Administración pública 2

Modulo 1.poiliticas públicas

1. Origen de las políticas públicas

¿De dónde salen las políticas públicas, para empezar su ciclo? Es habitual que el
origen de las políticas sea la agenda pública, el conjunto de temas que son objeto
de discusión pública. La agenda es determinada en un proceso vinculado a la
dinámica de las relaciones de poder, a las características del sistema político y al
tipo de relaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil. Se trata de un
proceso continuo, en el que se construyen legitimidades e ilegitimidades y se
generan inclusiones y exclusiones, tanto de temas como de actores. a) Agenda
pública y gobernabilidad En el mediano plazo, la agenda pública tiene diversos
grados de concreción: algunos objetivos desaparecen o pierden apoyo mientras
otros se realizan, total o parcialmente. Las políticas tienen su génesis en la
capacidad de una sociedad para definir su agenda pública en lo social, político y
económico. Esto es la gobernabilidad democrática. Más que una restricción de los
gobiernos, como suelen considerarla los gobiernos autoritarios, ella es una
condición de la estabilidad y 4 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y
Democracia. No. 16 (Feb. 2000). Caracas. del carácter reformista de la
democracia. Para lograrla se requiere una institucionalidad política moderna y
amplios espacios de participación. Para llevar a la práctica algún aspecto de la
agenda pública, es habitual que se requiera una acción social concertada. Los
programas de estabilización y de reforma, y los consiguientes cambios
institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; también las
propuestas para anticipar o superar situaciones críticas. Por lo tanto, se requieren
esfuerzos permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear
opciones jerarquizadas de políticas que sean consistentes, financiables y que
cuenten con apoyo político sostenido. De ese modo se construye la voluntad
política, en la relación entre gobernante y gobernados. La capacidad de definir tal
agenda pública en lo social, político y económico es determinante de la estabilidad
y del carácter reformista de la democracia, así como de su respectivo pacto fiscal,
ya que un requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales tengan
un curso preestablecido para la articulación de propósitos y la resolución de
conflictos. La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos
por un tiempo, pero es probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La
democracia, en cambio, es el sistema que posibilita, sin asegurarla, una
gobernabilidad incluyente y estable. Lo segundo, ya que por definición este
sistema permite cambiar a los malos gobernantes sin crisis mayores. b) De las
preferencias individuales a las sociales Pero la articulación de un programa de
objetivos nacionales encuentra una seria dificultad en la agregación de las
preferencias individuales o de grupo. Se dice que una conducta es racional si
existe un orden de preferencias que explique las elecciones del individuo. Pero
toda relación social es el resultado de la interacción de múltiples racionalidades
distintas. ¿Cómo llegar a una racionalidad colectiva? ¿Cómo agregar las
preferencias de manera satisfactoria? Kenneth Arrow, Premio Nobel de Economía
de 1972 (compartido con Hicks), plantea que, en ausencia de unanimidad plena y
bajo hipótesis que parecen razonables, el interés colectivo no puede existir. 2
Arrow formula hipótesis o condiciones individuales y sociales necesarias para que
tal agregación pueda darse. En cuanto a la escala social de preferencias, al igual
que la individual, ella debe ser completa, ordinal, transitiva e independiente de las
opciones irrelevantes; debe respetar el principio de Pareto, esto es, si nadie veta
una opción y alguien la prefiere, ésta sube en la escala social; y la ordenación
social debe reflejar las preferencias individuales de modo que se respete el
principio de no-dictadura, de intimidad y el principio antiestratégico (de expresión
de preferencias falsas). En estas condiciones, el Teorema de la Imposibilidad de
Arrow se enuncia así: no es posible construir una función de preferencia social que
respete las tres condiciones sociales señaladas. Estas condiciones son
incompatibles, lo que significa que no hay manera de conformar la voluntad
general o ciudadana. De este Teorema se desprenden varios corolarios,
incluyendo uno referido a la capacidad de los grupos de presión para manipular
las elecciones a su favor. Otro, que considera la posibilidad que tiene un partido
de ganar las elecciones a pesar de una oposición mayoritaria a cada punto de su
propuesta; es lo que se denomina la paradoja de Ostrogorsky.3 Un intento de
escape del Teorema de Arrow es la democracia directa, a partir de la
cardinalización de las preferencias, de modo de invalidar el respectivo supuesto de
dicho Teorema. Sin embargo, ella supone un grado de información muy elevado y
tiene un limitado ámbito de aplicación. Quizás la etapa de mayor significación sea
la anterior a la votación, en la que se discuten las ventajas e inconvenientes de las
alternativas planteadas. De este modo se precisan las alternativas, haciéndolas
más homogéneas y reduciendo la posibilidad de agrupaciones no transitivas de
preferencias. Por lo tanto, podría plantearse una función de utilidad total social
maximizable, construida a partir de la agregación de 5 Publicado en la Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 16 (Feb. 2000). Caracas. las utilidades
individuales. Este es el intento utilitarista de Bentham. c) El papel de la democracia
Frente a esta aparente falta de salida en el terreno analítico, sólo queda afirmar la
posibilidad de articular un programa en el terreno privativo de lo político. La política
es la esfera de la decisión social. En ella son los ciudadanos quienes deben
decidir. Los programas representan la posibilidad de una articulación social de
preferencias individuales o de grupos que de otro modo podrían ser eternamente
inconsistentes. Es en esta esfera donde los ciudadanos y sus agrupaciones de
diverso tipo, incluyendo los partidos, pueden superar las restricciones del Teorema
de la Imposibilidad de Arrow. Pero entonces se abren otras interrogantes. La
calidad de la democracia depende de la calidad de la participación. Los procesos
de concertación suponen la existencia de una serie de factores, en cuanto a la
participación de los agentes sociales, en la elaboración y toma de decisiones de
políticas públicas, en la responsabilidad de las normas en la negociación y en la
voluntad de colaboración entre las mismas. Para que la concertación sea percibida
como un ejercicio legítimo y conveniente, ella debe atender a los intereses de
todos los ciudadanos. En este sentido conviene regular −y no pretender ignorar−
los grupos de presión, así como las actividades de lobby. Por otra parte, la
institucionalidad política debe ser puesta al día para que sirva a los ciudadanos y
no sólo a una casta de insiders. Junto al impulso de los acuerdos, se requiere
generar escenarios que permitan encauzar y negociar conflictos nuevos e
intereses contradictorios. De otro modo, el consenso se puede convertir en su
propio enemigo al intentar reemplazar la dinámica social por negociaciones
cupulares, o al frenar los cambios institucionales necesarios. Sólo en estas
condiciones la agenda y el programa podrán concretarse en políticas públicas que
sean a la vez socialmente eficaces y políticamente viables. Si no, se estará lejos
del óptimo. d) Discusión programática y políticas públicas En la discusión de la
agenda pública suelen predominar la retórica y la imprecisión. Sin embargo, es
una señal de modernidad el que una parte creciente del debate se dé en términos
de alternativas de políticas públicas. De ese modo, la discusión de los temas de
agenda y programa puede ser más concreta y eficaz, contribuyendo así a mejorar
las políticas resultantes. Ello plantea diversos temas novedosos para la sociedad y
el sistema democrático, en el ámbito político y también en el técnico. Es necesario
invertir en aumentar la información pública y la capacidad de organización y
reflexión sociales. De ese modo el voto libre de los ciudadanos será más
informado y articulado, enriqueciendo también al país.

(Eugenio Lahera, 1999)

Las políticas públicas son una rama nueva de las ciencias sociales que encuentra
sus primeros orígenes en los Estados Unidos (Fernández, 1999), país que ha
estructurado su administración con fecha posterior a otras naciones, tras la
reforma llevada a cabo por el profesor y luego presidente norteamericano
Woodrow Wilson (1887), quien sostuvo la necesidad de desarrollar una doctrina
científica aplicada a la administración a través del postulado defensor de la
separación de la decisión política ante la ejecución burocrática, lo que
frontalmente se oponía al tradicional modelo administrativo basado en el spoil
system. poil system. 1 El impulso ascendente de las en sus inicios referidas como
“ciencias de la política” (Asher, 2000) fue una forma de conductismo
multidisciplinario2 inicial pero fuerte, que se formó como reacción frente a los
estudios jurídicos y sociales de la década de 1920, cuyos análisis ponían más
énfasis en los “diagramas organizativos antes que en cómo operan los individuos y
las instituciones”. Esta forma de inicial conductismo concertó su interés por el
estudio de la conducta personal y social con la preocupación por los contenidos
públicos, interrelacionados con la reforma política, la democracia, la educación, el
bienestar económico y social, para lo cual juzgaban necesario dotarse de
instrumentos de análisis más depurados. Como lo indica Rodríguez (2007), “los
iniciadores de las políticas públicas consideraban fundamental que los aportes de
los científicos sociales contribuyeran en el diseño de las políticas”, para lo cual
impulsaban la opción de asuntos normativamente importantes que permitían
clarificar los fines de los analistas sociales, así como los que la colectividad
esperaba, luego analizaban las tendencias existentes, las circunstancias y los
probables desarrollos futuros. Relatándonos de nuevo Rodríguez (2007), nos
externa que Laswell llevó a la práctica gran parte de sus ideas para lograr sublime
calidad en la forma del gobierno y consagró especial atención al proceso de las
políticas, o de las etapas o fases funcionales por las que una política o proceso
gubernamental determinado debería transitar. - RODRÍGUEZ, M.: “Introducción al
estudio de las políticas públicas”, 2007, h

Durante la década de 1950, Laswell manifestó un conductismo al que

denominaron “ciencia de políticas” (Laswell, 1951), poniendo un significado mayor
sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención de los problemas y
sus remedios no se perdiera el aná- lisis científico. Laswell parte de la inquietud de
cómo utilizar los recursos intelectuales con la más sabia economía.- LASWELL,
H.: “La orientación hacia las políticas”, en Aguilar, L. (ed.): El estudio de las
políticas públicas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1951(2000), pp. 79-103

De Kostka (2004) señala que a comienzos de la década de 1980 una nueva idea
rompió el concepto de considerar las políticas públicas como una derivación del
sistema político. Esta visión imaginará la política pública como un producto
(output) y supondrá que esta define la política y constituye un medio para observar
los cambios que se engendran en el sistema. El rumbo permitió una nueva
aproximación al estudio del Estado, de las instituciones y de los actores del
sistema político, al tiempo que, como señala Ashford (1989), constituyó una
“saludable depuración de los apriorismos ideológicos” y cierto grado de consenso
entre las distintas corrientes: “los partidarios de los cambios marginales lo
encontraron compatible con su visión del Estado, los liberales clásicos lo utilizaron
como medio para reintroducir el concepto de mercado en la política y los marxistas
descubrieron numerosas posibilidades de unir la clase y el capitalismo a la
política”. - DE KOSTKA, E.: “Políticas públicas”, en Reyes, R.: Diccionario crí- tico
de ciencias sociales, 2004.

Antecedentes de las políticas públicas

Desde 1951 aparece “The Policy Sciences" ” Las Ciencias de la Política, trabajo
hecho por Harold Lasswell a través de “La Orientación hacia las Políticas”, texto
fundador. Después del período de la posguerra el escenario internacional era
devastador, zonas geográficas como Japón, Europa oriental y central estaban
destruidas. El papel de Estados Unidos fue proveer de bienes y servicios a dichas
regiones, lo que consolidaba su jerarquía mundial, como potencia política y
económica. Estados Unidos tenía un interés muy profundo en conservar el poder:
“La persistente crisis de seguridad nacional que vivimos nos obliga a usar de
manera eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y otros recursos del pueblo
norteamericano” (Lasswell, 1951; 3. en Aguilar, 2003; 79) por lo que la
planificación se tornaba primordial. Se jerarquizaron prioridades, se organizaron
los recursos humanos y materiales para la investigación, se evaluó el proceso
mismo de la política, la revisión de los procesos de elaboración, es decir el camino
para tomar las decisiones racionales en el quehacer político. Ante esta nueva
tendencia se va desarrollando una orientación hacia las políticas con fundamento
a insertar todas las especializaciones establecidas. El objetivo era ampliar los
focos de estudio hacia el quehacer político, incorporar investigadores, consultores,
asesores políticos y decisores finales. Crear una “orientación hacia las políticas”
que pretendió fomentar la reflexión sobres nuevas tendencias y coadyuvar a
esclarecer las posibilidades de cómo gobernar de manera eficaz y eficientemente.
El enfoque científico de políticas, además de centrarse en el conocimiento del
proceso de hechura de las políticas, trabajó en la reelaboración y evaluación del
conocimiento procedente de cualquier fuente, que pareciera tener un peso
importante en los problemas de las principales políticas de ese momento.
(Lasswell; 1951, en Aguilar, 2003; 100) Este intento de establecer una explicación
y respuesta a la realidad, los estudios interdisciplinarios sería el ápice de esta
empresa con fines humanistas. Estuvo fuertemente influenciada con la visión de
Merriam, maestro de Lasswell, que escribió: “La planeación inteligente implica
atención sistemática al crecimiento de las ventajas de la civilización, al modo y al
rango de su distribución, y a los principios de justicias y libertad. En su aplicación
práctica esto requiere que el gobierno garantice, como uno de los avales, la
seguridad en el empleo, normas mínimas de salud, educación y seguridad social,
e igual acceso a las oportunidades de desarrollar las potencias creativas de la
personalidad humana”.

 Aguilar Villanueva, Luis (1996): Estudio Introductorio, en Aguilar Villanueva,

Luis (1996): La Hechura de las Políticas Públicas, 2ª ed., Miguel Ángel
Porrúa, México. Pp. 15-84

. https://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADticas_p%C3%BAblicas

2. Definición de políticas públicas

Las políticas públicas son cursos de acción o flujos de información relativos a un

objetivo público. Estos son desarrollados por el sector público con la frecuente
participación de la comunidad o el sector privado. Las políticas pueden incluir
orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, así como aspectos
institucionales.

(Eugenio Lahera, 2000.pg2)

ES un proceso realizado por las autoridades legítimamente electas para resolver

necesidades mediante la utilización de recursos públicos, mediante el cual
también se vinculan las decisiones de gobierno con la administración pública,
tendiendo siempre a la búsqueda de la racionalidad.

(Agular Villanueva, 1999)

Es «en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que

efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e
interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción
colectiva produce.

(Aguilar Villanueva, 1996.pg.15)

Las políticas públicas son un modo de acción solo concebible racionalmente

dentro del marco de un sistema político en el que el estado tenga la facultad de
regular, intervenir, impedir, compensar o reajustar los defectos indeseables de la
lógica del mercado y de sus propias acciones
 (Ángel Álvarez, 1992.pg.12)

3. Tipos de políticas

3.1 De acuerdos al area sectorial

 un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad

legítima. En tal sentido una política pública es una directriz general que
refleja la prioridad o voluntad política del gobierno para modificar una
situación determinada.
 están encaminadas a enfrentar problemas de cierta complejidad.
 las decisiones de los distintos actores públicos están interrelacionadas
 conciernen a la selección de metas y medios para alcanzarlas
 son interpretadas e implementadas por actores públicos y privados;
pueden llevarse a cabo directamente por las instituciones o indirectamente
por terceros
 muestran lo que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero
también lo que eligen no hacer
 se expresan a través de leyes y regulaciones, así como en el conjunto de
programas, proyectos y actividades de las instituciones públicas.
 Debe ser formuladas con enfoque de género, étnico cultural e
intergeneracional, para atender la diversidad de actores y actoras.

Son entonces, procesos deliberadamente diseñados y planificados, con objetivos,

cursos de acción y estrategias establecidos, que demandan una variedad de
recursos y requieren la interacción entre actores políticos y sociales. – Ramirez,
2009.

3.2 De acuerdo a sus fines

4. El proceso de formación de políticas:

4.1 Formulación de la política pública

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos:

A) Establecimiento de la agenda política.

B) La definición de los problemas.

C) La previsión.

D) Establecimiento de objetivos.

E) La selección de la opción.

Toda Política Social debe ser entendida como aquella acción estatal cuya
normativa y direccionalidad esta destinada a impactar a todos los segmentos de
una sociedad. Este impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos
que puede sufrir las estructura de una sociedad. El significado semántico de social
que posee este tipo de política "pública" se refiere a que tiende a privilegiar o
atender específicamente las demandas, aspiraciones y necesidades sociales no
económicas.

Una visión macro de la Política Social se identifica con el conjunto de medidas

y medios estatales para alcanzar todos los objetivos que promuevan al bienestar
social, la justicia y la paz social Esta visión señala que la orientación de la Política
Social esta dirigida hacia la búsqueda del bienestar y la mejoría de las condiciones
"materiales de vida" de la sociedad. La política social será entonces según esta
tesis, llamada también "Universal", acciones que estarán íntimamente
relacionadas con la distribución de recursos de todo tipo en una sociedad
determinada. Esta distribución se cumple a través de la provisión
de servicios sociales, que para algunos sectores de la sociedad podrían ser
selectivos en el mercado. Estos servicios conciernen al área de la salud, seguridad
social, vivienda, recreación, área laboral etc

.
En contra parte, una visión más restrictiva sobre la Política social, la reduce al
conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un criterio institucional
y que intenta rápidamente y de manera paliativa, responder las demandas de
determinadas poblaciones objetivos En esta visión las políticas sociales serán
subordinadas y subsidiarias de las políticas económicas. En tal sentido, es común
observar que a la aplicación de medidas de ajuste estructural (Neoliberalismo) le
acompañan políticas sociales y programas sociales muy focalizados y
remediativos que no buscan resolver el "problema social" sino aminorar los efectos
de las drásticas medidas económicas.
Del compendio anterior, se podría deducir que en un extremo se puede definir a la
política social como todas aquellas medidas destinadas a construir
programadamente las transformaciones de una sociedad, siempre y cuando
dichas transformaciones estén orientadas a elevar los niveles de bienestar dentro
de un modelo de desarrollo planificado y especifico. En el otro extremo la política
social podrá ser definida como un conjunto de acciones públicas y privadas,
destinadas a la asistencia directa y de corto plazo, en áreas que en un momento
determinado la sociedad estima como problema social. En este sentido deseamos
que se comprenda en definitiva que las diferentes concepciones de política social
y los programas sociales, como veremos mas adelante, están vinculados o
asociados a modelos de desarrollo estatal específicos.

Toda política social es una decisión construida socialmente, donde convergen las
capacidades institucionales del Estado y las demandas y aspiraciones de la
sociedad que boga por un bienestar general. Esta decisión está estrechamente
determinada por el modelo de desarrollo que planifica el Estado mismo.

En resumen política social, serán aquellas acciones públicas cuya finalidad

explícita será la de contribuir a elevar el bienestar social de la población y a
eliminar todas las trabas sociales. Por otra parte, toda Política Social se expresa
en leyes, planes, metas normas y disposiciones estratégicas que reconocen los
conceptos de deuda social y derecho social de una población, los aspectos más
importantes a destacar son:

 La expresión proceso de formulación de políticas (PFP) abarca todo el

proceso de discusión, aprobación e implementación de las políticas
públicas.
 En los regímenes democráticos, como los de América Latina, estos
procesos se desarrollan sobre un escenario en el que participan distintos
actores políticos.
 Entre los jugadores de este juego se encuentran los actores estatales
oficiales y los políticos profesionales (presidentes, lideres de partidos,
legisladores, jueces, gobernadores, burócratas), así como grupos privados,
sindicatos, medios de comunicación y otros miembros de la sociedad civil.
 Estos actores interactúan en diversos escenarios, que pueden ser formales
(como el congreso o el gabinete), o informales (‘la calle’), y pueden ser más
o menos trasparentes.
Martinelli José Maria, Políticas públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdés
editores, México, 2002

4.2 Implementación de la política pública

Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación,

esto se debe por un lado al hecho mismo como de la dificultad de definir qué es
una política. Se consideran la implementación como “un continum de elaboración y
acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren
llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen
político es el encargado y el responsable de la implementación de las políticas
públicas. - Sanchez, Carlos Ruiz. Manual para la elaboración de políticas públicas.
México. 1998.

4.3 Evaluación de la política pública

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los

objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados
alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la
evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están
alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las
realizaciones de la política más en la línea de espera”. Es decir, la política que se
ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y
dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o
se tiene que modificar? ¿Es eficaz o no? - Sanchez, Carlos Ruiz. Manual para la
elaboración de políticas públicas. México. 1998.
 Bibliografía

-Eugenio Lahera, “El Enfoque de las políticas públicas: una introducción crítica”,
Apuntes de clase, Magíster en Gestión y Políticas Públicas, Departamento de
Ingeniería Industrial, Universidad de Chile, 1999. 2 Kenneth.
http://old.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-
democracia/articulos/016-febrero-2000/reforma-del-estado-un-enfoque-de-
politicas-publicas-1

-Aguilar Villanueva, Luis (1996): Estudio Introductorio, en Aguilar Villanueva, Luis

(1996): La Hechura de las Políticas Públicas, 2ª ed., Miguel Ángel Porrúa, México.
Pp. 15-84

https://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADticas_p%C3%BAblicas

Aguilar, L. (Ed.). (2000a). El estudio de las políticas públicas. Colección Antologías de Política Pública.
México, Miguel Ángel Porrúa.

Álvarez Díaz, Ángel Eduardo (1992). Análisis de Políticas Públicas. Serie de temas de Coyuntura en
Gestión Pública. editorial CLAD.centro latinoamericano de administración patra el desarrollo
https://es.scribd.com/document/366151554/Alvarez-Angel-1992-Analisis-de-Politicas-Publicas
http://www.uach.mx/extension_y_difusion/synthesis/2008/10/21/politicas.pdf

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/644B8E4250A819F6052578CB0075
AD02/$FILE/Manual-politicas-sectoriales-parte1.pdf

http://politicaspublicasunefa.blogspot.com/