo según la
ley, sino que es una dichosa rectificación de la justicia rigurosamente
legal” (De Azcárate, 2005). Advierte además que es menos malo
sufrir una injusticia que cometerla.
Hobbes (1989), en su trascendental Leviatán, señala que la
justicia se origina en el cumplimiento de un pacto social, pues ella
no existe en el estado natural, en el cual no hay leyes y, por tanto, no
hay justicia ni injusticia. Para Kant (1994), “el derecho más estricto
constituye la mayor injusticia” y por eso se requiere de la equidad
para rectificar las deficiencias de la ley y corregir sus injusticias.
John Rawls (2006), uno de los mayores filósofos modernos, elaboró
su teoría de La justicia como equidad basado en ideales de libertad y
de igualdad. En su enfoque institucionalista de la justicia, declara
que el objeto primario de la justicia es el modo en que las grandes
13
instituciones sociales distribuyen los derechos y

deberes fundamentales y determinan la división de
las ventajas provenientes de la cooperación social. En
su teoría desarrolla un conjunto de principios que
señalan la necesidad de asignar derechos y deberes,
y la distribución correcta de las cargas y beneficios
que surgen en la sociedad. Propone el principio de
que cada persona tiene el inalienable derecho a un
conjunto de libertades básicas compatible con el
conjunto de libertades de los demás y el ‘principio de
la diferencia’, el cual establece que “las desigualdades
de riqueza y autoridad, solo son justas si producen
beneficios compensadores para todos y, en particular,
para los miembros menos aventajados de la sociedad,
de tal modo que se llegue a una justa igualdad de
oportunidades y no solo a la igualdad formal” (Rawls,
2006). En otras palabras, la desigualdad solo es
justa cuando beneficia a los menos favorecidos de la
sociedad. Además propone el principio de la igualdad
equitativa de oportunidades: “Los que tienen el mismo
talento y habilidad y la misma disposición a hacer uso
de esos dones, deberían tener las mismas perspectivas
de éxito, independientemente de su clase social de
origen, la clase en la que han nacido y crecido […]”
(Rawls, 2006).
Es difícil pensar en la equidad sin antes pensar en
la justicia. Esta se representa como una mujer vendada
(¡la justicia es ciega!) sosteniendo en su mano izquierda
una balanza equilibrada que simboliza el trato igual
ante la ley, y en la mano derecha, una espada que
simboliza la protección y la sanción que debe impartir.
Para que la balanza esté en equilibrio, se necesita que
el peso en los dos platillos sea igual, o que el fulcro de
la palanca se desplace hasta equilibrar dos pesos, uno
mayor que otro. El fulcro es el punto donde la equidad
logra el equilibrio de la justicia, es decir, donde las
desigualdades son compensadas con el fin de producir
beneficios para todos y, en particular, para los miembros
14
menos aventajados de la sociedad. Cuando la ley tiene deficiencias

o cuando, según Kant, el derecho más estricto constituye la mayor
injusticia, la equidad es capaz de enmendar la norma y suplir
sus deficiencias. Lo que nos hace iguales ante la justicia, pero no
necesariamente ante la ley, es la equidad.
100 kg
5 kg
En las nuevas tesis sobre el contrato social y el desarrollo,

probablemente, no hay un concepto más señalado que el de equidad.
Por ejemplo, en Colombia, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
todos por un nuevo país (DNP, 2015) propone construir una nación
‘en paz, equitativa y educada’. La tesis central del Plan es que la paz,
la equidad y la educación forman un círculo virtuoso: la paz facilita
mayores esfuerzos en el cierre de brechas sociales y económicas; la
equidad garantiza que todos los habitantes gocen de los mismos
derechos y oportunidades y permite una convivencia justa y
armónica; y la educación da mejores oportunidades de generación de
ingresos y hace de los ciudadanos personas respetuosas que resuelven
sus conflictos en forma pacífica. O sea, la paz favorece la equidad y la
educación, la equidad propicia la paz y la educación, y la educación
genera condiciones de paz y equidad.
En la tesis del Plan, como en muchas otras sobre el desarrollo, es
frecuente y recurrente la confusión entre igualdad, justicia y equidad.
No es la equidad la que garantiza a los habitantes el goce de los
mismos derechos y oportunidades: es la justicia cuando hace cumplir
la Constitución y la ley, y la equidad hace que la justicia no favorezca
a unas personas perjudicando a otras. En el caso del sector salud,
la equidad se define como la ausencia de diferencias evitables entre
grupos de personas caracterizadas por su posición social, económica,
demográfica o geográfica. Idealmente, cada individuo en su grupo
debe tener una oportunidad justa de alcanzar su máximo potencial y
nadie debe quedar en desventaja para alcanzar dicho potencial, si se
puede evitar (Whitehead, 1992).
15
LA EQUIDAD COMO AUSENCIA DE ENVIDIA
Dos décadas atrás, el análisis de la equidad como

ausencia de envidia ha tomado importancia en
las Ciencias Sociales y en las Neurociencias. En
conversaciones informales, algunos opinan que
la protesta de gente pobre sobre una situación de
desigualdad frente a los ricos ocurre “porque no
son más que unos envidiosos”. Recuerdo cuando el
presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn,
después de regresar de un viaje por regiones pobres
del sureste asiático, dijo que los pobres tienen algo en
común: no quieren caridad ni soluciones impuestas,
ni la cultura de otros sino la suya; quieren una
oportunidad para salir adelante por sí mismos y tener
un futuro digno. Este comentario es acorde con una
corriente de pensamiento que defiende la teoría de
que una distribución es justa cuando no produce
envidia, y afirma que la equidad es ausencia de envidia
(Baumol, 1986).
La distribución injusta cuando es inequitativa no
conduce necesariamente a la envidia, pero sí genera
resentimiento. La trilogía de igualdad, justicia y
equidad se manifiesta claramente entrelazada en la
afirmación: “La desigualdad puede desaparecer cuando
la justicia es ejercida con equidad. Pero el derecho
estricto es injusto cuando la igualdad ante la ley es
injusta y se requiere de la equidad para producir una
desigualdad justa”.
Tan compleja interrelación ha conducido al
análisis de la aversión a la desigualdad y las causas y
consecuencias económicas de la envidia (Cabrales,
2010). Varios estudios sobre respuestas a situaciones
de preferencias (desiguales) monetarias experimentales
–con registros neurológicos de resonancia magnética–
muestran que al ser humano no le gusta la desigualdad,
y tratan de responder la pregunta de si dicha aversión
16
es innata o se desarrolla mediante el aprendizaje cultural (Fliessbach

et al., 2007; Tricomi et al., 2010). Si está genéticamente determinada,
solo la justicia con equidad podría reducirla con dificultad a niveles
de convivencia tolerables; pero si es producto de la cultura, es posible
reducirla sustancialmente en el largo plazo.
Mientras tanto, el dilema es si se puede o no separar la desigualdad
de la injusticia y la inequidad, en un mundo donde la riqueza
excesiva y la posición social condicionan fuertemente la percepción
de desigualdad, injusticia y envidia. Por ejemplo, el notable escritor
Gore Vidal decía: “Cada vez que un amigo mío triunfa, algo pequeño
muere dentro de mí”. El escritor tenía una posición económica
‘envidiable’, su prestigio era inmenso; sin embargo, el éxito de los
demás le producía envidia.
ORIGEN DE LA DESIGUALDAD
Las personas no escogen dónde nacer, ni escogen a sus padres

(ricos o pobres, educados o no, con poder o no), ni si nacen libres de
limitaciones físicas o mentales; entonces su capacidad es limitada
cuando eligen qué quisieran ser o hacer, y cómo vivir bien. Esto
genera en el transcurso de sus vidas las diferencias que conducen
a la desigualdad. Para asegurar la igualdad entre las personas
que nacen y crecen desiguales, se crea un ‘contrato social’ bajo el
nombre de Constitución, que en el caso de Colombia establece un
compromiso utópico (artículo 13) que dice: “Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades
y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo,
raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica” (Constitución Política de Colombia, 1991).
Alcanzar tal igualdad es una utopía y, como tal, el Estado tratará
incesantemente de lograrla sin llegar a la meta final. En este intento,
en el mismo artículo 13 hace una aclaración: “El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados”. La
salvedad de promover en vez de garantizar, es reconocer la utopía
17
igualitaria aunque le da toda la importancia a la

equidad para proteger a los menos favorecidos. Y
para asegurar la búsqueda de la igualdad con equidad,
dicho artículo 13 termina expresando que: “El Estado
protegerá especialmente aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará
los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Para esto, el Estado debe ejercer la justicia guiada por
la equidad, ya que el ciudadano no escogió la igualdad
ni la desigualdad, al no poder escoger de quién sería
hijo ni dónde o cuándo le hubiera gustado haber nacido
para ser y hacer lo que quisiera.
Como la justicia perfecta no existe, el propósito de
La pregunta previa a mejorarla y superar la injusticia atrae toda la atención
“¿igualdad de qué?” de los pensadores modernos como J. Rawls, A. Sen,
sería “¿igualdad entre G. A. Cohen, R. Dworkin y otros. En uno de sus
quiénes?”, pues la ensayos, Amartya Sen (1980) se pregunta: “¿Igualdad
de qué?”, frente a los enfoques filosóficos que plantean
naturaleza ha hecho
diferentes tesis sobre la igualdad (de algo): igualdad
de los seres humanos de rentas (utilitaristas), o igual nivel de bienestar para
y no humanos un todos (igualitaristas del bienestar), igual ponderación a
universo enorme de las utilidades de todos (utilitaristas clásicos) y los que
diversidad. piden igualdad en derechos y libertades (libertarios
puros). Esta demanda de igualdad, referida a una sola
variable, implica que la teoría en cuestión resulte no
igualitaria respecto a otra variable, ya que es posible que
ambas perspectivas se hallen en conflicto. Sen propone,
como alternativa, la igualdad de oportunidades para
desarrollar las capacidades que le permiten a la persona
funcionar eficientemente en la sociedad para obtener
una buena vida.
Esta propuesta surge del desacuerdo de Sen con el
marco institucional contractualista, en el cual Rawls
(2001) propone un conjunto de principios de justicia
para el establecimiento de ‘instituciones justas’ a las que
debe ajustarse la conducta de las personas.
18
Sen, por el contrario, afirma que: “La justicia guarda relación, en

última instancia, con la forma en que las personas viven sus vidas y
no simplemente con la naturaleza de las instituciones que las rodean”.
Entonces, la pregunta previa a “¿igualdad de qué?” sería “¿igualdad
entre quiénes?”, pues la naturaleza ha hecho de los seres humanos y
no humanos un universo enorme de diversidad. Esta diversidad crea
la ‘paradoja necesaria’ entre diferencia e igualdad, que consiste en que
no es posible ver la igualdad si no existe la diferencia, y si existe la
diferencia, esta puede ser desigual.
Fue Rousseau (1999) quien en su magistral discurso sobre el
origen de la desigualdad en 1754, describió primero la igualdad
del ser humano en su estado natural y luego los cambios que su
evolución le causaron. Solo concebía los seres humanos como iguales
en su estado natural, salvaje, pues la primera fuente de desigualdad
fueron los cambios sucesivos de la constitución humana, siendo que
por ley natural los seres humanos “son tan iguales entre sí como lo
eran los animales de cada especie”. Clasificó esta desigualdad en
dos clases: la desigualdad natural física (edad, fortaleza física, género,
etc.) y la desigualdad moral o política que “consiste en los diferentes
privilegios que gozan unos en perjuicio de otros, como el de ser más
ricos, más respetados, más poderosos, o de hacerse obedecer”.
Para Rousseau, esta desigualdad se estableció “desde el instante
en que un hombre tuvo necesidad del auxilio de otro, desde que se
dio cuenta de que era útil a uno solo tener provisiones para dos, la
igualdad desapareció, [y] la propiedad fue un hecho [...]”. Y analiza
con nostalgia el estado natural del ser humano afirmando que los
salvajes no eran malos precisamente porque no sabían lo que era
ser buenos. Pero en su evolución “[...] la ambición devoradora, el
deseo ardiente de aumentar su relativa fortuna, no en tanto por
verdadera necesidad cuanto por colocarse encima de los otros, inspira
a todos una perversa inclinación a perjudicarse mutuamente, una
secreta envidia tanto más dañina, cuanto que, para herir con mayor
seguridad, disfrázase a menudo con la máscara de la benevolencia [...]
he allí los primeros efectos de la propiedad y el cortejo de los males
inseparables de la desigualdad naciente”. De aquí nace la anecdótica
frase de que “el hombre nace bueno y la sociedad lo corrompe”.
19
LA DESIGUALDAD Y LA NECESIDAD
DE JUSTICIA CON EQUIDAD
La desigualdad ha tomado proporciones alarmantes

en todo el mundo, como lo atestiguan investigadores
y pensadores como Joseph Stiglitz, Richard
Wilkinson, Kate Pickett, Martha Nussbaum, Paul
Krugman, Thomas Piketty y otros. Ya se mencionó la
tipología dual propuesta por Rousseau: la desigualdad
natural física (edad, fortaleza física, género, etc.) y
la desigualdad moral o política (distintos privilegios
que gozan unos en perjuicio de otros, incluyendo las
diferencias de poder y de riqueza). A propósito, Rawls
(2006) propone reducir las desigualdades en el uso de
los bienes primarios que incluyen derechos, libertades y
oportunidades, ingresos y riqueza, y las bases sociales
del respeto a sí mismo. El uso de estos bienes primarios
conduce al logro del bienestar o la buena vida. Por
su parte, Sen (1999) plantea reducirlas mediante las
capacidades y funcionamientos que condicionan el ser
y hacer de las personas. Esas capacidades –estar bien
alimentado, tener buena salud, ser capaz de moverse
libremente, tener autoestima, tener respeto del resto,
participar en la vida comunitaria, etc.– en esencia
llevan a tener la libertad individual para lograr una
forma o estilo de vida.
Mientras Rawls elige bienes que pueden estar
asequibles bajo instituciones que permiten su
distribución desigual, siempre y cuando tal
desigualdad sea en beneficio de los menos favorecidos
(equidad), Sen opta por capacidades para enfrentar
las desigualdades y propone que la alternativa para
disponer de estas capacidades es a través de procesos
de desarrollo que expandan las libertades que la gente
tiene a disposición.
Entre sociólogos y economistas existe discrepancia
sobre la importancia de la desigualdad. Los sociólogos
20
sostienen que la desigualdad debilita los fundamentos de coherencia

y funcionalidad en la sociedad, al violar los principios de justicia en
que se sustenta el contrato social. Por su parte, algunos economistas
manifiestan que la desigualdad es conveniente porque genera
incentivos para competir eficientemente en el mercado; agregan que
la igualdad socava la libertad y deteriora la eficiencia económica.
Otros economistas argumentan que, al contrario, la desigualdad,
particularmente en sociedades donde la justicia no es equitativa,
afecta el crecimiento y deteriora el progreso social. Así mismo, Rawls
(2006) señala que: “Todos los bienes sociales primarios [...] han de
ser distribuidos de un modo igual, a menos que una distribución
desigual de uno o de todos estos bienes redunde en beneficio de los
menos aventajados”.
Siguiendo a Rousseau, se pueden distinguir dos tipos de
desigualdad de acuerdo con el capital que acopian: uno, acopia
capital económico, y otro acopia capital social. La desigualdad
económica se refiere al desequilibrio entre la riqueza y la pobreza
entre los miembros de una sociedad, y la desigualdad social se refiere
a la discriminación por diferencias de estatus o clases sociales que
existen en una sociedad. Algunos insisten en que la desigualdad
económica conduce a la desigualdad social, y otros, lo contrario. De
todas maneras, su importancia radica en el impacto que tienen en el
bienestar de la gente.
La desigualdad económica se mide tradicionalmente por la
diferencia entre el porcentaje de ingresos del 20% más rico y el
20% más pobre de la población –a nivel local, regional, nacional e
internacional–. La concentración extrema de la riqueza en las últimas
décadas ha requerido medir los ingresos del 1% más rico frente al
99% restante. Otra medida es el coeficiente de Gini, que varía entre
0 y 1, y mide la desigualdad en toda la población en vez de comparar
los extremos en ella; si se acerca a 0 hay mayor igualdad en la
población, y si se acerca a 1 hay mayor desigualdad.
La desigualdad social tiene varias manifestaciones, de las cuales
las más conocidas son: las castas, el estrato social y el estatus social.
Las castas se caracterizan por una jerarquía rígida de sus miembros
en términos de poder, privilegios, estima, restricciones de interacción
entre diferentes estratos y ausencia de movilidad vertical. El estrato
social generalmente es una clasificación de acuerdo con variables
21
socioeconómicas y espaciales de urbanismo, que segrega

a la población en espacio, estrato social y nivel de vida.
Se usa para hacer tarifas de pago por servicios públicos
y tributos fiscales. El estatus social, estrechamente
relacionado con el estrato social, denota la posición
relativa en la sociedad, determinada por el ingreso, la
educación, la ocupación, el prestigio familiar y el estilo
de vida. La desigualdad social se mide por múltiples
dimensiones, siendo el estrato social (clases sociales),
el estilo de vida, el nivel de vida y la calidad de vida los
más usados.
Thomas Piketty (2014), en su monumental obra
La desigualdad social El capital en el siglo XXI, muestra que la desigualdad
económica en países capitalistas avanzados ha
da más oportunidades
crecido enormemente, especialmente a partir de los
a quienes tienen años 80 (inicio del thatcherismo y el reaganismo).
poder, prestigio Este crecimiento tan desigual se produce cuando la
y privilegios para tasa de retorno del capital (r) es superior a la tasa
lograr su bienestar, de crecimiento (g) (r>g). Esta sencilla ecuación es
que, a quienes solo producto de la acumulación de capital por los más
por sus méritos, ricos, la cual, al crecer más rápido que la producción de
deberían tener iguales bienes y servicios, convierte a sus dueños en rentistas
oportunidades de de capital que al mismo tiempo dominan cada vez
más a quienes solo tienen su trabajo, aumentando
lograr el mismo
la desigualdad económica de manera vertiginosa.
bienestar. Este capitalismo patrimonial hace que la riqueza
no dependa del trabajo duro ni del mérito, sino de
la riqueza acumulada o heredada, destrozando la
movilidad social y generando una inmensa desigualdad,
simultáneamente con una inequidad creciente, pues la
justicia es cada vez más sometida al poder del dinero
para beneficio del 1% más rico. Como dice Piketty,
“salvemos el capital de manos de los capitalistas si
queremos sociedades más igualitarias, más justas y
más equitativas”. Pero la lección categórica en la obra
de Piketty es que el sistema capitalista es en esencia
productor de desigualdad, y solo la legislación y la
22
justicia con equidad pueden contrarrestar este predicamento del

capitalismo.
Stiglitz (2012) hace un profundo análisis sobre el precio de
la desigualdad y resalta por qué es tan oneroso, pues conduce a
que “el 1% de la población tiene lo que el 99% necesita”. Fue la
crisis financiera de 2008 la que hizo tomar conciencia de que
“nuestro sistema económico no solo era ineficiente e inestable
sino también básicamente injusto”. La riqueza que recibían las
élites y los banqueros parecía surgir de su capacidad y su voluntad
de aprovecharse de los demás”. Y afirma que “para los jóvenes
indignados y los manifestantes de otros lugares del mundo, el
capitalismo no solo no está cumpliendo lo que prometía, sino que
está dando lugar a lo que no prometía: desigualdad, contaminación,
desempleo, y lo que es más importante, la degradación de los
valores hasta el extremo en que todo es aceptable y nadie se
hace responsable”. Stiglitz sostiene que entre los factores que
desencadenaron el aumento de la desigualdad en Estados Unidos,
los más notables son: a) las políticas injustas e inequitativas sobre
el financiamiento de la educación, los servicios médicos, las leyes
fiscales, las que rigen el sistema financiero y las leyes antimonopolio
que han ayudado a enriquecer a los más ricos a expensas de los
demás; b) los sistemas tributarios inequitativos y los que destruyen
la generación de empleos locales al incentivar su creación en el
extranjero. La desigualdad creciente así desencadenada ha sido
dañina para la economía y para la democracia.
La pregunta central relacionada con la desigualdad social es:
¿Quién obtiene qué y por qué? La respuesta resumida es que la
desigualdad social da más oportunidades a quienes tienen poder,
prestigio y privilegios para lograr su bienestar, que, a quienes solo por
sus méritos, deberían tener iguales oportunidades de lograr el mismo
bienestar. En la desigualdad social, el asunto más difícil es aclarar si
la gente generalmente quiere el estilo de vida del que más tiene, o su
capacidad para obtener lo que quiere. La equidad como ausencia de
envidia sería la forma de resolver el dilema escogiendo la capacidad
frente a los bienes materiales.
La percepción de la desigualdad social influye poderosamente
en el desempeño de las personas, aunque este efecto no se tome en
cuenta en la selección de personal y en otras formas de participación
23
social donde la desigualdad social es determinante. Por

ejemplo, en un experimento con castas en la India, se
les dijo a niños de castas superiores e inferiores que al
resolver un problema recibirían incentivos monetarios.
Cuando los niños participaban conjuntamente, de
forma anónima, no hubo diferencias en el desempeño.
Pero al ponerlos juntos y sabiendo todos quiénes eran
los de casta inferior y quiénes de casta superior, el
rendimiento de los de casta inferior fue 25% más bajo
que los de casta superior (Hoff & Pandey, 2001).
En Estados democráticos, como Colombia, existen
desigualdades sociales monumentales como la de
ignorar a casi la mitad de los ciudadanos por el hecho
de no poseer una cédula de ciudadanía. Solo cuando
adquieren su cédula se les considera parte de la
sociedad; sin ella, el ciudadano no existe para acceder a
empleo formal o a recibir beneficios del Estado, como
los subsidios de vivienda. Hace unos cinco años, el
Estado comenzó el esfuerzo de volver ciudadanos –con
la cedulación– a un segmento importante de personas
que por ignorancia o alienación, causadas por la
desigualdad social, no tenía conciencia de los derechos
ciudadanos que le otorga la cédula de ciudadanía.
En el sector salud la desigualdad social ha sido
analizada con modelos que explican su origen en
la estratificación social que genera oportunidades
variables o gradientes determinantes del estado de
salud. Esos gradientes producen diferencias en el estado
de salud –desigualdades–, que cuando son innecesarias
y evitables, y además son injustas y arbitrarias, se
consideran inequidades en salud (Whitehead &
Dahlgren, 2006).
El extraordinario estudio de Wilkinson y
Pickett (2009) sobre por qué una mayor igualdad
hace sociedades más fuertes, muestra de manera
dramática cómo problemas sociales y de salud están
estrechamente relacionados con la desigualdad en
países ricos y pobres. A mayor desigualdad, mayor el
24
índice de problemas sociales y de salud (el índice se compone de

nueve problemas: nivel de confianza, enfermedad mental
–incluyendo adicción a drogas y alcohol–, expectativa de vida y
mortalidad infantil, obesidad, desempeño educativo de niños, partos
de adolescentes, homicidios, tasa de prisioneros, movilidad social)
(Figura 1).
Figura 1. Los problemas sociales y de salud son peores en países más desiguales
Peor Estados Unidos

Índice
Nivel de confianza
Portugal Enfermedad mental
y drogas
Reino Unido
Expectativa de vida
Índice
Grecia y mortalidad infantil

Irlanda Nueva Zelanda
Obesidad
Austria Francia Australia
Dinamarca
Alemania Canadá Italia Matemáticas
Bélgica España
y alfabetización
Finlandia Suiza
Noruega Holanda Partos en adolescentes
Suecia Homicidios
Tasa de prisioneros
Mejor Japón
Movilidad social
Bajo Desigualdad de ingresos Alto
Fuente: Wilkinson y Pickett (2009).
Wilkinson y Pickett (2009) afirman que la desigualdad social

generalmente se acompaña de una lucha marcada por estatus y
generación creciente de ansiedad; es decir, el estatus social asigna
valores de superioridad e inferioridad, que forman la base para
escoger a la gente más por privilegios que por méritos, lo cual
impide la movilidad social por capacidades y produce mayor
ansiedad. Esta ansiedad es la marca del comportamiento de los
jóvenes de hoy. Además mencionan que el lema de la Revolución
francesa –libertad, igualdad, fraternidad– asignó a estas dimensiones
sociales la clave para crear una sociedad mejor. Sin embargo, ellos
proponen la igualdad como condición para lograr el goce de libertad
y fraternidad, pues las grandes desigualdades producen innumerables
diferencias sociales y prejuicios divisivos de clase, y esto conduce al
debilitamiento de la vida en comunidad, la reducción de la confianza
y el aumento de la violencia.
25
Lo mismos autores, en el capítulo 10 de su libro

The Spirit Level, demuestran que la violencia es más
común en sociedades más desiguales y que una de las
causas más comunes de violencia es la degradación
y la humillación que siente la gente cuando es
menospreciada o irrespetada. La importancia del
respeto entre las personas y el respeto a los demás
en la reducción de la violencia se analiza en el libro
El respeto: clave en la solución (Echeverri, 2012); en él se
analiza cómo la práctica del respeto pone en igualdad
de condiciones a las personas en sus interacciones
personales y en las de tipo colectivo, pues al respetar
La desigualdad al otro reconozco su dignidad y lo considero igual sin
degrada la integridad importar su jerarquía o estatus. Etimológicamente,
social, quebranta los respetar significa volver a mirar –respicere–, lo que
círculos virtuosos obliga a pensar tanto en el otro como en sí mismo antes
de construcción de actuar. Al respetar, juzgo o actúo con objetividad y
social equitativa y sin prejuicios; esta es la esencia de la imparcialidad.
Adicionalmente, Wilkinson y Pickett (2009)
daña la democracia
señalan que mientras se mantenga una alta desigualdad
usurpando el poder económica en la sociedad, se necesitarán más prisiones
mediante la compra y más policía, habrá más enfermedad mental y abuso
de jueces, partidos de drogas, y muchos otros problemas. Por ejemplo, en
y de los votos de la década de los 80, cuando la desigualdad de ingresos
ciudadanos pobres y en Estados Unidos creció rápidamente, el gasto en
ricos, sin ética. prisiones aumentó seis veces más rápido que el gasto en
educación. En Colombia, la desigualdad de ingresos es
de las más altas en el mundo.
Piketty (2014) muestra que entre 1990 y 2010, el
percentil superior de ingresos en Colombia equivale
al 20% de todo el ingreso nacional, comparado con
10%-11% en el caso de China, y 12%-14% en el
de Inglaterra y Canadá. Al mismo tiempo, en solo
una década (2001-2011) Colombia pasó de tener
49.302 reclusos a 100.451, es decir, un incremento
del 103,7% (Inpec, 2013). Es claro que la desigualdad
económica tiende a aumentar el crimen y la violencia
26
y, en consecuencia, el número de cárceles y policías, reduciendo

enormemente la calidad de vida de todos.
En conclusión, la desigualdad degrada la integridad social,
quebranta los círculos virtuosos de construcción social equitativa
y daña la democracia usurpando el poder mediante la compra de
jueces, partidos y de los votos de ciudadanos pobres y ricos, sin ética.
La riqueza rentista extrema manipula el ente legislador y la justicia,
y corrompe el ejercicio de la justicia haciendo de la igualdad y la
equidad una utopía.
Aunque el propósito de este ensayo no es hallar la fórmula
para contrarrestar la injusticia, la inequidad o la desigualdad, es
inaplazable reconocer que se debe reducir la desigualdad económica
extrema, así como la desigualdad social que raya en la arrogancia
(¡Usted no sabe quién soy yo!). Una democracia auténtica realmente
ejercida por todos los ciudadanos, más participativa y transparente,
es el camino para reducir los privilegios del 1% sobre el 99%, y para
fortalecer el vigor de la justicia con equidad.
Sobre la igualdad social, Rawls (2006) es contundente: “Los que
tienen el mismo talento y habilidad y la misma disposición a hacer
uso de esos dones, deberían tener las mismas perspectivas de éxito
independientemente de su clase social de origen, la clase en la que
han nacido y crecido […]”. La reducción de la desigualdad social
requiere aumentar el capital social en la sociedad, particularmente
en relación con el mejoramiento de las interacciones individuales
y colectivas, así como las económicas, mediante el aumento de la
confianza interpersonal y social (Putnam, 2000). El respeto entre
las personas y el respeto hacia los demás, es clave como generador
de confianza y esencial en el fomento de igualdad social. Así lo
reconoce Rawls en su propuesta de bienes primarios, y Sen en su
propuesta de capacidades. El respeto, como generador de confianza y
reconocimiento de la dignidad en el trato del otro, es una condición
necesaria para lograr igualdad y equidad.
27
REFERENCIAS
Baumol, W. J. (1986). Superfairness: Applications and Putnam, R. (2000). Bowling alone. The collapse and
Theory. Cambridge, Mass.: MIT Press. revival of American community. New York: Simon &
Schuster.
Cabrales, A. (2010, Jun.). The causes and economic
consequences of envy. J Spanish Econ Assoc., 4: Rawls, J. (2001). Justice as fairness. A restatement.
371-386. Cambridge, Mass.: The Belknap Press of Harvard
University Press, p. 42.
Colombia. Departamento Nacional de Planeación
(DNP) (2015). Plan Nacional de Desarrollo 2014- ________. (2006). Teoría de la justicia. Cambridge,
2018: Todos por un nuevo país: Paz equidad educación. Mass.: The Belknap Press of Harvard University
Press, p. 27-78.
Colombia. Ministerio de Justicia y del Derecho (1996).
Constitución Política de Colombia 1991. Imprenta Rousseau, J. J. (1999). Discurso sobre el origen
Nacional, p. 20. de la desigualdad. Recuperado de https://
sociologia1unpsjb.files.wordpress.com/2008/03/
De Azcárate, P. (2005). Obras de Aristóteles. Moral a rousseau-discurso-sobre-la-desigualdad.pdf
Nicómaco. Libro quinto, capítulo X. De la equidad
[Madrid 1873, tomo 1, portada y páginas 299-318]. Sen, A. (1980). Equality of what. En S. McMurrin (ed).
Proyecto Filosofía en español. Recuperado el 2 de Tanner lectures on human values, vol. I. Cambridge:
marzo de 2015 de http://www.filosofia.org/cla/ari/ Cambridge University Press.
azc01.htm
________. (1999). Development as Freedom. New York:
Echeverri, O. (2012). El respeto: clave en la solución. Alfred A. Knopf.
Bogotá: Taller Creativo.
________. (2010). La idea de la justicia. Bogotá:
Inpec (2013). Estadísticas Población interna en Alfaguara, p. 15.
establecimientos de reclusión. Periodo 1991-2012.
Recuperado de https://relatorestematicos.uniandes. Stiglitz, J. (2012). El precio de la desigualdad. Bogotá:
edu.co/index.php/es/prisiones/relatoria/estadisticas. Alfaguara.
html Tricomi, E.; Rangel, A.; Camerer, C. F. & O’Doherty,
Fliessbach, K.; Weber, B.; Trautner, P.; Dohmen, J. P. (2010). Neural evidence for inequality-averse
T.; Sunde, U.; Elger, CE. & Falk, A. (2007). Social social preferences. Nature, 25, 463(7284): p. 1089-
comparison affects reward-related brain activity in 91. doi: 10.1038/nature08785.
the human ventral striatum. Science. 23; 318 (5854): Whitehead, M. (1992). The concepts and principles of
p. 1305-8. equity in health. Int J Health serv, 22(3): p. 429-445.
Hobbes, T. (1989). Leviatán. Madrid: Alianza. Whitehead, M. & Dahlgren, G. (2006). Concepts and
Hoff, K. & Pandey, P. (2001). The behavioral effects of principles for tackling social inequalities in health.
Caste. Washington: The World Bank. En WHO: Studies on social and economic determinants
of population health No. 2. Denmark.
Kant, I. (1994). La metafísica de las costumbres. Madrid:
Technos, p. 45. Wilkinson, R. & Pickett, K. (2009). The spirit level: Why
greater equality makes societies stronger. New York:
Piketty, T. (2014). Capital in the Twenty-first Century. Bloomsbury Press.
Cambridge, Mass.: The Belknap Press of Harvard
University Press, p. 327, 329.
28
29
INCLUSIÓN
SOCIAL Y
PRODUCTIVA
DE LOS HABITANTES
RURALES
JOSÉ ANTONIO OCAMPO Y NATALIE GÓMEZ
INTRODUCCIÓN
Las movilizaciones agrarias de 2013, las más importantes en

medio siglo, y la inclusión del desarrollo rural como el primer punto
de las negociaciones de paz, han puesto el tema de las oportunidades
para los habitantes del campo del país en el centro de los debates
nacionales. Ello incluye los diálogos entre el Gobierno y los
dirigentes rurales, que dieron lugar al Pacto Agrario y la convocatoria
por parte del Gobierno de la Misión para la Transformación del
Campo para sugerir cambios de largo plazo en las políticas e
instituciones de apoyo al desarrollo rural.
En Colombia, la desigualdad de oportunidades económicas y
sociales entre el campo y la ciudad es, sin duda, considerable, y en
algunas dimensiones se ha ampliado con el tiempo. Ello se traduce
tanto en brechas de calidad de vida como en menores oportunidades
económicas, y refleja los desbalances que han tenido los distintos
modelos de desarrollo del país. Sin embargo, pese a lo anterior, los
pobladores rurales tienen hoy mejores condiciones de vida que las
que tenían décadas atrás, y aunque el ritmo de mejora es insuficiente
para cerrar las brechas rural-urbanas en un periodo razonable de
tiempo, la caída en pobreza extrema y multidimensional ha sido
mayor en el campo que en la zona urbana.
Como se verá en este trabajo, la característica más destacada
de estos avances es la mejora en las condiciones sociales. Esto
indica que los aumentos en el gasto social, la mayor participación
de las entidades territoriales en los ingresos públicos y la mayor
responsabilidad entregada a ellas en la ejecución del gasto social,
se han traducido en mejores coberturas de los servicios sociales. A
ello se agregan las políticas de promoción social implementadas y
reorientadas hacia la zona rural, gracias a su énfasis para combatir
la pobreza extrema. Existen, por el contrario, menos avances en
términos de mejorar las oportunidades económicas de los habitantes
rurales. Por este motivo, el aumento en los niveles de bienestar de
estos habitantes dependerá de la capacidad no solo de continuar
ofreciendo inclusión social, sino de avanzar a un ritmo más rápido
en materia de inclusión productiva. Esto significa que el reto de
la política de desarrollo rural actual es poner por primera vez en
31
el centro del modelo de desarrollo la vinculación

productiva de la agricultura familiar como motor de
crecimiento económico y mejora en el bienestar. Esto es
esencial si se quiere lograr ir más allá de la superación
de pobreza, generar movilidad social y consolidar una
clase media rural.
Este ensayo analiza tanto los objetivos que se han
logrado, como también los retos de la política pública
para garantizar la doble inclusión, social y económica,
de los habitantes del campo. Está dividido en cinco
secciones: la primera revisa la evolución de la pobreza
urbana y rural, multidimensional y por ingresos. En la
segunda se muestran las trayectorias de inclusión social
El reto de la política y productiva en Colombia para ambas zonas. La tercera
de desarrollo rural es y cuarta detallan las características del mercado laboral
poner en el centro del en la zona rural y de la agricultura familiar; y la última
modelo de desarrollo presenta los elementos esenciales de una política pública
la vinculación para mejorar la inclusión productiva de los pequeños
productiva de la productores rurales.
agricultura familiar
como motor LA POBREZA EN EL CAMPO COLOMBIANO
de crecimiento Y LAS BRECHAS RURAL-URBANAS
económico y mejora
en el bienestar. En el periodo 2003-2013, la pobreza extrema,
medida por ingresos, y la pobreza multidimensional
cayeron a un ritmo más rápido en la zona rural1 que en
la urbana. La pobreza extrema rural cayó en 10 puntos
porcentuales al pasar de 29% a 19%, mientras que la
urbana disminuyó en cinco puntos porcentuales.
1. Debido a las limitaciones estadísticas, en este ensayo la

zona rural se entiende como la población dispersa (‘resto’ en la
terminología del DANE). La definición adoptada por la Misión
para la Transformación del Campo designa como población rural
la que habita en las cabeceras de los municipios de baja dispersión
(menos de 10 habitantes/km2) y menos de 25.000 habitantes.
32
A su vez, el índice de pobreza multidimensional (IPM)2 se redujo

en 31 puntos porcentuales en la zona rural al pasar de 77% a 46%, y
21 puntos porcentuales en la urbana. Por el contrario, la pobreza por
ingresos cayó más rápido en las ciudades, al reducirse en 18 puntos
porcentuales vs. 14 en la zona rural (Cuadro 1).
Cuadro 1. Índices de pobreza en Colombia, 2003-2013
Incidencia (%) Cambio

2003-
Índices de pobreza
2013
2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (p.p)
Urbana 39,8 26,9 23,5 22,2 20,6 18,5 -21,3

Pobreza Rural 76,8 59,6 53,1 53,1 48,3 45,9 -30,9
multidimensional
Rural/
1,9 2,2 2,3 2,4 2,3 2,5
urbana
Urbana 11,2 10,0 9,1 11,2 9,9 8,3 7,0 6,6 6,0 -5,2
Rural 29,0 29,1 27,8 32,6 28,6 25,0 22,1 22,8 19,1 -9,9
Pobreza extrema
Rural/
2,6 2,9 31,1 2,9 2,9 3,0 3,2 3,5 3,2
urbana
Urbana 44,9 43,7 41,1 37,4 36,0 33,3 30,3 28,4 26,9 -18,0
Rural 56,8 58,3 56,4 56,6 53,7 49,7 46,1 46,8 42,8 -14,0
Pobreza
Rural/
1,3 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,6 1,6
urbana
Fuente: Cifras oficiales de pobreza del DANE con base en encuestas a hogares.
En este sentido, al menos en dos de las tres medidas más

utilizadas, no es cierto que la pobreza rural no haya caído o que lo
haya hecho a un menor ritmo que la pobreza urbana. Sin embargo,
pese a lo anterior, sí es cierto que las brechas entre pobreza rural y
urbana se han ampliado. La pobreza extrema pasó de ser 2,5 veces la
urbana en 2003 a 3,2 en 2013. La pobreza multidimensional pasó de
ser 1,9 veces la urbana a 2,5 en el mismo periodo, y la pobreza por
ingresos pasó de 1,3 a 1,6 veces. Lo anterior indica que a pesar de
que la pobreza rural ha venido cayendo incluso a un mayor ritmo que
la urbana, el ritmo todavía es insuficiente para cerrar las brechas.
2. Los datos de IPM desde 2010 en adelante son cifras oficiales del DANE. Para los
anteriores, ver Angulo, Pardo & Díaz (2013).
33
La tendencia de las quince variables del IPM que

miden las condiciones de vida de la población en cinco
dimensiones (logro educativo, niñez y juventud, salud,
trabajo y vivienda y servicios públicos), resaltan dos
hechos importantes (Cuadro 2). Por un lado, la mejora
en las condiciones de vida de la población colombiana
en todas las variables. Por otro, los hogares privados de
bienestar en estas cinco dimensiones han disminuido
con el tiempo y a un ritmo más marcado en la zona
rural. En efecto, en trece de las quince variables del
IPM, la caída en el porcentaje de hogares rurales
privados de bienestar ha sido más rápida que la de
los urbanos. Por ejemplo, mientras que la cantidad de
hogares sin alcantarillado (o una adecuada eliminación
de excretas) disminuyó en 2,3 puntos porcentuales para
la zona urbana, cayó en 22,8 puntos porcentuales en la
rural.
34
Cuadro 2. Incidencia por variable del IPM
Porcentaje de hogares en privación por variable
Cambio
1997 2003 2008 2013 Brecha
Variables - IPM 1997-2013
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural 1997 2013 Urbano Rural
Bajo logro educativo 61,4 95,2 54,1 90,5 50,0 89,9 42,8 83,4 1,6 1,9 -18,6 -11,8
Analfabetismo 11,9 40,8 10,2 33,7 10,1 28,9 8,0 25,0 3,4 3,1 -3,9 -15,8
Inasistencia escolar 6,5 21,6 4,5 14,7 3,6 11,8 2,8 7,3 3,3 2,6 -3,7 -14,3
Rezago escolar 38,9 53,8 28,6 45,1 30,6 43,4 29,5 39,8 1,4 1,3 -9,4 -14,0
Barreras a servicios
de cuidado de la 27,5 32,7 21,4 28,6 11,9 13,1 10,0 8,8 1,2 0,9 -17,5 -23,9
primera infancia
Trabajo infantil 6,4 13,4 6,2 14,2 3,9 11,3 2,7 6,7 2,1 2,5 -3,7 -6,7
Desempleo de larga
17,4 10,9 13,4 7,7 10,2 7,5 10,1 8,3 0,6 0,8 -7,3 -2,6
duración
Trabajo informal 81,8 95,3 82,4 95,4 76,9 93,8 74,2 92,2 1,2 1,2 -7,6 -3,1
Sin aseguramiento
60,0 69,1 48,2 60,5 23,5 26,6 17,8 14,5 1,2 0,8 -42,2 -54,6
en salud
Barreras de acceso a
11,3 17,3 10,4 12,0 8,4 10,9 6,8 8,5 1,5 1,3 -4,5 -8,8
servicios de salud
Sin acceso a fuente
1,8 47,7 2,4 42,3 5,2 40,0 3,2 40,2 26,7 12,6 1,4 -7,5
de agua mejorada
Inadecuada
eliminación 9,9 49,6 9,5 41,6 9,4 30,4 7,6 26,8 5,0 3,5 -2,3 -22,8
de excreta
Material
2,3 28,4 2,5 26,2 3,3 22,3 2,3 18,4 12,2 8,0 0,0 -10,0
inadecuado de pisos
Material inadecuado
de paredes 2,4 3,8 2,9 1,9 3,3 2,6 2,1 2,2 1,6 1,0 -0,3 -1,6
exteriores
Hacinamiento
23,7 24,6 19,7 21,6 15,3 17,1 12,5 11,9 1,0 1,0 -11,2 -12,7
crítico
Fuente: Cálculos sobre ECV 1997-2013 con base en DANE y Angulo, Pardo y Díaz (2013).
En cierto sentido podría decirse que el ritmo más rápido de

mejoría en la zona rural es un efecto del inmenso atraso que tenían
quince o veinte años atrás. En todo caso, la brecha rural-urbana se
35
ha cerrado en diez de las quince variables. Si bien, la

zona rural todavía está rezagada en diversas variables
del IPM, en términos de oportunidades sociales,
los pobladores rurales son más parecidos hoy a sus
contrapartes urbanos que en 1997; y en ambas zonas
la generación actual se encuentra mucho mejor. Estos
resultados se mantienen si se considera solo el periodo
2003-2013.
En contraste con las variables de calidad de vida
medidas por el IPM, las mejoras en términos de
ingresos son relativamente mayores en la zona urbana.
En efecto, aunque entre 2003 y 2013 el ingreso
per cápita, medido a precios constantes de 2005,
creció tanto en la zona urbana como en la rural, y el
crecimiento fue mayor en los quintiles bajos, sobre todo
en la zona rural, la mejora fue relativamente mayor
en la zona urbana. Así, mientras que los ingresos del
quintil uno y dos de la zona urbana crecieron 55% y
59%, respectivamente, los de la zona rural crecieron
43% y 41% (Figura 1).
Figura 1. Crecimiento real del ingreso

per cápita por quintil 2003-2013
70
Urbano
58,7 58,5 Rural
60
54,9 55,5
Crecimiento real del ingreso (%)
50
43,2 43,2
41,1
40 38,2
36,9
30 28,7
20
10
0
1 2 3 4 5
Decil de la distribución del ingreso
Fuente: Cálculos propios sobre GEIH 2003-2013 a precios constantes de 2005.
36
El mayor reto en generación de ingresos en la zona rural se

evidencia en las tendencias de las clases sociales (Angulo, Gaviria
& Morales, 2013). Pese a que en ambas zonas la pobreza ha
disminuido, los mayores ingresos en la zona rural son insuficientes
para determinar que están fuera del riesgo de volver a caer en la
pobreza y permitir que ingresen a la clase media. Por este motivo, la
población rural que sale de la pobreza en su mayoría pasa a engrosar
el grupo de vulnerables; en tanto que en la zona urbana la caída en la
pobreza se refleja en un aumento de la clase media (Misión para la
Transformación del Campo, 2014b).
El análisis anterior evidencia otro punto importante: a pesar de
las críticas constantes sobre la eficiencia del creciente gasto público
social, la descentralización que lo acompaña y, en general, sobre la
efectividad de la política social, las mejoras en la zona rural han
sido jalonadas por mejoras en variables de calidad de vida que
responden directamente a la política social y se reflejan en el índice
de pobreza multidimensional, más que por mejores oportunidades
de generación de ingresos. De esta manera, mientras que durante
el periodo 2003-2013 la pobreza multidimensional rural cayó 31
puntos porcentuales, la pobreza por ingresos lo hizo en 14. Esto
muestra claramente que el reto en la zona rural se enfoca más
hacia la generación de ingresos y la expansión de las oportunidades
económicas de sus pobladores, sin perjuicio, por supuesto, de los
avances que aún deben hacerse para mejorar las oportunidades
sociales y garantizar la universalización de las políticas sociales.
LAS TRAYECTORIAS DE INCLUSIÓN

SOCIAL Y PRODUCTIVA EN COLOMBIA
La discusión anterior indica que las trayectorias de inclusión social

e inclusión productiva se comportan de forma distinta, sobre todo
en la zona rural, y que ha habido más avance en la primera que en la
segunda. Este hecho se puede corroborar con un análisis detallado de
la evolución de ambos tipos de inclusión.
Siguiendo la metodología de Angulo & Gómez (2014), la
Figura 2 muestra las trayectorias de inclusión social y productiva para
la zona urbana y rural en el periodo 1997-2012.
37
Se define inclusión social con base en un indicador

multidimensional, similar al IPM oficial nacional
pero reducido a cuatro dimensiones (educación,
condiciones de la niñez y juventud, salud y vivienda
y servicios públicos). El hogar es pobre si tiene 33%
o más de las posibles privaciones; si no lo es, se dice
que está en inclusión social. Por su parte, la capacidad
de generar de ingresos se usa para determinar si hay
inclusión productiva. De esta manera, si el ingreso per
cápita del hogar está por encima de la línea de pobreza
oficial, se dice que está en inclusión productiva. Un
hogar está en exclusión cuando no cumple ninguno de
los dos criterios de inclusión. Está en inclusión social
no productiva cuando cumple con unas condiciones
mínimas de calidad de vida, pero genera ingresos
inferiores a la línea de pobreza, y en inclusión productiva
no social cuando ocurre lo contrario. Finalmente, está en
doble inclusión si cumple los dos criterios de inclusión.
Figura 2. Trayectorias de doble inclusión por zona*
2. A) Nacional:
60
56,4
50
38,2
40
35,7
30
25,3
20
13
12,7
10 13,2
5,5
0
1997 2003 2008 2010 2011 2012
Exclusión Inclusión social no productiva

Inclusión productiva no social Doble inclusión
38
2. B) Urbano:
70
63,6
60
48,6
50
40
30
24,7
23,9
20
13,6
10 13,2
8,8
3,8
0
1997 2003 2008 2010 2011 2012

2. C) Rural:
70 64,9
60
50
40
32,4
30 30,3
26
20
10,6
10 12,9
11,4
11,6
0
1997 2003 2008 2010 2011 2012

*Fuente: Cálculo de los autores con base en la metodología de Angulo &

Gómez (2014) sobre la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2012.
39
Como se puede observar en la Figura 2, la mejora en

el bienestar de los colombianos es evidente. Tanto en la
zona urbana como en la rural la población excluida cae
significativamente y aumenta la población con doble
inclusión. A nivel nacional, en el periodo 1997-2012 la
población en exclusión pasó del 36% al 12%. Esta caída
se dio gracias a los aumentos en la inclusión social y
productiva, siendo algo más acelerada la primera, al
menos durante el periodo 1997-2008. La población en
inclusión social pero no productiva se duplicó, al pasar
de 13% en 1997 al 25% en 2012, en tanto que la de
inclusión productiva pero no social se redujo. Lo que es
más notable, la población con doble inclusión pasó de
38% a 56%.
Las diferencias entre la zona rural y la urbana se
evidencian en el rezago relativo de la zona rural en
En las ciudades, la ambos tipos de inclusión. El grupo excluido rural es
probabilidad de ser no tres veces más grande en términos relativos que el de
pobre por ingresos y, la zona urbana: 26% vs. 9%. No obstante lo anterior,
al mismo tiempo, no las mejoras han sido relativamente más aceleradas
tener acceso a bienes en el campo, probablemente a causa de su rezago
básicos es casi nula. inicial. La población excluida en la zona rural cayó 39
puntos porcentuales, al pasar de representar el mayor
porcentaje en la zona rural, 65% en 1997, al 26% en
2012. Esta caída es mucho más marcada que la caída
de ese grupo en la zona urbana, el cual se redujo en
16 puntos porcentuales al pasar de 25% al 9%. Las
mejoras en inclusión social no productiva y doble
inclusión también son relativamente mayores en la
zona rural: mientras que en el periodo 1997-2012 la
doble inclusión y la inclusión social no productiva en la
zona rural aumentaron en 22 y 19 puntos porcentuales,
respectivamente, en la zona urbana el aumento fue de
15 y 10 puntos.
Por lo tanto, la población rural y sus trayectorias
de inclusión distan mucho de la población urbana.
Mientras que en la zona urbana la gran mayoría ya
está en doble inclusión (64%), el 24% tiene cubiertas al
40
menos las necesidades básicas y el acceso a los bienes y servicios de

interés social, pero le falta una fuente de ingresos estable y adecuada,
y tan solo el 8% de la población está en exclusión. Los pobladores del
campo están divididos en tres grupos casi iguales: un tercio (32%)
en doble inclusión, 30% en inclusión social no productiva y 26% en
exclusión. Resalta además el hecho que todavía hay un 11% que a
pesar de tener ingresos por encima de la línea de pobreza, no tiene
acceso a los bienes sociales, y que esta proporción se ha mantenido
casi constante en el tiempo. Esto probablemente está ligado a los
problemas en la provisión de la oferta social en zonas más rurales, de
baja dispersión, alejadas de las grandes ciudades y baja infraestructura
(Villar & Ramírez, 2014). Por el contrario, en las ciudades, la
probabilidad de ser no pobre por ingresos y, al mismo tiempo, no
tener acceso a bienes básicos es casi nula.
Los resultados anteriores evidencian problemáticas distintas y
determinan un rol diferente de la política pública en las zonas urbana
y rural. Aunque todavía hay un pequeño grupo en exclusión en la
zona urbana, el reto está en lograr la doble inclusión de quienes
se encuentran en inclusión social no productiva. Para esto se debe
hacer énfasis en programas de formación y capacitación, acceso a
activos productivos y, sobre todo, formalización laboral. En cuanto
a la zona rural, dada la alta heterogeneidad de las condiciones de
esta población, se debe pensar en varios tipos de políticas paralelas:
(i) intervenciones integrales que busquen simultáneamente la
inclusión social y productiva para atender la población en exclusión;
(ii) fortalecer una política pública para la expansión de oportunidades
económicas, acceso a activos y oportunidades laborales para el 30%
de la población que, si bien ya tiene unas condiciones de calidad de
vida mínimas, todavía es pobre por ingresos; y (iii) buscar la continua
expansión de la oferta social y la universalización de los servicios para
la plena garantía de los derechos sociales de los pobladores rurales,
con el fin de llegar a ese 10% en las áreas más alejadas que todavía
no tienen inclusión social a pesar de tener ingresos por encima de la
línea de pobreza.
En cualquier caso, la inclusión productiva de la zona rural, y
por ende la doble inclusión dependerá de un mayor dinamismo,
competitividad y rentabilidad de las actividades rurales ligado a un
crecimiento del sector agropecuario. Pero este dinamismo deberá
41
tener un énfasis en generar suficientes oportunidades

para la vinculación de los pequeños productores
agropecuarios, que como se verá a continuación,
representan el 72% de los productores rurales y son el
grupo que genera menores ingresos.
Vale la pena agregar que los retos en las zonas
rurales son mayores cuando se toma como referencia
una variable de formalización laboral, medida como el
acceso a pensiones y al régimen contributivo de salud.
En efecto, si se adopta la definición de doble inclusión
‘fuerte’ de Angulo & Gómez (2014), la inclusión
productiva exige, en adición a un ingreso superior
al salario mínimo, el acceso a dichos regímenes, en
consecuencia las brechas urbano-rurales son aún
mayores. El grupo de doble inclusión rural es mucho
menor, solo 9% de la población, y por ende la inclusión
productiva es un mayor reto (Figura 3). Más aún,
al incluir este criterio, resalta el hecho que la mayor
parte de las mejoras en la zona rural se ha producido
en hogares con inclusión social pero no productiva.
Si bien el grupo en exclusión rural cayó en 40 puntos
porcentuales durante el periodo 1997-2012, la doble
inclusión solo aumentó 6 puntos porcentuales y la
inclusión social no productiva en 35. Así medido, el
atraso del campo es más evidente y el ritmo de mejoría
mucho más lento.
42
Figura 3. Trayectorias de doble inclusión fuerte por zona*
3. A) Urbano:
60
50 49,6
40 35,8
37,9
33,1
30
26,3
20
10 11,2
4,8
1,3
0
1997 2003 2008 2010 2011 2012

Inclusión productiva no social Doble inclusión fuerte
3. B) Rural:
90
76,3
80
70
60
53,4
50
40
35,6
30
18,7
20
10 3,6 9,3
1,4 1,7
0
1997 2003 2008 2010 2011 2012

Inclusión productiva no social Doble inclusión fuerte
*Fuente: Cálculo de los autores con base en la metodología de Angulo &

Gómez (2014) sobre la Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1997-2012.
43
EL MERCADO LABORAL Y LA SITUACIÓN

DE LOS TRABAJADORES DEL CAMPO
Según los datos del DANE (2013), a diciembre

de 2013 en Colombia había 4,8 millones de personas
ocupadas en el campo, de ellas, el 62% en el sector
agropecuario, que constituye el sector dominante en
la zona rural. A pesar de la creciente diversificación
de actividades rurales, el sector servicios y comercio
representa el 22% y el de industria el 6%.3
Por su parte, la mayoría de los ocupados en el
campo son independientes. El 49% de los ocupados
rurales son trabajadores por cuenta propia; le siguen los
empleados particulares (18%) y los jornaleros y peones
(13%). Además, el porcentaje de ocupados por cuenta
propia es mayor dentro de los ocupados en actividades
agropecuarias.
Según Merchán (2014), los trabajadores rurales
perciben en promedio menores ingresos laborales que
sus contrapartes urbanos, el grupo de los ocupados
agropecuarios percibe los menores ingresos entre todos
los sectores, y los ocupados por cuenta propia (el que
más representatividad tiene en el campo), los menores
ingresos de todos las posiciones ocupacionales. En
2011, el ingreso laboral de los ocupados rurales por
cuenta propia era en promedio de $252.000 al mes,
monto muy por debajo del resto de las ocupaciones
rurales. Los jornaleros perciben casi el doble de este
ingreso, $476.000 en promedio, y los empleados
particulares $648.000. Además, el 91% de los
trabajadores por cuenta propia tiene ingresos laborales
por debajo del salario mínimo legal mensual vigente.
3. La proporción de ocupaciones no agropecuarias es mucho

mayor si se incluyen las cabeceras municipales, de acuerdo con la
definición de ruralidad de la Misión para la Transformación del
Campo.
44
Este porcentaje está muy por encima del salario de los jornaleros
(63%) y de los empleados particulares (37%). En términos sectoriales,
en 2011 los ocupados del sector agropecuario tuvieron un ingreso
laboral promedio de $329.000 al mes, el segundo más bajo de las
principales ramas de actividad económica en la zona rural (el más
bajo es servicios y turismo), y el 79% de los ocupados en este sector
reciben un salario por debajo del mínimo legal vigente.
La situación laboral en el campo es preocupante si se unen estos
tres hechos estilizados: (i) de todos los ocupados en la zona, aquellos
por cuenta propia, que representan la mitad (49%) de los ocupados
en la zona rural, perciben en promedio los ingresos más bajos entre
todos los ocupados; (ii) el sector agropecuario, donde se concentra
la mayor parte del empleo total (62%), es el segundo sector peor
remunerado del campo, y 79% de los ocupados en el sector reciben
menos que el salario legal vigente; y (iii) la informalidad laboral
es extremadamente alta, ya que abarca el 82% de los trabajadores
rurales.
Estas problemáticas se acentúan en el caso de los pequeños
productores agropecuarios, quienes cumplen las tres condiciones
mencionadas. De todos los trabajadores de la zona rural, los ocupados
en actividades agropecuarias tienen una mayor incidencia de pobreza
que los ocupados en otros sectores. A su vez, los ocupados por cuenta
propia tienen una mayor incidencia de la pobreza. Y casi la mitad de
los pobres por ingresos están ocupados en actividades agropecuarias
por cuenta propia (Figura 4).
Figura 4. Incidencia de pobreza por ingresos según posición

ocupacional y sector de los ocupados rurales Sector
Posición
60 ocupacional
48,5 Agricultores
50
43,4
40 37,3
Porcentaje
30 25,4 26,8
22,5
20
10
0
Agricultura Otros Cuenta Otros Cuenta Otros
propia propia agricultores
*Fuente: Calculado con base en GEIH 2013 - DANE.
45
LA INCLUSIÓN PRODUCTIVA
Y LA AGRICULTURA FAMILIAR
En la literatura contemporánea se denomina

agricultura familiar a todas las formas de producción
a pequeña escala que tienen la doble finalidad de
producción de bienes y generación de ingresos, incluyen
un componente monetizado y otro no monetizado
para el autoconsumo y utilizan mano de obra no
remunerada. El término de agricultura familiar engloba
múltiples categorías identificadas en la literatura
dedicada a la problemática del desarrollo rural en
América Latina, como pequeños productores agrícolas,
campesinos, agricultores de subsistencia, marginales
rurales, agricultores tradicionales, minifundistas o
pequeños productores empresariales.4 La economía
campesina representa un subconjunto de la agricultura
familiar, cuyas particularidades son que la tierra,
además de un activo productivo, es un patrimonio
familiar, y que los productores están adscritos a una
comunidad rural tradicional (Forero, 2010).
La agricultura colombiana, como la de muchos
otros países latinoamericanos, se caracteriza por tener
una alta heterogeneidad estructural, ya que coexiste
una agricultura familiar con formas de producción
generalmente tradicionales con un sector productivo
moderno de carácter empresarial y múltiples unidades
productivas intermedias. Mientras que la producción
de los pequeños productores es fundamentalmente de
bienes no transables para el consumo inmediato de
alimentos en los centros urbanos y/o el autoconsumo,
la agricultura de carácter comercial tiene una
participación más alta de productos exportables
(Forero et al., 2002). El café representa, sin embargo,
una modalidad intermedia donde predominan las
4. Ver Soto, Rodríguez & Falconi, 2007; FAO, 2012; Garay et al.,
2013 y Salcedo & Guzmán, 2014.
46
pequeñas unidades, pero la producción se destina mayoritariamente

a la exportación. Como hemos visto en las secciones anteriores, la
alta pobreza monetaria, la baja inclusión productiva y el bajo ingreso
de los pequeños productores, evidencia que la doble inclusión de los
pobladores del campo no ha sido posible.
La deficiente inclusión productiva de los pequeños productores
ha sido el resultado del modelo de desarrollo rural por el cual ha
optado el país. Algunos elementos, en particular la alta concentración
de la propiedad, tienen raíces antiguas (coloniales, pero acentuadas
con la República), en tanto que otros, como el mayor desarrollo de
la política de apoyo a la agricultura comercial, tienen orígenes más
recientes (mediados del siglo XX). Esta última incluyó esquemas
proteccionistas con políticas de fomento (crédito, desarrollo
tecnológico, exportaciones menores) y se benefició además de una
política macroeconómica estable (Leibovich et al., 2013). La política
de apoyo a los pequeños agricultores surgió en diferentes momentos,
como política de reforma agraria en los años treinta y sesenta, o de
desarrollo rural integrado en la década del setenta, pero no tuvo ni
la continuidad ni la escala adecuadas. Este patrón de política, que
favoreció en términos relativos a la gran agricultura, se mantuvo pese
a resultados que evidenciaron sus efectos negativos (en particular,
mayor pobreza y desigualdad) y los ejemplos exitosos de basar el
desarrollo rural en los pequeños productores, como los modelos de
Asia Oriental y algunos países europeos. Según Berry (2014), la
ausencia de un apoyo adecuado a la agricultura familiar es quizás “el
error más grande de la política económica en Colombia”.
Esto se ha dado pese a la abrumadora evidencia de la importancia
de la agricultura familiar en Colombia, pero también de los reducidos
ingresos que genera. Los pequeños productores, quienes desarrollan
su actividad en predios inferiores al equivalente a 2 Unidades
Agrícolas Familiares (UAF), representan el 72% del total de los
ocupados rurales en actividades agropecuarias y generan entre el 50%
y el 68% del PIB agrícola (Leibovich et al., 2013). Otras estimaciones
indican que la agricultura familiar contribuye con un poco más de la
mitad de la producción agrícola, con cerca del 80% de la producción
cafetera y una tercera parte del valor de la producción pecuaria
(Forero et al., 2002).
47
La justificación de un modelo de desarrollo rural

basado en la producción de gran escala está en la
creencia que solo estos son eficientes y pueden generar
retornos adecuados. Sin embargo, hay una abrumadora
evidencia de que los pequeños productores pueden
ser igual o incluso más eficientes que los grandes5 y,
en consecuencia, pueden ser un motor importante
del crecimiento del PIB rural. En promedio, los
pequeños productores tienen una mayor productividad
por hectárea que los grandes productores, por el uso
intensivo de esta, pero tienen menores ingresos por
el bajo acceso tanto a la tierra como a otros activos
productivos (Leibovich et al., 2013). También se ha
Hay una abrumadora mostrado que en algunos casos la agricultura familiar
evidencia de que los permite obtener ingresos que remuneran su mano de
pequeños productores obra por encima de los jornales agropecuarios y del
pueden ser igual o salario mínimo legal vigente (Forero, 2010).
incluso más eficientes Un estudio reciente (Leibovich et al., 2013)
encuentra, además, que los pequeños productores son
que los grandes y,
en promedio más rentables que los grandes y que la
en consecuencia, mayor rentabilidad se acentúa cuando se presentan
pueden ser un motor ciertas condiciones favorables como acceso a la tierra,
importante del formalidad de la propiedad (ya sea por titulación
crecimiento del PIB o contratos de arrendamiento), acceso al crédito,
rural. asistencia técnica y desarrollo de formas asociativas.
Los pequeños productores que tienen acceso a crédito
y asistencia técnica, por ejemplo, reciben en promedio
ingresos 1,9 y 2,2 veces superiores, respectivamente,
a los ingresos de los pequeños productores que no
acceden a estos instrumentos. Más aún, el acceso
simultáneo a ambos activos genera mayor rentabilidad
5. La existencia de una relación inversa entre la productividad

de la tierra y el tamaño de la unidad productiva, se evidenció en
la literatura comparativa internacional desde los años sesenta
(ver, por ejemplo, Berry & Cline, 1979), así como en los análisis
sobre Colombia (Berry, 1972). Para análisis más recientes sobre
Colombia, ver Leibovich et al., 2013; Gáfaro, Ibáñez & Zarruk,
2012 y Garay et al., 2013.
48
que por separado, lo que evidencia la complementariedad entre los

diferentes instrumentos de apoyo y, por ende, la necesidad de las
intervenciones integrales.
Por su parte, el estudio de Garay et al. (2013), que analiza
la rentabilidad de distintos productores agropecuarios en seis
sectores rentables, concluye que: “Indiferentemente de la escala
de su actividad productiva, logran ser eficientes cuando acceden a
condiciones de entorno favorables, y que los pequeños productores,
así como los agricultores familiares, muestran nítidamente no
solamente eficiencia sino también capacidad para generar desarrollo
económico y soluciones efectivas a la pobreza rural”.6
El problema entonces no radica, por lo tanto, en la menor
eficiencia de los pequeños productores, sino en su acceso desigual a
los activos productivos. Según la encuesta de calidad de vida de 2011,
de cuatro posibles activos para la producción agropecuaria (acceso a
tierras, asistencia técnica, crédito y riego intrapredial), el 63% de los
pobladores rurales no tenía acceso a ninguno de ellos; 20,8% tenía
acceso a uno; 9,3% a dos; 3,9% a tres, y menos del 2% a todos. Como
ya se vio anteriormente, los pequeños productores son eficientes
siempre y cuando tengan acceso a estos activos, y su rentabilidad
es mayor cuando tienen acceso a varios de manera simultánea.
Lamentablemente, estas condiciones óptimas solo las cumplen una
pequeña minoría de los pobladores rurales.
De hecho, los pequeños productores tienen importantes
limitaciones en términos de acceso a tierra, capital, tecnología y
comercialización, lo que les impide remunerar adecuadamente su
actividad, acumular capital, superar la pobreza y alcanzar niveles
de bienestar deseables. Estas falencias, que reflejan una mezcla de
‘fallas de mercado’ y ‘fallas de política’, requieren un giro radical en la
política de desarrollo rural colombiana, cuyo eje central debe ser la
inclusión productiva de estos pequeños productores.
6. Las diferencias en las rentabilidades por tipo de cultivo y zona, se analizan con
detenimiento en dicho estudio.
49
UNA NUEVA POLÍTICA DE

INCLUSIÓN PRODUCTIVA
Como se ha resaltado a lo largo de este ensayo, el

principal problema de la política pública actual para
los pequeños productores agropecuarios es que se
basa en un modelo que descansa mucho más sobre la
política social que sobre la generación de oportunidades
económicas. Más aún, frente a las movilizaciones
sociales de 2013, la respuesta fue en su mayoría
soluciones asistencialistas, con una visión de corto
plazo y con énfasis en los subsidios directos.
Aunque hay múltiples programas de desarrollo
rural para los pequeños productores orientados a la
superación de la pobreza, la mayoría son dispersos,
atomizados y de escala limitada, por lo que no generan
sinergias ni complementariedades entre ellos, y no
están diseñados teniendo en cuenta las características
específicas de los territorios. Este es el caso de
programas como Mujeres Ahorradoras en Acción
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(MADR), Jóvenes Rurales del Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), los programas de Generación
de Ingresos del Departamento de Prosperidad Social
(DPS) y los de desarrollo rural del Incoder.7 No hay,
además, un claro deslinde de las responsabilidades de
las distintas entidades públicas activas en la ejecución
de estos programas, que permita la coordinación entre
ellas.
El MADR, por su parte, tiene dos programas para
la inclusión productiva de los pequeños productores,
Alianzas Productivas y Oportunidades Rurales, los
cuales fomentan la asociatividad y las alianzas entre
pequeños y grandes productores, y brindan asistencia
técnica. Sin embargo, estos programas tienen baja
7. Ver Leibovich et al., 2013; Perry, Barberi & Garay, 2013 y

Angulo & Gómez, 2014.
50
escala,8 presentan barreras de acceso para la población más pobre

y no cuentan con una focalización clara, ni criterios de salida o
finalización de las ayudas. Estos programas están actualmente en
rediseño.
Pese a que los Programas de Desarrollo Rural Integral con
Enfoque Territorial (PDRIET), que puso en marcha el DNP
en 2012, son un paso en la dirección correcta, falta: (i) definir
bien qué se entiende y qué se espera de estos programas; (ii)
una institucionalidad clara con un ente coordinador nacional y
responsabilidades locales, y con un mayor papel y autonomía de los
gobiernos y comunidades locales; y (iii) ver cómo se amplía su escala
y se operacionalizan a nivel local. Resalta además la baja coordinación
entre estos con los programas de superación de la pobreza (como
es la estrategia Unidos de la Agencia Nacional de Superación de la
Pobreza Extrema, ANSPE, del DPS). Un ejemplo es el primer piloto
en el sur del Tolima (con Chaparral como eje), que después de casi
tres años los resultados no han sido muy favorables.
Otro problema de la política rural actual es la escasa orientación
de la política a lo que demandan las comunidades rurales en los
territorios, los cuales no participan en la discusión ni en el diseño de
política. Aunque los procesos participativos del Pacto Agrario son un
avance importante en este sentido, habrá que esperar para ver cómo
se ponen en marcha y cuáles son sus resultados. De hecho, en el corto
plazo, el Pacto Agrario ha generado una nueva familia de proyectos
que carecen de coordinación con los programas más regulares que ha
estado desarrollando el MADR.
En este sentido, como lo ha formulado la Misión para la
Transformación del Campo (2014a), un desarrollo rural que busque
como fin último el mayor bienestar de todos los habitantes del
campo, se debe concebir como un proceso integral, que busca la
inclusión, tanto social como productiva, de todos los pobladores
rurales. Esta visión implica la necesidad de superar la visión
asistencialista de las políticas rurales y considerar a los habitantes
rurales tanto agentes de desarrollo productivo como sujetos de
derechos sociales y, por ende, como plenos ciudadanos. Dicha
8. Según los datos de seguimiento del DNP, en 2013, Oportunidades Rurales

benefició a 7.500 familias.
51
política debe tomar como punto de partida un enfoque

territorial participativo, reconociendo una ruralidad
diferenciada y a los habitantes rurales como gestores
y actores de su propio desarrollo. Además, debe ser
consistente con otros elementos de la política de
desarrollo rural, en particular con el desarrollo de
una ruralidad competitiva, basada en la adecuada
provisión de bienes públicos, y un desarrollo rural
ambientalmente sostenible.
Se pueden identificar seis elementos esenciales de
este nuevo modelo de inclusión productiva. En primer
término, es esencial el liderazgo del MADR como
La construcción formulador de política de desarrollo rural y como ente
de una sociedad coordinador de las diversas estrategias y programas.
colombiana más Sin embargo, la ejecución de los programas específicos
equitativa y la no debe estar en cabeza del Ministerio, sino de sus
construcción de entidades adscritas. En segundo lugar, los programas
la paz dependerá que se diseñen deberán responder a los contextos y
necesidades locales, identificados además con una
del éxito de los
activa participación de las comunidades rurales. Tercero,
cambios en la política sin perjuicio de seguir fortaleciendo los programas de
pública, orientados superación de la pobreza, es necesario poner en marcha
a garantizar la doble programas de generación de ingresos, asociatividad,
inclusión, social y desarrollo de capacidades y acceso a activos productivos
productiva, de todos –tierra, crédito, asistencia técnica y riego–. Estos
los habitantes rurales. programas pueden ser tanto agropecuarios (incluida
pesca y acuicultura) como no agropecuarios (protección
de ecosistemas, artesanías y turismo rural, entre otros).
El objetivo debe ser una inclusión productiva sostenible
de los habitantes rurales, que sea el correlato de avances
paralelos en materia de inclusión social.
En cuarto lugar, es necesario acompañar estos
programas con una inversión a gran escala en bienes
públicos –tecnología e infraestructura–, que aumenten
la competitividad de la producción rural. Los
programas correspondientes deberán reemplazar los
apoyos/subsidios directos que se han puesto en marcha
en los últimos años. Quinto, todo esto exige nuevos
52
recursos públicos. Si se tienen en cuenta las brechas que subsisten

entre las zonas urbana y rural y los múltiples desafíos de la zona rural,
esto puede abarcar la reasignación de recursos públicos que hoy se
destinan a las zonas urbanas hacia programas de desarrollo rural.9
Deben, además, establecerse objetivos concretos de reducción de las
brechas de pobreza rural-urbanas en un periodo de tiempo razonable,
que puede ser de veinte años.
Todo esto requerirá, finalmente, una reforma institucional
profunda. Como lo ha sugerido la Misión para la Transformación
del Campo (2014a), esto comprende, en particular, la creación
de dos nuevas instituciones adscritas al MADR. La primera
es un gran fondo de desarrollo rural que financie tres tipos de
iniciativas: programas de desarrollo rural integral con enfoque
territorial, proyectos de inclusión productiva de asociaciones de
productores rurales y la promoción de la asociatividad. La segunda
es una entidad encargada de política ambiciosa de ordenamiento
social de la propiedad rural, con seis funciones: formalización de
títulos; restitución de tierras; constitución de un fondo de tierras
con fines de redistribución; ampliación de minifundios; fomento
de formas equitativas de arrendamiento; y la consolidación de
territorios comunales (de indígenas y afrodescendientes). A ello
habrá que agregar una reforma del sistema de crédito agropecuario
que garantice el acceso de los pequeños productores y una reforma
profunda del sistema de asistencia técnica que tenga el mismo
propósito. En el último caso, esto puede exigir la creación de una
nueva entidad coordinadora en el orden nacional, como parte del
sistema nacional de innovación, ciencia y tecnología del sector
agropecuario.
La construcción de una sociedad colombiana más equitativa y
la construcción de la paz dependerá del éxito de los cambios en la
política pública, orientados a garantizar la doble inclusión, social y
productiva, de todos los habitantes rurales.
9. Esto incluye los programas de superación de la pobreza del DPS, los cuales deben
tener un claro enfoque rural. Ver DPS (2013).
53
REFERENCIAS
Angulo, R.; Gaviria, A. & Morales, L. (2013). La década Gáfaro, M.; Ibáñez, A. M. & Zarruk, D. (2012).
ganada: evolución de la clase media y las condiciones de Equidad y eficiencia rural en Colombia: una
vida en Colombia, 2002-2011. Documentos CEDE, discusión de políticas para el acceso a la tierra.
10(50). Bogotá D.C. Documento CEDE No. 38, octubre. Universidad
de los Andes.
Angulo, R.; Pardo, R. & Díaz, Y. (2013). A Counting
Multidimensional Poverty Index in Public Policy Garay, L. J.; Forero, J.; Gómez, R.; Barberi, F. &
Context: The case of Colombia, Oxford Poverty and Ramírez, C. (2013). La eficiencia económica de los
Human Development Initiative (OPHI). grandes, medianos y pequeños productores agrícolas
colombianos. En Reflexiones sobre ruralidad y el
Angulo R. & Gómez N. (2014). Inclusión social e territorio en Colombia: problemáticas y retos actuales.
inclusión productiva de los beneficiarios del programa Bogotá: OXFAM.
Más Familias en Acción: Estudio de caso de Colombia.
Estudio elaborado para la CEPAL. Leibovich, J.; Botello, S.; Estrada, L. & Vásquez, H.
(2013). Vinculación de los pequeños productores al
Berry, A. (1972). Farm Size Distribution, Income desarrollo de la agricultura. En Juan José Perfetti,
Distribution and the Efficiency of Agricultural Álvaro Balcázar, Antonio Hernández & José
Production: Colombia. American Economic Review, Leibovich (2013). Políticas para el desarrollo de
Mayo, pp. 403-408. la agricultura en Colombia. Bogotá: Sociedad de
Berry, A. & Cline, W. R. (1979). Agrarian Structure Agricultores de Colombia y Fedesarrollo.
and Productivity in Developing Countries. Baltimore: Misión para la Transformación del Campo (2014a).
Johns Hopkins University Press. Saldar la deuda histórica con el campo: Marco
Berry, A. (2014). Antecedentes intelectuales del error conceptual de la Misión para la Transformación del
más grande de la política económica colombiana. Campo. Recuperado en: https://www.dnp.gov.co/
Documento de la Misión para la Transformación programas/agricultura/Paginas/mision-para-la-
del Campo. transformacion-del-campo-colombiano.aspx
DANE (2013). Boletín del Mercado laboral. Recuperado Misión para la Transformación del Campo (2014b).
en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/ Diagnóstico de las condiciones sociales del campo
boletines/ech/ech/bol_ech_dic13.pdf colombiano. Recuperado en: https://www.dnp.gov.
co/programas/agricultura/Paginas/mision-para-la-
DPS (2013). Más Familias en Acción como parte de la transformacion-del-campo-colombiano.aspx
estrategia de desarrollo rural. Boletín Técnico No.
2. Dirección de Ingreso Social, Departamento de Perry S.; Barberi, F. & Garay, L. J. (2013). Propuestas
Prosperidad Social. de política pública para el desarrollo de la economía
campesina en Colombia. En Reflexiones sobre
FAO (2012). The State of Food and Agriculture: Investing ruralidad y el territorio en Colombia: Problemáticas y
in Agriculture for a Better Future. Roma: FAO. retos actuales, Bogotá: OXFAM.
Forero Á., J.; Torres, L. E.; Lozano, P. Rudas, G.; Salcedo, S. & Guzmán, L. (eds.) (2014). Agricultura
Durana, C.; Galarza J. A. & Corrales, E. (2002). familiar en América Latina y el Caribe:
Sistemas de producción rurales en la región andina Recomendaciones de Política. Santiago de Chile:
colombiana: Análisis de su viabilidad económica, FAO.
ambiental y cultural. Informe de Investigación,
Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Soto B., F., Rodríguez F., M. & Falconi, C. (2007).
Pontificia Universidad Javeriana. Políticas para la agricultura familiar en América
Latina y el Caribe. Santiago de Chile: FAO.
Forero Á., J. (2010). Economía campesina, pobreza,
tierra y desplazamiento en Colombia. En J. Forero Villar, L. & Ramírez, J. M. (2014). Infraestructura
(ed.), El campesino colombiano, entre el protagonismo regional y pobreza rural. Fedesarrollo, Documento de
económico y la indiferencia de la sociedad. Bogotá: Trabajo No. 61, Bogotá.
Facultad de Estudios Ambientales y Rurales,
Pontificia Universidad Javeriana.
54
55
LA POLÍTICA
COMO DETERMINANTE
DE LA EQUIDAD SOCIAL
GUSTAVO BERGONZOLI
INTRODUCCIÓN
Históricamente han existido pueblos que, por los valores

compartidos, son proclives al diálogo y a la concertación y, por lo
tanto, a la equidad social; mientras otros, más inclinados hacia la
confrontación y al predominio, tienden a mantener o a profundizar
las desigualdades sociales.
Las desigualdades en salud existen dentro y entre países, y han
sido definidas como innecesarias, injustas y, sobre todo, evitables.
Representan una gran carga para las sociedades a causa no solo
de los costos directos de la prestación de salud y cuidado de las
personas con enfermedades evitables, sino también de los generados
al reducirse la participación en la fuerza laboral y una menor
productividad y competitividad.
Existen tres poderosas razones por las cuales es necesario ocuparse
y preocuparse por las inequidades sociales y en salud:
Pragmatismo: la evidencia empírica enseña que en países en
donde las desigualdades sociales –brechas– son muy grandes, la
situación sanitaria de la población es deficiente.
Ética: si las brechas son evitables, es injusto que persistan.
La justicia social beneficia la salud.
Social: si se acepta que la situación de salud es un reflejo de
influencias sociales macro –determinantes sociales–, las brechas en
salud son una consecuencia de las diferencias –exclusiones– de la
sociedad en su conjunto.
A pesar de los grandes avances en materia de salud en los
últimos decenios, la distribución de los riesgos y los problemas de
salud en todo el mundo sigue siendo extremadamente desigual y
moralmente inaceptable, como resultado de las desigualdades sociales
y económicas.
Los Estados nacionales son responsables por el respeto, la
protección y el cumplimiento del derecho a la salud de su población,
pero ahora, a causa de la globalización, muchos determinantes de la
salud –inherentes a la globalización– están fuera del control de los
gobiernos.
Aunque el sector de la salud tiene un papel crucial en la solución
de las desigualdades sanitarias, sus esfuerzos a menudo entran
57
en conflicto con los intereses de poderosos actores

globales, como la protección de los nacionales, la
seguridad, la protección de la soberanía o los objetivos
económicos.
Este es el punto de partida de la alianza estratégica
constituida por la revista científica The Lancet y la
Comisión sobre Gobernabilidad Mundial para la
Salud, de la Universidad de Oslo. Con la globalización,
la inequidad en salud es una de las actividades
transnacionales que involucra cada vez más actores con
diferentes intereses y grados de poder político: Estados,
empresas multinacionales, sociedad civil, organizaciones
no gubernamentales, agencias de cooperación
Las normas, las internacional, bloques de países, entre otros.
políticas y las Las decisiones, las políticas y las acciones de estos
prácticas que surgen actores están fundadas en normas sociales globales,
de la interacción y pese a que sus intervenciones no están diseñadas
para dañar la salud, pueden tener efectos secundarios
política mundial entre
negativos que generan o profundizan las desigualdades
actores de la sociedad en salud.
civil y sectores del Las normas, las políticas y las prácticas que surgen
Gobierno que afectan de la interacción política mundial entre actores
la salud, constituyen de la sociedad civil y sectores del Gobierno que
lo que se reconoce afectan la salud, constituyen lo que se reconoce como
como determinantes determinantes políticos de la salud.
políticos de la salud. La Comisión sostiene que los determinantes
políticos globales que afectan desfavorablemente la
salud de algunos grupos de personas en relación con
otros, son injustos, y que al menos algunos daños
podrían evitarse mejorando la forma como trabaja
la gobernanza global. De ahí que exista la necesidad
urgente de entender cómo la salud pública puede
ser mejor protegida y promovida en el ámbito de la
gobernanza mundial, pero este tema es complejo y
políticamente sensible.
Los procesos globales de gobernanza implican la
distribución de los recursos económicos, intelectuales,
normativos y políticos. Para evaluar su efecto sobre la
58
salud se requiere un análisis previo sobre la distribución del poder

político.
La asimetría de poder y las normas sociales globales limitan el
rango de posibilidades de elección y de acción sobre la inequidad
en salud; estas limitaciones se ven reforzadas por las disfunciones
sistémicas de gobernanza global y exigen una vigilancia en todos los
ámbitos de la política. Por ello, los actores estatales y no estatales,
en los diferentes escenarios políticos globales, deberían estar mejor
conectados para el diálogo político transparente en los procesos
de tomar decisiones que afectan la salud de personas, familias y
comunidades.
En este sentido, la Comisión sobre Determinantes Sociales de la
Salud reconoce que las desigualdades sociales sesgan negativamente
la distribución de la salud, y concluye que “las normas sociales,
políticas y prácticas que toleran o promueven la injusta distribución y
acceso al poder, la riqueza y otros recursos sociales necesarios” crean
desigualdades sistemáticas en las condiciones de vida cotidianas.
El informe mostró cómo las condiciones de vida cotidianas
hacen una gran diferencia para las oportunidades de vida de las
personas, las familias y las comunidades. Estas condiciones incluyen
una vivienda segura y comunidades cohesionadas, el acceso a una
alimentación saludable y la atención básica de la salud, el trabajo
decente y las condiciones de trabajo seguras. Así mismo contienen
factores subyacentes como el empoderamiento político, la inclusión
social y la no discriminación por ninguna condición, la promoción de
las interacciones sociales y políticas a través de las redes sociales, y la
oportunidad de expresar libremente las necesidades y las aspiraciones.
Frente a este desafío se requiere no solo una acción más allá del
sector de la salud o del Estado-Nación, sino también una mejor
gobernanza mundial en todos los sectores.
De acuerdo con Weiss y Thakur (2006), la gobernanza mundial
es: “El complejo de instituciones formales e informales, mecanismos,
relaciones y procesos entre y a través de los estados, mercados,
ciudadanos y organizaciones tanto intergubernamentales como no
gubernamentales, a través de los cuales se articulan los intereses
colectivos en el plano mundial, los derechos y las obligaciones se
establecen y las diferencias se intermedian”.
59
HACIA LA EQUIDAD EN SALUD:

UN PARADIGMA EN CONSTRUCCIÓN
La creciente disparidad socioeconómica se ha

convertido en un problema mundial en las últimas tres
décadas, lo cual puede afectar la salud de la población.
Más de tres cuartas partes de los países pertenecientes
a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), han experimentado un aumento
en la brecha entre ricos y pobres en las últimas dos
décadas (Kondo, 2012).
Los llamados efectos indirectos de la desigualdad
han sido atribuidos al estrés psicosocial como resultado
de las comparaciones sociales odiosas y la erosión
de la cohesión social. Con respecto a esta segunda
vía, la importancia de la salud pública y la carga
de la desigualdad en los ingresos son ampliamente
reconocidas (Kondo, 2012).
La hipótesis de la desigualdad de ingresos implica
que esta es independiente del nivel de renta absoluta
de las personas. La cohorte de riesgo global relativo y
odds ratio de la sección transversal (OR) (95% intervalo
de confianza [IC]) por aumento de 0,05 unidades en el
coeficiente de Gini, una medida de la desigualdad de
ingresos, fue 1,08 (01,06 a 01,10) y 1,04 (1,02-1,06),
respectivamente (Kondo, 2012).
Diferentes estimaciones han señalado que un nivel
de deprivación social relativa más alta se asoció con
una peor autopercepción de salud, medida con el índice
de Yitzhaki Japón experimentó, a partir de 1997, una
crisis económica provocada por el colapso de la llamada
economía de burbuja, que lo llevó a una recesión
económica que duró más de dos décadas. En ese país
se encontró, incluso después de controlar por el ingreso
absoluto y otros factores sociodemográficos, un OR
(IC 95%) para la autopercepción de salud en los pobres,
que pasó de 1,09 (01,02-01,16) antes de la crisis
60
económica a 1,18 (1,11-1,26) en los hombres, y de 1,10 (1,04-1,16) a

1,16 (1,09 a 1,23) en mujeres.
No sobra advertir que la condición social de los pobres en Japón
es, por mucho, muy diferente a los pobres de Colombia. Estudios,
utilizando meta-regresiones, mostraron asociaciones más fuertes
entre la desigualdad de ingresos y cada uno de los resultados de salud
entre los estudios con los valores más altos de Gini (≥0,3) (Costa-
Font & Hernández-Quevedo, 2013).
La hipótesis de la deprivación relativa postula que el aumento de
la desigualdad del ingreso en una sociedad incrementará el sentido
de un individuo de la privación relativa, lo que resulta en mayor
frustración y estrés, además pérdida de resiliencia y afrontamiento
desadaptativo frente a las reglas sociales (ej.: fumar, uso de sustancias
psicoactivas, violencia, etc.).
En resumen, la deprivación social relativa puede ser un mecanismo
que subyace en la relación entre la desigualdad de ingresos y la
percepción de mala salud entre los japoneses. La selección de un
estilo de vida poco saludable debido a las condiciones psicosociales
estresantes podría explicar en parte la asociación entre la deprivación
relativa y la mala percepción de salud (Figura 1).
Figura 1. Impacto global de la inequidad del ingreso sobre la mortalidad
2,0
1,9
1,8
Riesgo relativo de mala salud
1,7
1,6
1,5
1,4
1,3
1,2
1,1
1,0
0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65
Índice de Gini
Fuente: Kondo et al. (2009).
61
La medición de las pérdidas de salud que producen

las desigualdades sociales es particularmente reveladora
en los países con grandes inequidades en la distribución
de los ingresos. Uno de estos países es Colombia,
que en el informe Panorama Social de América Latina
2008 (CEPAL, 2009), aparece como el país con la
peor distribución del ingreso en la región –según
el indicador (de reciente utilización) diferencia de
ingresos entre el 10% más rico de la población y el 40%
más pobre–, y en uno de los primeros lugares si se toma
en cuenta la relación clásica entre los quintiles 1 y 5 de
ingreso (Figura 2).
Figura 2. Evolución del índice de Gini en países de Latinoamérica 2002-2007
0,65
Países en los que aumentó la
desigualdad
0,60
HN
GT CO BO BR
HD
0,55 PY
FC PA NI
2007
PE CL AR
0,50 MX SV
CR
América Latina
UY
0,45
VE Países en los que disminuyó la

desigualdad
0,40
0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65
2002
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina - 2008.
62
Conviene destacar que, si bien Latinoamérica ha sido reconocida

como la región más inequitativa del mundo, en algunos países de la
región la situación ha mejorado, no así en Colombia, donde empeoró
durante el periodo 2002-2007 (CEPAL, 2009) (Figura 2). El índice
de Gini –que alcanza el 0,59 en Colombia–, recién confirmado
por la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y
Desigualdad (MESEP), coincide con la apreciación de la CEPAL
(Ministerio de la Protección Social, 2010).
Según las cifras del Índice de Desarrollo Humano (IDH), del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Colombia pasó
a ser el país más inequitativo de Sudamérica, con un índice de Gini
de 0,585 en 2009, y superó a Brasil y Bolivia en los últimos tres
años (PNUD, 2010) (Figura 3). Como consecuencia de lo anterior,
Colombia se ha convertido en el ‘laboratorio ideal’ para los análisis
de inequidad. Dicho de otra manera: aquí y ahora resultan más
relevantes que en cualquier otro lugar y tiempo las investigaciones
para medir el impacto de las diferencias sociales sobre la salud.
Figura 3. Primeros lugares de inequidad por ingresos en Latinoamérica

medida por el índice de Gini, 2003-2009
Año
2003 2004 2005 2006 2007-08 2009

1
2
Posición
Colombia Bolivia Brasil
Fuente: PNUD. Informes de Desarrollo Humano (2003-2009).
63
Entre los años 2003 y 2009, Colombia pasó de

ser el quinto al primer país con mayor desigualdad
en ingresos en Latinoamérica –medido por el índice
de Gini–. Son claras las consecuencias que para la
salud de los colectivos humanos tendrá esta situación,
especialmente en la mortalidad prematura evitable
(Ministerio de la Protección Social, 2010).
El Informe de la Comisión sobre Determinantes Sociales
de Salud, de la Organización Mundial de la Salud,
contrastó la esperanza de vida muy baja en una parte
del condado de Calton, Escocia (54 años), con el de
un área cercana a Lenzie Norte (82 años). Aún más
sorprendente, mostró que la esperanza en Calton
quedó detrás de la experiencia promedio de algunos
de los países de ingresos bajos, como India (62 años) y
Filipinas (64 años) (Ricciardi, 2015).
En Colombia se puede observar que existe un claro
gradiente en la esperanza de vida al nacer, de acuerdo
con las condiciones de vida en cada departamento,
medidas a través del Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (INBI). El coeficiente de correlación
simple de Pearson fue negativo, e indicó que cuando el
índice de necesidades básicas disminuye, la esperanza
de vida aumenta, aunque no arrojó significancia
estadística (Coeficiente de Pearson = -0,30; p = 0,12).
La diferencia actual en la esperanza de vida en
hombres, entre Bogotá y Chocó, es de 11 años, lo
que indica que un niño nacido en Bogotá vivirá en
promedio 11 años más que un niño nacido en Chocó,
esto obviamente representa una gran desigualdad en
las condiciones de vida y, por ende, en la sobrevivencia
de las personas que desarrollen su proyecto de vida en
dichas regiones (Figura 4).
64
Figura 4. Esperanza de vida en hombres, según departamento. Colombia, 2005-2010
76
74,6
74
72,1
72 71,7 71,5 71,5 71,4 71,3
71,2
70,8
70,5 70,4 70,3
70,0 69,8 69,7 69,7
70 69,2
68,9 68,7 68,7
68,0
68 67,6
67,0 66,9
66 65,6
65,2
64,0 64,0
64 63,6
62
60
58
Bogotá
Atlántico
Sucre
Boyacá
San Andrés
Magdalena
Bolívar
Santander
Cundinamarca
Córdoba
La Guajira
Nariño
Quindío
Huila
Cesar
Antioquia
Valle
Risaralda
Tolima
Caldas
Norte
Cauca
Putumayo
Meta
Casanare
Arauca
Amazonas
Caquetá
Chocó
Fuente: Elaboración propia, con datos del DANE.
Por otro lado, la diferencia actual en la esperanza de vida en

mujeres, entre Bogotá y Chocó, es de 6,9 años, lo que indica que una
niña nacida en Bogotá vivirá, en promedio, 6,9 años más que una
niña nacida en Chocó. De todas maneras existe una desigualdad,
aunque menos marcada que en el caso de los hombres. Obsérvese
que las mujeres viven más en todos los departamentos. El coeficiente
de correlación simple de Pearson fue negativo, e indicó que cuando
el índice de necesidades básicas disminuye, la esperanza de vida
aumenta, lo cual arrojó significancia estadística (Coeficiente de
Pearson = - 0,54; p = 0,004) (Figuras 5 y 6).
65
Figura 5. Esperanza de vida en mujeres, según departamento. Colombia, 2005-2010
80
79,1
78,4
78,1 78,0
78 77,7 77,6
77,3 77,3 77,2 77,1
77,1
76,9
76,5 76,4
76,2
76,0 75,9 75,9 75,8
76 75,6
75,4
75,1
74,6
74,4 74,3
74 73,5
72,9
72,6
72,2
72
70
68
Bogotá
Valle
Caldas
Risaralda
Atlántico
Santander
La Guajira
Antioquia
San Andrés
Boyacá
Cundinamarca
Sucre
Bolívar
Quindío
Córdoba
Tolima
Magdalena
Cesar
Norte
Nariño
Huila
Putumayo
Meta
Amazonas
Cauca
Arauca
Caquetá
Casanare
Chocó
Fuente: Elaboración propia, con datos del DANE.
Figura 6. Correlación entre la esperanza de vida y el Índice de

Necesidades Básicas Insatisfechas, según departamento. Colombia, 2015
80 Chocó (2)
La Guajira
60 Córdoba (1), (3)
Sucre
Cauca (1) Magdalena

Bolívar (1)
Amazonas Cesar
Caquetá Nariño San Andrés
INB
40
Casanare Arauca Putumayo
Huila
N. de Santander Tolima Boyacá
Meta Antioquia Atlántico
Cundinamarca Santander
20
Quindío Risaralda Caldas
Valle del cauca
Bogotá
72 74 76 78 80
Mujeres
66
En resumen, la deprivación social relativa es un mecanismo que

subyace en la relación entre las necesidades básicas insatisfechas y la
esperanza de vida de las personas, en Colombia.
LAS DESIGUALDADES EN MORTALIDAD

EN EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
De acuerdo con los datos reportados por Urrea et al. (2015),

la mortalidad según grupo étnico, basada en los datos del Censo
2005, para el conjunto de la ciudad de Cali, presentan marcadas
desigualdades entre la población afrodescendiente y la población no
étnica, entendido este último grupo como aquel que no pertenece
a los afrodescendientes. Existe mayor mortalidad en los niños y las
niñas de 0 a 4 años de la población afrodescendiente; y entre 15 y
19 años, el porcentaje de defunciones de hombres afrodescendientes
supera en más de la mitad al de hombres no afros. Esta diferencia
se dispara en el rango de edad subsiguiente (20-24 años). En este
último grupo etario se presenta la mayor mortalidad de hombres
afrodescendientes para todas las causas. La mortalidad de hombres
negros disminuye entre los 25 y los 34 años, sin embargo, esta
continúa siendo superior en el grupo de afrodescendientes,
comparada con la de los hombres sin pertenencia étnica (Figura 7).
La Figura 7 muestra sobremortalidad en hombres
afrodescendientes y blancos/mestizos en los grupos de 15 a 39 años,
ello sugiere ser consecuencia de las denominadas causas externas
o violentas, datos que se presentarán más adelante, cuando se
expongan las principales causas de muerte en estos grupos. Cabe
anotar que este fenómeno es más marcado en la población masculina
afrodescendiente.
67
Figura 7. Pirámide mortalidad personas sin pertenencia étnica.

Censo 2005. Conglomerado Oriente, Cali
80 y más
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15
Hombres Mujeres
Fuente: Fernando Urrea et al. (2015), con datos del DANE.
Las pirámides de mortalidad del conglomerado

Oriente,1 por grupos étnico-raciales, señalan que
los porcentajes de mortalidad de niños y niñas
entre 0 y 4 años de edad, superan la mortalidad de
Cali para este mismo rango etario, siendo los niños
afrodescendientes quienes presentan mayores decesos.
Igualmente, esta tendencia se repite en los hombres
adolescentes y jóvenes de este sector, quienes presentan
una sobremortalidad mayor que la mortalidad en
adolescentes y adultos jóvenes del municipio, en su
conjunto. Nuevamente, los afrodescendientes son los
más afectados: más del 9% de la población masculina
afro del oriente de Cali, en edades entre 20 y 24 años,
falleció en 2005. En resumen, los hombres afros están
muriendo a edades muy tempranas en el municipio de
Santiago de Cali (Figura 8).
68
Figura 8. Pirámide mortalidad afrodescendientes.

Censo 2005. Conglomerado Oriente, Cali
80 y más
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15
Hombres Mujeres
Fuente: Fernando Urrea et al. (2015), con datos del DANE.
De modo similar, en las pirámides de mortalidad soportadas en

los datos de Certificados de defunción para el año 2010, en Cali,
se encuentra que la mortalidad de niños y niñas menores de 5 años
es mayor que en los datos del Censo 2005, pero la mortalidad de
adolescentes y adultos jóvenes tanto afrodescendientes como personas
sin pertenencia étnica es relativamente menor. Sin embargo, la
sobremortalidad masculina también se concentra en los mismos
grupos etarios, y, como era de esperarse, los decesos de hombres
afros superan las muertes de aquellos sin pertenencia étnica. En el
caso de las mujeres (afrodescendientes y sin pertenencia étnica), la
1. El conglomerado Oriente, conformado por las comunas 7, 13, 14, 15 y 21,

reconocido como el Distrito de Aguablanca, es la zona con mayor concentración o
porcentaje de población afrodescendiente, según los datos de la Encuesta de Calidad
de Vida y Empleo para el Municipio de Santiago de Cali, noviembre 2012 - enero
2013 (CIDSE-Univalle, 2014), y la de mayor riesgo de mortalidad desigual en el
municipio de Cali, incluso comparándola con el sector de ladera y la zona rural.
69
mortalidad después de los 5 años tiende a aumentar

paulatinamente a medida que avanzan los años. Cabe
resaltar que en el caso de las mujeres afros se perciben
algunas variaciones, especialmente entre los rangos de
edad de 15 a 24 años, donde se incrementan los decesos
(Figura 9).
Figura 9. Pirámides de mortalidad de Cali por grupos étnico-raciales

Pirámide de mortalidad afrodescendientes. Certificado de defunción 2010, Cali.
80 y más
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15
Hombres Mujeres
70
Pirámide de mortalidad personas sin pertenencia étnica. Certificado de defunción 2010, Cali.
80 y más
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15
Hombres Mujeres
Fuente: Fernando Urrea et al. (2015), con datos de la Secretaría de Salud de Cali. Certificados de defunción.
La contribución proporcional de los grupos etarios específicos a

la mortalidad en Cali, destaca diferenciales importantes entre los
distintos grupos étnicos. Con relación al municipio, la mortalidad
infantil –tanto para los afrodescendientes como para las personas
sin pertenencia étnica– es ligeramente superior. Pero, al llegar los
hombres de ambos grupos étnicos al rango etario de 15 a 19 años,
se magnifica el porcentaje de decesos; sin embargo, este efecto es
superior para los hombres afros respecto de aquellos sin pertenencia
étnica. Esta diferencia es mayor que la observada en Cali a partir del
Censo 2005 (Figura 10).
71
Figura 10. Pirámides de mortalidad de Cali por grupos étnico-raciales. Conglomerado Oriente.
Pirámide de mortalidad afrodescendientes. Certificados de defunción 2010. Conglomerado Oriente, Cali.

80 y más
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15
Hombres Mujeres
Pirámide de mortalidad personas sin pertenencia étnica. Certificados de defunción 2010.

Conglomerado Oriente, Cali.
80 y más
75 a 79
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a 59
50 a 54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
15 12 9 6 3 0 3 6 9 12 15
Hombres Mujeres
72
Esta evidencia empírica señala que las brechas en mortalidad, en

Cali, según grupo étnico-racial, no se han modificado en los últimos
5 años y, por el contrario, tienden a profundizarse.
En las Tablas 1 a la 4 se presentan las primeras causas de
muerte tanto en hombres como en mujeres, entre 15 y 34 años,
afrodescendientes y sin pertenencia étnica de la ciudad de Cali.
Los adolescentes y los jóvenes afrodescendientes están muriendo
más a causa de agresiones por armas de fuego, que los que no tienen
dicha pertenencia étnica (Z = 3,4; p < 0,05).2
Entre las mujeres, la situación es similar, ya que el número de
mujeres afrodescendientes que mueren a causa de agresiones por
armas de fuego, es significativamente mayor que sus contrapartes no
étnicas (Z = 3,5; p = < 0,05).
Tabla 1. Primeras causas de muerte en hombres

afrodescendientes, entre 15 y 34 años de edad. Cali, 2010
Causa Frecuencia % simple % acumulado

Agresión por arma de fuego 439 63,8 63,8
Agresión por arma cortopunzante 47 6,8 70,6
Lesiones en el tránsito 15 2,2 72,8
Lesión autoinfligida 4 0,6 73,4
Sin asistencia 3 0,4 73,8
Resto de causas 180 26,2 100,0
Total 688
Fuente: Fernando Urrea et al. (2015). Base de mortalidad de la Secretaria Municipal de Salud. Cálculos propios.
2. Z es la prueba estadística de significancia que se basa en la Distribución Normal o

la Campana de Gauss, y que se usa para evaluar diferencias entre grupos.
73
Tabla 2. Primeras causas de muerte en hombres sin

pertenencia étnica, entre 15 y 34 años de edad. Cali, 2010

Lesiones en el tránsito 25 2,1 62,6
Leucemia 19 1,6 64,2
Total 1212
Tabla 3. Primeras causas de muerte en mujeres

afrodescendientes, entre 15 y 34 años de edad. Cali, 2010

Tumores malignos 10 9,6 35,6
Leucemia 8 7,7 43,3
Total 104
Tabla 4. Primeras causas de muerte en mujeres sin

pertenencia étnica, entre 15 y 34 años de edad. Cali, 2010

Tumor maligno 27 11,3 26,2
Leucemia 16 6,6 32,8
Enfermedad por VIH 3 1,2 38,6
Sub-total 93 38,6
Resto de causas 148 61,4
Total 241 100,0
74
BRECHAS EN LA MORTALIDAD PROPORCIONAL
El análisis de contribución proporcional de la mortalidad

acumulada para todas las causas, según grupo étnico-racial, basado en
los datos del Censo 2005, revela que entre los hombres que fallecen
antes de los 50 años, el 55,9% son afrodescendientes, mientras que el
42,9% son no afros. Esta diferencia es estadísticamente significativa
(Figura 11).
Figura 11. Mortalidad proporcional acumulada, en el grupo menor de 50 años

(todas las causas) en hombres, según pertenencia étnico-racial. Cali, Censo 2005
Hombres afrodescendientes
80 y más 100,0
75 a 79 89,1
70 a 74 83,0
65 a 69 76,0
60 a 64 69,9
55 a 59 64,6
50 a 54 61,0
45 a 49 55,9
40 a 44 52,1
35 a 39 48,3
30 a 34 43,2
25 a 29 35,6
20 a 24 27,9
15 a 19 16,0
10 a 14 6,3
5a9 4,8
0a4 3,9
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Hombres sin pertenencia étnica

80 y más 100,0
75 a 79 83,1
70 a 74 74,6
65 a 69 65,9
60 a 64 59,3
55 a 59 53,2
50 a 54 48,1
45 a 49 42,9
40 a 44 37,7
35 a 39 32,8
30 a 34 27,8
25 a 29 21,9
20 a 24 15,8
15 a 19 8,1
10 a 14 3,5
5a9 2,9
0a4 2,5
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
75
En cuanto a la mortalidad proporcional acumulada

en el género femenino, en todas las causas, la
situación es similar a la de los hombres: el 29,1% de
afrodescendientes y el 20,9% sin esa pertenencia étnica
han fallecido antes de alcanzar los 50 años de edad:
Z = 11,9; p = 0.000 (Figura 12).
Figura 12. Mortalidad proporcional acumulada, en el grupo menor de 50 años

(todas las causas) en mujeres, según pertenencia étnico-racial. Cali, Censo 2005
Mujeres afrodescendientes
80 y más 100,0
75 a 79 74,7
70 a 74 65,1
65 a 69 53,2
60 a 64 45,9
55 a 59 39,2
50 a 54 34,9
45 a 49 29,1
40 a 44 24,7
35 a 39 21,2
30 a 34 17,0
25 a 29 14,9
20 a 24 11,6
15 a 19 8,5
10 a 14 6,3
5a9 5,5
0a4 4,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Mujeres sin pertenencia étnica
80 y más 100,0
75 a 79 67,7
70 a 74 55,7
65 a 69 44,9
60 a 64 36,4
55 a 59 29,5
50 a 54 25,0
45 a 49 20,9
40 a 44 17,3
35 a 39 13,9
30 a 34 11,6
25 a 29 9,8
20 a 24 8,3
15 a 19 6,6
10 a 14 4,9
5a9 4,0
0a4 3,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
76
La brecha en la mortalidad proporcional acumulada, en

el conglomerado Oriente, señala que el 64% de los hombres
afrodescendientes fallecen antes de cumplir los 50 años, mientras que
el 57,9% de los hombres sin esa pertenencia étnica lo hacen. Esta
situación indica que las adversas condiciones de vida que experimentan
los residentes del Distrito de Aguablanca, los afectan en forma
diferenciada, siendo más vulnerables las personas con pertenencia
étnico-racial afrodescendiente: Z = 6,5; p = 0,04 (Figura 13).
Figura 13. Mortalidad proporcional acumulada en hombres, en el grupo menor de 50 años

(todas las causas), según pertenencia étnico-racial, conglomerado Oriente. Cali, Censo 2005
Hombres afrodescendientes
80 y más 100,0
75 a 79 91,4
70 a 74 87,0
65 a 69 80,3
60 a 64 75,7
55 a 59 72,0
50 a 54 68,7
45 a 49 64,0
40 a 44 60,5
35 a 39 56,8
30 a 34 51,4
25 a 29 44,2
20 a 24 35,8
15 a 19 19,7
10 a 14 7,5
5a9 5,8
0a4 5,0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Hombres sin pertenencia étnica

80 y más 100,0
75 a 79 88,7
70 a 74 83,1
65 a 69 76,4
60 a 64 72,1
55 a 59 66,8
50 a 54 62,6
45 a 49 57,9
40 a 44 52,7
35 a 39 47,4
30 a 34 42,2
25 a 29 34,9
20 a 24 27,3
15 a 19 14,7
10 a 14 6,2
5a9 4,9
0a4 3,7
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
77
Con relación a las mujeres, el 35,5% de las

afrodescendientes fallecieron antes de los 50 años, y
solo el 24,3% de sus congéneres no étnicas lo hicieron,
es decir, que las mujeres afrodescendientes, igual que
sus pares masculinos, mueren más jóvenes que sus
contrapartes genéricas (Figura 13). Conviene destacar
que los residentes en el Distrito de Aguablanca,
independientemente de su grupo etario, género y
pertenencia étnico-racial, tienen una sobremortalidad
comparada con el resto de los habitantes de Cali, en
otros lugares de la ciudad, lo cual indica que el hecho
de vivir en este territorio social implica un alto riesgo
de morir joven.
BRECHAS DE MORTALIDAD
SEGÚN CURSO DE VIDA
El análisis del riesgo de morir, según curso de

vida, igualmente aporta evidencias sobre las brechas
observadas en la mortalidad según pertenencia étnico-
racial, edad y género, en la ciudad de Cali (Figura 14).
78
Figura 14. Riesgo de morir, según pertenencia étnico-racial, género y edad. Cali, 2010
10000
1000
Logaritmo de las tasas
100
10
0a4
5a9
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 a 64
65 a 69
70 a 74
75 a 79
80 y más
Edad
Hombres afros Hombres no afros Mujeres afros Mujeres no afros
Las tasas de mortalidad de los adolescentes y los jóvenes

masculinos, entre 15 y 34 años, son sustancialmente mayores que las
tasas de mortalidad femenina en ambas series. Los hombres afros
exhiben las tasas específicas de mortalidad más altas. También resulta
evidente la brecha en las tasas de mortalidad entre mujeres afros y
las no étnicas, en comparación con los hombres de ambos grupos
étnico-raciales, este hecho se agudiza especialmente en las etapas de
la adolescencia y la juventud.
Obsérvese que después de los 45 años, las tasas de mortalidad de
los hombres afros, según el Certificado de defunción 2010, tienden a
acercase a las de los no afros, incluso llegan a ser menores después de
los 60 años; mientras que en el Censo 2005, las tasas de mortalidad de
hombres afros son mayores a las de los no afros durante todo el curso
de vida. Una posible explicación puede ser atribuida al subregistro
79
de información en el Certificado de defunción 2010

de decesos de hombres afros a partir de los 45 años
de edad, o a la mayor participación en la cantidad de
decesos de la población afrodescendiente en edades
tempranas (sobremortalidad).
La representación gráfica del comportamiento de
estructura de una población, usualmente sigue un
patrón similar a una ‘jota’, sin embargo, la estructura en
la ciudad de Cali se aleja definitivamente de ese patrón,
dado que las personas suelen morir muy jóvenes, una
buena parte debido a causas externas, relacionadas con
hechos violentos. El riesgo de morir para un joven
afrodescendiente, menor de 30 años, comparado con
un joven no afro es más del doble (RR = 2,01; IC 95%
1,83 – 2,20). Para los afros menores de 50 años es 68%
El nivel de salud está
más comparado con una persona, también menor de
determinado por 50 años, que tenga una pertenencia étnica diferente
las condiciones de (RR = 1,68; IC 95% 1,56 – 1,81). Dicho riesgo en el
vida de las personas, curso de vida es mayor del 50% (RR = 1,52; IC 95%
las familias y los 1,44 – 1,61).
colectivos. Este mismo riesgo de morir en mujeres
Bergonzoli, 2000 afrodescendientes menores de 30 años, comparado
con una joven sin dicha pertenencia étnica-racial es
84% mayor (RR = 1,68; IC 95% 1,57 – 2,16). Para
las mujeres afros menores de 50 años es 75% más,
comparado con una mujer en el mismo rango de edad,
que tenga una pertenencia étnica diferente (RR = 1,75;
IC 95% 1,55 – 1,97). Este riesgo en el curso de vida es
mayor del 68% (RR = 1,68; IC 95% 1,58 – 1,78). Esta
evidencia empírica señala que, en la ciudad de Cali, los
afros, tanto los hombres como las mujeres, mueren a
edades más tempranas que los no afros.
80
CONSECUENCIAS DE LAS DESIGUALDADES

SOCIALES Y EN SALUD: CASO DE CALI
Es un hecho reconocido por muchos pensadores de la salud

pública, que el nivel de salud está determinado por las condiciones
de vida de las personas, las familias y los colectivos, y que estas
condiciones de vida están, a su vez, determinadas por el grado de
desarrollo y de participación de los actores de la sociedad civil, en el
contexto de los territorios sociales (Bergonzoli, 2000).
La relación entre los determinantes sociales y la salud de las
poblaciones ha sido, cada vez más, estudiada y documentada, lo cual
ha permitido construir argumentos de peso para la formulación
de políticas públicas saludables que impacten a la mayoría de la
población (Wilkinson & Marmot, 1998).
Margaret Whitehead (1992) publicó un documento donde se
hizo referencia a la diferencia en el nivel de salud, dentro y entre los
países, según ciertas características sociales. Advirtió que todas las
diferencias o variaciones entre los diversos grupos humanos pueden
ser medidas a partir de las estadísticas sanitarias, pero que no todas
esas diferencias pueden considerarse desigualdades. Agrega que el
término desigualdad tiene una dimensión moral y ética, de suerte que
para caracterizar una situación como desigual o inequitativa ha de
examinarse y juzgarse la causa como injusta, en el contexto de lo
que está ocurriendo en el resto de la sociedad.
La autora llamó la atención sobre algunas evidencias empíricas
que mostraban diferencias en indicadores de salud, entre grupos
humanos, independientemente del sistema político según la clase
social o lugar de residencia y otras más. Puntualiza en su estudio
que los grupos más desfavorecidos y excluidos tenían una esperanza
de vida mucho menor comparados con los grupos más favorecidos
social y económicamente.
Así, por ejemplo, en Francia, la esperanza de vida de un profesor
universitario de 35 años era nueve veces más alta que la de un
trabajador no especializado de la misma edad. En España moría el
doble de niños en familias de trabajadores rurales que en familias de
profesionales. Estimó que en el Reino Unido, si los trabajadores
manuales y sus familias hubieran tenido la misma experiencia
de mortalidad –tasa– que sus compañeros técnicos, se hubiesen
81
evitado 42.000 muertes prematuras, en un año, en las

edades comprendidas entre 16 y 74 años.
También reportó grandes diferencias no solo en la
frecuencia de las enfermedades entre los grupos menos
favorecidos, comparados con los más favorecidos, sino
también en la experiencia de discapacidad permanente
a edades más tempranas. En Finlandia, el 42% de las
personas con menores ingresos sufría enfermedades
crónicas, a diferencia del 18% del grupo con mayores
ingresos.
En otras dimensiones de la calidad de vida se
observa la misma tendencia, en muchos países los
desempleados tenían una salud mental peor que los
empleados, y sus hijos tenían una estatura menor. En
Noruega se encontró que el 42% de las personas
del grupo más pobre conservaba su propia dentadura,
comparado con el 86% en el grupo con mayor ingreso.
Si bien estas variables no han sido específicamente
evaluadas en Cali, los resultados obtenidos en los
diferenciales en esperanza de vida señalan hacia la
misma dirección.
Obsérvese que la mortalidad infantil en los
afrodescendientes es mayor en el Distrito de
Aguablanca, donde se concentra la mayor proporción
de personas de este grupo étnico-racial viviendo
en condiciones de mayor vulnerabilidad social,
comparados con el resto de la ciudad. Sin embargo,
cuando se toma a Cali y al departamento del Valle
del Cauca, en su conjunto, se mantiene la brecha en la
mortalidad infantil, siendo sistemáticamente menor
entre los niños sin dicha pertenencia étnica (Figura 15).
82
Figura 15. Mortalidad infantil, en niños, según grupo étnico.

Valle del Cauca, Cali y Oriente de Cali
60
53,6
50
40
33,8
30 27,6
20 18,1 17,2
14,7
10
0
Cali Oriente de Cali Valle del Cauca
Hombres afros Hombres sin pertenencia étnica
Fuente: Urrea et al. (2015).
Aunque la brecha en mortalidad infantil entre las niñas es menor

que la observada entre los niños, el patrón de las desigualdades se
mantiene, siendo mayor entre las niñas afrodescendientes, en los tres
territorios sociales; lo que denota una inequidad en la mortalidad
infantil, según la pertenencia étnica (Figura 16).
Figura 16. Mortalidad infantil, en niñas, según grupo étnico. Valle del Cauca, Cali y Oriente de Cali
25
21,1
18,7 18,1
20
13,9
15 12,3 12,9
10
0
Afros Sin pertenencia étnica

83
Una de las reconocidas consecuencias de la alta

mortalidad infantil es el impacto sobre la esperanza de
vida al nacer, Cali y el Valle del Cauca no son ajenos a
esta evidencia y, como se observa en las Figuras 17 y 18,
existen diferenciales en la esperanza de vida, siempre a
favor de los grupos sin pertenencia étnica.
Figura 17. Esperanza de vida al nacer, en hombres, según pertenencia étnica.

74 72,5
72 71,1
70 68,9
68
66
64,1 64,1
64
62,1
62
60
58
56

La diferencia en la esperanza de vida, en el

departamento del Valle del Cauca, es de 4,8 años a
favor del grupo de personas sin pertenencia étnica; en
Cali es de 8,4 años, y en el Distrito de Aguablanca, de
9 años. Lo anterior indica que la esperanza de vida de
un niño que nazca hoy en el Distrito de Aguablanca, es
en promedio 9 años menos que la de un niño que nazca
en cualquier otra zona de la ciudad de Cali, lo cual
representa una inequidad.
84
Figura 18. Esperanza de vida al nacer, en mujeres, según pertenencia étnica.

82
81,1
80
79,1
78,4
78
76,7
76
74 73,7
72,6
72
70
68

A pesar de que la brecha en la esperanza de vida entre las

mujeres no es tan marcada como entre los hombres, siempre hay un
diferencial a favor de las mujeres no étnicas.
Esta evidencia empírica señala la existencia de desigualdades
en la carga de enfermedad entre los grupos de diferentes niveles
socioeconómicos y étnico-raciales, y coincide con una de las primeras
publicaciones que documentaron este fenómeno: The Black Report
(1980), en la cual se llamó la atención sobre las desigualdades
en salud según la clase social. Este estudio, realizado por el
Departamento de Salud y de la Seguridad Social del Reino Unido,
demostró tasas de mortalidad significativamente mayores entre las
personas de clase social más baja en comparación con la más alta.
A pesar de mostrar mejoras generales en la salud a lo largo del
tiempo, el informe reveló que en ese país las desigualdades en salud
según nivel socioeconómico han ido en aumento desde la Segunda
Guerra Mundial. Idéntica situación ha sido reportada en gran
cantidad de países del mundo, en donde pobres resultados en salud
se han concentrado en las poblaciones más necesitadas. Muchos
de estos estudios han demostrado que la disminución del nivel
85
socioeconómico se asocia con aumentos graduales en

los resultados de mala salud. Por ejemplo, en Canadá
los factores incluyen: deficientes ingresos, desempleo,
falta de educación, inseguridad alimentaria y falta de
apoyo y conectividad social (Pamuk, 1988).
Entre los eventos de salud que se han destacado
en las desigualdades –según nivel socioeconómico–
están los comportamientos de alto riesgo, como el
tabaquismo y el consumo de alcohol y drogas ilícitas,
el pobre acceso a servicios de atención médica y otros
relacionados con la mayor frecuencia en la ocurrencia
de enfermedades crónicas, lesiones, mortalidad por
La cobertura todas las causas, mala autopercepción de salud general,
mental y salud oral (Agencia de Salud Pública del
universal en
Canadá, 2008).
salud se orienta Los profesionales de la salud pública dedicados
fundamentalmente al estudio de las desigualdades en salud global, han
en los derechos y la manifestado su preocupación a causa de lo expresado
equidad, y requiere por la comisión The Lancet sobre Salud Global 2035:
que los servicios de un mundo convergente dentro de una generación
salud de personas ( Jamison et al., 2013), que realmente es una revisión
sanas y ricas subsidien del Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1993,
los servicios para cuyas políticas contribuyeron a la contracción de las
instituciones gubernamentales, a la privatización
los enfermos y más
masiva y a la fragmentación de los sistemas de atención
pobres. de salud, disminuyendo efectivamente la cobertura y la
accesibilidad.
La comisión The Lancet hace énfasis sobre la inversión
en salud, principalmente de personas afiliadas a
seguros individuales o financiados por las instituciones
financieras privadas, corporaciones, asociaciones
público-privadas, organismos donantes bilaterales y
sus socios filantrópicos o académicos; situación común
en la mayoría de los países de altos ingresos, y, por lo
tanto, presenta una perspectiva sesgada, teniendo como
marco las recetas neoliberales fracasadas arraigadas en la
reinvención de las fórmulas por cooptación de términos
como cuidado de la salud y el acceso universal.
86
Las recomendaciones se basan en el principio de recuperación de

la inversión, no en la equidad en salud, con una doble moral: una
salud para los ricos y otra para el resto de la población. Cualquier
política para los pobres es por definición una política pobre. Las
recomendaciones de la comisión The Lancet no representan la
comunidad global de salud y están fundamentalmente sesgadas por
ignorar el principio del derecho a la salud.
El informe analiza los Objetivos de Desarrollo del Milenio,
sin mencionar los niveles de estancamiento de la inequidad en
salud: veinte millones de muertes cada año, más de un tercio de
todas las muertes, que son evitables y causadas por la injusticia
socioeconómica, un número y una proporción que no han cambiado
en los últimos cuarenta años. La financiación pública es el camino
hacia la Cobertura Universal de Salud (CUS), la cual se está
convirtiendo rápidamente en el objetivo general de los sistemas
nacionales de salud.
La Comisión The Lancet sobre la inversión en salud se centró en
los mecanismos para la financiación pública que permite alcanzar la
cobertura universal en salud, y enfáticamente rechazó el énfasis del
Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1993, sobre la financiación
de la salud privada, incluyendo las tarifas impuestas a los usuarios.
Del mismo modo, los once países que asistieron a la Conferencia
Mundial sobre Cobertura Universal en Salud (Tokio, diciembre
2013), auspiciada por el Banco Mundial y el Gobierno de Japón,
destacaron el uso del financiamiento público para aumentar la
cobertura de los servicios y mejorar la protección financiera. Ninguno
había utilizado financiación privada de forma significativa.
¿Cuál es la base de este consenso? La cobertura universal en salud
se orienta fundamentalmente en los derechos y la equidad, y requiere
que los servicios de salud de personas sanas y ricas subsidien los
servicios para los enfermos y más pobres. Esto no puede lograrse
mediante sistemas basados en el mercado privado con tarifas
impuestas a los usuarios y seguros privados, incluidos los regímenes
basados en aportes voluntarios de la comunidad.
En todo el mundo, los países están entendiendo que la única
forma de asegurar los subsidios necesarios para la cobertura universal
de salud es a través de contribuciones obligatorias a fondos de riesgo
redistributivos. En particular, la financiación a través de de impuestos
87
está resultando esencial para cerrar las brechas de

cobertura para los hogares en el sector informal.
Dado que solo el Estado puede exigir pagos
progresivos y asegurar que los beneficios se
asignen según las necesidades, solo los sistemas de
financiación públicos podrán lograr la combinación de
universalidad, equidad y protección financiera necesaria
para la cobertura universal en salud. Muchos de los
Gobiernos que han aprendido estas lecciones son ahora
los líderes en la defensa de la inclusión de la cobertura
universal en salud en la agenda post-2015. Estos países
representan el nuevo consenso sobre el financiamiento
de la salud y sostienen que la cobertura universal solo
podrá lograrse a través de sistemas de financiación
pública en la que el Estado desempeñe un papel de
liderazgo en el aumento de los ingresos, la puesta
en fondos redistributivos y la compra de servicios
(Chiriboga et al., 2014).
De lo expuesto se entiende que el consenso es
aceptar que la política es un marco determinante de la
situación de salud, pero lo que no está claro aún son
los mecanismos por los cuales la política condiciona el
nivel de salud de un pueblo. Si se acepta que la política
es el instrumento por excelencia para el logro del
desarrollo humano sostenible, y si este último se define
como “el proceso de ampliar las opciones de la gente”,
sería posible visualizar los vasos comunicantes entre la
política y la salud. Sin embargo, es necesario examinar
el nexo entre la política y la salud, mediado por la esfera
económica, especialmente en un mundo globalizado
como el actual.
En consecuencia, es fundamental entender en qué
medida se están globalizando los determinantes de la
salud, pues es obvio que la globalización afecta diversos
grupos en formas diferentes, dando como resultado
unos ‘ganadores’ y otros ‘perdedores’. Pese a que el
intercambio económico ha existido desde siempre, lo
que lo hace novedoso, por lo perverso, es su marcada
88
asimetría, que conduce a la marginación de una importante franja de

la población cada vez mayor, incrementándose las desigualdades entre
los países y dentro de estos.
Si bien es cierto que la globalización de la economía es un hecho
perturbador para el desarrollo humano sostenible con equidad,
también lo es que la política detrás de ella es la gran responsable de
los perversos resultados observados.
La política debe ocuparse, entonces, de la redistribución y el uso
del poder en una forma más justa, mediada por un gobierno fuerte y
orientado hacia el bienestar, pues es el actor encargado de velar por
la equitativa distribución de los bienes y beneficios de la sociedad
en su conjunto. Para ello es indispensable desarrollar nuevas formas
de gobernabilidad, esto es, la capacidad democrática de la sociedad
para manejar dialógicamente los diversos intereses y tensiones que
se mueven en su entorno, con la efectiva participación de todos los
actores de la sociedad civil.
LAS DESIGUALDADES EN SALUD EN EL

POSCONFLICTO: EL CASO DE GUATEMALA
Para ilustrar esta situación, se tiene el caso de Guatemala, país

que firmó acuerdos de paz para resolver un conflicto armado que
duró 36 años, en donde la incapacidad de los actores para intervenir
eficazmente los factores que originaron el conflicto armado, está
llevando a una desestabilización de la democracia con consecuencias
difíciles de anticipar.
Guatemala en ese momento (1996) contaba con 12 millones
de habitantes, 45% de origen maya, residentes en zonas rurales
dispersas, la mayoría de ellos analfabeta, pobres, con una economía
familiar nada mecanizada y con una red de prestación de servicios de
salud predominantemente tradicional. Por el otro lado, el 55% de la
población no indígena, denominada ladina, residía en zona urbana
o semiurbana, con una economía más industrializada y de servicios,
con mayor tasa de educación y cercana a la red de servicios de salud
occidental y a otros bienes y servicios.
89
Según el Informe de Desarrollo Humano Guatemala

(Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, 2000), la
independencia en Guatemala no significó el abandono
de todas las formas represivas y discriminatorias
heredadas del Gobierno español; el régimen de trabajo
por deudas, por ejemplo, fue el instrumento de política
que aseguró un tipo de empleo casi forzoso y de bajo
costo, desde la Colonia hasta bien entrado el siglo
XX. De acuerdo con esta publicación, los factores
fundamentales para la exclusión social, en Guatemala,
son: los ingresos, el lugar de residencia (urbana/rural),
la etnia, la edad y el sexo. El empleo precario, la falta
de servicios básicos y la vivienda de baja calidad se
acentúan en las áreas rurales.
Existe la creencia, en Guatemala, de que a partir de
la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, mediante
el cual se dio fin a más de tres décadas de conflicto
armado interno, surgieron dos países, que habían
estado invisibles a la luz pública: uno rural, agrícola,
analfabeto, muy pobre e indígena, y otro más urbano,
con predominio ladino,3 con industria más mecanizada
(Figura 19).
Por ello, en una sociedad multiétnica, como
la guatemalteca, es relevante no solo analizar las
diferencias entre estos dos tipos de macrorregiones
al interior del país, en cuanto al acceso a los bienes y
servicios públicos, sino establecer si estas diferencias
obedecen a mecanismos de política pública que pueden
profundizar dichas desigualdades y que deben ser
corregidos.
En consecuencia, lo que se propone es identificar
cómo las diferencias ideológicas, a partir de los
resultados de una decisión política, mediada por
los resultados de la votación sobre las reformas
constitucionales contempladas en el acuerdo de paz
3. En Guatemala se denomina ladinos a aquellas personas que no

tienen un fenotipo indígena marcado.
90
sobre el fortalecimiento del poder civil y la función del ejército en

una sociedad democrática, determinan el acceso a bienes y servicios y
producen diferenciales en la carga de enfermedad y muerte.4
Figura 19. Resultado del referéndum sobre el Acuerdo de Paz Firme y

Duradera y el papel del Ejército en una sociedad democrática y en paz.
No
Sí
Fuente: Bergonzoli, 2004.
4. Los datos sobre los resultados de la votación fueron obtenidos de la publicación
del Tribunal Supremo Electoral (TSE). La información sobre infraestructura,
producción y cobertura de servicios de salud e indicadores sobre la situación de salud
derivaron de la publicación de Indicadores Básicos de Salud (2000), del Ministerio de
Salud Pública; y los datos sobre el PPA$ (Paridades de Poder Adquisitivo) per cápita
fueron obtenidos del Informe sobre Desarrollo Humano de Guatemala del año 2000.
Todos los análisis se hicieron a partir de los resultados de la votación, en donde los
ciudadanos solo tenían dos opciones para marcar: sí o no. Para la construcción del
mapa político se tomó el resultado mayoritario para representar el departamento, de
manera que en aquellos departamentos en que ganó el sí, se tomó dicho resultado
como representativo del departamento e igual se hizo en aquellos en donde ganó
el no, independientemente de la diferencia. A partir de esos dos grupos, los de la
respuesta sí comparados con los del no, y utilizando la prueba t de Student, con sus
respectivos grados de libertad, se evaluaron las diferencias en las variables de interés.
En el caso de la mortalidad materna e infantil, se utilizó la regresión de Poisson
para medir la brecha entre las dos regiones, dada la reducción de estos dos eventos
fue incluida, como un objetivo, en el acuerdo de paz denominado sobre Aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria.
91
La Figura 19 muestra la segregación política, social

y económica existente en dicha época en Guatemala.
El país quedó claramente dividido en dos grandes
regiones: la región centro-norte, rural, pobremente
desarrollada, con actividad agrícola minifundista y
manual, habitada por personas de origen maya; allí
predominó el sí, es decir, aquellos que estaban a favor
de las reformas pero perdieron; y la región suroriente
caracterizada por actividad industrial mecanizada, más
desarrollada y habitada en su mayoría por población no
indígena, ladinos, con una economía más tecnificada;
en donde predominó el no, o sea los que votaron en
contra de las reformas constitucionales y ganaron
(Tabla 5).
Tabla 5. Principales desigualdades en salud. Guatemala, 1999.
Grados
Variable Sí No Sí No t Student p
libertad
Mort. materna 62,7 124,9 29,4 56,8 -3.02 11* 0,012
Cobert. antipolio 89,3 75,2 6,7 9,2 4,18 20 0,000
Cobert. DPT 88,8 75,2 7,4 10,6 3,28 20 0,004
Cobert. antisarampión 80,2 66,2 7,5 5,4 4,80 20 0,000
Cobert. BCG 92,3 83,9 10,9 2,1 2,04 20 0,041
Analfabetismo (Masculino) 23,3 35,9 6,4 7,6 -4.21 20 0,000
Analfabetismo (Femenino) 34,8 53,4 9,6 11,6 -4.17 20 0,000
Mort. por homicidios 76,3 34,8 35,5 24,4 3,04 20 0,007
Camas hospitalarias
0,7 0,03 0,4 0,1 2,9 16* 0,008
por 10.000 habitantes
Atención parto
22,0 7,4 16,9 3,7 3,01 14* 0,010
personal especializado
PIB per cápita 1825 789 1363,5 338,6 2,22 20 0,038
Cobertura excretas 67,5 75,8 9,5 6,3 -2.12 20 0,039
% población indígena 21,8 72,3 20,9 22,6 -5.39 20 0,000
% población rural 65,5 78,7 17,0 10,5 -2.06 20 0,040
Tasa natalidad 30,3 38,7 5,1 2,7 -5.04 19* 0,000
*Varianzas no iguales.
Fuente: Bergonzoli (2004).
92
Si bien la mayoría de estas variables arrojaron un resultado

estadísticamente significativo, lo cual señala que el azar es una
explicación poco probable en las diferencias observadas entre
las macrorregiones, conviene destacar la situación en mortalidad
materna, PIB per cápita y población indígena, en donde se nota
la gran inequidad existente en términos de desarrollo. También es
importante resaltar la situación de las muertes violentas, en este caso
por homicidio, pues existe la tendencia a considerar que las personas
que habitan en condiciones de vida muy pobres son más violentas,
este hallazgo contradice esa teoría.
Los resultados de la brecha entre las dos regiones, con respecto a
la mortalidad materna e infantil, se presentan en la Tabla 6.
Tabla 6. Brecha entre las macrorregiones en

mortalidad materna e infantil. Guatemala, 2000.
Mortalidad OR IC 95%
Materna 2,2 1,7 - 2,7

Infantil 1,1 1,06 - 1,14
De la Tabla 6 se deduce que el exceso de mortalidad materna

e infantil se encuentra en la zona habitada por los indígenas,
reafirmando la hipótesis de que sus condiciones de vida son
significativamente deficientes comparadas con la población ladina.
LA POLÍTICA COMO INSTRUMENTO PARA

GENERAR EQUIDAD SOCIAL Y EN SALUD
¿Cómo se genera una política y cómo esta configura una sociedad?

y ¿cómo los aspectos doctrinarios –ideológicos– determinan los
contenidos de la política?
Responder a estos dos interrogantes es intentar desenmarañar
los mecanismos íntimos mediante los cuales se concibe el mundo.
Se formula una política teniendo como marco de referencia una
determinada visión del mundo, y se implementa obedeciendo
93
un determinado paradigma. La Figura 20 intenta

establecer algunos de los vasos comunicantes existentes
entre las características de una sociedad, es decir, si esta
es o no proclive a la equidad, a la justicia social y al
bienestar.
Figura 20. Mecanismo de producción del pensamiento político

hegemónico: Ideología, gobernabilidad y desarrollo.
Ideas, paradigmas, Cultura

epistemología (consciente colectivo)
Plan doctrinario
Ideología
(visión)
Configuración de la
sociedad: equidad,
Grupos de poder
justicia y bienestar
Magnitud y calidad del Propuesta programática Partidos

crecimiento económico (misión) políticos
y desarrollo social
Grupos
Respuesta de la población económicos
(adeptos)
Recursos sociales Medios de

comunicación
Gobierno,
plataforma política
(legitimidad) Grupos
académicos
Es claro que el perfil político de una sociedad

depende, en mucho, del esquema paradigmático
predominante, es decir, de la visión del mundo
que cierto grupo hegemónico tenga, producto de
la ideología y la cultura. Esta forma de interpretar
94
el mundo determina, sin lugar a dudas, el diseño programático

mediante el cual se pretende transformar ese mundo idealizado,
imagen que suele ser compartida por el grupo que la propone. Como
consecuencia, cuando estos grupos controlan los instrumentos de
Gobierno, por la vía que sea, pero generalmente por la democrática,
las políticas públicas tendrán un tinte ideológico definido por el
grupo.
Las nuevas políticas públicas pueden ser no saludables, esto es,
no están formuladas para producir bienestar y equidad en todos los
grupos de la sociedad, sino que benefician a unos en detrimento
de otros, lo cual agudiza las inequidades existentes. El sistema
político democrático no ha desarrollado, aún, mecanismos seguros
para detectar y controlar este aspecto; tampoco tiene la capacidad
para anticipar el resultado de la política aplicada en términos de
mejoramiento de las condiciones de vida y de salud de la población.
Es posible afirmar, entonces, que la política sí determina el nivel
de salud de una población, mediante mecanismos que tienen que
ver con el mundo de las ideas, los paradigmas y la epistemología, y
actúan en el ámbito de la complejidad, según lo expresaba (Morín,
2009). Por ello, entre la política pública y el nivel de salud existen
otros dominios que entran en acción y se vinculan con lo cultural,
lo económico, lo social, las interrelaciones de los grupos de poder,
la doctrina y el pensamiento hegemónico y las características de la
cantidad y la calidad del crecimiento económico y su distribución
equitativa entre los diferentes grupos de la sociedad.
Como dijera William Farr (1837): “Ninguna variación de la salud
en los estados europeos es fruto el azar, sino el resultado directo de
las condiciones físicas y políticas en las que viven las naciones”.
Así las cosas, es claro que si se quiere intervenir para corregir
las inequidades sociales con respecto a la salud, es necesario buscar
tanto las causas estructurales de la sociedad como los mecanismos
psicoculturales que constituyen la respuesta de las personas y la forma
como estas enfrentan los eventos sociales adversos.
De otro lado, la conceptualización de los determinantes políticos,
sociales, culturales y económicos sobre la salud es limitada, aunque
se halla en rápido desarrollo; sin embargo, es un imperativo ético
el estudio del efecto de estos determinantes en el nivel de salud de
una población, en la medida en que dichos determinantes estén
95
relacionados con políticas públicas que conduzcan

a diferenciales en las oportunidades en el acceso a
bienes y servicios básicos para la vida. Por lo tanto, un
análisis del contexto en que se dan las inequidades en
salud debe conducir a la corrección de las causas que lo
generan, ya que el contexto contiene los mecanismos
centrales mediante los cuales la sociedad distribuye el
poder, la riqueza y los riesgos.
Las posiciones sociales derivan del contexto
sociopolítico concreto, lo cual implica que la
estratificación social varía entre sociedades con
estructuras económicas distintas; así, en sociedades
fundamentalmente agrícolas y rurales, la propiedad
de la tierra y el tipo y tamaño de la vivienda podrían
Las desventajas para reflejar con mayor exactitud la posición social. En
ciertos grupos sociales muchos países, la etnia a la que se pertenezca es un
se acumulan a lo largo factor determinante para el acceso a educación, empleo,
de la vida, de ahí que salud, ingreso e incluso al lugar de residencia.
En todas las sociedades, en unas más que en otras,
una valoración única
los recursos más valiosos se distribuyen de manera
de las inequidades desigual entre los miembros de la colectividad. En
no es suficiente este sentido, el proceso de estratificación social es una
para conocerlas y característica determinada por el contexto, el cual
modificarlas. asigna poder y riqueza y selecciona a los individuos
que las han de detentar. En Estados Unidos de
Norteamérica, por ejemplo, esta política dio lugar a
la concentración de ciudadanos de origen africano
en barrios urbanos con elevados índices de pobreza,
violencia y escasas oportunidades de desarrollo del
proyecto de vida.
Se ha dicho que las desigualdades en el acceso al
control político de la distribución de los recursos y las
oportunidades, constituyen el núcleo fundamental de
las inequidades en salud y en otros sectores sociales,
por lo que se reconoce que las desventajas para ciertos
grupos sociales se acumulan a lo largo de la vida, de
ahí que una valoración única de las inequidades no es
suficiente para conocerlas y modificarlas.
96
Un importante punto de partida para la generación de políticas

públicas encaminadas a reducir las inequidades en salud, es el
reconocimiento de que gran parte de la estratificación jerárquica
de la sociedad, favoreciendo a unos en detrimento de otros, no es
una condición natural, y mucho menos divina, por el contrario, es
consecuencia de políticas formuladas para grupos hegemónicos a
favor de intereses propios. Por lo tanto, la formulación de políticas
públicas equitativas es fundamental para el cierre de la brecha y el
pago de la deuda social acumulada.
Existe un consenso que busca que la asistencia sanitaria esté
orientada por las necesidades de los grupos humanos. En lo que
no hay acuerdo aún, desafortunadamente, es en la definición de
necesidad.
Muchas de las opiniones recientes sobre la equidad en la
asignación de los recursos en salud van más allá de las necesidades,
prioritariamente, en aquellas áreas en donde se pueda demostrar –con
evidencias– que las brechas se están reduciendo.
El tema que se está analizando es una pieza más de la evidencia
para entender mejor los disímiles y complejos mecanismos mediante
los cuales la política pública va configurando las características
de una sociedad. Los resultados de la votación por las reformas
constitucionales en Guatemala, en 1999, constituyen una fuerte
evidencia de la existencia de, al menos, dos grandes grupos
ideológicamente diferentes, pues la visión del mundo, en el caso
guatemalteco, es percibido de forma distinta, tanto que el país quedó
dividido en dos macrorregiones políticamente distintas por el plan
doctrinario que obviamente responde a los intereses de grupo.
Ahora bien, en cuanto al acceso a servicios públicos de salud y
ambientales, también se observan desigualdades marcadas entre las
dos regiones, en donde la cobertura de agua, disposición de excretas,
inmunizaciones, camas hospitalarias y atención del parto por
profesional, es significativamente menor en la región más deprimida
en lo social y lo económico. Debido a ello, los efectos de estas
desventajas se reflejan en los indicadores de los niveles de mortalidad
materna e infantil. La brecha de mortalidad infantil, comparando las
dos regiones, revela que hay un exceso de mortalidad del 10% con un
rango que va desde el 6% hasta el 14%. En cuanto a la mortalidad
97
materna, la diferencia es mucho mayor, llegando a ser

un poco más del doble.
Esta situación evidencia inequidad entre dos
regiones, claramente delimitadas por razones políticas.
Si bien el espíritu de los acuerdos de paz firmados en
Guatemala estaba orientado al cierre de dichas brechas,
es claro que superar estas diferencias, que representan
una gran deuda social acumulada, tomará mucho
tiempo, quizás varias generaciones, siempre y cuando
se empiece a trabajar en ello desde ahora mismo, con
eficiencia y eficacia.
Se debe recordar que los ingleses en su informe
sobre el resultado de las intervenciones aplicadas,
durante dos décadas, para cerrar las brechas sociales en
dicho país, encontraron, paradójicamente, que muchas
de ellas no solamente no habían disminuido sino que,
por el contrario, se habían hecho mayores; circunstancia
que pudiera repetirse en Colombia, si no se aprende de
la experiencia de otros países.
Lamentablemente, la situación de Guatemala es
común en la mayoría de los países latinoamericanos,
lo que representa un desafío inmenso en el futuro
inmediato no solo para los grupos involucrados en el
estudio de la génesis de las inequidades en salud, sino
para los encargados de formular políticas públicas
orientadas a superar las brechas en el posconflicto en
Colombia, de por sí considerado uno de los países más
inequitativos del mundo. La mayoría de los politólogos
en Guatemala piensan que el más grave error de
la sociedad guatemalteca, en los primeros días que
siguieron a la firma de los acuerdos de paz, fue el gran
énfasis puesto en las condiciones de la aplicación de la
justicia transicional a los antiguos alzados en armas, lo
cual desvió la atención del estudio de las condiciones
objetivas que dieron origen al conflicto armado, mismas
que se mantienen debido a que no se entendieron los
mecanismos de producción de dichas desigualdades.
98
CONCLUSIONES
Cuando la Carta de Ottawa, en 1986, pidió a los trabajadores de

la salud abogar por un compromiso político claro para la salud y
la equidad en todos los sectores, la política exterior no estaba en el
orden del día. Esto cambió cuando la promoción de la salud superó
la trampa de trabajar en enfermedades y comenzó a preocuparse por
el impacto de la globalización en la salud y en los determinantes de la
misma.
De hecho, en las recomendaciones de la Segunda Conferencia
Internacional de Promoción de la Salud, con un enfoque en
políticas públicas saludables, ya se había destacado que: “En vista
de las grandes brechas de salud entre y dentro de los países, que
esta conferencia ha examinado, los países desarrollados tienen la
obligación de asegurarse de que sus propias políticas tengan un
impacto positivo en la salud de las naciones en desarrollo”.
Veinte años más tarde, siete ministros de Relaciones Exteriores de
varios países –Brasil, Francia, Indonesia, Noruega, Senegal, Sudáfrica
y Tailandia– declararon la salud mundial un objetivo de la política
exterior: “Creemos que la salud es uno de los más importantes,
pero todavía ampliamente descuidado, temas de política exterior
a largo plazo de nuestro tiempo. Por ello, hemos acordado hacer
de la salud un punto de partida y un objetivo que define que cada
uno de nuestros países usará para examinar los elementos clave de
las estrategias de política y desarrollo exterior, y para entablar un
diálogo sobre cómo hacer frente a las opciones de política desde esta
perspectiva” (Declaración Ministerial de Oslo, 2007).
En su mayor parte, las respuestas de los defensores de la salud a
nivel mundial a esta iniciativa han sido positivas, después de todo
el objetivo explícito de la nueva salud pública es tener un lugar
importante en la agenda de los responsables políticos, para integrar la
salud en tantos ámbitos políticos como sea posible, es decir, ubicar la
Salud en Todas las Políticas públicas (OMS, 2010).
Inicialmente, esto se promovió mediante argumentos económicos
que subrayaron la importancia de la inversión en la salud sobre los
argumentos generales del desarrollo social y económico que ahora
están mucho más fuertes a causa del efecto de la inacción frente al
99
impacto económico que producirá, en todos los países

sin excepción, la no atención a las Enfermedades No
Transmisibles (ENT).
En 2011, el Foro Económico Mundial emitió
una advertencia a los ministros de Finanzas y jefes
de Estado, calculando que la pérdida de producción
acumulada estimada, debido a las enfermedades
no transmisibles sobre los próximos veinte años,
representaría aproximadamente el 4% del PIB anual
mundial (Bloom et al., 2011).
Así, la promoción de la salud toma una posición
clara en cuanto a que las políticas públicas dan forma a
los determinantes de la salud, lo cual ha sido reforzado
y fortalecido por la labor de la Comisión sobre los
Determinantes Sociales de la Salud y su enfoque en las
‘causas de las causas’ de la mala salud y la inequidad en
salud.
Sin embargo, con respecto a la definición de los
determinantes sociales que propuso la Comisión sobre
Determinantes Sociales de la OMS: “los determinantes
sociales son las condiciones en que las personas nacen,
viven, se reproducen y mueren”, no se puede estar de
acuerdo, ya que implica la victimización de las personas
por elegir un determinado lugar para vivir, y, por ende,
perder la perspectiva en el análisis de la responsabilidad
social, dado que la definición promueve el concepto
de que son las personas las que libre y soberanamente
eligen dónde vivir, lo cual se sabe que no es cierto,
pues el lugar de residencia lo circunscribe una serie
de factores, siendo el principal de origen político
y económico. De ahí que proponemos esta nueva
definición del determinante social como “un vector-
fuerza que representa una decisión política y, por tanto,
tiene siempre un grupo de poder detrás”.
Una revisión de las ocho conferencias mundiales de
promoción de la salud, realizada por la OMS en el año
2013, muestra que los países han prestado cada vez
100
más atención no solo a los determinantes globales y a las agendas

políticas mundiales, sino a la interfaz entre las políticas nacionales e
internacionales que dan forma a la salud y a la equidad sanitaria.
La atención a los determinantes es fundamental para todas las
dimensiones de la salud y el impacto en la comunidad, tanto en las
enfermedades no transmisibles como en las infecciosas. De la misma
manera, las estrategias de promoción de la salud son aplicables a los
dos tipos de enfermedades. La experiencia reciente de contención del
virus del Ébola deja una enseñanza al respecto.
Desde la perspectiva de la salud, uno de los grandes dilemas que
quedan por resolver, relacionado con la revolución política de la salud
mundial, es la tensión entre un problema de salud pública, mirado
como consumidor de recursos económicos, y estar subsumido por
los objetivos que impulsan agendas distintas a la salud, como la
seguridad nacional, los intereses comerciales globales o las diferencias
ideológicas más amplias.
Esto lleva a otro dilema: si se van a abordar los determinantes
estructurales de la salud no hay más remedio que entrar en la arena
política; y como se aboga por Salud en Todas las Políticas, la tendencia
es incursionar en ella, vista como la propuso Rudolf Virchow: un
instrumento transformador de la sociedad (WHO, 2010).
Si bien las amenazas de enfermedades infecciosas con frecuencia
conducen a una instintiva reacción política para un mayor control de
las personas y sus movimientos (independientemente de la evidencia
de la salud pública), esos mismos defensores se oponen a cualquier
propuesta de una mayor regulación de la salud en relación con las
enfermedades no transmisibles, con una defensa de la libertad de las
personas para elegir cómo quieren vivir. Obviamente no se deben
subestimar las complejidades y las dificultades del entorno político.
De acuerdo con la Declaración de Helsinki (Conferencia Mundial
de Promoción de la Salud, 2013), la estrategia Salud en Todas las
Políticas es un enfoque de las políticas públicas en todos los sectores
que toma en cuenta sistemáticamente la salud en las decisiones, busca
generar sinergias y evitar impactos negativos en la salud, con el fin de
promover el bienestar y mejorar la salud de la población y la equidad
en salud.
101
Finalmente, así como se argumenta que los otros

sectores del Gobierno y los actores de la sociedad
civil deben estar en mayor sintonía con la salud,
los defensores del sector salud deben estar mejor
informados sobre cómo funciona la política pública para
lograr equidad social y en salud (Kickbusch, 2006).
Sin embargo, a pesar del extenso y polémico debate
sobre el balance entre las características individuales y
los factores sociales en la etiología de las desigualdades
sociales y en salud, derivadas de las condiciones
económicas, culturales, ambientales, políticas, étnico-
raciales, etc., es claro que además del aspecto individual
Además del aspecto
sobre la salud, una creciente producción científica
individual sobre la indica que el lugar donde uno vive y se desempeña
salud, una creciente tiene implicaciones importantes para la salud de las
producción científica personas, las familias y las comunidades (Morenoff
indica que el lugar & Lynch, 2002; Robert, 1999a). Por otro lado, la
donde uno vive mayor parte de los estudios se han centrado en el
y se desempeña entorno social, incluyendo la segregación racial espacial
tiene implicaciones (Williams, 2001), o en características demográficas
o socioeconómicas (Robert, 1999b) y la cohesión
importantes para la
social (por ejemplo, el capital social, la confianza, la
salud de las personas,
delincuencia (Sampson et al., 2002).
las familias y las Es reconocido que los registros continuos de salud,
comunidades. en Colombia, tienen deficiencias en la cobertura, la
Morenoff & Lynch, 2002;
Robert, 1999a
oportunidad y la calidad. Las estadísticas de mortalidad
y morbilidad que aportan el Censo 2005, el Certificado
de defunción y el Registro de Sivigila, permiten
establecer fuertes diferenciales en los indicadores de
salud que dan cuenta de los principales problemas de
los grupos humanos atendidos por el Sistema General
de Seguridad Social. A partir de dichos datos, es posible
identificar una distribución sociogeográfica racializada
–en el caso de Cali– entre la población afrodescendiente
y la no étnica, segmentación social que incide
seriamente en la salud pública, la seguridad y la
convivencia ciudadana, particularmente en la población
entre 10 y 29 años, tanto hombres como mujeres.
102
Estas importantes desigualdades sociales permiten proponer como

hipótesis que el factor étnico-racial tiene una incidencia adicional con
respecto a otros componentes socioeconómicos. Esto último se puede
observar claramente en el conglomerado Oriente de Cali (comunas 7,
13, 14, 15 y 21), donde las condiciones socioeconómicas son similares
para ambos grupos étnicos. De ahí que es evidente que la población
afrodescendiente pobre percibe mayores condiciones de exclusión que
la población sin pertenencia étnica, y presenta un mayor riesgo de
participar en eventos que afectan la seguridad y la convivencia.
No obstante, en las distintas bases de datos subyace el problema
del subregistro, porque la población afrodescendiente no presenta
consistencia entre el peso demográfico de la población y el reporte
de defunciones para estas poblaciones en Cali, de acuerdo con los
resultados del Censo 2005 y las proyecciones de población por grupos
étnico-raciales de 2010, con las estimaciones obtenidas a partir del
Certificado de defunción 2010. Esta situación nos hace pensar que
las diferencias en mortalidad evidenciadas hasta ahora, deben ser
mayores y que estas se profundizan en el conglomerado Oriente.
103
REFERENCIAS
Bergonzoli, G. (2004, julio-diciembre). ¿Puede la Kondo, N. (2012). Socioeconomic Disparities and

política producir inequidades en salud? Cuadernos Health: Impacts and Pathways. J Epidemiol, 22(1):
de Ia Escuela de Salud Pública, 76. Caracas, p. 2-6.
Venezuela.
Morenoff, J. D. & Lynch, J. W. (2002, March 21-22).
Black, D. (1980). Inequalities in Health: Black What makes a place healthy? Neighborhood influences
Report. London: Pelican Series. Penguin Books. on racial/ethnic disparities in health over the life
course. In Paper presented for workshop on ethnic
Bloom, D. E.; Cafiero, E. T.; Jané-Llopis, E., disparities in aging health. Washington, DC.
Abrahams-Gessel, S.; Bloom, L. R.; Fathima,
S., et al. (2011). The Global Economic Burden of Morín, E. (2009). Introducción al pensamiento complejo.
Non-Communicable Diseases. World Economic Barcelona: Gedisa.
Forum, Geneva.
Organización Mundial de la Salud (OMS) (2010).
CEPAL (2009). Panorama Social de América Latina Declaración de Adelaida sobre la Salud en Todas las
2008. (pp. 75-82). Recuperado de: http://www. Políticas: hacia una gobernanza compartida en pro de
cepal.org/es/publicaciones/1229-panorama-social- la salud y el bienestar.
de-america-latina-2008.
Oslo Ministerial Declaration (Declaración Ministerial
Chiriboga, D.; Buss, P. et al. (2014, March 15). de Oslo) (2007). Global health: a pressing foreign
Investing in health. The Lancet, 383. Recuperado policy issue of our time. The Lancet, 369: p. 1373-
de: www.thelancet.com 1378.
Colombia. Ministerio de la Protección Social (2010). Pamuk, E. R. (1988). Social-class inequality in infant
Análisis de la situación de salud en Colombia, mortality in England and Wales from 1921 to 1980.
2002-2007. Tomo VI: Análisis de desigualdades European Journal of Population / Revue Européenne de
e inequidades en salud en Colombia. Bogotá: Démographie, 4(1): p. 1-21.
Ministerio de la Protección Social, Universidad
de Antioquia - Facultad Nacional de Salud Pública. PNUD (2010). Índice de Desarrollo Humano 1991-
2009. (pp. 8-10). Recuperado de: http://hdr.undp.
Conferencia Mundial de Promoción de la Salud (2013, org/es/content/el-%C3%ADndice-de-desarrollo-
junio 10 al 14). Declaración de Helsinki sobre Salud humano-idh
en Todas las Políticas. Helsinki, Finlandia.
Public Health Agency of Canada (Agencia de Salud
Costa-Font, J. & Hernández-Quevedo, C. (2013, Pública del Canadá) (2008). The chief public health
March). Inequalities in Self-Reported Health: a officer’s report on the state of public health in Canada.
Meta-Regression analysis. The London School of Ottawa: Queen’s Printer. Recuperado de: http://
Economics and Political Sciences. Working paper www.phac-aspc.gc.ca/cphorsphc-respcacsp/2008/
No. 223. fr-rc/pdf/CPHO-Report-e.pdf
Farr, W. (1837). Vital statistics. General Register Office. Ricciardi, W. (2015). Reducing inequalities in health
United Kingdom Census Bureau. and health care. 7th European Public Health
Conference. Eurohealth, 21(1): p. 34-37.
Jamison, D. T.; Summers, L. H.; Alleyne, G. et al.
(2013). Global health 2035: a world converging Robert, S. A. (1999a). Neighborhood socioeconomic
within a generation. The Lancet, 382: p. 1898-55. context and adult health. The mediating role of
individual health behaviors and psychosocial factors.
Kickbusch, I. (2006). Mapping the future of public Annals of the New York Academy of Science, 896: p.
health: action on global health. Can J Public Health, 465-468.
97: p. 6-8.
Robert, S. A. (1999b). Socioeconomic position and
Kickbusch, I. (2015). The imperative of public health: health: the independent contribution of community
opportunity or trap? Health Promotion International socioeconomic context. Annual Review of Sociology,
Advance Access. Oxford University Press. 25: p. 489-516.
104
Sampson, R. J.; Morenoff, J. D. & Gannon-Rowley,

T. (2002). Assessing ‘neighborhood effects’: social
processes and new directions in research. Annual
Review of Sociology, 28: p. 443-478.
Sistema de Naciones Unidas en Guatemala (2000).
Informe de Desarrollo Humano. Guatemala: la fuerza
incluyente del desarrollo. Guatemala: Autor.
Urrea, F.; Bergonzoli, G.; Carabalí, B. & Muñoz, V.
H. (2015, mayo-diciembre). Patrones de mortalidad
comparativos entre la población afrodescendiente y la
blanca-mestiza para Cali y el Valle. Revista CS –
ICESI, 16: p. 135-171.
Weiss, T. G. & Thakur, R. (2006). The UN and global
governance: an idea and its prospects. Indiana
University Press.
Whitehead, M. (1992). The concepts and principles
of equity and health. Int J Health Serv., 22(3): p.
429-45.
WHO (2010). Health in All Policies: moving towards
a shared governance for health and well-being.
Wilkinson, R. G. & Marmot, M. (1998). Social
determinants of health: the solid facts. Copenhagen,
Denmark: World Health Organization.
Williams, D. R. & Collins, C. (2001). Racial residential
segregation: a fundamental cause of racial
disparities in health. Public Health Reports, 116: p.
404-416.
105
CULTURA
CIUDADANA Y
CONVIVENCIA
HERNANDO LLANO
CARLOS ENRIQUE BOTERO
JORGE MELGUIZO
DESDE EL ÁREA DE
CULTURA CIUDADANA
Y CONVIVENCIA DE LA
FUNDACIÓN FES, SE
DESARROLLAN ACCIONES
PARA MEJORAR LAS
RELACIONES Y LA CALIDAD
DE VIDA DE LAS PERSONAS
Y LAS COMUNIDADES.
CULTURA CIUDADANA Y CONVIVENCIA | FES 50 AÑOS
C
olombia es un país en vías de desarrollo
cuya población se caracteriza por ser
pluriétnica y multicultural, enmarcada en
un contexto de conflicto y de diálogos de paz,
donde es necesario llevar a cabo procesos de
fortalecimiento del tejido social impulsados por
el Estado y la sociedad civil, con el apoyo de la
cooperación internacional, a través de acciones
de construcción de paz y reconciliación.
Frente a esta realidad, el Área de Cultura Ciudadana
y Convivencia de la Fundación FES, desarrolla acciones
para mejorar las relaciones y la calidad de vida de las
personas y las comunidades, mediante la promoción
de comportamientos, hábitos y valores que fortalezcan
el respeto mutuo, el ejercicio de la ciudadanía y la
valoración de lo público, desde una perspectiva de
equidad.
Al promover una sana convivencia, la construcción
de relaciones de confianza y el fortalecimiento del
capital social, la cultura ciudadana produce beneficios
sociales y económicos. Esto es clave para la equidad, ya
que contribuye al acceso ecuánime de toda la población
a los espacios y recursos públicos y colectivos.
Los artículos de esta sección presentan ensayos con
análisis de políticas y acciones de cultura ciudadana,
como eje transversal para el desarrollo en las ciudades;
la importancia de la construcción del espacio público
para el bienestar de la población; y las dinámicas de los
diálogos de paz para la convivencia y reconciliación de
la sociedad colombiana.
109
EL PODER
DE LA EQUIDAD
HERNANDO LLANO
INTRODUCCIÓN
Al comenzar este tercer lustro del siglo XXI, los colombianos

tenemos la mayor responsabilidad de nuestra historia política: forjar
unas relaciones de poder político generadoras de equidad social y
económica, para superar así el más cruento y degradado conflicto
armado de todo el continente americano. Una oportunidad cuyo
meridiano pasa en la actualidad por las Conversaciones de Paz en La
Habana, entre el gobierno del presidente Santos y la delegación de
las FARC, pero que trasciende la muy probable firma de un acuerdo
de paz política entre las partes, ya que la construcción de la paz es
una responsabilidad colectiva y un compromiso indelegable que
debemos asumir personalmente en el ejercicio de nuestra ciudadanía,
según lo consagrado en el artículo 22 de nuestra Carta Política:
“La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”
(Constitución Política de Colombia, 1991).
NO HABRÁ POSCONFLICTO, SINO MAYOR

MADUREZ PARA MANEJAR LOS CONFLICTOS
Después de dicha firma no entraremos en la ilusoria fase del

posconflicto, como un supuesto reino de armonía y fraternidad,
sino más bien en el reconocimiento pleno de muchos conflictos,
empezando por los políticos en torno al ejercicio del poder estatal y
su oposición alternativa, continuando con los laborales, territoriales,
interculturales y ambientales, entre muchos otros. Conflictos que
debemos asumir con creatividad, imaginación política y coraje civil
para su transformación y superación permanentes; sin pretender
negarlos ni eliminando violentamente a sus portadores, como
lamentablemente ha predominado en nuestra historia hasta la fecha.
Al respecto, a manera de preámbulo conceptual, es imprescindible
traer a la memoria, una vez más, el conocido aforismo de
Estanislao Zuleta (1985), puesto que todavía estamos muy lejos de
comprenderlo y hacerlo realidad: “Solo un pueblo escéptico sobre
la fiesta de la guerra, maduro para el conflicto, es un pueblo maduro
para la paz”. Aforismo que cobra mayor vigencia y alcance, si lo
111
acompañamos también con la sabia comprensión de

la política expresada por Norberto Bobbio (1986),
al recordarnos que: “La vida política se desarrolla a
través de conflictos jamás definitivamente resueltos,
cuya resolución se consigue mediante acuerdos
momentáneos, treguas y esos tratados de paz más
duraderos que son las Constituciones”.
Desde esta perspectiva democrática, propia de una
cultura de paz, se debe partir del reconocimiento que
tienen los actores y portadores de los más diversos
conflictos políticos, militares, económicos, culturales
y sociales de la responsabilidad histórica en no
persistir en la aniquilación física de su adversario
para supuestamente resolver los conflictos, sino
La palabra iniquidad, más bien de “vivir productiva e inteligentemente en
ellos” (Zuleta, 1985). Solo así se podrán transformar
que significa ‘maldad’,
las relaciones de poder en nuestra sociedad en un
‘injusticia grande’, horizonte de equidad, que demanda de entrada el fin
describe de forma de la iniquidad del conflicto armado interno, pues las
precisa los efectos del relaciones de desigualdad no solo son una consecuencia
conflicto armado en la de las asimetrías en el poder político, sino que tienden
sociedad colombiana a profundizarse con el ejercicio de una violencia
por más de cincuenta arbitraria, indiscriminada y degradada contra los civiles.
Para avanzar hacia dicho horizonte de equidad,
años.
en este ensayo se desarrollará una breve digresión de
actualidad sobre las relaciones entre poder político,
desigualdad y violencia que se configuran en el mundo
contemporáneo y en la sociedad colombiana, en el
contexto de las conversaciones de paz en La Habana
entre el Gobierno y las FARC. Se considerará, además
el informe Contribución al entendimiento del conflicto
armado en Colombia (Comisión de Conciliación
Nacional, 2015), de la Comisión Histórica del
Conflicto y sus Víctimas, conformada por catorce
académicos, como presupuestos para concluir con unas
recomendaciones generales que contribuyan a generar
esas nuevas relaciones de poder en el horizonte de una
sociedad democrática y equitativa, sustentada en la
igual dignidad de todos sus integrantes.
112
PODER POLÍTICO, INIQUIDAD Y VIOLENCIA
La palabra iniquidad, que significa ‘maldad’, ‘injusticia grande’,

describe de forma precisa los efectos del conflicto armado en la
sociedad colombiana por más de cincuenta años y, en particular,
sobre las poblaciones económicas y socialmente más explotadas y
marginadas: el campesinado, el pueblo indígena y las comunidades
negras. De allí que entre los pocos y significativos consensos
presentes en los informes de los catorce académicos de la Comisión
Histórica del Conflicto, está el señalar que el conflicto ha sido
una fuente permanente de iniquidad por su carácter prolongado,
degradado y brutalmente violento contra la población civil.
Pero al intentar precisar la magnitud de dicha iniquidad en
términos de violaciones a los derechos fundamentales surgen
inmediatamente las diferencias en cuanto al número de víctimas,
las acciones conculcadoras de derechos humanos, las graves y
masivas violaciones al Derecho Internacional Humanitario y la
responsabilidad de sus ejecutores, empezando por la determinación
de la fecha en que tal vorágine comenzó. Y es apenas comprensible
que ello acontezca, dadas las diferentes perspectivas analíticas de
los investigadores y los énfasis que ponen en la interpretación de los
aspectos estructurales e históricos del conflicto o en las decisiones,
estrategias y acciones de sus protagonistas institucionales y
antagonistas ilegales.
Tal es el caso de quienes derivan el origen y las dinámicas del
conflicto en la cuestión agraria y la acentuada injusticia social,
problemas todavía pendientes por resolver en la agenda democrática,
pues no colman las expectativas de las mayorías en términos de
igualdad de oportunidades y goce de sus derechos sociales. O, por
el contrario, de los académicos que ponen el mayor acento en las
ideologías políticas e intereses económicos de orden nacional e
internacional, que motivan las acciones de los actores protagónicos
en este prolongado y degradado conflicto.
Sin embargo, el trasfondo de esta controversia interminable está
constituido por la forma específica en que el ejercicio del poder
político desde el Estado, pero también desde los partidos y las
diversas organizaciones más o menos autónomas de la sociedad
113
civil, se relaciona con la enunciación, gestión y

tramitación de los más caros intereses vitales de orden
socioeconómico, cultural y simbólico para el conjunto
de la población. Y es en este entramado de conflictos,
acciones y reacciones, en muchas ocasiones de carácter
violento, donde podemos encontrar el nudo gordiano
que amalgama el pasado y el presente de sangre,
destrucción e iniquidad que intentamos dejar atrás.
EL NUDO GORDIANO DE LA
INIQUIDAD Y LA DESIGUALDAD
Ese nudo gordiano surge del desencuentro entre

la vida política institucional del Estado y los partidos
políticos con el magma incontenible de las necesidades
y reivindicaciones sociales continuamente aplazadas,
transitoriamente apaciguadas y en muchas ocasiones
violentamente acalladas del mundo social.
No por casualidad, el primer político en expresarlo
clara y radicalmente fue Jorge Eliécer Gaitán con su
clásica dicotomía antagónica entre el llamado País
Político y el País Nacional, en un discurso pronunciado
en 1947 sobre los partidos políticos liberal y
conservador y su rol en la vida nacional. Al respecto,
vale la pena citar sus apartes más destacados y vigentes,
cuando fustiga la concepción ‘republicana’ de la política
(como él la denomina), en los siguientes términos:
Para ellos la política es el “algodón entre los dos
vidrios”. Para ellos la política se expresa en el
sentido de que hay una “chusma sin clase”, una
“plebe irresponsable e incapaz”, unos “demagogos
inconscientes”, unos “ambiciosos personales”, que
deben ser puestos al margen de la vida pública
para que no “intranquilicen a los estadistas”, a los
que tienen la concepción de que la política y los
cambios de gobierno son ferrocarriles que pueden
114
tener estaciones, pero que deben ser siempre máquinas que van
hacia adelante y a sus objetivos propios, a quienes interpretan eso
que he llamado el país político, con sus diversas estructuras, a la
cabeza de las cuales se encuentran, […] esas 15 o 20 familias que
estratégicamente dividen sus apelativos políticos en Colombia y
que unas veces se llaman liberales y otras se reparten el apelativo
de conservadoras, para que se realice ese panorama que nosotros
combatimos, de que la diferencia entre los partidos se reduce a que
en unas ocasiones hay una pequeña oligarquía que se llama liberal
que da los negocios, los honores y los contratos, y hay otras veces
otra pequeña oligarquía conservadora cuya diferencia es la de
dar los contratos conservadores para que los reciban los oligarcas
liberales.
Pero lo más significativo de esta alusión de Gaitán, a mediados del
siglo pasado, sobre la forma como la política nacional se subordinaba
a los intereses económicos de una élite codiciosa, es que hoy dicha
dinámica tiene un carácter global y sus efectos son devastadores
por la desigualdad social y la ingobernabilidad que genera. Así lo
ha denunciado Oxfam (2015) al resaltar que cerca de la mitad de
la riqueza mundial está en manos de solo el 1% de la población
cuya riqueza asciende a 110 billones de dólares, una cifra 65 veces
mayor que el total de la riqueza que posee la mitad más pobre de la
población mundial y que la mitad más pobre de la población mundial
posee la misma riqueza que las 85 personas más ricas del mundo.1
Esta desigualdad extrema va en aumento. Siete de cada diez
personas viven en países donde la desigualdad económica ha
aumentado en los últimos 30 años. El 1% más rico de la población ha
visto cómo se incrementaba su participación en la renta entre 1980
y 2012 en 24 de los 26 países de los que tenemos datos. En Estados
Unidos, el 1% más rico ha acumulado el 95% del crecimiento total
posterior a la crisis desde 2009, mientras que el 90% más pobre de la
población se ha empobrecido aún más (Saez, 2013).
1. El cálculo se basa en la información del Credit Suisse. El total de la riqueza

asciende a 240,8 billones de dólares. El porcentaje de riqueza en manos de la mitad
más pobre de la población es de 0,71%, mientras que el 1% más rico es de 46% (110
billones de dólares).
115
Todo lo anterior ha venido sucediendo, según

palabras de Winnie Byanyima, la directora de Oxfam,
porque “la riqueza extrema termina por capturar
la política, y de ahí en adelante la elaboración de
medidas públicas se hace en beneficio de los ricos”.
En la misma línea, pero desde una fundamentación
más económica y de largo aliento, el profesor Thomas
Piketty (2015), autor del célebre texto El capital en el
siglo XXI, concluye que: “Nunca hay nada natural en
las evoluciones económicas, siempre depende de las
instituciones, las leyes, los regímenes políticos”.
Las consecuencias de lo anterior son especialmente
funestas en el caso de América Latina. Los países más
desiguales tienden a mostrar tasas de homicidios más
altas que los más igualitarios. En América Latina estas
dos tendencias se conjugan al ser la región más desigual
del mundo a la vez que en ella se encuentran 41 de las
50 ciudades más peligrosas del planeta. Como afirma
Oxfam (2014), “es peligroso vivir en un país con una
desigualdad elevada”.
Esta simbiosis tanática entre poder político y élites
económicas que capturan el poder decisorio del Estado
en beneficio de sus propios intereses, produce “el
secuestro democrático por parte de las élites” al negar
a la mayoría de la población la oportunidad de que sus
voces sean escuchadas en la arena pública, negándoles
la oportunidad de hacer valer sus derechos y salir
de la pobreza. En estas condiciones la desigualdad
económica se transforma en desigualdad política.
De allí que Oxfam (2014) concluya que la extrema
concentración de los recursos en una minoría sea
perjudicial para toda la sociedad, en especial porque
aquellos que acaparan el poder económica terminan
cooptando el poder político y poniéndolo a su
servicio de forma que se profundizan y consolidan las
diferencias entre ricos y pobres.
Al respecto, en el informe de la Comisión Histórica
sobre el conflicto armado de Colombia y las víctimas,
116
otro de los consensos existentes entre todos los académicos, según la

relatoría de Eduardo Pizarro Leongómez (2015) es que en su origen
y persistencia se encuentran presentes la cuestión agraria, la debilidad
institucional, y la desigualdad de ingresos.
Sobre estos aspectos profundiza críticamente el padre Javier
Giraldo (2015), señalando en especial que las políticas del Estado
para el desarrollo del campo han tenido un efecto regresivo y
profundamente inequitativo, a pesar de los intentos reformistas de
los presidentes liberales López Pumarejo y Lleras Restrepo. Como
anotó Juan Camilo Restrepo, durante su paso por el Ministerio de
Agricultura en la primera administración del presidente Juan Manuel
Santos: “El 4,2% de la tierra (parcelas menores de 5 hectáreas) está
en manos del 67,6% de propietarios, al paso que el 46,5% de la tierra
(propiedades de más de 500 hectáreas) la posee el 0,4 de propietarios”
(Restrepo & Bernal, 2014, pp. 126 -127, citados por Giraldo, S.J.,
2015).
En la reciente polémica de investigadores colombianos con el
profesor James Robinson, a raíz de su controvertido artículo ¿Cómo
modernizar a Colombia?, en donde propone que en lugar de centrar
los esfuerzos en resolver los conflictos por la tierra, Colombia debería
hacer énfasis en la educación como pieza clave para la construcción
de la paz, los profesores José Antonio Ocampo y Julio Berdegué, le
responden que es imperativo resolver el problema de distribución
de la tierra agrícola. Anotan que Colombia tiene una de las tasas de
concentración de tierras más altas del mundo con el 55% de la tierra
en manos de menos del 5% de los propietarios. La concentración de
la propiedad es agravada por el hecho de que tres quintas partes de
los predios rurales no tienen títulos formales, sobre todo aquellos de
pequeños propietarios (Berdegué & Ocampo, 2014).
El índice de Gini, que mide la desigualdad en la distribución de
los recursos, creció en la primera década del nuevo milenio en varias
dimensiones relacionadas con las tierras rurales. Este índice, que
cuando se acerca a 1 representa mayor desigualdad, en Colombia para
el año 2009 en el caso de propietarios se encontraba en 0,875, el de
tierras en 0,86 y el de avalúos en 0,84 (PNUD, 2011). La conclusión
es que Colombia tiene una de las más altas desigualdades en la
propiedad rural en América Latina y el mundo. Esta desigualdad es
el resultado de procesos sociales e históricos, de políticas públicas, del
117
narcotráfico y del accionar de grupos armados que han

profundizado la concentración de la propiedad de la
tierra.
De ahí que este sea el primer problema a resolver
para disminuir los niveles aberrantes de desigualdad en
los ingresos y la calidad de vida de los campesinos, los
indígenas y las comunidades negras.
Al respecto, algunos de los indicadores de pobreza y
vulnerabilidad muestran la precariedad en la que viven
muchas de las poblaciones indígenas en Colombia:
Hay 2 veces más indígenas pobres y 3 veces más en
estado de miseria frente al resto de colombianos;
10% más de indígenas bajo línea de pobreza e
igual porcentaje bajo línea de miseria frente a la
población mestiza; 17% de indígenas ayunaron al
menos una vez a la semana anterior al Censo de
2005, tres veces más que el resto de la población;
8% de los indígenas ven su ingreso suficiente para
cubrir sus gastos básicos, tres veces menos que los
mestizos que así lo creen y 6 veces más indígenas
analfabetas que mestizos han sido detectados y
en el caso de la salud la falta de acceso es el doble
(Universidad de los Andes, s.f.).
Así mismo, la Organización Nacional Indígena de
Colombia (2010) ha alertado del riesgo de desaparición
inminente de 34 pueblos indígenas para los que ha
pedido protección la Corte y 31 pueblos adicionales
que cuentan con menos de 500 personas. Es decir que
el 60% de los 102 pueblos indígenas se encuentran en
riesgo.
Sumado a lo anterior se encuentra el irracional uso
la tierra, pues de acuerdo con Marco Romero (2010)
mientras que en Colombia se destinan 40 millones de
hectáreas a una ganadería extensiva improductiva, a la
agricultura solo destina 4,7 millones de hectáreas que
son aprovechadas por 12 millones de campesinos.
El segundo problema es la iniquidad generada por
los procesos de despojo violento y la restitución de
118
tierras a la población desplazada, pues en Colombia hay 6,6 millones

de hectáreas que fueron abandonadas o despojadas, en muchos casos
por procedimientos nominalmente ‘legales’ en los que la coerción se
aprovechó para comprar predios baratos a personas que se sentían
obligadas a salir de sus tierras.
La encuesta sobre víctimas Goce Efectivo de Derechos (DANE,
2013-2014), cuya medición se dio con menos de dos años de
ejecución de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, muestra
el camino que falta por recorrer para lograr una reparación y
reconstrucción de los proyectos de vida de la mayoría de las víctimas
del conflicto. El 63% de los hogares encuestados se encuentran en
situación de pobreza y una tercera parte en pobreza extrema. Solo
tres de cada cinco hogares genera ingresos y tan solo el 15% tienen
garantizados sus derechos que les aseguran una subsistencia mínima
(alimentación, alojamiento, salud). Muy pocos han recibido apoyo
psicosocial (8,3%) y aún menos (5,3%) expresan satisfacción con las
medidas de atención recibidas (Segura, 2015).
EL PODER DE LA CIVILIDAD COMO

HILO DE ARIADNA DE LA EQUIDAD
Para tratar de transformar dicho paisaje de iniquidad y

desigualdad, profundizado por la confrontación violenta entre el
Estado, las guerrillas y la acción terrorífica del narcotráfico y los
grupos paramilitares,2 el Gobierno y las FARC han avanzado
en las conversaciones de paz en La Habana en tres importantes
puntos, sin cuya resolución nunca tendremos nuevas relaciones de
poder generadoras de un orden político y socioeconómico capaz
de garantizar equidad social y paz política sostenible en todo el
territorio nacional.
2. Según el informe del Centro de Memoria Histórica: ¡Basta ya! Colombia.

Memorias de guerra y dignidad, el número de víctimas mortales causado desde 1958
hasta 2013 es de 220.000, de las cuales el 81,5% son civiles y 18,5% combatientes.
No obstante la reacción de estupor que genera tan elevada cifra, el informe
advierte en la página 33 que “estudios de notable esfuerzo estiman que 3 de cada 4
homicidios han quedado por fuera de las estadísticas”.
119
Dichos puntos del Acuerdo general para la terminación

del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera,3 son los relacionados primero con el acuerdo
sobre Política de desarrollo agrario integral, el segundo
sobre Participación política: apertura democrática para
construir la paz, y el tercero: Solución al problema de las
drogas ilícitas.
Del primer acuerdo, divulgado el 21 de junio de
2013, vale la pena destacar los cuatro pilares que lo
sostienen, según el informe publicado por la Oficina
del Alto Comisionado para la Paz (Gobierno de
Uno de los pilares Colombia-Urna de Cristal, 2014).
del Acuerdo general El primer pilar se refiere al problema del acceso y
uso de la tierra. El acuerdo plantea la creación de un
para la terminación
Fondo de Tierras para distribuir entre campesinos sin
del conflicto y la tierra o con tierra insuficiente acompañado del apoyo
construcción de necesario para viabilizar la producción en ellas (riego,
una paz estable y crédito, asistencia técnica, apoyo para comercialización).
duradera plantea Así mismo contempla otorgar subsidios y créditos para
establecer programas la compra de tierras y un programa de formalización
de desarrollo con masiva de la tenencia. Una cuestión prioritaria es
enfoque territorial, garantizar los derechos de propiedad de tal forma que
en especial, en las se impida el desplazamiento. Se propone también la
formación y actualización del catastro y puesta al día
zonas que han sido
del predial de tal forma que los que más tierra tengan
más golpeadas por el paguen más, incentivando usos más productivos de la
conflicto. tierra. Así mismo mejorar la planeación y fortalecer
la participación en los procesos planificación del
ordenamiento territorial de tal forma que se refuerce la
vocación del uso de la tierra y se declare una frontera
agrícola para proteger zonas de importancia ambiental.
El segundo pilar plantea establecer programas de
desarrollo con enfoque territorial, en especial en las
zonas que han sido más golpeadas por el conflicto.
3. Para una información precisa y actualizada sobre los avances de

dichas conversaciones, consultar: www.mesadeconversaciones.com.co
120
Estos deben promover el desarrollo del territorio garantizando los

derechos de quienes allí habitan.
El tercer pilar son planes nacionales enfocados en eliminar la
pobreza extrema y la reducción significativa de la pobreza en zonas
rurales. Los planes deben tener componentes de infraestructura,
desarrollo social, estímulo a la productividad de la agricultura y
generación de empleos formales.
Por último, el cuarto pilar es el de la seguridad alimentaria y
nutricional. Propone fortalecer mercados locales y regionales y
establecer programas especiales contra el hambre.
Desde el punto de vista de la generación y promoción de la
equidad como un ejercicio de poder político ciudadano, cuyo objetivo
primordial es la superación de los factores estructurales que han
perpetuado la iniquidad en el campo colombiano, en este primer
punto del acuerdo sobre Política de Desarrollo Agrario Integral, cabe
resaltar varios aspectos.
Primero, el reconocimiento de la ciudadanía en su doble
dimensión de integral y raizal a todos los pobres del campo, para
garantizar a través de una jurisdicción agraria el ejercicio y goce de
sus derechos civiles, empezando por la formalización de la pequeña y
mediana propiedad, pero sobre todo del despliegue de las iniciativas
personales y asociativas de los campesinos para que mediante la
participación ciudadana planifiquen el orden territorial. Un orden
territorial raizal, porque debe arraigarse en principios de justicia
social y ambiental, pues la actualización del catastro y del impuesto
predial se hará bajo el imperativo ético de “quien más tenga, más
paga”, así como la frontera agrícola respetará los límites fijados para
las áreas de especial interés ambiental.
Para garantizar la equidad en ese nuevo orden territorial se
“acordó un Fondo de Tierras de distribución gratuita para los
campesinos sin tierra o con tierra insuficiente”, con “acceso integral
a riego, crédito, asistencia técnica y apoyo a la comercialización”,
que “impedirá el desplazamiento, resolverá los conflictos y sembrará
la paz”, rompiendo así el círculo de iniquidad que se origina con la
concentración de vastas extensiones de tierra inexplotadas en pocas
manos y en la ausencia de políticas públicas que le den sostenibilidad
a la agricultura campesina, y no solo a la empresarial, como es
frecuente bajo el modelo del estímulo a los grandes proyectos de
121
monocultivos, cuya más deplorable expresión fue la

política de Agro Ingreso Seguro y el escándalo del
modelo de Carimagua.
Pero para que lo anterior sea una realidad y no
se quede solo en una buena intención, se precisa
la participación ciudadana “para reconstruir las
regiones más afectadas por el conflicto y la pobreza
con verdaderos planes de desarrollo que transformen
esos territorios, garanticen derechos y faciliten la
reconciliación, de manera participativa con planes de
acción para la transformación regional”.
Y como conclusión de las anteriores estrategias
de desarrollo agrario integral, los “planes nacionales
deberán lograr una reducción radical de la pobreza
y la eliminación de la pobreza extrema: Estos planes
están orientados a proveer bienes y servicios públicos
en infraestructura (vías, distritos de riego, electricidad,
conectividad), desarrollo social (planes especiales
de salud, educación, vivienda y agua potable para el
campo) y estímulos de todo tipo a la productividad de
la agricultura familiar (asistencia técnica, promoción
del cooperativismo, líneas especiales de crédito, seguros
subsidiados de cosecha, asociaciones solidarias para
la comercialización, entre otros) y a la formalización”,
complementados “con un sistema especial de
seguridad alimentaria y nutricional” para “fortalecer los
mercados locales y regionales” a través de “campañas
para un manejo adecuado de alimentos por parte de
las familias y la aplicación de programas especiales
contra el hambre mediante la creación de consejos
de seguridad alimentaria y nutricional en todos los
niveles territoriales”, poniendo “en marcha toda una
institucionalidad para mejorar la seguridad alimentaria
de las comunidades”.
El segundo acuerdo, sobre Participación Política,
divulgado el 8 de diciembre de 2013, descansa sobre
tres pilares: una apertura democrática que promueva
la inclusión política como mecanismo para consolidar
122
la paz, una mayor participación ciudadana para consolidar la paz en

el espíritu de la Constitución del 91, y asegurar que se rompa para
siempre el vínculo entre política y armas.
El primer pilar prevé facilitar la creación de nuevos partidos
políticos y apoyar su conformación. En las zonas más afectadas por el
conflicto se propone crear Circunscripciones Transitorias Especiales
de Paz para que sus habitantes puedan elegir representantes
adicionales a la Cámara con unas reglas especiales. También
se propone promover el voto para incrementar el número de
votantes, aumentar la participación de la mujer y mejorar la cultura
democrática de tolerancia en el debate político.
En el segundo pilar se plantean una serie de medidas para proteger
y promover la expresión de diversos planteamientos políticos a
través de movimientos sociales, la participación ciudadana en la
construcción de políticas públicas, fortalecer a la sociedad civil y dar
garantías para la protesta social.
El tercer pilar se enfoca en asegurar que los movimientos políticos
no asuman el uso de las armas como una vía legítima para promover
sus causas. Esto implica garantizar el derecho a la oposición sin ser
objeto de la violencia.
En este segundo acuerdo se vislumbra claramente la relación
vital entre la participación política y el fin de la violencia, con todo
su fardo de iniquidades y desigualdades, restableciendo para ello
el vínculo entre lo social y lo político, que imposibilitará cualquier
pretexto que facilite la reivindicación de derechos y demandas
sociales a través de las armas y la violencia. Tal es el propósito central
de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en las regiones
más golpeadas del conflicto donde “los habitantes de estas regiones
podrán elegir, durante la fase de transición y de manera temporal,
representantes a la Cámara adicionales con unas reglas especiales.”.
Pero para que dicho vínculo entre lo social y lo político no sea
efímero, es imprescindible transformar la cultura política colombiana
a través de una apertura democrática y una Ley de Garantías
que promueva “una cultura de tolerancia, no estigmatización y
reconciliación”, con “garantías para la protesta social, tanto para
quienes se manifiesten como para los demás ciudadanos”; mediante la
“promoción de espacios en medios de comunicación institucionales,
regionales y comunitarios, para dar a conocer las actividades de las
123
diferentes organizaciones de la sociedad civil; revisión

de todo el sistema de participación ciudadana en los
planes de desarrollo, en particular del funcionamiento
de los Consejos Territoriales de Planeación;
fortalecimiento de la participación en la construcción
de políticas públicas y fortalecimiento del control
ciudadano a la gestión pública mediante la promoción
de veedurías y observatorios de transparencia en todas
las regiones”. En otras palabras, más ciudadanía política
y menos iniquidad social.
Y el tercer acuerdo, sobre la Solución al problema de
las drogas ilícitas, dado a conocer en La Habana el 16 de
mayo de 2014, contiene cuatro componentes básicos.
La sustitución y erradicación de cultivos ilícitos
por medio de un programa de sustitución y desarrollo
alternativo. Tratar el tema del consumo de drogas
como una cuestión de salud pública que requiere
una intervención integral que incluya atención al
consumidor, rehabilitación e inserción social. La lucha
contra el crimen organizado asociado al narcotráfico
mediante una estrategia de política criminal que
incluya atacar el lavado de activos así como el tráfico
de insumos. Y, por último, comenzar con compromisos
en los que el gobierno ponga en marcha políticas y
programas sobre las drogas y las FARC se desliguen del
negocio del narcotráfico.
A manera de recapitulación y conclusión general
sobre los tres importantes acuerdos alcanzados entre
el Gobierno Nacional y las FARC, se puede decir
que ellos son la más clara expresión del poder de la
civilidad, pero también de su fragilidad.
Del poder de la civilidad, en tanto son el resultado
de prolongadas sesiones de deliberación sustentadas
precisamente en el poder vinculante de la palabra
argumentada y concertada, previo reconocimiento
entre ambas partes de su igualdad en la discusión
y firme voluntad política para el acuerdo. De esta
forma se comprometen mutuamente a convertir en
124
realidades políticas, económicas y sociales dichos acuerdos, los cuales

llegarán a serlo cuando se asuma que “la construcción de la paz es
asunto de la sociedad en su conjunto que requiere la participación
de todos, sin distinción, incluidas otras organizaciones guerrilleras
a las que invitamos a unirse a este propósito”, según reza el Acuerdo
General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera (Gobierno de Colombia - FARC-EP, Mesa de
Conversaciones, 2012).
Pero también de su fragilidad, puesto que si Gobierno y FARC
no pasan de la palabra a la realidad, nada se habrá avanzado y
continuaremos extraviados en los laberintos de violencia, venganzas y
revanchas en que estamos atrapados desde hace más de medio siglo.
En términos más conceptuales, se trata en últimas de sustituir la
matriz belicista y autoritaria del poder político que ha prevalecido en
nuestra historia, por la matriz civilista y democrática del mismo, que
se sustenta en esta precisa y profunda reflexión de Hannah Arendt
(1993): “El poder solo es realidad donde palabra y acto no se han
separado, donde las palabras no están vacías y los hechos no son
brutales, donde las palabras no se emplean para velar intenciones sino
para descubrir realidades, y los actos no se usan para violar y destruir
sino para establecer relaciones y crear nuevas realidades”.
Si todos honramos con nuestros actos esta concepción del poder
civil, entonces habremos encontrado el hilo de Ariadna para salir
del laberinto de violencias y consagrarnos así a construir relaciones
de poder que hagan posible la equidad social y la paz política en
nuestra sociedad. Entonces habremos puesto fin al desarraigo social
de la política y su degradación en los campos de batalla, como a
su secuestro por intereses económicos de clase que usufructúan el
Estado y controlan el mercado en beneficio de sus excluyentes y
minoritarios privilegios.
125
REFERENCIAS
Arendt, H. (1993). La condición humana. Barcelona: Organización Nacional Indígena de Colombia

Paidós, p. 223. (ONIC) (2010). Informe Palabra dulce, aire
de vida. Recuperado de: http://cms.onic.org.
Berdegué, J. & Ocampo, J. A. (2014, 20 de diciembre). co/?s=Palabra+dulce%2C+aire+de+vida&x=0&y=0
La tierra es central para la paz. El Espectador, p.12.
Oxfam (2014, octubre). Iguales. Acabemos con la
Bobbio, N. (1986). El futuro de la democracia. México desigualdad extrema. Es hora de cambiar las reglas.
D.F.: Fondo de Cultura Económica. Recuperado de: https://www.oxfam.org/sites/www.
Centro de Memoria Histórica - Departamento para oxfam.org/files/file_attachments/cr-even-it-up-
la Prosperidad Social (DPS) (2014). ¡Basta ya! extreme-inequality-291014-es.pdf
Colombia. Memorias de guerra y dignidad. Informe ________. (2015, enero). Riqueza: tenerlo todo y querer
general Grupo de Memoria Histórica. Recuperado más. Informe Temático de Oxfam. Recuperado de:
de: http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/ https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/
micrositios/informeGeneral/ file_attachments/ib-wealth-having-all-wanting-
Colombia. Constitución Política (1991). Capítulo 1: De more-190115-es.pdf
los derechos fundamentales. Artículo 22. La paz es un Piketty, T. [La Tuerka]. (2015, enero 18). Otra vuelta
derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. de tuerka - Pablo Iglesias con Thomas Piketty
Colombia. Comisión de Conciliación Nacional (2015, [Archivo de video]. Recuperado de: https://www.
13 de febrero). Contribución al entendimiento youtube.com/watch?v=Hy03AkeYsDo
del conflicto armado en Colombia. Mesa de Pizarro Leongómez, E. (2015). Una lectura múltiple
Conversaciones. Comisión Histórica del Conflicto y pluralista de la historia. Comisión de Historia del
y sus Víctimas. La Habana, Cuba. Recuperado Conflicto y sus Víctimas. Recuperado de: http://
de: https://www.mesadeconversaciones.com. www.centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/
co/comunicados/informe-comisio%CC%81n- comisionPaz2015/PizarroLeonEduardo-relatoria.pdf
histo%CC%81rica-del-conflicto-y-sus-
vi%CC%81ctimas-la-habana-febrero-de-2015 PNUD (2011, septiembre). Colombia rural. Razones
para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo
Colombia. DANE (2013-2014). Encuesta de Goce Humano 2011. Bogotá: INDH PNUD.
Efectivo de Derechos EGED. Recuperado de:
http://www.unidadvictimas.gov.co/images/docs/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Resultados_EGED.pdf (PNUD) (2011). Informe Nacional de Desarrollo
Humano “Colombia Rural. Razones para la esperanza”.
Giraldo M., S. J., J. (2015). Aportes sobre el origen Recuperado de: http://escuelapnud.org/biblioteca/
del conflicto armado en Colombia, su persistencia documentos/abiertos/06_indh2011co.pdf
y sus impactos. Recuperado de: http://www.
centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/ Real Academia Española (2014). Diccionario de la Real
comisionPaz2015/GiraldoJavier.pdf Academia Española.
Gobierno de Colombia - FARC-EP (2012, agosto 26). Romero, M. (2010, 25 de noviembre). El acceso a la
Acuerdo General para la terminación del conflicto y la tierra ha sido el eje del conflicto armado. Revista
construcción de una paz estable y duradera. Mesa de Semana. Recuperado de: http://www.semana.com/
Conversaciones. La Habana, Cuba. nacion/articulo/el-acceso-tierra-ha-sido-eje-del-
conflicto-armado/125048-3
Gobierno de Colombia - Urna de Cristal (2014,
junio 5). ¿Qué se ha acordado en La Habana? Saez, E. (2013). Striking it Richer. The evolution of
Resumen de los Informes Conjuntos de la Mesa Top Incomes in the United States (Updat with
de Conversaciones en La Habana. Recuperado de: 2012 preliminary estimates), Berkeley: University
http://www.urnadecristal.gov.co/gestion-gobierno/ of California. Department of Economics.
que-se-ha-acordado-en-habana Recuperado de: http://eml.berkeley.edu/~saez/saez-
UStopincomes-2013.pdf
126
Segura Á., C. (2015, 7 de enero). La histórica encuesta

sobre las víctimas. El Espectador.
Universidad de los Andes (s.f.). La población indígena
colombiana. Indicadores de mayor pobreza y
vulnerabilidad. Bogotá: Autor.
Zuleta, E. (1985). Sobre la guerra. Recuperado de: http://
catedraestanislao.univalle.edu.co/SobreGuerra.pdf
127
EL ESPACIO
PÚBLICO EN
EL DESARROLLO
URBANO DE CALI
CARLOS ENRIQUE BOTERO
INTRODUCCIÓN
Si en el siglo XXI se pudieran multiplicar en el planeta las

guerras regionales por el agua, las fronteras regionales o los choques
culturales, políticos e ideológicos, en Colombia, país de ciudades, se
podrían desatar las de carácter local por el espacio público.
De una manera sutil pero constante, se acumulan en el escenario
urbano signos claros de una fatal combinación de deterioro e
insuficiencia –de calidad y cantidad– del espacio público básico y del
espacio público efectivo.1
Una mirada detenida sobre la evolución en la ciudad
–estancamiento, involución o retroceso– del ahora denominado
sistema estructurante articulador del territorio,2 esto es, el espacio
público, en, al menos, los últimos cuarenta y cinco años transcurridos
desde la preparación para los VI Juegos Panamericanos, pone en
evidencia la situación crítica que se dibuja de manera progresiva y
amenazante sobre este componente fundamental de Cali, que actúa
directamente en la calidad de la vida colectiva.
En su condición de ser una de las tres más grandes ciudades de
Colombia en población y extensión, el tema sirve para establecer un
parangón entre los centros urbanos colombianos que albergan más de
un millón de habitantes.
El asunto es crucial cuando se reconoce que el espacio público
es el único que, por esencia, permite a los habitantes de una ciudad
sentirse parte de él, sin distinción de estrato socioeconómico, raza,
edad, creencias u origen. Pero, es aún más importante cuando se
considera a las personas con bajos ingresos económicos que no
pueden acceder a otros espacios y, por ende, no logran suplir la falta
1. Se asume como básico el espacio público donde se desplaza el peatón, condición

natural humana, equivalente a lo que en el POT de Cali, Acuerdo Municipal 0373
de 2014, se denomina Subsistema Peatonal del Espacio Público. Por su parte, el
espacio público efectivo (EPE) se define en el Decreto 1504/1998 como toda plaza,
parque o zona verde.
2. En el Acuerdo 069 de 2000, primera versión del Plan de Ordenamiento Territorial
del municipio de Cali, se introduce el concepto de sistema de espacio público como
articulador del territorio, es decir, por el que pasan y se entrecruzan los otros cinco
sistemas estructurantes: el ambiental, el de equipamientos colectivos, el de servicios
domiciliares, el de vías y transportes, y el patrimonial arquitectónico y urbanístico.
129
de áreas libres para satisfacer colectivamente sus sueños

y necesidades de intercambio, goce y disfrute. Ellos se
ven enfrentados a un entorno urbano hostil, injusto e
inequitativo que alimenta actitudes violentas cuando se
confrontan intereses diversos sobre el uso de la calle, la
plaza y el parque.
CONCEPTOS BÁSICOS
En el análisis de una relación inseparable entre

el espacio público y el desarrollo urbano, resulta
indispensable aclarar estos conceptos con el fin de
superar las tergiversaciones a los que son sometidos,
tanto por pretendidos especialistas de disciplinas
relacionadas con el urbanismo como por las libres
interpretaciones de la llamada opinión pública.
Por una parte, el espacio público es el escenario
único, ineludible y necesario para la vida urbana.
Es el lugar continuo, sin otro aparente límite que
aquel que establecen los bordes de la ciudad en sus
cuatro puntos cardinales o las fronteras que se erigen
entre la propiedad privada y los caminos de las áreas
rurales. Por él, se mueven todos sus habitantes, de
manera habitual u ocasional. En él, se posibilitan –o
se frustran– los encuentros casuales y programados.
Gracias a él y por él, se llega a un sitio y se regresa a él,
de forma individual o colectiva, bien sea acompañado,
en solitario, en pareja o en grupo. No hay otro medio
para vivir la ciudad, para residir en ella o para visitarla,
para disfrutarla o para sufrirla.
Siguiendo un libre juego de ideas, se puede afirmar
que, tal como la realidad cotidiana lo demuestra, es
posible habitar en una ciudad sin tener casa o espacio
privado mientras haya un lugar dónde pasar la noche,
guarecerse de la lluvia o ganarle sombra a la canícula.
130
Este lugar se encuentra en el espacio público; establecer dentro

de él un cierto dominio individual permite a cualquier persona su
permanencia como habitante.
En un caso extremo, socorrido ejemplo, un hombre solitario, una
pareja o una familia coloniza una fracción de ciudad cuando fija su
base de actuaciones urbanas en el espacio público, bajo un puente,
un árbol o, mejor, si es junto a un río o una quebrada, fuente de agua
para la vida y desagüe de sus urgencias. En consecuencia, cabe aceptar
que se puede vivir –o sobrevivir– sin espacio privado convencional,
sin el interior de una casa “formal”, pero es imposible lograrlo sin el
espacio público, ya que la falta de aquel encuentra su sucedáneo en la
apropiación de una porción de este.
Ahora bien, por otra parte, el desarrollo urbano, entendido
como el proceso complejo de construcción progresiva y sostenible
de una mejor calidad de vida colectiva –objetivo a ultranza del
urbanismo– se diferencia radicalmente de las ideas que lo confunden
con crecimiento urbano y expansión urbana. Un concepto cabal
de desarrollo urbano conlleva a los de equidad y justicia que, en
la ciudad, solo pueden darse con la calidad de un espacio público
accesible y suficiente.
El crecimiento, en términos estrictos, hace referencia al aumento
de la población, es decir, al incremento del número de habitantes en
una localidad y en un lapso de tiempo determinado. La expansión,
en cambio, alude al proceso de ampliación del área ocupada por un
centro urbano cualquiera, medido en un momento dado. Una relación
equilibrada entre los dos, crecimiento y expansión, debería ser la
base fundamental para definir la necesidad de acrecentar las áreas
urbanizadas cuando estas no puedan albergar nuevos habitantes.
La realidad, sin embargo, demuestra que la expansión incontrolada
–generalizada, sobre todo, en el mundo occidental– es resultado
de la especulación comercial de tierras urbanizables, cada vez más
alejadas de los centros urbanos tradicionales y que configuran la
base sustancial del llamado negocio del territorio, tal y como lo define
Manuel Herce (2013) en su obra así titulada.3
3. Una visión crítica sobre la evolución histórica del urbanismo y su proyección hacia
el mundo urbano globalizado la presenta Manuel Herce en su libro El Negocio del
Territorio (2013).
131
ANTECEDENTES SIN NOSTALGIA
Las ciudades tradicionales compactas –como

Cali hasta bien entrado el siglo XX– se expandieron
mediante una lenta adición de edificaciones, la
prolongación de sus calles y, con ellas, su trazado,
en una especie de proceso orgánico con el campo al
alcance de los pies. Sin que se hablase por entonces de
espacio público,4 este se limitaba a las calles, las plazas
y los atrios de los templos, mientras que el espacio
interior de las casas y demás edificaciones quedaba
netamente deslindado del exterior por medio del
paramento continuo de las fachadas. En ese tiempo, el
surgimiento de nuevas plazas era muy escaso y, cuando
La celebración del sucedía, estaba ligado a la expansión.
cuarto centenario En un breve esbozo histórico, a la estructura
de fundación de morfológica de Cali, finalizando el siglo XIX, se le
la ciudad, que se había agregado lentamente el área correspondiente a
la actual plaza Veinte de Julio o parque San Nicolás, a
extendió de 1936
manera de réplica de la plaza de La Constitución, hoy
a 1940, marcó un
plaza de Cayzedo,5 con una consolidación definitiva
nuevo periodo de hacia el cuarto centenario de la ciudad en 1936. En
transformación 1920, se sumaron al perímetro urbano los barrios
urbana en la misma. Obrero y El Peñón, incluyendo en sus trazados las
áreas de los parques de Eloy Alfaro, en el primero, y
El Peñón, en el segundo.
4. En Colombia, se menciona espacio público de manera legal y

jurídica a partir de la Ley 9 de 1989, llamada de Reforma Urbana,
por equivalencia con el que, hasta ese momento, los urbanistas
denominaban espacio abierto, según lo señala Pedro Pablo Morcillo
(2007).
5. Una descripción más detallada del proceso de expansión de
la estructura compacta de la ciudad se encuentra en el trabajo
de investigación de Botero, C. E. (2005). Plaza, parque y zona
verde en el desarrollo urbano de Cali en el siglo XX. Informe final de
investigación. Cali: Vicerrectoría de Investigaciones. Universidad
del Valle.
132
Al norte, sobre la orilla izquierda del río Cali, el barrio Granada

materializaba el paso al tramo de ciudad que había al otro lado del
río, sin provisión de áreas libres para construir parques o plazas, y
sin más previsión que la segura relación con la orilla del afluente. Al
oriente, más allá de la línea férrea, el barrio Jorge Isaacs iniciaba su
expansión hacia la llanura oriental. Entre tanto, en el borde sur de la
ciudad, al atrio del templo de Santa Rosa se le adicionaba una franja
de espacio libre ajardinado, conformando así el parque Colón, hoy
llamado parque de Santa Rosa, ocupado por libreros.
Al interior del centro original, a cien metros del nororiente de la
plaza de La Constitución, el atrio de la parroquia San Agustín y el
Claustro de Santa Librada cerraban el inventario de espacios abiertos,
plazas y parques –hoy espacio público efectivo– que caracterizaban a
Cali hasta finales de los años veinte. Las actividades compartidas en
el espacio público netamente urbano se complementaban con el uso
de áreas de ocio y recreación de los alrededores de la ciudad, donde
el acceso a los ríos y sus riberas era libre para todos los habitantes.
Eran los llamados ‘charcos’, el último de los cuales –el del Burro–
sobrevivió como recodo del río en el mismo borde urbano occidental
hasta la década de los sesenta, en el siglo XX.
Esta manera autocontrolada de expansión del tejido urbano
–orgánica en cierto sentido– era suficiente para resolver la baja
presión del crecimiento casi exclusivamente vegetativo de la
población. Incluso, la subdivisión predial permitía el surgimiento
de viviendas en muchas de las manzanas, sin que fuese necesaria la
expansión del trazado.
La celebración del cuarto centenario de fundación de la
ciudad, que se extendió de 1936 a 1940, marcó un nuevo periodo
de transformación urbana en la misma,6 con sus bases iniciales
planteadas desde 1927,7 cuando se dieron los primeros pasos grandes
6. Una periodización en los procesos de modernización de la estructura urbana de

Cali se planteó a partir de proyectos urbanos de alto impacto a lo largo del siglo XX
(Botero, 2005).
7. Año de inicio del debate en el cabildo local sobre la construcción de “la
urbanización” al sur de la ciudad, el actual barrio San Fernando, lejos del centro y
aprovechando la próxima inauguración de la planta de potabilización de aguas del
río Cali en el acueducto de San Antonio y ocupando los ejidos de Isabel Pérez.
133
de un proceso de expansión urbana que, hoy en día,

continúa hacia la conurbación regional en todas
las direcciones: al sur con Jamundí y norte del
departamento del Cauca (Puerto Tejada, Villarrica,
Santander de Quilichao, Miranda, Caloto y Corinto);
al oriente con Palmira, Candelaria, Pradera y Florida;
al norte con Yumbo; y al occidente con Dagua y La
Cumbre.
LA URBANIZACIÓN DEL
EJIDO DE ISABEL PÉREZ
Empezó por llamarse La Urbanización y terminó

siendo bautizada como el barrio San Fernando, punto
de quiebre definitivo de la ciudad compacta de casi
cuatro siglos de antigüedad.
El acueducto del río Cali, en San Antonio, y
la planta de potabilización inaugurada en 19308
aseguraban la habilitación de todos los terrenos
próximos y a los pies de la colina. Se inaugura,
entonces, la figura de mutua colaboración, hoy
vigente y según la cual, la ciudad ejecuta las obras de
infraestructura mientras los urbanizadores privados
construyen y venden sin retornar ninguna de sus
utilidades a la misma.9 La dificultad de visitar el nuevo
y lejano barrio –que desestimulaba a los posibles
clientes– obligó a sus promotores a introducir un
servicio de buses importados de Estados Unidos que
hizo permanente su ruta desde la plaza de Cayzedo
8. Edgar Vásquez Benítez (2001) identifica los momentos

cruciales de desarrollo urbano de Cali en el siglo XX, donde obras
de equipamientos colectivos y el desarrollo de infraestructura
establecen las condiciones para una expansión continua del área
urbana.
9. Jacques Aprile-Gniset (1991) señala los arreglos entre
cabildantes o concejales municipales y los poseedores de grandes
predios –muchos de ellos ejidos– para aprobar y dar carácter legal a
grandes operaciones urbanísticas ligadas siempre a la expansión.
134
hasta las inmediaciones del actual parque Panamericano. Con esto, se

reforzaron las bases para el inicio del transporte público de pasajeros
en manos de promotores y empresarios privados usando, obviamente,
las vías construidas por el municipio.
El desarrollo de infraestructura, vías y transporte colectivo
apareció, pues, como la fórmula que regiría toda actividad urbanística
en la ciudad, desde entonces hasta el POT de 2000 –que sigue de
continuo con su versión de diciembre de 2014–. Este plan estableció
como área de expansión todo lugar que estuviese situado a lo largo
del llamado corredor Cali-Jamundí y que enganchase con el área de
expansión situada en dirección suroriente, a partir del cruce con el
camino hacia Puerto Tejada.
¿QUÉ PASÓ CON LA DINÁMICA URBANA DE LA CIUDAD

COMPACTA Y QUE AGREGABA A LOS BARRIOS UN
PEQUEÑO PARQUE O PLAZA COMO ESPACIO PÚBLICO
REPRESENTATIVO E HITO DE CADA NUEVO SECTOR?
Las escasas normas urbanísticas que previeran algo de cesión de

áreas para el efecto, eran tímidas o de fácil elusión por medio de la
fragmentación de proyectos, la colaboración de funcionarios venales
sin formación profesional pertinente en el urbanismo o la confluencia
de intereses en el Concejo Municipal entre promotores urbanísticos
y concejales de bolsillo, o algunos de estos combinando ambas
funciones.
A manera de ilustración,10 en 1920, el nuevo barrio El Peñón
destinó como parque público un área de aproximadamente 3.600 m2
de un total de 120.000 de área bruta urbanizada. Para el mismo año,
el barrio Obrero reservó para su parque Eloy Alfaro 10.000 m2 de
un total de 360.000 urbanizados. Entre tanto, el Jorge Isaacs aportó
4.800 m2 de los 280.000 que urbanizaba. En los dos primeros casos,
la cesión de espacio público equivalía escasamente a un 4% del total
urbanizado; en el tercero, a un 1,7%. Para completar el cuadro, el
10. Datos estimados a partir del plano de la ciudad de Cali actualizado en 1991 por
el Departamento Administrativo de Planeación Municipal.
135
barrio Granada no reservó un solo metro para destino

específico de parque o plaza. Igual característica se dio
en algunos barrios del centro como El Calvario, San
Bosco y Sucre.
Cabe asumir que el proceso de expansión que
empezó a gestarse en esa década –por compacto, es
decir, con los nuevos trazados que continuaban con
el original fundacional del centro tradicional y que
permitían recorridos a pie de un extremo a otro de la
ciudad– no producía en los habitantes una sensación
de opresión generada por la baja proporción de espacio
abierto que se iba aportando, pues, en el horizonte
próximo, siempre quedaban a la vista potreros, cerros
y el río Cali, que cumplían la función de áreas de ocio
y recreación. También, la baja densidad de población
urbana –relación del número de habitantes por
unidad de área– contribuía a aceptar como ‘natural’ la
proporción entre lo construido y las áreas libres útiles.
La enajenación parcial de los ejidos de Isabel Pérez
para la urbanización de San Fernando inauguró de
manera definitiva, en Cali, la práctica aún vigente de
habilitar terrenos cada vez más alejados del centro
tradicional, con la gran ventaja de asegurar que todos
los lotes vacíos intermedios se valoricen de forma
progresiva y acelerada para futuras ejecuciones. Es
el terreno ocioso pero urbanizado que actúa como
garantía de sucesivos negocios especulativos.
El plano de la ciudad, en 1948, que delimitaba
todo el perímetro urbano aprobado por el Concejo
Municipal, resumía los alcances que tendría tan
democrática decisión, con relación a futuros planes de
urbanización. La comercialización masiva y progresiva
de áreas que habían ido siendo incorporadas al
inventario inmueble en la medida en que se lograba
la cobertura de infraestructura básica –acueducto,
alcantarillado, electricidad y vías arterias– respondía a
la síntesis de la historia de la expansión que aún se da y
que se seguirá dando en las próximas décadas.11
136
En todo este proceso fraccionario, el espacio público efectivo

surgió de aplicar alguna norma que previera cesiones de áreas para
cada nuevo desarrollo, barrio o urbanización –las cuales, escasamente,
llegaron a ocupar el 5% del área bruta total intervenida–.
El resultado, hoy por hoy, es la acumulación de áreas –llámense
barrios, urbanizaciones o conjuntos cerrados, en los casos en que
se siguen conductos formales institucionales de aprobación de los
respectivos proyectos– sin fórmula alguna de continuidad y con la
sola articulación, si acaso, de una vía que los conecte y delimite a uno
y otro lado. Ahora se tiene una gran colcha de retazos: cada barrio,
un trazado en sí mismo, conteniendo unos sí, otros no, algún parque,
zona verde, o un fragmento del uno o de la otra.
¿CUÁL ESPACIO PÚBLICO?
La visión limitada sobre las características del espacio público

efectivo que se manejó hasta la implementación de la Ley 388
de 1997, a través del primer Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal (POT, 2000), mostraba como algo ‘natural’ que plazas,
parques y zonas verdes fuesen ocupadas parcial o totalmente por
equipamiento colectivo, a escala de barrio o de un grupo de estos.
El procedimiento legal que se daba para permitir la construcción
de un edificio –puesto de salud, escuela, casa comunal, cancha
deportiva, puesto de Policía y hasta templos católicos– requería
solamente del consenso en el Concejo Municipal para que, vía
acuerdo por comodato o cesión gratuita, se autorizara una de tales
intervenciones de ocupación del espacio público.
El templo del barrio Tequendama, el puesto de salud del barrio
Manuel María Buenaventura, las canchas de baloncesto y futbolito
11. Un experto en finanzas, considerando diversas variables, podría estimar los tiempos
que tomaría culminar el proceso de conurbación con Jamundí para llenar el sector de
proyectos residenciales –casi todos conjuntos cerrados, pequeños y grandes islotes–
hasta llegar al río Jamundí y pasar a la orilla del frente donde ya están los nuevos
desarrollos del municipio vecino (Hacienda El Castillo). El panorama sería similar
al del borde que se establece al norte con la calle 70 entre Cali y Yumbo. Según se
desplazara alguien hacia esta dirección, tendría a mano derecha el área industrial de
Yumbo y a mano izquierda, los últimos desarrollos urbanísticos de La Flora.
137
del Popular José Antonio Galán y del Obrero, el

colegio John F. Kennedy del barrio Caldas, las iglesias
de Capri y Nueva Tequendama, son solo una pequeña
muestra de las muy diversas áreas de la ciudad cuya
presencia representa lo que se venía imponiendo en
el desarrollo urbano de Cali entre los años 1920 y
1970: espacio público ocupado, parcial o totalmente
segregado.
Así pues, la falta de previsión de áreas específicas
destinadas a la construcción de equipamientos
colectivos impulsó la ocupación de espacios abiertos
destinados a áreas verdes, parques o plazas; el puro
espacio público efectivo. La figura jurídica a emplear
era, en ese entonces, el comodato, que podía tener
vigencia de hasta 99 años y que, bajo el amparo del
Concordato del país con la Santa Sede, resultaba ser
el medio más eficaz para desafectar espacios públicos
y convertirlos en predios donde se levantaran templos
católicos.
Tras los VI Juegos Panamericanos, surgió la figura
simulada o real de enajenación temporal o definitiva
de áreas totales o parciales de parques, a favor de una
corporación privada o una organización de vecinos.
El caso del Club Social Nueva Tequendama fue
emblemático porque se convirtió en una propiedad
privada, lo que correspondió a áreas de cesión para
espacio público de uno de los proyectos urbanísticos
más grandes de la década de los años setenta.
Esa misma práctica, aunque morigerada por
su función social, se expresa en las concesiones a
corporaciones mixtas que ofrecen servicios de tipo
club social y recreativo a comunidades y sectores de
ingresos bajos. Aquí, se plantea una concepción errónea
de espacio público efectivo (EPE) que es posible
legalmente, por cuanto esta experiencia se da con
mucha anterioridad a la emisión del Decreto 1504 de
1998 donde se define su especificidad y se diferencia
de los equipamientos colectivos. En cualquier caso,
138
los parques cerrados, bien intencionados, dirigidos y mantenidos, de

excelentes servicios, no dejan de ser espacios de acceso restringido
y pagados por el usuario, cuyo fin poco tiene que ver con el espacio
abierto de libre acceso universal para habitantes y visitantes.
Una valoración aceptable de esta clase de manejo restringido de
espacio público se puede interpretar como parte de una política
urbana válida, siempre y cuando esté acompañada de una oferta
equivalente de áreas de acceso libre y permanente y que, además,
agregue la posibilidad de disfrute para todos cuando se trate de
servicios que, por razones funcionales, exijan control horario para
su uso. Esta situación es la que convierte a componentes del espacio
público en equipamientos colectivos que, por definición, son
complementarios. En la actualidad, con la vigencia de los respectivos
Planes de Ordenamiento Territorial, se deslindan claramente las
áreas de cesión obligatorias para espacio público efectivo de las
destinadas a equipamientos colectivos, convirtiéndose en una política
equitativa.
LAS NORMAS ACTUALES Y LA

PARADOJA DE LOS NUEVOS DESARROLLOS
Para cerrar el tema de la herencia urbanizadora desplegada a partir

de los años setenta del siglo XX, las áreas de cesión en los nuevos
barrios poco correspondían con criterios de calidad ya fuera por su
ubicación relativa, proporciones, tratamiento, insuficiente adecuación
y dotación de muebles básicos. Se cedieron retazos parcelarios
para cumplir con las cuotas de ley, destinando al espacio público
efectivo las áreas de menor valor comercial relativo y, no pocas veces,
delimitadas por edificaciones que les daban la espalda y las convertían
en espacios residuales sin fórmula de recuperación e integración.12
12. Oriol Bohigas, en 1981, presentaba en Bogotá las primeras experiencias de las
intervenciones municipales en Barcelona, España, bajo su orientación, recalcando
la importancia de intervenir casi al detalle todos los espacios abiertos, pequeños,
medianos y grandes, disponibles en la ciudad, que se habían ido acumulando como
áreas marginales y que en su totalidad se convertían en un inmenso inventario sobre
el cual se estructuraría y desarrollaría el sistema de espacio público de tan alta calidad
que se convirtió la ciudad en referencia dominante a nivel internacional.
139
Hizo falta que la Ley 388 de 1997 ordenara que

las cesiones de espacio público efectivo destinadas a
plazas, parques y zonas verdes fuesen orientadas hacia
la estructuración de conjuntos urbanos coherentes,
exigiendo áreas con porcentajes significativos respecto
a la totalidad de la intervención, para empezar a
ver que, en la realidad, es posible integrar en todo
nuevo desarrollo urbanístico la masa construida de
edificaciones, con una red de espacio público coherente,
eficiente, atractivo, ambientalmente seguro y sostenible.
Actualmente, en Cali, sin que haya una evaluación
detallada de la experiencia de los llamados nuevos
desarrollos urbanísticos, adelantados dentro de los
La crisis del espacio parámetros establecidos por el POT, y los que le
público abarca precedían desde, al menos, las dos décadas anteriores,
la totalidad del el inventario de espacio público efectivo se ha
área urbana, sin incrementado de manera visible aunque, excepto casos
distinguir categoría puntuales, su percepción y uso resultan fragmentarios,
o clasificación como si se tratase de áreas separadas de la cotidianidad
alguna de los de los nuevos barrios.
Se puede decir, a modo de hipótesis, que tal
espacios o el estrato
percepción se relaciona directamente con la
socioeconómico generalizada adopción de condominios o conjuntos
de los habitantes cerrados como tipología dominante en los proyectos
usuarios. de vivienda masivos. No es esta, por supuesto, la única
razón para explicar la baja calidad de vida colectiva
que se da en la mayoría de los casos, a escala de barrio
y comuna, y en cuya interpretación confluyen las
dificultades de construcción de cultura ciudadana,
vecindad e identidad colectiva, que conducen al
aislamiento y reducen la actividad de habitar la sola
experiencia de la vida individual del hogar y, si acaso, de
la familia.
Cabe plantear, sin que el desarrollo de la idea
corresponda al presente ensayo, que la recuperación del
concepto de barrio como principio estructurador en
el diseño de nuevos conjuntos y en las intervenciones
140
para recomponer diversas zonas deterioradas, aparezca como la más

clara alternativa para la estructuración progresiva de la ciudad en sus
partes.
LA CRISIS ACTUAL DEL ESPACIO PÚBLICO
Más allá de la cuantificación del espacio público efectivo en

Cali, que termina en un alarmante bajo índice de menos de 3 m2
por habitante, según inventario actualizado por el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal para la versión 2014 del
POT, la crisis del espacio público abarca la totalidad del área urbana,
sin distinguir categoría o clasificación alguna de los espacios o el
estrato socioeconómico de los habitantes usuarios. Esta dificultad
alcanza su máximo nivel en el espacio público básico para la
movilidad, comúnmente denominado andén:13 no se puede medir en
toda la ciudad un solo recorrido continuo de andenes, mínimamente,
de 1 km de longitud, que ofrezca seguridad y un flujo permanente de
peatones, y que sea confortable, atractivo y de acceso universal.
Los intentos que se pueden vincular a intervenciones de la
Administración Municipal, materializados en proyectos y obras
de alto impacto –como es el caso de las vías troncales del MIO–,
no logran consolidar una estructuración del espacio público, ni
siquiera en las áreas de influencia directa del sistema, pese a que,
históricamente, una oportunidad de tal magnitud no se podía
encontrar en la ciudad en un ciclo de cincuenta años hacia adelante.14
13. Las columnas de Benjamín Barney en el diario El País y en otros medios

han insistido en la dramática situación que se presenta en Cali al respecto, como
resultado de una perversa combinación de baja cultura ciudadana, parálisis
administrativa municipal y bajos ‘réditos’ electorales para políticos locales interesados
en el problema. Claudio Borrero Quijano, por su parte y a través de medios, ha
demostrado con documentos legales, el permanente asalto y ocupación del espacio
público por parte de particulares y del municipio mismo.
14. El proyecto del SITM para Cali, hoy MIO, pretende cubrir el 90% del área
urbana, influencia solo comparable con un sistema de servicios domiciliarios como el
acueducto, que, en sus alcances actuales, significa un proceso de un siglo largo, si se
cuenta desde la implantación del acueducto metálico a principios del siglo XX.
141
En el diseño del sistema y en la ejecución del

proyecto de vías para el transporte masivo, fue olvidado
un tratamiento suficiente y digno de los andenes de
los barrios, que van desde el interior de estos hasta
las estaciones desde donde se accede al sistema. La
intervención se redujo, entonces, a la construcción de
carriles exclusivos para buses articulados, así como
de las estaciones para abordarlos, pero se afectó la
movilidad en aras de solo mejorar el conjunto del
espacio público de las áreas cubiertas por el sistema.
LAS MANIFESTACIONES DEL DETERIORO
Una observación detallada, lenta y prolongada del

comportamiento ciudadano y los usos impuestos por
los habitantes de la ciudad al espacio público pone
en evidencia lo que significa este para cada uno de
ellos en su imaginario de ciudad. Lo primero es el
desconocimiento de su valor e importancia para la
vida diaria, cuya prueba está representada en la falta
de identidad con su propiedad, es decir, con la creencia
manifiesta de que el espacio público es de nadie y, en
consecuencia, se puede tomar de él lo que se quiera,
según cada individuo se sienta con la capacidad y el
poder suficiente para hacerlo. Se trata de la apropiación
privada, individual o acompañada de cualquier porción
del espacio público.
Los ejemplos más comunes, que evidencian tal
idea generalizada, se concretan en los antejardines, los
andenes, los parques y las zonas verdes, esto es, en los
diferentes componentes del llamado ‘espacio público’
como sistema estructurador del territorio, incluyendo
los elementos fundamentales de la estructura ecológica,
ambiental y paisajística, representada por la totalidad
de la red hídrica, los siete ríos de Cali, sus zonas de
protección y sus derivaciones.
142
El antejardín representa, en la historia de la evolución morfológica

de nuestras ciudades, la síntesis del urbanismo moderno, puesto
en práctica desde las primeras décadas del siglo XX en Cali. Es
producto, en cierto sentido, de la necesidad de racionalizar el uso de
la manzana tradicional, permitiendo un mayor número de predios y,
por lo tanto, de edificaciones, lo que conduce, a su vez, a una mayor
densidad de población por unidad de área construida.
La manzana cuadrada del trazado en cuadrícula o damero
tradicional, con una siempre variada composición de patios hacia el
fondo de cada predio, dedicados a la huerta y la siembra de un par o
más de árboles frutales, cede su paso a la manzana rectangular que
reduce los patios interiores a vacíos para ventilación e iluminación
naturales. Incluye, en cambio, una franja continua de antejardines:
uno para cada predio que, en su conjunto, representa una especie de
cinturón verde cuya presencia brinda protección climática y articula
el espacio privado del interior de la casa con el espacio exterior
público de la calle.
De esa particularidad, surge la función pública de esa porción de
predio individual que es propiedad privada y que, por ser desconocida
y al no estar integrada a la cultura de uso de la ciudad, en su
tratamiento, cada propietario solo considera esta última condición
y hace de él lo que se le ocurra. Este fenómeno generalizado no
distingue sectores ni estratos socioeconómicos, ni siquiera, si el
predio es propiedad de un ciudadano en particular o si es un bien
fiscal o del Estado.
Así las cosas, mientras esta situación se mantenga, no será posible
tener una calidad de vida urbana sana y sostenible. Ella es aún peor
cuando se registra la intervención –también muy común– de los
patios interiores de cualquier clase de edificación, al cubrirlos para
habilitar nuevas áreas de actividad permanente en su interior. Este
es, ni más ni menos, uno de los factores más críticos del deterioro
ambiental urbano, junto con la contaminación del aire por el uso de
vehículos de motor a combustión, la contaminación de las aguas, el
ruido y la disposición inadecuada de residuos sólidos.
La pérdida total de la función urbana de la manzana como
célula fundamental de estructuración del tejido urbano no es solo
un problema de morfología urbana, sino mucho más: de elemental
calidad de vida en la ciudad. La ciudad, nuestra ciudad, padece
una enfermedad: sus células se mueren; las matamos los propios
habitantes.
143
LA CONQUISTA DEL ESPACIO PÚBLICO Y

LA EXPROPIACIÓN PRIVADA E INDIVIDUAL
Cuando el espacio público es escaso e insuficiente,

su usurpación se hace más contundente. El caso más
común –ocupar andenes para el comercio informal o,
aun, el supuesto formal– es llevado a cabo en contra
de los derechos de la mayoría de los habitantes de
la ciudad, que se ven excluidos de su uso libre y sin
barreras. Allí se da un acto de fuerza, una agresión
velada o explícita de quien se considera capaz de
establecer un dominio sobre el espacio urbano, contra
quien esperaría poder usarlo para la más elemental
práctica de su vida ciudadana: la libre circulación.
Pero no es el único caso: es solo el más elemental y,
con todos los demás, se resume en actos de violencia,
eventuales o permanentes. No será la violencia
institucional, amparada por la legalidad de la fuerza
que tiene el Estado, la que recupere el espacio público
así usurpado, sino la combinación de la educación
sostenida –proceso de aculturación– y la producción
permanente de nuevos espacios que acojan y permitan
el desarrollo de aquellas actividades que, por no tenerlo,
hacen del escaso espacio una presa fácil y la única
alternativa posible.
Ante la falta de oportunidades de empleo, siempre
aparecerá el argumento del derecho al trabajo que
reclaman los invasores para reivindicar su posesión.
Asimismo, siempre habrá quienes los apoyen y
defiendan a cambio de alimentar con votos tal respaldo.
No importa que haya organizaciones aparentemente
con prácticas mafiosas controlando la disposición de
andenes por m2 para la venta de cualquier clase de
mercancías, incluso, provenientes del contrabando.
La ocupación del espacio público para el comercio
informal, por provenir de una situación estructural de
desempleo, exigiría que se proyectaran más áreas para
144
dar cabida y hacer lícita tal actividad. El comercio al menudeo es, al

fin y al cabo, un elemento animador de la vida en la ciudad.
Dando vuelta al círculo de atropellos contra el espacio público,
la ocupación de los andenes como áreas de estacionamiento de
vehículos pasa de la amenaza velada a la agresión expresa. Y no solo
la invasión que han practicado por muchos años los ‘nuevos ricos’ y
sus escoltas, sino también los comerciantes legales que convierten los
frentes de sus negocios en ‘parqueaderos exclusivos’ para sus clientes,
o en vitrina para exhibir sus mercancías.
Pero, para seguir un dicho muy común, “aquí no se salva nadie”:
agentes de policía, militares, escoltas armados, funcionarios del
Estado, miembros del poder legislativo y del Gobierno, consideran
su pretendida autoridad temporal como argumento suficiente para
disponer del espacio público, en cualquiera de sus variantes, según
su propia interpretación y durante el tiempo que lo consideren
necesario.
En otro lugar del espectro de la agresión al otro, desde el dominio
arbitrario del espacio público, aparecen los grupos callejeros de
pandilla, capaces de asolar barrios completos, imponiendo su propia
ley con el uso de las armas. Entre tanto, el gobierno local decide
invertir en las áreas de la ciudad donde se encuentra la mayor
disponibilidad de espacio público efectivo: el CAM y sus alrededores.
Para el resto de la ciudad quedan intervenciones puntuales que,
no porque sobren, no obedecen a un plan que claramente establezca
prioridades y defina políticas para su creación, manejo, control de
usos y orientación pedagógica, generación de cultura ciudadana y
mantenimiento permanente del inventario general de espacio público
en todas sus categorías y niveles. Cuando ello se implemente en su
totalidad, se podrá hablar, por fin, del desarrollo urbano como un
proceso sostenido de mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad.
Los instrumentos están dados. A partir de la Constitución de
1991, las comunidades, dentro de sus áreas de incidencia, pueden
empoderarse para reivindicar más y mejor espacio público, dentro
un plan general para la ciudad y el municipio, pues Cali no puede
contarse solo como la zona urbana.
Puede ser la organización de la comunidad a escala de barrio
la condición para que los programas y planes de recuperación
y desarrollo del espacio público hagan sostenibles los proyectos
145
ejecutados. La reciente experiencia de rescate de

parques en barrios de Cali por medio de la iluminación
nocturna con tecnología de punta se mueve en esa
dirección. No es suficiente la adecuación si detrás de
ella no aparece la comunidad que exige pero que, al
mismo tiempo, se educa, desarrolla cultura ciudadana, y
cuida y se apropia de lo conquistado.15
LUCES EN UN HORIZONTE CERCANO
El gobierno municipal de Cali reclama, entre

parques y zonas verdes, un total de 723 espacios
recuperados en el perímetro urbano, incluyendo a
los que se implementó iluminación de alta calidad
(LED) dentro del Programa de Mantenimiento y
Mejoramiento Paisajístico. Tal actuación demuestra
hasta hoy que el rescate del espacio público efectivo
tiene un impacto positivo y directo sobre la calidad
de vida de las personas que viven en los barrios más
próximos a estos espacios o, en algunos casos, en
barrios enteros. Esta política contribuye a reforzar
el sentido de pertenencia de los habitantes por su
vecindario y sus espacios, y ayuda a crear o acentuar
el tejido social, toda vez que exige su continuidad y
permanencia.
Llama la atención porque parecería una experiencia
nueva, aunque no lo sea y tal vez por olvidada, pero la
recuperación de parques y zonas verdes ha sido posible
bajo una doble condición: son espacios intervenidos
con fondos del Estado que se reintegran a la vida de sus
habitantes cuando estos se posesionan de ellos, los usan
15. Uno de los ideólogos detrás de la recuperación del espacio

público como escenario sustancial de la vida urbana y factor de
su valoración en Barcelona, Jordi Borja, señala los alcances de la
participación colectiva y ordenada en la promoción y sostenibilidad
de sus conquistas.
146
y los cuidan, y, asimismo, son áreas públicas que, por años, han estado
relegadas de la vida cotidiana, casi percibidas como zonas peligrosas
bajo el control de extraños y que, de pronto, surgen como verdaderos
lugares de encuentro y orgullo colectivo; espacios con identidad.
Vistas con detenimiento, tales acciones urbanísticas plantean
la necesidad de continuar esta clase de programas de intervención
siempre y cuando involucren a la comunidad directamente
beneficiada. A partir de ellas, los residentes de los barrios,
propietarios e inquilinos pueden asumir el control de su uso y vigilar
que se haga un mantenimiento adecuado y oportuno, trabajando con
sus organizaciones básicas, incluidas las juntas de acción comunal
y las juntas administradoras locales; apoyándose en organizaciones
no gubernamentales y en los programas de extensión de las
universidades para fundamentar sus actuaciones; orientando su
participación en las decisiones del gobierno local y fortaleciendo la
formación misma de sus representantes y activistas.
Todos estos son elementos de construcción de cultura ciudadana
que están inmersos en un proceso cuyo fin demanda el trabajo
colectivo continuo y permanente de las comunidades y las instancias
del gobierno local, con incidencia directa sobre el espacio público,
su planificación, desarrollo y control. Dichas intervenciones forman
parte de un verdadero proceso de desarrollo urbano que se debe
ampliar para cubrir toda el área urbana, integrado esto a un programa
total de recuperación y desarrollo del espacio público que, al mismo
tiempo, está articulado con el Plan Integral de Movilidad Urbana (el
PIMU), que empieza por dar jerarquía al peatón y al ciclista, y que
da prioridad al transporte público masivo por encima del automóvil
particular y la motocicleta.
El plan anterior se articula con otros planes más que, a escala de
sector –centro, norte, sur, oriente, occidente– y de ciudad, incluyen
las intervenciones iniciadas en 2015 mediante la aplicación del
Tratamiento de Renovación Urbana. Se cuentan aquí los proyectos de
Ciudad Paraíso, El Piloto-El Hoyo, San Vicente, Avenida Sexta, el
Corredor Verde y el Parque Lineal Río Cali. Todas estas propuestas
–apuestas, se dice– se comprometen con el Plan Especial del Espacio
Público y los Equipamientos Colectivos (PEEPEC), actualizado
con el POT en su versión 2014. Es, además, inseparable del Plan de
Movilidad Urbana e incluye el uso residencial de múltiple estrato
147
socioeconómico como componente incuestionable

de cualquier propuesta que se pretenda sostenible.
Son llamados por urbanistas en todo el mundo y así
se asumen, detonantes de recuperación y desarrollo
urbano por sectores.
Queda en el aire la pregunta sobre la capacidad
efectiva de Cali para desarrollar una política
permanente de recuperación, integración y generación
de nuevos espacios. La prensa local ha incluido en
sus registros y análisis casos recurrentes de áreas
públicas ocupadas por particulares y liberadas como
bienes públicos, aunque, casos se dan, son de nuevo
invadidas para usufructo privado. El Departamento
Administrativo de Planeación Municipal, dentro del
proceso de revisión del POT, actualizó con gran detalle
la disponibilidad y el estado de las áreas de espacio
El espacio público no público efectivo (plazas, parques, zonas verdes) y las de
solo se exige sino que espacio básico para la movilidad peatonal, con lo cual
se aprende a usarlo se establece un marco de actuación para el Plan del
y cuidarlo, amarlo y Espacio Público. Ahora, hace falta que, con voluntad
política, el proyecto se implemente de manera sostenida
respetarlo.
a fin de impulsar el mejoramiento de la calidad de vida
urbana.
La ciudad se construye colectivamente, día a día,
con la participación real y activa de sus habitantes,
interactuando con la administración pública, sus
derechos y responsabilidades, y estando inscrito en
un marco de aprendizaje continuo, con educación
permanente desde el aula y por fuera de ella. El espacio
público no solo se exige sino que se aprende a usarlo y
cuidarlo, amarlo y respetarlo.
Habitantes de ciudad, orgullosos de sus barrios con
espacio público digno, suficiente, seguro y atractivo,
percibirán los centros recuperados y desarrollados
–las llamadas ‘centralidades’ en el POT, en todas sus
categorías– como un complemento a su vida individual
y colectiva, lo que contribuya a evitar que se interpreten
como competidores en desigualdad de condiciones por
148
los recursos públicos. Serán, por el contrario, ciudadanos efectivos

que impulsen y cuiden la ciudad, estructurada finalmente sobre un
espacio público de calidad en todas las escalas: desde los centros hasta
los barrios nuevos y tradicionales. Esa es la verdadera condición para
vivir en paz.
REFERENCIAS
Aprile-Gniset, J. (1991). La ciudad colombiana. Vol. 2.

Bogotá: Banco Popular.
Bonilla, R. (2012). Modelos urbanísticos de Cali en el
siglo XX. Una visión desde la morfología urbana.
En: VV. AA. Historia de Cali Siglo XX. Tomo
I. Cali: Grupo de Investigación Nación Cultura
Memoria, Universidad del Valle, Alcaldía de Cali.
Borja, J. (2013). Revolución urbana y derechos ciudadanos.
Madrid: Alianza.
Botero R., C. E. (2005). Plaza, parque y zona verde en
el desarrollo urbano de Cali en el siglo XX. Informe
final de investigación. Cali: Vicerrectoría de
Investigaciones, Universidad del Valle.
________. (2012). El espacio público en la
configuración urbana de Cali en el siglo XX. En:
VV. AA. Historia de Cali siglo XX. Tomo I. Cali:
Grupo de Investigación Nación-Cultura-Memoria,
Universidad del Valle, Alcaldía de Cali.
Herce, M. (2013). El negocio del territorio. Madrid:
Alianza.
Morcillo, P. P. (2007). Derecho urbanístico colombiano.
Bogotá: Temis.
Vásquez, E. (2001). Historia de Cali en el siglo XX.
Sociedad, cultura, economía, espacio. Cali: Universidad
del Valle.
149
CULTURA,
EQUIDAD,
CONVIVENCIA
Y CIUDADANÍA
(O EL PARA QUÉ
DE LA CULTURA…)
JORGE MELGUIZO
El día va creciendo hacia ti como un fuego

desde el alba desnuda demudada de frío.
Idea Vilariño (escritora uruguaya)
NOTA DE INICIO
En Colombia, país atravesado por todas las inequidades y por

todas las violencias, tenemos un imperativo ético: la construcción
de una nueva sociedad, de una nueva ciudadanía. No se trata de
emprender el rescate de unos valores. Se trata, precisamente, de
todo lo contrario: de emprender, colectivamente, desde todos los
escenarios territoriales, la construcción de nuevos valores que nos
permitan enfrentarnos con nuestra propia historia, pasada y reciente,
y salir airosos.
Cuando se habla de desarrollo sostenible siempre se piensa en tres
dimensiones: social, ambiental y económica. Naciones Unidas, en la
revisión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015, incorpora
la cultura como cuarto pilar del desarrollo: “El desarrollo humano
solo puede ser efectivo si asume una consideración explícita de la
cultura y sus factores como la memoria, la creatividad, la diversidad y
el conocimiento” (Cultura 21: Acciones, 2015).
Colombia tiene una enorme riqueza no solo social, ambiental
y económica, que no conoce ni reconoce y que ha dilapidado, sino
también cultural. En esa riqueza cultural está una de las grandes
oportunidades para la construcción de eso que podemos ser. La cultura,
como una posibilidad para entendernos y para construirnos.
Este ensayo relata cómo la cultura se convirtió en protagonista de
los cambios urbanos y sociales de Medellín, para proponer que, en
clave de país, hagamos algo similar. La fórmula es sencilla: entender
que la cultura es mucho más que las artes; asumir la cultura como
clave en la construcción de equidad, inclusión y convivencia; invertir
en la cultura con la certeza de que es una inversión estructural; y
potenciar, potenciar, potenciar… lo que ya se hace.
151
LO QUE HA PASADO EN MEDELLÍN

CON, DESDE Y PARA LA CULTURA
Medellín se está pensando y construyendo con,

desde y para la cultura. Hoy el nombre de Medellín
está asociado, en Colombia y en otros países, a su
transformación social, urbana, educativa y cultural.
La arquitectura física, fácil de ver, generalmente
oculta la verdadera arquitectura que hace posible
estas transformaciones: la arquitectura social. Los
cambios en Medellín en los últimos años son,
fundamentalmente, cambios culturales en la manera de
vernos, en la manera de entendernos, en la manera de
asumirnos, en la manera de construirnos.
La tarea de la ciudadanía de Medellín desde finales
de los 80 y de la Alcaldía de Medellín desde 2004 hasta
la fecha, ha sido clave no solo para conseguir que la
cultura ocupe un lugar preponderante en la percepción
ciudadana de los avances recientes de la ciudad, sino
para diseñar con la participación ciudadana una nueva
hoja de ruta cultural (que es también una hoja de ruta
como sociedad): el Plan de Desarrollo Cultural de
Medellín 2011-2020. Este Plan tiene los siguientes
criterios:
La cultura se asume como un derecho y como un factor
de inclusión y de equidad. Se debe buscar, como
sociedad, que la cultura sea oportunidad para todos,
que la mayoría tenga realmente derecho al acceso a
lo mejor de la cultura. Con la cultura como derecho
podremos ser una mejor sociedad.
Cultura para la convivencia. En una ciudad y un país
donde las violencias están presentes en la vida de
la mayoría de sus habitantes, el norte de todas las
políticas públicas debe ser la convivencia. La cultura,
por lo tanto, se convierte en proceso clave: los
escenarios, la programación cultural y las fiestas, se
convierten en espacios de convivencia, de creación y
de proyección cultural, donde se evidencian nuestra
152
memoria, nuestra diversidad y nuestra riqueza cultural, y donde

reconocemos las manifestaciones culturales del país y del mundo,
como una manera de dejar de ‘mirarnos el ombligo’: observar otras
realidades, aprender de otros, en especial de contextos donde hay
mayor convivencia y menos violencias.
El resultado principal que debemos tener de una política cultural
es una nueva ciudadanía, unos nuevos ciudadanos y ciudadanas,
conscientes de sus derechos y deberes, participativos, responsables
y comprometidos con el presente y el futuro de su entorno más
inmediato, pero con la responsabilidad y la convicción de que
desde su barrio o vereda, desde sus municipios, desde cada uno de
ellos y ellas como personas, se construye la transformación de este
país, de esta ciudad.
Se ha logrado hacer de la cultura una de las herramientas
fundamentales en la transformación de Medellín. El tiempo que
desde el Gobierno municipal se dedica a la gestión cultural; las
decisiones presupuestales trascendentales (la mayor, por supuesto,
asignar desde 2004 entre el 5% (2005-2011) y el 3% (2012-2015)
del presupuesto anual de Medellín a la Secretaría de Cultura);
las grandes inversiones en equipamientos culturales que se han
convertido en símbolos internos y externos de Medellín; la
relevancia que se da a la cultura en la agenda local; las estrategias
de posicionamiento ciudadano de la cultura; la transversalización
del proyecto cultural en otras dependencias públicas; el
conocimiento y reconocimiento de las entidades culturales y, en
especial, de las estrategias culturales en muchos barrios: todo lo
que hoy llamamos Cultura Viva Comunitaria;1 la convocatoria
al sector privado para que participe activamente –y no solo con
apoyo económico– en “la ingeniería y en la jardinería cultural”,2
1. Consultar en Internet para profundizar sobre el tema de Cultura Viva

Comunitaria (o Plataforma Puente), y para ver el trabajo conjunto que se adelanta
en 18 países de Latinoamérica con proyectos barriales y rurales. Las organizaciones
culturales de Medellín han sido líderes de este proceso.
2. La ingeniería cultural se refiere a dos cosas, básicamente: a la estructuración del
Sistema Municipal de Cultura (y de uno de sus productos centrales, el Plan de
Desarrollo Cultural) y a las grandes infraestructuras culturales (parques bibliotecas,
centros de desarrollo cultural, unidades de vida articulada, casas de la música,
museos, teatros). La jardinería cultural tiene que ver con creación, programación,
proceso, circulación, investigación y participación. Ingeniería sería equivalente al
‘continente’ y jardinería al ‘contenido’.
153
todo ello y más, ha sido fundamental para generar

una comprensión de la cultura como una de las
claves para cambiar nuestras muy duras realidades
de ciudad. Lo que se ha logrado desde 2004 en
Medellín, colectivamente, es generar emoción:
emocionar desde y con la cultura. Hacer de la
cultura un motivo de orgullo de ciudad, de alegría
colectiva.
La cultura es un objeto permanente de reflexión y de
opinión: mucha gente se siente convocada a pensar
y a proponer salidas para los grandes problemas
de Medellín y de Colombia, en clave de cultura.
De hecho, esas reflexiones, a partir de lo efectuado
y de sus resultados, se han convertido en referentes
El espacio público para otras ciudades y países.
en Medellín, durante En los tres planes de desarrollo municipal de
años escenario del Medellín desde 2004,3 se le da a la cultura la máxima
dolor y del horror, consideración política y la mayor expectativa ciudadana,
se asume hoy como al incluirla en el componente de derechos. A la par con
ese enfoque de derechos, se asumen otros dos enfoques:
el lugar para el
el territorial y el poblacional (Plan de Desarrollo
encuentro de la Cultural de Medellín 2011-2020) (Alcaldía de Medellín,
ciudadanía, para la 2011):
convivencia. La cultura como derecho y no como mercancía,
por lo que es deber del Estado garantizar a los
ciudadanos las condiciones para el ejercicio
pleno de sus derechos culturales, el desarrollo
de sus potencialidades y el reconocimiento de la
diversidad y de la multiculturalidad como elementos
constitutivos de la riqueza social.
El enfoque territorial implica hablar de
interculturalidad territorial, es decir, del
reconocimiento y la puesta en diálogo de la
diversidad cultural ligada a los territorios, del
3. Medellín, compromiso de toda la ciudadanía (2004-2007), Medellín

es solidaria y competitiva (2008-2011) y Medellín, un hogar para la
vida (2012-2015). Todos pueden encontrarse en Internet.
154
reconocimiento y visibilización de lo local, y del reconocimiento

y visibilización de fenómenos emergentes de transformación de
las localidades por fenómenos como el desplazamiento forzado.
Pensar la dimensión territorial es un ejercicio que se realiza desde
la identidad y, por ende, desde la cultura.
Partir del enfoque de Derechos Humanos […] implica
reconocer la persistencia de inequidades económicas, sociales,
culturales y políticas en razón del género, la edad, la etnia, la
orientación sexual y la discapacidad […] Por ello, este Plan de
Desarrollo Cultural debe permitir a los grupos poblacionales
tradicionalmente discriminados y en condiciones de desventaja,
el reconocimiento de sus necesidades, prácticas e intereses
estratégicos, para garantizar condiciones de igualdad en
el ejercicio de sus derechos y el reconocimiento de sus
particularidades como potencial en la construcción de lo colectivo.
Medellín, ciudad de dos millones y medio de habitantes, ha sido
muy segmentada –o mejor, muy fragmentada– social, económica
y estructuralmente. Las diferencias entre unas zonas y otras son
gigantescas, y las violencias durante mucho tiempo hicieron
imposible pasar de una zona a otra, o incluso de una comuna a otra
o de un barrio al barrio vecino. En la actualidad aún hay zonas de la
ciudad invisibles (invisibilizadas) para una parte de la población. Por
esto, planear y hacer una cultura con enfoque territorial nos lleva a
una mejor comprensión de los entornos inmediatos, de la memoria
de esos lugares, de las condiciones de vida de la población que las
habita, y, por supuesto, nos lleva a una resignificación del espacio
público y del papel que la cultura y el arte desempeñan en él.
El espacio público en Medellín, durante años escenario del dolor
y del horror, se asume hoy como el lugar para el encuentro de la
ciudadanía, para la convivencia. El espacio es público cuando pasa
algo en él: animación urbana, con programación deportiva, recreativa
y cultural. Sin contenido, sin encuentro ciudadano, no es espacio
público, solo es espacio físico.
Medellín siempre ha sido receptora de migraciones rurales
y de otras ciudades colombianas. Hace treinta años se tenía un
30% menos de población; y hace cincuenta años, la mitad de la
población actual. Es una ciudad a la que la gente más pobre de otros
lugares colombianos ha llegado buscando mejores oportunidades
155
económicas, mejor calidad de vida o, simplemente,

huyendo de las violencias guerrilleras y paramilitares
o del horror generalizado de nuestro prolongado
conflicto interno. Por otro lado, la diversidad
poblacional también permite encontrar en la cultura
formas diferentes de asumir la ciudad y la ciudadanía,
formas diferentes de comprensión y de transformación
de esas muchas realidades humanas.
Lo anterior es extrapolable a todo el país: si no
nos conocemos, si no nos identificamos en el otro,
si no sabemos quién es el otro, ¿cómo vamos a
entendernos, a construirnos como nación, a avanzar
en caminos de convivencia? Uno no puede amar lo
que no conoce, y poco conocemos en nuestro país y
en nuestras localidades sobre la propia geografía física,
sobre nuestra geografía social, sobre nuestra geografía
humana.
LA CULTURA, MÁS ALLÁ DE LA CULTURA
En Medellín se asume la cultura más allá de las

definiciones ‘netamente culturales’, es decir, más allá
de las artes y de los modos de vida, tradiciones y
creencias, y se busca que la cultura sea un potencial
para fomentar los valores, la creatividad, la cohesión
social y la búsqueda de la paz, esto es, la construcción
de la convivencia.
Un gran desafío es, entonces, que “los procesos
culturales sirvan para la constitución de sujetos, para
que la gente pueda desarrollar por sí misma proyectos
culturales de transformación de su realidad individual o
colectiva. Y ello implica crear dispositivos para pensarse
de manera crítica como sociedad y como sector,
construir condiciones y subjetividades incluyentes, y
poner en juego los diversos relatos de lo social y los
diversos sectores sociales” (Plan de Desarrollo Cultural
de Medellín, 2011).
156
La garantía de los derechos culturales, como dice la Unesco, debe

llevar a que todas y todos los habitantes puedan participar de la
vida cultural, gozar de los beneficios del progreso científico y de sus
aplicaciones, y beneficiarse de la protección de los intereses morales y
materiales que les corresponden por razón de su creación y autoría.
Toda política de desarrollo, por lo tanto, debería incorporar la
dimensión cultural basada en los derechos y libertades fundamentales
con el objetivo de que cada quien pueda realizar su proyecto de
libertad personal. En nuestros países, esa perspectiva de realización
personal se le ha dejado, hasta ahora, a la educación y a la economía,
pero la cultura ha estado ausente (o excluida) de esa tarea de la
autonomía y de la emancipación personal y colectiva.
Por cierto, en declaraciones como las de Unesco, o en documentos
como los de la Agenda 21 de la Cultura,4 están los principios básicos
para que un proyecto cultural local o nacional tenga sentido. Pero
muchas de esas declaraciones y agendas internacionales se han
quedado en palabras escritas y no se han convertido en políticas
públicas, en presupuestos públicos, en estrategias, programas y
proyectos. El camino es fácil: solo hacen falta decisiones políticas y
acciones concretas para que esas decisiones se vuelvan realidad. Una
de esas acciones concretas necesarias es la de aumentar el presupuesto
para la cultura en los Gobiernos locales, regionales y nacionales.
Para ilustrar lo anterior, un dato evidencia esta necesidad: el
presupuesto del Ministerio de Defensa de Colombia para un periodo
de 10 años (2001-2010) equivale al presupuesto (de 2014) del
Ministerio de Cultura para ¡2100 años!
Al respecto, Inés Sanguinetti, directora del colectivo cultural Crear
Vale la Pena, dice: “¿Cómo podemos invertir tan poco en cultura
cuando todo lo que necesitamos para construir bienestar –terminadas
todas las recetas– es reinventar un futuro desde un presente más
creativo?” (Gobernación de Antioquia, 2014).
4. La Agenda 21 de la Cultura es un acuerdo de Ciudades y Gobiernos Locales

Unidos (CGLU), espacio de las ciudades en la ONU. Existe desde 2004 y es una
carta de navegación sobre el papel de los Gobiernos locales en la cultura, que se
actualiza de manera permanente. El nuevo documento de Agenda 21 sobre Acciones
post Objetivos del Milenio 2015, se elaboró en Bilbao, en marzo de 2015. Consultar en
Internet para profundizar sobre el tema de Agenda 21 de Cultura.
157
La convivencia pacífica y plural es un gran desafío:

pareciera que el proyecto civilizador está aún muy
lejos de algunos de nuestros contextos, principalmente
de la realidad colombiana. La cultura debe llevarnos
a buscar acuerdos sobre lo fundamental, en torno a
los sentidos compartidos, desarrollando acciones de
coexistencia pacífica bajo principios éticos de justicia,
equidad, participación, corresponsabilidad, inclusión y
reconocimiento activo de la diversidad.
En Medellín, el Plan de Desarrollo Cultural
2011-2020 se entiende también como un generador
de oportunidades para que ciudadanas y ciudadanos
reflexionen sobre su papel en la construcción de
mejores entornos y en cómo dirigir esfuerzos colectivos
en la defensa y promoción de la vida y de la dignidad,
de la libertad y de la autonomía, y en la búsqueda de
salidas pacíficas a los múltiples conflictos de la ciudad y
del país.
William Ospina (2009)5 escribió en una de sus
columnas:
[…] ¿De verdad alguien puede creer con
sinceridad que sería posible pacificar a Colombia
sin emprender un gran proceso cultural de
construcción de una verdadera solidaridad
nacional, un movimiento profundo y democrático
de dignidad, de respeto por los otros, una inversión
generosa y original en caminos creadores de
convivencia?
[…] Ninguna solución militar nos hará más
capaces de convivir y de respetarnos; ni nos dará
dignidad, principios morales, conocimiento de la
5. William Ospina, escritor y poeta tolimense, genera con sus ensayos y

artículos de prensa reflexiones sobre el país que somos y que podríamos
ser. Entre sus libros se recomiendan tres que vienen muy bien para
pensar en el tema de estas notas: Es tarde para el hombre, ¿Dónde
está la franja amarilla? y Pa´que se acabe la vaina; adicionalmente, se
sugiere la lectura de su columna semanal de los domingos en el diario
colombiano El Espectador.
158
memoria común, conciencia de unos orígenes compartidos, de un

orden de leyendas y mitos que nos permitan reconocernos unos
en otros, y dejar atrás esta niebla de racismos y de clasismos, de
estratificaciones y repulsiones que el país arrastra desde siglos
y que lo mantiene anclado en problemas de la Edad Media
y en soluciones igualmente medievales […]. Si juzgamos por
los recursos que le asignan, comparados con los descomunales
presupuestos de la guerra, aquí siguen creyendo que la cultura es
una suerte de ornamento inoficioso de la sociedad.
Pero si las sociedades conviven es fundamentalmente por su
cultura, por su manera de utilizar el lenguaje, por los principios
que se afirman en las conciencias, por la actitud de unos
ciudadanos hacia los otros. Cosas que no se inventan en un día,
pero que es inmensamente necesario recuperar cuando toda una
sociedad, empezando por sus propias élites, ha avanzado tanto
por el camino de la indiferencia, de la inhumanidad y de la
claudicación en los principios […].
LO PÚBLICO Y LA CULTURA COMO HECHO PÚBLICO
Lo público, todo lo público, debe ser el mínimo común denominador

de la sociedad, lo que nos iguale en el punto de partida: la educación
pública, la salud pública, el espacio público, el transporte público, los
servicios públicos de agua, energía, alcantarillado y otros, el acceso
a la cultura, al deporte y a la recreación públicas. Lo público no es
lo oficial, no es lo gubernamental; lo público es toda la comunidad
(y esta frase sí que viene bien para pensar en casos como los de la
televisión pública, que algunos gobernantes convierten en sus medios
oficiosos e incluso partidistas).
En Medellín se han hecho grandes esfuerzos para que lo público
sea sinónimo de confianza, de calidad, de inclusión y de equidad. En
un país donde lo público ha sido todo lo contrario, y en una ciudad
que venía de ser calificada también como la de mayor corrupción en
Colombia,6 hacer de lo público un referente positivo ha sido uno de
los grandes logros. La generación de confianza en lo público es uno
de los logros centrales de los últimos años en Medellín.
159
En esa tarea la cultura ha sido clave: además

de su contribución para fortalecer los espacios de
participación y deliberación (democracia deliberativa
y democracia participativa como complemento,
e incluso como alternativa y como oposición a la
democracia representativa), la cultura se ha convertido
en generadora y potenciadora de grandes proyectos
barriales, proyectos de envergadura inimaginables hace
pocos años, donde además de los hechos propios de la
cultura se da espacio para el encuentro ciudadano.
Así las cosas, se puede decir que la cultura ha
logrado ser parte integral de la planeación de la ciudad,
pero también que en Medellín se ha abordado la
planeación de la ciudad desde una perspectiva cultural,
Un plan de desarrollo
entendida la cultura como un factor estructurante y
cultural debe prioritario del orden social.
buscar garantizar la Hoy, los equipamientos culturales –parques
diversidad y generar bibliotecas, centros de desarrollo cultural, museos,
un reconocimiento unidades de vida articulada– son los nuevos referentes
de esa diversidad. de ciudad y comienzan a constituir los imaginarios
Conocer para comunitarios y los motivos de orgullo de la ciudad
reconocer, reconocer (el nuevo patrimonio, las nuevas memorias).
para valorar, valorar El fortalecimiento de las habilidades y las
capacidades ciudadanas (esa necesaria formación
para potenciar.
y afianzamiento de la ciudadanía), el desarrollo de
infraestructuras, el fortalecimiento institucional
(público, privado y comunitario) y la construcción
de espacios culturales que propicien y promuevan
las relaciones de cooperación e intercambio entre
barrios, comunas, zonas, ciudades y países, son desafíos
asumidos también desde la cultura, y siguen siendo
6. Informe de la Confederación de Cámaras de Comercio de Colombia

de diciembre de 2003, en el que Medellín fue calificada como una
de las ciudades con mayor corrupción pública. Desde 2006 hasta
hoy, Medellín ha sido calificada siempre como una de las ciudades
con mayor transparencia en el manejo de sus recursos públicos. La
transparencia también es un reto y un resultado cultural.
160
desafíos, pues Medellín no es una isla encantada en medio de un

país en conflicto. En el futuro inmediato los acuerdos de finalización
del conflicto interno entre el Gobierno nacional y las guerrillas
convertirán estos proyectos culturales en verdaderas políticas
nacionales con mayor prioridad presupuestal.
Contribuir a la consolidación de una cultura de paz; promover
la democratización del acceso a los bienes y servicios culturales;
garantizar las condiciones para que los habitantes de Medellín
puedan crear, difundir y hacer circular sus producciones culturales;
promover el diálogo creativo y la integración de Medellín con la
región latinoamericana y con el mundo; promover el respeto a la
diferencia; fortalecer las relaciones entre cultura y educación en sus
diversos niveles; favorecer la generación de alianzas estratégicas
culturales, y fortalecer las capacidades de gobernanza democrática,
son los objetivos que definió el Plan de Desarrollo Cultural de Medellín
hasta el 2020, y deberían ser objetivos de los proyectos locales y
nacionales de cultura en el contexto colombiano.
Se asume en ese Plan que la democracia cultural incluye los
procesos de creación, producción, disfrute y participación, desde la
diferencia, con dignidad y en condiciones de equidad. Otra manera
de decir lo anterior es que la cultura no es lo que hacen los artistas,
o al menos no solo eso. Todos hacemos cultura y, por lo tanto, la
tarea de hacer los planes de desarrollo cultural de una región no
podría circunscribirse a eso que llaman ‘el sector cultural’, deberían
participar todos los sectores posibles de la sociedad, pues esos planes
de desarrollo cultural no son para que se fortalezca el sector cultural
sino para que la cultura ayude a desarrollar esa región, esa sociedad.
Un plan de desarrollo cultural debe buscar garantizar la diversidad
y generar un reconocimiento de esa diversidad. Conocer para
reconocer, reconocer para valorar, valorar para potenciar. La tarea es,
como diría Eduardo Galeano, “entender y entendernos, construir y
construirnos”. Entender al otro pero también ser entendido por el
otro, y asumir esa diversidad como una construcción dinámica y no
como una condición permanente, inquebrantable, inamovible.
Como afirma William Ospina en el texto ya citado, la memoria
colectiva es un valor para la reconstrucción de nuestras sociedades,
y ese ejercicio de memoria, de saber qué somos y qué tenemos
(conciencia de sí mismo) (Häbermas, 1985), es fundamental para
161
la generación de capital social, de tejido social, de

procesos sociales que conduzcan a la generación de
una mejor sociedad, más equitativa, más justa, más
incluyente.
¿Acaso es posible pensar en el posconflicto
colombiano sin un gran ejercicio sobre nuestra
memoria? Una memoria que forme parte de la
necesaria verdad en este posconflicto, una memoria
que nos ayude a reconfigurar nuestro patrimonio
cultural: el patrimonio no es lo que tenemos sino lo
que construimos. Lo que tenemos es la herencia (y
no todas las herencias que tenemos son buenas) y es
nuestro deber convertir esas herencias en patrimonio,
es decir, en los nuevos referentes sociales. Y patrimonio
y memoria son, en esencia, acciones culturales.
Necesitamos una memoria de país y una memoria de
lo local, para saber quiénes somos, para saber quiénes
podemos ser.
Medellín tiene desde hace ocho años un programa
para víctimas de nuestras violencias y un resultado
de ese programa es el Museo Casa de la Memoria: un
espacio físico que se convierte en casa de encuentro, de
diálogo, de reflexión, de propuestas, de construcción
de miradas. Una casa más que un museo, un lugar
para estar y para compartir, para generar. Colombia
necesita muchas casas de la memoria, muchos espacios
para estos reconocimientos, que son a la vez terapia
colectiva y lugares de construcción de políticas de
transformación individual y colectiva.
Medellín, durante los últimos veinticinco años y
como reacción ciudadana frente a todas las violencias,
se ha propuesto construir capital humano y social,
formar capacidad instalada, ensayar proyectos de
intervención en los barrios más pobres (que son, casi
siempre, donde también se viven con mayor fuerza
las diferentes violencias), y fortalecer la sociedad civil
organizada, es decir, las ONG, las organizaciones
162
comunitarias, las veedurías ciudadanas (vigilantes y analizadores de la

gestión pública), las mesas intersectoriales, y los consejos municipales
asesores y cogestores en diferentes temas claves de la ciudad
(juventud, infancia, mujeres, afrodescendientes, cultura, LGBTI,
ancianos, discapacidad, etc.).
Las duras violencias que hemos vivido y sufrido como sociedad
nos han generado también ese resultado positivo de la disposición
y actitud colectiva de buscar salidas pacíficas, de buscar con
vehemencia proyectos sociales que realmente funcionen, de ensayar
una y mil fórmulas de acciones de prevención y de promoción de
valores y de estilos de vida saludables.
La cultura, y en especial lo que hemos denominado en Colombia
desde hace veinte años como cultura ciudadana (que en síntesis
es la forma como nos comportamos en relación con el otro y por
fuera de los espacios privados), juega un papel fundamental en
ese fortalecimiento de la sociedad civil, en la preparación de la
comunidad para su mayor y mejor participación, en la generación
de cultura política, en la formación de ética civil desde las
políticas públicas, en la construcción de los nuevos referentes, en
el cuestionamiento a comportamientos y maneras de vivir y en el
desarrollo de proyectos que nos lleven a terrenos de entendimiento
y de respeto por el otro y no a su exclusión y eliminación, que en
Colombia se da no solo metafórica sino literalmente.
Somos una sociedad, la colombiana, que ha tumbado, que ha
excluido, todo lo que no es capaz de entender. El reto inmenso, y es
un reto básicamente cultural, es construir una sociedad que escuche,
que interprete, que interpele y se deje interpelar, que sea respetuosa
de la diversidad y que logre ver en esa diversidad una riqueza y no un
peligro permanente.
Una tarea cultural es la de la generación de mayores y mejores
espacios para la participación, empezando por eso que llamamos
cultura política: en este país aún nos falta mucho en cultura
política, para evitar que la democracia sea una cooptación clientelar
y criminal, o se reduzca a salir a votar cada tanto. Decía Thomas
H. Marshall (1950) hace setenta años: “La ciudadanía es una
convergencia en el individuo de cuatro grandes dimensiones de la
persona: cívica, política, social y cultural”.
163
Por su parte, Iván Nogales, director de la

Comunidad de Productores de Arte (Compa), en El
Alto, La Paz, comenta: “La participación es un hecho
político hacia el desmontaje de cualquier rasgo colonial
de ejercicio vertical, que niega una plena realización
de personas y colectivos” (Gobernación de Antioquia,
2014).
Finalmente, Celio Turino, quien fuera secretario
de Ciudadanía Cultural en la presidencia de Luiz
Inácio Lula da Silva, señala: “Difundir una cultura
que sea un medio de crítica y de conocimiento es un
camino para la ampliación de la ciudadanía. Vista de
este modo, la cultura deja de ser un bien secundario
en este continente nuestro de tantas carencias y pasa
a ser un bien social, así como la salud y la educación”
(Gobernación de Antioquia, 2014).
PARA CERRAR
Los desafíos de Colombia son los mismos que

Medellín ha enfrentado: el desafío de la convivencia
pacífica; el desafío del fortalecimiento de lo público;
el desafío de enfrentar la inequidad; el desafío de
reconocer la diversidad territorial y poblacional; y el
desafío de la construcción de una nueva ciudadanía, de
una nueva sociedad, donde la participación sea esencia
y no solo herramienta.
Medellín ha encontrado en la cultura una de las
respuestas a esos desafíos, aunque todavía nos falta
mucho: la tarea de transformar a Medellín apenas se
está iniciando y no, como piensan algunos gobernantes
extasiados en el marketing, terminando.
Otras ciudades del mundo y muchas entidades
multilaterales observan este proceso con interés,
pues Medellín se convirtió en un laboratorio (no
en un modelo). Un laboratorio donde cada fracaso
genera aprendizajes para buscar los aciertos urbanos,
164
sociales, educativos y culturales. Esas miradas mundiales se enfocan

en los procesos más que en los resultados, conscientes de que
lograr sociedades más equitativas, más incluyentes, con mayores
oportunidades y con climas de convivencia es un reto compartido…
y muy difícil.
¿Y cómo fueron posibles esos procesos en Medellín?, ¿cómo siguen
siendo posibles? Gracias a la formación de una capacidad instalada en
la sociedad, con el fortalecimiento de la sociedad civil: organizaciones
comunitarias, ONG, universidades y grupos empresariales. Una
sociedad con muchos contrapesos. Esa sociedad produjo los cambios
políticos que llevaron a hacer, desde lo público, lo que se venía
haciendo en otra escala desde las múltiples experiencias sociales.
Algunos creen (y otros han hecho creer) que las recientes
transformaciones de Medellín se dieron gracias a algunas pocas
personas, a un pequeño grupo de ‘iluminados’, y es todo lo contrario.
La manera colectiva como Medellín se enfrentó a sus peores
violencias, a fines de los 80 y durante todos los 90, y esa manera
colectiva como ha asumido sus profundos cambios, es lo que ha
logrado producir las transformaciones políticas, urbanas, sociales,
educativas y culturales. En esos años se construyó y reconstruyó
tejido social, se propiciaron muchos y amplios espacios de diálogo, de
debate, de encuentro de las diferencias, de elaboración de propuestas
para salir de las profundas crisis.
En ese reto colectivo hay una respuesta cultural a unos problemas
estructurales. Cambiar la manera de asumirse como ciudadano
fue clave en Medellín, y debería serlo en Colombia. No serán los
caudillos quienes nos van a sacar de la enorme crisis. Es necesario
entender nuestra propia responsabilidad individual y colectiva en el
fracaso nacional y en las tareas que debemos hacer para salir de ese
fracaso.
Así que para encontrar esa respuesta cultural debemos plantearnos:
¿Qué tipo de sociedad somos y qué tipo de sociedad queremos ser?
¿Cuáles son los elementos que nos unen como sociedad, que nos
integran como nación, y cuáles queremos que sean esos puntos de
encuentro en el futuro? ¿Cuáles deberían ser nuestras prioridades en
las inversiones públicas en una etapa de posconflicto? ¿Qué podría
pasar en Colombia si tuviéramos la posibilidad de construir un plan
de desarrollo nacional desde una perspectiva cultural? ¿Cuáles son
165
los elementos culturales que deberíamos dejar de lado,

y cuáles los que deberíamos potenciar para avanzar
hacia una sociedad más equitativa, más incluyente, con
mayores oportunidades?
O, simplemente, podríamos empezar con una
pregunta simple: ¿Cómo se construye en Colombia una
nueva ciudadanía?
REFERENCIAS
Alcaldía de Medellín, Secretaría de Cultura Ciudadana

(2011). Plan de Desarrollo Cultural de Medellín
2011-2020. Medellín, una ciudad que se piensa y se
construye desde la cultura.
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU)
(2010). Declaración de Orientación Política. Ciudad
de México.
CGLU - Agenda 21 de la Cultura (2015). Cultura 21:
Acciones. Compromisos sobre el papel de la cultura en las
ciudades sostenibles. Bilbao.
Gobernación de Antioquia (2014). Cultura para la
transformación: Así estamos pasando la página de la
violencia. Medellín: Mundo Libro.
Häbermas, J. (1985). Teoría de la Acción Comunicativa.
Boston: Beacon Press.
Marshal, T. H. (1950). Citizenship and Social Class.
Gran Bretaña: Cambridge University Press.
Ospina, W. (2009, diciembre). Lo que no sabe ver la
política. El Espectador.
166
167
EDUCACIÓN
SANDRA GARCÍA
FRANCISCO CAJIAO
VICKY COLBERT
LA PROMOCIÓN DE
EQUIDAD DESDE EL
ÁREA DE EDUCACIÓN
DE LA FUNDACIÓN
FES SE DESARROLLA
CON ACCIONES QUE
PROPENDEN POR LA
MEJORA DE LA CALIDAD
EN LA EDUCACIÓN,
LA AMPLIACIÓN DE
LA COBERTURA Y LA
INCLUSIÓN SOCIAL.
EDUCACIÓN | FES 50 AÑOS
E
l Área de Educación de la Fundación FES
plantea como prioridad llevar a cabo
acciones que responden a las necesidades
educativas del país, y que buscan transformar
y fortalecer el sector educativo colombiano,
mediante programas y proyectos que contribuyan
a la construcción de políticas públicas educativas
incluyentes, y la paz.
La promoción de equidad desde esta área se
desarrolla con acciones que propenden por la mejora
de la calidad en la educación; la ampliación del
acceso y la cobertura en educación para niños, niñas,
jóvenes y adultos, grupos étnicos, niños y jóvenes con
discapacidad y talentos excepcionales; la apropiación
y usabilidad de las TIC en las regiones del país, y la
implementación de metodologías flexibles y programas
que permitan que los estudiantes de cualquier edad,
raza, creencia o ideología, obtengan los conocimientos
que necesitan para desarrollar su proyecto de vida.
En este orden de ideas, esta sección presenta ensayos
que abordan temáticas como educación para la paz,
modelos de educación flexible y calidad educativa.
171
EDUCACIÓN
DE CALIDAD EN
LA NIÑEZ Y LA
ADOLESCENCIA:
UNA DEUDA
PENDIENTE PARA
LA SUPERACIÓN
DE LA POBREZA
Y LA DESIGUALDAD
EN COLOMBIA
SANDRA GARCÍA
INTRODUCCIÓN
Colombia está viviendo un momento histórico. No solo por la

eventual firma de un acuerdo de paz, sino por la movilización que
se vive en torno a la igualdad de oportunidades y el reconocimiento
a la educación como la piedra angular para lograr mayor equidad y
consolidar la paz. Así lo dejó claro el presidente Juan Manuel Santos
en el discurso de posesión de su segundo mandato. Más allá del
discurso, que podría quedarse solo en palabras, la declaración de estos
tres pilares no es un detalle menor. Es una visión que de cumplirse
transformará nuestro país en lo económico, lo social y lo político para
siempre.
El país ha avanzado de manera importante en la reducción de
la pobreza en la última década. Sin embargo, todavía cerca de un
tercio (30,6%) de la población colombiana vive en condiciones
de pobreza, y un 9% en condiciones de pobreza extrema (DANE,
2013). Si bien la desigualdad ha disminuido en los últimos años, la
reducción ha sido mucho menor a la de otros países latinoamericanos
como Chile o Brasil. Lo anterior es en parte el reflejo de una gran
inequidad de oportunidades: hoy en día en Colombia el logro de una
persona en términos de educación, empleabilidad o ingresos depende
considerablemente del lugar de nacimiento, el tipo de hogar donde
creció, o el grupo étnico al que pertenece. Estamos ante una situación
en la que la pobreza y la desigualdad se transmiten de generación en
generación.
Esa transmisión intergeneracional de la pobreza que constituye
lo que algunos llaman ‘trampa de pobreza’, puede frenarse si se
implementan políticas públicas encaminadas a ese fin. El nodo más
crítico para romper con esa trampa es la educación de calidad, lo cual
representa el argumento de este ensayo.
Colombia enfrenta actualmente un bajo logro educativo en
comparación con otros países de la región y altos niveles de
desigualdad en dicho logro: en promedio, quienes pertenecen a
hogares de estratos socioeconómicos altos alcanzan mayores niveles
de aprendizaje y desarrollo en comparación con los que crecen
en condiciones de pobreza, replicando así el ciclo de pobreza y
desigualdad. Para lograr una mayor equidad se requiere garantizar
173
que todos los niños y adolescentes, independientemente

del lugar de nacimiento o del tipo de hogar en
donde crecen, tengan acceso a una educación de
buena calidad. A continuación se describen algunas
de las inequidades más apremiantes, se muestra por
qué la educación es en efecto un pilar sin el cual no
será posible lograr una sociedad más equitativa, y se
presentan algunas intervenciones de política pública
que podrían contribuir a reducir sustancialmente la
pobreza y la desigualdad.
DONDE SE NACE Y SE CRECE,

MARCA LA DIFERENCIA
Muchas cosas deben pasar para lograr el pleno

desarrollo de un ser humano. Desarrollo entendido
como la capacidad del individuo de ejercer su libertad,
y de vivir la vida que quiera vivir (Sen, 1999): que si
una persona termina o no sus estudios de secundaria, o
termina o no sus estudios como técnico o profesional
es porque así lo decide, y no por haber estado privado
de oportunidades básicas. Alcanzar el máximo
potencial requiere, entre otras cosas, una alimentación
adecuada, acceso a agua potable y saneamiento, y un
ambiente seguro; pero sin una educación de calidad es
prácticamente imposible que una persona alcance su
máximo potencial, tenga libertad de elección y ejerza
su plena ciudadanía. Si los niños y adolescentes de
hoy no alcanzan un alto nivel educativo, difícilmente
lograremos avanzar de manera importante en la
reducción de la pobreza y la desigualdad.
En la actualidad, esto se ve claramente en la
población adulta. Un estudio de Ferreira y Meléndez
(2012) muestra que la educación de los padres es
el factor que más contribuye a la reproducción de
la desigualdad. La población adulta cuyos padres
174
terminaron secundaria o educación superior tienen ingresos

sustancialmente más altos que adultos cuyos padres escasamente
terminaron primaria. Eso no sería grave si la gran mayoría de la
población adulta tuviera padres con niveles relativamente altos
de educación. Sin embargo, sucede todo lo contrario: “45% de la
población adulta en Colombia viene de hogares en que ni el padre
ni la madre tuvo educación alguna, 27% viene de hogares en que
la máxima educación del padre o madre fue primaria, 9% tiene al
menos un progenitor que completó secundaria y 2% tiene al menos
un progenitor que completó educación técnica o más”.
En ausencia de intervenciones estructurales, estas brechas se
transmiten de generación en generación. Si bien se ha avanzado en
las últimas décadas, la mejora ha sido insuficiente. Cerca del 60%
de la población mayor a 24 años no es bachiller, y tan solo el 11,7%
tiene título universitario.1 Lo más preocupante es que los niños y los
adolescentes cuyos padres tienen bajo logro educativo se encuentran
con un riesgo desproporcionadamente más alto de estar en
condiciones de pobreza: el 52,7% de los adolescentes cuya madre no
completó primaria está en condiciones de pobreza multidimensional,
en comparación con el 7,6% cuya madre cursó parte de educación
superior (García et al., 2014).
Este ciclo nunca se romperá si no comenzamos con los niños y
adolescentes de hoy, y de manera contundente. Infortunadamente, tal
como están las cosas, las brechas se encuentran lejos de cerrarse en
todos los ciclos de vida de los niños, desde la primera infancia hasta
la adolescencia. En la primera infancia hay diferencias marcadas en
asistencia a centros de atención por fuera del hogar: mientras que el
46,4% de los niños menores de 5 años de los hogares del quintil más
rico asisten a un centro de atención (hogar comunitario, guardería
o jardín), solo el 25,4% del quintil más pobre tienen este tipo de
cuidado.
La gran mayoría (71%) de los niños de los hogares más pobres
están al cuidado de sus padres o un pariente (Ferreira & Meléndez,
2012). Esto no sería un problema si este tipo de cuidado fuera
elección de los padres, y si ellos tuvieran todas las herramientas
necesarias para garantizar el desarrollo integral de los niños.
1. Según datos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, 2012.
175
Lo cierto es que se trata en mayor medida de adultos

con bajo nivel educativo, que probablemente requieren
de apoyo para garantizar el pleno desarrollo de sus
hijos.
Estas diferencias en el cuidado inicial se traducen en
brechas crecientes en desarrollo cognitivo, dependiendo
del nivel socioeconómico de los hogares. Si bien
esto es común a varios países de América Latina,
Colombia presenta uno de los índices más altos de
desigualdad, particularmente en zonas urbanas: los
niños menores de 6 años de hogares más ricos tienen
un nivel de desarrollo de lenguaje mucho mayor (más
del doble) que aquellos de hogares más pobres. Esto
Lo que marca
es preocupante si se tiene en cuenta que las brechas
la diferencia en difícilmente se cierran una vez los niños entran al
términos de mejoras sistema escolar (Schady et al., 2014). En la niñez
en las habilidades también se evidencian marcadas diferencias en el
tanto cognitivas logro educativo de acuerdo con el nivel de pobreza.
como no cognitivas El 8,3% de los niños pobres de 6 a 11 años dejan
(y por ende la de asistir al colegio en algún momento del año, en
pobreza en el largo comparación con menos del 1% de los no pobres
(García et al., 2014). Aun si se trata de inasistencia o
plazo) es la calidad
deserción temporal, esto tiene un efecto negativo en
de la educación. rezago escolar. No sorprende entonces que el 15% de
Vegas & Petrow, 2008;
Waldfogel, 2010 los niños pobres de 6 a 11 años estén en condición de
rezago escolar, una tasa que es siete veces más alta que
las de los no pobres. A su vez, el rezago escolar es un
factor de riesgo para retrasos en el aprendizaje e incluso
deserción escolar definitiva.
Y las brechas siguen aumentando con el tiempo.
Cerca de una tercera parte (29%) de los adolescentes
pobres no asisten a una institución educativa (en
comparación con el 5% de los no pobres), y el 50%
de los adolescentes en condición de pobreza están
en rezago escolar, mientras que solo el 10% de los
no pobres están en rezago (García et al., 2014). Si se
observa más adelante en el ciclo de vida, se encuentra
que “en promedio los jóvenes pobres tienen 3,3 años
176
menos de escolaridad que los de clase media” (DPS, 2013). Esto

quiere decir que ya para la etapa de la adolescencia, la trayectoria
educativa está fuertemente marcada por las condiciones de pobreza
en las que los niños nacen y crecen, y los resultados educativos, como
graduación o ingreso a la educación superior, son extremadamente
difíciles de alcanzar para muchos de ellos.
Las brechas descritas hasta ahora tienen que ver con la cantidad de
años de educación que logra un individuo, si se gradúa o no, y hasta
qué punto del ciclo educativo llega. Sin embargo, la literatura muestra
que más que la cantidad de años de educación, lo que marca la
diferencia en términos de mejoras en las habilidades tanto cognitivas
como no cognitivas (y por ende la pobreza en el largo plazo) es la
calidad de la educación: lo que los niños aprenden (Vegas & Petrow,
2008; Waldfogel, 2010). Y en esto también tenemos brechas muy
marcadas.
Como se mencionó anteriormente, existen diferencias
significativas en el aprendizaje de los niños y los adolescentes
dependiendo del lugar de residencia o del tipo de hogar donde
nacen y crecen. Esto se evidencia para diferentes grados y edades en
las pruebas nacionales (Saber) e internacionales (Pisa).2 En todas
estas pruebas, los estudiantes en zonas rurales tienen un desempeño
significativamente menor que aquellos en zonas urbanas. Así mismo,
en promedio, los estudiantes de colegios privados tienen un mejor
desempeño que aquellos de colegios públicos. Y lo que es más
preocupante, el nivel de desempeño en todas estas pruebas depende
enormemente del nivel socioeconómico de los hogares: aquellos cuya
madre tiene un alto nivel educativo logran puntajes sustancialmente
más altos que estudiantes cuyas madres tienen un bajo nivel
educativo (García, Maldonado & Rodríguez, 2014).
En suma, donde se nace y se crece, marca la diferencia en la
trayectoria de un individuo. El gran reto que tiene Colombia para
alcanzar la equidad es garantizar que los colombianos tengan
2. Estas pruebas miden habilidades cognitivas en las áreas de lenguaje, matemáticas

y ciencias. Adicionalmente, la prueba Saber mide competencias ciudadanas. Existe
una crítica sobre el uso de estas pruebas como única métrica de aprendizaje. Esto
es válido y sería ideal tener métricas sobre habilidades no cognitivas (como la
empatía, la habilidad de trabajar en equipo o de comunicarse con los demás) que son
igualmente importantes.
177
la oportunidad de alcanzar su máximo potencial,

independientemente del lugar o condiciones al nacer.
Que un niño en Chocó tenga el mismo chance de
graduarse de bachiller que un niño en Bogotá. Que
un joven en el campo tenga la misma oportunidad de
ingresar a la educación superior que un joven en la
ciudad. Que un niño cuya madre no tiene un título
universitario logre alcanzar un nivel de aprendizaje
similar al de un niño cuya madre es universitaria.
EL ROL POTENCIAL DE LA ESCUELA
Parte de la razón por la cual la posibilidad de

desarrollo pleno de un colombiano depende del
hogar o del lugar donde nace, es que existe una gran
inequidad en los factores que garantizan una educación
de calidad. Estos factores están tanto dentro del hogar
(alimentación, prácticas parentales, condiciones de la
vivienda, composición familiar, etc.) como fuera de
él (condiciones del barrio y de la escuela). Si bien la
mayoría de ellos son susceptibles de intervención, la
escuela es un lugar de alto potencial para reducir la
pobreza y la desigualdad (Curto, Fryer & Howard,
2011). En Colombia, en las áreas metropolitanas, el
40% de la desigualdad en el logro educativo (medido
por la prueba Saber 11) es explicada por factores
escolares (Gamboa & Londoño, 2014). Esto sugiere
que hay un amplio espacio para intervenir en la escuela,
con el fin de lograr mayor equidad. Y si observamos
con cuidado, muchos de los factores escolares esenciales
para el aprendizaje no están distribuidos de manera
equitativa.
El factor escolar que más contribuye al aprendizaje
de los niños y los adolescentes son los docentes
(Chetty, Friedman & Rockoff, 2013; Hanushek &
Rivkin, 2006). En Colombia, no todos los niños tienen
178
la misma oportunidad de acceso a docentes con un mínimo nivel de

formación o con condiciones laborales adecuadas. Los municipios
con tasas altas de pobreza, así como los más afectados por el conflicto
armado, tienen una mayor proporción de docentes provisionales o
con menos de cuatro años de educación profesional (García et al.,
2014). Igual sucede si se compara su distribución a nivel regional: en
el Pacífico, la Amazonía y el Caribe tienen desproporcionadamente
más docentes sin título universitario y con contrato provisional
en comparación con la región Andina. Esto es preocupante, pues
como lo muestra el mismo estudio, hay una estrecha relación
entre su desempeño académico y sus cualidades como docentes.
En particular, los colegios que se destacan por su alto desempeño
(independientemente de las características socioeconómicas de los
estudiantes) tienen un cuerpo docente de planta con al menos cuatro
años de educación profesional.
Otro indicativo de la desigualdad en los factores escolares es la
gran variación que existe en la calidad de la enseñanza. Un estudio
reciente del Banco Mundial (Bruns & Luque, 2014) muestra que
en Colombia el tiempo efectivo de enseñanza es del 65%, esto es,
en promedio solamente el 65% del tiempo de la clase se utiliza en
actividades relacionadas con la enseñanza o didáctica (si bien es
uno de los más altos de América Latina, está 20 puntos por debajo
del estándar de 85%, y equivale a un día menos de enseñanza a la
semana). El estar por debajo del estándar es problemático, pero más
preocupante es la gran variación que existe: desde 20% hasta 90%.
Es decir, tenemos en un extremo establecimientos educativos en
donde en una semana el tiempo de enseñanza equivale a un solo
día. Muy seguramente los que están en ese extremo son colegios
donde los estudiantes no logran alcanzar un nivel mínimo de
aprendizaje. Resultados recientes con datos de Saber 5 y 9 muestran
que los colegios de bajo desempeño tienen tasas de ausentismo e
impuntualidad de docentes (reportadas por los mismos docentes)
sustancialmente más altas que aquellos colegios de alto desempeño
(García et al., 2014).
Otros factores escolares, como la infraestructura o incluso el acceso
al colegio (distancia al colegio), son inequitativos, lo cual va en contra
de los niños y los adolescentes más vulnerables.
179
Infortunadamente, no existen datos cuantitativos para

mostrar esta desigualdad, pues Colombia no cuenta con
un censo actualizado de infraestructura escolar (cuántos
colegios hay para cada uno de los municipios en donde
hay demanda, incluidos veredas y corregimientos, y
en qué estado se encuentra la infraestructura actual).
Además, existe evidencia cualitativa (Bautista &
Torres, 2013), así como investigaciones periodísticas
(Abad Faciolince, 2013) que muestran el difícil acceso
a los establecimientos educativos en las zonas rurales.
Los niños deben caminar extensos trayectos durante
horas para llegar al colegio, o abandonar sus estudios
por imposibilidad del transporte. De igual manera, el
estado de la infraestructura en zonas rurales no siempre
es el más favorable, incluso con problemas de acceso a
agua potable y saneamiento.
El reto al que se enfrenta Colombia es garantizar
que todos los niños y adolescentes tengan acceso a los
mejores insumos de calidad para desarrollar su máximo
potencial. Esto implica, por un lado, que los padres
cuenten con los recursos y la información mínima
para enviar a sus hijos al colegio (o apoyar la asistencia
escolar de sus hijos) y para acompañar su proceso de
aprendizaje en el hogar. Por otro lado, implica que
una vez el estudiante esté en el sistema escolar, reciba
una educación de muy buena calidad. Es decir, es muy
importante que se encuentre en un ambiente que
propicie el aprendizaje cognitivo y socioemocional, lo
cual incluye tener docentes motivados y con un buen
nivel de formación; una infraestructura adecuada para
el aprendizaje; un tiempo de instrucción mínimo y
actividades curriculares y no curriculares que garanticen
el pleno aprendizaje.
180
RETOS DE POLÍTICA PÚBLICA
Atención integral en la primera

infancia y de 6 a 17 años
Existe un claro consenso a nivel nacional e internacional sobre la
importancia de garantizar atención integral a la primera infancia. Y el
Gobierno ha tomado en serio la evidencia científica sobre los grandes
retornos de esta inversión tanto en el corto como en el largo plazo.
Muestra de ello es la apuesta del Gobierno con la estrategia nacional
De Cero a Siempre. Sin embargo, es importante hacer un llamado para
no desatender la atención integral en los años posteriores a la primera
infancia, por dos razones: primera, el desarrollo del cerebro (y por lo
tanto, el desarrollo socioemocional y cognitivo) no se detiene a los
5 años. No es del todo cierto que no se pueda remediar lo que no
se hizo durante los primeros años de vida. Todo lo contrario, en la
etapa de 6 a 17 años se dan pasos fundamentales para el desarrollo
pleno del ser humano, como la habilidad para relacionarse con los
demás, el autocontrol o el pensamiento crítico. De ahí que en estas
edades también se tiene una ‘ventana de oportunidad’ para intervenir
y potenciar el desarrollo (Waldfogel, 2010). Como segunda razón, no
ofrecer de manera progresiva una atención integral en la niñez y en
la adolescencia, es en parte ‘desinvertir’ lo que se hace en la primera
infancia. Sin bien se está dando un gran salto al garantizar que un
niño menor de 5 años esté bien nutrido y con estímulos suficientes
para su desarrollo cognitivo y socioemocional, este gran potencial
se puede perder si el mismo niño ingresa a un colegio donde hay
déficit de infraestructura y de maestros, y donde no va a recibir una
educación de la mejor calidad.
Dos prioridades
La apuesta es, entonces, no abandonar los logros alcanzados en
la primera infancia y, al mismo tiempo, aumentar esfuerzos para
la atención a la niñez y a la adolescencia con dos prioridades en la
mira: 1) aumentar el acceso y la permanencia en el sistema escolar,
y 2) mejorar sustancialmente los niveles de aprendizaje de modo
que se garantice la transición a la educación superior (técnica o
181
universitaria), y que los jóvenes puedan continuar con

el desarrollo de habilidades para el trabajo y para la
ciudadanía.
En cuanto a la primera prioridad, hemos
progresado de manera importante, particularmente
en la niñez (de 6 a 11 años); en este periodo, las tasas
de asistencia escolar están por encima del 96%. En
los adolescentes, en cambio, cerca del 13% no están
asistiendo a una institución educativa y muchos de
ellos han desertado completamente del sistema. El
programa de transferencias condicionadas Familias
en Acción ha demostrado ser exitoso al aumentar las
Para aumentar la tasas de enrolamiento y disminuir la deserción escolar,
particularmente en los adolescentes en zonas rurales
asistencia escolar,
(Attanasio et al., 2010; DNP, 2008).
reducir al máximo la No obstante el éxito de Familias en Acción en mejorar
deserción y facilitar la permanencia, se debe ajustar el diseño del programa
el aprendizaje de los para lograr mayores impactos en permanencia y,
niños y los jóvenes, es sobretodo, en graduación. Por ejemplo, la experiencia
necesario garantizar del programa de Subsidios Condicionados a la Asistencia
unas condiciones Escolar, en Bogotá, muestra que si se condiciona en
mínimas en términos logro (no solo en asistencia), y si al final se entrega
de nutrición, salud parte del subsidio en forma de ahorro, el impacto
en graduación y en ingreso a educación superior es
y acceso físico al
sustancialmente mayor.
colegio. Adicionalmente, la reciente política de gratuidad
educativa que elimina el cobro de matrícula, pensión y
servicios complementarios para todos los estudiantes
de preescolar, básica y media ha sido un gran acierto
del gobierno. Esta política se constituye en una
intervención prometedora porque remueve barreras de
acceso atribuibles a la capacidad de pago de los padres.
Sin embargo, desde el punto de vista del uso de los
recursos públicos debe tenerse en cuenta que se están
otorgando subsidios a algunos hogares que tienen la
capacidad económica para pagar. Por lo tanto, una
recomendación en este sentido es que el monto del
subsidio de servicios educativos y complementarios sea
182
de acuerdo con la capacidad de pago de los padres; de esta forma, se

liberarían algunos recursos a nivel nacional que pueden ser invertidos
en otras prioridades educativas como infraestructura o docentes;
además, las instituciones educativas tendrían acceso a recursos
adicionales para invertirlos en mejoramiento de la calidad.
Con el fin de garantizar el acceso y permanencia escolar para
todos los niños y adolescentes, debe tenerse en cuenta el grupo
de la población que se encuentra desescolarizado (y que como se
mostró arriba es mayoritariamente adolescente). Familias en Acción
logra que algunos de estos niños y jóvenes regresen al sistema
escolar, sobretodo donde existe la disponibilidad de infraestructura.
Sin embargo, en casos donde no hay acceso a un colegio a una
distancia razonable, o para los jóvenes que han estado por fuera
del sistema escolar por largo tiempo y han perdido total interés,
se requieren programas adicionales. Para el caso de adolescentes y
jóvenes que viven en zonas muy apartadas, es fundamental asegurar
que se dispone de la infraestructura escolar suficiente y a distancias
razonables. Esto requiere, por un lado, la puesta en marcha de un
sistema de información que permita identificar en qué lugares
del país hay demanda desatendida; con base en esto construir
infraestructura necesaria o disponer de medios de transporte que
permitan que los niños y jóvenes puedan desplazarse de manera ágil y
segura a un centro educativo. Para atender a los niños y a los jóvenes
que han estado por fuera del sistema escolar por un largo tiempo
y han ‘decidido’ no regresar, es necesario identificarlos y ofrecerles
atención especializada. Para ello se recomienda fortalecer los
sistemas de información que hagan seguimiento a nivel individual
(niño a niño), de manera que se prendan las alarmas necesarias y
asegurar que quienes están por fuera tengan a su disposición toda
la información necesaria sobre la oferta de programas disponibles.
Adicionalmente, para estos niños y jóvenes es importante fortalecer
programas como Aceleración del aprendizaje, de manera que puedan
avanzar en su escolaridad y, si es posible, alcanzar a los de su
misma edad.
Finalmente, para aumentar aún más la asistencia escolar, reducir
al máximo la deserción y facilitar el aprendizaje de los niños y
los jóvenes, es necesario garantizar unas condiciones mínimas en
términos de nutrición, salud y acceso físico al colegio. Evidencia
183
reciente de países en desarrollo muestra que ofrecer

transporte escolar (o escuelas a distancias razonables),
uniformes, alimentación escolar o lentes para
quienes tienen dificultades de visión, ha resultado
ser efectivo en el mejoramiento de la asistencia
escolar y la permanencia. Incluso la provisión de
refuerzos nutricionales como hierro o complementos
vitamínicos no solo ayudan a aumentar la asistencia,
sino el rendimiento escolar (Krishnaratne, White &
Carpenter, 2013; Murnane & Ganimian, 2014). En
ese sentido, el Programa de Alimentación Escolar ha sido
un acierto del Gobierno, pues garantiza un mínimo de
alimentación en las horas escolares, lo cual contribuye
a que los niños puedan concentrarse y aprender. Sin
embargo, la cobertura de este programa es insuficiente,
particularmente para los adolescentes, y por lo tanto,
es recomendable aumentar la cobertura de manera
que todos los niños y adolescentes puedan recibir
alimentación escolar. Para que sea financieramente
viable, este aumento en cobertura podría realizarse
a través de subsidios de acuerdo con la capacidad de
pago (por ejemplo, subsidio completo para los niños
y adolescentes de Sisben 1 y 2, subsidio parcial para
Sisben 3 y 4).
Incrementar la asistencia escolar y disminuir la
deserción es un paso necesario pero no suficiente. De
nada sirve que los estudiantes vayan más al colegio
si esto no se traduce en un mayor aprendizaje. Un
paso ineludible, si queremos disminuir brechas en
logro, es asegurar que esa mayor asistencia sea en
establecimientos educativos de alta calidad. Lograrlo
es complejo y requiere de intervenciones en diferentes
aspectos: infraestructura, jornada escolar, docentes,
rectores, dotación de materiales y de tecnología, entre
otros.
184
Mejorar la calidad de la educación

Dos estudios recientes presentan propuestas concretas para
mejorar la calidad educativa en Colombia, a partir de la situación
actual y de la evidencia sobre la efectividad de intervenciones y
políticas exitosas en otros países. El primero, promovido por la
Fundación Compartir (García et al., 2014), presenta una propuesta
sistémica para mejorar la calidad de la labor docente y lograr que en
menos de una generación todos los niños y los adolescentes tengan la
oportunidad de tener educadores de alta calidad. El estudio muestra
que el factor escolar más importante para garantizar el aprendizaje
es el docente, dado que es quien marca la trayectoria del estudiante.
Sin un buen maestro, el impacto que puede tener el tamaño de la
clase, la jornada, los materiales educativos, o la infraestructura, será
mucho menor. Para lograr atraer, retener y desarrollar los mejores
talentos en esta profesión, el estudio propone acciones concretas en
cinco ejes estratégicos: 1) formación previa al servicio de excelente
calidad, 2) mejoramiento de la remuneración y reconocimiento de la
docencia, 3) formación en servicio de alta calidad y que responde a
las necesidades de los educadores, 4) evaluación para el mejoramiento
continuo, que suministre información detallada que le sirva al
docente para mejorar sus prácticas pedagógicas, y 5) selección de los
mejores bachilleres para que se formen como maestros, e incentivar
a los maestros sobresalientes para que trabajen en zonas de difícil
acceso o en las regiones más vulnerables, donde precisamente la
posibilidad de disponer de docentes con altos niveles de formación
es escasa. Parte de estas recomendaciones han sido acogidas por el
Gobierno nacional, de hecho, ha anunciado que uno de los ejes de
acción para lograr que Colombia sea más educada es la excelencia
docente.
El segundo estudio que se enfoca en propuestas concretas
encaminadas al mejoramiento de la calidad educativa en básica
y media, fue promovido por Fedesarrollo (García, Maldonado &
Rodríguez, 2014). Además de recoger las recomendaciones anteriores
en cuanto al mejoramiento de la calidad docente, el aseguramiento
de infraestructura y el apoyo a la asistencia escolar, hace énfasis en la
universalización de la jornada única.
185
Esta es una deuda inaplazable que tenemos en el

país, pues es el producto de una estrategia para ampliar
cobertura, que aunque fue exitosa en su momento, hoy
en día marca la diferencia entre colegios de alto y bajo
desempeño. Es una transformación que tardará más
de una década, pero que debe comenzar cuanto antes.
De ahí que la medida del Gobierno de implementar
como una de sus líneas de acción la jornada única, es
definitivamente un acierto. Es importante resaltar que
la puesta en marcha de la jornada única a nivel nacional
requiere de inversiones importantes en infraestructura
en aquellos municipios donde la mayoría de las
instituciones tiene doble jornada. Adicionalmente,
se debe garantizar que las horas adicionales sean un
Es necesario apoyar espacio efectivo para el aprendizaje de habilidades
a los padres en la tanto cognitivas como socioemocionales.3 Para ello, es
crianza de los hijos fundamental tener docentes y personal de apoyo con
en términos de las herramientas necesarias para ofrecer una experiencia
enriquecedora a los estudiantes.
acompañamiento
Además de la excelencia docente y la jornada única,
para mejorar las el Gobierno nacional ha definido tres líneas de acción
prácticas parentales adicionales en calidad educativa: erradicación del
y garantizar los analfabetismo, promoción del bilingüismo y acceso
recursos mínimos. a la educación superior. En este último se lanzó
recientemente el programa de las diez mil becas que sin
duda transformará la vida de muchos jóvenes talentosos
de escasos recursos que no hubieran podido estudiar
en una universidad de alta calidad sin estas becas.
Estará por verse que estos jóvenes tengan todo el apoyo
necesario para que no deserten y logren graduarse
como profesionales. Ese sería un gran éxito de este
Gobierno. Ahora bien, en la visión de largo plazo, si
3. El diseño de programas extracurriculares o de horas adicionales

de jornada es muy importante y depende del contexto y de las
necesidades particulares de los estudiantes. Para esto se puede
aprender de experiencias de otros países que han avanzado en
el logro de esta atención de alta calidad en contextos de mayor
vulnerabilidad socioeconómica (Waldfogel, 2010).
186
se implementan las mejoras de calidad en educación básica y media

discutidas arriba (excelencia docente, infraestructura, jornada única),
sin duda serán muchos más los jóvenes talentosos que lograrán
graduarse de bachilleres y por lo tanto este programa de becas
debería expandirse en el futuro.
Finalmente, es importante mencionar que desde el 2012
se implementó el programa Todos a Aprender. Este programa
está diseñado como una intervención integral para llegarle a los
establecimientos educativos de más bajo desempeño, y recoge
varios de los elementos discutidos en este ensayo: aseguramiento
de condiciones básicas de infraestructura y acceso a la escuela,
alimentación escolar, materiales educativos y, un aspecto muy
importante, acompañamiento a los docentes para mejorar las
prácticas pedagógicas y, por ende, el nivel de aprendizaje de los
estudiantes. Conceptualmente, el programa es bastante prometedor,
pues le apunta a varios de los factores determinantes de la calidad y
apuesta por llegar al aula de clase directamente. Sin embargo, aún no
se conoce el impacto de este programa.
El hogar, determinante para el desarrollo infantil

Insistir en la escuela como eje de intervención para superar la
pobreza y lograr mayor equidad no quiere decir que se desatiendan
otros entornos. El hogar claramente sigue siendo un determinante
fundamental para el desarrollo de niños y adolescentes. Es necesario
apoyar a los padres en la crianza de los hijos en términos de
acompañamiento para mejorar las prácticas parentales y garantizar
los recursos mínimos, con el fin de asegurar que los niños tengan
acceso a una nutrición y salud adecuadas; pero, si no garantizamos
como sociedad que todos los niños y los adolescentes puedan ingresar
a un colegio de alta calidad, donde se les brinde la oportunidad de
desarrollar todas sus capacidades y alcanzar su máximo potencial,
nunca se superará la pobreza en Colombia ni llegaremos a la tan
anhelada equidad.
187
REFERENCIAS
Abad F., H. (2013, octubre 3). Los motivos de Jessica. García, S.; Maldonado, D.; Perry, G. E.; Rodríguez, C.
El Espectador. & Saavedra, J. E. (2014). Tras la excelencia docente:
¿Cómo mejorar la calidad de la educación para todos los
Attanasio, O.; Fitzsimons, E.; Gómez, A.; Gutiérrez, colombianos? Bogotá: Fundación Compartir.
M. I.; Meghir, C. & Mesnard, A. (2010).
Children’s Schooling and Work in the Presence García, S.; Maldonado, D. & Rodríguez, C. (2014).
of a Conditional Cash Transfer Program in Rural Propuestas para el mejoramiento de la calidad de la
Colombia. Economic Development and Cultural educación preescolar, básica y media en Colombia.
Change, 58(2), p. 181. Cuadernos Fedesarrollo, 49.
Bautista, E. & Torres, M. F. (2013). Diagnóstico mixto García, S.; Ritterbusch, A.; Bautista, E.; Mosquera,
para la superación de la pobreza en Villapinzón, J. P. & Martín, T. (2014). Análisis de la pobreza
Cundinamarca. Documentos de Trabajo EGOB, 4. multidimensional en niños, niñas y adolescentes en
Colombia: metodología y principales resultados.
Bruns, B. & Luque, J. (2014). Better Teachers for Latin Documentos de Trabajo EGOB, 8.
America and the Caribbean New Evidence on How
to Raise Teacher Quality and Student Learning. Hanushek, E. A. & Rivkin, S. G. (2006). Teacher
Washington D. C.: World Bank. Quality. In L. S. Welch (Ed.). Handbook of the
Economics of Education, 2, p. 1051-1078.
Chetty, R.; Friedman, J. & Rockoff, J. E. (2013).
Measuring the impacts of teachers II: teacher value- Krishnaratne, S.; White, H. & Carpenter, E. (2013).
added and student outcomes in adulthood. NBER Quality Education for All Children? What Works
working paper 19424. in Education in Developing Countries 3ie Working
Paper 20. New Delhi: International Initiative for
Curto, V. E.; Fryer, R. G. & Howard, M. L. (2011). Impact Evaluation (3ie).
It may not take a village: increasing achievement
among the poor. In G. J. Duncan & R. J. Murnane Murnane, R. J. & Ganimian, A. R. (2014). ¿Cuáles
(Eds.). Whither Opportunity? Rising Inequality, son las lecciones de las evaluaciones de impacto
Schools and Children’s Life Chances. New York: rigurosas de políticas educativas para América
Russell Sage Foundation. Latina? Documento de Trabajo PREAL.
DANE (2013). Pobreza monetaria y multidimensional Schady, N.; Behrman, J.; Araújo, M. C.; Azuero, R.;
2013. Boletín de prensa. Bogotá: Departamento Bernal, R.; Bravo, D., . . . Vakis, R. (2014). Wealth
Administrativo Nacional de Estadística. gradients in early childhood cognitive development
in five Latin American countries. Documento
DNP (2008). Programa Familias en Acción: Impactos CEDE, 01.
en capital humano y evaluación beneficio-costo del
programa (Vol. 6). Bogotá D. C.: Departamento Sen, A. (1999). Development as freedom. New York:
Nacional de Planeación. Anchor Books.
DPS (2013). Problemas y desafíos para la movilidad Vegas, E. & Petrow, J. (2008). Raising Student Learning
social de los jóvenes en Colombia. Boletín Técnico in Latin America: The Challenge for the 21st Century.
No. 1. Bogotá: Departamento para la Prosperidad Washington D. C.: World Bank.
Social.
Waldfogel, J. (2010). What children need. Cambridge,
Ferreira, F. & Meléndez, M. (2012). Desigualdad de MA: Harvard University Press.
resultados y oportunidades en Colombia: 1997-
2010. Documentos CEDE, Número 40.
Gamboa, L. F. & Londoño, E. (2014). Equality
of Educational Opportunities in Colombia: A
Metropolitan Area Comparison. Serie Documentos
de Trabajo, Universidad del Rosario, 152.
188
189
EDUCACIÓN
Y PAZ:
RECONSTRUCCIÓN
DE SIGNIFICADOS
FRANCISCO CAJIAO
Tal vez no exista un asunto de mayor trascendencia en el largo

camino de la humanización que la búsqueda de mecanismos que
permitan a los seres humanos conquistar las fronteras del espíritu,
que se expresan en la manera de dar significado al acontecer físico y
social a través de la cultura.
Desde el punto de vista de la filosofía, en palabras de Fernando
Savater, “nacemos humanos, pero eso no basta: tenemos también
que llegar a serlo”. Este proceso, de llegar a ser humano, desde
el punto de vista de la biología, la psicología y las neurociencias,
solo se produce mediante el aprendizaje. Toda la investigación del
último medio siglo se centra en los procesos mediante los cuales
el individuo, interactuando con su medio circundante, adquiere los
aprendizajes que le permiten desarrollar sus capacidades intelectuales,
sociales y emocionales, generando comportamientos adaptados
tanto a sus necesidades de supervivencia, como a su oportunidad
de desarrollar nuevas capacidades de generación de conocimiento
y transformación de los entornos en los cuales se desempeña.
Desde este punto de vista, entonces, la educación es el conjunto de
interacciones sociales que facilita esos aprendizajes y contribuye
a consolidar los comportamientos de las personas de manera
adecuada a sus capacidades individuales y a los requerimientos de
la sociedad de la que forman parte. Dado que el aprendizaje es un
comportamiento humano permanente, ese proceso educativo perdura
toda la vida y, por tanto, las interacciones humanas de las que se
alimenta se extienden a multitud de ambientes educativos, entre los
cuales las instituciones de educación formal son apenas una parte
de los contextos donde se va formando la persona a lo largo del
tiempo. Muchos de los aprendizajes adquiridos durante toda la vida
provienen de la experiencia, en tanto que otros provienen de acciones
educativas intencionales diseñadas por la sociedad.
En consecuencia, la construcción de una sociedad y sus
formas de organizarse y convivir, es inseparable de un complejo
proceso educativo que se manifiesta en todas las actividades y
comportamientos que circulan entre los diferentes miembros de la
comunidad. En este sentido señala Savater (1997) que “lo propio
del hombre no es tanto el mero aprender como aprender de otros
hombres, ser enseñado por ellos. Nuestro maestro no es el mundo,
las cosas, los sucesos naturales, ni siquiera ese conjunto de técnicas
191
y rituales que llamamos ‘cultura’ sino la vinculación

subjetiva con otras conciencias”.
La paz, en este contexto, constituye un alto ideal
de la vida humana, pero su mera enunciación no es
suficiente para comprender qué se quiere significar
cuando un pueblo, una comunidad o una nación como
la nuestra hace explícito el deseo colectivo de avanzar
en esa dirección.
Desde luego, una primera y simple aproximación
señala el deseo de acabar con una situación de guerra,
de violencia, de confrontación armada que afecta a
millones de ciudadanos. La guerra es un modo de
vivir que produce secuelas terribles y permanentes en
la conciencia de las personas, en sus expectativas de
vida, en sus formas de supervivencia, en la manera
de construir sus relaciones, en sus hábitos cotidianos,
en sus emociones… Puede decirse que lo peor de la
guerra es que se aprende a vivir en guerra y que ese
aprendizaje se expresa en un estado mental que termina
permeando todos los comportamientos, el lenguaje y
la manera de dar significado a los acontecimientos del
devenir social.
Por eso no resulta suficiente la firma de unos
acuerdos políticos entre el Estado y los grupos armados
que por medio siglo han protagonizado las acciones
armadas, para creer que esa expresión de voluntades
de poner fin al conflicto será el inicio de una nueva era
de paz y comprensión social. Es evidente que además
de esta voluntad se requieren muchas condiciones para
que verdaderamente se avance hacia un modelo de
convivencia diferente, para que todos los colombianos
aprendamos a vivir de otro modo, a comportarnos
de formas diferentes, es decir, que se requiere un
largo proceso de reeducación que involucra a toda
la sociedad y, desde luego, a las instituciones que se
ocupan expresamente de la educación de las nuevas
generaciones.
192
Por esto es pertinente intentar alguna aproximación al grave

problema que representa entender qué significa educar para la paz.
CONVIVIR Y GUERREAR
Vivir en paz es un ideal humano que parecería a primera vista

simple de comprender, pero en la medida en que nos acercamos a los
procesos de construcción de significados en cada sociedad particular
reviste una enorme complejidad. Es pertinente en este punto retomar
el pensamiento de Savater (1997), cuando afirma que “la vida
humana consiste en habitar un mundo en el que las cosas no solo
son lo que son sino que también significan; pero lo más humano de
todo es comprender que, si bien lo que sea la realidad no depende de
nosotros, lo que la realidad significa sí resulta competencia, problema
y en cierta medida opción nuestra. Y por significado no hay que
entender una cualidad misteriosa de las cosas en sí mismas sino la
forma mental que les damos los humanos para relacionarnos unos
con otros por medio de ellas”.
Se hace evidente que preguntar por el significado de la paz en
nuestro contexto histórico y social es indispensable si, además,
deseamos saber para qué idea de paz estamos educando. Y ese
preguntar va dirigido a todos los sectores de la sociedad y no
solamente a las instituciones educativas, ya que igual o mayor
fuerza en la creación de ‘estados mentales’ tienen los medios de
comunicación, los líderes políticos, los gobernantes, los empresarios,
los líderes religiosos o los legisladores. Desde cada actividad cotidiana
vivida en el seno de la familia, en el lugar de trabajo o en el espacio
público, circulan significados particulares acerca del mundo y, por
supuesto, acerca del ideal de vivir en paz.
Esta comprensión de cómo varían los significados tiene que partir
de constatar que la historia de la humanidad es en buena parte la
historia de la guerra. Desde su origen, las comunidades humanas se
han enfrentado de manera violenta para asegurar su supervivencia y
su crecimiento, apropiándose de territorios en los cuales desarrollar
sus actividades y defendiéndolos de otros que a su vez han porfiado
por expandirse.
193
Es muy interesante recorrer el transcurso de la

historia de las comunidades humanas, tal como lo hace
Jared Diamond (2013) en su libro El mundo hasta ayer,
partiendo de las formas de organización que van de las
‘bandas’ como la manera más primitiva de gregariedad,
hasta la constitución de los grandes ‘estados nacionales’
que predominan en el mundo contemporáneo.
Las formas más simples de organización social
llamadas bandas estaban constituidas por unas decenas
de personas, generalmente recolectores y cazadores, que
deambulaban por un cierto territorio suficientemente
Este somero recorrido amplio para proveer el alimento y los bienes mínimos
es pertinente para de supervivencia a sus integrantes. En estos grupos
de bajas densidades, todos sus miembros se conocían
comprender cómo
y podían tomar decisiones en una relación cara a cara
las situaciones de sin una prevalencia notoria de unos sobre otros y sin
convivencia y guerra grandes diferenciaciones en relación con su función
no se excluyen, pues económica.
mientras la primera De las bandas se pasa a otro tipo de organización
es fundamental para más numerosa y compleja (denominada ‘tribu’),
la supervivencia compuesta por algunos cientos de individuos. Todavía
del grupo, la en estas comunidades es posible identificar a cada
segunda asegura uno de los miembros de manera individual, de modo
que no hay desconocidos. Naturalmente, un mayor
su crecimiento,
número de personas implica un mayor esfuerzo para la
expansión y provisión de alimentos, lo cual explica que se instalen
consolidación. asentamientos relativamente estables y se desarrollen
modelos de producción agrícola que incluyen los
cultivos y el pastoreo. Estas comunidades se parecen
a las bandas en aspectos referentes a su relativo
igualitarismo, su escasa especialización económica y su
débil liderazgo político.
El siguiente nivel que distinguen los estudiosos es la
jefatura, que hace referencia a sociedades integradas por
miles de personas que no es posible que se conozcan
entre sí y que, en cambio, demandan un enorme
esfuerzo productivo y un alto grado de especialización
económica para cubrir no solo las necesidades
194
alimenticias, sino otro conjunto de actividades relacionadas con el

establecimiento de poblados, la defensa y cuidado de propiedades
y territorios y la solución de conflictos entre los miembros de
la comunidad. Dado que ya no se cuenta con la capacidad del
reconocimiento individual, estas sociedades requieren desarrollar
mecanismos de identidad que permitan saberse parte del grupo y ser
identificados como tales. Surgen entonces las ideologías e identidades
políticas y religiosas atadas con frecuencia a sustentar el poder y el
prestigio de un jefe. En consecuencia, en este nivel aparece un líder
con autoridad aceptada que ejerce el monopolio de la fuerza, que
puede usar contra los miembros de su grupo con el fin de dirimir
conflictos entre desconocidos. En una comunidad tan amplia, el jefe
cuenta con ayudantes que recaudan impuestos, resuelven disputas y
llevan a cabo tareas administrativas.
Estas jefaturas permitieron el crecimiento de la población en
muy diferentes lugares del mundo, donde con su mayor capacidad
de generar excedentes económicos, desarrollo de la centralización
política, y mejora de la tecnología y las armas, sometieron
gradualmente a comunidades menores al expandir sus territorios,
esclavizar, incorporar o expulsar a los habitantes de las tierras que
codiciaban. Poco a poco se consolida la organización y se pasa a la
constitución de Estados con millones de personas y con cada vez
mayores posibilidades de expansión territorial.
Este somero recorrido es pertinente para comprender cómo las
situaciones de convivencia y guerra no se excluyen, pues mientras la
primera es fundamental para la supervivencia del grupo, la segunda
asegura su crecimiento, expansión y consolidación. Tanto las bandas
como las tribus lograban convivir partiendo del conocimiento y
reconocimiento mutuo, defendiéndose de los extraños y afianzando
sus vínculos interpersonales. Las jefaturas y luego los Estados, en
cambio, requirieron un tipo de organización mucho más complejo
que permitiera mantener la unidad a partir de la construcción de
significados y la instauración de modelos de autoridad capaces de
mediar en los conflictos surgidos de una comunidad de desconocidos.
Lo anterior transforma sustancialmente el sentido de la
convivencia y la manera cómo la cultura va configurando los estados
mentales de sus miembros mediante extensos sistemas de creencias,
normas morales, leyes, modelos de redistribución de la riqueza,
195
sistemas políticos, instauración de aparatos judiciales

y surgimiento de diversos tipos de instituciones que
dan origen a muchas de las formas que adquieren los
Estados.
Este complejo sistema institucional no es otra
cosa que el mecanismo a través del cual se educa
a los miembros de una determinada sociedad, y la
reproducción de esa amplia red de significados es lo
que asegura su permanencia en el tiempo. Por supuesto,
desde la época de los sumerios se conservan vestigios
de instituciones educativas muy similares a nuestras
escuelas contemporáneas; también hay abundantes
rastros de los procesos educativos de niños y jóvenes
en el antiguo Egipto y, desde luego, en Grecia y
Roma, pero cada sociedad incorporaba a sus nuevas
generaciones en aquello que consideraba adecuado para
convivir y para persistir.
Entre las muchas instituciones sociales establecidas
desde las jefaturas, una de las más fuertes ha sido
siempre la militar. Es decir, aquella orientada clara y
explícitamente a la guerra. En tanto algunos pueblos
asumieron sus milicias con un sentido principalmente
defensivo, muchos otros se constituyeron a partir de
un espíritu de conquista orientado al sometimiento de
sus vecinos y luego proyectándose mucho más allá de
sus fronteras. En el variadísimo espectro intermedio
surgieron, de manera correspondiente, muchas
interpretaciones de la guerra y la paz.
Mientras la Atenas del siglo V y IV a.C. orientaba
sus esfuerzos a pensar y afianzar la Política, formando
un ciudadano capaz de ser libre y decidir el destino
común en el Foro Público bajo un modelo democrático
(el gobierno del pueblo), Esparta, apenas a unos cientos
de kilómetros, centraba el ideal del ciudadano en el
guerrero que se formaba desde el nacimiento bajo un
régimen autocrático. Si en Atenas el ejercicio de la
virtud y el uso de la razón constituía el significado más
profundo de ser humano, aspirando a la búsqueda de
196
la verdad, la belleza y la bondad, en Esparta se propugnaba por el

estoicismo del combatiente habituado desde la infancia a soportar el
castigo, los rigores del clima y el deseo de morir en la batalla.
Esto no significó que Atenas prescindiera de la guerra, pero sus
conquistas tuvieron un sentido muy diferente al simple saqueo y
aniquilación de los contrincantes. Los atenienses habían construido
un complejo sistema de significados humanos que tuvieron una
enorme trascendencia en todos los territorios que ocuparon. No
en balde fue allí donde se gestó la democracia como semilla del
sistema político que de una u otra forma predomina en el mundo
contemporáneo.
Otro tanto podría decirse de los pueblos semitas, que después
de deambular como tribus nómadas por el Medio Oriente durante
siglos, someten a los grupos que habitan los territorios que según su
tradición religiosa les han sido asignados por Yahvé, y se establecen
como un Estado teocrático. La fuerza de sus creencias se irriga a
través del sistema imperial romano y permean de manera irreversible
lo que hoy llamamos la cultura occidental. Si bien Israel fue un
pueblo guerrero, y lo sigue siendo, también desarrolló un complejo de
leyes morales que con el advenimiento del cristianismo condujeron el
ideal humano hacia el amor, el servicio desinteresado a los demás, el
perdón y el autosacrificio en esta vida para conquistar una mejor en el
más allá.
¿Y COLOMBIA HOY?
Con estos rápidos apuntes sobre la génesis de lo que al inicio

llamé la conquista del espíritu, he querido mostrar la dificultad para
comprender de qué hablamos cuando nos referimos a la búsqueda de
la paz, a la educación para la paz o a la construcción de la paz en el
contexto concreto de Colombia hoy.
Sin duda necesitamos comprender cómo hemos sido educados
los adultos de hoy: los ciudadanos del común, los gobernantes, los
jueces, los legisladores, los maestros, los religiosos, los empresarios…
Tenemos que indagar si heredamos culturalmente los aprendizajes
de la agresión, el pillaje, la desconfianza mutua, la explotación del
otro, o si de verdad recibimos la herencia cultural del respeto a la ley,
197
el amor por el conocimiento, la solidaridad y el respeto

por los demás. Necesitamos saber si las instituciones
sociales que hemos copiado o inventado son capaces
de contenernos, si hay ideales comunes que nos
identifiquen como miembros de una misma comunidad
y nación, si hemos encontrado formas de distribución
de la riqueza que no excluyan a enormes multitudes…
en síntesis, si hemos construido significados capaces
de iluminar un rumbo común para una población
numerosa, diversa y dispersa.
Clifford Geertz (2000), en su obra La interpretación
de las culturas, nos dice que “si no estuviera dirigida por
Si por paz se estructuras culturales –por sistemas organizados de
símbolos significativos–, la conducta del hombre sería
entiende solamente
virtualmente ingobernable, sería un puro caos de actos
el silenciamiento de sin finalidad y de estallidos de emociones, de suerte que
las armas, es posible su experiencia sería virtualmente amorfa. La cultura, la
que lleguemos a un totalidad acumulada de esos esquemas o estructuras, no
consenso y a un deseo es solo un ornamento de la existencia humana, sino que
común, pues sean es una condición esencial a ella”.
las guerras civiles o Símbolos significativos comunes. Tres palabras
las masacres de las que conducen a pensarnos como país. Un país que
bananeras, todas han no es patria para todos, porque el atropello inicial
de la Conquista y la Colonia no logró incorporar
regado de sangre la
a los habitantes originarios en un nuevo sistema
geografía del país. de pertenencia: apenas los sometió, los despojó, los
ultrajó dejando intactas las estructuras de significados
ancestrales todavía atadas en muchas regiones a
las relaciones de bandas y tribus, frágiles en sus
organizaciones políticas. Las creencias religiosas
se enmascararon con el catecismo. Los criollos
independentistas del siglo XIX no acabaron de sentirse
de aquí por su frustrado anhelo de ser de allá, de
una patria ultramarina que también los excluyó de
privilegios y poder por haber nacido aquí. Y ellos, los
que fraguaron la República, siguieron comportándose
con los indios, con los negros secuestrados en África
y comerciados en Cartagena, como si fueran amos
198
españoles dueños de tierras y gentes, educados para explotar y

expoliar, para apiñarse en élites excluyentes.
En pocas palabras, no vivimos una historia de convivencia y
gradual integración humana para gobernarnos, hacer producir
la tierra, cultivar las ciencias y distribuir los beneficios de uno de
los lugares más ricos de la tierra. Las guerras nos marcaron desde
el comienzo: guerra contra el intruso, guerra de conquistadores,
guerras de secesión, guerras políticas entre liberales y conservadores
y finalmente una prolongada guerra social difícil de homogenizar
por su mezcla de insurgencia, delincuencia y odios acumulados por
décadas y siglos.
Somos hijos de esta historia y en ella, sin siquiera conocerla,
hemos ido fabricando un sistema de signos y significados que no
logramos descifrar porque cambian de una región a otra, de la costa
al llano, del altiplano a los ricos valles del Cauca y el Magdalena. El
siglo XX educó de manera distinta a los campesinos de las zonas
donde se afianzaron los grandes terratenientes, a los negros que se
ocuparon de la caña de azúcar y el algodón en el occidente, a los
cultivadores de las tierras altas, antiguamente habitadas por las etnias
indígenas y avasallados por los encomenderos, a quienes explotaron
el oro en el Pacífico y, por supuesto, a las muy restringidas élites
urbanas que se hicieron desde el comienzo al control del Estado y de
la riqueza.
Es natural que guerra y paz no signifiquen lo mismo para todos.
Si por paz se entiende solamente el silenciamiento de las armas, es
posible que lleguemos a un consenso y a un deseo común, pues sean
las guerras civiles, las masacres de las bananeras, los genocidios de
guerrilleros o paramilitares o las guerras económicas del oro y las
esmeraldas, todas han regado de sangre la geografía del país, todas
han desplazado de sus raíces a los pobres, todas han infestado de
miedo, de odio y de afán de venganza a generaciones enteras.
Pero aparte de los muertos, aparte de las víctimas supervivientes,
los privilegios de una hipotética ciudadanía han circulado muy
lentamente en uno de los países más inequitativos del planeta ya
avanzado el siglo XXI.
El ingreso a la Modernidad se produce en el mundo desde la
Ilustración. Los pensadores del siglo XVII sostenían que la razón
humana podía combatir la ignorancia, la superstición y la tiranía, y
199
construir un mundo mejor. Este fue el preámbulo de

la Revolución francesa, y ella la inspiración para las
guerras de independencia de América. Pero las ideas no
circularon entre nosotros porque la educación, requisito
indispensable para instaurar en la población el ejercicio
de la razón y el tránsito a una nueva civilidad, no llegó
a tiempo, y cuando llegó lo hizo con lentitud y pobreza.
Tampoco se generaron instituciones capaces de
asegurar el cumplimiento de la ley, la participación
política, la libertad de expresión, la distribución de
la riqueza o la seguridad social. No se desarrollaron
mecanismos fuertes de organización social, de
solidaridad o de comercio, porque tampoco el país
logró ingresar a tiempo en la formación de sus
dirigentes políticos con ideales que trascendieran
la ética de sus propios intereses. Y lo mismo nos
quedamos rezagados en la formación de intelectuales y
científicos que ayudaran a dar rumbo a una República
incipiente que por diversas causas históricas se
mantuvo des-ilustrada.
Hoy tenemos un país que por la fuerza de
las circunstancias no puede evitar su inserción
a las economías globales, estar profusamente
intercomunicado por todos los medios de información,
inmerso en la llamada sociedad del conocimiento y
presionado desde todas las latitudes para conseguir
constituirse como una nación capaz de responder a
todas las exigencias de la comunidad internacional
en materia de derechos humanos, equidad y
competitividad económica. Lo que durante un siglo
no logramos desde dentro, desde la construcción de
un espíritu propio de nación, debemos conseguirlo
por la presión de una ética mundial que nos invita a
sumarnos a un ideal de vida basado en la comprensión
y la convivencia.
La paz, entonces, en este contexto mundial no es
solamente la superación del conflicto armado interno,
con el cual debería allanarse el camino para resarcir
200
a las víctimas de todos los actores armados e ingresar plenamente

en una era de protección de los derechos humanos. Seguramente
la superación de la confrontación violenta creará condiciones para
avanzar más pronto en el desarrollo de importantes sectores de la
economía, la modernización de la infraestructura y la liberación
de recursos empleados en la guerra para fortalecer programas de
desarrollo social. Sin duda la solución política del conflicto nos
permitirá insertarnos mejor en el contexto de las naciones más
avanzadas del mundo.
Lo que no logrará de manera espontánea la firma de unos
acuerdos, es el cambio de nuestro estado mental, construido por
siglos en una cultura de la violencia.
EDUCAR EN UNA CULTURA DE PAZ
Es claro, por lo expuesto hasta ahora, que instaurar una nueva

cultura en la cual se aclimate la convivencia y se pueda transitar de
imaginarios de confrontación y desconfianza permanentes hacia
un civismo basado en el bien común, el respeto por los demás,
el acatamiento de la ley y la capacidad de resolver los conflictos
cotidianos mediante mecanismos interpersonales e institucionales no
violentos es una tarea compleja y prolongada en el tiempo.
En este propósito será esencial el desarrollo de una acción política
muy activa a la cual deben ser motivados amplios grupos sociales
que actualmente no se ven representados en los partidos existentes.
Los jóvenes, los trabajadores, los campesinos y muchos sectores de
una clase media profesional son apáticos y escépticos con respecto
a quienes acceden a los cargos de representación política. Pero sin
profundas reformas institucionales que garanticen el acceso a la
educación de buena calidad, a la justicia ejercida con altos estándares
éticos, a la seguridad social y al trabajo digno, será muy difícil revertir
esta imagen negativa de lo público. Y si no hay nuevas ideas y nuevos
liderazgos, los esfuerzos de los gobiernos y las enormes inversiones
públicas continuarán haciendo el mismo circuito de inequidad y
corrupción que alimenta el malestar social.
Por esto no me cabe duda de que un asunto de interés central con
respecto a la formación de niños y jóvenes en colegios y universidades
201
será la formación política, entendida no solamente

como un ejercicio intelectual y teórico, sino como una
práctica de participación efectiva en las instituciones
educativas que permita ver que la participación, la
discusión y el debate de ideas, la búsqueda colectiva
de soluciones a problemas comunes y la generación
de normas de convivencia ampliamente compartidas
son capaces de transformar la realidad y acercarla a las
necesidades de la comunidad. Buena parte de la jornada
escolar en cada semana debería estar orientada a este
ejercicio, motivando a los estudiantes a seguir el mismo
patrón de conducta a lo largo de su vida, como parte de
su responsabilidad ciudadana.
De igual manera, es fundamental incorporar en todo
Ellos y ellas,
el proceso educativo la educación de las emociones,
maestros y de modo que desde la primera infancia puedan
maestras, desarrollarse los sentimientos de solidaridad, empatía,
tienen una cooperación y control de los impulsos de agresión,
responsabilidad parte fundamental de la vida en comunidad. Cada vez
inmensa en el resulta más evidente que las llamadas competencias
horizonte de la blandas (emocionales) tienen mayor relevancia en
humanización y la empleabilidad de los jóvenes que las habilidades
la revitalización cognitivas. Pero más allá de lo pragmático, es
interesante remontarse a la sociedad cortesana, cuando
de la civilidad.
comenzaron a afianzarse los hábitos de conducta que
dieron origen a la consolidación de la burguesía.
Con respecto a esto, Richard Sennett (2005)
se refiere a los estudios de Norbert Elias sobre la
civilización. Dice que “Elias estaba convencido de que
el comportamiento social en las cortes de los siglos
XVI y XVII sentó las bases de lo que actualmente
se llama ‘cortesía’, conducta que en los siglos XVIII
y XIX se convirtió en modelo de comportamiento
para la burguesía. La clave de ese cambio reside en el
autocontrol corporal. […] La gente se hizo más sobria,
el nuevo código cortesano prohibía soltar palabrotas en
público o la melodramática carga de rabia. Este tipo de
civilidad se logró a costa de un gran precio psíquico”.
202
Continúa el autor describiendo cómo el acceso a la civilidad

moderna exigió la aparición del sentimiento de la vergüenza,
no solamente cuando no se lograba el necesario control de las
emociones, sino cuando el comportamiento propio no respondía a
las expectativas de los demás sobre el individuo, especialmente si se
le confiaban tareas y actividades de carácter público. Más adelante,
aludiendo al advenimiento del régimen nazi, concluye que “cuando
la vergüenza deja de ser una condición del autodominio, la conducta
civilizada desaparece; los nazis no conocían la vergüenza personal que
pudiera refrenar a su bestia interior” (Sennet, 2005).
Poco habría que agregar a esta reflexión para situarnos en lo que
ocurre cotidianamente en el país. Pareciera que nadie tiene vergüenza
de nada en ningún nivel de la escala social, ni en el ejercicio de
ninguna responsabilidad pública o privada. Pero aun así, comprender
que nuevas conciencias requieren nuevos cuerpos y nuevos
comportamientos, seguramente orientará el esfuerzo de la educación
a cultivar estos sentimientos de correspondencia social desde el jardín
de infancia.
Finalmente, como corolario de este conjunto de trazos
históricos, sociológicos y antropológicos que suscitan la búsqueda
de profundas transformaciones en la vida institucional y social,
resulta indispensable que las organizaciones de la sociedad civil,
las universidades, los gremios, las iglesias de todos los credos y los
medios de comunicación comiencen a generar nuevas prácticas, a
desarrollar nuevos lenguajes que inviten a nuevos tipos de relaciones.
Hará falta mucho tiempo para que todos los niños y jóvenes
accedan a una educación de altísima calidad, pero ese camino se
podrá acortar en la medida en que los maestros dejen de ser un grupo
secundario en la sociedad y se los invite a participar más activamente
en la construcción de nuevos significados y nuevas prácticas. Ellos y
ellas, maestros y maestras, tienen una responsabilidad inmensa en el
horizonte de la humanización y la revitalización de la civilidad. De
este conglomerado de profesionales dependerá la organización de
colegios y universidades, sus mecanismos de participación, el cultivo
de los grandes ideales y la creación de nuevos estados mentales que
aclimaten el respeto por los otros, la solidaridad y la capacidad de
usar la razón para convivir.
203
Hoy se habla mucho de la excelencia docente, pero

me temo que se piensa sobre todo en el resultado de
pruebas de conocimiento internacionales. Se habla
de profesionalidad, pero se piensa especialmente en
títulos universitarios. Se insiste en la dignidad, pero
solo se relaciona con los salarios. La verdad es que
los verdaderos maestros deben estar en el centro del
conjunto social, de ellos debe esperarse que piensen en
el futuro más que otros profesionales y que acicateen
a los demás miembros de la sociedad para alimentar
la promesa que hay en cada niño que ocupa un lugar
en un centro educativo. Desde luego merecen mejor
remuneración, pero ella nada dignifica si al maestro no
se le dan las herramientas para cultivar el talento de sus
niños.
Pensar la paz es, sin duda, la tarea más difícil y más
importante en el momento actual. Solo pensando en
grupos cada vez más extensos podremos orientar los
pasos hacia una meta compartida.
REFERENCIAS
Diamond, J. (2013). El mundo hasta ayer. España:

Debate.
Geertz, C. (2000). La interpretación de las culturas.
Barcelona: Gedisa.
Savater, F. (1997). El valor de educar. Barcelona: Ariel.
Sennett, R. (2012). Juntos. Rituales, placeres y política de
cooperación. Barcelona: Anagrama.
204
205
ESCUELA
NUEVA: UNA
CONTRIBUCIÓN
A LA CALIDAD
Y A LA EQUIDAD EN
LA EDUCACIÓN PARA
EL SIGLO XXI
VICKY COLBERT
En Colombia, hasta hace muy poco tiempo, el mejoramiento de la

calidad de la educación era un tema que solo importaba a reducidos
círculos académicos. Difícilmente ocupaba un titular en la prensa o
una columna de opinión. Ahora, a raíz de los pobres resultados en las
pruebas Pisa, la calidad educativa ha cobrado relevancia en muchos
sectores de la opinión pública nacional. Incluso, como no se había
visto antes, fue un tema crucial en la pasada campaña electoral para la
Presidencia, lo cual ciertamente es esperanzador.
Mejorar la calidad para lograr la equidad en la educación debe
ser un propósito nacional, ya que esta es eje de desarrollo social e
incide en la productividad, la convivencia, la salud y, en general, en
el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Pero ¿cómo
lograr que toda la población tenga acceso al sistema educativo,
permanezca en él y reciba una educación de alta calidad? Este
interrogante debe ser objeto de un amplio debate en el que participen
diversos sectores de la sociedad, como la clase política, las autoridades
educativas, los investigadores, las universidades, las escuelas normales,
los estudiantes, los padres de familia y, por supuesto, los docentes.
En todo caso, es menester darle prelación a la base de la pirámide
educativa, es decir, a la educación preescolar, a la básica primaria y a
la básica secundaria, porque allí se concentra una población superior
a los nueve millones de estudiantes, según estadísticas del Ministerio
de Educación Nacional (2010). Por otro lado, en el sector rural,
pese a que en el país se han mejorado las tasas de cobertura, hay un
número importante de niños que no tienen acceso a preescolar ni a la
básica secundaria, menos a la media, con todas las implicaciones que
esto tiene.
Mejorar la calidad en la educación básica implica tener en cuenta
una serie de elementos y factores, tales como: la cualificación y la
motivación del docente, el número de horas efectivas de aprendizaje
(jornada única), los ambientes de aprendizaje, las prácticas
pedagógicas, el clima escolar, el acceso a materiales didácticos y a las
TIC, la pertinencia del currículo, el nivel educativo y compromiso de
los padres, la educación preescolar y la atención que recibió el niño
antes de ingresar a la escuela primaria, la infraestructura escolar, el
mobiliario y, desde luego, el modelo pedagógico.
207
Para mejorar la calidad en la educación básica,

particularmente en el sector rural, es indispensable
basarse en programas desarrollados por el Ministerio
de Educación en décadas recientes, implementados
a gran escala con resultados exitosos. Sin embargo,
los tomadores de decisiones no siempre conocen los
resultados de esas evaluaciones y estudios, por ello
no se tiene en cuenta el saber acumulado científico
del país. Es el caso de Escuela Nueva, un programa
educativo que se implementó en Colombia de manera
masiva e integral en más de veinte mil escuelas rurales
de básica primaria, a finales de la década de los 80
y durante los 90, el cual mostró resultados positivos
en distintas evaluaciones y estudios, y hoy sirve de
inspiración a más de dieciséis países en el mundo.
Para redefinir la educación básica, en América
Latina u otra región, se debe examinar la mejor
experiencia disponible en la región o en el mundo.
Una revisión detallada de los informes de evaluación
de experiencias educativas y de los estudios preparados
por agencias internacionales, así como veinte años de
visitas a escuelas en la mayoría de los países de América
Latina, indican que Escuela Nueva de Colombia (EN)
es el modelo más adecuado para ser adoptado en otros
países de la región (Schiefelbein, 1993).
Escuela Nueva demostró que es posible no solo
lograr el mejoramiento en la calidad de la educación en
escuelas de escasos recursos, y a su vez el desempeño
cognitivo y las habilidades socioemocionales de los
estudiantes, sino también aplicar en el aula, de manera
masiva y exitosa, principios pedagógicos de punta,
como el aprendizaje centrado en el estudiante, un
nuevo rol del docente como facilitador y ambientes
de aprendizaje activos, participativos y colaborativos,
mediante estrategias operacionales concretas.
Gracias a Escuela Nueva, durante la década de los
90, Colombia proveyó educación primaria completa
y de calidad en zonas rurales que se caracterizan por
208
ser de bajo nivel socioeconómico. Al respecto, un estudio realizado

por el Departamento Nacional de Planeación (1997) concluyó: “El
resultado más relevante en educación es que los logros de Escuela
Nueva en el nivel socioeconómico 1 son mayores que los de la escuela
tradicional, incluso en el nivel socioeconómico 2; Escuela Nueva
compensa las limitaciones iniciales de los niños, ocasionada por bajo
nivel socioeconómico”.
INICIOS DEL MODELO ESCUELA NUEVA
Escuela Nueva surgió a mediados de la década de los 70, a partir

de la experiencia de la Escuela Unitaria, promovida en el país por
la Unesco (Colbert, 1976).1 Hasta entonces, la escuela rural en
Colombia se caracterizaba por:
Bajos niveles de eficiencia, calidad y cobertura con un alto
porcentaje de escuelas que no ofrecía la primaria completa.
Metodologías pasivas y de clase magistral.
Planes y programas de estudio sobrecargados.
Carencia de textos y otros materiales educativos.
Maestros sin capacitación para manejar la escuela multigrado.
Frecuentes ausencias de los estudiantes en épocas de cosecha o de
invierno, lo cual los obligaba a retirarse de la escuela.
Altas tasas de repitencia y deserción.
Débil relación escuela-comunidad.
Sistemas rígidos de evaluación y promoción que no se adaptaban
a las condiciones de vida y necesidades de los estudiantes rurales.
En la Escuela Unitaria de Pamplona, apoyada por el Proyecto de
la Unesco (Colbert, 1987), los docentes debían elaborar fichas de
aprendizaje para facilitar un trabajo más individualizado por parte de
los estudiantes. Al pretender generalizar esta experiencia al resto del
país, muchos docentes rechazaban su incorporación al proyecto por
cuanto les implicaba exceso de trabajo. A su vez, otras experiencias
de Escuela Unitaria2 también tenían dificultades para convertirse en
política nacional.
1. En Norte de Santander, la Escuela Unitaria era liderada por el profesor Óscar

Mogollón.
209
Tomando en cuenta los mejores elementos de las

diferentes experiencias, se promovió un consenso
nacional para construir un modelo de educación
rural. El reto era diseñar e implementar un programa
escalable y costo-efectivo que permitiera ofrecer
primaria completa y de mejor calidad en las escuelas
rurales.
Con el apoyo financiero de la USAID, se inició
la transición de Escuela Unitaria a Escuela Nueva.3
Se diseñó el primer manual de formación docente
(Mogollón, Colbert & Levinger, 1976)4 donde se
definieron los elementos esenciales de Escuela Nueva.
Este manual luego fue editado por el Ministerio de
Educación Nacional y sirvió para formar docentes en
todo el país (Mogollón, Colbert & Levinger, 1977).
Escuela Nueva Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional
surge a partir de lo imprimió durante varios años.
los problemas Escuela Nueva surge a partir de los problemas que
la escuela rural unitaria tenía para impactar la política
que la escuela
nacional. Buscó dar respuestas más allá del aula de
rural tenía para clases e introducir una mirada sistémica, integrando la
impactar la formación en servicio y el seguimiento a los docentes,
política nacional. la provisión de materiales para los estudiantes y la
vinculación de los padres de familia, la comunidad y las
autoridades educativas a la escuela. Es decir, introdujo
elementos curriculares, de formación docente, de
relación con la comunidad y de gestión.
2. Estas experiencias de Escuela Unitaria eran lideradas por el

profesor Bernardo Restrepo en la Universidad de Antioquia.
3. La transición de Escuela Unitaria a Escuela Nueva fue iniciada
por Vicky Colbert, como primera coordinadora nacional de
Escuela Nueva en la oficina de Planeación del Ministerio de
Educación Nacional.
4. Registro Nacional de Derechos de Autor, correspondiente al
Libro 2, Tomo 19, Partida 75. 1976.
210
El paso de la Escuela Unitaria a la Escuela Nueva implicó cambiar

el enfoque de la primera, que exclusivamente proveía estrategias para
atender la escuela multigrado, hacia una renovación pedagógica de la
segunda, centrando el proceso de aprendizaje en el estudiante como
sujeto activo que construye socialmente el conocimiento y un nuevo
rol del docente como orientador y facilitador de ese proceso.
El proyecto piloto Escuela Nueva se implementó en los
departamentos de Norte de Santander –cuna de la Escuela Unitaria–,
Cundinamarca y Boyacá. Una vez se demostraron los resultados
altamente positivos en acceso, cobertura, logros académicos en los
estudiantes y actitudes positivas en los docentes y padres de familia,
se inició su expansión gradual a todo el país. Por primera vez en la
historia de Colombia se empezaba a ofrecer una educación de calidad
en las zonas rurales.
En 1980, el área de Educación de la FES5 aprobó un plan de
acción para apoyar programas y proyectos del área a nivel nacional,
conformado por tres componentes; uno de ellos era el de Fomento
de la Educación Rural. Para definir las acciones específicas en este
componente, se hizo un estudio sobre la situación de la educación
rural en Colombia,6 en el cual se destacó que el programa Escuela
Nueva estaba aumentando la cobertura de la educación primaria rural
y al mismo tiempo mejoraba sustancialmente la eficiencia, medida
por indicadores de retención y aprobación.
Otro programa exitoso, señalado en el estudio, fue el Sistema de
Aprendizaje Tutorial (SAT) de Fundaec, dirigido a los jóvenes del
sector rural que habían terminado la escuela primaria y que podían
continuar los estudios secundarios en sus comunidades rurales y
capacitarse para ser verdaderos agentes de cambio.
El Comité Social de la FES decidió, entonces, apoyar la
consolidación y expansión de estos dos programas, en forma
integrada, en las regiones en donde operaban: 1) Valle del Cauca y el
suroccidente (Cauca y Nariño); 2) Antioquia; 3) Costa Atlántica, y 4)
Santander y Norte de Santander.
5. Por esa época, coordinada por Hernán Ortiz.

6. Coordinado por Jaime Niño.
211
El apoyo se mantuvo durante casi una década,

y consistió principalmente en la capacitación de
los maestros de estos programas y la dotación de
materiales para escuelas piloto.7
Desde 1982, la Federación Nacional de Cafeteros
y en especial el Comité de Cafeteros de Caldas se
vincularon a Escuela Nueva, con el fin de fortalecer
y dinamizar la educación en más de 1.100 escuelas
rurales, desarrollando el modelo en la básica secundaria,
la media y la tecnológica. Han egresado más de
182.000 niños en primaria, más de 32.000 jóvenes en
básica secundaria y 8.200 en media.
ETAPAS PREVIAS AL PROCESO DE

IMPLEMENTACIÓN A NIVEL NACIONAL
Entre 1984 y 1985, el programa Escuela Nueva se

implementó en el litoral Pacífico colombiano, con el
apoyo del Plan de Desarrollo Integral para la Costa
Pacífica (Pladeicop) y la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca, y benefició a 500
escuelas rurales con una población cercana a los 40.000
estudiantes. Por su parte, el Ministerio de Educación,
con asistencia financiera de Unicef, diseñó guías de
aprendizaje para la población del litoral Pacífico, que
fueron entregadas a estas escuelas.
Entre 1985 y 1987, el Ministerio de Educación, en
el marco del proyecto Plan de Fomento Educativo para
las Áreas Rurales y del programa de Desarrollo Rural
7. Lamentablemente no se dispone de un archivo institucional que

sirva para documentar las cifras de cobertura y calidad logradas
con la expansión del programa Escuela Nueva en las regiones
de su influencia, pero los testimonios de maestros participantes
mostraron el alto grado de satisfacción y avance pedagógico que el
programa les significó.
212
Integrado (DRI), con la colaboración de la FES y de la Federación

Nacional de Cafeteros, expandió Escuela Nueva a más de 3.000
escuelas ubicadas en diversos departamentos del territorio nacional.
ESCUELA NUEVA SE APLICÓ COMO POLÍTICA PÚBLICA
El Gobierno nacional, a partir de 1989, desarrolló el Plan de

Universalización de la Educación Básica Primaria que dio prioridad
a la implementación del modelo Escuela Nueva en más de 25.000
escuelas en las áreas rurales. El Plan, según el Decreto 61 de 1992,
se prolongó hasta 1995, y tuvo efectos positivos durante más de una
década en las escuelas donde se aplicó. Incluyó un conjunto integrado
de bienes y servicios, como: formación en servicio y actividades de
asesoría y seguimiento a los docentes, bibliotecas aula y guías de
aprendizaje para los estudiantes, mobiliario adecuado para el trabajo
en equipo y mejoramiento de la planta física. Es decir, este plan
permitió una implementación masiva y holística, apoyada técnica y
financieramente en todas las entidades territoriales por el Ministerio
de Educación Nacional. De lo anterior, es pertinente destacar algunos
aspectos (Colbert, 2006):
Demostró que se puede lograr un mejoramiento cualitativo y
cuantitativo de las escuelas de escasos recursos, con lo cual el
sistema educativo fue más equitativo (Arboleda, Colbert &
Chiape, 1993).
Logró modificar masivamente el modelo frontal de enseñanza,
centrado en el profesor, a un nuevo modelo centrado en el
estudiante, quien participa activamente en su proceso de
aprendizaje.
Impulsó todo el sistema educativo a innovar en las prácticas
pedagógicas, los sistemas de evaluación, las políticas de dotación
de textos y la formación en servicio de los docentes.
Evidenció que el trabajo en equipo y cooperativo conlleva
cambios en los comportamientos democráticos y la convivencia
pacífica de los estudiantes.
Mostró estrategias y caminos para que una innovación educativa
se pueda llevar a gran escala, yendo de abajo hacia arriba.
213
Desarrolló un modelo educativo flexible para la

educación básica rural que se puede adaptar a otros
contextos y países.
En 1989, Escuela Nueva fue seleccionada por el
Banco Mundial como una de las tres reformas más
exitosas en el mundo, que impactaron las políticas
públicas en los países en desarrollo. En el año 2000,
el Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas
(PNUD, 2000) la seleccionó como uno de los tres
mayores logros en el país.
De acuerdo con Q&A y Colbert (2013),
algunos factores clave que explican el logro de esta
transformación educativa a gran escala, y que se
constituyen en lecciones aprendidas, son:
i. Implementación del proyecto de manera sistémica,
es decir, articulando todos sus componentes,
estrategias y elementos: formación de docentes,
asesoría y seguimiento, dotación de guías de
aprendizaje para los estudiantes en todas las áreas
curriculares y material didáctico concreto, dotación
de mobiliario adecuado para el trabajo cooperativo,
y la participación de autoridades educativas y de la
comunidad.
ii. Participación social. Los actores claves del
proceso comparten decisiones que afectan sus
vidas. Escuela Nueva partió de abajo hacia arriba,
maestros, niños y comunidades fueron actores del
cambio (Colbert, 2000).
iii. Necesidad de trabajar con los estamentos
gubernamentales para lograr impacto y cobertura,
pero también se necesitan las alianzas público-
privadas y la participación de la sociedad civil, si se
quiere lograr calidad y sostenibilidad.
iv. Factibilidad. El proyecto debe ser factible técnica,
política y financieramente.
v. Sistematización. Escuela Nueva diseñó manuales
para la formación en servicio de los docentes
214
y algoritmos sobre los procesos que se deben seguir para

implementar las distintas estrategias en las escuelas. Esto
permite replicación y expansión de la implementación.
Igualmente, se deben sistematizar experiencias relevantes.
vi. Promoción de comunidades de aprendizaje con docentes,
autoridades educativas y estudiantes.
vii. Evaluación e investigación constantes de los proyectos que se
ejecutan en relación con la innovación, y comunicación de los
resultados.
viii. La persistencia, el liderazgo y el convencimiento del equipo que
lidera la implementación de un proyecto, tanto a nivel nacional
como regional.
LA DESCENTRALIZACIÓN
En el año 1995 concluyó el Plan de Universalización de la

Educación Básica Primaria; sin embargo, un año antes se había
expedido la Ley 115 que delegaba la prestación del servicio educativo
a las entidades territoriales, para lo cual les asignaba recursos.
De esta manera, la implementación de Escuela Nueva ya no sería
responsabilidad de una autoridad educativa central, sino de las
secretarías de educación departamentales y las certificadas, que hoy
día son más de noventa en el territorio nacional.
En las entidades territoriales se incrementaron problemas como
el traslado a cabeceras municipales de docentes del sector rural
capacitados en Escuela Nueva, y el nombramiento de docentes
noveles para reemplazarlos, a quienes no se les capacitaba para
desempeñarse eficazmente como maestros multigrado; tampoco se les
daba asesoría ni se les hacía seguimiento. En las escuelas no se llevaba
a cabo reposición de las guías de aprendizaje para los estudiantes; no
había coordinaciones departamentales del programa ni se efectuaban
encuentros nacionales con los coordinadores regionales para dar
orientaciones y directrices técnicas y administrativas sobre el manejo
de este programa.
215
Así, con el correr del tiempo, los equipos técnicos de

Escuela Nueva en las entidades territoriales, encargados
de la asistencia técnica, empezaron a desaparecer. La
implementación de sus componentes era inadecuada y
no sistémica, tal vez por no disponer de los suficientes
recursos técnicos y financieros, o porque simplemente
la educación rural no era una prioridad en muchas
entidades territoriales. En otros lugares, con mejores
posibilidades técnicas y financieras, se aplicaban ciertos
elementos de Escuela Nueva, pero sin un objetivo
sistémico e integral.
De esta forma se inició el debilitamiento progresivo
de Escuela Nueva en la mayoría de departamentos.
Como consecuencia de ello, los resultados exitosos de
la educación rural a finales de los 80 y en la década de
los 90 empezaron a decaer.
Hasta el año 2005, las evaluaciones en Pruebas Saber
de competencias básicas mostraban resultados positivos
en las escuelas rurales que implementaban el modelo
Escuela Nueva, mejores incluso que las escuelas urbanas
oficiales, como se verá más adelante.
¿QUÉ PROMUEVE ESCUELA NUEVA?
Escuela Nueva es un modelo participativo que

integra de manera holística, sistémica y costo-
efectiva, estrategias curriculares, comunitarias, de
formación docente en servicio y de gestión. Toma a
la escuela como unidad fundamental de cambio con
el fin de mejorar su eficacia. Escuela Nueva promueve
un aprendizaje activo, centrado en el estudiante y
comprensivo antes que memorístico; un currículo
pertinente; un sistema de promoción flexible; una
relación más cercana entre la escuela y la comunidad;
un énfasis en el desarrollo socioafectivo y en la
formación de valores y actitudes democráticas y de
216
convivencia pacífica; un nuevo rol del docente como orientador

del proceso de aprendizaje, capacitándolo de manera más efectiva
y vivencial; y un nuevo concepto de textos dialogantes (guías
de aprendizaje) que promueven la interacción, el diálogo y la
construcción de conocimiento en equipo. Muchos de estos principios
y estrategias que viene trabajando la Escuela Nueva desde hace varias
décadas son enfatizados hoy día por enfoques pedagógicos modernos.
EVALUACIONES Y ESTUDIOS SOBRE ESCUELA NUEVA
Cuando Escuela Nueva se implementó sistémica e integralmente

en la mayoría de escuelas rurales de Colombia en la década de los 90,
las evaluaciones y los estudios a nivel nacional mostraron resultados
muy positivos en competencias básicas, en el desarrollo socioafectivo
y en destrezas y comportamiento democráticos y de convivencia,
entre los que se destacan los siguientes:
La Evaluación del Plan para la Universalización de la Educación
Primaria (Instituto Ser de Investigaciones, 1992) indica que más
del 87% de los maestros rurales consideraba que Escuela Nueva
desarrolla una metodología muy superior a la tradicional.
El estudio realizado por Patrick McEwan (1998), La efectividad
del programa Escuela Nueva de Colombia, revela que: “Las escuelas
nuevas tienen efectos positivos y estadísticamente significativos
sobre los logros en Lenguaje y Matemática de tercer grado y
Matemática de quinto grado […]”.
El Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la
Educación (Unesco-Orealc, 2000), señala: “Las escuelas rurales
de Colombia tuvieron resultados fuera de lo que se podía esperar
y que superan a las del estrato urbano. Ello indica que aun en
contextos desfavorables la aplicación de medidas adecuadas y
constantes puede mejorar de manera significativa los resultados de
los alumnos (Escuela Nueva)”.
En la introducción del informe se lee: “La experiencia actual de
América Latina indica que una escuela eficaz no requiere de una
enorme inversión de recursos, sino de la interrelación eficiente y
sumativa de una serie de variables […]” (Unesco-Orealc, 2000).
217
Es importante resaltar que en la evaluación de la

Unesco, Colombia fue el único país de América
Latina en donde la escuela rural superó a la
escuela urbana, exceptuando las megaciudades, en
competencias de Lenguaje y Matemática de cuarto
grado. Los resultados de los estudiantes rurales de
Colombia fueron los mejores de América Latina,
después de Cuba.
Esta tendencia se mantiene hasta las Pruebas Saber
del año 2002 y 2005. “En grado 5.°, por ejemplo, los
promedios de todas las áreas para las instituciones
con el modelo de Escuela Nueva, superan los de
En grado 5.°, los las instituciones rurales que trabajan con modelos
promedios de educativos tradicionales. Adicionalmente, excepto para
todas las áreas para el área de Lenguaje, el promedio de estas instituciones
las instituciones fue mayor que el de los promedios urbano y nacional
que trabajan total” (Ministerio de Educación, 2006).
Después del año 2005, y coincidiendo con el
con el modelo
debilitamiento de Escuela Nueva, las escuelas urbanas
Escuela Nueva, empiezan a superar a las rurales en las Pruebas Saber.
superan los de las Sin embargo, en algunos departamentos donde Escuela
instituciones rurales Nueva se sigue implementando, como Boyacá, Quindío
que trabajan con y Caldas, las escuelas rurales superan a las urbanas
modelos educativos oficiales del departamento y del país, en desempeños
tradicionales. de Lenguaje, Matemática y Ciencias Naturales de
MEN, 2006 quinto grado. En el caso de Matemática, en todos los
departamentos antes mencionados, los desempeños
de los estudiantes rurales son mejores que los del nivel
socioeconómico 3 del país.8
Igualmente, en otros lugares donde Escuela Nueva
continúa implementándose de manera integral,
los resultados son extraordinarios. Por ejemplo, en
algunos municipios del sur de Antioquia como Jericó,
Fredonia, Abejorral, Marinilla, La Ceja y Sonsón,
las escuelas rurales fueron dotadas con guías de
aprendizaje actualizadas, con el apoyo de la Secretaría
8. Pruebas Saber, quinto grado, 2014.
218
de Educación Departamental, y los docentes han sido formados

en las estrategias de Escuela Nueva en las Normales Superiores. En
estos municipios, los estudiantes rurales de quinto grado (NSE 1)
superan a los estudiantes urbanos del nivel socioeconómico 3, en
competencias de Lenguaje, Matemática, Pensamiento Ciudadano y
Ciencias Naturales, y están muy cerca a los del nivel socioeconómico
4.9 Esto indica que aun en condiciones tan desventajosas como
las rurales, el modelo pedagógico Escuela Nueva, sistémicamente
implementado y con mejores procesos e insumos, ofrece una
educación de calidad, con lo cual se logra una mayor equidad.
En cuanto al desarrollo de competencias blandas, la Fundación
Escuela Nueva (FEN) promovió la investigación y la publicación,
por parte del Instituto de Educación de la Universidad de Londres,
del Estudio sobre comportamiento democrático y convivencia en
Escuela Nueva,10 en el cual se demuestra que el modelo Escuela
Nueva es superior a la escuela convencional en la formación de
comportamientos democráticos y de interacción social pacífica de
los niños, aun en ambientes de violencia. De otro lado, puede afectar
positivamente a sus familias (Forero, 2006).
El New York Times publicó el artículo Hacer de la escuela una
democracia, de David L. Kirp (2015),11 quien visitó Escuela Nueva en
el departamento del Quindío, invitado por la FEN. En él expone el
modelo Escuela Nueva como un ejemplo del cual se puede aprender
la democracia a través de distintas experiencias en la escuela. Y
textualmente expresa: “Yo estoy convencido que este modelo puede
tener un impacto universal en la vida de decenas de millones de
niños no solo en los países en desarrollo sino también en los Estados
Unidos”.
Ya anteriormente, en 2013, el New York Times había publicado un
artículo destacando Escuela Nueva como un modelo revolucionario
que transforma el paradigma tradicional de enseñanza, donde el
profesor es el único que habla y transmite información en la clase
(Hamdan, 2013).
9. Pruebas Saber 2013 y 2014, quinto grado.

10. Liderado por el profesor Clemente Forero.
11. David L. Kirp, profesor de Políticas Públicas de la Universidad de Berkeley.
219
Y ese mismo año, el diario Le Monde de Francia

publicó una separata especial sobre educación,
en la cual dedicó una página a Escuela Nueva y la
destaca como una revolución educativa que se ha
implementado en más de veinte países (Delcas, 2013).
Otros estudios y evaluaciones también mostraron
resultados positivos y ventajas al implementar Escuela
Nueva:
Multigrade Teaching: A Review of Research and
Practice, de Ángela Little (1995).
Evaluación de resultados en la Escuela Nueva de
Colombia: ¿Es la respuesta a la escuela multigrado?,
de George Psacharopoulos, Eduardo Vélez y Carlos
Rojas.
La eficiencia del gasto público de educación, de María
Camila Uribe (1998).Una estrategia para mejorar
la retención de los estudiantes, de Alfredo Sarmiento
(2006).
Evaluación de Escuela Nueva con una muestra
representativa para Boyacá, utilizando Pruebas
Saber desarrolladas por el Icfes, de Alfredo
Sarmiento (2011). Se aplica una metodología cuasi
experimental. Utilizando modelos jerárquicos y
controlando por antecedentes socioeconómicos,
encuentra que los resultados de Escuela Nueva
logran que niños desaventajados superen a sus pares
con mayor nivel socioeconómico en matemáticas y
ciencias.
La Misión Social del DNP, utilizando modelos
multinivel de descomposición de varianza en una
aplicación de Pruebas Saber, encuentra que Escuela
Nueva compensa los antecedentes socioeconómicos
en cuanto al puntaje alcanzado en matemáticas y
ciencias (1997).
220
SALDAR LA DEUDA HISTÓRICA CON EL CAMPO
La Misión para la Transformación del Campo (2014)12 elaboró un

documento con el objetivo de “proponer políticas de Estado para que
el país salde su deuda histórica con el campo como elemento esencial
para construir la paz”. En él se destaca lo siguiente:
Escuela Nueva es un modelo de origen colombiano que ha
tenido impactos positivos tanto nacionales como internacionales.
Cuando se hizo la apuesta por escalar el modelo en primaria, los
estudiantes de la zona rural presentaron mejores resultados que los
de la zona urbana (con excepción de los de las grandes ciudades).
Es necesaria de nuevo una apuesta nacional, ahora con énfasis
en secundaria y media, utilizando como base esta pedagogía de
educación flexible con las lecciones aprendidas de Escuela Nueva
y los resultados de la evaluación de impacto de modelos flexibles
que actualmente realiza el DNP, integrando así todos los niveles
educativos, incluso hasta la educación superior (p. 23).
Es importante recordar que actualmente la población rural
en Colombia representa un poco más del 24,5% del total, según
el DANE; esto es, un número superior a los once millones de
habitantes. En el sector rural hay aproximadamente dos millones
cuatrocientos mil estudiantes en los niveles transición, básica
primaria y básica secundaria. Sin embargo, existe una cantidad
considerable de niños y jóvenes que no tienen la posibilidad de
acceder a preescolar ni a básica secundaria, y muchos más no tienen
acceso a la media. La básica primaria, aunque con una cobertura
aceptable, tiene problemas de calidad, si se tiene en cuenta los
resultados de las Pruebas Saber de los últimos años, a nivel nacional.
Lograr cobertura universal en el sector rural en preescolar, en
básica secundaria y media, y mejorar la calidad en la educación en
todos los niveles debe ser un propósito que nos comprometa a todos.
12. Presidida por el exministro José Antonio Ocampo.
221
UN MODELO ESCALABLE,
REPLICABLE Y COSTO-EFECTIVO
Además de los resultados positivos que mostró

Escuela Nueva en el desarrollo de competencias básicas
de los estudiantes, es también importante destacar su
potencial para implementarse a escala (Colbert, 1998).
En el sistema educativo con frecuencia se desarrollan
proyectos piloto, con buenos resultados en pequeña
escala, pero la mayoría de las veces no tienen potencial
para replicarse.
Este modelo parte de que los actores principales del
cambio son los niños, los docentes y las comunidades.
El cambio se da en la base. Escuela Nueva demostró
que técnica, política y financieramente es viable a gran
escala.
EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL

Y DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
En todo el proceso de desarrollo y escalamiento

de Escuela Nueva, se destaca el rol desempeñado por
la sociedad civil y los organismos internacionales
como Usaid, Unicef, Banco Mundial, BID, Plan
Internacional, entre otros, que han apoyado al Estado
en el propósito de gestar y fortalecer este modelo
educativo. Así mismo, en el contexto nacional, el papel
de la FES ha sido importante en algunas regiones de
Colombia; y el trabajo realizado por la Federación
Nacional de Cafeteros, especialmente el Comité de
Cafeteros de Caldas, con el modelo Escuela Nueva,
ha tenido resultados positivos no solo en la básica
primaria, también ha hecho desarrollos e innovaciones
importantes en básica secundaria, media rural y en
educación tecnológica.
222
LA FUNDACIÓN ESCUELA NUEVA

Y SUS NUEVOS DESARROLLOS
Creación de la Fundación Escuela

Nueva Volvamos a la Gente
Conscientes de que las innovaciones educativas son
muy vulnerables a los cambios administrativos y
políticos, un grupo de exministros de Educación, entre
ellos, Gabriel Betancourt Mejía, Rodrigo Escobar Navia,
Doris Eder de Zambrano, Rafael Rivas Posada, y el
equipo de profesionales que lideró la implementación
de Escuela Nueva a nivel nacional desde el MEN,
crearon la Fundación Escuela Nueva, para contribuir,
desde la sociedad civil, a su sostenibilidad y
fortalecimiento. Así mismo, para continuar adecuando
sus componentes y estrategias a los requerimientos
del siglo XXI, adaptarlo a otros contextos y a otras
poblaciones; además, enriquecerlo con nuevos
desarrollos curriculares y nuevas fundamentaciones y
conceptualizaciones.
Inicialmente, Escuela Nueva era un proyecto que pretendía dar

respuesta a la situación de la escuela rural, generalmente multigrado,
y se convirtió en un programa que implementó estrategias que –de
acuerdo con la investigación educativa– inciden en el mejoramiento
de los aprendizajes de los estudiantes de la educación básica. Su
gran aporte fue convertir postulados pedagógicos, principios y
fundamentaciones en estrategias concretas que se pueden aplicar
fácilmente en el aula de clases y en la escuela.
A pesar de la revolución en la educación que en las últimas
décadas se ha presentado en el mundo por la facilidad de acceso a la
información, las formas de enseñar siguen siendo muy tradicionales
y continúan centradas primordialmente en la transmisión de
información. Por eso, una tarea fundamental de Escuela Nueva ha
sido desafiar el modelo convencional de enseñanza.
223
En ese propósito, en los últimos años la FEN ha

introducido estrategias pedagógicas y desarrollos
curriculares que fortalecen este modelo educativo
con la incorporación de conceptos, actividades y
procesos que promueven las capacidades y destrezas
requeridas en el siglo XXI, para que el estudiante
aprenda a aprender de manera autónoma, a solucionar
problemas, a comunicarse eficazmente, a argumentar, a
innovar, a liderar procesos, a tomar iniciativas, a crear, a
emprender, a planear, a fijarse metas y especialmente a
trabajar en equipo; es decir, a enfrentar los desafíos que
La FEN ha realizado le plantea este nuevo milenio. También ha promovido
nuevos desarrollos el nuevo rol del docente como orientador y facilitador
de los procesos de aprendizaje. Incluso, ha hecho
y adaptaciones muy
énfasis en procesos y contenidos que fomentan la
exitosas para la educación para la paz, la convivencia, la tolerancia y el
aplicación de Escuela emprendimiento.
Nueva en el sector Igualmente, la FEN ha realizado nuevos desarrollos
urbano y en la básica y adaptaciones muy exitosas para su aplicación
secundaria, lo que en el sector urbano y en la básica secundaria, lo
denomina Escuela que denomina Escuela Activa Urbana; así como en
Activa Urbana; así poblaciones desplazadas, en donde se llama Círculos de
como en poblaciones Aprendizaje. También ha generado nuevos desarrollos
relacionados con paz, convivencia y democracia,
desplazadas, en donde
emprendimiento y educación económica y financiera.
se le llama Círculos de Gracias a la FEN, Escuela Nueva está en varios
Aprendizaje. países del mundo, entre ellos: Vietnam, Zambia, Timor
Oriental, México (Estado de Puebla), Perú, República
Dominicana, Brasil, Panamá, Honduras, El Salvador,
Nicaragua y Guyana. De igual manera, estableció
alianzas con otros organismos internacionales, tales
como: AED-USAID, Unicef y Plan Internacional.
También ha promovido la asistencia técnica de
docentes colombianos en otros países, como el profesor
Óscar Mogollón en Guatemala y Nicaragua, Myriam
Mazzo en Brasil, Hernán Torres en Honduras, entre
otros.
224
LA FEN Y ESCUELA ACTIVA URBANA
Los resultados de la Escuela Nueva en el sector rural condujeron

a la adaptación de sus distintos componentes y estrategias a las
condiciones y características de las escuelas urbanas.
Con el nombre de Escuela Activa Urbana, y con el apoyo de la
Fundación Interamericana, la FEN inició esta adaptación en 1987,
como una respuesta para mejorar la eficiencia y la calidad en las
instituciones educativas de escasos recursos. Escuela Activa Urbana
se implementó exitosamente en establecimientos educativos de
Bogotá, Medellín, Cali, Buenaventura, Pamplona, Funza y Madrid,
en Cundinamarca, y seis municipios del departamento de Caldas.
Igualmente, la Fundación Luker, que adoptó la Escuela Activa Urbana
con la asistencia técnica inicial de la FEN, promueve e impulsa su
expansión en la ciudad de Manizales, con resultados muy positivos.
Como proyecto piloto se implementó en establecimientos
educativos privados católicos de bajos recursos entre 1990 y 1994, en
las ciudades de Bogotá y Pamplona.
En 1994, la Misión de Ciencia, Tecnología y Desarrollo (1996)
recomendó que “los colegios de básica primaria incorporaran los
aspectos más importantes del modelo Escuela Nueva como el trabajo
con materiales de autoestudio, el trabajo en grupos y el gobierno
escolar”.
En 1995, un grupo de investigadoras asociadas a la Universidad
Javeriana realizó un estudio evaluativo que llegó a las siguientes
conclusiones: “Escuela Activa Urbana es una alternativa de
mejoramiento cualitativo para el país, especialmente para las
poblaciones urbano-marginales” (Parra et al., 1995).
Con el apoyo de Plan Internacional, el proyecto fue desarrollado
durante el periodo 1993-1995 en cien escuelas populares de
Buenaventura, que pertenecían al sistema no formal. A los
estudiantes egresados de quinto grado de las escuelas que
implementaron este modelo educativo se les permitió continuar en
sexto grado en el sistema formal, después de una evaluación en la
cual evidenciaron resultados mejores que los estudiantes del sistema
formal.
225
En 1997, en el marco del proyecto Construcción

de un modelo de Escuela Activa Urbana y de formación
para la convivencia ciudadana a partir de la estrategia de
Escuela Nueva, el modelo Escuela Activa Urbana fue
implementado en dieciséis centros educativos oficiales
de Bogotá. En la evaluación de este proyecto se llegó a
los siguientes resultados (Rojas, 1998):
Los niños y las niñas participan más que antes en
las actividades escolares.
Se desarrollan prácticas pedagógicas en las cuales
se promueve el trabajo grupal y el aprendizaje
cooperativo.
Percepción general de los padres y madres de
familia de que los niños y las niñas son más
colaboradores.
Se aprecia ambiente de disciplina, organización,
orden y apoyo entre estudiantes.
En el periodo 2000-2001 fue implementado en
otros veinte centros educativos de Bogotá, en el marco
del programa Nivelación para la excelencia. El énfasis
del proyecto fue el desarrollo social de los estudiantes
y el mejoramiento en competencias de Lenguaje y
Matemática. Evaluaciones realizadas por la Universidad
Nacional encontraron incrementos importantes en el
desarrollo de competencias, así: 45,18% en Lenguaje;
81,74% en Matemática, quinto grado (Secretaría de
Educación de Bogotá, 2002). En 2002, uno de los
centros educativos donde se implementó el modelo
Escuela Activa Urbana, obtuvo el más alto puntaje
nacional en competencias básicas de Lenguaje, Pruebas
Saber quinto grado; este hecho fue registrado por la
prensa nacional (El Tiempo, 2003).
Con el financiamiento de Dividendos por Colombia,
el proyecto fue desarrollado durante 2004 y 2005
en seis centros educativos de Bogotá y cinco de
Medellín. Entre ellos, el Centro Educativo Octavio
Calderón Mejía se destacó debido a los significativos
226
reconocimientos por la calidad de la educación que imparte y por las

innovaciones desarrolladas a partir de la implementación del modelo
Escuela Activa Urbana, tanto en la básica primaria como en la básica
secundaria.
Con el apoyo de Visión Mundial, el proyecto se desarrolló
en colegios de básica secundaria en los municipios de Madrid y
Mosquera, Cundinamarca, durante los años 2008 y 2009.
En 2014, Jeffrey Puryear, vicepresidente de la política social en
Diálogo Interamericano de Preal, junto con otros expertos, hizo
una evaluación de este modelo educativo en Manizales, donde es
promovido por la Fundación Luker, y en el blog de Preal (2014)
destacó sus beneficios en el desarrollo de destrezas sociales.
LA FEN Y CÍRCULOS DE APRENDIZAJE ESCUELA NUEVA
En 2003 y 2004, la FEN diseñó el programa Círculos de

Aprendizaje Escuela Nueva Activa como una estrategia para
restablecer el derecho a una educación de calidad de niños y niñas
desescolarizados en situación de alta vulnerabilidad, particularmente
por el desplazamiento forzoso.
Los Círculos de Aprendizaje Escuela Nueva Activa proveen
un ambiente seguro y con afecto, y son flexibles en estrategias
pedagógicas y en requisitos administrativos de matrícula. De esta
manera, están sintonizados con la realidad de los niños y las niñas, su
situación transicional y heterogeneidad cultural y de edad.
El piloto de este proyecto se desarrolló en Altos de Cazucá,
en Soacha. Allí operaron 19 círculos, con 285 niños. Se ubicaron
en casas de familia, salones comunales e iglesias. Juntas de acción
comunal, grupos de jóvenes, comedores comunitarios y líderes en
general apoyaron el proceso, que contó con la financiación de la
Agencia Internacional de Cooperación de Estados Unidos (Usaid)
y el acompañamiento de la Organización Internacional para las
Migraciones (OIM). La primera fase del proceso duró 18 meses.
El programa logró acelerar de manera exitosa su integración
al sistema educativo formal, comprendió y apoyó sus especiales
necesidades psicosociales. Así mismo, alcanzó el 100% de matrícula
de jóvenes desescolarizados, un incremento del 18,5% en su
227
autoestima y mejoras significativas en Lenguaje y

Matemática, de 13,9 y 17,3 puntos respectivamente,
por encima del promedio nacional.13
LA FEN Y LA EDUCACIÓN PARA LA PAZ,

LA CONVIVENCIA Y LA DEMOCRACIA
La educación no es solo un proceso de formación

integral de los educandos, sino un medio para lograr
un cambio social hacia una cultura de la paz. Basadas
en esta premisa, varias instituciones han señalado
el potencial del modelo Escuela Nueva para la
construcción de una cultura de la paz. Unicef (1998),
en el Documento de Trabajo sobre Educación para la Paz,
argumenta que Escuela Nueva ha logrado promover
la autoestima, la cooperación, la participación de la
comunidad y el mejoramiento del comportamiento
cívico. La publicación de la Unesco Aprender a vivir
juntos integra a Escuela Nueva como estudio de caso,
y menciona que ha sido ampliamente referenciado
como buena práctica en términos de educación para la
ciudadanía y los derechos humanos (Sinclair, 2004).
Escuela Nueva y Escuela Activa Urbana promueven
estrategias como el trabajo en equipo y cooperativo, el
gobierno estudiantil, los ambientes de aprendizaje de
confianza y el énfasis en los contenidos curriculares
en la formación de competencias ciudadanas, ética,
valores humanos y empatía, que han demostrado ser
eficaces para desarrollar en los estudiantes habilidades
y actitudes que contribuyen a la paz y la convivencia
pacífica (Rüst, 2012).
13. FEN. Resultados de la aplicación de pruebas

Unesco 2004-2005. Proyecto piloto: Soacha, Colombia.
228
EMPRENDIMIENTO Y EDUCACIÓN
ECONÓMICA Y FINANCIERA
El emprendimiento, entendido como actitud, convicción, espíritu,

capacidad y cultura, se debe construir desde la escuela y consolidarse
a lo largo de nuestras vidas. La cultura del emprendimiento incluye
valores, creencias, hábitos, costumbres, comportamientos, actitudes y
aptitudes.
La FEN incluye en sus diferentes programas, estrategias y
desarrollos curriculares para formar a los niños, las niñas y los jóvenes
en la cultura del emprendimiento, fortalecer sus espíritus como
emprendedores y reconocer sus potencialidades y cualidades, con el
fin de que las utilicen para definir y sacar adelante sus proyectos de
vida. Igualmente, promueve en los estudiantes el uso racional de los
recursos y el ahorro.
SÍ SE PUEDE OFRECER UNA EDUCACIÓN

DE CALIDAD PARA TODOS LOS NIÑOS,
LAS NIÑAS Y LOS JÓVENES DE COLOMBIA
La equidad en la educación implica que todos los niños y jóvenes

tengan la oportunidad de acceder al sistema educativo desde la
educación preescolar, que permanezcan en el sistema hasta completar
los distintos niveles y adquieran los aprendizajes y competencias
esperados en cada uno de ellos.
Ahora que el tema del desarrollo rural concita la atención de
todos los colombianos, debido en buena parte al ambiente de
terminación del conflicto que se empieza a vislumbrar, se debe fijar
la atención en modelos educativos apropiados que faciliten el acceso
y la permanencia de todos los niños, las niñas y jóvenes, y que no
solo respondan a las necesidades y condiciones del campo, sino que
contribuyan a la inclusión social y productiva de los habitantes como
gestores y actores de su propio desarrollo y a la convivencia pacífica.
El reto en el sector rural es universalizar el preescolar, la básica
secundaria y, en lo posible, la media, mejorar la calidad en estos
niveles educativos y recuperar el terreno perdido en la primaria,
229
en la que Colombia se destacaba en América Latina

hasta hace una década. En el sector urbano, con menos
problemas de cobertura, el reto es mejorar calidad.
Para ese propósito se debe construir, tomando como
base aquellas experiencias educativas con resultados
probados, las lecciones aprendidas y los elementos y
factores claves, y promoviendo alianzas del Estado con
organizaciones de la sociedad civil.
Así se logrará que todos los niños, las niñas y los
jóvenes de Colombia, especialmente los del sector rural
y los del sector urbano de escasos recursos, tengan
una educación de calidad. Que todos y todas puedan
asistir y permanecer en una escuela donde disfruten
y sean participantes activos de su aprendizaje, donde
aprendan a aprender, aprendan a convivir pacíficamente
y adquieran las competencias que el mundo de hoy y
su entorno les exigen. Solo así se podrá decir que se ha
alcanzado la equidad en la educación en el país.
Escuela Nueva y Escuela Urbana Activa,
implementadas de manera sistémica e integral con
procesos e insumos de calidad, definitivamente pueden
contribuir a ese propósito.
230
REFERENCIAS
Arboleda, J.; Colbert, V. & Chiape, C. (1993). Effective Delcas, M. (2013, 29 de octubre). Comment
School in Developing Countries: The New School la Colombie a renouvelé l’école. Le Monde.
Program: More and Better Primary Education for Recuperado de: http://www.lemonde.fr/
Children in Rural Areas in Colombia. Artículo 4. journalelectronique/donnees/libre/20131030/index.
Londres: Banco Mundial. pp. 52-68. html?article_id=938371
Aristizábal, J. D. (2013). Llenando espacios: un libro sobre Departamento Nacional de Planeación. (1997). La
emprendedores sociales. Bogotá: Colegio de Estudios calidad de la educación y el logro de los planteles
Superiores de Administración. educativos. Planeación y Desarrollo, 28 (1).
Colbert, V. (1976). Transferencia de tecnología educativa El Tiempo (2003, domingo 8 de junio). Los colegios que
en Colombia. Bogotá: MEN-OEA-Colciencias. p. sí saben.
120.
Forero, C. (2006). Estudio sobre comportamiento
Colbert, V. (1987). Universalización de la Primaria en democrático y convivencia en Escuela Nueva. Londres:
Colombia. La educación rural en Colombia. Situación, Universidad de Londres. Instituto de Educación.
experiencias y perspectivas. Cali: FES. p. 79.
Fundación Escuela Nueva Volvamos a la Gente (2011).
Colbert, V. & Mogollón O. (1990). Hacia la Escuela Escuela activa urbana: aprendizaje cooperativo.
Nueva. Medellín: Bedout. Manual para el docente. Bogotá: Autor.
Colbert, V. (1998). Mejorar la calidad de la educación Hamdan, S. (2013, 10 de noviembre). Children Thrive
para los pobres en el ámbito rural: la Escuela Nueva in Rural Colombia’s Flexible Schools. New York
en Colombia. En: Claudio de Moura Castro y Times. Recuperado de: http://www.nytimes.
Aimee Verdisco (Eds.). Cómo mejorar la educación. com/2013/11/11/world/americas/children-
New York: BID. p. 157. thrive-in-rural-colombias-flexible-schools.
html?partner=rss&emc=rss&_r=1
Colbert, V. (2000). Mejorar la calidad de la educación
para el sector rural pobre: el caso de la Escuela Instituto Ser de Investigaciones (1992). Evaluación del
Nueva de Colombia. Coyuntura Social 22. Bogotá: plan para la universalización de la educación primaria.
Fedesarrollo - Centro de Investigación Económica Bogotá: Autor.
y Social.
Kirp, D. L. (2015, 28 de febrero). Make School a
Colbert, V. (2006). Mejorar la calidad de la educación Democracy. New York Times. Recuperado de: http://
en escuelas de escasos recursos. El caso de la www.nytimes.com/2015/03/01/opinion/sunday/
Escuela Nueva en Colombia. Revista Colombiana de make-school-a-democracy.html?_r=0
Pedagogía.
McEwan, P. (1998). La efectividad del programa Escuela
Colombia. Ministerio de Educación (2006, enero- Nueva de Colombia. Recuperado de: http://www.
marzo). Resultados de las Pruebas Saber. Estamos escuelanueva.org/portal/images/pdf/12_mcewan_
mejor, pero no es lo óptimo. Altablero No. 38. esp.pdf
Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.
co/1621/article-107332.html Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo (1996).
Colombia al filo de la oportunidad. Informe conjunto.
Colombia. Ministerio de Educación - Sistema Bogotá: Cooperativa Editorial Magisterio. p. 109.
Integrado de Matrícula (SIMAT) (2010).
Estadística del Sector Educativo. Matrícula Misión para la Transformación del Campo (2014,
2002 certificada por las Secretarías de Educación octubre). Saldar la deuda histórica con el campo.
2003-2012. Recuperado el 2 de julio de 2015, de Bogotá: DNP.
http://menweb.mineducacion.gov.co/seguimiento/ Mogollón J., O., Colbert, V. & Levinger, B. (1976).
estadisticas/principal.php?begin=1&seccion=2&id_ Hacia la Escuela Nueva: unidades de instrucción
categoria=2 y formación para el maestro rural que tiene más de
un nivel a su cargo. Bogotá, D.E.: Universidad
Pedagógica Nacional.
231
Mogollón J., O., Colbert, V. & Levinger, B. (1977).

Hacia la Escuela Nueva: unidades de formación
para el maestro rural. Bogotá D.E.: Ministerio de
Parra, O. et al. (1995). Estudio Evaluativo del Programa
Escuela Activa Urbana. Bogotá: (s.e.). p. 113.
PNUD (2014). Informe de Desarrollo Humano de
Naciones Unidas 2014. Recuperado de: http://www.
undp.org/content/undp/es/home/librarypage/
hdr/2014-human-development-report.html
Puryear, J. (2014, 5 de noviembre). Escuela Activa
Urbana promueve el aprendizaje no cognitivo.
Preal blog. Recuperado de: http://blogdepreal.
org/2014/11/05/escuela-activa-urbana-promueve-
el-aprendizaje-no-cognitivo/
Q&A & Colbert, V. (2013, agosto). Lead the Change
Series. American Educational Research Association,
29.
Rojas, M. (1998). Evaluación Programa Construcción de
un Modelo de Escuela Activa Urbana y de Formación
para la Convivencia Ciudadana. Bogotá: FEN.
Rüst, M. (2012, julio). Redefiniendo el formulario
de la educación: educación para la paz a través
de la Escuela Nueva. Global Campaign for Peace
Education, 96. Recuperado de: http://www.peace-
ed-campaign.org/newsletter/archives/96.html
Secretaría de Educación de Bogotá (2002). Programa
Nivelación para la Excelencia. Comparación de
resultados de la evaluación de competencias básicas
1998-2002. Bogotá.
Shiefelbein, E. (1993). En busca de la escuela del siglo
XXI. ¿Puede darnos la pista la Escuela Nueva de
Colombia? Santiago de Chile: Unesco/Unicef.
Sinclair, M. (2004). Learning to live together. Building
skills, values and attitudes for the twenty first century.
París: Unesco. p. 107 (Versión PDF).
Unesco-Orealc (2000). Laboratorio Latinoamericano
de Evaluación de la Calidad de la Educación. Primer
Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje,
Matemática. Santiago de Chile: Unesco.
Unicef (1998, noviembre). Working paper on peace
education. p. 6 (Versión PDF).
232
233
SALUD
MAURICIO TORRES
E IVONNE ORDÓÑEZ
GABRIEL CARRASQUILLA
Y ÓSCAR ECHEVERRI
DIEGO IVÁN LUCUMÍ
MARCELA GRANADOS
LA FUNDACIÓN FES
ORIENTA SUS ACCIONES
AL DESARROLLO DE
INVESTIGACIONES
Y TECNOLOGÍAS DE
INTERVENCIÓN EN
PROMOCIÓN DE LA
SALUD Y PREVENCIÓN
DE LA ENFERMEDAD.
SALUD | FES 50 AÑOS
L
a región de América Latina y el Caribe
presenta grandes inequidades en materia de
salud y, aunque se reconoce que el estado
de salud de un individuo o una población está
determinado por diversos factores de orden social,
económico y político, es necesario identificar y
comprender los mecanismos mediante los cuales
dichos factores afectan la salud misma, ya que
solo este conocimiento permitirá disminuir las
inequidades.
La Fundación FES, en su misión de promover la
equidad mediante la gestión del conocimiento y la
innovación, propone en este capítulo una manera
de recoger experiencias significativas que aporten
al mejoramiento tanto de la prestación de servicios
médicos y de salud pública, como del bienestar de las
poblaciones.
Particularmente, desde el Área de Salud, la
Fundación FES orienta sus acciones al desarrollo
de investigaciones y tecnologías de intervención en
promoción de la salud y prevención de la enfermedad,
así como a la generación de conocimiento que permita
influir positivamente en las políticas públicas. Los
documentos que se presentan en este capítulo abordan
temas relacionados con determinantes sociales y
políticos de la equidad en salud, experiencias en la
prestación de servicios de salud y su relación con la
equidad y, asimismo, se habla de un modelo de atención
para una enfermedad crónica que va en concordancia
con las condiciones de equidad en Colombia.
237
¿PUEDE
COLOMBIA
SUBSANAR
LAS INEQUIDADES
EN SALUD EN UNA
GENERACIÓN?
MAURICIO TORRES E IVONNE ORDÓÑEZ
Desde el año 2005, cuando fue instaurada la Comisión de

Determinantes Sociales de la Salud (CDSS), por parte de la
Organización Mundial de la Salud (OMS), volvió a tomar prestancia
en el ámbito internacional el tema de los determinantes sociales de
las inequidades en salud, cuestión que para la región de América
Latina no ha sido ajena, ya que en el campo de la medicina social y
la salud colectiva ha tenido importantes desarrollos (Breilh, 2003 y
Eibenschutz, Támez & González, 2011).
El informe de la CDSS, lanzado en 2008 y titulado Subsanar
las desigualdades en salud en una generación, presentó no solo su
concepción de los Determinantes Sociales de la Salud (DSS), y
cómo estos pueden ser útiles en el análisis de múltiples aspectos
de las inequidades en salud, sino un conjunto de propuestas y
recomendaciones para que se puedan subsanar en el mundo las
inequidades en salud en una generación (Organización Mundial de la
Salud-Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud, 2009).
Este ensayo muestra una serie de reflexiones en torno a evidenciar
los conceptos relacionados con los DSS, precisar cuál es la situación
actual de las inequidades en salud en Colombia y establecer cuál
puede ser el aporte de los DSS a la salud pública, que le permita a
este campo de conocimiento y de práctica contribuir a la superación
de las condiciones en salud injustas y evitables presentes en el país, en
un posible escenario de posacuerdo.
EL ENFOQUE DE DETERMINANTES
SOCIALES DE LA SALUD
Aunque el impacto de los aspectos socioeconómicos y ambientales

en la salud de las personas ha llamado la atención de diferentes
culturas a lo largo de la historia de la salud pública (Rosen, 1993),
según algunos autores, la identificación de las relaciones entre la
estructura social y la situación de salud de las personas, las familias,
los grupos y las comunidades, es un aspecto que se hizo visible desde
finales del siglo XVIII (Santos, 2011). Sin embargo, el interés por
investigar la influencia de lo social sobre la salud, desde los contextos
políticos y académicos, es un hecho relativamente reciente que data
desde finales de los años 70 (Braveman, Egerter & Williams, 2011;
239
Breilh, 2003; Eslava-Schmalbach & Buitrago, 2010 y

Santos, 2011).
Si bien desde la conferencia de Alma-Ata, en
1978, ya se afirmaba que la salud y el bienestar deben
ser integrales en los individuos y las poblaciones, y
que se encuentran estrechamente relacionados con
la satisfacción de sus necesidades, solo fue hasta
conferencias posteriores que se desarrollaron elementos
conceptuales y operativos más vinculados con la
influencia de lo social, lo político y lo económico con
la salud, como fue la Conferencia Internacional de
Promoción de la Salud, celebrada en Ottawa, en 1986.
De la creación de Tras este devenir, en 2005 se creó la Comisión de
la CDSS, surge Determinantes Sociales de la Salud (CDSS), bajo el
la definición de liderazgo de la OMS y la participación de algunos
Determinantes académicos encabezados por Michael Marmot
Sociales de la y miembros representantes de la Sociedad Civil
Salud como “las (Commission on Social Determinants of Health, 2007
y Mejía, 2013). De este proceso surge la definición
circunstancias en
de Determinantes Sociales de la Salud, como “las
que las personas circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven,
nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema de salud”,
trabajan y envejecen, resaltando que “esas circunstancias son el resultado de
incluido el sistema la distribución del dinero, el poder y los recursos a nivel
de salud”. mundial, nacional y local, que depende a su vez de las
OPS, 2012 políticas adoptadas” (Organización Panamericana de la
Salud, 2012).
Aunque en la segunda reunión de la CDSS se
consideraron como modelos influyentes los propuestos
por Dahlgren y Whitehead, en 1991; Diderichsen
y Hallqvist, en 1998 (posteriormente adaptado
en Diderichsen, Evans y Whitehead, en 2001),
Mackenbach, en 1994; Marmot y Wilkinson, en 1999
(Ministerio de Salud y Proteccion Social, 2014b), la
definición acuñada por la Comisión marcó una nueva
tendencia frente al abordaje de la salud pública, ya que
incluye el concepto de la posición social como elemento
fundamental de la dinámica de la estratificación social
240
y el modelo de la producción social de la enfermedad (Diderichsen,

Evans & Whitehead, 2011).
Son los DSS, por lo tanto, un concepto anclado en el análisis de
las inequidades entre grupos sociales, que difiere de la tradicional
perspectiva de factores de riesgo, la cual centra su mirada en el
individuo, responsabilizándolo a él y a su estilo de vida de sus
condiciones de salud y, en consecuencia, de su decisión de prescindir
de la misma (Álvarez, 2009 y Ordóñez, 2014).
Estos no han sido los únicos modelos desarrollados para mostrar
los mecanismos a través de los cuales los DSS afectan el estado
de salud de la población, que explican cómo se vinculan entre
sí e identifican los puntos estratégicos en los que deben actuar
las políticas como aporte al análisis de las inequidades en salud,
teniendo en cuenta que desigualdades en las condiciones de vida de
los individuos se traducen en desigualdades en su estado de salud
(Caballero et al., 2012).
Algunos de estos modelos presentan posturas críticas frente a
la perspectiva desarrollada por la CDSS, y señalan que su enfoque
es insuficiente, pues se limita a lo que se conoce como ‘la causa
de las causas’, lo cual se traduce en una afectación de los DSS
proximales e intermedios, pero en relación con los estructurales.
Ejemplo de ello es la declaración de la Asociación Latinoamericana
de Medicina Social (Alames) y el Centro Brasilero de Estudios
de Salud (Cebes), que adoptan la categoría determinación social,
diferenciándola del concepto de determinantes sociales; de esta
forma, plantean que los modos de enfermarse son el resultado
de patrones de producción y reproducción determinados por la
condición de clase social. Afirman que el fenómeno de la salud posee
un carácter complejo, multidimensional e histórico, lo que genera
una necesidad de profundizar en el estudio de las diferencias y las
injusticias sociales para revertir las inequidades de clase, de etnia y
de género que subyacen en cada sociedad. Esta perspectiva defiende,
de igual manera, la transformación social a través del fomento de
la organización, la participación y la movilización social, con el
propósito de defender la vida y los derechos humanos integrales
(Alames & Cebes, 2011; Breilh, 2013; Mejía, 2013; Peñaranda &
Otálvaro, 2013 y Torres-Tovar, 2011).
241
Pese a los aportes realizados por la medicina social y

la salud colectiva desde la perspectiva de determinación
social, es evidente el liderazgo e influencia que ha
tenido la OMS en el tema de los DSS, muestra
de ello son los compromisos adquiridos por varios
gobiernos durante la Conferencia Mundial sobre
Determinantes Sociales de la Salud de Río de Janeiro,
en 2011, referentes a la definición de sus políticas, de
cara a la necesidad manifiesta de intervenir aquellos
determinantes que explican el deterioro de las
condiciones de vida y salud de las poblaciones (Mejía,
2013).
Estos modelos explicativos de los determinantes
tienen en común un reconocimiento de la posición
social como base explicativa de las desigualdades
presentes en salud en las sociedades. Las diferencias
radican, de un lado, en que unos se ciñen solo a
equiparar los determinantes como factores de riesgo,
mientras que otros buscan explicar las relaciones y las
mediaciones entre los diferentes niveles y el origen
de las desigualdades. De otro lado, difieren en cómo
afectar las inequidades; para la mayoría consiste en
mejorar el acceso a la educación que llevaría a cambiar
la posición social, en tanto la otra vertiente, al hablar de
una determinación social, considera que se debe afectar
la matriz del modelo de desarrollo económico para
cambiar las formas de distribución de la riqueza y las
relaciones de poder dadas por la clase social, el género
y la etnia, bases estructurales de la inequidad en salud
(Torres-Tovar, 2014).
LOS PLANTEAMIENTOS DE LA COMISIÓN

DE DETERMINANTES SOCIALES DE LA SALUD
Uno de los productos centrales de la CDSS, en su

trabajo de tres años, fue el informe final relacionado
con el análisis de las inequidades en salud en el mundo
242
y las propuestas para su enfrentamiento, en el cual se planteó que

las inequidades sanitarias son el resultado de la situación en que la
población crece, vive, trabaja y envejece; por lo tanto, el proceso de
bienestar, salud, enfermedad y muerte está determinado por fuerzas
políticas, sociales y económicas.
La CDSS manifestó que para subsanar las desigualdades en
materia de salud es necesario que la OMS, los organismos de
Naciones Unidas, los gobiernos nacionales y las organizaciones de la
sociedad civil, desplieguen una acción concertada a todos los niveles,
con el fin de constituir objetivos comunes para la mejora de la salud y
la superación de las injusticias en salud.
En esta vía, la CDSS formuló un conjunto de intervenciones con
el propósito de llevar a cabo sus tres principales recomendaciones
para subsanar las desigualdades en salud en una generación
(Organización Mundial de la Salud, 2009 y Torres-Tovar, 2011),
referidas a mejorar las condiciones de vida cotidianas,1 luchar contra
la distribución desigual del poder, el dinero y los recursos,2 y hacer
medición y análisis del problema.3
1. Las estrategias propuestas para mejorar las condiciones de vida abordan: a)

equidad desde el comienzo de la vida; b) entornos salubres para una población
sana, referido al acceso a una vivienda de calidad, a agua salubre y a servicios de
saneamiento, como derecho de todo ser humano; c) prácticas justas en materia de
empleo y trabajo digno; d) protección social a lo largo de la vida, en una perspectiva
universal; y e) atención de salud universal.
2. Las estrategias más relevantes que planteó se refieren a que la equidad sanitaria
sea un criterio de evaluación de la actuación de los gobiernos; que se cree capacidad
nacional para aplicar un régimen impositivo progresivo; que se cumplan los
compromisos adquiridos aumentando la ayuda mundial hasta el 0,7% del PIB; que
se evalúen las consecuencias de los principales acuerdos económicos mundiales,
regionales y bilaterales en la equidad sanitaria; que se refuerce el liderazgo del sector
público en la prestación de bienes y servicios básicos esenciales para la salud y en
el control de artículos que dañan la salud; que se aprueben y apliquen leyes que
promuevan la equidad de género; que se garantice la representación justa de todos
los grupos de la sociedad en la toma de decisiones; que las Naciones Unidas hagan
de la equidad social un objetivo fundamental de los programas de desarrollo mundial
y utilicen un marco basado en indicadores de los DSS para medir los progresos
realizados.
3. La CDSS propuso que se implementen sistemas de datos de inequidades
sanitarias y de los determinantes sociales de la salud, y mecanismos que aseguren
que estos datos puedan ser interpretados y utilizados en la elaboración de políticas,
sistemas y programas más eficaces. Además, manifestó que es esencial que haya
sensibilización y formación en materia de los determinantes sociales de la salud.
243
Para poner en operación estas estrategias, la CDSS

les solicitó a los organismos multilaterales coherencia
intersectorial en la elaboración de las políticas y
la ejecución de las intervenciones para lograr que
aumente la equidad sanitaria; a la OMS, que potenciara
su función directriz a través del programa de acción
sobre los DSS y la equidad sanitaria mundial; a las
autoridades nacionales y locales, coherencia de las
políticas gubernamentales, educación, intensificación
de las medidas que promuevan la equidad, así como
su financiación y seguimiento; a la sociedad civil,
intervenciones referidas a la participación en las
políticas, la planificación y los programas, y evaluación
y seguimiento del desempeño; así mismo, al sector
privado le propuso aumentar su responsabilidad,
inversiones e investigación; y a las instituciones de
investigación, generar conocimiento sobre los DSS y
difundirlo (OMS, 2009).
La labor emprendida por la CDSS, finalizada en el
año 2008, llevó a otro conjunto amplio de acciones y
actividades, entre ellas, la Conferencia Mundial sobre
Determinantes Sociales de la Salud, realizada en Río
de Janeiro en octubre de 2011. Como ya se mencionó,
en la Declaración de dicha conferencia se consignó que
los Estados y los representantes de los gobiernos deben
formular políticas, estrategias, programas y planes
de acción que se centren en los DSS y que abarquen
la adopción de una mejor gobernanza en pro de la
salud y del desarrollo; el fomento a la participación
en la formulación y aplicación de políticas; la
reorientación del sector de la salud con miras a reducir
las inequidades sanitarias; el fortalecimiento de la
gobernanza y la colaboración en todo el mundo;
la supervisión de los progresos y el refuerzo de la
rendición de cuentas (Organización Mundial de la
Salud, 2011).
Es claro que las orientaciones y las conclusiones
de la CDSS, ratificadas en la Conferencia Mundial
244
de DSS, establecen un papel central a los Estados y sus gobiernos,

con el apoyo de otros actores, para instaurar políticas y medidas
que impacten los aspectos estructurales de las inequidades en
salud, asociados especialmente con la distribución justa del poder,
del dinero y los recursos, y que lleven a un mejoramiento de las
condiciones de vida de la gente.
INEQUIDADES SOCIALES Y DE SALUD EN COLOMBIA
En congruencia con la perspectiva de los DSS y su relación con

las equidades/inequidades en salud, para desarrollar un análisis es
lógico partir de la situación de pobreza de un país, asumiendo que
las poblaciones más pobres son precisamente las más susceptibles de
sufrir inequidades y discriminación.
Entre las alternativas metodológicas frecuentes para medir la
pobreza se encuentran: el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI),4 el Índice de Desarrollo Humano5 (IDH) y la Línea de
Pobreza (LP).6 De acuerdo con estos indicadores (Tabla 1), la
pobreza en Colombia ha caído en términos generales, pero es alta en
comparación con países latinoamericanos de desarrollo similar, como
Chile, Costa Rica, Argentina o México.
Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
(DANE), el acceso a servicios básicos ha mejorado y el desempleo
ha disminuido, pero persisten fuertes limitantes en la generación
de empleo de calidad. Los datos desagregados por departamentos
y municipios muestran, sin embargo, que en el área rural este
crecimiento económico no ha resultado en menores niveles de
pobreza, y la cobertura de los programas sociales es mucho menor en
4. La metodología de NBI busca determinar, con ayuda de algunos indicadores

simples, si las necesidades básicas de la población se encuentran cubiertas. Los grupos
que no alcancen un umbral mínimo fijado, son clasificados como pobres.
5. El IDH es un indicador propuesto por el PNUD para medir el nivel de desarrollo
humano de un territorio, el cual se basa en tres indicadores: longevidad, nivel
educacional y nivel de vida.
6. La CEPAL considera apropiado utilizar para el monitoreo de los ODM en
la región, una medida de la pobreza extrema y la pobreza total basada en el costo
de adquirir canastas básicas específicas a cada país, en lugar de la línea de ‘1 dólar
por día’.
245
municipios ruralizados y de población dispersa, como

el Chocó, Vichada, La Guajira y Guainía (Figura 1).
La reducción de la pobreza demanda una mejor
intervención con políticas sociales del Gobierno y
medidas para facilitar la generación de empleo formal
(CAF, 2012).
A pesar de este panorama de reducción de pobreza,
positivo en primera instancia y resaltado por el
Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
las brechas de inequidad no parecen mejorar. De
acuerdo con el índice de Gini, estimado por el Banco
Mundial,7 el de Colombia fue de 53,5 en el año 2012,
seguido de Brasil con 52,7 y Perú con 45,3, con lo cual
Colombia se ubica como el país con mayor inequidad
en la distribución del ingreso en la región de América
Latina.
Figura 1. NBI Colombia por departamento. Proporción de personas con NBI (%)
Chocó 81,94
San Andrés 50,83
Sucre 46,60
Guainía 45,66
Córdoba 42,68
Vichada 41,94
La Guajira 40,47
Vaupés 40,26
Bolívar 40,26
Magdalena 40,08
Cesar 35,80
Guaviare 34,02
Caquetá 33,48
Arauca 32,01
Amazonas 30,83
Putumayo 26,54
Casanare 26,16
Nariño 26,09
Cauca 24,27
Atlántico 23,82
N. de Santander 22,49
Huila 21,80
Meta 20,41
Tolima 19,68
Total Nacional 19,66
Antioquia 15,90
Cundinamarca 15,42
Quindío 15,28
Boyacá 14,10
Valle del Cauca 14,06
Santander 13,54
Caldas 13,29
Risaralda 13,06
Bogotá 9,16
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Fuente: DANE a 31 de diciembre de 2011. Basado en Censo 2005.
7. Coeficiente que mide la inequidad en la distribución del ingreso, en

donde 0 expresa la equidad total y 100, la máxima inequidad.
246
Tabla 1. Indicadores sociales y de salud en Colombia
AÑO (valores en %)
INDICADOR
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Necesidades
Básicas ... ... ... ... ... 27,70 ... ... ... ... ... 19,66 ... ...
Insatisfechas (1)
Índice de
Desarrollo 0,66 ... ... ... ... 0,68 ... ... 0,70 ... 0,71 0,71 0,71 0,71
Humano (2)
Línea de
... ... 49,7 48,0 47,7 45,2 ... ... 42,2 40,4 37,3 34,2 32,9 30,7
Pobreza (3)
Línea de
... ... 17,8 15,7 14,9 13,9 ... ... 16,5 14,5 12,3 10,6 10,4 9,1
Indigencia (3)
Índice de Gini
58,7 57,8 57,5 54,4 56,1 55,1 58,7 58,9 56,1 55,9 55,5 54,2 53,5 ...
(4)
Desempleo total
(% población 16,6 15,1 15,8 14,1 14,3 12,0 11,7 11,2 11,1 11,8 12,0 11,1 10,6 10,5
activa) (4)
Inscripción
escolar, nivel
93,6 91,9 92,7 ... ... 92,8 91,4 90,1 89,8 89,4 87,7 86,7 83,9 ...
primaria (%
neto) (4)
Inscripción
escolar, nivel
57,6 63,2 67,3 70,0 70,9 73,3 74,1 75,6 73,6 ...
secundario (%
neto) (4)
Población por
debajo del
nivel mínimo
15,1 14,2 13,4 12,6 12,5 12,6 13,5 14,0 13,9 14,0 14,5 15,3 14,9 13,4
de consumo
de energía
alimentaria (3)
Esperanza de
70,3 71,7 71,7 71,7 71,7 71,7 72,9 72,9 72,9 72,9 72,9 73,8 73,8 73,8
vida al nacer (3)
Cobertura
en salud (% de 58,8 59,8 59,6 61,4 71,8 79,6 84,0 88,1 89,4 86,8 88,7 91,7 92,2 91,7
afiliación) (5)
Razón de
mortalidad
materna 104,9 98,6 84,4 77,8 78,7 73,1 75,0 75,6 62,8 72,9 74,1 71,2 68,7 83,0
(x 100.000
nacidos vivos)(5)
Tasa de
mortalidad
24,6 24,3 22,2 21,2 19,9 19,4 18,9 18,5 17,8 16,6 15,7 14,8 14,5 ...
infantil (x 1000
habitantes) (5)
Gasto público
social como % 10,2 10,8 11,0 10,3 10,6 11,9 11,4 12,4 12,5 14,3 13,8 12,3 13,1 13,7
del PIB (3)
Gasto público
en salud como 5,9 6,0 5,7 5,9 5,4 5,8 6,1 6,3 6,6 7,0 6,8 6,5 6,8 6,8
% del PIB (6)
Gasto público
en educación
3,6 3,8 4,4 4,5 4,2 4,1 4,0 4,2 4,1 4,9 5,0 4,7 ... ...
como % del
PIB (3)
Fuentes: 1) DANE, basado en Censo 2005. 2) PNUD. 3) CEPAL. 4) Banco Mundial. 5) asivamosensalud.org. 6) OMS.
247
Los indicadores de salud poblacional muestran un

comportamiento similar a los indicadores de pobreza;
es decir, existen mejorías evidentes en términos
de disminución de tasas totales de morbilidad y
mortalidad evitable, pero se evidencian brechas de
inequidad importantes al desagregar las tasas por
departamentos (Ministerio de Salud y Protección
Social, 2014a). La mortalidad infantil y materna,8
por ejemplo, han tenido un descenso significativo en
la última década (Tabla 1), pero siguen por encima
del promedio latinoamericano y de otros países con
desarrollo similar (Gráficos 2 y 3).
Adicionalmente, y teniendo en cuenta los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), es probable que
Colombia no logre cumplir con la meta del objetivo
5 –reducir la tasa de mortalidad materna en un 75 %–,
ya que su reducción solo ha sido de 100 a 83 muertes
por 100.000 nacidos vivos. El ODM sobre mortalidad
infantil9 espera reducir la tasa de mortalidad de
menores de 5 años en dos terceras partes (66%) antes
de finalizar 2015; si bien Colombia ha tenido un
avance significativo de reducción del 50% en este
indicador, es poco probable que logre la meta de llegar
a una tasa de 9,9 muertes infantiles por 1.000 nacidos
vivos.
8. La mortalidad infantil y materna se ha mantenido como indicadores

proxy de la situación de salud de los países a nivel mundial, por reflejar
en gran medida las condiciones sociales y la capacidad, calidad y
cobertura de los sistemas de salud.
9. Según el Banco Mundial, este es uno de los objetivos más rezagados:
más de la mitad de todos los países no están bien encaminados para
reducir la tasa de mortalidad de menores de 5 años; dos terceras partes
de los países antes de finalizar 2015, y menos de un tercio logrará la
meta.
248
Figura 2. Mortalidad materna en América Latina y el Caribe, 2013

(Razón por 100.000 nacidos vivos)
Uruguay 14
Puerto Rico 20
Chile 22
Granada 23
Santa Lucía 34
Bahamas 37
Costa Rica 38
San Vicente y las Granadinas 45
Belice 45
México 49
Barbados 52
El Salvador 69
Brasil 69
Argentina 69
América Latina 77
Jamaica 80
Cuba 80
Colombia 83
Trinidad y Tobago 84
América Latina y el Caribe 85
Panamá 85
Ecuador 87
Perú 89
República Dominicana 100
Nicaragua 100
Venezuela 110
Paraguay 110
Honduras 120
Suriname 130
Guatemala 140
El Caribe 190
Bolivia 200
Guyana 250
Haití 380
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepalstat, 2014).
Figura 3. Mortalidad infantil en América Latina y el Caribe, 2013

(Tasa por 1.000 nacidos vivos)
Cuba 5,0
Chile 7,1
Antigua y Barbuda 7,7
Saint Kitts y Nevis 7,8
Costa Rica 8,4
Uruguay 9,5
Dominica 10,2
Bahamas 10,4
Granada 10,7
Argentina 11,9
Brasil 12,3
México 12,5
Santa Lucía 12,7
Venezuela 12,9
Perú 12,9
Barbados 13,3
El Salvador 13,5
Jamaica 14,3
Belice 14,3
Colombia 14,5
Panamá 15,4
San Vicente y las Granadinas 17,2
Paraguay 18,7
Honduras 18,9
Trinidad y Tobago 19,0
Ecuador 19,1
Nicaragua 20,0
Suriname 20,3
República Dominicana 23,6
Guatemala 25,8
Guyana 29,9
Bolivia 31,2
Haití 54,7
0 10 20 30 40 50 60
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepalstat, 2014).
249
Aunque el enfoque poblacional, diferencial y de

derechos que propone el Plan Decenal de Salud Pública
2012-2021, bajo el modelo de DSS, es favorable para la
acción sobre las inequidades, es importante no perder
de vista algunos elementos presentes en las condiciones
de salud de la población colombiana en cada una de las
dimensiones prioritarias que plantea el Plan,10 como:
la baja destinación del PIB a la inversión en medio
ambiente (considerando la diversidad biológica de
Colombia); las dificultades de control de enfermedades
transmisibles y no transmisibles en departamentos con
población dispersa o con presencia de minorías étnicas;
la discriminación desde la sociedad y los prestadores
de salud en cuestión de salud sexual y reproductiva;
La educación es las debilidades en reglamentación y políticas públicas
un determinante para la salud mental, salud en el entorno laboral y
fundamental en tercera edad; y los reducidos porcentajes de población
la disminución por debajo del nivel mínimo de consumo de energía
de inequidades y alimentaria (Tabla 1).
En cuanto a la cobertura de salud, los indicadores
la mejora de las
han mostrado un progreso significativo en los
condiciones de salud porcentajes de afiliación, que pasaron del 58,8% al
de una población. 91,7%, entre los años 2000 y 2012; de igual manera,
Friel & Marmot, 2011 se evidencia un incremento en el gasto público
(%PIB) para este sector (Tabla 1). Sin embargo, el
análisis de los diferenciales en los indicadores de
morbi-mortalidad para las distintas regiones del país,
disgregadas por departamentos, municipios y áreas
rurales, plantean serios cuestionamientos frente a la
calidad y acceso a los servicios de salud para toda la
población, y evidencian las asimetrías que se derivan de
la posición social de las personas.
10. Salud ambiental, sexualidad y derechos sexuales y reproductivos,

convivencia y salud mental, seguridad alimentaria y nutricional,
vida saludable y condiciones no transmisibles, vida saludable y
enfermedades transmisibles, salud pública en emergencias y desastres, y
salud en el entorno laboral.
250
Finalmente, y teniendo en cuenta que la educación es un

determinante fundamental en la disminución de inequidades y
la mejora de las condiciones de salud de una población (Friel &
Marmot, 2011), de acuerdo con las cifras, es posible afirmar que
Colombia ha incrementado gradualmente el gasto público en
educación (%PIB); no obstante, el porcentaje de matrículas en
educación primaria ha descendido a menos del 90% (Tabla 1), límite
que supera la mayoría de países latinoamericanos en condiciones de
desarrollo similares.
No cabe duda de que Colombia ha mejorado sus indicadores de
pobreza y salud en las últimas dos décadas, pero debe existir una
mayor congruencia entre la inversión y el trabajo intersectorial y los
resultados comparados con las cifras a nivel global. Las inequidades
se mantienen y al parecer tienden a aumentar, por lo que una
apuesta por la equidad en salud debe abarcar no solo la mejora de
las condiciones económicas de la población, sino la inclusión de
determinantes que afecten positivamente un contexto con grandes
diferencias culturales, étnicas, educativas y geográficas, como el
nuestro.
¿PUEDE EL ENFOQUE DE DSS CONTRIBUIR

A UN FUTURO CON EQUIDAD EN COLOMBIA?
Es urgente superar las desigualdades e injusticias sociales que

constituyen una de las causas fundamentales de los conflictos sociales
y armados; el tamaño de este propósito tiene, sin lugar a dudas, una
dimensión universal.
La dinámica generada alrededor de la CDSS ha tenido como
virtud incluir en la agenda mundial el tema de los DSS e involucrar
de diversas maneras y en diferentes niveles de compromiso a
organizaciones internacionales, gobiernos nacionales y locales,
organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, sectores
académicos y sectores privados, especialmente a través de algunas
fundaciones.
Para el caso de América Latina, este proceso ha significado
reconocer el acumulado desde los años 60, en el tema de la
determinación social de la salud producida por la medicina social y
251
la salud colectiva, con repercusiones importantes en la

generación de conocimiento, la formación del talento
humano en salud, el diseño y la puesta en escena de
políticas públicas de salud, y la gestión de servicios y
programas de salud.
Colombia no ha sido ajena a esta dinámica
internacional. Los diversos gobiernos nacionales de
Colombia, en estos últimos años, han sido afines
a los derroteros globales en relación con los DSS,
involucrándose en distintos escenarios habilitados por
la OMS y la OPS para discutir este tema, como las
asambleas mundiales de salud y la Conferencia Mundial
sobre los Determinantes Sociales de la Salud en Río de
Janeiro. Algunos gobiernos locales hablan del enfoque
de los DSS y lo incorporan en algunas políticas; sectores
sociales, especialmente los comprometidos con la
medicina social, lo toman para sus análisis y propuestas,
al igual que algunas ONG. Los sectores académicos lo
han venido incorporando lentamente y ya se cuenta con
algunas investigaciones desde esta perspectiva, pero en
relación con la formación del talento humano el enfoque
aún es marginal, y en los sectores privados el tema está
ausente.
Lo cierto es que en el contexto colombiano,
matizado por grandes inequidades sociales y sanitarias,
en un trasfondo de violencia de diversos tipos,
emerge la pregunta necesaria: ¿Qué valores éticos,
compromisos y políticas precisamos para que en una
generación Colombia supere de manera categórica
estas inequidades, y que esto no sea solo un propósito
internacional más que no se concreta?
No es una pregunta sencilla, y no hay fórmulas para
resolverla, pero es muy importante tener claridad al
respecto, especialmente en este momento de negociación
política del largo conflicto armado, y por la posibilidad
de entrar en un periodo de posacuerdo en el que la
sociedad colombiana podría derivar en un nuevo
contrato social.
252
En este propósito, Colombia ha venido configurando una serie de

normas, documentos e instancias que se constituyen en referencia
para orientar el marco de acción de las políticas en salud desde el
enfoque de los DSS, destacándose aspectos contenidos en la Ley
1438 de 2011, el Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021 y la Ley
1751 de 2015 (Ley Estatutaria de Salud) que se refiere “al deber del
Estado de adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de
las desigualdades de los DSS”.
Estos avances toman el modelo de los DSS, lo incorporan en la
agenda nacional, pero lo equiparan conceptualmente a factores de
riesgo de la enfermedad, lo cual es una comprensión incorrecta del
modelo. Así, se crea la Comisión Intersectorial de Salud Pública,
a través del Decreto 859 de 2014, importante en la medida en que
los DSS demandan la acción entre sectores, pero sin gran acierto
en concretar acciones intersectoriales y, al traducir la perspectiva de
determinantes a las políticas, esta se pierde y queda subordinada al
enfoque de la gestión del riesgo, que es el dominante.
En este sentido, teniendo en cuenta el contexto específico de
Colombia, los debates y propuestas propias elaboradas desde la
región, los planteamientos de la CDSS, las preguntas que surgen y el
rol que deben desempeñar diversos actores, es posible arriesgarse a
plantear que se requieren tres aspectos importantes: acoger e impulsar
seriamente las conclusiones de la CDSS, recomponer el conjunto de
valores éticos de la sociedad, y establecer y garantizar el compromiso
de diversos actores.
Acoger e impulsar seriamente las conclusiones de la CDSS

El acoger de manera seria y comprometida las tres grandes
recomendaciones de la CDSS, referentes a mejorar las condiciones
de vida cotidianas, luchar contra la distribución desigual del poder,
el dinero y los recursos, y hacer medición y análisis del problema, sin
lugar a dudas, permitiría que en Colombia se avance en transformar
las determinaciones que generan las inequidades en salud.
Para mejorar las condiciones de vida de la población colombiana,
se requiere la configuración de un conjunto de políticas fiscales y
económicas que lleven a gestar un régimen impositivo progresivo
y a redistribuir la riqueza que se produce en el país; la creación de
253
políticas laborales que generen empleos justos, con

salarios dignos y con condiciones de seguridad para
la salud, y de políticas sociales especialmente para la
educación y la salud que las universalicen con calidad.
Estos aspectos son esenciales para constituir una
sociedad saludable con acceso al conocimiento cultural
de la humanidad; una sociedad que forja la capacidad
de pensarse y construirse a sí misma, que maximiza
las capacidades de la gente y posibilita que tengan el
control sobre sus propias vidas.
Así mismo, es necesario evidenciar dónde están
las raíces estructurales de la distribución desigual del
En cuanto a la poder, de la riqueza y de los recursos culturales, de
distribución de conocimiento y ambientales, que originan una triple
poder, se requiere un inequidad –de clase, de género y étnico-racial– que
profundo cambio de afecta la salud, y, a partir de este conocimiento, plantear
cultura política que estrategias para transformar estas distribuciones
conduzca a superar desiguales.
En cuanto a la medición y análisis de las
la exclusión política
inequidades en salud, aspecto fundamental para
que históricamente su superación, estas se pueden explicar e incluso
ha estado presente medir desde diferentes perspectivas. Para este tipo
en Colombia y que de problemáticas resulta insuficiente basarse en
abra paso a una real indicadores tradicionales provenientes de los enfoques
democratización de economicistas de la protección social, ya que estos
la sociedad. responden principalmente a la necesidad de evaluación
del manejo de recursos y no visibilizan en gran medida
las posibilidades de identificación y diagnóstico de
desigualdades profundas a través del análisis de los
DSS. Esto demanda nuevas metodologías que integren
los aspectos culturales y sociales a las formas de
medición frecuentemente empleadas para evaluar las
condiciones de pobreza y salud de una población.
De esta manera, los análisis deben superar el uso de
los datos económicos, estadísticos y epidemiológicos,
sin excluirlos, mediante la aplicación de metodologías
mixtas que incorporen la perspectiva sociocultural a
través de la participación social, lo que potenciaría la
254
importancia y la utilidad de los indicadores, al contextualizarlos y

analizarlos desde la perspectiva de los DSS. Se puede decir, entonces,
que se requiere un cambio estructural, en tanto el problema de
las inequidades sociales y sanitarias está en la misma esencia de la
sociedad capitalista.
Lo anterior demanda una apuesta política por implementar
un modelo de desarrollo justo en Colombia, con una distribución
equitativa de la riqueza material, del poder político (tanto entre clases
como entre los géneros y los grupos étnico-raciales) y del acumulado
histórico de conocimiento. Este modelo debe tener en cuenta la
naturaleza, sin subordinarla ni destruirla, y romper con el modelo
hegemónico de la concentración de la riqueza y el énfasis en el
consumo como sinónimo de felicidad y éxito.
Igualmente, es preciso superar el conflicto armado, lo cual implica
una negociación con la insurgencia y otros actores armados, para que
cese la confrontación bélica. No obstante, lo fundamental es enfrentar
las causas estructurales que llevaron al conflicto, relacionadas con el
despojo y la distribución inequitativa de la tierra en el país, tanto en
las áreas rurales como en las urbanas.
En consecuencia, avanzar en Colombia en una distribución de la
riqueza demanda no solo una reforma agraria rural y urbana, sino
una reforma fiscal con orientación a formas de impuestos progresivos
para que quien más tenga haga mayores aportes, y que los recursos
públicos que maneja el Estado se devuelvan a la sociedad según sus
necesidades, a través de un sólido sistema de protección social de
carácter universal.
En cuanto a la distribución de poder, se requiere un profundo
cambio de cultura política que conduzca a superar la exclusión
política que históricamente ha estado presente en Colombia, y
que abra paso a una real democratización de la sociedad, donde
haya verdaderas instancias de participación con poder de decisión.
Democratización de la sociedad que genere modos adecuados
de participación social, los cuales constituyen la base para la
redistribución del poder político, permitiendo que las maneras como
se decida –en la sociedad colombiana–, privilegien el bien común
sobre el particular y afecten las formas de poder existentes sobre la
base del género y de lo étnico, lo cual requiere romper las formas de
dominio patriarcales, adulto-céntricas y culturales.
255
De la misma manera, es esencial avanzar en el

reconocimiento y el respeto por lo diverso, base
fundamental para configurar una Colombia plural, que
permita la construcción de mecanismos civilizados para
el entendimiento y la resolución de conflictos, producto
de las pluralidades en nuestra sociedad.
Recomponer el conjunto de
valores éticos de la sociedad
Superar las injusticias sociales y de salud exige una
recomposición de los actuales valores de la sociedad
centrados en el individualismo, la insolidaridad, el
consumismo, lo competitivo, para pasar a valores éticos
de solidaridad, cooperación colectiva, humanismo,
sobriedad en el vivir y protección de la vida y la
naturaleza.
Es necesario, entonces, una recomposición de los
valores de la sociedad colombiana, que la sensibilice
y genere movilización contra las profundas injusticias
sociales que se viven en el país, las cuales han
producido el empobrecimiento de capas importantes
de la población, el enorme desplazamiento interno,
la situación de guerra permanente que muchas
comunidades en el territorio nacional viven y una
multitud de muertes a causa de enfermedades
totalmente prevenibles y atendibles.
Estos valores éticos deben difundirse y cobrar
vida por medio de las agendas de organizaciones y
movimientos sociales y culturales, del movimiento de
mujeres, de las organizaciones de los grupos originarios,
de las organizaciones de trabajadores y profesionales, de
los partidos políticos, de la formación de los estudiantes
en los colegios y las universidades y de la orientación de
la acción gubernamental tanto del Gobierno nacional
como de los gobiernos territoriales.
256
Establecer y garantizar el compromiso de diversos actores

Lograr una afectación real sobre los DSS de las inequidades en
salud, demanda la acción política de múltiples actores, que coloquen
la balanza de las fuerzas políticas a favor de la vida, el bienestar y
la salud, y se opongan a las fuerzas a favor de la acumulación, la
exclusión, la enfermedad y la muerte.
En este sentido, se requiere pensar en los compromisos,
dependiendo del rol de los actores:
Gobiernos nacional y territoriales

Tanto el Gobierno nacional como los territoriales deben
configurar una voluntad política para luchar contra las inequidades
sanitarias en Colombia, a través de la inclusión del enfoque de los
DSS en el diseño de las políticas públicas –de salud y sociales–, de tal
manera que se garantice la afectación positiva de estos determinantes.
Es esencial que los gobiernos incorporen en sus modos de
gestión una perspectiva territorial y poblacional, que permita una
intervención directa en los territorios donde se dan las dinámicas de
vida y trabajo de la gente, y que a partir del reconocimiento de sus
necesidades se reordenen las respuestas de una forma intersectorial,
favoreciendo que la afectación de los DSS esté a cargo del conjunto
de sectores y no únicamente del sector salud. Esto en el fondo
demanda un repensar de la arquitectura institucional que supere la
fragmentación de la intervención institucional.
Este trabajo territorial de carácter intersectorial debe permitir una
participación amplia y real de las comunidades, tanto en la discusión
de sus necesidades como en la definición de las intervenciones
institucionales y la asignación de los recursos públicos para tal fin.
Los gobiernos deben configurar sistemas de información en
salud pertinentes, eficientes y eficaces, que permitan hacer un
seguimiento adecuado a los resultados de las intervenciones y
garanticen la fidelidad de los mismos. Igualmente, se deben fortalecer
las capacidades de investigación, de vigilancia y control, haciendo
transparente su gestión con procesos adecuados de rendición de
cuentas.
En cuanto a las políticas en los servicios de salud, es necesario
reorientar el sistema de salud hacia los componentes de promoción
257
de la salud y prevención de la enfermedad, impulsar

procesos de salud pública e implementar una verdadera
estrategia de atención primaria en salud, saliéndose del
campo predominante de la atención a la enfermedad
que, se sabe, solo aporta un bajo porcentaje en la
producción de la salud.
Así mismo, los gobiernos deben hacer un trabajo
de formación-capacitación a los trabajadores y
profesionales de la salud para que comprendan, acojan
e impulsen la perspectiva de los DSS, bajo el entendido
que son estos los principales actores para la puesta en
operación de cualquier cambio en las políticas de salud.
Sectores académicos
Desde los sectores académicos se requiere un aporte
significativo en la formación de los profesionales
La academia debe
de salud, mediante la incorporación del enfoque de
fortalecer los procesos los DSS en los procesos educativos y curriculares,
de socialización del descentrando de esa manera la visión asistencialista
conocimiento y de focalizada en la enfermedad, para avanzar en un
profundización de la proceso de deshospitalización de la educación.
investigación-acción. Es imperante crear habilidades y capacidades en los
profesionales de la salud, no solo para trabajar con las
comunidades y hacer lectura de las necesidades sociales
y de salud con las poblaciones, sino para generar
respuestas con el fin de enfrentar las problemáticas
identificadas.
A la par, las ciencias de la salud deben aprovechar
el enfoque de los DSS, para trabajar en la generación
de conocimiento que influya en la praxis de la salud
y en el diseño de las políticas públicas de este campo,
lo que contribuye a consolidar la acción intersectorial
e interdisciplinaria que demanda la tarea de superar
las condiciones de enfermedad injustas y evitables
presentes en Colombia.
En este mismo propósito, la academia debe
fortalecer los procesos de socialización del
258
conocimiento y de profundización de la investigación-acción, para

que siga revelando cómo se expresan las inequidades en salud, sus
causas estructurales y las posibles vías de superación.
Sociedad civil
En relación con el rol de la sociedad civil, es importante recordar el
postulado hecho en el año 2007, por un conjunto de organizaciones
sociales de las Américas, en la Carta de Brasilia. En este documento
se planteó que si se quiere realmente afectar los determinantes
estructurales de las inequidades en salud,
[…] se debe intervenir integralmente en el modelo de desarrollo
para que sea sustentable y garante de los derechos sociales; generar
un modelo de Estado que garantice seguridad alimentaria, con
reforma agraria que asegure el acceso, uso y propiedad de la
tierra; reforma urbana que promueva una mejor distribución del
suelo urbano y la construcción de ciudades socialmente justas
y ambientalmente sustentables; democratización del capital
cultural de la humanidad a través del acceso universal a la
educación; concreción de la democracia participativa; desarrollo
de políticas públicas intersectoriales y configuración de un sistema
de salud público universal, integral, equitativo, participativo, no
fragmentado ni privatizado.
En este sentido, el papel de la sociedad civil tiene que ver con
movilizar ampliamente el enfoque de los DSS desde la perspectiva
planteada en la Carta de Brasilia: de un lado demandar al Estado la
configuración de políticas que efectivamente impacten los aspectos
estructurales relacionados con las inequidades, y de otro, aportar en
la configuración de respuestas comunitarias e institucionales, en los
niveles territoriales que desde abajo transformen los determinantes
de las inequidades de salud.
También es clave el rol de las organizaciones sociales en la labor
de desmedicalizar la sociedad, es decir, hacer comprender que los
problemas de salud e inequidades no se resuelven por un incremento
en la atención médica en hospitales, en tanto no mejoren las
condiciones de vida y trabajo y asciendan los niveles de apropiación
del conocimiento universal a través de diversos procesos formativos,
lo cual da posibilidades de autonomía a las personas para que vuelvan
a tomar el control de sus vidas, de sus cuerpos y de su salud.
259
Sector privado
Históricamente, en Colombia, los sectores privados
empresariales han concentrado la riqueza y el poder
político. Si este curso de la historia no cambia, a partir
del impulso de un proceso real de democratización y de
redistribución de la riqueza en el país, no será posible
afectar los aspectos estructurales que establecen los
determinantes de las inequidades en salud.
Es un hecho que el sector privado debe
comprometerse a dar viabilidad e impulso a los
procesos de democratización y de redistribución de la
riqueza y del poder en Colombia, más aun cuando el
país puede entrar en una fase de posacuerdo a partir
de la solución política del conflicto armado que se ha
vivido por largos años, a sabiendas de que no es posible
configurar un real proceso de paz sin justicia social.
En gran medida, de la posición que asuman los
sectores privados en Colombia, dada su enorme
influencia económica y política en nuestra sociedad, se
podrá avanzar o no en la superación de las inequidades
existentes.
UN POSACUERDO QUE LLEVE A SUPERAR

LAS INEQUIDADES SOCIALES Y DE SALUD
Colombia, en veinte años de posacuerdo, no se

concibe que esté en la situación que hoy viven los países
centroamericanos que apostaron a la resolución del
conflicto armado a comienzos de los años 90 del siglo
pasado, que llevaron a un cese de lo bélico, pero que no
han superado las profundas desigualdades e injusticias
existentes en esta región luego de más de dos décadas.
No se espera en veinte años una Colombia sin
conflictos, lo que se espera es una sociedad colombiana
con la madurez para tramitar adecuadamente sus
conflictos y resolverlos sin el uso de la violencia y con
260
capacidad para tomar las mejores decisiones, con el propósito de que

haya una vida buena para la gente.
Entonces, se puede decir que Colombia sí está en capacidad de
avanzar en la superación de las inequidades sociales y sanitarias en
una generación, siempre y cuando existan voluntades políticas y se
transite por la senda de la resolución del conflicto, implementando
políticas y estructuras capaces de redistribuir la riqueza y el poder,
que es lo que aporta de manera clave el enfoque de la CDSS. De
lo contrario, necesitaremos muchas generaciones para salir de las
situaciones de desigualdades injustas y prevenibles, que son la base de
una sociedad en guerra permanente.
REFERENCIAS
Alames & Cebes (2011). El debate y la acción frente a y sus diferentes modelos explicativos. Infodir (15).
los determinantes sociales de la salud. Documento Recuperado de: http://bvs.sld.cu/revistas/infd/
de posición conjunto de Alames y Cebes. Río de n1512/infd06212.htm
Janeiro. Recuperado de: http://www.alames.org/
documentos/alamescebesrio.pdf Colombia. Ministerio de Salud y Proteccion Social
(2014a). Análisis de Situación de Salud (ASIS)
Álvarez C., L. S. (2009). Los determinantes sociales Colombia 2013. Bogotá D.C. Recuperado de:
de la salud: más allá de los factores de riesgo. Rev. http://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/
Gerenc. Polit. Salud, 8(17): p. 69-79. Recuperado de: BibliotecaDigital/RIDE/VS/ED/PSP/ASIS
http://www.scielo.org.co/pdf/rgps/v8n17/v8n17a05. 24022014.pdf
pdf
________. (2014b). Observatorio de desigualdades y
CAF (2012). Reporte Social Anual 2012. Recuperado de: equidad en salud ODES Colombia. Bogotá D.C.
http://www.caf.com/media/4242/201201_Reporte_
social_anual.pdf Commission on Social Determinants of Health
(2007). A conceptual framework for action on the
Braveman, P.; Egerter, S. & Williams, D. R. (2011). social determinants of health. Geneva: World Health
The social determinants of health: coming of age. Organization.
Annual Review of Public Health, 32: p. 381-98.
doi:10.1146/annurev-publhealth-031210-101218 Diderichsen, F.; Evans, T. & Whitehead, M. (2011).
The social basis of disparities in healt. In T. Evans
Breilh, J. (2003). Epidemiología crítica: ciencia (Ed.). Challenging Inequities in Health: From Ethics
emancipadora e interculturalidad. Buenos Aires: to Action. Oxford: Oxford University Press.
Lugar Editorial.
Eibenschutz, C.; Támez, S. & González, R. (2011).
________. (2013). La determinación social de la ¿Determinación social o determinantes sociales de
salud como herramienta de transformación hacia la Salud? México D.F.: Universidad Autónoma
una nueva salud pública (salud colectiva). Revista Metropolitana.
Facultad Nacional de Salud Pública, 31: p. 13-27.
Recuperado de: http://www.redalyc.org/resumen. Eslava-Schmalbach, J. & Buitrago, G. (2010).
oa?id=12028727002 Measurement of Inequalities and Inequities in
Health. Revista Colombiana de Psiquiatría, 39(4):
Caballero G., E.; Moreno G., M.; Sosa C., M. E.; p. 771-781. Recuperado de: http://www.scielo.
Mitchell F., E.; Vega H., M. & Columbié P., L. de org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-
A. (2012). Los determinantes sociales de la salud 74502010000400012&lng=en&nrm=iso&tlng=es
261
Friel, S. & Marmot, M. G. (2011). Action on Peñaranda C., F. & Otálvaro C., J. (2013). El debate
the social determinants of health and health determinantes-determinación social de la salud:
inequities goes global. Annual Review of Public aportes para la renovación de la praxis de la salud
Health, 32: p. 225-36. doi:10.1146/annurev- pública. Rev. Fac. Nac. Salud Pública, 31(Supl. 1):
publhealth-031210-101220 p. 7-11.
Mejía, L. M. (2013). Los Determinantes Sociales de Rosen, G. (1993). A History of Public Health. Baltimore:
la Salud: base teórica de la salud pública. Rev. Fac. JHU Press.
Nac. Salud Pública, 31(Supl. 1): p. 28-36.
Santos P., H. (2011). Los determinantes sociales, las
Ordóñez M., I. A. (2014). Trascender de factores desigualdades en salud y las políticas, como temas
de riesgo a determinantes sociales en salud en el de investigación. Revista Cubana de Salud Pública,
suicidio: una cuestión de equidad. Bogotá D.C.: 37(2): 136-144. Recuperado de: http://scielo.sld.
Universidad Nacional de Colombia. cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0864-
34662011000200007&lng=es&nrm=iso&tlng=pt
Organización Mundial de la Salud (2011). Declaración
política de Río sobre determinantes sociales de la Torres-Tovar, M. H. (2011). Los determinantes sociales
salud. Conferencia Mundial sobre Determinantes de la salud: herramienta para la acción política
Sociales de la Salud. Río de Janeiro. Recuperado por el derecho a la salud. En C. Eibenschutz; S.
de: http://www.who.int/sdhconference/declaration/ Támez & R. González (Eds.). ¿Determinación
Rio_political_declaration_Spanish.pdf social o determinantes sociales de la salud? (pp. 207-
224). Ciudad de México: Universidad Autónoma
Organización Mundial de la Salud. Comisión sobre Metropolitana.
Determinantes Sociales de la Salud (2009).
Subsanar las desigualdades en una generación. ________. (2014). ¿Y qué es eso de los determinantes
Alcanzar la equidad sanitaria actuando sobre los sociales de la salud? Duazary, 11(2): 75-76.
determinantes sociales de la salud. Buenos Aires: Recuperado de: http://revistas.unimagdalena.edu.
Autor. Recuperado de: http://whqlibdoc.who.int/ co/index.php/duazary/article/view/822
publications/2009/9789243563701_spa.pdf ?ua=1
Organización Panamericana de la Salud (2012).
Determinantes e inequidades en salud. Salud
en las Américas (pp. 12-59). Washington D.C.:
Autor. Recuperado de: http://www.paho.org/
saludenlasamericas/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=163&Itemid=
262
263
ATENCIÓN
PRIMARIA
EN SALUD Y EQUIDAD
GABRIEL CARRASQUILLA Y ÓSCAR ECHEVERRI
INTRODUCCIÓN
Una de las propiedades esenciales de un sistema de salud es

la equidad, la cual debe garantizar el acceso, la oportunidad y la
calidad en los servicios de promoción, prevención, tratamiento y
rehabilitación. Respondiendo a esta propiedad, los sistemas de salud
deben diseñar e implementar estrategias que conduzcan a que, a
pesar de las desigualdades que se presentan en las poblaciones, no
se afecte la equidad en salud. Esta tiene que lograrse en todos sus
aspectos como género, edad, grupo étnico, distribución geográfica o
estrato socioeconómico, para citar solo algunas de las más relevantes
categorías demográficas.
La Atención Primaria en Salud (APS) es una de las estrategias
promovida universalmente para la equidad, la cual desde su
promulgación en la Asamblea Mundial de la Salud, en 1977, y un
año después en la reunión de Alma-Ata, se definió como la estrategia
para lograr salud para todos en el año 2000. Este solo propósito
constituyó un pronunciamiento por la equidad, indistintamente de
la estructura de los servicios de salud en los diferentes países del
mundo, de sus fuentes de financiación o de su concepción política.
Los postulados de la APS y sus elementos fundamentales de
intersectorialidad, tecnología apropiada, participación comunitaria y
social y eficiencia administrativa, son aplicables a cualquier contexto
nacional y están orientados a la equidad en salud que debe permitir la
salud para todos.
Este ensayo sobre la APS abordará su origen, desarrollo y
aplicaciones en Colombia, algunos logros alcanzados por diferentes
esfuerzos y el modo de enmarcarse en el Sistema de Seguridad
Social en Salud colombiano. Finalmente se plantean algunas
consideraciones sobre el desarrollo actual y el enfoque de APS a nivel
nacional e internacional.
265
ANTECEDENTES DE LA ATENCIÓN
PRIMARIA EN SALUD EN COLOMBIA
Desde la segunda mitad del siglo XX y dos o tres

décadas antes de la declaración de Alma-Ata, en
distintas universidades colombianas en coordinación
con los servicios de salud de sus regiones (Universidad
de Antioquia, en Santo Domingo; Universidad
Javeriana, en Cáqueza; Universidad de Caldas, en
Villamaría; y la Universidad del Valle, en Candelaria,
y en Cali en los barrios Siloé y El Guabal) se
desarrollaron modelos de Atención Primaria en Salud
(APS) (Saravia et al., 1990). Como elementos comunes,
estos programas tenían el aumento de coberturas, la
delegación de funciones a promotoras de salud y la
participación comunitaria (Cruz et al., 1987).
El programa de Candelaria planteó un sistema
simplificado de servicios de salud, con los siguientes
objetivos: i) obtener una mayor cobertura; ii) funcionar
dentro del Sistema de Regionalización e Integración
de los Organismos de Salud; iii) utilizar al máximo
los recursos de la comunidad, en especial involucrando
personal voluntario o semivoluntario; iv) incrementar
la eficiencia del personal profesional dándole
responsabilidades en actividades de mayor envergadura
y supervisión; y v) ser reproducible en cualquier
comunidad y evaluado periódicamente (Carrasquilla,
1982).
En Cali, desde la década del 70, se iniciaron
programas de APS para la zona urbana de la ciudad;
entre los más importantes se destacan: el Programa de
Delegación de Funciones en los Distritos Sanitarios
4 y 5 de Cali (Pimar); el Programa de Investigación
de Modelos de Prestación de Servicios de Salud
(Primops); y en la siguiente década, el Programa
Integrado de Participación Comunitaria en Salud y
Educación para la Vida en Familia.
266
El Pimar se inició en 1971, con el fin de prestar servicios de

protección materno-infantil, por medio de la delegación de funciones
a auxiliares de Enfermería y promotoras de salud, tales como detectar
y tratar precozmente el carcinoma de cuello uterino y disminuir la
morbimortalidad materno-infantil, la desnutrición y la mortalidad
por aborto, teniendo en cuenta tres niveles de prestación de servicios:
el domicilio, el puesto de salud y el centro de salud (Galarza &
Carrasquilla, 1982).
Por su parte, el Primops se propuso alcanzar altas coberturas con
bajo costo, mediante la delegación de funciones y la participación de
la comunidad, teniendo la casa y la comunidad como base del sistema
de salud, con la posibilidad de extenderse a otras áreas de Cali y de
Colombia (Aguirre, 1980).
En la misma década de los 70, el Centro de investigaciones
multidisciplinarias en desarrollo (Cimder) implementó un modelo
de servicios rurales de salud con importantes innovaciones en
organización de la comunidad, desarrollo de tecnologías apropiadas
y delegación de funciones médicas a promotoras rurales de salud.
El modelo Cimder de organización comunitaria Uniones familiares
de salud, fue la clave para la producción agrícola, y a la vez para
la entrega de servicios de salud a las familias rurales. El impacto
de estas organizaciones familiares fue tal que un gobernador de
turno sospechó que se trataba de células comunistas. El desarrollo
de tecnologías innovadoras (Feferbaum, 1977 y Echeverri, 1979),
para uso de personal no profesional, coincidió con las denominadas
‘tecnologías apropiadas’ que la OMS empezaba a promocionar. Entre
ellas se destacan:
a. Caja maestra y bandera de la salud: sistema de información para
la planificación, el seguimiento y la evaluación de intervenciones
en la familia, similares a las recomendadas posteriormente en
Alma-Ata, ejecutadas por personal no profesional.
b. Clorador de aljibes para provisión de agua segura y tasa sanitaria
para disposición adecuada de excretas.
c. Cinta Cimder de tres colores para monitoreo del estado nutricional
en niños menores de 6 años.
267
d. Tiras reactivas: ayudas de laboratorio (tiras reactivas)

para detectar alteraciones de la función renal ‒como
bacteriuria, albuminuria, sangre en orina‒ de la
glucosa en sangre y azoemia.
e. Manual de Medicina para la Familia Campesina
que incluyó: cuidado del embarazo, parto y
puerperio, suministro de primeros auxilios en
accidentes y trauma, tratamiento seguro, efectivo y
estandarizable de enfermedades comunes mediante
algoritmos simples y el uso seguro de medicamentos
de efectividad comprobada.
La primera f. Micro-puesto de salud: caja portable especialmente
evaluación del diseñada y equipada con elementos esenciales
modelo Cimder de de urgencias, primeros auxilios, quemaduras,
servicios rurales de intoxicaciones, fracturas, luxaciones, equipo
salud mostró cambios para enemas y diez gavetas para medicamentos
esenciales. El micro-puesto era rotado por la
muy significativos en
promotora entre sus familias para capacitarlas en el
el estado de salud de uso de sus elementos.
la población servida, Estas tecnologías apropiadas fueron desarrolladas
con indicadores de para darle capacidad resolutiva a la delegación de
morbimortalidad funciones de personal profesional a personal no
superiores a los profesional (promotoras de salud), la cual se basó
promedios nacionales. en el supuesto ampliamente analizado de que toda
intervención profesional que sea segura, efectiva
Echeverri &
De Salazar, 1980 y estandarizable puede ser delegada sin riesgos
adicionales a personal no profesional. El trabajo de las
promotoras capacitadas y el uso de estas tecnologías
apropiadas les dio gran prestigio en la comunidad y
lograron un cambio importante y rápido del estado de
salud de sus comunidades, a la vez que las convirtió en
las promotoras más veteranas del mundo: la mayoría
trabajó por más de veinte años antes de su retiro. La
primera evaluación del modelo Cimder de servicios
rurales de salud mostró cambios muy significativos
en el estado de salud de la población servida, con
indicadores de morbimortalidad superiores a los
promedios nacionales (Echeverri & De Salazar, 1980).
268
El Programa Integrado de Participación Comunitaria en Salud

y Educación para la Vida en Familia surgió como respuesta a la
necesidad de conectar acciones paralelas en atención del menor y la
familia, por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
la Secretaría de Salud –Unidad Regional de Salud de Cali–, el Plan
de Alimentación y Nutrición (PAN) y la Universidad del Valle. Sus
principios incluían la participación comunitaria; la utilización del
concepto de riesgo para la definición y asignación de actividades;
la orientación a los distintos niveles de atención; la regionalización,
estableciendo el hogar como nivel básico de la prestación de
servicios; el aumento de coberturas a un bajo costo y el desarrollo de
un sistema de información y evaluación que permitiera un análisis
oportuno del desarrollo de sus acciones (Rojas, 1981 y Carrasquilla,
1982).
Después de Alma-Ata se desarrollaron experiencias de APS con
las mismas características de delegación de funciones y participación
de la comunidad en la localidad de Suba (Arias, 1990), en Bogotá,
y en Cali (Guerrero, 1990) en el barrio El Diamante y en siete
barrios del hoy Distrito de Aguablanca en Cali, en un programa
de APS conjunto con la Secretaría de Salud, la Regional del ICBF,
la Universidad del Valle y fundaciones privadas. En este programa,
además de las anteriores características, se hizo énfasis en la
coordinación intersectorial (Guerrero, 1990).
En la década de los 90 se impulsaron en Colombia varios cambios
normativos en el sector salud que incidieron en la aplicación de la
APS, en particular la Asamblea Constituyente de 1991, la Ley 10
de 1990 y las Leyes 60 y 100 de 1993. La descentralización en salud
(Ley 10 de 1990 y Ley 60 de 1993) asignó la responsabilidad del
primer nivel de atención al municipio ofreciendo una oportunidad
para que los elementos de la atención primaria como la participación
de la comunidad y la coordinación intersectorial fueran reforzados
y orientados por la autoridad municipal, sin embargo, se orientó
al desarrollo de la atención del primer nivel, sin fortalecer los
componentes de intersectorialidad o el uso de la tecnología
apropiada. La participación comunitaria y social se ha limitado, en
buena parte, a las asociaciones de usuarios de servicios de salud y a
representación en las juntas directivas de hospitales de primer nivel,
que son de responsabilidad municipal.
269
LA ESTRATEGIA DE AP Y ALMA-ATA
En la Asamblea Mundial de la Salud celebrada

en 1977, los países miembros de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) establecieron como meta
alcanzar salud para todos en el año 2000, mediante el
mejoramiento de las condiciones de equidad, acceso
y cobertura de los servicios básicos. Al año siguiente
se celebró en Alma-Ata la Conferencia Internacional
de Atención Primaria,1 que tuvo como objetivos la
promoción del concepto de Atención Primaria de
Salud (APS) en todos los países y la definición de los
principios y los medios operativos que permitiesen
superar los problemas prácticos que planteaba su
implementación. De allí surgió el compromiso de los
países de incorporar, tanto en sus políticas de salud
como en el Sistema Nacional de Salud, la Atención
Primaria como estrategia para alcanzar la meta de
salud para todos en el año 2000.
La Organización Panamericana de la Salud (OPS)
ha señalado la dificultad del desarrollo de APS por las
diversas interpretaciones que de la Atención Primaria se
han hecho (Pan American Health Organization, 2003),
y que se pueden agrupar en cuatro enfoques, según
varios autores:2 La APS selectiva orientada a un número
limitado de servicios de alto impacto para los desafíos
de salud más prevalentes de los países en desarrollo
1. OMS-Unicef. Conferencia Internacional sobre Atención

Primaria de Salud. Alma-Ata en el Kazakhstan Soviético, URSS.
Septiembre de 1978.
2. Centro de Estudios e Investigación en Salud CEIS-FSFB y
Universidad de la Sabana. Consultoría para evaluar la estrategia
de atención primaria en salud (APS) adoptada para Bogotá D.C.
en el marco general de operación del sistema general de seguridad
social en salud en observancia con lo preceptuado en el Plan de
Desarrollo 2004-2008 Bogotá sin indiferencia, un compromiso social
contra la pobreza y la exclusión social. Contrato n.º 1132-2006.
Informe final. Bogotá, abril de 2008.
270
(Walsh & Warren, 1979). En otros casos, es la Puerta de entrada

al Sistema de Salud y al sitio para la atención continua de salud de
la mayoría de la población (Institute of Medicine, 1994), lo cual
impide diferenciar entre la estrategia de APS y la atención del
primer nivel de salud. La APS ampliada es un primer nivel amplio e
integrado, que incluye elementos como participación comunitaria,
coordinación intersectorial y roles de diferentes trabajadores de
la salud y practicantes de las medicinas tradicionales (World
Health Organization, 1978), e incluye respuesta a los más amplios
determinantes de la salud; cobertura y accesibilidad universal según
la necesidad; autocuidado y participación individual y comunitaria;
acción intersectorial por la salud; tecnología apropiada y costo-
efectividad en relación con los recursos disponibles (Tarimo &
Webster, 1997). Finalmente, el Enfoque de Salud y Derechos Humanos
atraviesa la salud y los sectores sociales subrayando la necesidad de
responder a los determinantes sociales y políticos, y hace un mayor
énfasis en las implicaciones sociales y políticas de la Declaración de
Alma-Ata que en sus principios (People’s Health Movement, 2003).
Sin embargo, estas interpretaciones se orientan hacia el cuidado
primario o la atención en el primer nivel de atención, como puerta de
entrada a los servicios de salud de mayor complejidad con tecnología
más avanzada, pero no se han desarrollado estrictamente dentro
de la declaración de Alma-Ata que contempla los cuatro pilares
de la estrategia: participación comunitaria y social, coordinación
intersectorial, tecnología apropiada a la complejidad del problema a
resolver, y gestión adecuada y eficiente de los recursos.
Estos cuatro elementos deben funcionar en una interacción
dinámica para alcanzar resultados en salud, teniendo en cuenta que
los problemas a resolver, a través de la estrategia de APS, deben
orientarse con autodeterminación y autorresponsabilidad, según la
declaración de Alma-Ata. La autodeterminación indica que son las
poblaciones, los municipios, los países los que deben determinar los
problemas de salud más relevantes, es decir, los que se deben resolver
para mejorar las condiciones de salud y de vida de una determinada
población. La autorresponsabilidad, por su parte, tiene que ver con
que son estas mismas poblaciones las responsables de conservar su
salud, prevenir la enfermedad y mejorar sus condiciones de vida.
271
APS Y AP
Hay una confusión difundida en la literatura

científica que consiste en identificar la APS con el
concepto de Atención Primaria (AP) desarrollado en
Norteamérica y Europa (primer nivel de atención
médica). Bárbara Starfield (1992 y 1998), una de
las principales investigadoras sobre AP en países
desarrollados, le asigna las siguientes características:
es el suministro coordinado y continuo de servicios de
cuidado primario de alta calidad. Son intervenciones
médicas orientadas a la persona, la familia y la
comunidad desde el primer nivel del sistema de servicios
médicos. Generalmente, es la puerta de entrada al
sistema de servicios médicos para la atención continua de
las personas. Usualmente es suministrada por médicos y
otros profesionales de la salud formados en medicina
general, familiar y/o comunitaria que trabajan desde los
servicios ambulatorios de primer nivel.
La diferencia entre los conceptos AP y APS se
centra en cinco elementos esenciales, donde esta última
se considera:
Un enfoque sistémico (con equidad, solidaridad y
justicia social) que redefine los sistemas de salud y la
participación intersectorial para proteger, mejorar y
mantener la salud de la población.
Una forma de organización de la comunidad y
de asignación de recursos para contribuir a la
protección y la promoción de la salud (más que
tratar enfermos).
Un mecanismo para abogar ante otros sectores que
pueden intervenir más efectivamente que el sector
salud sobre algunos factores determinantes sociales
de la salud.
Una manera de prevenir la enfermedad, cuidar,
recuperar y rehabilitar los enfermos.
272
Un compromiso de Gobierno, intersectorial y de comunidad para

lograr metas en salud acordadas localmente y a nivel internacional,
como las Metas del Milenio.
Figura 1. Sistema
SISTEMA de cuidado esencial de laESENCIAL
DE CUIDADO salud DE LA SALUD
Determinantes sociales Factores de riesgo

Autocuidado
Cuidado comunitario Cuidado de la familia
Cuidado médico
MD ambulatorio y MD Acción
extramural
intersectorial
Políticas, abogacía
Cuidado básico hospitalario
Movilización y
organizacion de REFERENCIA Agua y saneamiento
la comunidad Cuidado especializado Vivienda
Ambulatorio Educación
Desarrollo de capital social Hospitalario Agricultura
Recreación
Obras públicas
Óscar Echeverri
El modelo está sustentado en dos pilares fundamentales sin los

cuales no es posible su desarrollo:
1. Movilización y organización de la comunidad. La experiencia
ha demostrado que la participación de la comunidad es flor de
un día si no se hace con un esfuerzo previo, bien concebido, de
movilización y organización. No solo se procura garantizar así una
participación permanente y vigorosa, sino que se sientan las bases
para desarrollar y fortalecer el capital social de las comunidades.
2. Acción intersectorial. La intervención sobre los determinantes
sociales y los factores de riesgo que condicionan el estado de
273
salud de las comunidades solo puede hacerse

efectivamente cuando se establece un mecanismo
de acción intersectorial bajo el liderazgo del
sector salud. Dicho liderazgo no significa que la
responsabilidad sea única y exclusiva del sector
salud; para asegurar la participación intersectorial en
las intervenciones sobre los determinantes sociales,
es vital que el sector salud desarrolle habilidades,
destrezas y competencias sólidas en la formulación,
análisis y desarrollo de políticas públicas, y en las
prácticas de abogacía frente a otros sectores como
los de agua y saneamiento, vivienda, educación,
agricultura, recreación, obras públicas, etc.
Cuidado Esencial de la Salud

El servicio de salud tiene tres tipos de usuarios:
1. El usuario comunitario. Requiere de un
diagnóstico previo (como en la medicina
individual) del estado de salud de la población,
mediante el estudio demográfico, epidemiológico,
socioeconómico y de políticas públicas que inciden
sobre los determinantes sociales de la salud.
Este diagnóstico permite formular un Plan de
Cuidado Comunitario, el cual incluye acciones
intersectoriales que inciden directamente en
los diferentes determinantes sociales que están
actuando negativamente en la población. Por
ejemplo, puede incluir suministro y mejoramiento
de agua potable; construcción de vivienda digna;
construcción de escuelas, verdaderos centros de
salud y ciclovías; programas de producción agrícola,
artesanal e industrial, etc.
2. La familia. El diagnóstico de la situación de
salud de la familia va más allá del diagnóstico
individual en sus miembros. El estudio de los
factores de riesgo tanto de los individuos como
274
del conjunto de sus miembros, permite formular intervenciones

individuales y colectivas para eliminarlos o reducirlos. Estas
intervenciones se agrupan en un Plan de Cuidado de la Familia
que se caracteriza por ser proactivo, es decir no espera a que la
familia lo pida (a que sea atendida), sino que se ofrece y previa
aceptación, se ejecuta conjuntamente con sus miembros. Incluye
entre otros, el autocuidado, que debe fomentarse intensivamente
en la familia; prácticas de higiene personal; ejercicio; buena
alimentación con control de exceso de sal y carbohidratos;
prácticas de respeto mutuo para evitar el maltrato y la violencia
doméstica; inmunizaciones en niños y adultos; toma de exámenes
para tamizaje de enfermedades, como citología vaginal, toma
de presión arterial, glicemia, etc. Si un miembro de la familia
presenta una enfermedad, de ser posible, recibirá en su casa los
cuidados necesarios, incluyendo suministro de medicamentos,
adherencia al tratamiento y otras intervenciones clínicas.
3. El usuario individual. Cualquier miembro de la comunidad o de
una familia puede recurrir directamente a pedir servicios médicos
por un problema de salud. Sin embargo, esta persona debe ser
referida por un agente de salud responsable por el cuidado de
su familia. Este agente le abre la puerta para que ingrese al Plan
de Cuidado médico. El médico que lo recibe decidirá si requiere
cuidado médico ambulatorio, o cuidado básico hospitalario, o si
lo devuelve a su familia con un ‘seguimiento extramural’. Cuando
el médico que lo atiende no puede solucionar el problema,
este lo referirá a instituciones de cuidado especializado de tipo
ambulatorio u hospitalario. En cada caso, el especialista será
responsable de devolver el paciente a su médico tratante inicial
para su seguimiento, con visitas de control y con ayuda del agente
de salud comunitario.
El Equipo de Salud del CES

Los planes de Cuidado Comunitario, Cuidado de la Familia
y Cuidado Médico requieren de un equipo de profesionales y
auxiliares con una capacitación sólida en trabajo con la comunidad.
La capacitación en análisis de políticas públicas, competencias
275
para hacer abogacía intersectorial, y una excelente

preparación en salud pública, salud familiar y medicina
preventiva, son requerimientos indispensables para
hacer y ejecutar los Planes de Cuidado Comunitario
y de Cuidado de la Familia. Así mismo, los médicos
que proveen el Cuidado Médico Individual, además de
tener excelentes conocimientos, habilidades y destrezas
en medicina general, deberán recibir una capacitación
suficiente y adecuada en los determinantes sociales,
salud familiar y medicina preventiva. Adicionalmente,
deben tener competencias sobresalientes para el trabajo
en equipo con profesionales y auxiliares de diferentes
disciplinas.
FES Y APS
La Fundación FES participó en varias experiencias

de APS desde sus inicios. La primera actividad
reportada fue la administración de los recursos para la
ejecución del programa de Candelaria (Arias, 1989).
Además, apoyó la Atención Primaria a través de la
experiencia Dagua y del Programa de Desarrollo
Comunitario del barrio El Diamante.
El programa de Dagua-Vijes, en 1981, (FES, 1986)
se desarrolló mediante un convenio entre la Unidad
Regional de Salud de Cali, la FES, la Universidad del
Valle y la Unicef. El programa consistió en la atención
a través de promotoras de salud en las áreas rurales de
estos dos municipios. FES hizo el apoyo financiero y
administrativo para la realización del programa.
El Programa de Desarrollo Comunitario del barrio
El Diamante fue ejecutado a través del Centro de
Desarrollo Comunitario Urbano (Cedecur). En este
programa se implementó un modelo de desarrollo
basado en la interinstitucionalidad, la intersectorialidad
y la participación comunitaria (Uribe & Mejía, 1997).
276
A mediados de la década de los 80 se estimaba que las dos

terceras partes de la población de Colombia estaban en la zona
urbana, con una importante proporción en áreas marginadas de
las grandes ciudades. Era necesario ajustar la organización de los
servicios de salud con el fin de garantizar el acceso a servicios básicos
(Arias, 1989). Con el propósito de aumentar las coberturas, una
de las estrategias era la prestación de servicios básicos a través de
Promotoras de Salud, para conformar equipos integrales de salud
orientados a atender los problemas prioritarios de las poblaciones
pobres en áreas marginadas de las ciudades (Saravia, 1990).
En 1987, la Fundación FES inició el Programa de Atención
Primaria en Zonas Urbanas Marginadas, cuyo propósito era mejorar
la salud de la población de menores recursos de las grandes ciudades,
estableciendo un modelo práctico de Atención Primaria con énfasis
en Voluntarias de Salud, activa participación de la comunidad,
exploración de nuevas fuentes de financiación con aportes del
sector privado y de la comunidad, esquemas de colaboración
interinstitucional para ampliación de coberturas y adaptabilidad del
modelo y de las alternativas que surgieran para servir a los grupos
marginados de las grandes ciudades (Cruz et al., 1987).
Este programa tuvo varias evaluaciones, en particular sobre
las actividades, impacto y desempeño de las promotoras como
voluntarias. La permanencia de estas estaba relacionada con las
actividades y responsabilidades en el hogar ‒la deserción era mayor
entre casadas‒ (Malagón et al., 1989), y al evaluar la percepción
comunitaria hacia los agentes voluntarios, la mayoría de las personas
de la comunidad conocía, acogía y aceptaba a la voluntaria (Recio,
1990).
En una evaluación, en 1992, se entrevistaron voluntarias de
salud, monitores, funcionarios de las instituciones financiadoras
y hogares beneficiarios y no beneficiarios. El estudio encontró
poco cambio en los conocimientos y prácticas de los hogares,
aunque el área directamente cubierta por las voluntarias reflejó
un mejor estado nutricional de los niños. Los hogares en las áreas
visitadas por las voluntarias mostraron mejores conocimientos en
vacunación y diarrea, pero no en lactancia materna (Robertson &
Shepard, 1993). De otra parte, se demostró menor uso de servicios
ambulatorios y menores desembolsos de gastos en servicios de salud
277
(hospitalarios y ambulatorios) en las familias visitadas

por las voluntarias. Por cada dólar invertido por el
sistema de salud en operar el programa de voluntarias,
se retornaron US$1,7 a las familias a través de la
disminución de gastos en salud. En el caso de mujeres
y niños los gastos en atención ambulatoria fueron
65% más bajos en áreas donde operaba el programa de
voluntarias (Shepard et al., 1993).
En ese mismo año, las Fundaciones recogieron en
un documento la experiencia del programa al cumplir
sus cinco años de ejecución, en el cual se registró que se
habían capacitado 2.016 voluntarias, de las cuales 42%
estaban activas en el último semestre de 1992; respecto
Por cada dólar a la coordinación intersectorial, 87 instituciones
estaban participando en comités intersectoriales e
invertido por el
interinstitucionales (Caicedo & Carrasquilla, 1991).
sistema de salud en Teniendo en cuenta que los anteriores hechos
operar el programa tendrían sin duda un efecto en la APS, se decidió
de voluntarias, se adelantar una investigación evaluativa utilizando
retornaron US$1,7 a un enfoque sistémico para conocer los alcances del
las familias a través programa, el proceso de desarrollo y los resultados
de la disminución de obtenidos, así como también establecer si hubo
gastos en salud. coherencia entre las políticas sugeridas por los
Shepard et al., 1993
lineamientos internacionales y las establecidas por los
gobiernos locales o nacional.
La evaluación también buscó examinar la viabilidad
y los puntos de encuentro entre la estrategia y el nuevo
marco legal de Colombia. Por otro lado, también
consideró que el proceso de implementación y los
resultados inesperados tenían tanta relevancia como
los esperados (Valadez & Bamberger, 1994 y Veney &
Kaluzny, 1991); además analizó entre los resultados del
programa, el fortalecimiento individual, la construcción
de capital social y la institucionalización (Winter et
al., 1995; Lowe et al., 1998; Patton, 1995; Rodney et
al., 1998 y Coleman, 1993). Los principales resultados
de esta evaluación muestran importantes logros, los
cuales fueron posibles gracias a la intervención de las
278
fundaciones FES y FRB, que durante los diez años de ejecución del
programa de APS, financiaron y apoyaron técnicamente cuarenta
proyectos locales; doce con Trabajadores Comunitarios de Salud
(TCS) (diez con voluntarias y dos con promotoras de salud); siete
proyectos de Atención Primaria Integral en Salud (APIS); y veintiún
proyectos focalizados, lo que se tradujo en una cobertura de 408.615
beneficiarios directos, aproximadamente 82.000 familias.
El modelo de APS implicó la ejecución de una serie de prácticas
dentro de las instituciones ejecutoras de los proyectos locales, lo cual,
de un lado, contribuyó a la institucionalización del modelo, y del
otro, generó cambios en dichas entidades con el fin de que pudiesen
adaptarse para la ejecución del proyecto. El aporte de los proyectos
locales al capital social se dio a través de la dinamización del
liderazgo comunitario, aumento del compromiso de las comunidades
con los problemas públicos, cambio en la elección de líderes
comunitarios, cambio en la forma de trabajo de las JAC y, en general,
de formas de coordinar acciones para la solución de problemas y
cambio en la forma de gestionar ante el Estado (Carrasquilla et al.,
s.f.). El programa descrito representa en Colombia el esfuerzo más
grande para el desarrollo de la estrategia de APS, llevado a cabo por
fundaciones privadas en alianza con entidades gubernamentales de
orden departamental y municipal, comunidades participantes y otras
instituciones del sector privado.
APS EN EL CONTEXTO DE
LAS REFORMAS Y EL SNSSS
Las reformas al sector salud (RSS), planteadas esencialmente

en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993: invertir en Salud
(Berkley et al., 1993), se centraron en la salud como un elemento de
mercado, privatización de la prestación de los servicios médicos y
enfoque en la atención a la enfermedad y, por tanto: 1) se perdió el
enfoque intersectorial; 2) los servicios de salud se concentraron en la
facturación; 3) se optó por el uso de tecnologías costosas que inducen
una demanda innecesaria y aumento de costos, generando problemas
éticos con relación a una adecuada utilización, y 4) la participación
279
comunitaria se orientó hacia la asociación de pacientes

que reclaman y exigen por los derechos individuales.
Estas reformas a la salud venían acompañadas de
cambios estructurales en el Estado que, de alguna
manera, influyeron también en que no se continuó con
la estrategia APS en el sistema de salud colombiano.
Reformas estructurales como el establecimiento de
subsidio a la demanda, en vez de subsidios a la oferta;
la disminución del gasto público sobre todo en el sector
social y la reducción, racionalización y flexibilización
del aparato estatal, incidieron definitivamente en
la desaparición de la estrategia APS en el contexto
colombiano.
De acuerdo con la evaluación realizada por OMS/
OPS, los sistemas de salud resultantes de estas reformas
no han logrado alcanzar un desarrollo armónico,
equitativo, de calidad y eficiencia y no han sido capaces
de brindar una cobertura total e integral a todos los
ciudadanos. Persisten grupos postergados, sin acceso
a los servicios básicos de salud, especialmente, en las
zonas rurales y en la población urbano-marginal de las
grandes ciudades. Hay consenso sobre lo limitado de
los logros de dichas reformas en comparación con los
esfuerzos para implementarlas (OPS-OMS, 1997).
En las recientes reformas a la Ley 100 de 1993
como la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2010, se
ha planteado nuevamente el desarrollo de la APS en
Colombia. Sin embargo, ni la concepción que de ella
se tiene en este marco legal, ni la implementación, que
aún no comienza, están dentro del marco conceptual de
la estrategia de APS, y se limita, más bien, a la atención
médica de primer nivel.
Desde su declaración inicial en Alma-Ata, la APS
se formuló con el propósito de ser una estrategia
para lograr salud para todos en el año 2000. Esta
declaración era, esencialmente, una propuesta hacia la
equidad en salud. No obstante, las reformas planteadas
280
no respondieron a los mensajes de equidad, acceso universal,

participación de la comunidad y acción intersectorial emanados de
Alma-Ata.
La salud pública y la APS son los fundamentos de sistemas de
salud sostenibles y esto debe estar reflejado en las políticas de salud
y en los sistemas de formación profesional para todos los países que
aspiren alcanzar un sistema de salud efectivo, equitativo, eficiente
y financiable (White, 2015). La experiencia en APS que ha tenido
Colombia en los últimos 50 años le permite desarrollar un sistema de
salud, considerando la estrategia de atención primaria en salud como
uno de los ejes esenciales de la política de salud pública, porque está
orientada a la equidad y es una forma de incluir salud en todas las
políticas.
281
REFERENCIAS
Aguirre, A. (1980). Atención a la madre y al niño menor Echeverri, O.; Boenheim, H. & Villafañe, P. (1979).
de cinco años con énfasis en la Atención Primaria. Validación de un instrumento para medir el estado
Un Programa de Investigación Operacional en la nutricional en niños de 0-6 años. Cali: Centro de
Prestación de Servicios de Salud y de Integración Investigaciones Multidisciplinarias en Desarrollo
Docente Asistencial. Cali: Universidad del Valle, Rural.
Ministerio de Salud, Secretaría de Salud de Cali.
Echeverri, O. & de Salazar, L. (1980). La salud y el
Arias, J. (Ed.). (1989). Atención Primaria de Salud en las desarrollo en un sistema rural de servicios de salud.
Grandes Ciudades. Bogotá: FES. OPS. Publicación científica n.º 393. p. 63-79.
________. (1990). Primary Health Care in Large Cities. Feferbaum, S. R. (1977). La cinta de tres colores y
Bogotá: Jaime Arias (Ed.). otros instrumentos para la salud. IDRC, pp. 3-7.
Recuperado de: http://hdl.handle.net/10625/25070
Berkley, S.; Bobadilla, J. L.; Hecht, R.; Hill, K.;
Jamison, D. T.; Murray, C.; Musgrove, P.; Saxenian, Fundación FES (1986). Evaluación de los proyectos de
H. & Tan, J. P. (1993). Informe sobre el Desarrollo desarrollo Dagua-Vijes y el Diamante. Santiago de
Mundial 1993: Invertir en Salud. Washington DC: Cali.
Banco Mundial.
Galarza, M. T. & Carrasquilla, J. G. (1982, 5 a 9 de
Caicedo, I. & Carrasquilla, M. C. (1991). Estrategia octubre). Atención Primaria en Salud y Bienestar
de Atención Primaria en zonas urbanas marginadas Familiar. Taller Internacional de Atención Primaria
de Colombia: Nuestra experiencia de cinco años. Cali: Urbana. Popayán.
Fundación FES.
Guerrero, R.; Cruz, L. F. & Carrasquilla, J. G. (1990).
Carrasquilla, J. G. (1982, 25 a 30 de octubre). Programas Primary health care as part of socioeconomic
de Atención Primaria Materno-infantil. Primer Taller development. In: Arias, J. (Ed.). (1990). Primary
Latinoamericano de Atención Primaria con Énfasis health care in large cities. Bogotá.
en Salud Materno-Infantil. Cali.
Guerrero, R.; Cruz, L. F.; Carrasquilla, J. G. & Saravia,
Carrasquilla, J. G.; Arias, N. L.; Gómez, O. L.; Girón, J. (1990, mayo). Patchwork in Urban Health
S. & De Charry, L. (s.f.). La estrategia de Atención Care: Cali. In: Patchwork in Urban Health Care.
Primaria, una intervención para no olvidar. Libro en Papers from the Kellogg International Fellowship
preparación. Cali. Program In Health. Michigan State University.
p. 1-5.
Coleman, J. S. (1993). Social Capital in the Creation of
Human Capital. American Journal of Sociology, 94: Institute of Medicine (1994). Defining Primary
p. 95-120. Care: An Interim Report. Washington, DC:
National Academy Press. En: OMS/OPS (2005).
Colombia. Asamblea Nacional Constituyente (1991). Declaración regional sobre las nuevas orientaciones
Constitución Política República de Colombia. Santafé de la atención primaria de salud. Washington, DC.:
de Bogotá. OMS/OPS.
Colombia. Congreso de la República (1990, 10 de Lowe J. I.; Barg, F. K. & Stephens, K. (1998).
enero). Ley 10 de 1990. Santafé de Bogotá. Community Residents as Lay Health Educators
________. (1993, 12 de agosto). Ley 60 de 1993. in a Neighborhood Cancer Prevention Program.
Santafé de Bogotá. Journal of Community Practice, 5: p. 39-52.
________. (1993, 23 de diciembre). Ley 100 de 1993. Malagón, L.; Sánchez, W.; Gutiérrez, M. I.; Arias,
Santafé de Bogotá. L. & Burbano, E. (1989). Investigación sobre los
condicionantes de la permanencia de las voluntarias en
Cruz, L. F.; Carrasquilla, G. & Girón, L. N. (1987). La el NAP Diamante. Cali: Cimder.
estrategia de Atención Primaria de Salud de Cali. Un
modelo operacional. Memorias del Primer Taller de OPS-OMS (1997). Tercera evaluación de la aplicación
Atención Primaria. Santiago de Cali. de la estrategia de salud para todos en el año 2000.
Washington, D.C.: OPS-OMS.
282
Pan American Health Organization (2003). Revisión de Starfield, B. (1992). Primary Care: Concept, evaluation
las políticas de Atención Primaria de salud en América and policy. Oxford University Press.
Latina y el Caribe. Washington, DC: PAHO.
________. (1998). Primary Care: Balancing Health
Patton, S. (1995). Empowering women: improving a Needs, Services, and Technology. Oxford University
community’s health. Nurs-Manage, 26(8): p. 36-7. Press.
People’s Health Movement (Ed.). (2003). Health Tarimo, E. & Webster, E. G. (1997). Primary health
for All Now! Revive Alma Ata!! The Alma Ata care concepts and challenges in a changing world.
Anniversary Pack. Unnikrishnan, Bangalore Alma-Ata revisited. (Current Concerns ARA paper
(India): People’s Health Movement, 2003. En: number 7, document WHO/ARA/CC/97.1).
OMS/OPS (2005). Declaración regional sobre las Genèva: WHO.
nuevas orientaciones de la atención primaria de salud.
Washington, DC. Uribe de B. M. & Mejía, N. J. (1997). Un modelo de
desarrollo integral comunitario urbano Santiago de
Recio, A. (1990). Investigación sobre la percepción Cali. Centro de Publicaciones FES-FRB.
comunitaria hacia los agentes voluntarios en salud.
Barrio El Diamante. Universidad del Valle. Valadez, J. & Bamberger, M. (Eds.). (1994). Monitoring
Medicina Familiar. and evaluating social programs in developing
countries. Economic Development Institute of the
Robertson, R. & Shepard, D. (1993). Evaluation World Bank Series, World Bank, Washington,
of Special Primary Health Care Program In Cali: D.C.
Based on Information From Providers and Planners-
Sponsors. Veney, J. E. & Kaluzny, A. D. (1991). Evaluation and
decision making for health services. Ann Arbor, MI:
Rodney, M.; Clasen, C.; Goldman, G. Markert, R. & Health Administration Press.
Deane, D. (1998). Three Evaluation Methods of a
Community Health Advocate Program. Journal of Walsh, J. A. & Warren, K. S. (1979). Selective Primary
Community Health, 23: p. 371-381. Health Care: an interim strategy for disease control
in developing countries. N Engl J Med., 301(18):
Rojas, O. (1981). Evaluación de un programa de p. 967-974.
atención primaria en salud y bienestar familiar. Tesis
de Master of Science in community health in White, F. (2015). Review Primary Health Care and
developing countries. University of London. Public Health: Foundations of Universal Health
Systems. Medical Principles and Practice, 24 (2).
Saravia, J. A.; Palacio, M. & Carvajalino, E. (Eds.).
(1990). Desarrollo de la APS en Grandes Ciudades. Winter, A.; Seifer, S. D.; Finocchio, L.; Leslie, J. &
Cali: Programa La Alegría de Enseñar, FES. O’Neil, E. H. (1995). Community Health Workers:
Integral Members of the Health Care Force. Am J
Shepard, D.; Becerra, J.; Sánchez, W.; Essayan, V.; Public Health, 85: p. 1055-1058.
Bongiovanni, A.; Robertson, R. & Barona, B.
(1993). Volunter Community Health Workers in Cali, World Health Organization (1978, 6 a 12 de
Colombia: Impact on Knowledge, Behavior and Health septiembre). Atención primaria de salud. Informe
Expenditures. Mimeo. Brandeis University Institute de la Conferencia Internacional sobre Atención
for Health Policy. Primaria de Salud. Alma-Ata, URSS. Genèva:
WHO.
283
INEQUIDAD
EN SALUD Y
ENFERMEDAD
CARDIOVASCULAR
EN COLOMBIA:
UN MODELO PARA SU
ABORDAJE BASADO
EN LA HIPERTENSIÓN
ARTERIAL
DIEGO IVÁN LUCUMÍ
INTRODUCCIÓN
En América Latina las enfermedades cardiovasculares (ECV),

que agrupan diversas condiciones tales como la enfermedad coronaria
y la enfermedad cerebrovascular (Labarthe, 2011), son la primera
causa de muerte (Pramparo, Montano, Barceló, Avezum & Wilks,
2006). Específicamente en Colombia, las más recientes estimaciones
muestran que, aunque la tasa de mortalidad por ECV ajustada por
edad tuvo una reducción entre 1998 y 2011 (108,6 por 1.000.000 a
95,9 por 100.000), estas enfermedades corresponden a una cuarta
parte del total de muertes en el país, lo que las convierte en la
primera causa de muerte de la población colombiana (Instituto
Nacional de Salud, 2013).
En países como los de América Latina la atención de las ECV
no solo es costosa para los sistemas sanitarios (Gaziano, 2007),
sino que con relación a los países de más alto ingreso económico
estas enfermedades se presentan a edades más tempranas (Gaziano,
2007; Leeder, Raymond & Greenberg, 2003), lo cual tiene un efecto
particularmente negativo para el desarrollo de los países, dada la
creciente afectación de la población en edad productiva (Gaziano,
2007; Leeder et al., 2003). De esta forma, si no se toman medidas
de prevención efectivas se cerrará en un periodo no mayor a veinte
años la ventana de oportunidad que tienen actualmente los países de
ingreso económico medio, como la mayoría de los latinoamericanos,
para tener una población saludable y lograr un mayor desarrollo
económico (Gaziano, 2007).
Gran parte de la atención a las ECV en los países de América
Latina se concentra en analizar factores individuales, y en menor
medida se enfoca en el estudio de su distribución poblacional. Lo
anterior ha impedido contar con amplia evidencia en esta región
acerca de la distribución de estas enfermedades entre subgrupos
poblacionales con características sociales diferentes. Mientras la
evidencia empírica sobre las diferencias en la distribución de las
ECV por nivel educativo, género o raza han sido ampliamente
documentadas en estudios en Norteamérica y Europa, no ha
sucedido lo mismo en América Latina, donde es reciente la
generación de este tipo de evidencia (Fleischer & Diez, 2013).
285
Los hallazgos de los estudios en otras regiones sugieren

la existencia de un gradiente en la distribución de la
enfermedad cardiovascular, en el cual los grupos con
mayores recursos, prestigio o poder suelen tener una
menor morbilidad y mortalidad por ECV que aquellos
en una posición más baja en la escala social (Boykin
et al., 2011; Cox, McKevitt, Rudd & Wolfe, 2006).
El estudio de la distribución desigual de las ECV
entre diferentes grupos sociales se enmarca en el
análisis de las inequidades en salud, definidas como
desigualdades que afectan negativamente a los grupos
en desventaja social (Braveman et al., 2011). Estas
desigualdades que se consideran injustas y evitables, se
evidencian al examinar indicadores de posición social
como la raza, la etnia, la posición socioeconómica y el
género, entre otros (Braveman, 2006; P. A. Braveman
et al., 2011). En este contexto, como país, los esfuerzos
se deberían centrar tanto en prevenir la morbilidad
y la mortalidad por las ECV, reducir o eliminar las
causas de la inequidad que generan la morbilidad por
estas enfermedades, como en abordar las inequidades
que impiden el disfrute de la salud cardiovascular.
Sin embargo, la adopción de un enfoque centrado
en la equidad para el estudio e intervención de la
enfermedad y la salud cardiovascular en Colombia
tiene importantes desafíos.
En este documento, se considerarán algunos puntos
que podrían ser clave para promover la equidad
en salud cardiovascular en Colombia y reducir (o,
potencialmente, eliminar) las inequidades que subyacen
a este problema en el país. Para este fin, se tomará
como modelo la hipertensión arterial (HTA), dado
que es una afección con alta prevalencia en el país
(Lucumí, 2014) y, por ende, el principal factor de riesgo
para la morbimortalidad por ECV (Lawes, Vander
Hoorn, Rodgers & Int Soc, 2008; World Health
Organization, 2009). Luego de describir la HTA como
modelo para abordar las inequidades en las ECV, se
286
discutirán algunos aspectos conceptuales para el abordaje de la HTA

en Colombia desde esta perspectiva. Por último, se sintetizará la
evidencia relevante en esta área y se concluirá con orientaciones para
la investigación, el monitoreo y la acción.
LA HTA COMO MODELO PARA EL ABORDAJE

DE LAS INEQUIDADES EN LAS ECV
La HTA es un buen modelo para el estudio de las inequidades

en las ECV no solo por ser su principal factor de riesgo (Lawes
et al., 2008; World Health Organization, 2009), sino porque los
factores que subyacen a la HTA pueden ser de tipo estructural,
como la inequidad en el ingreso; de tipo contextual como las
características del ambiente físico y social; grupales como las redes
y el soporte social; e individuales como los comportamientos y los
factores psicosociales y biológicos (Lucumí, 2014), lo cual exhibe su
complejidad como fenómeno de salud. Además, debido a los factores
implicados en su desarrollo y desigual distribución poblacional,
el abordaje de la HTA requiere de intervenciones que actúen de
manera efectiva sobre los determinantes de las inequidades en salud
y los determinantes sociales vinculados a su prevención, tamización,
tratamiento y control.
Dado lo anterior, al usar la HTA como modelo para el abordaje
de las inequidades asociadas a la enfermedad y salud cardiovascular,
se puede evidenciar si la cobertura y la efectividad de un importante
número de acciones en salud pública, pero también las relacionadas
con la atención sanitaria, se distribuyen de manera homogénea en
todas las subpoblaciones (Institute of Medicine, 2010; Lucumí,
2014). Adicionalmente, el uso de la HTA como modelo se
favorece porque esta condición se puede medir de manera objetiva,
su medición es de bajo costo y reproducible, y en un tiempo
relativamente corto se pueden observar los resultados de las
intervenciones orientadas a su prevención, tamización, tratamiento
y control (Institute of Medicine, 2010). Estas características hacen
que la HTA, a diferencia de otras afecciones crónicas, se convierta
en un buen referente para monitorear y evaluar los avances en las
condiciones de equidad en salud en el país.
287
CONSIDERACIONES
CONCEPTUALES Y EVIDENCIA
La teoría de la transición epidemiológica (Omran,

1971) ha sido ampliamente usada (Wolleswinkel-van
den Bosch, Looman, Van Poppel & Mackenbach,
1997) para explicar los cambios en los patrones de
enfermedad y muerte en la población, incluyendo los
relacionados con las ECV (Labarthe, 2011; Reddy,
2002). Desde esta perspectiva teórica, el aumento
en la morbilidad y la mortalidad a causa de las ECV
se correlaciona con cambios económicos (transición
Colombia no económica), en la estructura social (transición social)
solo experimenta y demográficos (transición demográfica) (Labarthe,
importantes 2011; Omran, 1971; Reddy, 2002). No obstante su
transformaciones uso y utilidad para explicar cambios en la estructura
sociales, económicas de morbimortalidad, esta teoría no es apropiada
para justificar las inequidades que se evidencian en
y en su perfil
problemas de salud como las ECV, incluyendo la HTA.
epidemiológico, sino
Esto sucede particularmente en el caso de un país
que persiste como como Colombia, que no solo experimenta importantes
uno de los países con transformaciones sociales, económicas y en su perfil
mayor inequidad en epidemiológico, sino que persiste como uno de los
el mundo. países con mayor inequidad en el mundo (United
UNDP, 2013 Nations Development Programme, 2013).
El complejo vínculo entre estos factores podría
explicar el mosaico en la relación entre indicadores
socioeconómicos y condiciones cardiometabólicas en
estudios en Latinoamérica (Fernald, 2007; Fernald
& Adler, 2008; Fleischer, Diez, Alazraqui, Spinelli &
De Maio, 2011; Monteiro, Conde & Popkin, 2001),
e incluso el observado en la aún incipiente evidencia
aportada por los estudios en Colombia (Lucumí,
2014). En este mosaico se tiene que, a diferencia de
lo hallado en países de ingreso económico alto, no
siempre existe un gradiente inverso en la relación entre
288
posición socioeconómica y condiciones cardiometabólicas como

la hipertensión y la obesidad (Fernald & Adler, 2008; McLaren,
2007). Es decir, los estudios revelan que en algunos casos un mayor
nivel socioeconómico incrementa el riesgo de estos indicadores,
mientras en otros estudios se observa que a mayor nivel de posición
socioeconómica el riesgo es menor (Fernald, 2007; Fernald & Adler,
2008; Fleischer & Diez, 2013; Lucumí, 2014). Esta relación se
complejiza al considerar el género, ya que usualmente en las mujeres
hay un gradiente inverso y una mayor consistencia en las asociaciones
(Fleischer & Diez, 2013; Lucumí, 2014; Monteiro et al., 2001;
Ordunez et al., 2013). Modificaciones adicionales se han encontrado
al examinar el efecto del área de residencia (urbano vs. rural) y las
diferencias en el nivel de desarrollo económico de los países de la
región (Fleischer et al., 2011; Monteiro et al., 2001)). Lo anterior
plantea la necesidad de adoptar enfoques que basados en referentes
teóricos y evidencia empírica sean apropiados para abordar las
inequidades en HTA en Colombia (Fleischer et al., 2011; Lucumí,
2014; Monteiro et al., 2001).
Estos enfoques deben contemplar no solo los crecientes niveles
de urbanización en el país, sino la inequidad socioespacial que
se evidencia en muchas de las ciudades. De hecho, la literatura
le ha prestado poca atención a los efectos que la pobreza y la
marginalización urbana tienen sobre la HTA (Etyang, Harding
& Cruickshank, 2013). A esto debe sumarse el potencial efecto
de condiciones como la inequidad en el ingreso y los diferentes
mecanismos a través de los cuales esta ejerce su impacto, dado que es
inevitable que esta influencie las condiciones materiales del contexto,
el capital social y los factores psicosociales (Kawachi & Kennedy,
1999; Kawachi, Subramanian & Almeida-Filho, 2002; Lynch, 2000;
Wilkinson, 1997) (Figura 1), lo cual puede tener un efecto en los
niveles de presión arterial en la población.
289
Figura 1. Mecanismos propuestos para explicar la relación

Figura 1. Mecanismos propuestos
entre desigualdad para explicar
en el ingreso a nivellacontextual
relación entre
e hipertensión arterial
desigualdad en el ingreso a nivel contextual e hipertensión arterial
Neomaterial
Posición socioeconómica
Infraestructura
comunitaria
Comportamientos
Desigualdad Cohesión social
HTA
en el ingreso y participación
Estrés crónico
Capital social
Desesperanza
Desventaja relativa
Sentido de control
Psicosocial
*Fuente: Lucumí, D. I. (2014). Social Disparities in Hypertension in Colombia:

A Mixed-Methods-Study. Ann Arbor (MI): University of Michigan.
Si bien la evidencia es aún limitada, dos estudios,

uno en Brasil y otro en Colombia, muestran la
necesidad de considerar factores estructurales en el
abordaje de la HTA. El primer estudio reveló cómo
las diferencias contextuales en los niveles de ingreso
dentro de la misma ciudad se asociaron a un mayor
riesgo de HTA, luego de controlar por factores
individuales (Hofelmann, Antunes, Santos Silva &
Peres, 2012). Los hallazgos del otro estudio sugieren
que una historia de mayor inequidad en el ingreso
–entre departamentos de Colombia– incrementa las
posibilidades de HTA en la población adulta de estas
290
áreas, luego de ajustar por otras variables contextuales e individuales

(Lucumí, 2014). Estos hallazgos se relacionan con lo encontrado
en estudios en Norteamérica frente a los efectos nocivos que para
la HTA tienen la inequidad y la pobreza en el aspecto contextual
(Cozier et al., 2007; Diez, Link, & Northridge, 2000; Matheson,
White, Moineddin, Dunn & Glazier, 2010; Morenoff et al., 2007).
Además de considerar factores estructurales y contextuales
como los descritos, una perspectiva más integral para el abordaje
de las desigualdades en HTA en Colombia, podría beneficiarse
de referentes teóricos como el propuesto en la Teoría de causas
fundamentales (Link & Phelan, 1995) o los Modelos de curso de vida
(Ben-Shlomo & Kuh, 2002), entre otros. El primero, coherente con
los enfoques de determinación social (Solar & Irwin, 2010), podría
ayudar a entender cómo las diferencias en recursos, oportunidades
y prestigio explican por qué las personas llegan a estar expuestas no
solo a factores de riesgo sino a protectores de la HTA y condiciones
sociales en las cuales estos riesgos se relacionan con la HTA (Link
& Phelan, 1995). Por su parte, la aproximación desde los modelos de
curso de vida puede ser útil para comprender cómo las exposiciones
en periodos críticos, la acumulación de las mismas y las variaciones
en las trayectorias y la movilidad social contribuyen a manifestar las
diferencias en el riesgo de HTA y el momento en la vida en el cual se
hace clínicamente aparente (Ben-Shlomo & Kuh, 2002).
En resumen, se requiere de enfoques conceptuales que superen
la visión tradicional y dominante centrada en factores de riesgo
individuales, la cual impide contextualizar estos riesgos y abordar de
manera efectiva las condiciones estructurales y del contexto, que en
últimas constituyen una importante influencia sobre el desarrollo de
la HTA en la población y las desigualdades en su distribución en la
escala social.
Aunque la evidencia sobre la relación entre posición
socioeconómica y mortalidad por ECV es limitada en América
Latina y casi inexistente para el caso colombiano, los pocos estudios
realizados permiten concluir que ha habido una reducción más
rápida en las tasas de mortalidad por esta causa entre quienes tienen
mayores ingresos y nivel educativo, que entre quienes están en una
posición baja frente a estos indicadores socioeconómicos. Una mayor
desventaja social también se ha asociado a mayor fatalidad y menor
291
supervivencia luego de un evento cardiovascular

(Fleischer & Diez, 2013).
Frente a la hipertensión en particular, datos para
Colombia sugieren que la educación es un importante
factor protector, especialmente para las mujeres.
Un hallazgo similar fue encontrado para mujeres y
hombres con relación al capital físico, es decir, un
mayor capital físico es un factor protector de la HTA.
En cuanto a la etnicidad/raza, se halló una asociación
entre mujeres de raza negra y la hipertensión,
teniendo a las mujeres mestizas como referencia. Esta
asociación no se encontró ni para mujeres indígenas
(en comparación con las mujeres mestizas), ni para
hombres negros o indígenas en comparación con
hombres mestizos (Lucumí, 2014). Estos hallazgos
indican que las diferencias en los recursos, ligadas a
los indicadores de posición social, juegan un papel
importante en términos de configuración del riesgo
al que está expuesta la población colombiana y la
compleja relación que existe entre estos indicadores,
si se tiene en cuenta cómo varían los resultados de
acuerdo al género. Los resultados de estudios en otros
países de Latinoamérica, como México, Brasil y Cuba,
muestran también estas inequidades y exponen una
similar complejidad de relaciones entre los diversos
indicadores de posición social estudiados (Dressler,
Balieiro & Dos Santos, 1999; Fernald & Adler, 2008;
Ordunez et al., 2013; Ordunez, Munoz, Espinosa-
Brito, Silva & Cooper, 2005; Sichieri, Oliveira &
Pereira, 2001).
En términos de tamización, tratamiento y control
de la HTA, la información sobre las inequidades
es mucho más limitada, esta sugiere que países de
ingreso medio, como los de América Latina, tienen
una importante brecha que cubrir en términos de
incrementar los indicadores frente a cada uno de estos
tres aspectos (Basu & Millett, 2013; Chow et al., 2013).
292
Estas brechas pueden ser mucho más acentuadas a medida que se

desciende en la escala social.
Como se indicó previamente, la evidencia disponible es aún muy
limitada para el examen de factores estructurales y contextuales y
su relación con la prevalencia, conocimiento, tratamiento y control
de la HTA. Un mayor estudio de estos factores abriría mayores
oportunidades para la intervención poblacional de esta condición y
la reducción sustancial en sus desigualdades (Lucumí, 2014).
ORIENTACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN,

EL MONITOREO Y LA ACCIÓN
A nivel internacional existe una extensa bibliografía en este

campo que revela importantes inequidades en las ECV en general,
y en particular en la HTA, el padecimiento tomado en este ensayo
como referente dadas sus implicaciones sociales, económicas y
epidemiológicas. Aunque parte de esta literatura podría ser aplicable
a América Latina, asumirla por completo podría ser un error para
la comprensión, seguimiento e intervención de las inequidades
(Monteiro et al., 2001), debido a que el patrón social de las ECV
y sus factores de riesgo constituyen el resultado de la interacción
de factores estructurales y del contexto (Fleischer & Diez, 2013;
Lucumí, 2014). Como se ha indicado, hay una serie de fenómenos
que hacen particular a esta región y por ende obligan a la generación
de evidencia e intervenciones que respondan a esta circunstancia.
Los resultados de los estudios existentes plantean varias
implicaciones desde la perspectiva de avanzar en la región, y
especialmente en Colombia, en un enfoque de equidad para el
estudio tanto de las ECV en general como de la HTA. Primero,
se requiere una mejor teorización que permita entender el patrón
social de las ECV, incluyendo responder por qué los resultados de
la asociación entre indicadores de posición socioeconómica y ECV
(o HTA) varían de acuerdo al usado y las diferencias observadas
entre áreas geográficas, incluso al interior del mismo país. A partir
de la apropiación de nuevos desarrollos teóricos se deben proponer
mediciones más apropiadas para el contexto complejo de América
293
Latina, donde simultáneamente convergen un mayor

crecimiento económico, una rápida urbanización y
una gran desigualdad económica y social con diversas
dinámicas políticas, cambios demográficos y formas
de mercadeo (CEPAL, 2010; Fajardo, 2004; Gómez
et al., 2012; United Nations Human Settlements
Programme, 2012), que no siempre contribuyen a
promover la salud cardiovascular.
Así mismo, a pesar del aporte teórico realizado
en América Latina frente a la comprensión de las
desigualdades en salud, existe la necesidad de contar
con mayor evidencia empírica sobre el papel de
lo étnico, la raza y el género en el desarrollo y la
Es necesario distribución de estas desigualdades (Almeida-Filho,
dar continuidad Kawachi, Filho & Dachs, 2003; Fleischer & Diez,
a los estudios 2013). Un aspecto en el que existe un amplio vacío
poblacionales que se tiene que ver con las intersecciones que se pueden
vienen realizando en producir entre posición socioeconómica, condición
Colombia, con el fin étnico racial y género. Aunque la comprensión teórica
y la valoración empírica de estas intersecciones
de seguir aportando
resultan mucho más complejas que las usadas en
información sobre los análisis tradicionales, un abordaje basado en
factores protectores múltiples intersecciones puede dar mayor riqueza a la
y de riesgo para la comprensión de las condiciones de inequidad en HTA
hipertensión arterial. y contribuir a una mejor intervención de las mismas
(Bowleg, 2012).
Para contar con esta evidencia se requiere
fortalecer los sistemas de información rutinarios
y hacer que los datos que de ellos se derivan sean
más accesibles, continuos y completos, de manera
que sea posible vincular la información de factores
de riesgo e indicadores de morbimortalidad con
diversos indicadores de posición social (Fleischer
& Diez, 2013). De igual modo, es necesario dar
continuidad a los estudios poblacionales que ya se
vienen realizando en Colombia (la ENSIN y la ENS),
con el fin de seguir aportando información sobre
factores protectores y de riesgo para la HTA, la cual se
294
puede ligar a indicadores de posición social. Teniendo en cuenta que

pocos estudios longitudinales en HTA se han llevado a cabo en este
campo en América Latina (Fleischer & Diez, 2013), es fundamental
considerarlos de forma tal que examinen integralmente diferentes
factores que conducen al desarrollo de la HTA y la inequidad.
Además de que la disponibilidad y la continuidad de estas fuentes
de información permitirán tener una mejor comprensión de los
mecanismos que subyacen a la HTA y las condiciones de inequidad
implicadas, también serán útiles para establecer tendencias y evaluar
los efectos de las intervenciones.
Con el propósito de lograr importantes avances en estos aspectos
en el país (Lucumí, 2014), y siguiendo la propuesta de usar la
HTA como un modelo Figura 2.para estudiar,
La hipertensión intervenir
arterial y monitorear
como modelo laslas inequidades
para el abordaje de
inequidades en las ECV, se debería adoptar un enfoque integral que
reconozca los diferentes procesos en los que sea posible evidenciar
estas condiciones (Figura 2).
Figura 2. La hipertensión arterial como modelo para el abordaje de las inequidades
Intervenciones sociales y en salud pública Trazadores socio-biológicos Resultados distales
Exposición
crónica a estrés
Obesidad Prevalencia
de HTA
Enfermedad coronaria
Determinantes Comportamientos Accidente cerebrovascular
Sociales de la Salud protectores y de riesgo Falla renal
Conocimiento,
tratamiento y control
de la HTA
Acceso y continuidad
del cuidado
Evidencia de inequidades
Adaptado de: Lucumí D. I. (2014). Social Disparities in Hypertension in

Colombia: A Mixed-Methods-Study. Ann Arbor (MI): University of Michigan.
295
De hecho, un mayor estudio y seguimiento al

patrón social de la HTA y sus factores de riesgo,
repercutirá en la formulación de intervenciones,
incluyendo aquellas de naturaleza política, para
encarar de la mejor forma la creciente carga de las
ECV y reducir las inequidades con respecto a estas
afecciones en Colombia. Sin embargo, frente a estas
intervenciones aún existen muchos y complejos retos
por abordar. En consecuencia, es necesario cambiar la
preeminencia de un enfoque centrado en los estilos de
vida. Una amplia y bien soportada literatura teórica y
empírica muestra que los procesos para el cambio de
comportamiento de riesgo o la adopción de aquellos
protectores que no consideran el contexto en el cual
estos comportamientos tienen lugar, tienden a ser de
corto plazo y poco efectivos (Link & Phelan, 1995;
Phelan, Link & Tehranifar, 2010). Si bien esto ha
resaltado la necesidad de usar un enfoque poblacional, y
en algunos casos uno mixto (poblacionales y de riesgo),
el enfoque poblacional para reducir las inequidades de
la HTA es insuficiente (Frohlich & Potvin, 2008). Esto
se explica por el hecho de que las personas usamos
de manera flexible los recursos vinculados a nuestra
posición en la escala social para prevenir la enfermedad
o para actuar cuando esta aparece (Link & Phelan,
1995; Lutfey & Freese, 2005). Así, aun en el caso de
intervenciones poblacionales adecuadamente planeadas
e implementadas, aquellos que están en el nivel más
alto de la escala social tienen mayores posibilidades
de aprovecharlas para prevenir una condición de
riesgo o resolver un problema de salud (Frohlich &
Potvin, 2008; Phelan et al., 2010), lo cual contribuye a
conservar o ampliar las inequidades existentes.
Dado lo anterior, no solo se requiere una sólida y
rigurosa planeación de intervenciones orientadas a
modificar los trazadores sociobiológicos indicados
en la Figura 2, sino que es necesario, tal como se ha
mencionado en este ensayo, poner especial atención
296
a los factores que generan desigualdades en la HTA e identificar

estrategias apropiadas para abordarlos. Centrarse solamente en lo
primero podría conducir inevitablemente a un incremento en las
inequidades.
CONCLUSIÓN
Si bien la investigación sobre las inequidades en las ECV es aún

precaria en América Latina y en Colombia, la evidencia existente
sugiere que las exposiciones, las vulnerabilidades y los recursos
asociados a una menor posición social incrementan las posibilidades
de desarrollar un factor de riesgo como la HTA y, a través de esta
u otros factores, se aumenta la morbimortalidad por ECV. Por
tal razón, es necesario avanzar en la teorización, la medición y el
seguimiento de las inequidades de las ECV; no obstante, frente
a la intervención de estas inequidades, los avances son todavía
incipientes. En general, se requiere desarrollar abordajes que afecten
las condiciones sociales, económicas y políticas que favorecen el
desarrollo de las inequidades en salud y enfermedad cardiovascular, al
igual que sus factores de riesgo, tal como se ha evidenciado aquí para
la HTA.
Es fundamental que los tomadores de decisiones, planificadores
en diferentes niveles, personal de salud y en general toda la sociedad,
tengan claridad frente a las limitaciones que tiene el uso de un
enfoque centrado en los estilos de vida para aproximarse a la
creciente carga de las ECV y las inequidades en su distribución en el
contexto poblacional.
297
REFERENCIAS
Almeida-Filho, N.; Kawachi, I.; Filho, A. P. & Dachs, Cox, A. M.; McKevitt, C.; Rudd, A. G. & Wolfe, C. D.
J. N. (2003). Research on health inequalities in A. (2006). Socioeconomic status and stroke. Lancet
Latin America and the Caribbean: bibliometric Neurol, 5: p. 181-88.
analysis (1971-2000) and descriptive content
analysis (1971-1995). Am J Public Health, 93(12): p. Cozier, Y. C.; Palmer, J. R.; Horton, N. J.; Fredman,
2037-43. L.; Wise, L. A. & Rosenberg, L. (2007). Relation
between neighborhood median housing value
Basu, S. & Millett, C. (2013). Social Epidemiology and hypertension risk among black women in the
of Hypertension in Middle-Income Countries: United States. Am J Public Health, 97(4): p. 718-24.
Determinants of Prevalence, Diagnosis, doi: 10.2105/ajph.2005.074740
Treatment, and Control in the WHO SAGE
Study. Hypertension, 62(1):18-26. doi: 10.1161/ Diez Roux, A. V.; Link, B. G. & Northridge, M. E.
hypertensionaha.113.01374 (2000). A Multilevel Analysis of Income Inequality
and Cardiovascular Disease Risk Factors. Social
Ben-Shlomo, Y. & Kuh, D. (2002). A life course Science & Medicine, 50(5): p. 673-687.
Approach to Chronic Disease Epidemiology:
Conceptual Models, Empirical Challenges and Dressler, W. W.; Balieiro, M. C. & Dos Santos, J.
Interdisciplinary Perspectives. International Journal E. (1999). Culture, skin color, and arterial blood
of Epidemiology, 31(2): p. 285-293. pressure in Brazil. American Journal of Human
Biology, 11(1): p. 49-59.
Bowleg, L. (2012). The problem with the phrase
women and minorities: intersectionality-an Etyang, A.; Harding, S. & Cruickshank, J. K. (2013).
important theoretical framework for public health. Slum living and hypertension in tropical settings:
Am J Public Health, 102(7):1267-73. doi: 10.2105/ neglected issue, statistical artifact or surprisingly
ajph.2012.300750 slight? Insights amidst adversity. J Hypertens, 31(5):
p. 877-9. doi: 10.1097/HJH.0b013e32836103fb
Boykin, S.; Diez-Roux, A. V., Carnethon, M.; Shrager,
S.; Ni, H. Y. & Whitt-Glover, M. (2011). Racial/ Fajardo, L. F. (2004). Impact of globalization on food
ethnic Heterogeneity in the Socioeconomic consumption, health and nutrition in urban areas
Patterning of CVD Risk Factors: in the United of Colombia. In: Globalization of food systems in
States: The Multi-Ethnic Study of Atherosclerosis. developing countries: impact on food security and
Journal of Health Care for the Poor and Underserved, nutrition. Food and Nutrition Paper (FAO), No. 83.
22(1): p. 111-127. Rome: Food and Agriculture Organization of the
United Nations. p. 285-300.
Braveman, P. (2006). Health Disparities and Health
Equity: Concepts and Measurement. Annual Fernald, L. (2007). Socio-economic status and body
Review of Public Health, 27: p. 167-194. mass index in low-income Mexican adults. Soc
Sci Med, 64(10): p. 2030-2042. doi: 10.1016/j.
Braveman, P. A.; Kumanyika, S.; Fielding, J.; LaVeist, socscimed.2007.02.002
T.; Borrell, L. N.; Manderscheid, R. et al. (2011).
Health Disparities and Health Equity: The Issue Fernald, L. & Adler, N. E. (2008). Blood Pressure and
Is Justice. American Journal of Public Health, Socioeconomic Status in Low-Income Women
101:S149-S155. doi: 10.2105/ajph.2010.300062 in Mexico: A Reverse Gradient? J Epidemiol
Community Health, 62(5). doi: e810.1136/
CEPAL (2010). La hora de la igualdad. Brechas por jech.2007.065219
cerrar, caminos por abrir. Santiago de Chile: Autor.
Fleischer, N. L.; Diez Roux, A. V.; Alazraqui, M.;
Chow, C. K.; Teo, K. K.; Rangarajan, S.; Islam, S.; Spinelli, H. & De Maio, F. (2011). Socioeconomic
Gupta, R.; Avezum, A. et al. (2013). Prevalence, Gradients in Chronic Disease Risk Factors in
awareness, treatment, and control of hypertension Middle-Income Countries: Evidence of Effect
in rural and urban communities in high-, middle-, Modification by Urbanicity in Argentina. Am. J.
and low-income countries. JAMA, 310(9): p. 959- Public Health, 101(2): p. 294-301. doi: 10.2105/
68. doi: 10.1001/jama.2013.184182 ajph.2009.190165
298
Fleischer, N. L., & Diez Roux, A. V. (2013). Labarthe, D. R. (2011). Cardiovascular Disease: A Global
Inequidades en enfermedades cardiovasculares en Public Health Challenge (Second ed.). Sudbury:
Latinoamérica. Rev. Perú Med. Exp. Salud Pública, Jones and Barlet Publisher.
30(4): p. 641-648.
Lawes, C. M. M., Vander Hoorn, S., Rodgers, A.,
Frohlich, K. L. & Potvin, L. (2008). The inequality & Int Soc, H. (2008). Global Burden of Blood-
paradox: The population approach and vulnerable Pressure-Related Disease, 2001. Lancet, 371(9623),
populations. American Journal of Public Health, p. 1513-1518.
98(2): p. 216-221. doi: 10.2105/ajph.2007.114777
Leeder, S., Raymond, S., & Greenberg, H. (2003).
Gaziano, J. M. (2007). Reducing the Growing Burden A Race Against Time. The Challenge of
of Cardiovascular Disease in the DevelopingWorld. Cardiovascular Disease in Developing Economies.
Health Affairs, 26(1): p. 13-24. Geneva: The Australian Health Policy Institute
at the University of Sydney, The Initiative for
Gaziano, T. A.; Reddy, K. S.; Paccaud, F.; Horton, S. Cardiovascular Health Research in The Developing
& Chaturvedi, V. (2006).Cardiovascular Disease. Countries, Mailman School of Public Health, The
In: Jamilson, D.; Breman, J. G.; Measham, A. Earth Institute at Columbia University.
R.; George A., M. C.; Evans, D. B. & Jha, P. et
al. (Eds.). Disease Control Priorities in Developing Link, B. G., & Phelan, J. (1995). Social Conditions as
Countries. New York: The International Bank for Fundamental Causes of Disease. Journal of Health
Reconstruction and Development / The World and Social Behaviors, Extra lssue, p. 80-94.
Bank.
Lucumí, D. I. (2014). Disparities in Hypertension in
Gómez, L.; Ibarra, M.; Lucumí, D.; Arango, C.; Colombia: A Mixed-Methods-Study. (Doctor in
Parra, A.; Cadena, Y. et al. (2012). Alimentación Philosophy), University of Michigan, Ann Arbor
no saludable, inactividad física y obesidad en la (MI).
población infantil colombiana: un llamado urgente
al Estado y la sociedad civil para emprender Lutfey, K., & Freese, J. (2005). Toward Some
acciones efectivas. Global Health Promotion, 19: p. Fundamentals of Fundamental Causality:
87-92. doi: 10.1177/1757975912453861 Socioeconomic Status and Health in the Routine
Clinic Visit for Diabetes1. American Journal of
Hofelmann, D. A.; Antunes, J. L.; Santos Silva, D. Sociology, 110(5), p. 1326–1372.
A. & Peres, M. A. (2012). Is income area level
associated with blood pressure in adults regardless Lynch, J. (2000). Income inequality and health:
of individual-level characteristics? A multilevel expanding the debate. Social Science & Medicine,
approach. Health & Place, 18(5): p. 971-977. doi: 51(7), p. 1001-1005. doi: 10.1016/s0277-
10.1016/j.healthplace.2012.06.010 9536(00)00080-0
Institute of Medicine (IOM). (2010). A Population- Matheson, F. I., White, H. L., Moineddin, R., Dunn,
Based Policy and Systems Change Approach to Prevent J. R., & Glazier, R. H. (2010). Neighbourhood
and Control Hypertension. Washington D.C.: The Chronic Stress and Gender Inequalities in
National Academic Press. Hypertension among Canadian Adults: A
Multilevel Analysis. Journal of Epidemiology and
Instituto Nacional de Salud (2013). Enfermedad Community Health, 64(8), p. 705-713. doi: 10.1136/
cardiovascular. Principal causa de muerte en jech.2008.083303
Colombia. En: Observatorio Nacional de Salud
(Ed.) Boletín Observatorio Nacional de Salud. Bogotá McLaren, L. (2007). Socioeconomic status and obesity.
D.C.: Instituto Nacional de Salud. Epidemiol Rev, 29, p. 29-48. doi: 10.1093/epirev/
mxm001
Kawachi, I. & Kennedy, B. P. (1999). Income inequality
and health: Pathways and mechanisms. Health Monteiro, C. A., Conde, W. L., & Popkin, B. M.
Services Research, 34(1): p. 215-227. (2001). Independent effects of income and
education on the risk of obesity in the Brazilian
Kawachi, I.; Subramanian, S. V. & Almeida-Filho, N. adult population. J Nutr, 131(3), p. 881S-886S.
(2002). A Glossary for Health Inequalities. Journal
of Epidemiology and Community Health, 56(9): p. Morenoff, J. D., House, J. S., Hansen, B. B., Williams,
647-652. doi: 10.1136/jech.56.9.647 D. R., Kaplan, G. A., & Hunte, H. E. (2007).
Understanding Social Disparities in Hypertension
299
Prevalence, Awareness, Treatment, and Control: Sichieri, R., Oliveira, M. C., & Pereira, R. A. (2001).
The Role of Neighborhood Context. Social Science High Prevalence of Hypertension among Black and
& Medicine, 65(9), p. 1853-1866. doi: 10.1016/j. Mulatto Women in a Brazilian Survey. Ethn Dis,
socscimed.2007.05.038 11(3), p. 412-418.
Omran, A. R. (1971). Epidemiologic Transition - Solar, O., & Irwin, A. (2010). A Conceptual
Theory of Epidemiolog of Population Change. Framework for Action on the Social Determinants
Milbank Memorial Fund Quarterly, 49(4). of Health. Social Determinants of Dealth
Discussion Paper 2 The Discussion Paper on Social
Ordunez, P., Kaufman, J. S., Benet, M., Morejon, Determinants. Geneva: World Health Organization.
A., Silva, L. C., Shoham, D. A., & Cooper, R. S.
(2013). Blacks and Whites in the Cuba have equal United Nations Development Programme (2013).
prevalence of hypertension: confirmation from a Human development report 2013. The rise of the
new population survey. Bmc Public Health, 13, p. South: Human progress in a diverse world. Human
169. doi: 10.1186/1471-2458-13-169 Development Report.
Ordunez, P., Munoz, J. L. B., Espinosa-Brito, A., Silva, United Nations Human Settlements Programme
L. C., & Cooper, R. S. (2005). Ethnicity, Education, (2012). State of Latin American and Caribbean
and Blood Pressure in Cuba. American Journal of Cities 2012. Towards a New Urban Transition.
Epidemiology, 162(1), p. 49-56. doi: 10.1093/aje/ Nairobi: UN-Habitat.
kwi163
Wilkinson, R. G. (1997). Socioeconomic determinants
Phelan, J. C., Link, B. G., & Tehranifar, P. (2010). of health - health inequalities: Relative or absolute
Social Conditions as Fundamental Causes of material standards? British Medical Journal,
Health Inequalities: Theory, Evidence, and Policy 314(7080), p. 591-595.
Implications. J Health Soc Behav, 51, p. S28-S40.
doi: 10.1177/0022146510383498 Wolleswinkel-van den Bosch, J. H., Looman, C. W.,
Van Poppel, F. W., & Mackenbach, J. P. (1997).
Pramparo, P., Montano, C. M., Barceló, A., Avezum, Cause-specific mortality trends in The Netherlands,
A., & Wilks, R. (2006). Cardiovascular diseases 1875-1992: a formal analysis of the epidemiologic
in Latin America and the Caribbean: The present transition. International Journal of Epidemiology,
situation. CVD Prev Control, 2, p. 149-157. 26(4), p. 772-781. doi: 10.1093/ije/26.4.772
Reddy, K. S. (2002). Cardiovascular diseases in the World Health Organization. (2009). Global Health
developing countries: dimensions, determinants, Risks. Mortality and Burden of Disease Attributable
dynamics and directions for public health action. to Selected Major Risks. Geneva: World Health
Public Health Nutrition, 5(1A), p. 231-237. doi: Organization.
10.1079/phn2001298
300
301
PRESTACIÓN
DE SERVICIOS
DE SALUD Y EQUIDAD
MARCELA GRANADOS
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), “la salud

es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no
solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”. Esta definición
permite inferir que siempre existirán desigualdades en materia de
salud entre diversos grupos de personas y sociedades, pues factores
culturales, sociales y de percepción de bienestar –que son, a rajatabla,
individuales–, podrán producir diferencias en las mediciones de
algunos indicadores de salud.
La OMS continúa conceptuando en torno al tema cuando
dice que “el estado de salud de una población está estrechamente
relacionado con las condiciones en que las personas nacen, crecen,
viven, trabajan y envejecen”. De tal forma, al existir variaciones entre
los grupos de personas que conforman una comunidad, una región
o un país, no es posible tener indicadores universales y absolutos de
todos los aspectos relacionados con la salud.
De acuerdo con Whitehead (1992), para calificar una situación
como inequitativa, es necesario examinar las causas que la han
generado y juzgarlas como injustas en el contexto social. Reafirma
este autor que deben tenerse en cuenta aspectos ambientales,
económicos y poblacionales para determinar cuándo una
perturbación en la sociedad produce, refuerza o libera tensiones que,
finalmente, se convierten en inequidades.
Un ejemplo que se acoge a esta conclusión son los Testigos
de Jehová, quienes, por convicción religiosa, se niegan a recibir
productos derivados de la sangre. Esta práctica de manejo es
considerada, de acuerdo con los estándares de medicina basada en
la evidencia, cómo útil y costo efectiva. Sin embargo, los pacientes
con anemia severa pertenecientes a esta religión prefieren asumir la
muerte con tranquilidad, antes que contradecir sus propios principios,
lo cual es absolutamente respetable y constituye una desigualdad pero
no una inequidad.
No obstante, hay que tener en cuenta que si estas diferencias son
injustas, se pueden evitar y, además, con su presencia desmejoran
claramente los indicadores aceptados para ese grupo de personas,
estaríamos ante verdaderas inequidades en salud. Esta explicación
conduce a la siguiente conclusión: no toda desigualdad entre grupos
de personas debe ser interpretada como inequidad, pero toda
inequidad sí es el resultado de una desigualdad.
303
Respecto a la prestación de los servicios de salud

enfocada en las diferencias injustas y prevenibles, la
inequidad siempre se ha relacionado de forma dispar
con las barreras de acceso a los servicios, aseveración
no siempre cierta. Existe inequidad en la calidad
del servicio por parte de los prestadores de salud,
por ejemplo, en cuanto al acceso a la tecnología, en
la medida que la calidad científica del servicio no
le permita al paciente recuperar la salud de forma
adecuada, aunque a este pueda acceder al servicio.
Esta atención de baja calidad es usualmente más
costosa, ya que, al no mejorar, el paciente va a necesitar
atenciones sucesivas, lo que conllevará a consumir
más recursos económicos del sistema de salud. Lo
La atención de baja
anterior se traduce en inequidad sobre la distribución
calidad es usualmente de los recursos mismos, porque si la prestación hubiese
más costosa, ya que sido apropiada desde el inicio, más personas hubieran
al no mejorar, el podido acceder a dichos recursos.
paciente va a necesitar La literatura médica se ha preocupado por el tema
atenciones sucesivas, de la inequidad en salud, encontrándose variados
lo que conllevará estudios al respecto. Uno de ellos fue realizado en la
a consumir más comunidad indígena de los Yanomamí, personas de
recursos económicos tradición seminómada que viven en comunidades
muy dispersas en la Amazonía de Venezuela y Brasil
del sistema de salud.
(Grenfell, Fanello, Magris et al., 2008). La investigación
evaluó la prevalencia de malaria y anemia en un grupo
con acceso constante a los servicios de salud versus
otro con acceso intermitente. Los resultados arrojaron
que, en este segundo grupo, la proporción de pacientes
con malaria, anemia, esplenomegalia, fiebre y diarrea
era significativamente mayor (anemia 80,8% vs.
53,6%, p < 0,001; malaria 18,2% vs. 6,0%, p = 0,013;
esplenomegalia 85,4% vs.12,5%, P < 0,001; fiebre
50,5% vs. 28,6%, p = 0,003; diarrea 30,3% vs.10,7%
P = 0,001). Basado en lo anterior, no es difícil predecir
la conclusión: las comunidades con acceso intermitente
deberían tener una mayor posibilidad de seguimiento
304
activo con intervenciones, las cuales podrían llegar a ser muy costo
eficientes.
En otro estudio efectuado en la India (Sanneving, Trygg, Saxena
et al., 2013), se hizo una revisión para clasificar y explicar los
determinantes de la inequidad en salud materna y reproductiva, pues
existe una gran diferencia regional en la morbilidad y mortalidad
de las gestantes de ese país. Como resultado, se establecieron cinco
causas principales: la situación económica, el sexo, la educación, la
condición social (casta o tribu registrada) y la edad (adolescentes). En
este caso, intervenciones costo eficientes tales como políticas de salud
pública podrían ayudar a cerrar estas brechas de inequidad.
Ahora bien, otra de las inequidades en la prestación de servicios
de salud que ha merecido, incluso, reconocimiento en producciones
cinematográficas, es la dificultad de acceder a medicamentos que
impacten en la morbilidad, mortalidad y calidad de vida de los
pacientes. La investigación científica orientada a desarrollar nuevos
medicamentos para contrarrestar la infección generada por el virus
de la inmunodeficiencia humana (VIH), por ejemplo, ha producido
resultados positivos que podrían permitirles a los pacientes vivir más
tiempo y con una mejor calidad de vida. Sin embargo, Cohen-Kohler
(2007) demuestra en uno de sus estudios la dificultad que existe en
algunas regiones para que los pacientes reciban fármacos que traten
el VIH/SIDA y otras enfermedades como tuberculosis y malaria. La
OMS revela que a una tercera parte de la población mundial no le es
posible acceder a estos tratamientos, siendo Asia y África las regiones
más afectadas.
A pesar de ello, vale la pena mencionar que no solo en los países en
vía de desarrollo se presentan estos casos. De acuerdo con Semenza
y Giesecke (2008), las enfermedades transmisibles afectan también,
y en una forma desproporcionada, a la zona más pobre y vulnerable
de Europa. Tanto así que los autores propusieron diez acciones con
miras a reducir este impacto: conducir una vigilancia epidemiológica
de las enfermedades infecciosas; investigar las epidemias; informar,
educar y empoderar a la ciudadanía; movilizarla; desarrollar políticas
de salud pública; reforzar las leyes; proveer acceso al cuidado;
asegurar una fuerza laboral en salud competente; evaluar e investigar.
305
Cuando nos concentramos específicamente

en Colombia, se puede evidenciar inequidad con
base en los resultados en salud. Según el informe
de seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, publicado por el Departamento Nacional de
Planeación (2013), existen diferencias importantes
en la mortalidad de niños menores de 5 años, lo
que sugiere inequidades sociales en la prestación de
servicios de salud en diversas regiones del país. En
2011, la cifra fue de 53,18 muertes por cada 1.000
nacidos vivos en el departamento del Chocó y de 14,69
en Caldas. Por su parte, en menores de un año, la tasa
en el Amazonas fue de 46,44 muertes por cada 1.000
nacidos vivos y de 12,40 en el Quindío.
Del mismo informe se pudo establecer que, para
el año 2012, los departamentos del Cesar, Valle
del Cauca, Casanare, Santander, Caldas, Córdoba
y Huila; y los distritos de Cartagena, Santa Marta
y Barranquilla, lograron coberturas del 95% en
vacunación para difteria, tosferina y tétanos (DPT3)
en menores de un año. Entre tanto, Atlántico, Caquetá,
Chocó, Guainía, Vaupés y Guaviare alcanzaron entre
el 50% y el 79,9%, mientras que Vichada obtuvo
una cobertura crítica, es decir, inferior al 50% para
enfermedades completamente prevenibles. Similares
datos se registraron a nivel nacional con la vacuna del
sarampión.
El análisis de la mortalidad materna también mostró
unas diferencias importantes entre distintas zonas de
Colombia: Chocó obtuvo la tasa más alta de nacidos
vivos sobre defunciones maternas (341,6) mientras
que Quindío registró la más baja (33). Respecto a los
nacimientos ocurridos tras más de cuatro controles
prenatales a los que asistieron las madres, el informe
del Gobierno nacional demostró que el departamento
que registró un porcentaje mayor fue el Quindío con
91,93%. Por su parte, Chocó y el Amazonas obtuvieron
las tasas más bajas: 70,40% y 43,9%, respectivamente.
306
La mortalidad materno infantil, relacionada con las condiciones

en la atención del parto, se produce en hospitales en un porcentaje
mayor al 99% en lugares como Atlántico, San Andrés, Bogotá,
Magdalena, Cundinamarca, Córdoba, Sucre, Bolívar, Quindío, Valle
del Cauca, Meta y Antioquia, y en niveles por debajo del 97% en los
departamentos de Chocó, Risaralda, Putumayo, Arauca y Amazonas.
A pesar de que existan estas inequidades, ha sido claro que el
Estado colombiano ha hecho esfuerzos en los últimos 22 años
para mejorar la salud de la población, partiendo de que es el ente
encargado por la Constitución Política Colombiana de 1991 para
reglamentar y vigilar el sistema de salud, basándose en tres principios:
universalidad progresiva, eficiencia y solidaridad (Congreso de la
República, 1991). Posteriormente, con la implementación de la Ley
100 de 1993, se creó el Sistema General de Seguridad Social en
Salud (SGSSS) que permitió el aumento de la cobertura de salud en
el país, tanto para los trabajadores formales y sus familias (régimen
contributivo), como para los trabajadores no formales de menores
ingresos y sus familias (régimen subsidiado); el resto de las personas
sin ninguna afiliación al sistema (régimen vinculado) debía disminuir
con el tiempo.
Antes de 1993, solo el 20% de los colombianos tenía trabajo
formal y cobertura de salud a través del Instituto de Seguros Sociales
(ISS). Hoy en día, 22 años después de la Ley 100, la afiliación al
sistema de salud se ha incrementado al 92%. Por eso, según una
encuesta del Ministerio de Salud, en 1993, si un paciente tenía una
enfermedad grave, el acceso a hospitalización era de un 33%; ahora,
esa cifra aumentó al 98%.
Adicionalmente, en el 2015, fue sancionada la Ley Estatutaria
de Salud “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a
la salud y se dictan otras disposiciones”. En dicha ley, se define el
plan de beneficios del Plan Obligatorio de Salud (POS) que cubre
todas las necesidades de salud con algunas exclusiones explícitas y
que, así mismo, elimina algunas barreras administrativas como las
autorizaciones para los servicios de urgencias. El reto actual para
Colombia es permitir el acceso a los servicios de salud en todas las
regiones del país con el fin de reducir la brecha de inequidad, en
especial, en las zonas apartadas.
307
En este punto, es necesario mencionar que, cuando

se habla de inequidad por razones diferentes a las
dificultades de acceso a los servicios de salud, es
más complicado encontrar evidencia. Sin embargo,
hay estudios que hablan sobre las diferencias en las
capacidades del recurso médico como otra de las causas
de dicha inequidad. A propósito, en una investigación
llevada a cabo en el Reino Unido y publicada por Shah
et al. (2008), se evaluaron las tendencias y desigualdades
en la prescripción de beta bloqueadores para la
insuficiencia cardíaca entre los años 2000 y 2005.
Habiendo revisado un promedio anual de 7.294
pacientes, dicha intervención terapéutica contó
Hay estudios que con estudios que demostraban una reducción de la
hablan sobre las mortalidad y del número de hospitalizaciones por año
diferencias en las en esos pacientes. La conclusión del estudio fue que,
capacidades del aunque se había aumentado el uso de beta bloqueantes,
recurso médico como la prescripción seguía siendo baja y desigual, lo
que demostró las inequidades a las que puede estar
otra de las causas de
sometido un paciente ya sea por falta de conocimiento
la inequidad generada del médico o de adherencia a las guías de manejo con
por razones diferentes evidencia científica.
a las dificultades de Otro estudio hecho también en el Reino Unido
acceso a los servicios (Beckett, Earthy, Sleney et al., 2014) comparó los
de salud. estándares denominados ‘ideales’ con los encontrados
como ‘reales’ en cuarenta prestadores de servicios de
trauma. El modelo ‘ideal’ fue definido por los pacientes
como un servicio con atención eficaz, de alta calidad e
integral, mientras que la atención ‘real’ encontrada fue
descrita como fragmentada, desigual y con importantes
deficiencias en la prestación. La conclusión de los
autores fue que, si bien los proveedores de servicios
creían estar prestando un modelo ‘ideal’ en la atención
del trauma que fuese oportuno, equitativo, eficaz e
integral, esto no fue ni lo encontrado ni lo percibido
por los pacientes. Con ello, se demuestra la importancia
del control estatal sobre los prestadores de los servicios
de salud; esto es, entidades serias, científicas y con
308
autoridad que ejerzan la inspección, vigilancia y control de los

servicios habilitados para salvaguardar la salud de la población.
Finalmente, los avances en tecnología y comunicaciones deben
ser utilizados para disminuir las brechas de inequidad en la atención
en salud. De este modo, la telemedicina se consolida como una
herramienta probada de acercamiento del conocimiento entre
regiones con y sin recursos humanos adecuados. En relación con
lo anterior, mediante un estudio realizado en Canadá (Liddy,
Rowan, Afkham et al., 2013), se evaluó un programa piloto llevado
a cabo por más de 15 meses a partir de enero de 2010. En él, se
implementó un sistema de consulta electrónica con proveedores de
atención primaria y especialistas en una región grande en el este de
Ontario. Los resultados reflejaron una buena aceptación por parte
de los consultores y pacientes, quienes manifestaron altos niveles
de satisfacción debido a la reducción en los tiempos de espera y
a la mejora en los criterios de remisión y en el acceso a atención
especializada, lo que evitó interconsultas innecesarias.
Esta herramienta tecnológica de relativo bajo costo podría
multiplicar el conocimiento de los especialistas, cerrando así la brecha
de inequidad relacionada con el acceso y la calidad de los programas
universitarios de formación.
CONCLUSIÓN
La evaluación de la inequidad en la prestación de los servicios de

salud debe ser vista desde las diferentes perspectivas ambientales,
sociales y culturales propias de cada comunidad, de tal forma que
no existen indicadores universales para evaluarla. Existe evidencia
de verdadera inequidad cuando se logran estandarizar las variables
mencionadas. Si bien esta inequidad es más frecuente en los países
en vía de desarrollo, también se ha logrado demostrar en países
con ingresos per cápita elevados que los posicionan como países
desarrollados.
309
Las dificultades económicas y sociales son la

principal causa de inequidad relacionada con la
imposición de barreras en el acceso a los servicios
de salud en una población, pues existe una estrecha
relación entre la capacidad económica y la atención
oportuna con capacidad resolutiva de los servicios de
salud. La existencia de este fenómeno se ha podido
demostrar en muchas regiones del mundo, tanto
en países en vía de desarrollo como en aquellos
denominados desarrollados.
Sin embargo, las diferencias en la calidad de la
prestación de los servicios de salud no son menos
importantes, ya que generan un impacto similar
o aún peor al consumir recursos económicos
inadecuadamente. La diferencia en calidad está
relacionada con la educación insuficiente del recurso
humano, la falta de adherencia a las guías basadas
en la evidencia, los incentivos perversos de algunos
prestadores y el uso inadecuado de la tecnología, entre
otros factores.
De esta forma, es necesario encontrar herramientas
que cierren las brechas de inequidad mediante
intervenciones eficientes de los Gobiernos y las
organizaciones no gubernamentales a nivel mundial,
puesto que se requieren acuerdos colegiados para lograr
que la salud sea realmente un derecho fundamental en
todo el planeta.
310
REFERENCIAS
Addington-Hall, J., Altmann, D. & McCarthy, M. República de Colombia. Departamento Nacional de

(1998). Which terminally ill cancer patients receive Planeación (DNP) (2013). Informe de Seguimiento
hospice in-patient care? Soc Sci Med., p. 1011-6. de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Recuperado de: http://www.minsalud.gov.co/sites/
Beckett, K., Earthy, S., Sleney, J. et al. (2014). Providing rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/INEC/IGUB/
effective trauma care: the potential for service InformeODM_2013%20DNP.pdf
provider views to enhance the quality of care
(qualitative study nested within a multicentre República de Colombia. Ministerio de Salud y
longitudinal quantitative study). BMJ Open. Protección Social (2014). Preguntas y respuestas
sobre la Ley Estatutaria. Recuperado de:
Cohen-Kohler, J. C. (2007). The morally uncomfortable http://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/
global drug gap. Clin Pharmacol Ther., p. 610-614. BibliotecaDigital/RIDE/DE/ley-estatutaria-abc-
Foro Nacional Estudiantil de Economía y Finanzas, U. jun-2014.pdf
R. (2014). Recuperado de: https://www.youtube. Sanneving, L., Trygg, N., Saxena, D. et al. (2013).
com/watch?v=_jEANkMbniA&feature=youtu.be Inequity in India: the case of maternal and
González, C., Kim, M. & Marantz, P. (2014). Implicit reproductive health. Glob Health Action.
bias and its relation to health disparities: a teaching Semenza, J. & Giesecke, J. (2008). Intervening to
program and survey of medical students. Teach reduce inequalities in infections in Europe. Am J
Learn Med. Public Health, p. 787-92.
Grenfell, P., Fanello, C., Magris, M. et al. (2008). Shah, S. M., Carey, I. M., DeWilde, S. et al. (2008).
Anaemia and malaria in Yanomami communities Trends and inequities in beta-blocker prescribing
with differing access to healthcare. Trans R Soc Trop for heart failure. Br J Gen Pract., p. 862-9.
Med Hyg, p. 645-52.
Simpson, C., Hannaford, P., Lefevre, K. et al. (2006).
Liddy, C., Rowan, M., Afkham, A. et al. (2013). Effect of the UK incentive-based contract on the
Building access to specialist care through management of patients with stroke in primary
e-consultation. Open Med. care. Stroke, p. 2354-60.
Pauly, B., MacDonald, M., Hancock, T. et al. (2013). Webster, J., Lines, J. & Bruce, J. (2005). Which delivery
Reducing health inequities: the contribution of core systems reach the poor? A review of equity of
public health services in BC. BMC Public Health. coverage of ever-treated nets, never-treated nets,
República de Colombia. Congreso de la República and immunisation to reduce child mortality in
(1991). Constitución Politica de Colombia. Africa. Lancet Infect Dis., p. 709-17.
Recuperado de: http://pdba.georgetown.edu/ Whitehead M. (1992). The concepts and principles of
Constitutions/Colombia/colombia91.pdf equity and health. International Journal of Health
Services, p. 429-45.
311
RESEÑAS DE
AUTORES
RESEÑAS DE AUTORES | FES 50 AÑOS
JOSÉ ANTONIO
OCAMPO
Economista y sociólogo de la
Universidad de Notre Dame,
Estados Unidos. A los 23 años,
ÓSCAR
obtuvo el título de doctor en
ECHEVERRI Economía y Ciencia Política de
la Universidad de Yale.
Médico cirujano, especialista
en Medicina Preventiva y Salud Copresidente de la Iniciativa para el Diálogo de
Pública de la Universidad del Políticas (IPD, por su sigla en inglés). Profesor
de Práctica Profesional en la Escuela de Asuntos
Valle, y doctor en Ciencias de Públicos Internacionales y miembro del Comité de
la Universidad Johns Hopkins. Pensamiento Global de la Universidad de Columbia.
Subsecretario general, luego, jefe del Departamento
Profesor y jefe del Departamento de Medicina Social
de Asuntos Sociales y Económicos de las Naciones
de la Universidad del Valle, donde fundó el Centro
Unidas y, finalmente, secretario ejecutivo de la
de Investigaciones Multidisciplinarias en Desarrollo
Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe
(Cimder). Asesor del programa de Cuidado
(ECLAC, por su sigla en inglés) de las Naciones
Quirúrgico Domiciliario del Hospital Universitario
Unidas.
del Valle. Presidente de la Fundación Restrepo Barco.
Miembro del staff del Banco Mundial en Washington Ha ocupado altos cargos públicos en el Gobierno de
por cerca de dos décadas y luego, consultor Colombia como son: ministro de Hacienda y Crédito
internacional hasta la fecha. Público, director del Departamento de Planeación
Nacional y ministro de Agricultura. Director del
Miembro cofundador y gerente de la Comisión de
equipo técnico de la Misión para la Transformación
Convivencia Ciudadana de Cali. Asimismo, miembro
del Campo. Autor y editor de cerca de 30 libros y
de las juntas directivas de Cideim, FES y S.O.S., y de
200 artículos académicos en torno a los temas de
la Academia de Ciencias de Nueva York. Pionero en
teoría macroeconómica y políticas, asuntos financieros
investigaciones en torno al cuidado postoperatorio
internacionales, desarrollo económico, comercio
en casa. Producto de su labor, ha obtenido galardones
internacional e historia económica latinoamericana.
como: medalla del mérito SUCAM del Brasil,
reconocimiento de la Comisión de Convivencia
Ciudadana, medalla cívica de la Policía Nacional y
Premio a la Excelencia por parte del Presidente del
Banco Mundial. NATALIE
Autor de artículos académicos publicados en revistas GÓMEZ
científicas nacionales e internacionales sobre los temas
de cuidado quirúrgico, atención primaria de la salud, Economista de la Universidad de
el sistema de salud de Colombia, epidemiología de la Los Andes. Becaria del programa
violencia y cultura ciudadana. Recientemente publicó Fulbright para cursar estudios
el libro El respeto: Clave en la solución.
de maestría en Administración
Pública, en la Universidad de
Columbia (2015).
Asesora en el Departamento Nacional de Planeación
(2010-2012), asesora en el Departamento para la
Prosperidad Social (2012-2013) y miembro del
equipo técnico de la Misión para la Transformación
del Campo.
313
GUSTAVO HERNANDO
BERGONZOLI LLANO
Médico egresado de la Abogado egresado de la

Universidad del Valle, salubrista Universidad Santiago de Cali,
de la Escuela de Salud Pública máster en Estudios Políticos de la
de la Universidad del Valle y Pontificia Universidad Javeriana y
M.Sc. en Salud Pública de la máster en Comunidades Europeas
Universidad de Alabama en de la Universidad Pontificia
Birmingham, Estados Unidos. Comillas. Estudiante de Doctorado
en Ciencia Política.
Epidemiólogo de la Secretaria Municipal de Salud
Pública de Cali (1975-1983). Secretario de Salud Abogado asesor en la Procuraduría General de la
del Departamento del Valle del Cauca (1983-1986). Nación (1981-1989) y, luego, gerente del Frente
Coordinador técnico de la Secretaría Municipal de Liderazgo y Solidaridad del Valle del Cauca
de Salud Pública de Cali (1987-1990). Pensionado (1996-2000). Desde 1990, es docente de pregrado y
de la Organización Panamericana de la Salud- postgrado en el Departamento de Ciencia Jurídica
Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS), y Política de la Pontificia Universidad Javeriana
donde fue consultor en Costa Rica, Guatemala, Cali, donde forma parte del grupo de investigación
Venezuela, México y Brasil (1992-2009). Democracia, Estado e Integración Social (DEIS), el cual
trabaja en torno a los problemas actuales del Estado
Miembro del equipo investigador de la Facultad de
en Colombia.
Salud de la Universidad del Valle que fue galardonado
con el Bruce Schoemberg Prize, por la Asociación Autor de 13 producciones entre capítulos de libros y
Americana de Neuroepidemiología (1989). Ha memorias, y de 21 artículos publicados en revistas de
obtenido otros reconocimientos como son: medalla talla nacional e internacional. Escribió en la columna
cívica otorgada por la prefectura del municipio de de opinión Calicanto del Periódico El País (1998-
Guarulhos, en Sao Paulo, Brasil, como reconocimiento 2002) y en la revista semanal virtual Razón Pública
al aporte técnico-científico para el desarrollo de la (2009-2014). Entre sus publicaciones se destaca el
iniciativa de municipios saludables (2010) y medalla libro Análisis Impertinentes. Reflexiones sobre política y
Santiago Rengifo Salcedo, en su máxima categoría, ética en la Colombia contemporánea, publicado en 2008
otorgada por la Secretaría de Salud del Valle del por la Pontificia Universidad Javeriana Cali.
Cauca, en Cali (2014).
Profesor en la Escuela de Salud Pública de la
Universidad del Valle, en Cali; la Universidad Libre
seccional Cali, la Universidad Central de Costa Rica,
la Universidad de San Carlos, en Guatemala; y la
Universidad Central y de Carabobo, en Venezuela.
Autor de varias publicaciones y libros científicos.
Actualmente, irector de la Fundación para la
Producción y Gestión del Conocimiento (Progesco),
con sede en Cali, Colombia.
314
CARLOS ENRIQUE JORGE

BOTERO MELGUIZO
Arquitecto de la Universidad Comunicador social de la

del Valle y máster en Universidad de Antioquia,
Arquitectura y Urbanismo de la consultor y conferencista en
Universidad de Washington en cultura, gestión pública, cultura
San Luis, en Missouri, EE.UU. ciudadana, fortalecimiento de
organizaciones de la sociedad civil
Director de la Escuela de Arquitectura de la
y convivencia, y seguridad.
Universidad del Valle. Miembro del Colectivo de
Investigaciones Territorio, Ciudad y Espacio (CITCE),
Gerente del Centro de Medellín (2004-2005),
desde 1996, dentro del cual ha adelantado proyectos
secretario de Cultura Ciudadana de Medellín (2005-
en las disciplinas del urbanismo, la arquitectura y
2009) y, posteriormente, secretario de Desarrollo
la construcción en gran parte del litoral Pacífico
Social de Medellín (2009-2010). Miembro del
y el suroccidente colombiano, y ha aportado al
grupo de impulso de Plataforma Puente - Cultura
conocimiento de la historia y al desarrollo territorial
Viva Comunitaria, y del Comité Directivo de
de la región.
Resurbe, programa mundial de resiliencia urbana y
Su énfasis en el grupo CITCE ha estado en el tema ambiental, coordinado desde la Cátedra Unesco de
de espacio público, considerado el más importante Sostenibilidad.
de los cinco sistemas estructurantes del territorio
Asesor y tallerista en la Fundación Manos Visibles
municipal, teniendo en cuenta que constituye la
para el programa Laboratorio de Innovación
condición sine qua non para un verdadero desarrollo
Política para la Paz (LIPP), y para el proyecto de
urbano sostenible. Esta línea de investigación articula
Fortalecimiento Institucional de Organizaciones de
tres variables básicas en la construcción de la ciudad
Base del Pacífico. Asimismo, desde 2012, es asesor del
posible contemporánea: el espacio público en todas
programa SolucionES de El Salvador, enfocado en
sus variables; la vivienda entendida como residencia y
prevención de violencias, y asesor del Gobierno de
la densificación de áreas urbanas.
Buenos Aires, en la Secretaría de Hábitat e Inclusión.
Investigador en torno a los temas de urbanismo,
desarrollo urbano, espacio público y tecnologías en
arquitectura. Autor de textos como: Plaza, parque
y zona verde en el desarrollo urbano de Cali en el siglo
XX; Espacio público, movilidad y renovación urbana, y
El espacio público en el desarrollo urbano de Cali en el
siglo XX.
315
SANDRA FRANCISCO
GARCÍA CAJIAO
Ingeniera industrial de la Licenciado en Filosofía de

Universidad de los Andes (1996). la Universidad Javeriana
Máster en Administración Pública y M.A. en Economía de la
(1999) y doctora en Política Social Universidad de los Andes.
(2007), ambos títulos obtenidos en
Profesor en la escuela primaria y secundaria, así
la Universidad de Columbia. como en el ámbito universitario. Ha sido director del
Departamento Administrativo de Bienestar Social
Profesora asociada y directora académica de la de Bogotá (1979-1980), rector de la Universidad
Escuela de Gobierno de la Universidad de los Distrital (1980-1982) y de la Universidad Pedagógica
Andes. Posteriormente, fue investigadora principal Nacional (1986-1987) y subdirector de Planeación
en un estudio financiado por Unicef sobre pobreza del SENA (1984-1985). Igualmente, fue consultor
multidimensional en niños, niñas y adolescentes, y de las Naciones Unidas en El Salvador, Guatemala,
evaluación del sistema de protección social. Nicaragua, Roma y Mozambique; de la Unesco en
Investigadora en el área de evaluación de políticas Perú y del Banco de Desarrollo de América Latina
públicas y política social, particularmente, en políticas (CAF), en los países del área andina.
orientadas a familia y niñez. Con más de 15 años Director de la División de Educación de la
de experiencia en investigación sobre los temas Fundación FES, donde impulsó grandes proyectos
de pobreza, inequidades en educación y salud, y de investigación y desarrollo escolar como Atlántida,
evaluación del impacto de programas sociales con Nautilus y Pléyade (1990-2000). Asesor de Colciencias
resultados en salud y educación. para el programa Ondas de ciencia y tecnología
(2000-2004), asesor del Ministerio de Educación
Nacional en el Área de Evaluación y, luego, secretario
de Educación de Bogotá D.C. Actualmente, es
rector de la Fundación Universitaria CAFAM y
miembro permanente de la Academia Colombiana de
Pedagogía y Educación.
Columnista de El Tiempo, autor de varios libros y
numerosos artículos, e investigador en torno al tema
de Educación. Entre sus publicaciones se destacan:
Poder y justicia en la escuela colombiana, Pedagogía de las
Ciencias Sociales, Las fronteras de la normalidad, La piel
del alma, La formación de maestros y su impacto social e
Instrumentos para escribir el mundo.
316
VICKY MAURICIO
COLBERT TORRES
Socióloga de la Universidad Médico cirujano, especialista

Javeriana con estudios de en Salud Ocupacional, máster
posgrado en Sociología de en Salud Pública y en Estudios
la Educación y en Educación Políticos, y estudiante de
Internacional Comparada de Doctorado en Salud Pública.
la Universidad de Stanford, en
Profesor asistente en el Departamento de Salud
California, Estados Unidos. Pública de la Universidad Nacional de Colombia.
Presidente de la Asociación Internacional de Políticas
Emprendedora social en el campo educativo a nivel de Salud. Excoordinador general de la Asociación
nacional e internacional. Coautora del modelo Latinoamericana de Medicina Social (Alames).
pedagógico Escuela Nueva, mundialmente reconocido Referente de la Sociedad Civil de América Latina en
y probado por sus resultados en mejorar la calidad de el seno de la Comisión de Determinantes Sociales
la educación y contribuir a la equidad. De ahí que haya de la Salud 2005-2008. Fue autor del libro Lucha
sido la primera coordinadora nacional del programa social contra la privatización en salud y coautor de la
Escuela Nueva en el Ministerio de Educación Nacional publicación The right to health: what model for Latin
y, posteriormente, fuese nombrada como viceministra America?
de Educación.
Asesora regional en Educación para América Latina y
el Caribe en el Fondo para la Infancia de las Naciones
Unidas (Unicef ). Fundadora y actual directora de
IVONNE ANDREA
la Fundación Escuela Nueva Volvamos a la Gente,
creada para liderar la expansión de la Escuela Nueva ORDÓÑEZ
a nuevos contextos y poblaciones, y promover su
sostenibilidad y calidad. Su labor fue reconocida por la Odontóloga, especialista en
revista Semana al ser seleccionada en 2005 como una
Pedagogía y Currículo, magíster
de las 100 mujeres más influyentes en la historia de
Colombia. en Salud Pública y candidata a
doctora en Salud Pública.
Galardonada con múltiples reconocimientos, entre
ellos: las medallas Francisco de Paula Santander, Camilo Consultora para el Instituto Colombiano para la
Torres para la Educación y Félix Restrepo S.J.; y los Evaluación de la Educación (ICFES). Exconsultora
premios Mujeres de Éxito, Skoll al Emprendimiento de la Organización Panamericana de la Salud (OPS).
Social, Ciudadano Global Clinton, Kravis de Liderazgo Exdecana de la Facultad de Salud del Politécnico
y WISE, entregado por la Fundación Qatar para Internacional.
la Educación, la Ciencia y el Desarrollo de la
Comunidad. Investigadora en el Grupo de Equidad en Salud de la
Universidad Nacional de Colombia. Autora de la
publicación Caracterización socio-demográfica de los
suicidas adultos mayores de 60 años. Bogotá, 2003-2007.
317
GABRIEL DIEGO IVÁN

CARRASQUILLA LUCUMÍ
Médico cirujano y máster en Salud Médico y cirujano de la

Pública de la Universidad del Valle. Universidad El Bosque, mágister en
M.Sc. en Salud Pública Tropical Salud Pública de la Universidad del
y doctor en Salud Pública de la Valle y doctor en Comportamientos
Universidad de Harvard. en Salud y Educación en Salud
de la Universidad de Míchigan,
Profesor de la Maestría en Epidemiología de la
Universidad del Valle (1986-2010). Fue director Estados Unidos.
de Atención Médica de la Secretaría Municipal de
Salud de Cali (1980-1988), de la División de Salud Investigador del Centro para el Desarrollo y
de la Fundación FES (1990-1999) y del Centro de Evaluación de Políticas y Tecnologías en Salud
Investigaciones de la Fundación Santa Fe de Bogotá Pública (Cedetes) (2000-2002). En la División
(2003-2014). En el año 2000, fue secretario de salud de Salud de la FES, fue investigador principal y
del Valle del Cauca. coinvestigador de varios proyectos centrados en el
análisis e intervención de enfermedades crónicas
Miembro del Consejo Nacional de Seguridad Social (2003-2013). Obtuvo la beca Liderazgo Global
en Salud, del Consejo de Salud de Colciencias y del en Salud por parte del Centro Internacional de
Comité de Pequeños Proyectos del Programa TDR Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) en 2008
de la Organización Mundial de la Salud (OMS). y la Beca de Lideres Afrodescendientes otorgada por
Asimismo, pertenece a comités internacionales de Fulbright Colombia y el Ministerio de Educación
la Alianza Global para Vacunación (GAVI) y el Nacional en 2009 para realizar estudios en el exterior.
Programa Mundial de Malaria de la OMS, y es
miembro de número de la Academia Nacional de Consultor externo de la formulación de la Ley de
Medicina de Colombia. Prevención de la Obesidad en Colombia (Ley 1355
de 2009) y en la definición de las Prioridades para la
Director de la Federación Panamericana de Prevención de las Enfermedades Cardiovasculares en
Asociaciones de Facultades y Escuelas de Medicina las Américas. Cocreador y coordinador desde 2012
(Fepafem) en Colombia. Fundador y director de del Programa de Investigación en Comportamientos
Asesorías, Servicios y Soluciones Integrales en Salud y Educación en Salud (PICES) de la Facultad de
(Aseisalud), empresa dedicada a la consultoría e Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes.
investigación en epidemiología y salud pública. Se Profesor de la Escuela de Medicina de la Universidad
desempeña como investigador principal de varios Pedagógica y Tecnológica de Colombia (2006-2009)
proyectos a nivel nacional e internacional, con y, desde 2014, de la Facultad de Medicina de la
numerosas publicaciones en revistas nacionales e Universidad El Bosque.
internacionales.
318
MARCELA
GRANADOS
Médica cirujana, especialista en

Medicina Interna de la Universidad
Pontificia Bolivariana y en Medicina
Crítica y Cuidado Intensivo de
la Universidad del Valle. Cursó
el programa de Alta Gerencia
Internacional de la Universidad
ICESI. Máster en Administración
de la Universidad ICESI y de la
Universidad Tulane.
Jefe de la Unidad de Cuidados Intensivos de la
Fundación Valle del Lili, institución de la que luego
pasó a ser directora médica desde 2012. Expresidente
de la Asociación Colombiana Medicina Crítica y
Cuidado Intensivo. Docente titular de la Universidad
ICESI.
319
Nace la Fundación
para la Educación
Superior (FES) Se crea Cedecur
Entidad que gestiona Centro de Educación e
recursos para fortalecer Investigación para el
la Educación Superior, Desarrollo Comunitario
en especial para la Urbano y Rural, con el
Universidad del Valle. apoyo de la FES.
1964 1975 1982 1982
Inicia programa Se inician labores

Escuela Nueva ambientales en
Programa de formación
La Planada
para niños campesinos, (Nariño, Colombia)
replicado en 16 nacio-
Una de las primeras
nes. Catalogado por el
reservas naturales
Banco Mundial como
privadas de Colombia.
uno de los programas
Con el apoyo del
más exitosos en países
Fondo Mundial para la
en desarrollo.
Naturaleza (WWF) y
otros organismos
internacionales.
50 AÑOS TRABAJANDO
POR UNA COLOMBIA MÁS EQUITATIVA
Inicia proyecto
Primera edición de la
revista Alegría de Enseñar FES es reconocida Habilidades para
Unidad Técnica como Campeona la Vida, la Paz
Con el apoyo del
contra el Paludismo Agencia Colombiana y la Reconciliación
Ministerio de Educación Inicia Atlántida Ambiental del
Nacional, las fundacio- en las Américas para la Reintegración
Fondo para la Para la promoción de
nes FES y Antonio Proyecto de investiga- reconoce impacto
Nace la Fundación Restrepo Barco, lanzan ción sobre la cultura del Acción Ambiental Por parte de la Organi-
una cultura de paz y
social de la FES convivencia en entor-
para la Educación el primer número de adolescente escolar en
y la Niñez-FPAAN zación Panamericana nos educativos, en dos
esta revista trimestral, Colombia. Participaron de la Salud (OPS), la
Superior (FES) Se crea Cedecur para contribuir a la más de 9.000 estudian- Fundación FES Social Fundación Panameri-
Resultado acciones municipios del Valle
de intervención en del Cauca y cinco
formación de estudiantes de 120 colegios del realiza interventoría de cana de la Salud y
Entidad que gestiona Centro de Educación e espacios públicos con del departamento
tes de educación básica país. Presentado por la los recursos entregados Educación (PAHEF), y
recursos para fortalecer Investigación para el personas en proceso del Cauca. Programa
en Colombia. Circuló UNESCO como modelo a ONG ambientalistas la George Washington
la Educación Superior, Desarrollo Comunitario de reintegración. desarrollado con
en el 90% de los de investigación del Valle del Cauca. University Center for
en especial para la Urbano y Rural, con el educativa en Colombia Responde
Universidad del Valle. municipios rurales del Convenio CVC Global Health, (Buenaventura, y Consolidación
apoyo de la FES. París, Francia.
país, hasta 2005. y FPAAN entre otras. Cali y Popayán) Territorial.
1964 1975 1982 1982 1989 1991 1992 1998 2001 2003 2009 2012 2012 2014 2014 2015
Se inician labores Fundación FES

Inicia programa Inicia programa Encuesta Nacional Fundación FES Inicia proyecto de
Inicia Mundo Afro inicia levantamiento
Escuela Nueva ambientales en El Mundo de la Malaria de Salud Mental diseña e implementa Educación Inclusiva y
La Planada Programa de fortaleci- de línea base para
Programa de formación Novedoso programa pilotaje de Medea Talentos Excepcionales
para niños campesinos, (Nariño, Colombia) para fortalecer el
miento de organizacio- FES es seleccionada por Iniciativa Salud
nes de base y sus el Ministerio de la Primer modelo de Estrategia de fortaleci-
replicado en 16 nacio-
Una de las primeras
conocimiento y proyectos productivos, Protección Social para Mesoamérica 2015 mejoramiento y miento educativo para
nes. Catalogado por el contrarrestar la malaria con perspectiva de realizar la Encuesta estudiantes con
reservas naturales Financian: Universidad acreditación en calidad
Banco Mundial como en Colombia. Mejora etnia, género y Nacional de discapacidad, talentos o
privadas de Colombia. de Washington (recur- para instituciones
uno de los programas los hábitos de salud de generación. Financia Salud Mental. sos del Instituto Carlos capacidades excepcio-
Con el apoyo del educativas del Distrito
más exitosos en países unas 13.000 personas. Fundación Kellogg. Slim de la Salud); nales. Dirigido a 10
Fondo Mundial para la Capital. Esquema
en desarrollo. Reconocido por el Agencia Española de secretarías de educa-
Naturaleza (WWF) y pionero en Colombia;
PNUD y catalogado por Cooperación Interna- ción y 20 estableci-
otros organismos escalable y replicable
Red América como cional y Desarrollo mientos educativos.
internacionales. en todo el
una de las 15 experien- (AECID); Bill & Melinda territorio nacional.
cias de investigación Gates Foundation y el BID. Convenio FES -
más exitosas en Ministerio de
Latinoamérica. (Guatemala,
Honduras y Panamá)
DESDE 1965, LA FES

HA TRABAJADO EN
PRO DEL DESARROLLO
SOCIAL Y EL
MEJORAMIENTO DE
LAS CONDICIONES
DE VIDA DE LOS
COLOMBIANOS.
322
FES 50 AÑOS
LA EQUIDAD,
NUESTRA PRIORIDAD
1964 Se crea la 1973 Se crea el Departamento de

Fundación para Investigaciones y Educación de la FES (en
la Educación 1994 se convierte en la Vicepresidencia
Superior (FES), Social), para impulsar la investigación
como una entidad científica y participar en el diseño y
que gestiona la orientación de mejores sistemas de
recursos destinados beneficio social.
al fortalecimiento
de la Educación 1973 Se crea el Centro de Investigaciones
Superior, Multidisciplinarias en Desarrollo Rural
específicamente (Cimder) con el apoyo de la FES.
para la Universidad
del Valle. 1973 Apertura de la primera oficina regional
de la FES en Bogotá (para 1994, ya
funcionaban doce oficinas a nivel nacional
en Bogotá, Medellín, Bucaramanga,
Barranquilla, Pereira, Ibagué, Pasto y
Cartagena).
1975 La Superintendencia Bancaria le otorga a

la Fundación FES una concesión para que
ejerza como compañía de financiamiento
comercial, convirtiéndose en Fundación
FES, Compañía de Financiamiento
Comercial (CFC), un modelo de banca
social, pionero en América Latina.
323
1975 Se inicia el programa Escuela 1982 La Fundación FES apoya

Nueva, para la formación la creación del Centro de
de los niños campesinos. La Educación e Investigación para
estrategia se ha replicado en el Desarrollo Comunitario
16 países y fue catalogada por Urbano y Rural (Cedecur).
el Banco Mundial como uno
de los programas más exitosos 1982 Se inician labores ambientales
llevados a cabo en los países en en una de las primeras reservas
desarrollo. naturales privadas en Colombia,
La Planada, ubicada en el
1976 La Fundación FES apoya la departamento de Nariño. Con el
creación de la Liga de Lucha apoyo del Fondo Mundial para
contra el Cáncer. la Naturaleza (WWF) y otros
organismos internacionales, se
1979 El Ministerio de Educación crea un centro de investigación y
Nacional le otorga a la FES la capacitación, que se convierte en
Gran Medalla Nacional Francisco refugio del oso de anteojos y de
de Paula Santander, en grado de una diversidad de aves, plantas y
Comendador. otros seres vivos en Suramérica.
1980 La Fundación FES abre una 1983 La Fundación FES apoya la

oficina de representación en creación de la Corporación para
Washington, la cual, en 1983, se la Tercera Edad.
constituye como fundación, de
conformidad con las leyes de los 1985 La FES acompaña la creación
Estados Unidos. de la Fundación para el
Fomento de la Iniciativa
1980 La Fundación FES redefine su Empresarial-Fundaempresa.
plan general de acción social:
“Nuestra misión es propiciar el 1986 El Gobierno Nacional entrega
desarrollo del país dando apoyo la representación legal de la
a actividades y programas de Fundación Antonio Restrepo
carácter educacional, científico Barco a la FES.
y cultural, que contribuyan
a mejorar la calidad de vida 1986 Se crean los fondos de pequeñas
de toda la población, pero, donaciones para organizaciones
especialmente, de los grupos de base entre la Fundación
menos favorecidos”. FES y la Interamerican
Foundation-IAF.
324
LA EQUIDAD, NUESTRA PRIORIDAD | 50 AÑOS FES
1989 Se crea el Instituto FES de 1990 Inauguración de la casa-sede

Liderazgo (IFL), que tiene ubicada en el centro histórico
como misión identificar, de Cali. El edificio, catalogado
desarrollar y promover un como patrimonio arquitectónico
liderazgo creativo en todos de la ciudad, fue diseñado por los
los sectores de la sociedad reconocidos arquitectos Raúl H.
colombiana. Ortiz, Jaime Vélez, Pedro Mejía y
Rogelio Salmona. Hoy pertenece a
1989 El Congreso de la República la Alcaldía de Santiago de Cali.
de Colombia otorga
la medalla Orden de la 1991 Lanzamiento de la Estrategia de
Democracia, en grado de atención primaria integral en salud
Oficial, a la Fundación FES. para Santafé de Bogotá, en la
Biblioteca Luis Ángel Arango.
1989 La Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C. otorga a la Fundación la 1991 La FES recibe la medalla Orden al
medalla Orden Civil al Mérito Mérito Fundaempresa.
Ciudad de Bogotá, en grado de
Comendador. 1991 La FES acompaña la fundación
de la Corporación Calidad como
1989 La Fundación FES y la centro de desarrollo tecnológico,
Fundación Antonio Restrepo y apoya la creación de la
Barco, con la colaboración Organización para la Excelencia
del Ministerio de Educación de la Salud (OES), antes Centro
Nacional, lanzan la primera de Gestión Hospitalaria (CGH).
edición de la revista “Alegría
de Enseñar”, que contribuye a 1991 Inicia el programa El mundo de la
la formación de los estudiantes malaria: aprendamos a manejarlo
de educación básica en en comunidad, que fortalece el
Colombia. La revista circuló conocimiento e influye en los
trimensualmente en el 90% hábitos de unas 13.000 personas.
de los municipios rurales de Fue reconocido por el Programa
Colombia y su publicación de las Naciones Unidas para el
concluyó en 2005 con la Desarrollo (PNUD) y denominado
edición n.º 45. por la Red Interamericana de
Fundaciones Red América como
una de las 15 experiencias más
exitosas en Latinoamérica para
la solución del problema de la
malaria en el país.
325
Investigación de Recursos
1992 Se crea la Sociedad Fiduciaria Biológicos Alexander von
FES (Fidufes S.A.), FES
Humboldt Colombia.
Leasing S.A. y la Sociedad
Comisionista de Bolsa FES
Valores S.A. 1994 El Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) presenta a la
FES ante más de 100 ONG,
1992 La FES firma convenio con la representantes de gobiernos,
Universidad de Harvard, el MIT
políticos y empresarios de
Harvard Club y la Fundación
América Latina, durante la
Ford para establecer el Fondo de
Conferencia Internacional
becas FES-Harvard.
para el Fortalecimiento de
la Sociedad Civil, realizada
1992 Inicia Atlántida, investigación en Washington. El BID
que estudió la cultura del
resaltó “su carácter único de
adolescente escolar en Colombia
banco-fundación, su misión
e involucró a más 9.000
institucional, su solvencia y
estudiantes de 120 colegios
autosuficiencia financiera, su
del país. Este proyecto fue
capacidad de convocatoria y su
presentado como modelo de
colaboración con los sectores
investigación educativa en
público y privado”.
eventos internacionales: uno
convocado por la Unesco y otro
por la Red Caldas. 1995 La Fundación es presentada
con otras 8 fundaciones
internacionales como caso de
1993 La FES, en convenio con la estudio, durante la Cumbre
Universidad del Valle y la
Mundial de Desarrollo Social en
Secretaría de Salud del Valle
Copenhague, Dinamarca.
del Cauca, crea el Instituto de
Salud del Pacífico – Insalpa,
desde el cual se adelantaron 1995 Inicia la circulación de la
Revista trimestral Camaleón:
investigaciones en Entomología,
Pensamiento Adolescente,
Epidemiología y Diagnóstico de
como resultado del proyecto
Malaria.
Atlántida que reveló que los
adolescentes carecían de un
1993 La Fundación FES apoya medio de comunicación que les
el proceso de creación de
permitiera expresarse. La revista
Corpovalle para el Desarrollo
llegó a tener un tiraje de 10.000
Social y Cultural del Valle
ejemplares.
del Cauca y del Instituto de
326
1996 La FES acompaña la creación 2000 Clasificación del equipo

de Corpoeducación, creada del Área de Salud de la
con la misión de mejorar la Fundación FES como grupo de
calidad de la educación de los Investigación de Excelencia por
colombianos. parte de Colciencias.
1997 Se crea el Fondo de 2001 La Fundación FES Social

Contrapartida FES-BID para en convenio con la CVC
promover la equidad de género, y el Fondo para la Acción
la capacitación y la participación Ambiental y la Niñez-FPAAN
de las mujeres en Cali. realiza la interventoría de los
recursos entregados a ONG
1998 Inicia Mundo Afro, financiado ambientalistas del Valle del
por la Fundación Kellogg, un Cauca como Unidad Técnica
programa de fortalecimiento Ambiental.
dirigido a organizaciones de
base y sus proyectos productivos, 2002 La Fundación FES Social
con perspectiva de etnia, género es selecionada por el
y generación. Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República
1998 La Fundación se vincula al de Colombia (DAPR) para
programa Cuclí Cuclí-Pléyade liderar el programa Jóvenes en
iniciado en 1990 (años más Acción en Cali.
tarde, se convertiría en el
programa Ondas), que impulsa el 2003 La FES Social es seleccionada
espíritu científico en los niños, como la entidad que ejecutará
niñas y adolescentes. el Programa Nuevo Sistema
Escolar (PNSE) del Ministerio
1999 A raíz de la crisis financiera, de Educación, con recursos
la Superintendencia Bancaria del Banco Interamericano de
interviene financieramente a la Desarrollo (BID).
Fundación FES Compañía de
Financiamiento Comercial. El 2003 La Fundación es seleccionada
Gobierno determina trasladar la para llevar a cabo la Encuesta
totalidad de sus activos y pasivos Nacional de Salud Mental del
a otra entidad, separando la Ministerio de la Protección
compañía financiera de la Social.
Fundación FES Social.
327
2004 El equipo de Salud de la FES 2009 La Secretaría Distrital de Salud

recibe la segunda versión del de Bogotá otorga a la Fundación
Premio por la Nutrición Infantil FES Social un reconocimiento
Fundación Éxito, gracias a una por todos sus esfuerzos
reveladora investigación sobre la emprendidos en la estrategia de
lactancia materna en Cali. espacios libres de humo.
2008 Con el apoyo de Patrimonio 2009 La FES Social crea el Área

Autónomo del Centro Regional de Cultura Ciudadana y
para el Fomento del Libro en Convivencia para promover
América y el Caribe (Cerlalc), acciones que fortalezcan
la FES Social lidera una el civismo, el respeto y las
estrategia para la formación competencias ciudadanas como
en competencias ciudadanas, condiciones necesarias para el
dirigida a los participantes desarrollo, la convivencia y la
del Programa Nacional para reconciliación.
la Reintegración Social y
Económica de Personas y 2009 La Fundación FES Social recibe
Grupos Alzados en Armas. el reconocimiento Así Vamos en
Salud, gracias a la experiencia
2008 En el marco de la Semana exitosa El Mundo de la Malaria:
Mundial de Lactancia, la aprendamos a manejarlo en
Secretaría de Salud Pública comunidad.
Municipal de Cali otorga a la
Fundación un reconocimiento 2010 La Fundación FES Social y
en la modalidad “Instituciones Corpoeducación ejecutan un
privadas que han contribuido programa dirigido a agentes
a promocionar la lactancia educativos de la primera
materna”. infancia en 32 departamentos
del país, enfocado a la
2009 La FES Social es reconocida caracterización, implementación,
como Campeona contra el evaluación y sistematización
Paludismo en las Américas, de los procesos de formación,
por parte de la Organización incidiendo en la política pública
Panamericana de la Salud, la de primera infancia.
Fundación Panamericana de la
Salud y Educación (PAHEF), 2010 La Fundación FES Social
y la George Washington recibe el reconocimiento Así
University Center for Global Vamos en Salud por segunda
Health.
328
vez, gracias a la experiencia 2011 La FES Social recibe el Premio

exitosa para el Mejoramiento Bloomberg Philanthropies, en
de la Salud Materna, reflejada su categoría de Enforcing, por
en el proyecto Mejoramiento su excelencia en la campaña que
continuo de la calidad del CPN, emprende en cinco ciudades del
parto y atención al recién nacido. país para promover, proteger e
implementar la prohibición de
2011 La estrategia Espacio Público toda forma de publicidad de
Humanizador (EPH), liderada productos de tabaco en apoyo a la
por la Fundación FES Social Ley 1335 de 2009.
y otras organizaciones,
durante la conferencia 2011 La Fundación FES Social
mundial Salud global y gana el primer puesto en la
comunicación en crisis, en categoría Experiencias Técnicas
la Universidad de Anadolu, sobre Maternidad Segura, en el
Turquía, es reconocida como Concurso Nacional y Regional de
una experiencia modelo Buenas Prácticas de la Iniciativa
de replicabilidad por su de Maternidad Segura, liderado
aporte social e impacto por el Fondo de Población
en la transformación de de las Naciones Unidas y la
comportamientos en temas Organización Panamericana de la
relacionados con la cultura Salud.
ciudadana.
2011 La FES obtiene el primer lugar
2011 La Fundación FES Social es en la categoría Investigación en
reconocida por la Asociación nutrición, del Premio Fundación
de Juntas de Acción Éxito por la Nutrición Infantil
Comunal por la exitosa Gustavo Toro Quintero.
labor desarrollada con la
comunidad de Facatativá, 2011 La Fundación FES Social es
en la implementación del reconocida en la categoría de
modelo de reintegración Investigación en el marco del
comunitaria desarrollado Foro Nutrición infantil para la
por el Departamento prosperidad de todos, realizado
Administrativo de la por la Fundación Éxito, gracias a
Presidencia de la República y su proyecto de lactancia materna.
la Agencia Colombiana para la
Reintegración (ACR). 2012 La Fundación FES Social es
seleccionada para realizar el
levantamiento de la línea base de
329
la Iniciativa Salud Mesoamérica

2015 en Guatemala, Honduras y 2014 La Fundación diseña e
Panamá, estudio financiado por implementa el pilotaje de
la Universidad de Washington Medea, el primer modelo de
con recursos del Instituto Carlos acreditación en calidad para
Slim de la Salud, la Agencia las instituciones educativas del
Española de Cooperación Distrito Capital. Este esquema
Internacional y Desarrollo es pionero en Colombia, y
(AECID), Bill & Melinda resulta escalable y replicable a
Gates Foundation y el Banco nivel nacional.
Interamericano de Desarrollo
(BID). 2014 El Área de Cultura Ciudadana
y Convivencia implementa el
2012 La Fundación FES Social proyecto Habilidades para la
Vida, la Paz y la Reconciliación,
es reconocida por la
Agencia Colombiana para como parte de un programa
la Reintegración (ACR) por desarrollado con Colombia
su impacto generado con las Responde y Consolidación
acciones sociales de intervención Territorial, para la promoción de
en espacios públicos, llevadas a una cultura de paz y convivencia
cabo con personas en proceso de en entornos educativos de dos
reintegración en Buenaventura, municipios del Valle del Cauca y
Cali y Popayán. cinco en el Cauca.
2013 La FES es seleccionada, en 2015 La Fundación FES y el

conjunto con la Pontificia Ministerio de Educación
Universidad Javeriana de Nacional implementan una
Bogotá, para evaluar el proceso estrategia para fortalecer la
de Inspección, Vigilancia y atención educativa a estudiantes
Control (IVC) del Sistema con discapacidad, talentos y/o
General de Seguridad Social en capacidades excepcionales
Salud (SGSSS). en el marco de la Educación
Inclusiva, en 10 secretarías
2014 El equipo de Salud de la de educación de entidades
territoriales certificadas y 20
Fundación FES Social es
reclasificado y reconocido por establecimientos educativos.
Colciencias como grupo de
investigación con categoría A1,
la más alta otorgada por dicha
entidad.
330
331

EQUIDAD Perspectivas para Colombia

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

EQUIDAD Perspectivas para Colombia

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

EQUID

Consejo Superior de Directores - CSD

Comité editorial El espacio público en el

Juan Camilo Cock Misas Cultura, equidad, convivencia y

Primera edición, Santiago de Cali,

Educación y paz: reconstrucción de significados

Escuela Nueva: una contribución a la calidad

Atención primaria en salud y equidad

Inequidad en salud y enfermedad cardiovascular en Colombia:

Prestación de servicios de salud y equidad

RESEÑAS DE AUTORES 312

50 AÑOS TRABAJANDO POR

FES 50 AÑOS. LA EQUIDAD, NUESTRA PRIORIDAD 323

y la experiencia en el trabajo social desarrollado en

de la Salud (OPS), la Campaign for Tobacco-Free Kids de la

Cultura Ciudadana y Convivencia

JOSÉ ANTONIO OCAMPO

La equidad es uno de los temas de mayor actualidad en Ciencias

La equidad (del latín aequitas, aequus, ‘igual’) es una ‘ virtud de la

instituciones sociales distribuyen los derechos y

menos aventajados de la sociedad. Cuando la ley tiene deficiencias

En las nuevas tesis sobre el contrato social y el desarrollo,

LA EQUIDAD COMO AUSENCIA DE ENVIDIA

Dos décadas atrás, el análisis de la equidad como

es innata o se desarrolla mediante el aprendizaje cultural (Fliessbach

Las personas no escogen dónde nacer, ni escogen a sus padres

igualitaria aunque le da toda la importancia a la

Sen, por el contrario, afirma que: “La justicia guarda relación, en

La desigualdad ha tomado proporciones alarmantes

sostienen que la desigualdad debilita los fundamentos de coherencia

socioeconómicas y espaciales de urbanismo, que segrega

justicia con equidad pueden contrarrestar este predicamento del

social donde la desigualdad social es determinante. Por

índice de problemas sociales y de salud (el índice se compone de

Peor Estados Unidos

Grecia y mortalidad infantil

Fuente: Wilkinson y Pickett (2009).

Wilkinson y Pickett (2009) afirman que la desigualdad social

Lo mismos autores, en el capítulo 10 de su libro

y, en consecuencia, el número de cárceles y policías, reduciendo

Las movilizaciones agrarias de 2013, las más importantes en

el centro del modelo de desarrollo la vinculación

1. Debido a las limitaciones estadísticas, en este ensayo la

A su vez, el índice de pobreza multidimensional (IPM)2 se redujo

Cuadro 1. Índices de pobreza en Colombia, 2003-2013

Incidencia (%) Cambio

Urbana 39,8 26,9 23,5 22,2 20,6 18,5 -21,3

En este sentido, al menos en dos de las tres medidas más

La tendencia de las quince variables del IPM que

Cuadro 2. Incidencia por variable del IPM

Porcentaje de hogares en privación por variable

En cierto sentido podría decirse que el ritmo más rápido de

ha cerrado en diez de las quince variables. Si bien, la

Figura 1. Crecimiento real del ingreso

Fuente: Cálculos propios sobre GEIH 2003-2013 a precios constantes de 2005.

El mayor reto en generación de ingresos en la zona rural se

LAS TRAYECTORIAS DE INCLUSIÓN

La discusión anterior indica que las trayectorias de inclusión social

Se define inclusión social con base en un indicador

Figura 2. Trayectorias de doble inclusión por zona*

Exclusión Inclusión social no productiva

Exclusión Inclusión social no productiva

Exclusión Inclusión social no productiva