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LAS DEMOCRACIAS

CONTEMPORÁNEAS
ARIEL CIENCIA POLITICA
AREND LIJPHART

LAS DEMOCRACIAS
CONTEMPORÁNEAS
Un estudio comparativo

La edición española ha contado con las aportaciones de


THOMAS C. BRUNEAU, P. NIKIFORAS DIAMANDOUROS
y RICHARD GUNTHER

Prólogo de JUAN BOTELLA


Universidad Autónoma de Barcelona

EDITORIAL ARIEL, S. A.
BARCELONA
Título original:
Democracies
Traducción de ELENA DE GRAU

1. a edición: octubre 1987


2. a edición: febrero 1991
3. a edición: abril 1998
4. a edición: marzo 1999
© 1984: Yale University

Derechos exclusivos de edición en español reservados para todo el mundo y


propiedad de la traducción:
© 1987 y 1999: Editorial Ariel, S. A. Córcega, 270 - 08008 Barcelona

ISBN: 84-344-1681-6

Depósito legal: B. 12.829 - 1999

Impreso en España

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede ser reproducida,
almacenada o transmitida en manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico, químico,
mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo del editor.
Para Gisela

Qui potest esse vita vitális,


quae non in amicae
mutua benevolentia conquiescit?
INTRODUCCIÓN

Una de las paradojas de la restauración de la democracia en España


ha sido la virtual desaparición del libro político de nuestro panorama
editorial. Y si ello puede, en último extremo, ser comprensible si por
libro político entendemos aquel que intenta difundir un programa o
influir sobre la opinión pública (puesto que hay otros canales para
ello), lo que llama fuertemente la atención es la escasa presencia de
textos académicos, de nuevas obras que se ocupen de los
comportamientos políticos de los españoles, cuando las libertades
recobradas permiten, precisamente, el estudio objetivo de esos
comportamientos.
Y lo mismo puede decirse por lo que hace a la traducción de obras
extranjeras. Si tomamos como momento significativo el año 1977,
desde entonces hasta hoy se pueden contar con los dedos de una
mano los textos relevantes de ciencia política que han sido traducidos
al español. Por ejemplo, la obra de Arend Lijphart es prácticamente
desconocida en el mercado hispanohablante,1 aunque la recíproca no
sea cierta: además de un reciente artículo sobre un aspecto parcial del
sistema electoral español (Lijphart y otros, 1986), la presente edición
de Democracies incluye una sustancial ampliación respecto del texto
original, puesto que por expreso deseo del autor se han incorporado al
análisis global tres «nuevas democracias», no estudiadas en el texto
original: España, Grecia y Portugal.
Democracies expresa del mejor modo posible los dos ejes
temáticos fundamentales de la actividad intelectual de Arend Lijphart
(Apeldoom, Holanda, 1936): el desarrollo del método comparativo y el
estudio empírico de la organización política de la democracia. Y ambas
líneas son, de hecho, inseparables, puesto que no existe un modelo de
democracia, un único tipo de organización institucional y política que
encame el ideal democrático: lo que hay, como muestra esta obra, es
que
1. Si exceptuamos la traducción de dos artículos de Lijphart en sendas publicaciones en
México y Venezuela: véase Lijphart, 1976; y Lijphart, 1984.
10 AREND LIJPHART

distintos pueblos, enfrentándose a problemáticas completamente


heterogéneas, han llegado a soluciones políticas que tienen un
innegable aire de familia. En otras palabras: si la noción de democracia
sigue estando llena de complejidades y de paradojas,2 lo que es claro
es que existen, como reza el título de esta obra, democracias.
Si hubiese que resumir cuál era la teoría predominante acerca del
funcionamiento de las democracias en el momento de la aparición de
la primera gran obra de Lijphart (1968), sin duda consenso sería la
palabra clave. Se entendía que la democracia, concebida como modo de
organización política capaz de gestionar pacíficamente el conflicto
social, era sólo posible si las dimensiones del conflicto eran limitadas.
Ello significaba que, por debajo de las discrepancias entre las diversas
opciones políticas contrapuestas, debía haber un acuerdo de fondo
entre todas ellas (o, al menos, las relevantes), y entre la gran mayoría
de la población, acerca de un conjunto de cuestiones fundamentales.
La identidad nacional, el entramado institucional, el régimen existente
o los símbolos fundamentales de la comunidad no podían estar
sujetos a cambios de gobierno; la llegada de la oposición al poder no
podía significar un cuestionamiento de los elementos globales de la
organización política de la sociedad.
Como es evidente, ello implica la ausencia de divisiones sociales
políticamente relevantes. Si existe una profunda división social acerca
de una determinada cuestión, y si los distintos sectores contrapuestos
se hallan representados por partidos distintos, la simple actuación de
los mecanismos de competición electoral entre partidos tenderá a
ahondar la división. En tal caso, el sistema está insuficientemente
legitimado, se verá sometido a excesivas tensiones y, en último
extremo, se verá abocado a la crisis.
Esta teorización, por otra parte, es coetánea (y la coincidencia no
es meramente cronológica) con las formulaciones sobre la extinción de
la lucha de clases, el fin de las ideologías, el neocapitalismo, etc. Sin
embargo, la realidad empírica muestra la existencia de divisiones
sociales políticamente relevantes (de cteavages, en expresión inglesa
frecuentemente no traducida) en los diversos sistemas democráticos:
divisorias socioeconómicas (en términos de clases), religiosas,
lingüísticas, étnicas u otras, que dan lugar a fuerzas políticas que
expresan los intereses y los puntos de vista de los diver

2. Por un ejemplo reciente, véase en esta misma colección Nelson, 1986.


LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 11

sos sectores. Aun en tales condiciones puede salvarse la teoría


consensual tradicional, si se cumplen dos requisitos:

— que las diversas líneas divisorias no sean acumulativas,


reforzándose recíprocamente, sino independientes, de tal
manera que se encuentren, por así decir, «en intersección»;
— que los principales partidos tengan implantación en todos los
grupos sociales estructuralmente importantes, no limitándose
a la mera representación de un solo grupo social.

Ambos requisitos tienen una misma implicación: al entrecortarse


las líneas de conflicto, cada grupo social se ve obligado a llegar a
compromisos en su seno (puesto que se tratará de grupos no
homogéneos internamente) y, a la vez, se encuentra con que comparte
objetivos y aspiraciones con otros grupos sociales, potencialmente
rivales. En tal caso, los distintos conflictos potenciales no se potencian
recíprocamente sino que, al contrario, tenderán a moderarse
mutuamente; en lugar de un único conflicto social global,
omnicomprensi- vo, habrá una pluralidad de conflictos sociales
limitados.
Si en cambio faltan esos requisitos, el conflicto se agravará,
pudiendo llegar en último extremo a la destrucción del sistema: tal
sería la experiencia de sistemas políticos como Italia, la IV República
francesa, la Alemania de Weimar o, casó' extremo, la guerra civil
española.
Sin embargo, el desarrollo de la ciencia política en Europa a partir
de los años sesenta mostró como esa formulación padecía de una
cierta unilateralidad etnocéntrica, elevando a condiciones universales
algunos elementos de la realidad política anglosajona (y,
fundamentalmente, estadounidense).
Así, diversos estudios comparativos señalaron la existencia en
algunos países europeos de sistemas democráticos estables en
sociedades, que no solamente aparecían como no consensúales, sino
que además registraban la existencia de divisorias sociales
acumulativas (muy frecuentemente, clase y religión, incluso en un
sistema como el británico) y de partidos políticos que apelaban a (o se
basaban en) grupos sociales específicos. Esta situación (que se da en
países como Austria, Bélgica, Holanda, etc.), recibe diversas
denominaciones, de las que tal vez la más frecuente sea la de
sociedades segmentadas.
¿A través de qué mecanismos consiguen estas sociedades
12 AREND LIJPHART

eludir graves conflictos sociopolíticos y, además, mantener sistemas


políticos democráticos estables? En este punto se sitúa la contribución
más conocida de Lijphart.
Para Lijphart, en sociedades segmentadas y con una cultura
política fuertemente fragmentada (dada la existencia de bajos niveles
de consenso global y de grupos sociales fuertemente cohesionados) es
posible construir un sistema democrático estable, siempre que se den
determinadas condiciones. Estas condiciones se refieren esencialmente
a las actitudes y a las pautas de comportamiento de las élites políticas
representativas y/o dirigentes de los diversos grupos sociales; más
concretamente, tal posibilidad dependerá de hasta qué punto dichas
élites: #

a) deseen mantener la unidad y la cohesión del sistema;


b) puedan hacer aceptar a sus respectivos grupos sociales
determinadas transacciones entre intereses divergentes, y .
c) encuentren mecanismos (institucionales) efectivos de acomodo
entre los diversos grupos.

Lijphart denomina a estos sistemas democracias consocia- tivas


(«consociational democracies»), caracterizadas por tratarse de
sociedades segmentadas (con bajo consenso al nivel del conjunto de la
sociedad), pero en las que se dan, en el plano de las élites, prácticas y
reglas de conducta (formalizadas jurídicamente o no) «consociativas»,
cuya característica fundamental es la de rehuir el simple principio
máyoritario, en aras de proponerse la unanimidad o, por lo menos, la
obtención de muy amplias mayorías. Mecanismos típicos de estos
sistemas pueden ser, por ejemplo, la existencia de gobiernos de
coalición (aun cuando en términos de aritmética parlamentaria no sea
estrictamente necesario), mecanismos de distribución de determinados
cargos públicos atendiendo a criterios lingüísticos, religiosos, étnicos
u otros (como se han dado en Bélgica, Austria, Suiza, o en el Líbano
anterior a 1975), la adopción de acuerdos entre los diversos sectores
sociales implicados, acuerdos que luego son refrendados por las
instituciones estatales (como el «pacto escolar» en Bélgica), la
concesión de cierto grado de autonomía a determinados grupos
sociales (como el mantenimiento en Líbano de la aplicación personal
del derecho, o la existencia de sistemas escolares paralelos e
independientes en Bélgica y Holanda), etc.
Naturalmente, este modelo ha sido sometido a duras críti
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 13

cas, especialmente por lo que contiene de «cartel» de élites, y por el


desvanecimiento en esos sistemas de las nociones de «mayoría» y
«oposición», diluyendo, por consiguiente, toda responsabilidad
política.
No es aquí, sin embargo, el lugar adecuado para entrar en la
frondosa polémica a que dio lugar el análisis de Lijphart. Interesa,
sobre todo, subrayar que el texto que ahora tiene el lector en sus
manos se basa en este legado, bajo una perspectiva comparativa que
intenta situar a los 24 sistemas democráticos estudiados como puntos
a lo largo de un «conti- nuum» imaginario, que tiene por extremos,
respectivamente, el modelo de democracia mayoritaria (o «de
Westminster») y el de la democracia consensúal (expresión utilizada
tal vez para despejar los equívocos evocados por el término «conso-
ciativa»). No puede constituir una sorpresa la constatación de que
ninguno de los sistemas democráticos e.studiados encaja
perfectamente en uno u otro de los dos tipos ideales propuestos, sino
que se sitúan en algún punto intermedio, combinando (en dosis
variables) elementos de uno y de otro.
Dos palabras finales desde el punto de vista metodológico.
Democracies puede resultar chocante, tanto por tratarse de un estudio
comparativo (enfoque todavía infrecuente en nuestros medios
académicos) como por su orientación fuertemente empírica
(contrapuesta al predominante institucionalismo vigente entre
nosotros, y al reputado «buen ojo» de nuestros comentaristas
políticos). Hay que resignarse, sin embargo, a la idea de que por
ciencia política se entiende hoy, en España y fuera de España, un tipo
de discurso que, entre otras cosas, se ocupa del estudio de objetos
plurales, a partir del análisis de realidades empíricas. Espero que la
traducción española de Democracies pueda, también, servir para la
difusión de estas actitudes entre nosotros.
JUAN BOTELLA (Ciencia Política,
UAB)
14 AREND LIJPHART

REFERENCIAS

Lijphart, A., The Politics of Accomodation: Pluralism and Demo- cratic


in the Netherlands, Berkeley (Univ. of California Press), 1968; 2.a ed.,
1975.
—, «Fragmentaciones lingüísticas, sociales y políticas: Bélgica, Canadá
y Suiza», en Revista Mexicana de Sociología, vol. 38, 3 (1976), pp.
707-727.
—, «El patrón de normas electorales en los Estados Unidos: Un caso
modelo o un caso fuera de lo común», en Simposio sistemas
electorales comparados con especial referencia al nivel local,
Caracas (Consejo Supremo Electoral), 1984, pp. 85-96.
Lijphart, A.; Rafael López Pintor; Yasunoii Soné, «The Limited Vote and
the Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and
Spanish Examples», en B. Grofman y A. Lijphart (eds.), Electoral
Laws and Their Politicál Consequences, Nueva York (Agathon
Press), 1986, pp. 154-169.
Nelson, W. N., La justificación de la democracia, Barcelona (Ariel), 1986.
PREFACIO

Este libro es una comparación sistemática de los dos modelos


básicos de democracia: mayoritaria (o de Westminster) y de consenso.
Hemos tomado prestados este par de términos opuestos de Robert G.
Dixon Jr., y nuestras definiciones son similares a las suyas, aunque no
idénticas. Los componentes de la democracia de consenso, según
Dixon, incluyen: «federalismo, separación de poderes, estructura
bicameral del Legislativo, con representación en cada cámara de
electorados un tanto diferentes; requisito de un doble examen de
todas las medidas legislativas que requiere el sistema de comités y
antigüedad utilizado en cada cámara; sistema de partidos políticos
basado en el estado antes que en la nación; necesidad de mayorías
extraordinarias para habilitar cierto tipo de medidas; poder de veto del
ejecutivo y capacidad de invalidarlo mediante mayoría extráordinaria, y
numerosas otras convenciones y prácticas informales».1 Esta lista de
características coincide en gran parte con nuestros ocho elementos de
democracia de consenso.
Nuestro concepto de democracia de consenso también está
inspirado y relacionado con nuestro trabajo anterior sobre democracia
consociativa? En este libro se utiliza el término consenso en lugar de
consociativo, no sólo porque el primero es más corto —y más fácil de
retener— que el segundo, sino porque existen diferencias cruciales
entre sus respectivos significados. En primer lugar, nuestros escritos
anteriores tenían como punto de partida la democracia consociativa y
la contrastaban con la regla de la mayoría. Aquí comenzamos con un
análisis del modelo mayoritario, del cual deduzco el modelo de
consenso como su opuesto lógico. Más aún, las cuatro características
de la democracia consociativa —gran coalición,

1. Robert G. Dixon, Jr.: Democratic Representation: Reapportionment itt Law and


Politics, Nueva York, Oxford University Press, 1968, p. 10. Véase también la comparación que
entre democracia madisoniana y populista hace Robert A. Dahl en A Preface to Democratic
2. Véase en particular Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies: A Com- parative
Exploration, New Haven, Yale University Press, 1977.
16 AREND LIJPHART

autonomía de los partidos, proporcionalidad y veto de la minoría— son


claramente reconocibles en las ocho características de la democracia
de consenso descritas en este libro, aunque no coincidentes con ellas.
***

Presentamos una versión preliminar de los dos primeros capítulos


del libro como una comunicación al Taller Internacional sobre «Ciencia
política en los 80», organizado por el Instituto de Estudos Económicos,
Sociais e Políticos de Sao Paulo, Brasil, en noviembre de 1981.
Agradecemos a los participantes sus provechosos comentarios; entre
los otros muchos críticos útiles, demasiados para enumerarlos
exhaustivamente, querríamos destacar a Nathaniel L. Beck, Robert G.
Cushing y Adam Przworski, a los que debemos especial
agradecimiento. Y también estamos reconocidos a Kenneth R. Mayer
por su ayuda en investigación y a Monica Ann Paskvan, Barbara J.
Sutera y Barbara K. Ziering por mecanografiar el manuscrito.
En algunos de los capítulos del libro aprovechamos trabajos
anteriores. Agradecemos sinceramente el permiso para reimprimir
unos pocos pasajes de los artículos del autor («Power-Sharing versus
Majority Rule: Pattems of Cabinet Formation in Twenty Democracies»,
en Government and Opposition 16, número 4, otoño de 1981 y
«Consociation and Federation: Conceptual and Empirical Links», en
Canadian Journal of Political Science, número 3, septiembre de 1979); y
sus capítulos «Political Parties: Ideologies and Programs», en
Democracy at the Polis: A Comparative Study of Compe- titive National
Elections, de David Butler, Howard R. Penni- man y Austin Ranney,
eds., Washington, American Enterprise Institute, 1981, pp. 26-51;
«Introduction: The Belgian Exam- ple of Cultural Coexistence in
Comparative Perspective», en Conflict and Coexistence in Belgium: The
Dynamics of a Cultu- rally Divided Society, de A. Lijphart, ed., Berkeley,
Institute of International Studies, Universidad de California, 1981, pp.
1-12; y «Os modelos majoritário e consociacional da democracias:
Constrastes e illustra^oes», en A ciéncia política nos anos 80, de
Bolívar Lamonnier, ed., Brasil, Editora de Uni- versidade de Brasilia,
1982, pp. 95-115.
En la edición española de esta obra hemos añadido para el análisis
comparativo España, Portugal y Grecia. Hemos preparado este nuevo
material (que figura en los caps. 3, 13 y 14)
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 17

en colaboración con Thomas C. Broneau de la Me Gilí University; con P.


Nikiforos Diamandouros, del Social Science Research Council de Nueva
York; y con Richard Gunther de la Ohio State University. Les estoy muy
agradecido por su contribución. También deseo agradecer a Laura M.
Pilknigton su ayuda en la investigación y al Committee on Research of
the Academic Senate de la Universidad de California, en San Diego, su
ayuda económica.

AREND LIJPHART

Agosto de 1986
1. EL MODELO WESTMINSTER DE DEMOCRACIA

IDEALES Y REALIDADES DE LA DEMOCRACIA

El significado literal de democracia —gobierno del pueblo— es


probablemente la definición más básica y la más utilizada. La primera
rectificación que conviene introducir cuando en las grandes naciones-
Estado de hoy se habla de democracia a nivel nacional, es que los
actos de gobierno son llevados a cabo, no directamente por los
ciudadanos, sino indirectamente por representantes que ellos eligen
sobre unos principios de libertad e igualdad. Aunque puedan
encontrarse elementos de democracia directa incluso en algunos
grandes Estados democráticos (como veremos en el cap. 12), la
democracia es habitualmente representativa: gobierno de los
representantes del pueblo libremente elegidos por el pueblo.
La democracia no sólo puede ser definida como el gobierno del
pueblo, sino también, según la famosa formulación del presidente
Abraham Lincoln, como gobierno para el pueblo, o sea, gobierno de
acuerdo con la voluntad del pueblo. Un gobierno democrático ideal
sería aquel cuyas acciones estuvieran siempre en perfecto acuerdo con
la voluntad de todos sus ciudadanos. Tan completa representatividad
en el gobernar no ha existido jamás ni será nunca alcanzada, pero
puede servir como un ideal al que los regímenes democráticos deben
aspirar. Puede ser también considerado como el extremo de una escala
sobre la que se mida el grado de representatividad democrática de
diferentes regímenes. El tema central de este libro no es el ideal de
democracia, sino el funcionamiento de las actuales democracias que se
aproximan al ideal con relativa fidelidad y que, con objeto de
distinguirlas de la democracia ideal,1 Robert Dahl llama «poliarquías».
Estos regímenes democráticos no se caracterizan por su perfecta
representatividad, sino por un alto grado de ella: su actos han estado

1. Robert A. Dahl: Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University
Press, 1971. Véase asimismo John D. May: «Defining Democracy: A Bid for Coherence and
Consensus», Political Studies 26, n.° 1, marzo de 1978, pp. 1-14.
20 AREND LIJPHART

en una relativamente estrecha correspondencia con los deseos de


relativamente muchos de sus ciudadanos por un largo período de
tiempo. Ambas definiciones de democracia serán también utilizadas más
tarde para distinguir los dos tipos básicos de la misma.
Como Dahl ha demostrado, una democracia razonablemente
representativa sólo puede existir si están presentes al menos ocho
garantías institucionales.

1. Libertad para constituir e integrarse en organizaciones.


2. Libertad de expresión.
3. El derecho de voto.
4. Elegibilidad para cargo público.
5. Derecho de los líderes políticos a competir por el voto.
6. Fuentes alternativas de información.
7. Elecciones libres y limpias.
8. Que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del
voto y de otros signos de preferencia.2

Las seis primeras de estas garantías encarnan el clásico derecho


democrático a la libertad, en particular las libertades de expresión y
reunión, que también implican la segunda virtud clásica democrática de la
igualdad. En las democracias estudiadas en este libro, estos derechos
están absolutamente garantizados sin variaciones apreciables entre los
distintos países. También existen las garantías 7 y 8, aunque se den
sustanciales diferencias en la manera en que están organizadas las
elecciones y otras instituciones y prácticas para asegurar un gobierno
responsable. Este libro se centrará en la variedad con que las instituciones,
formales e informales, y las prácticas son utilizadas para traducir las
opciones del ciudadano en política de gobierno. A la vez que identificamos
y describimos estas diferencias, intentaremos descubrir pautas y
paralelismos, y sostendremos que tanto las diferencias como las
semejanzas pueden ser interpretadas en términos de dos modelos
diametralmente opuestos de democracia: el mayoritario (o modelo
Westminster) y el de consenso.
Los modelos de democracia mayoritaria y de consenso difieren en ocho
magnitudes. Éstas serán objeto de tratamiento preliminar en lo que resta
de este capítulo y en el capítulo 2, y se analizarán más detenidamente en
los diez capítulos que comprende el grueso de la obra (caps. 4 a 13). Los
veinticinco

2. Dahl: Polyarchy, p. 3.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 21

casos empíricos de regímenes democráticos que serán objeto de


análisis comparativo —sobre todo las democracias del área del
Atlántico Norte, incluyendo también Israel, Japón, Australia y Nueva
Zelanda— se presentarán en el capítulo 3. Hay veinticuatro países, pero
aparecen veinticinco regímenes democráticos, porque la IV y la V
República francesa son tratadas como casos distintos. En el capítulo
final (14), se resumirá el conjunto de modelos de democracia que
encontramos en los países objeto de nuestro estudio, y
consideraremos la cuestión siguiente: ¿hasta qué punto ambos
modelos contrastantes de democracia no sólo son lógicos y coherentes
sino también empíricos?
A lo largo del libro se pondrá especial énfasis en las in-
terrelaciones de las diferentes características de las democracias
mayoritarias y de consenso. Una cuestión adicional que vale la pena
plantearse es cómo afecta el tipo de régimen democrático, mayoritario
o de consenso, a su comportamiento. Nuestro análisis sugerirá que la
democracia mayoritaria es particularmente apropiada para sociedades
homogéneas a la vez que con ellas funciona mejor, mientras que la
democracia de consenso es más apropiada para sociedades plurales.
Aparte de eso, hay relativamente poca variación en el comportamiento
de las democracias analizadas en este libro. Como se demostrará en el
capítulo 3, los casos de democracia que aquí se estudian fueron
elegidos de acuerdo a normas rigurosas: todas son democracias de
larga trayectoria a excepción de unas pocas, y deben ser consideradas
como esencialmente acertadas. Desde luego, uno de sus principales
mensajes es que hay muchas formas diferentes de gestionar con
acierto una democracia.3

,3. El funcionamiento de la democracia también ha resistido con tenacidad cualquier


evaluación precisa y digna de mención. En el intento más serio que se ha hecho hasta ahora
para evaluar el funcionamiento de las democracias, G. Buig- ham Powell recurre a tres
indicadores: la estabilidad o vida del Ejecutivo, el abstencionismo y la ausencia de violencia a
gran escala. Los capítulos 5 y 6 demostrarán, no obstante, que la vida del Ejecutivo no es en
absoluto un buen baremo del funcionamiento de la democracia, pues no es sino muestra del
poder que el Ejecutivo tiene sobre el Legislativo. El abstencionismo constituye un aspecto
irrelevante y tangencial del funcionamiento en sí. Y la violencia a gran escala no es,
afortunadamente, sino una circunstancia muy rara en el conjunto de nuestras democracias.
Véase G. Buigham Powell, Jr.: Contemporary Democracies: Partici- pation, Stability and
Violence, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1982.
22 AREND LIJPHART

EL MODELO WESTMINSTER:
NUEVE ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA MAYORITARIA

Lo esencial del modelo Westminster es el dominio de la mayoría. El


modelo puede ser contemplado como la solución más obvia al dilema
de lo que en nuestra definición de democracia se entiende por «el
pueblo». ¿Quién ejerce el gobierno, y los intereses de quién debe
representar ese gobierno cuando la gente no está de acuerdo y las
preferencias divergen? Una respuesta es: la mayoría del pueblo. Su
gran mérito consiste en que cualquier otra respuesta, como el
requisito de unanimidad o una mayoría cualificada, supone el dominio
de la minoría —o por lo menos un veto de la minoría— y que el
gobierno de la mayoría, y de acuerdo con los deseos de ésta, se acerca
más al ideal democrático que el gobierno de una minoría que
representa a una minoría. La respuesta alternativa al dilema es: tanta
gente como sea posible. Esto es lo esencial del modelo de consenso;
como veremos con más detalle en el próximo capítulo, sus normas e
instituciones pretenden una amplia participación en el gobierno y un
amplio acuerdo sobre los fines que el gobierno debe perseguir.
El término modelo Westminster se utilizará en este libro al igual
que modelo mayoritario para referirse a un modelo general de
democracia. Puede también ser utilizado más estrictamente para
designar las principales características de las instituciones
parlamentarias y gubernamentales británicas, dado que el Parlamento
de la Gran Bretaña se encuentra en el palacio de Westminster, en
Londres. La versión británica del modelo Westminster es a la vez el
original y el ejemplo más conocido de este modelo. También es
admirado por doquier. Richard Rose señala que «con la confianza
nacida del aislamiento continental, los americanos han acabado por
creer que sus instituciones —la presidencia, el Congreso y el Tribunal
Supremo— son el prototipo de lo que debería ser adoptado en
cualquier otra parte»,4 pero los politicólogos americanos, en particular
los del campo de la política comparada, tendieron siempre a mantener
el sistema británico de gobierno por lo menos en tan alta estima.5
Un famoso politicólogo que admiró fervientemente el modelo
Westminster fue el presidente Woodrow Wilson. En sus

4. Richard Rose: «A Model Democracy?», editado por Richard Rose, ed., Les- sons from
5. Dennis Kavanagh: «An American Science of British Politics», Political Stu- dies 22, n.° 3,
septiembre de 1974, pp. 251-270.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 23

primeros escritos llegó hasta el punto de urgir la abolición del


gobierno presidencialista y la adopción del gobierno parlamentario de
estilo británico en los Estados Unidos. Tales ideas han sido sostenidas
por muchos otros observadores no británicos de la política británica, y
muchos rasgos del modelo de Westminster han sido exportados a
otros países como Canadá, Australia, Nueva Zelanda y a la mayor parte
de las colonias británicas de Asia y África después de su
independencia. Wil- son se refería al gobierno parlamentario, según el
modelo Westminster, como «la moda universal».6
El modelo Westminster consta de los siguientes nueve elementos
interrelacionados, que se ilustrarán con rasgos del sistema político
británico, particularmente de su funcionamiento durante el período de
1945 a 1970 y que, deliberadamente, se describen en términos más
bien rigurosos para añadir, más tarde, las necesarias matizaciones.

1. Concentración de poder ejecutivo: gabinetes de un solo


partido y estricta mayoría. El órgano más poderoso del gobierno
británico es el gabinete. Normalmente está compuesto por
miembros del partido que tiene la mayoría de escaños en la
Cámara de los Comunes, no formando la minoría parte del mismo,
son raros, por tanto, los gabinetes de coalición. Dado que en el
sistema bipartidista británico los dos partidos principales son casi
igualmente poderosos, el que gana las elecciones no representa
por lo general más que a una reducida mayoría, mientras que la
minoría es relativamente amplia. Por lo tanto, el gabinete británico
de un partido y estricta mayoría es la perfecta encamación del
principio de predominio de la mayoría: ejerce un inmenso poder
político para gobernar como representante y en beneficio de una
mayoría que no es de aplastantes proporciones, mientras que una
amplia minoría queda excluida del poder y condenada al papel de
oposición.

2. Fusión de poderes y dominio del gabinete. Walter Ba- gehot, a


propósito del ya clásico perdurar de la Constitución inglesa,
publicada por primera vez en 1867, manifiesta que «la estrecha
unión, casi completa fusión de los poderes ejecutivo y legislativo»
es la explicación clave del eficaz funcionamiento

6. Woodrow Wilson: «Committee or Cabinet Government», Overtand Monthly, citado por


Walter Lippmann en su introducción a la obra de Woodrow Wilson Congressional Government:
A Study in American Politics, Nueva York, Meridian Books, 1956, p. 13.
24 AREND LIJPHART

del gobierno británico.7 La Gran Bretaña tiene un sistema


parlamentario de gobierno, lo que significa que el gabinete depende
de la confianza del Parlamento a diferencia de un sistema
presidencialista, ejemplificado por los Estados Unidos, donde el
Ejecutivo presidencial no puede ser destituido normalmente por el
Legislativo (excepto por impeachment). En teoría, la Cámara de los
Comunes «controla» el gabinete porque puede votar en su contra y
destituirlo. En realidad, sin embargo, la relación se invierte a causa de
que el gabinete está constituido por los líderes de un partido
cohesionado, mayoritario en la Cámara de los Comunes, normalmente
apoyado por la mayoría de ésta y que puede confiar en mantener sus
funciones y conseguir que sus proyectos legislativos se aprueben. El
gabinete domina claramente al Parlamento.

1. Bicamerálismo asimétrico. El Parlamento británico consta de


dos Cámaras: la de los Comunes, elegida por voto popular, y la
de los Lores, que se compone principalmente de miembros de la
nobleza hereditaria. Su relación es asimétrica, ya que casi todo
el poder legislativo pertenece a la Cámara de los Comunes. El
único poder que ostenta la Cámara de los Lores es el de
retrasar la legislación: puede hacer que los presupuestos se
demoren un mes y todos los demás proyectos de ley, hasta un
año. Puede aducirse que una versión más pura del modelo
Westminster estaría caracterizada por el unicameralismo,
porque una cámara única, dominada por un partido mayoritario
y por un gabinete monocolor sería una manifestación más
perfecta de dominio de la mayoría. Sin embargo, Gran Bretaña
se aproxima mucho a este ideal, de lo que es una muestra el
que en la conversación de cada día, por «Parlamento» se
entienda casi exclusivamente la Cámara de los Comunes. El
bicameralismo asimétrico británico puede también denominarse
cuasirunicameralismo.

dos grandes formaciones, el Partido Conservador y el Labo


rista. Hay otros partidos, en particular el Liberal, que disputan
elecciones y ganan escaños en la Cámara de los Comunes; pero no son
lo suficientemente grandes como para resultar vencedores absolutos.
El grueso de los escaños es captado por los dos mayores partidos, que
son los que forman los gabinetes: el Partido Laboralista de 1945 a
1951, de 1964 a 1970
7. Walter Bagehot: The English Constitution, Londres, World's Classics, 1955, página 9.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 25

y de 1974 a 1979; y los conservadores, de 1951 a 1964, de 1970 a


1974 y de 1979 en adelante.

1. Sistema de partidos unidimensional. La principal diferencia


políticamente significativa que divide a los británicos y a sus
principales partidos es el desacuerdo sobre política
socioeconómica: en el espectro izquierda-derecha, el laborismo
representa las preferencias del centro-izquierda y el Partido
Conservador, las del centro-derecha. Esta diferencia se refleja
también en las pautas de apoyo de los votantes a los partidos en
las elecciones a la Cámara de los Comunes: los votantes de la
clase trabajadora tienden a dar sus papeletas a los candidatos
laboristas, mientras que los votantes de la clase media se inclinan
por los conservadores. Hay por supuesto otras diferencias, pero
éstas no tienen mayor incidencia en la composición de la Cámara
de los Comunes y del gabinete. Por ejemplo, las diferencias
religiosas entre protestantes y católicos ya no son políticamente
relevantes; las diferencias étnicas y regionales, en particular los
sentimientos nacionales escoceses, tienen mayor importancia,
pero no representan una amenaza seria para la hegemonía de los
dos grandes partidos. La sociedad británica es altamente
homogénea y la dimensión socioeconómica es la única sobre la
que los principales partidos disienten abierta y claramente.

2. Sistema electoral de mayoría relativa. Los 650 miembros de la


Cámara de los Comunes son elegidos por distritos de
representante único (uninominales), de acuerdo con el método
mayoritario, al que en Gran Bretaña a menudo se alude como el
sistema del «primero que llega»: el ganador es el candidato con
mayoría de votos o, si no hay mayoría, con la minoría mayor de
los mismos.

7. Gobierno unitario y centralizado. Los gobiernos locales en


Gran Bretaña cumplen una importante serie de funciones, pero son
fruto del gobierno central y sus poderes no están garantizados
constitucionalmente (como en un sistema federal). Además, dependen
en materia financiera del gobierno central. Este sistema unitario y
centralizado implica que no hay áreas geográficas ni funcionales
claramente delimitadas, de las que estén excluidos la mayoría
parlamentaria y el gabinete.
26 AREND LIJPHART

8. Constitución no escrita y soberanía parlamentaria. Gran


Bretaña tiene una Constitución no escrita, en el sentido de que no
hay un solo documento que especifique la composición y poderes
de las instituciones gubernamentales, ni tampoco de los derechos
de los ciudadanos. En lugar de ello, éstos están definidos en una
serie de leyes básicas, costumbres y convenciones. Normalmente,
el Parlamento obedecerá estas reglas constitucionales, pero no
está formalmente atado por ellas. Incluso las leyes básicas carecen
de status especial y puede cambiarlas el Parlamento de la misma
forma que cualesquiera otras. Los tribunales no tienen la potestad
de control jurisdiccional de la constitucionalidad, y el Parlamento
es la autoridad última o soberana. La soberanía parlamentaria
constituye un ingrediente vital del mayoritarismo del modelo
Westminster, porque significa que no hay restricciones formales al
poder de la mayoría en la Cámara de los Comunes.

9. Democracia exclusivamente representativa. La soberanía


parlamentaria también significa que, como todo el poder está
concentrado en la Cámara de los Comunes, la cual actúa en
representación del pueblo, no hay lugar para ningún elemento de
democracia directa como es el referéndum. En palabras de un
experto constitucional, «los referendos son ajenos a la práctica
constitucional británica».8 Soberanía parlamentaria y soberanía
popular resultan incompatibles, y la británica es, por lo tanto, una
democracia exclusivamente representativa.

DESVIACIONES BRITÁNICAS DEL MODELO DE WESTMINSTER

Las nueve características del modelo Westminster constituyen el


modelo mayoritario perfecto. Pero el poder de la mayoría no debe
exagerarse. En Gran Bretaña, el dominio de esa mayoría no entraña su
tiranía, aunque no hay limitaciones formales al poder parlamentario —
ni, por lo tanto, límites formales a lo que la mayoría en la Cámara de
los Comunes pueda hacer— porque arraigadas tradiciones informales
moderan a la mayoría. Los derechos y libertades del pueblo no son
violados, y las minorías no quedan acalladas. En la Cáma

8. D. C. M. Yardley: «The Effectiveness of the Westminster Model of Consti- tution», editado


por George W. Keeton y Georg Schwarzenberger: Year Book of World Affairs 1977, Londres,
Stevens and Sons, 1977, p. 348.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 27

ra de los Comunes a la minoría se la trata con respeto, y es también


costumbre que al líder de la oposición le consulte el gabinete sobre
cuestiones particularmente importantes o delicadas. La democracia
británica, aunque mayoritaria, es tole- rante y cívica.
Debe también subrayarse que la política británica sólo funcionó de
conformidad con el modelo Westminster durante los veinticinco años
que van de 1945 a 1970'. Desde 1918, cuando el acceso de las mujeres
al sufragio (aunque no todavía en las mismas condiciones que los
hombres) marcó el inicio de un sistema totalmente democrático, hasta
1945, y de nuevo en el período a partir de 1970 ha habido
significativas desviaciones del modelo Westminster de democracia
mayoritaria con respecto a casi todas las características —nueve— que
lo definen.

1. Concentración de poder ejecutivo: gabinetes de un solo


partido y estricta mayoría. Como escribe David Butler, «la norma
británica es el gobierno monocolor. Políticos y tratadistas en
política sugieren que, en todas salvo excepcionales circunstancias,
un partido tendrá una mayoría parlamentaria y llevará los asuntos
de la nación», pero «un gobierno monocolor definido con toda
claridad ha sido mucho menos frecuente de lo que muchos
puedan suponer».9 De hecho, gabinetes monocolores mayoritarios
se han mantenido apenas durante un 60 % del tiempo transcurrido
entre 1918 y 1980. La mayor parte de las desviaciones de la
norma —coaliciones de dos o más partidos y gabinetes de minoría
— tuvieron lugar entre 1918 y 1945. El ejemplo más reciente de
un claro y explícito gabinete de coalición fue el de 1940-1945
formado en tiempo de guerra por los conservadores, que tenían la
mayoría parlamentaria, junto con los Partidos Laborista y Liberal,
bajo el primer ministro conservador Winston Churchill. Hubo dos
gabinetes laboristas de minoría durante los años setenta. En las
elecciones parlamentarias de marzo de 1974, el Partido Laborista
ganó una mayoría, aunque no absoluta, de los escaños y formó un
gobierno de minoría dependiente de todos los demás partidos no
coaligados para derrotarlo. Nuevas elecciones tuvieron lugar en
octubre del mismo año, en las que el laborismo consiguió una
clara aunque reducida mayoría de los escaños; pero esta mayoría
fue erosionada por de

9. David Butler: «Conclusión», editado por David Butler, Coalitions in British Politics,
Nueva York, St. Martin's Press, 1978, p. 112.
28 AREND LIJPHART

serciones y derrotas en elecciones complementarias, y el gabinete


laborista acabó siendo de nuevo minoritario en 1976. Los años setenta
también proporcionaron un ejemplo de coalición bipartidista. En 1977
el gabinete minoritario laborista negoció un pacto formal con los trece
liberales de la Cámara de los Comunes, con objeto de recobrar la
mayoría parlamentaria: los liberales acordaron apoyar al gabinete a
cambio de consultas sobre proyectos legislativos antes de su
presentación en el Parlamento, pero ningún liberal entró en el
gabinete. Este pacto, denominado Lab-Lib, duró hasta 1978.

1. Fusión de poderes y dominio del gabinete. Un fuerte liderazgo


del gabinete depende del apoyo de la mayoría de la Cámara de los
Comunes y de la cohesión del partido mayoritario. Cuando alguna
o ambas de estas condiciones no se da, los gabinetes pierden
mucho de su posición predominante. Desde 1970 ha habido un
significativo incremento de la frecuencia de derrotas
parlamentarias de importantes mociones presentadas por ambos
gabinetes, mayoritario y minoritario. Esto ha originado, incluso, un
cambio en la costumbre de que siempre que sufren una derrota en
un voto parlamentario de censura o en un gran proyecto de ley de
crucial importancia para el gabinete, éste debe dimitir o disolver
la Cámara de los Comunes y convocar nuevas elecciones. Después
de las frecuentes derrotas del gabinete en los años setenta, la
nueva regla no escrita es que sólo un explícito voto de censura
exige la dimisión de aquél o la convocatoria de nuevas elecciones.
10 Tras sobrevivir a las muchas derrotas legislativas que sufrió, el

gabinete minoritario laborista del primer ministro James


Callaghan fue finalmente derribado por un voto de esta clase en
1979.

2. Bicameralismo asimétrico. En 1949 quedó establecido el límite


de un año a la potestad de la Cámara de los Lores para retrasar la
aprobación de proyectos de ley ordinarios y no presupuestarios.
Entre la gran reforma de 1911 y el año 1949, la potestad dilatoria
de los lores era de unos dos años, pero a lo largo del período que
empieza en 1911, por lo general los lores se moderaron en la
imposición de tan largos retrasos. Ningún cambio ha tenido lugar
en los últimos años,

10. León D. Epstein: «What Happened to the British Party Model?», American Political
Science Review 74, n.° 1, marzo de 1980, pp. 9-22; Philip Norton: «The Changing Face of the
British House of Commons in the 1970s», Legislative Studies Quarterly 5, n.° 3, agosto de
1980, pp. 333-357.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 29

aunque la abrumadoramente conservadora Cámara de los Lores se


volvió algo más perentoria durante los períodos de gabinetes
laboristas débiles a lo largo de los años setenta. Esto también
incrementó en el Partido Laborista la voluntad de abolir la Cámara de
los Lores y transformar así el cuasi-uni- cameralismo en un puro y
completo unicameralismo.

1. Bipartidismo. Los años de entreguerras constituyeron un


período de transición durante el cual el Partido Laborista
sustituyó a los liberales como uno de los dos grandes partidos. En
las elecciones de 1945 los Partidos Laborista y Conservador
consiguieron juntos alrededor del 85 % de los votos y el 92,5 % de
los escaños en la Cámara de los Comunes. La hegemonía de estas
dos formaciones fue incluso más clara en las siete elecciones
celebradas de 1950 a 1970, pues nunca lograron conjuntamente
menos del 87,5 % de los votos y e] 98 % de los escaños. Pero su
apoyo declinó considerablemente en los años setenta, pues si
bien lograron ganar alrededor del 95 °/o de los escaños
parlamentarios en las tres elecciones posteriores a 1970, su
participación conjunta en el voto popular no pasó del 75 % en las
dos elecciones de 1974 y del 85 % en la de 1979. Los liberales
fueron los principales beneficiarios. Aunque consiguieron ganar
sólo un decepcionante número de escaños (14, 13 y 11
respectivamente en las tres elecciones), captaron un 19 °/o de los
votos en las dos elecciones de 1974 y un 14 % en 1979. En los
primeros años ochenta, una amenaza más grave para el sistema
bipartidista apareció en forma de Partido Socialdemócrata,
integrado principalmente por desertores del Laborismo. Sólo
medio año después del lanzamiento en 1981 del nuevo partido, el
Economist de Londres escribía: «Su alianza con los liberales dará
por lo menos a los dos partidos la deportiva oportunidad de ser la
mayor entidad política de Gran Bretaña en Westminster, después
de las próximas elecciones generales.» 11

2. Sistema de partidos unidimensional. Aproximadamente desde


1970 en adelante, se ha visto cada vez más claro que es un error
considerar a la sociedad británica esencialmente homogénea. En
particular Escocia, Gales e Irlanda del Norte —las regiones no
inglesas de lo que oficialmente se llama el Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte— aportan una considerable diversidad
en cuanto a actitudes y preferen

11. The Economist, 5 de diciembre de 1981, p. 69.


30 AREND LIJPHART

cias políticas. En 1964, cuando Rose era el portavoz de la mayor parte


de los estudiosos observadores de la política británica, escribía: «La
política en el Reino. Unido está hoy en gran manera simplificada por la
ausencia de fisuras relevantes debido a grupos étnicos, lengua o
religión.» Pero seis años más tarde describía más exactamente al
Reino Unido como «un Estado plurinacional».12 En cuanto al sistema de
partidos, esto significa que la clase social no es la única variable de
diferenciación, aunque todavía sea la más importante. El factor étnico
se acusa especialmente en Escocia: en las elecciones de octubre de
1974, el Partido Nacional escocés recibió más del 30 % de los votos
emitidos en su circunscripción, y consiguió 11 escaños en la Cámara
de los Comunes, casi tantos como los liberales. Su estrella ha
declinado algo desde entonces, pero todavía en 1979 ganó dos
escaños parlamentarios, los mismos logrados por los nacionalistas
galeses. La religión no ha desaparécido tampoco enteramente como
determinante de la conducta de voto: de hecho, la diferencia
protestantismo-catolicismo en Irlanda del Norte constituye la más
profunda división que separa a los partidos y a sus seguidores en esa
parte del Reino Unido.

1. Sistema electoral de mayoría relativa. No se ha introducido


cambio alguno en el método de mayoría y distrito uni- nominal
para elegir la Cámara de los Comunes, pero este sistema electoral
ha sido objeto de crecientes críticas, principalmente a causa de los
decepcionantes resultados que produjo en los años setenta.13 Por
ejemplo, en las elecciones de octubre de 1974, el Partido Laborista
obtuvo una mayoría parlamentaria absoluta de 319 escaños sobre
635 con sólo el 39,3 % del voto total, mientras que los liberales
ganaron sólo 13 escaños con el 18,6 % de los votos, casi la mitad
del voto laborista. Los liberales están muy deseosos de introducir
alguna forma de representación proporcional, pero los Partidos
Conservador y Laborista permanecen fieles al método mayoritario.
Conviene señalar, sin embargo, que la representación proporcional
fue adoptada en las elecciones de Irlanda del Norte por un
gabinete conservador, tras el comienzo del conflicto entre
protestantes y católicos a principios de los años

12. Richard Rose: Politics in England: An Interpretation, Boston, Little Brown,


1964, p. 10; Id.: The United Kingdom as a Multi-National State, Occasional Paper Number 6,
13. S. E. Finer: «Introduction: Adversary Politics and Electoral Reform», editado por S. E. Finer:
Adversary Politics and Electoral Reform, Londres, Anthony Wigram, 1975, pp. 6-12.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 31

setenta, y que los gabinetes laboristas posteriores continuaron esta


política. El principio de proporcionalidad ya no es un anatema.

1. Gobierno unitario y centralizado. El Reino Unido sigue siendo


un Estado unitario, pero ¿puede también considerarse un Estado
altamente centralizado? Hay que señalar dos excepciones. Una es
que, desde 1921, cuando la República de Irlanda se hizo
independiente, hasta la imposición por Londres del gobierno
directo en 1972, esa región estuvo regida por su propio
parlamento y gobierno con un muy alto grado de autonomía,
mayor del que tienen la mayoría de los estados que integran
sistemas federales. La segunda excepción es el movimiento
gradual hacia una mayor autonomía para Escocia y Gales: «la
devolución», en expresión británica.

2. Constitución no escrita y soberanía parlamentaria. La entrada


británica en 1973 en la Comunidad Económica Europea (Mercado
Común), una organización supranacional y no sólo internacional,
entrañó la aceptación de las leyes e instituciones de la Comunidad
como más altas instancias que el Parlamento nacional con
respecto a diversas áreas políticas. Puesto que soberanía signiñca
suprema y última autoridad, el Parlamento británico ya no puede
ser considerado en adelante totalmente soberano. El ingreso
británico en la Comunidad Europea ha introducido también un
potencial derecho de control jurisdiccional de la
constitucionalidad, tanto por parte del Tribunal de Justicia de la
Comunidad como de los tribunales británicos: «La supremacía del
Parlamento es puesta en tela de juicio por la potestad que tienen
de legislar para el Reino Unido las instituciones comunitarias (sin
el previo consentimiento del Parlamento) y por la potestad de los
tribunales para dictaminar sobre la admisibilidad (en términos de
ley comunitaria) de futuras acciones parlamentarias.» 14

3. Democracia exclusivamente representativa. La regla de que el


referéndum es incompatible con el modelo Westminster fue
también quebrantada en los años setenta, cuando el Parlamento
votó que el pueblo decidiera sobre la controvertida cuestión del
ingreso británico en la Comunidad Europea. En un referéndum
extraordinario celebrado en 1975

14. David Coombs: «British Government and the European Community», editado por Dennis
Kavanagh y Richard Rose: New Trends in British Politics: Issues for Research, Londres, Sage,
1977, p. 88.
32 AREND LIJPHART

—el único referéndum nacional que ha tenido lugar en el Reino Unido


—, el electorado británico votó por la permanencia de su país en la
Comunidad. Por si fuera poco, el simple cuadro de un omnipotente
gabinete monocolor haciendo uso de su mayoría parlamentaria para
llevar a cabo el mandato que ha recibido de los votantes es, y lo ha
sido siempre, engañoso y falso. Esto supone que el gabinete puede
formular y ejecutar su política sin la ayuda de otras fuerzas sociales y
sin encontrar resistencia significativa alguna por parte de dichas
fuerzas. De hecho, desde hace largo tiempo está admitido que en Gran
Bretaña y en otras democracias muchos grupos organizados pugnan
por tener influencia y tienden a frenar y contrarrestar no sólo a cada
uno de los otros, sino también a los partidos políticos y al propio
gobierno. Este panorama político de signo pluralista se ha visto
reforzado en los últimos años por los «pluralistas corporativos»,
quienes han llamado la atención sobre el hecho de que los principales
grupos económicos de presión se han visto estrecha y continuamente
implicados en tomas de decisión, y que los gobiernos se han vuelto en
extremo dependientes de estos nuevos socios. Aunque el gabinete
conservador aún tenía una cómoda mayoría parlamentaria a principios
de 1974, la huelga de los mineros la desafió con éxito y le forzó a
convocar nuevas elecciones, que perdió. La engañosa imagen de
omnipotencia del gabinete ha sido reemplazada por la nueva imagen
—-probablemente también algo exagerada— de «la ilusión de la
autoridad gubernamental».15

EL MODELO DE WESTMINSTER EN NUEVA ZELANDA

El modelo de Westminster, originado y desarrollado en el marco de


la política británica, ha sido también en extremo influyente fuera del
Reino Unido. En particular, muchos de los rasgos del modelo han sido
exportados a los países de la Commonwealth británica, como el
Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Canadá y Australia se desvían del
modelo en varios aspectos básicos —en primer lugar, ambos son
sistemas federales—, pero Nueva Zelanda constituye un ejemplo
virtualmente perfecto del modelo Westminster de democracia.

15. Norman H. Keehn: «Great Britain: The Illusion of Goveramental Authori- ty», World
Politics 30, n.° 4, julio de 1978, pp. 538-562 (el subrayado es posterior).
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 33

1. Concentración de poder ejecutivo: gabinetes de un solo partido


y estricta mayoría. Nueva Zelanda tuvo de 1915 a 1919 un
gabinete de guerra de coalición, y otra coalición estuvo en el poder
de 1931 a 1935. Sin embargo, desde 1935 en adelante se han
alternado en el poder en Nueva Zelanda dos grandes Partidos, el
Laborista y el Nacional. A partir de 1935 todos los gabinetes han
sido monocolores. Por otro lado, en el Parlamento todos estos
gabinetes han recibido el apoyo de una clara aunque no
abrumadora mayoría: el número de escaños ganados por el partido
mayoritario ha oscilado entre el 50 y el 60 % y, desde 1938 en
adelante, nunca ha obtenido más de dos tercios del número total
de escaños parlamentarios.

2. Fusión de poderes y dominio del gabinete. Asimismo, Nueva


Zelanda es en este aspecto un perfecto ejemplo del modelo
Westminster. Tiene un sistema parlamentario con un gabinete
dependiente de la confianza del Parlamento, pero, como afirma un
reciente estudio sobre la materia, el «rígidamente disciplinado
sistema bipartidista ha contribuido a la concentración de poder
dentro del gabinete, integrado por miembros del Parlamento... que
pertenecen al partido mayoritario».16

3. Unicamerálismo. Durante casi un siglo, Nueva Zelanda tuvo


un legislativo bicameral, constituido por una Cámara Baja electa
y una Cámara Alta designada, pero esta última fue perdiendo
poder gradualmente. Su abolición en 1950 significó la
transformación del sistema bicameral asimétrico en
unicameralismo propiamente dicho.

4. Bipartidismo. Dos grandes partidos ostentan virtualmente el


control completo del sistema de partidos, y sólo ellos han formado
gabinetes desde 1955: el Partido Laborista (1935- 1949,
1957-1960 y 1972-1975) y el Partido Nacional (1949-1957,
1960-1972 y desde 1975 en adelante). Por otro lado, en las trece
elecciones parlamentarias habidas desde la segunda guerra
mundial, sólo otro partido ha sido capaz de obtener escaños, el de
Crédito Social, que ganó un escaño en las elecciones generales dé
1966 y 1978, y dos en las de 1981.

16. Stephen Levine: The New Zealand Political System: Politics in a Small So- ciety,
Sydney, George Alien and Unwin, 1979, pp. 25-26.
34 AREND LIJPHART

1. Sistema de partidos unidimensional. La división étnica entre


los neozelandeses blancos y los indígenas maoríes hace imposible
considerar el país como una sociedad homogénea. Sin embargo, la
minoría maorí es muy pequeña, mientras que el resto de la
población se presenta bastante homogéneo. No es, por lo tanto,
sorprendente que la política de los partidos gire alrededor de
cuestiones socioeconómicas, representando el laborismo las
preferencias políticas del centro izquierda y el Partido Nacional
las del centro derecha.

2. Sistema electoral mayoritario. El Parlamento unicameral de


Nueva Zélanda es elegido según el método mayorita- ricy en
distritos uninominales. El único rasgo inhabitual es que hay cuatro
grandes distritos especiales que están reservados a los maoríes y
que son, geográficamente, los distritos regulares más reducidos.
La existencia de estos cuatro distritos entraña una desviación del
mayoritarismo del modelo Westminster, porque su objeto es
garantizar la representación de la minoría. Desde 1975 los
votantes maoríes han tenido la opción de inscribirse y votar en el
distrito regular o bien en el distrito especial maorí en que residen.
17 No es probable que el sistema mayoritario con distritos

uninominales se cambie en un futuro próximo, aunque los


resultados en exceso desproporcionados que ha producido en
recientes elecciones, especialmente en 1978, han aumentado el
interés público por la representación proporcional: el Partido
Nacional obtuvo en
1978 una clara mayoría de 51 escaños sobre 92, a pesar de no
conseguir una mayoría absoluta del voto popular —su apoyo fue
sólo del 39,8 %—, ni siquiera una mayoría relativa, ya que el voto
popular del laborismo fue del 40,4 %. El 17,1 % obtenido por el
Crédito Social le reportó un solo escaño.

3. Gobierno unitario y centralizado. El Decreto para la Garantía de


una Constitución Representativa a la Colonia de Nueva Zelanda,
aprobado por el Parlamento del Reino Unido en 1852, creó seis
provincias con funciones y poderes autónomos considerables
respecto al gobierno central; pero esta división provincial fue
abolida en 1875. El actual sistema de gobierno es unitario y
centralizado.

17. Alan D. McRobie: «Ethnic Representation: The New Zealand Experience», en Politics in
New Zealand: A Reader, Sydney, George Alien and Unwin, 1978, editado por Stephen Levine,
pp. 270-283.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 35

1. Constitución no escrita y soberanía parlamentaria. Al igual que


el Reino Unido, Nueva Zelanda carece de documento constitucional
escrito. Su constitución «no escrita» consiste en la Constitution
Act de 1952, otras leyes básicas, convenciones y costumbres. Por
lo tanto, al igual que el británico, el Parlamento de Nueva Zelanda
es soberano. Como señala un experto en las leyes constitucionales
del país, «el principio central de la Constitución es que no hay
limitaciones legales efectivas a lo que el Parlamento pueda
promulgar por la vía legislativa ordinaria».18

2. Democracia representativa. La democracia neozelandesa es


principalmente representativa, aunque también haya hecho un uso
más bien frecuente de un mecanismo de democracia directa como
son los referendos. Algunos de éstos han tenido que ver con
cuestipnes más o menos tangenciales —como la concesión de
licencias de venta de licores—, pero otros han decidido asuntos de
crucial importancia, como cuando en un referéndum en 1949 el
electorado votó a favor del servicio militar obligatorio, y cuando
en 1967 se decidió mantener el mandato parlamentario de tres
años en lugar de extenderlo a cuatro.
La democracia en Nueva Zelanda es, en casi todos los aspectos,
más claramente mayoritaria que la democracia británica y, por lo tanto,
constituye un mejor ejemplo del modelo Westminster. Rose llega a
escribir que Nueva Zelanda «es el único ejemplo que queda del
auténtico sistema británico».19 Sólo hay dos excepciones: los escaños
parlamentarios reservados a la minoría maorí y la mayor frecuencia de
referen- dos. Sin embargo, la primera de dichas excepciones es una
desviación relativamente menor del modelo. En cuanto a la segunda,
una comparación de los modelos Westminster y de consenso muestra
que el gobierno exclusivamente representativo es un rasgo menos
distintivo y esencial del modelo Westminster que las otras ocho
características, como veremos a lo largo del estudio que sobre el
modelo de consenso haremos en el próximo capítulo.

18. K. J. Scott, The New Zealand Constitution, Oxford, Clarendon Press, 1962, página 39.

19. Comunicación personal, 8 de abril de 1982.


1. EL MODELO DE DEMOCRACIA DE CONSENSO

CONSENSO FRENTE A NORMA IMPUESTA POR MAYORÍA

La interpretación predominante de la definición básica de


democracia es que ésta significa «gobierno de la mayoría del pueblo».
Se argumenta que las mayorías deben gobernar y las minorías deben
oponerse; pero esta opinión la pone en duda el modelo de democracia
de consenso. Como ha señalado inequívocamente el economista sir
Arthur Lewis, premio Nobel, el dominio de la mayoría y el tipo de
gobierno que presupone —gabinete frente a oposición— puede
interpretarse comojnLO democrático por ser excluyentes aquellos
principios. Lewis afirma que el significado primigenio de democracia
es que «todos los que se ven afectados por una decisión deben tener
la oportunidad de participar en la toma de esta decisión, bien
directamente o por medio de representantes elegidos»* NSu
significado secundario es que «debe prevalecer el deseo de la
mayoría». Si esto significa que los partidos ganadores pueden tomar
todas las decisiones de gobierno y que los perdedores pueden criticar
pero no gobernar —aduce Lewis—, los dos significados son
incompatibles: «Excluir a los grupos pérdeidoTes cte' la participación
en la toma de decisiones viola claramente el significado primario de
democracia.»1
Hay dos situaciones en las que democracia y norma impuesta por
mayoría no son completamente incompatibles. Primero, la exclusión de
la minoría se ve mitigada si mayorías y minorías se alternan en el
gobierno, esto es, si la minoría de hoy puede convertirse en mayoría
en las próximas elecciones en lugar de estar condenada a ser
permanentemente oposición. Así funcionan los sistemas bipartidistas
británico y neozelandés. Desde luego, en estos dos casos ha habido
también períodos relativamente largos en los que uno de los dos
principales partidos estuvo alejado del poder: el Partido Laboris

1. W. Arthur Lewis: Politics in West Africa, Londres, George Alien and Unwin,
1965, pp. 64-65.
38 AREND LIJPHART

ta británico durante trece años (1951-1964), el Partido Nacional de


Nueva Zelanda durante catorce (1935-1949), y el laborismo
neozelandés durante doce años (1960-1972).
Incluso durante estos prolongados períodos de exclusión del
poder, se puede aducir plausiblemente que democracia y norma de la
mayoría no estaban en conflicto, a causa de la presencia de una
segunda condición, cual es el hecho de que Gran Bretaña y Nueva
Zelanda sean sociedades relativamente homogéneas y que sus
mayores partidos no hayan estado habitualmente muy distanciados en
sus perspectivas políticas, porque han tendido a permanecer próximos
al centro político. Mantener un partido excluido del poder puede no
ser democrático en base al criterio de «gobierno del pueblo», pero si el
interés y la voluntad de los votantes están razonablemente bien
servidos por la política del otro partido en el gobierno, entonces el
sistema se aproxima a la definición de democracia como «gobierno
para el pueblo».
En sociedades menos homogéneas, ninguna de las dos condiciones
funciona. La política defendida por los principales partidos tiende a
diverger en el más alto grado, y las lealtades de los votantes son
frecuentemente más rígidas, reduciendo así la oportunidad de que los
grandes partidos se alternen en el ejercicio del gobierno.
Especialmente en sociedades plurales —-aquellas que, por motivos
religiosos, ideológicos, lingüísticos, culturales, étnicos o raciales están
profundamente divididas en subsociedades virtualmente separadas,
con sus propios partidos políticos, grupos de presión y medios de
comunicación— se carece de la flexibilidad necesaria a una democracia
mayoritaria. En estas condiciones, él dominio de la mayoría no sólo no
es democrático sino también peligroso, porque las minorías que. ven
continuamente denegado su acceso al poder se sentirán excluidas y
discriminadas del mismo y perderán su lealtad al régimen. Por
ejemplo, en la sociedad plural de Irlanda del Norte, dividida en una
mayoría protestante y una minoría católica, el dominio de la mayoría
significó que el Partido Unionista, protestante, ganara todas las
elecciones y formara todos los gobiernos entre 1921 y 1972. Las
multitudinarias protestas católicas de finales de los, sesenta abocaron
a una guerra civil católico-protestante que sólo pudo ser controlada
por la intervención militar británica y la imposición del gobierno
directo desde Londres.
En las sociedades-plurales, por lo tanto, norma de la mayoría
significa dictadura de la mayoría y contienda civil antes que
denjocraciá. LOque estas sociedades necesitan es un ré
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 39

gimen democrático que acentúe el consenso que incluye más bien que
excluye, en lugar de la oposición, y que intente optimizar la amplitud
de la mayoría gobernante en vez de darse por satisfecho con una
estricta mayoría, esto es, la democracia de consenso.

EL modelo de consenso: ocho elementos limitadores


DE LA MAYORÍA

El modelo de democracia de consenso puede ser descrito en


función de ocho elementos que destacan en agudo contraste con las
características mayoritarias del modelo Westminster. Suiza y Bélgica
nos servirán de ejemplos ilustrativos. En el capítulo anterior vimos
que Gran Bretaña y Nueva Zelanda son buenas aunque no perfectas
ilustraciones del modelo Westminster. La misma precaución debe
tenerse con los casos de Bélgica y Suiza: ejemplifican muy bien el
modelo de consenso, aunque no perfectamente.

1. Participación en el poder ejecutivo: grandes coaliciones. En


contraste con la tendencia del modelo Westminster a concentrar el
poder ejecutivo en gabinetes de un partido y estricta mayoría, el
principio del consenso consiste en permitir a todos los partidos
importantes compartir en una amplia coalición el poder ejecutivo.
El Ejecutivo nacional suizo de siete miembros, el Consejo Federal,
depara un excelente ejemplo de semejante coalición: los tres
grandes Partidos —Cris- tianodemócrata, Socialdemócrata y
Liberal—, cada uno de los cuales tiene alrededor de un cuarto de
los escaños de la Cámara Baja del legislativo, y el Partido del
Pueblo Suizo, con un octavo aproximadamente de los escaños,
comparten proporcionalmente los siete puestos ejecutivos según
la denominada fórmula mágica de 2 : 2 : 2 : 1, establecida en 1959.
Un criterio adicional es que los grupos lingüísticos estén
representados en proporción aproximada a sus dimensiones:
cuatro o cinco germanoparlantes, uno o dos francoparlantes y,
frecuentemente, un italoparlante. Ambos criterios son reglas in-
informales, pero estrictamente obedecidas.
La Constitución belga depara un ejemplo de requisito formal para
que el Ejecutivo incluya representantes de los grandes grupos
lingüísticos. Ya durante muchos años había sido costumbre formar
gabinetes con aproximadamente igual número de ministros
representando a la mayoría flamenca y a
40 AREND LIJPHART

la minoría valona. Una de las enmiendas constitucionales adoptadas


en 1970 lo convirtió en una regla forinal: «Con la posible excepción del
primer ministro, el gabinete se compone de un número igual de
ministros francoparlantes y flamen- coparlantes.» 2 Dicha regla no se
aplica a la composición por partidos del gabinete, aunque desde 1954
todos los gabinetes belgas hayan sido coaliciones de dos o más
partidos con algo más que una estricta mayoría de escaños en el
Legislativo.

1. Separación formal e informal de poderes. En Suiza la relación


entre el Ejecutivo y el Legislativo se parece más al modelo
presidencialista norteamericano que al sistema parlamentario
británico. El politicólogo suizo Jürg Stener sostiene que, aunque el
Consejo Federal sea elegido por el Legislativo, pasa a ser
invulnerable a sus ataques: «Los miembros del Consejo son
elegidos individualmente por un plazo fijo de cuatro años y,
según la Constitución, el Legislativo no puede llevar a cabo un
voto de censura durante este período. Si una moción del gobierno
es derrotada por el Parlamento, no hace falta que dimitan ni el
miembro del Consejo Federal que patrocinó la moción ni aquél en
bloque.»3 Esta separación formal de poderes hace más
independientes al Ejecutivo y al Legislativo, y su relación es
mucho más equilibrada que en el caso gabinete-Parlame**fce en
Gran Bretaña y Nueva Zelanda, donde el gabinete predomina
claramente. El Consejo Federal Suizo es poderoso pero no
absoluto.
Bélgica tiene una forma parlamentaria de gobierno en la que el
gabinete depende de la confianza del Legislativo, como en Gran
Bretaña. No obstante, los gabinetes belgas, en gran medida porque a
menudo constituyen amplias y poco compactas coaliciones, no tienen
en absoluto la posición predominante de sus equivalentes británicos,
y tienden a mantener una auténtica relación de toma y daca con el
Parlamento. Los ministros belgas no tienen por qué ser, aunque
habitualmente lo sean, miembros del Legislativo. El hecho de que los
gobiernos belgas tengan con frecuencia corta vida, confirma su
relativamente débil posición: durante la década de los setenta los
gabinetes fueron encabezados por cinco primeros ministros
diferentes. Aunque Bélgica tiene un sistema parlamentario sin una
separación formal de poderes, sus relaciones

2. Artículo 86B.
3. Jürg Steiner: Amicable Agreement versus Majority Rule: Conflict Resoíution in
Switzerland, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1974, p. 43.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 41

Ejecutivo-Legislativo pueden considerarse como una semise- paración


o separación informal de poderes.

1. Bicameralismo equilibrado y representación de la minoría. La


principal justificación para instituir un Legislativo bicameral en
vez de unicameral es otorgar especial representatividad a ciertas
minorías en la segunda cámara o Cámara Alta. Dos condiciones
deben cumplirse para que esta representatividad de la minoría
tenga sentido: la Cámara Alta debe ser elegida con arreglo a
diferentes principios que la Cámara Baja y debe tener.poder real;
idealmente, al menos, tanto como la Cámara Baja. Ambas
condiciones se dan en el sistema suizo: el Consejo Nacional es la
Cámara Baja y.representa al pueblo suizo, y el Consejo de Estado
es la Cámara Alta
o Federal, donde están representados los cantones en pie de estricta
igualdad. Por tanto, los pequeños cantones están representados en
mayor medida en la última que en la primera. Por otro lado, sus
respectivos poderes pueden resumirse así: «Como norma general,
tienen los mismos derechos y deberes; ninguno es superior al otro.» 4
El bicameralismo suizo es eminentemente equilibrado y simétrico.
Las dos cámaras parlamentarias belgas —la Cámara de
Representantes y el Senado— tienen también poderes virtualmente
iguales. Una minoría de senadores es elegida indirectamente ó
cooptada por los consejos provinciales, pero en conjunto la
composición del Senado y la de la Cámara no difieren mucho. Es
probable, sin embargo, que la próxima fase dé la reforma
constitucional en Bélgica remodele completamente el Senado y haga de
él el órgano representativo de las comunidades lingüísticas y las
regiones.

2. Sistemas pluripartidistas. Tanto Suiza como Bélgica tienen


sistemas pluripartidistas en que ninguno de los partidos se acerca
al. rango de mayoritario. En las elecciones de
1978 consiguieron escaños quince partidos en el Consejo Nacional
suizo, pero el grueso de éstos —169 sobre 200— fue acaparado
por los cuatro mayores partidos representados en el Consejo
Federal. De Suiza puede decirse, por lo tanto, que tiene un
sistema de cuatro partidos.
Hasta mediados de los años sesenta Bélgica se caracterizó por un
sistema de tres partidos compuesto de dos grandes

4. George Arthur Codding, Jr.: The Federal Government of Switzertand, Boston,


Houghton Mifflin, 1961, p. 72.
42 AREND LIJPHART

—Cristianodemócrata y Socialista— y del Liberal, de dimensiones


medianas. Desde entonces, sin embargo, estos grandes partidos se han
cuarteado por fisuras lingüísticas y algunos nuevos partidos
lingüísticos han alcanzado preeminencia, creando un sistema de por lo
menos ocho formaciones. Esta cantidad sólo incluye los partidos
«importantes»; en las elecciones de 1978 y 1981, alrededor de una
docena de partidos logró escaños en la Cámara de Representantes.

1. Sistema de partidos multidimensional. La aparición de


sistemas multipartido en Suiza y Bélgica puede explicarse en
función de.dos factores. El primero es que, a diferencia de Gran
Bretaña y Nueva Zelanda, Suiza y Bélgica son sociedades plurales,,
divididas por causas varias. Esta multiplicidad de fisuras se refleja
en el carácter multidimensional de sus sistemas de partidos. En
Suiza la fisura religiosa separa los cristianodemócratas,
principálmente, apoyados por los católicos practicantes, de los
socialdemócratas y liberales, que obtienen su mayor apoyo de
protestantes y de católicos que nunca o raramente acuden a la
iglesia. La fisura socieconómica separa aún más a los
socialdemócratas, respaldados principalménte por la clase'
trabajadora, de los liberales, que tienen un mayor soporte de la
clase media. El Partido del Pueblo Suizo es especialmente fuerte
entre los agricultores protestantes. El tercer foco de separación, la
lengua, no es causa de una mayor división en el sistema, aunque
los tres grandes partidos sean alianzas relativamente flexibles de
formaciones cantonales y la fisura lingüística constituya un
relevante factor diferencial dentro de dichos partidos.5
De igual modo, en la católica Bélgica la fisura religiosa separa a los
partidos socialcristianos, representantes del más fiel catolicismo, de
los socialistas y liberales, que representan a los católicos poco o nada
practicantes. Socialistas y liberales están separados por diferencias de
clase. Al contrario que en Suiza, la fisura lingüística en Bélgica ha
causado ulteriores rupturas, tanto dividiendo en partidos distintos y
más pequeños, franco y flamencoparlantes a las tres mencionada^
agru

5. Henry H. Kerr, Jr.: Switzerlancb Social Cteavages and Partisan Conflict, Sage
Professional Papers in Contemporary Political Sociology, vol. 1, n.° 06-002, Londres, Sage, 1974,
pp. 7-14.
6. André-Paul Frognier: «Party Preference Spaces and Voting Change in Bel- gium», editado
por lan Budge, Ivor Crewe y Dermis Farlie, en Party Identification and Beyond:
Representations of Voting and Party Competition, Londres, Wiley, 1976, pp. 189-202.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 43

paciones, que fueron los tres partidos dominantes en Bélgica, como


creando otros pocos partidos de menor entidad.6

1. Representación proporcional. La segunda explicación a la


aparición de sistemas multipartido en Suiza y Bélgica es que sus
sistemas electorales, proporcionales, no han impedido que las
divisiones en el sistema de partidos sean un reflejo de las
divisiones sociales.7 A diferencia del sistema mayoritario del
modelo Westminster, que tiende a sobrerrepresentar a los grandes
partidos y a infrarrepresentar a los pequeños, el objetivo básico
de la representación proporcional es el de distribuir los escaños
parlamentarios entre los partidos proporcionalmente a los votos
que reciben. Tanto el Consejo Nacional Suizo como las dos
cámaras de Bélgica se eligen por representación proporcional.

2. Descentralización y federalismo territorial y no territorial.


Suiza es un Estado federal donde el poder está dividido entre el
gobierno central y veintiséis gobiernos cantonales. Aunque el
gobierno central se ha hecho bastante poderoso, el federalismo
suizo aún puede considerarse descentralizado en tanto los
cantones sigan llevando a cabo una amplia variedad de
importantes tareas. El federalismo es el método mejor conocido,
pero no el único, de otorgar autonomía a diferentes grupos de una
sociedad. En los sistemas federales estos grupos constituyen
entidades territorialmente organizadas como estados, provincias,
cantones, etc. La autonomía puede también asentarse sobre bases
no territoriales, lo que tiene especial relevancia en sociedades
plurales en las que las distintas subsociedádes diferenciadas no
están geográficamente concentradas.
Bélgica es un buen ejemplo de «federalismo» ño territorial. Una de
las enmiendas constitucionales aprobadas en 1970 dice: «Hay un
consejo cultural para la comunidad cultural francesa constituido por
los miembros del grupo lingüístico francés de ambas Cámaras (la de
Representantes y el Senado», y un consejo cultural para la comunidad
cultural flamenca integrado por los miembros del grupo lingüístico
flamenco de ambas Cámaras.» 8 Estos dos consejos culturales

7. Véase Gerhard Lehmbruch: Proporzdemokratie: Politisches System und po- litische


Kultur in der Schweiz und in Osterreich, Tübingen, Mohr, 1967. Véase también Jürg Steiner:
«The Principies of Majority and Proportionality», en Conso- ciational Democracy: Political
Accomodation in Segmented Societies, editado por Kenneth D. McRae, Toronto, McClelland
and Stewart, 1974, pp. 98-106.
8. Artículo 59B, sección 1.
44 AREND LIJPHART

actúan como legislativos, con la potestad de legislar sobre cuestiones


culturales y educacionales para unas comunidades que sólo en parte
están definidas en términos territoriales. El consejo cultural flamenco
legisla para el flamencoparlante Flandes (la parte norte de Bélgica
excepto Bruselas, la capital, que está rodeada por territorio flamenco) y
para la minoría de flamencoparlantes de la bilingüe Bruselas. El consejo
cultural francés actúa como Legislativo para la francoparlante Valonia
(la parte sur del país) y para la mayoría francoparlante de Bruselas.
Esta combinación no se ajusta a la definición de federalismo' territorial
convencional, pero también está claro que Bélgica ya no es un Estado
unitario. Un experto constitucional belga señala que las enmiendas
constitucionales de 1970 transformaron el Estado unitario belga en «un
Estado comunal».9

1. Constitución escrita y veto de la minoría. Tanto Bélgica como


Suiza tienen una Constitución escrita: un único documento que
reúne las reglas básicas de gobierno. A diferencia de la
Constitución no escrita de Gran Bretaña y Nueva Zelanda, estas
Constituciones escritas sólo pueden ser modificadas por mayorías
cualificadas. En el caso suizo, las enmiendas requieren la
aprobación en referéndum no sólo de la
i mayoría de los votantes de toda la nación, sino también de la mayoría
en una mayoría de los cantones. El último requisito proporciona una
especiar protección a los cantones más pequeños y, cuando están
unidos por sú oposición a una moción de enmienda*" constitucional,
ello equivale a un veto de la minoría.
La Constitución belga sólo puede ser cambiada por una mayoría de
dos tercios en sendas cámaras del Legislativo. Esta norma también
entraña un veto de la minoría si ésta, o una coalición de minorías,
controja al menos un tercio de los votos de la Cámara^3emás?
lasTefor^gs cofístifuciónatesr de 1970 introdujeron un veto de la
minoría paira cuestiones no constitucionales con objeto de proteger a
la minoría franco- parlante contra la mayoría flamencoparlante.
Cualquier pro- yecto de ley que afecte la autonomía cultural de los
grupos lingüísticos requiere no sólo la aprobación por mayoría de dos
tercios en sendas cámaras, sino también mayorías de cada grupo
lingüístico, lo que constituye un buen ejemplo del prin

9. Robert Senelle, The Reform of the Belgian State, Bruselas, Ministerio de Asuntos
Exteriores, 1978, p. 139. Hay también un consejo cultural para la reducida minoría de habla
alemana de la Bélgica oriental.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 45

cipio de «mayoría coincidente» de John C. Calhoun. Con respecto a los


otros proyectos no presupuestarios, la minoría francoparlante de
cada cámara puede, de sentir que sus intereses vitales están
amenazados, apelar al gabinete, compuesto por igual número de
miembros de los dos grupos lingüísticos.
Los ocho elementos de la democracia de consenso tienen por
objeto moderar la regla de la mayoría mediante la exigencia o fomento
de la participación en el poder de la mayoría y la minoría (grandes
coaliciones), la dispersión del poder (entre Ejecutivo y Legislativo, dos
cámaras legislativas y varios partidos minoritarios); una equitativa
distribución del poder (representación proporcional); la delegación de
poderes (a grupos organizados territorial o no territorialmente); y un
límite formal al poder (gracias al veto de la minoría).

DEMOCRACIA DIRECTA, MAYORITARISMO Y CONSENSO

La novena característica del modelo Westminster, tratada en el


capítulo anterior, corresponde a un sistema democrático
exclusivamente representativo y del cual están ausentes los
mecanismos de democracia directa, especialmente el referéndum.
Suiza presenta un agudo contraste porque ha llevado «la teoría y
práctica del referéndum hasta un puñtó no alcanzado todavía por
ninguna otra nación».*0 Sin embargo, no por eso debemos llegar a la
conclusión de que la democracia directa sea una característica del
modelo de consenso. Los otros ejemplos principales que hemos
elegido revelan en seguida que éste no es el caso: la mayoritaria Nueva
Zelanda hace uso del referéndum con cierta frecuencia, mientras que
en la consensual Bélgica, lo mismo que en el Reino Unido, sólo ha
tenido lugar hasta hoy un referéndum nacional. La democracia directa
no es un rasgo distintivo del modelo de consenso ni del mayoritario.
Estos dos modelos son propios de la democracia representativa.
Puede argumentarse, por supuesto, que los referendos son
básicamente mayoritarios en sus efectos, porque suelen decidirse por
mayoría popular simple, en pro o en contra. Pueden incluso
considerarse más mayoritarios que la democracia representativa tipo
Westminster, dado que las asambleas electas ofrecen a lás minorías
oportunidades de plantear su caso en

10. David Butler y Austin Ranney: «Practice», en Referendums: A Comparative Study of


Practice and Theory, editado por David Butler y Austin Ranney, Washington D. C., American
Enterprise Institute, 1978, p. 5.
46 AREND LIJPHART

pausada discusión, negociando para obtener apoyo en asuntos de vital


importancia para ellos mediante promesa de apoyo a sus adversarios
en otras cuestiones (pacto político). Cuando los votantes en su
totalidad deciden una cuestión, tales negociaciones son obviamente
imposibles. David Butler y Austin Ranney afirman: «Puesto que no
pueden calibrar estados de opinión ni resolver asuntos discutiéndolos,
los referendos están destinados a ser más peligrosos para los
derechos de la minoría que las asambleas representativas.»11
Pero el referéndum no es siempre un instrumento mayoritario
tajante. Especialmente cuando se combina con la iniciativa popular,
como en Suiza, da a las minorías la oportunidad de sostener un
derecho contra los deseos de la mayoría de los representantes electos.
Un notable ejemplo de esto es un referéndum que tuvo lugar en Suiza
en 1962 por iniciativa de un pequeño partido sin ninguna
representación en las cámaras legislativas; aunque cuatro partidos
representados en el Consejo Federal se opusieron, el referéndum fue
un éxito.12
La democracia directa puede, por lo tanto, no ser considerada ni
típicamente mayoritaria ni típicamente consensual. De hecho, es un
elemento extraño tanto en la democracia mayoritaria como en la de
consenso a causa de constituir la antítesis de la democracia
representativa. Por otro lado, elementos de democracia directa han
sido o pueden ser introducidos en países predominantemente
mayoritarios, predominantemente consensúales o que se encuentren
entre ambos.

FORMAS Y PRÁCTICAS INTERMEDIAS: EL CASO DE LOS


ESTADOS UNIDOS

Nuestros dos modelos básicos de democracia son modelos


abstractos de los que no hay ejemplos empíricos puros, pero los
cuatro casos ilustrativos hasta ahora utilizados están próximos a los
extremos del segmento mayoritario-consensual. Los otros .casos de
democracia que consideraremos en este libro tienden a estar más
alejados de los modelos puros. También vale la pena insistir en que la
posición en el segmento de un régimen democrático en particular no
está permanentemente determinada. Como se mostró en el capítulo 1,
Gran Bretaña era más mayoritaria en los años cincuenta que en los

11. Butler y Ranney, «Theory», en Referendums, editado por Butler y Ranney, p. 36.
12. Steiner, Amicable Agreement, pp. 18-19.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 47

setenta; Bélgica no llegó a ser del todo consensual hasta después de la


aprobación de las enmiendas constitucionales de 1970; y la «fórmula
mágica» suiza no fue adoptada hasta 1959. De manera similar, las
otras democracias tienden en cierto modo a desplazarse atrás y
adelante en el citado segmento.
Como veremos en ulteriores capítulos, los Estados Unidos
constituyen con frecuencia un caso aparte del grupo de democracias
que aquí estudiamos. Sin embargo, su lugar en el segmento está más
bien en la mitad. Vamos a intentar, como punto último del presente
capítulo, explicar su posición de forma más precisa. En la literatura
sobre ciencia política hay dos interpretaciones tradicionales que
disienten acerca del carácter básico del sistema democrático
norteamericano en comparación con otras democracias: una destaca la
semejanza de Gran Bretaña y los Estados Unidos, situándolos en la
común categoría de las democracias angloamericanas.13 La otra se
centra en las diferencias entre el presidencialismo norteamericano y el
parlamentarismo británico, entre el vago bipartidismo y el compacto
sistema bipartidista británico; y así sucesivamente.14 ¿Dónde situar a
los Estados Unidos en el segmento mayoritaüo-consensual? Para
contestar a esta pregunta debemos tener presente que los Estados
Unidos pueden considerarse una sociedad plural en dos aspectos. En
primer lugar, es una sociedad multiétnica y multirracial, dividida en
una mayoría blanca y negros, chícanos y varias otras minorías más
reducidas. Esta división es actualmente de la mayor importancia. La
segunda divisoria, de especial significación en el siglo xix y en la
primera mitad del xx, es la división regional entre la mayoría del Norte
y la minoría sureña. Como Dahl afirma, «el Sur ha formado durante
casi dos siglos una sub- cultura regional característica».15 En términos
de las ocho diferencias entre los modelos Westminster y de consenso,
la democracia norteamericana se puede definir como sigue:

1. Concentración de poder ejecutivo. Los Estados Unidos son


claramente mayoritarios en su concentración de poder ejecutivo
en las manos del presidente, que es el líder de

13. Véase, por ejemplo, Gabriel A. Almand: «Comparative Political Systems», Journal of
14. Véase, por ejemplo, Don K. Price: «The Parliamentary and Presidential Systems», Public
Administration Rewiew 3, n.° 4, otoño dé 1943, pp. 317-334; y William S. Livingston: «Britain
and America: The Institutionalization of Accounta- bility», Journal of Politics 38, n.° 4,
noviembre de 1976, pp. 879-894*
15. Robert A. Dahl: Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, Conn., Yale
University Press, 1966, p. 358. "
48 AREND LIJPHART

uno de los dos grandes partidos y que normalmente elige del suyo
propio a los miembros de su gabinete.

1. Separación de poderes. Uno de los rasgos más difundidos y, en


perspectiva comparativa, inhabituales de la democracia
norteamericana es una formal y estricta separación entre los
poderes ejecutivo y legislativo. Una. de sus consecuencias es que
el presidente, a pesar de la concentración de poder ejecutivo en
sus manos, no es en absoluto todopoderoso. Puede incluso
aducirse que, aunque no haya gabinetes de coalición, una especie
de poder compartido entre el presidente y líderes del Congreso ha
sido necesaria a menudo, con el ñn de tomar las más importantes
decisiones para la nación. En particular, y durante cerca de un
siglo tras la guerra civil, esos líderes representaban al Sur y
ostentaban la presidencia de comités clave del Congreso.

2. Bicameralismo equilibrado. La Cámara de Representantes y el


Senado son ejemplos de cámaras legislativas virtualmente con los
mismos poderes. Puesto que los Estados tienen la misma
representación en el Senado, los más pequeños están más
fuertemente representados que en la Cámara. Esta combinación
bicameral simétrica es idéntica a la de la consensúa! Suiza, lo que
por supuesto no debe sorprender, dado que la Constitución de los
Estados Unidos sirvió de modelo en este aspecto para la
Constitución federal suiza de i848.

3. Bipartidismo. Una característica predominante de la


democracia norteamericana es su sistema bipartidista, aunque
demócratas y republicanos difícilmente sjs parezcan a los fuertes,
disciplinados y compactos Partidos Laborista y Conservador de
Gran Bretaña. En el ámbito nacional, los partidos norteamericanos
son, en el mejor de los casos, vagas alianzas muy dispares.

4. Partidos políticos heterogéneos con programas similares. Una


de las razones de la falta de unidad y cohesión de los partidos
norteamericanos es que sus bases sociales son bastante
heterogéneas, aunque estas diferencias no se hayan traducido en
programas de partido marcadamente divergentes. Como se
comentará con más detalle en el capítulo 8, los grandes partidos
norteamericanos sólo pueden considerarse significativamente
diferenciados en cuestiones socioeconómi
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 49

cas y étnico-culturales: los demócratas han sido tradicionalmente el


partido de los trabajadores y las minorías, incluidos los principales
grupos que pueden considerarse minorías en una sociedad plural,
como es el caso de los negros y del Sur. Comparadas con.la mayoría de
otros países, las dos dimensiones diferenciales del sistema
norteamericano de partidos son, sin embargo, muy destacadas.

1. Sistema electoral mayoritario. El método electoral


norteamericano característico es el mayoritario con distrito
uninominal (aunque el sistema mayoritario de doble votación, los
distritos plurinominales y las elecciones con distrito único sean
también utilizados, especialmente a nivel local). Sin embargo, en
los últimos años, se han dado dos significativas desviaciones en
la dirección del modelo de consenso. Una es la aprobación por el
Tribunal Supremo del affirmative gerry- mandering o delimitación
de los distritos electorales de ma- ñera que en ellos se creen
mayorías negras, puertorriqueñas, etcétera, y así maximizar las
oportunidades de obtener representación legislativa para estos
grupos. Esta delimitación no llega al extremo de los distritos
exclusivamente maoríes de Nueva Zelanda, pero es similar en sus
propósitos. La segunda desviación importante del método
mayoritario es el cambio que tuvo lugar en los años setenta en el
método de determinación de los resultados de la mayor parte de
las presidenciales primarias: de «todo para el ganador» a una más
proporcional distribución de los delegados entre los candidatos
presidenciales, de acuerdo a su participación en el voto de las
primarias.

2. Federalismo. Los Estados Unidos tienen un sistema federal de


claro corte territorial. Entre otras cosas, ha cumplido el propósito
de dar al Sur, dentro de la plural sociedad norteamericana, un alto
grado de autonomía.

3. Constitución escrita y veto de la minoría. La Constitución


escrita norteamericana sólo puede ser objeto de enmiendas
mediante un enrevesado proceso que implica dos mayorías
cualificadas consecutivas. Otro ejemplo de veto de la minoría en la
política norteamericana es el filibusterismo u obstruccionismo
deliberado en el Senado.
La democracia norteamericana se aproxima en tres o cuatro de las
anteriores características al modelo mayoritario (losnúmeros 1, 4, 6 y,
quizá, el 5); y en cuatro al modelo de
50 AREND LIJPHART

consenso (números 2, 3, 7 y 8).-Respecto a la cuestión de la -


democracia directa, los Bstados Unidos se hallan también en una
posición intermedia: muy frecuentemente se llevan a cabo referendos en
varios estados, notoriamente en California, pero el país es una de las
poquísimas democracias en las que nunca ha tenido lugar un
referéndum de ámbito nacional.

i
1. VEINTICINCO REGÍMENES DEMOCRATICOS

EL UNIVERSO DE LAS DEMOCRACIAS

La democracia es un fenómeno raro y reciente. Durante el siglo xix


no se puede encontrar ni un solo gobierno democrático. Sólo en la
primera década del siglo xx fueron establecidos en dos países,
Australia y Nueva Zelanda, regímenes completamente democráticos,
con un firme control popular de las instituciones de gobierno y con
sufragio universal para la población adulta.1 Teniendo en cuenta lo
reciente de los orígenes de la democracia moderna, su crecimiento
durante el siglo xx ha sido espectacular. Hay todavía muchos más
pueblos en el mundo gobernados por regímenes no democráticos que
por regímenes democráticos. La tabla 3.1 contiene una lista de los
cincuenta países que podrían ser catalogados como básicos, aunque
no perfectamente democráticos a principios de los años ochenta. Las
apreciaciones se basan en dos criterios, parecidos a los que se vieron
en el capítulo 1: derechos políticos, como el de tomar parte en
elecciones libres y en competencia; y libertades civiles, como las de
expresión y asociación. Estos cincuenta y un países representan
aproximadamente el 37 % de la población total del globo.2
Otro criterio que se propuso en el capítulo 1 para determinar si a
un sistema político se le puede llamar democrático —esto es, si se
acerca lo suficiente al ideal— es el de que debe responder
razonablemente a los deseos de los ciudadanos du> rante un largo
período de tiempo. A efectos prácticos, definiremos aquel criterio
como el mantenimiento ininterrumpido de las reglas democráticas
desde aproximadamente el fin de la segunda guerra mundial, es decir,
por lo menos durante unos treinta o treinta y cinco años. Este
requisito tiene la ventaja de proporcionamos una serie de ejemplos
claros e indiscuti-

1. Véase Góran Therbom: «The Rule of Capital and the Rise of Democracy», New Left
2. Raymond D. Gastil: Freedom in the World: Political Rights and Civil Liber- ties Í980,
Nueva York, Freedom House, 1980, pp. 5, 15-24.
Fuente: Adaptación de Raymond D. Gastil: Freedom in the World: Political
Rights and Civil Liberties 1980, Nueva York, Freedom House, 1980, p. 27.

bles de democracia en los cuales poder basar nuestro análisis


comparativo.
De la aplicación del criterio de continuidad a los cincuenta y un
países de la tabla 3.1 resulta la clasificación de veinticinco de ellos
como democráticos -sin interrupción aproximadamente desde la
segunda guerra mundial, y de los treinta restantes como sistemas
políticos en los cuales la democracia se estableció más recientemente
(en varios casos porque la independencia no fue una realidad hasta los
años cincuenta o más tarde), o en los que la democracia ha sufrido
interrup
LAS DEMOCRACIAS' CONTEMPORÁNEAS 53

ciones desde finales de los años cuarenta. Ambas categorías incluyen


algunos casos que pueden despertar ciertas dudas. Suiza es un caso
único entre las antiguas democracias porque, a pesar de su larga y
sólida tradición democrática, su ciudadanía femenina no obtuvo el
derecho a voto en las elecciones nacionales hasta 1971. De igual modo,
a los Estados Unidos no se les puede calificar de democracia
propiamente dicha hasta los años setenta, cuando como resultado de
las leyes sobre derechos civiles, fueron eliminadas las restricciones al
derecho a voto de los negros. Francia es un caso algo dudoso a causa
de su trayectoria democrática, que se vio interrumpida por breve
tiempo durante la transición del sistema parlamentario de la IV
República al sistema presidencialista de la V. Como consecuencia de las
diferencias fundamentales entre uno y otro régimen, Francia será
tratada como dos casos distintos, la IV y la V Repúblicas, elevando así
la cuenta de veintiún países a veintidós regímenes democráticos. Estas
veintidós democracias serán, en los capítulos 4 al 14, nuestros casos
empíricos.
En el otro lado de la tabla 3.1, la India y Costa Rica constituyen
casos marginales. De no haber sido por las relativamente breves,
aunque serias interrupciones del gobierno democrático en estos
países —la guerra civil de 1948 en Costa Rica y el interludio
autoritario de 1975-1977 en la India— ambas hubieran sido incluidas
entre las democracias antiguas. La mayor parte de los otros países
sólo han sido democráticos unos pocos años. Tres países, clasificados
en enero de
1978 como democráticos, fueron poco después, en el mismo año,
víctimas de sendos golpes de Estado militares: Turquía, Alto
Volta y Surinam. Es preciso señalar, además, que varias de las
democracias más recientes tienen una extensión tan pequeña,
que apenas cabe clasificarlas como Estados independientes.
Siete de estas últimas cuentan con una población menor a la de
Islandia, la menor de nuestras democracias antiguas, cuya
población alcanza los 225.000 habitantes, y son las siguientes:
Dominica, Kiribati, Nauru, Santa Lucía, San Vicente, las islas
Salomón y Tuvalu. Nauru y Tuvalu son mini Estados cuyo censo
no sobrepasa los 10.000 habitantes.
Los tres países de Europa meridional clasificados en la tabla 3.1
como «otros países democráticos» —Grecia, Portugal y España— no
cumplen, de forma clara, con la condición de continuidad. La
democracia se vio interrumpida en Grecia desde 1967 a 1974, y la
España y el Portugal de posguerra no entraron en las filas de los
países democráticos del mundo has
54 AREND LIJPHART

ta mediados los años setenta. Sin embargo, dada su notoria afinidad


con las otras democracias europeas, y en vista de que las
perspectivas de continuidad de la legalidad democrática se presentan
muy favorables, serán también tratadas en este libro, en un capítulo
(el 13) especialmente dedicado a estos tres países. En el último
capítulo, donde aparece una clasificación-resumen de las veinticinco
democracias, a los veintidós países de más amplia tradición
democrática se le añaden las tres democracias de la Europa
meridional recientemente establecidas.
La tabla 3.1 cataloga únicamente las democracias que existían a
principios de 1980, por lo que obviamente omite aquellos países que
fueron democráticos durante un período de tiempo relativamente
largo, a partir de la segunda guerra mundial, pero que ya no lo eran en
1980. Especialmente dignos de mención son. los ejemplos de Chile y el
Líbano. La democracia libanesa era un buen ejemplo del modelo de
consenso, y podría muy bien haber servido en el capítulo 2 como
ilustración de dicho modelo, de no haber sido destrozada por
completo en 1975 por una guerra civil de inspiración
fundamentalmente extranjera.

PANORÁMICA DE VEINTICUATRO PAÍSES

Vamos a contemplar más de cerca los rasgos socioeconómicos y


culturales de nuestros casos clave. En ellos destacan varios
paralelismos importantes:
1. Los veinticuatro países pertenecen a la porción de la
humanidad que vive con bienestar, aunque dentro del grupo haya,
por supuesto, diferencias en cuanto al nivel de vida. Los
norteamericanos constituían en 1980 la población más próspera,
con una renta per cápita medida en términos de capacidad
adquisitiva real unas tres veces superior a la de los portugueses, y
el doble de la de irlandeses y españoles.3 Pero estas diferencias
palidecen en comparación con las que existen entre este grupo y
la mayor parte de los países del Tercer Mundo. Un estudio llevado
a cabo sobre la prosperidad relativa de treinta y cuatro países de
todo el mundo, entre ellos trece del conjunto de democracias que
aquí tratamos (Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania,
Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, los Países Bajos, España, Reino
Unido y

3. «Comparing Real Standards of Living», OECD Observer, n.° 115, marzo de 1982, pp-
31-32.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 55

Estados Unidos), halló que el «más pobre» de este último grupo,


Irlanda, tenía una renta per cápita —medida como capacidad
adquisitiva real— de tan sólo el 42,5 % de la de los Estados Unidos, y
que el segundo y tercero «más pobres», Italia y España, tenían el 53,8
% y el 53,9 %, respectivamente. Estos porcentajes son mucho más
elevados que los de la totalidad de los dieciocho países asiáticos,
africanos y latinoamericanos comprendidos en el estudio, excepción
hecha del Japón. La capacidad adquisitiva media de la India era
únicamente del 6,6 % de la media norteamericana y tan sólo de un 12
% de la media italiana y española.4
1. El alto grado de desarrollo económico de veintiuno de los
países estudiados se ve también reflejado en su alta tasa de
industrialización y urbanización. La mayor parte de la población
laboral de estos países trabaja en el sector industrial o en los
servicios, y sólo una reducida proporción se dedica a la
agricultura, la silvicultura y la pesca: menos del 10 % en la
mayoría de los países, aunque se acerque al 20 % en Irlanda y
España y casi al 30 % en Grecia y Portugal.5
2. Los veinticuatro países también constituyen un grupo
culturalmente homogéneo. Todos excepto uno (Japón) pertenecen
al mundo cultural judeocristiano de Occidente.
3. La mayor parte de los veinticuatro países están concentrados
geográficamente en el área del Atlántico Norte: once países del
continente europeo (Francia, Alemania Occidental, Italia, España,
Portugal, Grecia, Suiza, Austria, los Países Bajos, Bélgica y
Luxemburgo), las cinco naciones nórdicas (Suecia, Dinamarca,
Noruega, Finlandia e Islandia), los dos países que forman las Islas
Británicas (Reino Unido y la República de Irlanda) y los dos países
de América del Norte (Estados Unidos y Canadá). Las cuatro
naciones que están fuera de dicha zona son el Japón, Israel,
Australia y Nueva Zelanda.
Una visión panorámica de los veintiún países pone también de
manifiesto la existencia de notables disparidades entre ellos:
1. Hay enormes diferencias en cuanto a la dimensión de las
respectivas poblaciones, territorios y economías. Los Estados
Unidos están mil veces más poblados que Islandia, y las
poblaciones sumadas de los Estados Unidos y de Japón

4. Irving B. Kravis, Alan Heston y Robert Summers: World Product and Inco- me:
International Comparisons of Real Gross Product, United Nations International Comparison
Project, Phase III, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1982, p. 12.
5. «The OECD Member Countries, 1982 Edition, 18th Year», OECD Observer, H5, marzo de
1982, p. 25.
56 AREND LIJPHART

casi equivalen a la de los otros veintidós países juntos. Las diferencias


en cuanto a volumen de sus economías son de la misma magnitud. Y
difieren aún más en la extensión de sus territorios; el más vasto, el
Canadá, es aproximadamente cuatro mil veces superior a Luxemburgo.
La densidad de población varía desde los trescientos habitantes por
kilómetro cu&drado en los Países Bajos, Bélgica y el Japón, a los dos
habitantes por kilómetro cuadrado en Australia, Canadá e Is- landia.
1. Existen también importantes diferencias en cuanto al grado de
homogeneidad o heterogeneidad social. Este factor es de
particular importancia e interés para nuestro estudio, porque
afecta al tipo de democracia —mayoritaria, de consenso o mixta—
que se adecúa mejor a los distintos países. La tabla 3.2 presenta
una clasificación basada en diferencias

TABLA 3.2. Grado de pluralismo y de homogeneidad religioso-lin-


güística en 21 países democráticos
Sociedad no Sociedad Sociedad
plural semiplural plural

Dinamarca Finlandia Austria


Grecia Francia Israel
Religiosa y Irlanda Italia Luxemburgo
lingüísticamen Islandia
Japón
te Noruega Nueva
homogéneos Zelanda Portugal
Reino Unido
Suecia

Religiosa o lin Australia Alemania Bélgica


güísticamen Canadá España

Nota: «Homogéneos» significa que el 80*% o más de la población pertenece al


mismo grupo religioso (católicos, protestantes, etc.) y lingüístico.
Fuente: Adaptación de Val R. Lorwin: «Segmented Pluralism: Ideo- logical
Cleavages and Political Cohesion in the Smaller European Democracies»,
Comparative Politics 3, n.° 2, enero de 1971, p. 148; y Ken- neth D. McRae:
«Consociationalism and the Canadian Political System», ed. a cargo de Kenneth
McRae, Consociational Democracy: Political Ac- commodation in Segmented
Societies, Toronto, McClelland and Ste- wart, p. 246.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 57

religiosas y lingüísticas. A un país se le clasiñca como «homogéneo»


cuando el 80 % o más de su población pertenece a la misma religión
(catolicismo, las diferentes ramas del protestantismo combinadas,
judaismo o las confesiones budista o sintoísta del Japón) o habla una
misma lengua. Sólo cuatro países están lingüísticamente divididos
según este criterio: Bélgica, Canadá, España y Suiza, aunque en el caso
español se dé un elevado grado de bilingüismo entre los integrantes
de las minorías lingüísticas. Hay seis países divididos por causa de la
religión, en cuatro de ellos hay casi paridad entre católicos y
protestantes (Canadá, Alemania Occidental, los Países Bajos y Suiza), y
en otros dos existe una clara mayoría protestante (Australia y los
Estados Unidos). Canadá y Suiza son heterogéneos en los dos
aspectos. La conclusión que se deduce de la tabla 3.2 es, no obstante,
que dos tercios de nuestros veinticuatro países son homogéneos en
un 80 %, lo que hasta cierto punto no está de acuerdo con la estricta
realidad, pero elevarlo a un 90 % sólo añadiría un par de países
heterogéneos por causa de la religión (el Reino Unidos y Nueva
Zelanda) y ninguno de ellos por motivos lingüísticos, puesto que el
siguiente candidato a ser incluido en esta última categoría sería
Finlandia, cuya minoría de habla sueca agrupa tan sólo a un 6 % de la
población.
1. El punto más débil de la anterior clasificación es que no nos
dice hasta qué punto los distintos países son sociedades plurales,
ya que rio sirve para aclarar si las diferencias religiosas y
lingüísticas —y posiblemente otras, como la ideología y la raza—
dividen realmente las sociedades en subso- ciedades más o
menos separadas, cada una con sus propias organizaciones
políticas, socioeconómicas, culturales, educativas y recreativas.
Por consiguiente, en la tabla 3.2 también se incluye una sumaria
división de los veinticuatro países en tres categorías de
sociedades: plurales, semiplurales y no plurales. Seis de los países
religiosa y lingüísticamente homogéneos pueden ser
considerados sociedades plurales o semiplurales. La explicación
radica en que en cuatro de los países abrumadoramente católicos
(Austria, Luxemburgo, Francia e Italia) existe una escisión por
motivos religiosos, políticamente significativa entre católicos
practicantes y católicos que no van a la iglesia con regularidad o
que tan sólo están bautizados. Esta división ha provocado tramas
separadas de partidos y otras organizaciones católicas y laicas.
Dentro de la categoría laica generalmente se ha operado una
ulterior separación, por motivos ideológicos, de clase y de
organizaciones, entre parti
58 AREND LIJPHART

dos socialistas y liberales. Además, en Francia e Italia existe una


separación muy profunda entre comunistas y no comunistas. La misma
división está presente en Finlandia y en Portugal, ambos países con
partidos comunistas de notable importancia; pero mientras Finlandia
también aparece dividida lingüísticamente y cabe dentro de los países
clasificados como semiplurales, Portugal hay que considerarlo como no
plural. En Israel las divisiones se manifiestan entre judíos religiosos y
laicos y, dentro de estos últimos, entre socialistas y liberales.
A siete dé los países religiosa o lingüísticamente heterogéneos se
les puede clasificar como sociedades plurales o semiplurales. Australia
constituye un caso marginal, aunque aquí esté incluido entre las
sociedades no plurales. Las diferencias lingüísticas suelen dividir con
mucha frecuencia una sociedad en subsociedades que cuentan con
entramados de organización segregados, toda vez que una lengua
común es el requisito previo a muchas actividades organizativas, como
la educación, la prensa, la radio y la televisión. De basarse nuestro
juicio única y exclusivamente en el alcance del pluralismo religioso e
ideológico, Suiza, España y Canadá estarían clasificadas como
semiplural, no plural y plural respectivamente, pero como
consecuencia de sus diversidades lingüísticas, hay que situarlas en
categorías de mayor pluralismo.
* Aunque la homogeneidad religiosa y lingüística no entrañe
necesariamente un bajo grado de pluralismo, existe una clara relación
entre una y otra, pues es mucho menos probable que constituyan
sociedades plurales los países homogéneos que los heterogéneos. Y
resulta sorprendente que no exista una relación clara entre el alcance
de homogeneidad-heterogeneidad y pluralismo, y el tercer aspecto —
el de las dimensiones—, en el que los veinticuatro países tanto se
diferencian entre sí. Una hipótesis plausible sería la de que cabe
esperar un pluralismo relativamente mayor en los países que cuentan
con un mayor volumen de población. Sin embargo, de la tabla 3.2 se
deduce que los países más grandes suelen estar dentro de la categoría
intermedia de las sociedades semiplurales, mientras que los países
más pequeños pueden caer tanto en la categoría plural como en la no
plural.
En los capítulos que siguen se irá relacionando el grado de
pluralismo de nuestros países democráticos con sus respectivas
formas de democracia. Y aunque dichas relaciones estén lejos de ser
perfectas, las sociedades plurales suelen exhibir más características
de consenso que las no plurales.
1. PODER EJECUTIVO. DOMINIO DE LA MAYORÍA FRENTE A
PODER COMPARTIDO

La primera y más importante diferencia entre los modelos de


democracia de Westminster (mayoritario) y de consenso, se refiere al
grado de participación en el gobierno, especialmente en la rama
ejecutiva, de los representantes del pueblo. El modelo Westminster
concentra el poder ejecutivo en el gobierno apoyado por una mayoría
parlamentaria relativamente reducida, mientras que el modelo de
consenso favorece amplias coaliciones en las que todos los partidos
políticos destacados y representantes de los más relevantes grupos
sociales comparten el poder ejecutivo (véanse caps. 1 y 2). Gobiernos
de estricta mayoría y gran coalición son tipos ideales, pero, en la
práctica, pueden encontrarse varias formas intermedias, como las
amplias aunque no grandes coaliciones y gabinetes de minoría.
Este capítulo estudiará esos diferentes prototipos del ejercicio del
poder ejecutivo. Comentaremos las principales teorías sobre
coaliciqnes, las someteremos a crítica y daremos sugerencias para su
mejora. La última parte del capítulo estará dedicada a examinar los
hallazgos empíricos que se refieren a tipos de gabinetes que se dan en
nuestro grupo de países que han sido democráticos sin interrupción
desde aproximadamente la segunda guerra mundial.

TEORÍAS DE COALICIÓN

En los sistemas de gobierno parlamentarios los gabinetes deben


estar constituidos de manera que puedan disfrutar de la confianza de
una mayoría parlamentaria. ¿Podemos predecir qué gabinete se
formará si conocemos las fuerzas de los diferentes partidos del
Parlamento? Si un partido tiene mayoría de escaños parece sencilla
una predicción: el partido mayoritario es probable que forme un
gabinete monocolor. También cabe, sin embargo, que forme una
coalición con uno
60 AREND LIJPHART

FIGURA 4.1. Gabinetes de coalición pronosticados por cinco teorías de


coalición para una hipotética distribución de escaños parlamentarios

Partidos: A BC D E Total
(izquierda) (derecha)
Escaños: 8 21 26 12 33 100
Teorías:
Estrictamente mayoritarias ABC ADE BCD BE CE
Tamaño mínimo ADE
Pacto de negociación BE CE
Mínima heterogeneidad ABC BCD CE
Mayoritarias mínimamente
afines ABC BCD CDE

o más partidos minoritarios; por ejemplo, los conservadores británicos


tenían durante la segunda guerra mundial una clara mayoría en la
Cámara de los Comunes, pero el gabinete de guerra de Churchill fue
una gran coalición de los Partidos Conservador, Laborista y Liberal. Si
ninguna formación tiene mayoría parlamentaria es probable que se
forme un gabinete de coalición, pero ¿qué coalición es la más probable?
Se han propuesto varias teorías con el propósito de predecir qué
coaliciones se formarían bajo sistemas parlamentarios. Las Cinco
teorías de coalición más importantes predicen los siguientes tipos:

1. Coaliciones estrictamente ganadoras (principio del tamaño). El


principio del tamaño de William H. Riker predice que las coaliciones
estrictamente ganadoras estarán formadas por: coaliciones de dos o
más partidos que sean ganadores en el sentido de que, juntos,
controlen una mayoría de escaños parlamentarios, pero que sean
«estrictos» en cuanto que no incluyan partido alguno que no sea
necesario para alcanzar dicha mayoría.1 La figura 4.1 representa un
ejemplo. La coalición ABC (gabinete de la coalición de los partidos A, B
y C) es una coalición ganadora porque A, B y C controlan una mayoría
de 55 escaños sobre 100. Es estricta porque los tres par-

1. William H. Riker: The Theory of Political Coalitions, New Haven, Conn., Yale University
Press, 1962, pp. 32-46.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 61

tidos son necesarios para constituir una mayoría; la eliminación del


más pequeño miembro de la coalición, el partido A, reduciría el apoyo
parlamentario de aquélla , desde la mayoría de los 55 escaños, a una
minoría de sólo 47. De sumarse el partido D a la coalición, ésta sería
mayor que la estricta porque coaligadas A, B, C y D, A o D podrían ser
eliminadas sin perder el apoyo mayoritario. Los gabinetes
estrictamente ganadores pueden también denominarse de mínima o
de estricta mayoría.
El supuesto básico de la teoría de coalición estrictamente ganadora
es a la vez simple y bastante plausible: el interés de los partidos
politícos radica en maximizar su poder. En los sistemas
parlamentarios, poder equivale a participación en el gabinete, y
máximo poder equivale a ocupar tantos puestos en el gabinete como
sea posible. A fin de obtener alguna cartera, un partido minoritario
deberá agruparse con uno o más partidos diferentes, pero se resistirá
a la innecesaria inclusión de partidos en la coalición porque ello
reduciría su cuota de ministros. Por ejemplo, en el gabinete de
coalición CE de la figura 4.1, el partido C aporta casi la mitad del
apoyo parlamentario y, por tanto, es probable que reciba casi la mitad
de los nombramientos ministeriales. Si el partido B se sumara a la
coalición, la participación de C en el gabinete sería probablemente de
sólo un tercio.
Un punto débil de esta teoría es que habitualmente no pronostica
la formación de una coalición particular, sino tan sólo de una gama de
distintas coaliciones con probabilidad todas ellas de poder formarse.
Sólo cuando en el Parlamento hay un partido mayoritario se puede,
basándose en la teoría que consideramos, efectuar un pronóstico
único y específico: el único gabinete estrictamente ganador que se
pronostica en este caso es una gabinete monocolor de no coalición
formado por el partido mayoritario. Cuando no es así, la teoría de la
coalición estrictamente ganadora siempre pronostica más de un
resultado. En el ejemplo de la figura 4.1 se pronostican cinco
coaliciones diferentes.

2. Coaliciones de mínimo tamaño. La segunda, tercera y cuarta


teorías de coalición que aquí se comentarán intentan mejorar la
teoría de la coalición estrictamente ganadora introduciendo
criterios adicionales que permitan llegar a unos pronósticos
concretos.
La teoría de coalición de mínimo tamaño se basa en el mismo
supuesto de optimización de poder que la teoría de la
62 AREND LIJPHART

coalición estrictamente ganadora, pero lleva dicho análisis a su lógica


conclusión. Si los partidos políticos desean excluir del gabinete de
coalición socios innecesarios con objeto de optimizar su propia cuota
de poder de gobierno, debería también esperarse de ellos que
prefirieran un gabinete basado en la más reducida mayoría
parlamentaria posible. Por ejemplo, es más ventajoso para el partido E
formar la coalición ADE con 53 escaños que la CE con 39. En la
primera, los 33 escaños que tiene E en el Parlamento suponen el 62 %
del apoyo parlamentario al gabinete, mientras que en el último sólo
suponen el 56 %. En un gabinete con veinte ministros, esta diferencia
supone fácilmente una designación ministerial más para el partido E.
Con este razonamiento, se predicen gabinetes basados en coaliciones
de tamaño mínimo. En el ejemplo de la figura 4.1 se predice la
coalición de 53 escaños ADE antes que las otras cuatro coaliciones
cuyo tamaño varía de 54 a 59 escaños.

2. * Coaliciones con menor número de partidos (propuesta


de pacto). Un criterio distinto que puede seguirse para elegir entre
las muchas coaliciones pronosticadas por la teoría de la coalición
estrictamente ganadora, es la «propuesta de pacto» de Michael
Leiserson. Este autor aduce que dichas coaliciones estrictamente
ganadoras tenderán a formar lo que suponga el menor número
posible de partidos, porque «negociaciones y pacto (sobre la
formación de una coalición) son más fáciles de culminar, y una
coalición resulta más fácil de mantener imida, a igualdad de otros
extremos, con un menor número de partidos».2 Aparte de las cinco
coaliciones estrictamente ganadoras de la figura 4.1, la propuesta
de pacto predice que puesto que sólo incluyen dos partidos, se
formarán las coaliciones BE o CE antes que cualquier otra formada
por tres partidos.

3. Coaliciones de mínima heterogeneidad. Las teorías anteriores


basan sus predicciones en el tamaño y el número de partidos
políticos, pero ignoran sus programas y preferencias políticas. La
teoría de coalición de mínima heterogeneidad establece la
plausible suposición de que sea más sencillo formar y mantener
coaliciones entre partidos con similares pre

2. Michael Leiserson: «Coalition Government in Japan», en edición a cargo de Sven


Groennings, E. W. Kelley y Michael Leiserson. The Study of Coalition Beha- vior: Theoreticat
Perspectives and Cases from Four Continents, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston,
1970, p. 90.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 63

ferencias políticas que entre partidos muy distanciados en este


aspecto. De las varias versiones de esta teoría, que difieren poco entre
sí, la figura 4.1 representa la más esencial de todas ellas: los partidos
están situados en una escala izquierda-derecha, con el partido A en la
extrema izquierda y el E en la extrema derecha. La distancia entre ellos
está medida en términos del número de «espacios» que los separan.
Las cinco coaliciones estrictamente ganadoras cubren gamas de dos,
tres y cuatro «espacios». Si los partidos buscan formar coaliciones con
socios de similar ideología, es mucho más probable que se forme la
coalición ABC, que abarca dos «espacios», que la coalición ADE, que
abarca cuatro y cubre la totalidad del espectro izquierda-derecha. La
teoría de la mínima heterogeneidad también pronostica las coaliciones
BCD y CE, que al igual que ABC tienen la misma amplitud mínima de
dos espacios.

2. Coaliciones ganadoras mínimamente afines. Una teoría


estrechamente relacionada con la anterior ha sido propuesta por
Robert Axelrod,3 quien pronostica que se formarán coaliciones
«afines», o sea integradas por partidos vecinos en el espectro
político y desligados de socios innecesarios. La presunción
subyacente a esta teoría es que los partidos tratarán de coaligarse
con sus inmediatos vecinos, y que otros partidos adyacentes se
irán sumando hasta que llegue a formarse una coalición
mayoritaria. El ejemplo de la figura 4.1 muestra que coaliciones
ganadoras mínimamente afines no son, de manera forzosa,
coaliciones en estricto rigor ganadoras. De acuerdo con la última
teoría expuesta, la coalición CDE incluye un socio superfluo —el
partido D—, pero en la teoría de Axelrod este partido es necesario
para hacer que la coalición sea una coalición de partidos afines.
Las cinco teorías de coalición están basadas en supuestos
discrepantes y, por tanto, predicen con frecuencia distintos resultados.
En la figura 4.1 cada teoría pronostica una serie de coaliciones que se
superponen y coinciden en parte, pero que no es idéntica a la serie
pronosticada por cualquiera de las otras teorías. ¿Cuál de las teorías
funcionará mejor? Ha habido dos importantes intentos de probar las
cinco teorías en un gran número de países. Michael Taylor y Michael
La- ver investigaron los gabinetes de coalición en doce países del

3. Robert Axelrod: Conflict of Interest: A Theory of Divergent Goals with Applications to


Politics, Chicago, Markham, 1970, pp. 165-187.
64 AREND LIJPHART

TABLA 4.1. Ordenación de la capacidad predictiva de cinco teorías de


coalición según los estudios de Taylor-Laver y De Swaan

T eorías Taylor-Laver De Swaan

Coalición estrictamente mayoritaria 2 3

Coalición de mínimo tamaño 5 4,5


Propuesta de pacto 4 4,5
Coalición de mínima heterogeneidad 3 2
Coaliciones mayoritarias mínimamen

Fuente: Basada en Michael Taylor y Michael Laver: «Government Coa- litions in


Western Europe», European Journal of Political Research 1, n.° 3, septiembre de
1973, pp. 222-227; y Abram De Swaan: Coalition Theories and Cabinet
Formations: A Study of Formcd Theories of Coalition Formation Applied to
Nine European Parliaments after 1918, Ams- terdam, Elsevier, 1973, pp.
147-158.

continente europeo entre 1945 y 1971, y Abram De Swaan analizó las


coaliciones en un menor conjunto de países coincidentes en parte con
los anteriores (ocho democracias europeas e Israel), aunque durante
períodos de tiempo más largos, en la mayor parte de los casos
aproximadamente desde 1918 a 1972. El propósito de ambos estudios
consistía en determinar hasta qué punto eran capaces las teorías de
coalición de predecir las coaliciones que realmente se habían formado,
es decir, en qué medida sus pronósticos estaban hechos a ojo de buen
cubero, al margen de la mayor probabilidad que alguna de las teorías
tiene para predecir el resultado correcto, simplemente porque
proporciona muchos pronósticos para cualquier situación
parlamentaria concreta.
Aunque los dos estudios no sólo utilizaron datos diferentes sino
también métodos y definiciones diversos, sus resultados son
notablemente similares, como lo demuestra la tabla 4.1. Ambos
estudios encontraron que la teoría del ganador mínimamente afín, de
Axelrod, es la más acertada; según De Swaan, «las posibilidades de
mejora para un estimador aleatorio son de uno a quinientos».4 La
investigación de De Swaan también muestra que la teoría de la mínima
heterogeneidad

4. Abram De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations: A Study of Formal


Theories of Coalition Formation Applied to Nine European Parliaments after 1918, Amsterdam,
Elsevier, 1973, p. 153.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 65

eSun estimador razonablemente bueno, pero las otras tres teorías no dan
más de sí que los estimadores totalmente aleatorios.5 En el estudio de
Taylor-Laver la teoría de la estricta mayoría proporciona relativamente
buenos resultados ^ligeramente mejores que los de la teoría de mínima
heterogeneidad—, pero la conclusión general que se deduce de la tabla 4.1
es que las teorías que mejor funcionan son las basadas en las
preferencias políticas de los partidos.

CRÍTICA DE LAS TEORÍAS DE COALICIÓN «CIEGA» A LA POLÍTICA


PE LOS PARTIDOS

¿Cómo podemos explicar la pobre capacidad predictiva de las tres


teorías de coalición basadas exclusivamente en la dimensión y número de
partidos políticos que son, después de todo, criterios plausibles? ¿Y qué
podemos aprender de su incapacidad de pronosticar satisfactoriamente
gabinetes de coalición?
1. La primera lección es que las opciones políticas de los partidos no
pueden ser ignoradas; lo cual significa que los partidos no son puros
optimizadores de poder. Desean participar en gabinetes no sólo para
ostentar parte del poder gubernamental, sino también para colaborar
con otros partidos afines y así hacer progresar una determinada
política. Otra prueba de esta conclusión la proporciona el completo
fracaso de la teoría de coalición de mínimo tamaño, que se basa en
una versión límite del principio de optimización del poder.
2. Una cuestión importante para evaluar las teorías de coalición
consiste en cómo definir la pertenencia a las coaliciones. Hasta ahora
nos hemos limitado a suponer que un partido político forma parte de
un gabinete de coalición si uno o más de sus representantes llega a
ser ministro del mismo. Pero también es posible que un partido apoye
a un gabinete sin entrar en él. Un ejemplo, comentado en el capítulo
2, fue la coalición liberal-laboralista de 1977-1978 en Gran Bretaña,
cuando los liberales prestaron su apoyo al gabinete laborista a cambio
de consultas sobre la política de gobierno, pero sin situar a ningún
liberal en el gabinete. Los comunistas italianos mantuvieron una
relación similar con los gabinetes de la

5. Eric Browne también comprobó estas tres teorías y no las encontró consistentes; véase su
Coalition Theories: A Logical and Empirical Critique, Sage Pro- fessional Papers in Comparative Politics,
vol. 4, n.° 01-043, Beverly Hills, Calif., Sage, 1973, pp. 22-30.
66 AREND LIJPHART

Democracia Cristiana desde 1976 a 1979. A estos gabinetes se les ha


llamado «grandes coaliciones», aunque dicha relación obviamente sólo
fue posible si se considera que el Partido Comunista formaba parte de
la coalición por la fuerza de su apoyo a dichos gabinetes, aunque no
participase en los mismos.6 Una de las diferencias entre los estudios
de De Swaan y Taylor-Lever, ya citada anteriormente, es que el
primero considera miembros de la coalición a partidos que sólo
apoyan, mientras que el segundo, no.
El ambivalente significado de la pertenencia a una coalición no es
sólo un problema de definición, sino que tiene también implicaciones
para las teorías de coalición ciegas a la política de los partidos. Los
partidos de apoyo violan la presunción de que los partidos están
interesados primordialmente en conseguir una participación en el
poder del gabinete. En lugar de ello, la compensación habitual para los
partidos de apoyo es influir en la política de gobierno, demostrando
así de nuevo la importancia de las consideraciones políticas en la
formación de coaliciones. Por supuesto, los partidos pueden tener
otras motivaciones para apoyar a los gabinetes que no sea participar
en los mismos, lo cual supone una posición intermedia que puede
considerarse como trampolín hacia una plena integración en el
gabinete —estrategia dél Partido Comunista italiano en 1976-1979— o
una sugestiva forma de adquirir alguna influencia sobre la política del
gabinete sin tener que resppnsabilizarse totalmente de ella.
1. La presunción de que los partidos desean participar al máximo
en el poder del gabinete, suele interpretarse en el sentido de que
intentan entrar en el mismo cuando vaya a formarse uno nuevo.
Sin embargo, un partido también puede decidir si es
particularmente ventajoso desde el punto de vista electoral
permanecer temporalmente fuera del gabinete, con objeto de
alcanzar una posición más sólida para entrar en él, y en él
desempeñar un papel más importante, tras un período de
oposición.
2. El supuesto de optimización de poder conduce a pronosticar la
formación de las coaliciones mayoritarias lo más reducidas
posible, pero hay importantes presiones compensadoras que
tienden a ampliar las coaliciones. Una, explícitamente reconocida
por el propio Riker, es el «efecto de información»: en las
negociaciones para formar un gabinete puede

6. Véase Luigi Graziano: «The Historie Compromise and Consociational Demo- cracy:
Toward a "New Democracy"?», International Political Science Review 1, n.° 3, 1980, pp.
345-368.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORANEAS 67

haber una considerable incertidumbre a propósito de lo leal que pueda ser


al gabinete propuesto uno o más de los partidos de la eventual coalición, o
bien los legisladores individuales que pertenezcan a dichos partidos. Por lo
tanto, en la coalición puede involucrarse a más partidos como un seguro
contra defecciones y una garantía para la condición mayoritaria del
gabinete. En palabras de Riker, «si los forjadores de la coalición
desconocen qué peso añade un determinado participante no
comprometido, entonces debe esperarse que aspiren a algo más que a una
coalición estrictamente mayoritaria».7
5. Otro factor que puede forzar a la ampliación de las coaliciones es
que «mayoritario» no siempre significa tener solamente una regular
mayoría parlamentaria. Desde el comienzo del proceso de la
fundamental reforma de la Constitución belga, hacia 1970, se han
hecho diversos intentos para formar gabinetes basados en partidos
que controlen al menos dos tercios de los escaños del Parlamento,
toda vez que las enmiendas constitucionales requieren la aprobación
por dos tercios de la mayoría.
6. Al contrario, un gabinete puede ser «mayoritario» sin tener el
apoyo de la mayoría del Parlamento. Esto no sólo puede lograrse con
el auxilio de partidos de apoyo seguros, como antes se comentó, sino
también cuando un gabinete es capaz de encontrar mayorías
parlamentarias cambiantes que presten su apoyo con votos de
confianza y mociones legislativas. El gabinete socialdemócrata brinda
un ejemplo de ello porque gobernó alternativamente en los primeros
años sesenta con el apoyo de los comunistas por la izquierda, y el
Partido del Centro por la derecha.

C RÍTICA DE LAS TEORÍAS DE COALICIÓN BASADAS EN LA POLÍTICA DE PARTIDO


Aunque las teorías de coalición tienen en cuenta las opciones políticas de
los partidos —la de mínima heterogeneidad y la mayoritaria mínimamenté
afín—, funcionan mucho mejor que las teorías «ciegas», aquellas que no
son en modo alguno perfectas e inmunes a la crítica. En primer lugar, De
Swaan halló que la teoría mayoritaria mínimamente afín tenía una notable
capacidad predictiva en comparación con estima

7. Riker: The Theory of Political Coálitions, p. 88.


68 AREND LIJPHART

ciones aleatorias, pero que sólo la mitad de las 108 coaliciones


concretas que estudió eran de aquel tipo.8 ¿Cuáles son los puntos
débiles de las teorías basadas en la política de partido?
1. La cuestión reside en que la atribución de un lugar en la escala
izquierda-derecha a los partidos pueda suponer un círculo
vicioso. La posición de un partido respecto a cuestiones
izquierda-derecha puede deducirse de su programa formal, de
sus votos en el Parlamento y así sucesivamente, etc.; pero éstos
pueden estar determinados en gran medida por el hecho de que el
partido haya participado o participe en el gobierno y con qué
otros partidos haya formado coalición. En Alemania, por ejemplo,
el Partido Liberal ocupa actualmente una posición de centro en la
escala política —en contraste con la posición centro-derecha de
otros partidos liberales europeos— porque entre 1969 y 1982
participó en varios gabinetes de coalición con el izquierdista
Partido Socialde- mócrata. Explicar estas coaliciones en función de
las posiciones políticas adyacentes de los dos partidos, que a su
vez derivan de su conducta en coalición, obviamente no explica
nada. Este círculo vicioso hace que las teorías basadas en la
política de partido parezcan más sólidas de lo que realmente son.
2. Por otro lado, las teorías basadas en la política de partido
pierden fuerza innecesariamente cuando se detienen a interpretar
la proximidad de opciones políticas exclusivamente en función del
factor izquierda-derecha. En la mayor parte ele los Estados
continentales europeos el factor confesional es también muy
importante, mientras que otros factores políticos como el conflicto
étnico, lingüístico y regional, y las orientaciones divergentes en
política exterior, también deben tenerse en cuenta en varios
países. Por ejemplo, el gabinete socia- lista-liberal belga de
1954-1958 no era ni una coalición de mínima heterogeneidad ni
una coalición afín, medidas sobre la escala izquierda-derecha,
porque le faltaba incluir a los cris- tianodemócratas en el centro.
Sin embargo, socialistas y liberales constituyen partidos laicos y,
por lo tanto, su coalición era a la vez afín y de mínima
heterogeneidad en función del factor confesional. Otro ejemplo es
el amplio gabinete de coalición formado en 1948 en los Países
Bajos, considerablemente mayor que una coalición estrictamente
mayoritaria porque debía tratar la concesión de la independencia
a Indo

8. De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations, p. 148.


LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 69

nesia, lo que precisaba una mayoría parlamentaria de dos tercios. El


gabinete lo compusieron los socialistas a la izquierda, el Partido
Católico y la protestante Unión Cristiana Histórica en el centro, y los
liberales a la derecha. No se incluyó a los antirrevolucionarios, el otro
gran partido protestante de centro. Esta coalición no puede ser
explicada en términos del factor izquierda-derecha, aunque se trataba
de una coalición afín en términos del más que importante factor de la
política colonial, toda vez que el Partido Anturevolucionario era el
único que abogaba por una intransigente política contraria a la
independencia.
1. No debe olvidarse que las teorías basadas en la política de
partido también toman en consideración el principio de tamaño.
Aquéllas representan una extensión más que una alternativa a la
teoría de coalición estrictamente mayoritaria, pues las coaliciones
de mínima heterogeneidad son también estrictamente
mayoritarias, y asimismo las coaliciones añnes estrictamente
mayoritarias son ligeramente mayores que las mayoritarias de
mínimo tamaño. En realidad, sin embargo, las opciones políticas
de los partidos pueden ejercer una considerable presión para
ampliar en lugar de reducir el tamaño y la heterogeneidad de las
coaliciones. Una razón es que un partido político lógicamente
prefiere formar un gabinete que lleve a cabo una política afín a
sus propias opciones; y lo ideal sería en este aspecto un gabinete
en el que participase con otros partidos de fuerza similar tanto a
su izquierda como a su derecha. En el ejemplo de la figura 4.1, si B
y C participaran en una coalición, ABC serían más atractivos para
B porque ocuparía en ella la posición central, mientras que por la
misma razón C preferiría la coalición BCD. En tal situación no es
en absoluto improbable que se forme la sobredimensio- nada
coalición ABCD. Los partidos de centro tienen mayores
oportunidades de formar coaliciones equilibradas que los partidos
próximos a los extremos del espectro político; es, pues, muy
probable que aquéllos presionen para constituir coaliciones
sobredimensionadas.9
2. Las consideraciones de orden político también llevan a
coaliciones sobredimensionadas o incluso a grandes coaliciones,
de ser el objetivo primordial de todos, o de la mayor parte de los
partidos, la defensa del país o del régimen demo

9. Tampoco es un buen pronosticador de los gabinetes de coalición la teoría de De Swaan


de la «distancia política», la cual se basa exclusivamente en el supuesto de que los partidos se
inclinarán por aquella coalición que esté más en consonancia con sus propias opciones políticas
(ibidpp. 151-153).
70 AREND LIJPHART

crático contra amenazas internas o exteriores. Las guerras son la


principal amenaza exterior, y las grandes coaliciones de guerra (como
el gabiente de guerra de Churchill en Gran Bretaña) se han dado con
frecuencia. Las amenazas internas pueden ser planteadas por partidos
y movimientos antidemocráticos, así como en sociedades plurales, por
hondas diferencias entre partidos prodemocráticos. Especialmente en
éstas, además, las reglas de la democracia de consenso pueden
prescribir que a los partidos prodemocráticos se les permita
participar en el gobierno tanto como sea posible. Jan Budge y
Valentine Hermán sometieron a prueba en veintiún países, durante el
período de 1945-1978, la siguiente hipótesis: «Allí donde el sistema
democrático esté directamente amenazado (interna o externamente),
todos los partidos prosistema importantes se incorporarán al
gobierno, excluyendo a los partidos antisistema.» Y encontraron que,
de los gabinetes formados bajo tal situación de crisis, el 72 % eran, en
efecto, grandes coaliciones.10
La conclusión final de De Swaan es que la teoría de las coaliciones
afínes estrictamente mayoritarias «se mantiene en tiempos de
normalidad», y que «la tendencia a formar coaliciones de mínima
heterogeneidad desaparece en tiempos de crisis»; pero la tendencia a
formar coaliciones afínes «permanece en todo momento».11 En otras
palabras, una característica general de los gabinetes de coalición es
que están constituidos por coaliciones afines, pero su tamaño varía en
gran medida en función de que las condiciones sean o no «normales».
Con objeto de averiguar qué se entiende por formación «normal»,
debemos asomamos a los prototipos concretos que en coaliciones de
distinto tamaño se dan en nuestro grupo de democracias.

POTENCIAL DE COALICIÓN Y PACTOS DE COALICIÓN

Antes de volver a estos datos empíricos sobre gabinetes de


coalición, debemos tomar en consideración dos sugerencias más para
mejorar la capacidad predictiva de las teorías de coalición. Éstas se
basan en lo que pueda llegar a saberse

10. Ian Budge y Valentine Hermán: «Coalitions and Government Formation: An Empirically
Relevant Theory», British Journal of .Political Science 8, n.° 4, octubre de 1978, pp. 463, 469.
11. De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations, p. 159.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 71

de las intenciones de los distintos partidos con respecto a la


formación de coaliciones.
En primer lugar, que uno o más partidos carezcan de potencial de
coalición, o sea que puedan ser excluidos por los otros partidos del
proceso de formar coalición, bien porque se les considere
antidemocráticos o porque sean demasiado pequeños para contribuir
de manera significativa a la solidez parlamentaria de una coalición. Si
hacemos uso de este dato, podemos efectuar pronósticos más
precisos sobre las coaliciones. Acudiendo de nuevo al ejemplo de la
figura 4.1, supongamos que el partido de la extrema izquierda A sea
comunista y los otros partidos le consideren un inaceptable
compañero de coalición. En este caso, la coalición ABC no podrá
constituirse, y la teoría de la coalición afín estrictamente mayoritaria
puede ceñir sus pronósticos a las coaliciones BCD y CDE.
En segundo lugar, que previo al día de las elecciones sucede a
menudo que ciertos partidos anuncien su pretensión de formar
conjuntamente una coalición si el resultado electoral les resulta
favorable. De ser éste el caso, los partidos A, B y C, que en la figura 4.1
ostentan una mayoría de 55 escaños sobre 100, formarán obviamente
la coalición ABC. En Alemania, en las elecciones de 1980 al Bundestag,
tres partidos consiguieron escaños: 218 fueron ganados por los
socialdemócratas, situados a la izquierda; 53 por el centrista Partido
Liberal y 226 por los derechistas cristianodemócratas. La teoría de
mínima heterogeneidad y la coalición afín estrictamente mayoritaria
hubieran pronosticado dos posibles coaliciones: de los
socialdemócratas con los liberales y de éstos con los
cristianodemócratas. Sin embargo, el gabinete en el poder antes de las
elecciones era una coalición de socialdemócratas y liberales,
encabezados por el canciller Helmut Schmidt, y estos dos partidos
estaban comprometidos a proseguir su colaboración, de permitírselo
el veredicto del electorado. Basándose en esta información, sólo podía
predecirse una coalición so- cialdemócrata-liberal, y éste fue el
gabiente que realmente se formó. Otros ejemplos de tales pactos y
acuerdos preelecto- rales son los siguientes: la alianza de socialistas y
comunistas, por un lado, y la alianza de gaullistas, independientes y
centristas por el otro, en las elecciones francesas de 1978; la estrecha
y duradera colaboración de los Partidos Liberal y Country en Australia;
la alianza de los tres partidos «burgueses» (no socialistas) de Suecia a
finales de los años setenta; y el pacto electoral de 1977 entre
socialistas y demócratas-66 (un partido de centro izquierda) en los
Países Bajos.
TABÚ 4.2. Porcentajes de tiempo durante los que los gabinetes de estr
sobredimensUma- dos y minoritarios, estuvieron en el poder entre 194

Porcentajes ajustados Porcentajes

Gabinetes Gabinetes Gabinetes Gabinetes


de estricta mayoría sobredi- de estricta sob
m mensionados mayoría (H) mensi
(%) (

Nueva Zelanda 100 0 100

Luxemburgo 96 4 96
Reino Unido 95 5 90
Irlanda 89 11 78
Islandia 88 12 86 1
Canadá 87 13 73
Austria 86 14 84 1
Australia 86 14 86 1
Noruega 83 17 67
Japón 81 19 77 1
TABLA 4.2 (continuación)

Porcentajes ajustados Porcentajes


Gabinetes Gabinetes Gabinetes Gab
de estricta sobredi- de estricta sob
mayoría mensionado mayoría mensi
s
Bélgica 76 24 75 2

Dinamarca 66 34 32
Suecia 66 34 32
Finlandia 38 62 25 5
Francia V 37 63 37 6
Italia 35 65 17 4
Holanda 27 73 25 7
Francia IV 20 80 0 6
Israel 18 82 17 8
Suiza 0 100 0 1

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les Régimes parlamentai


París, Pirases de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978, pp. 311-3
John Dreijmanis, eds.: Government Coalitions in Western Democracies, Nueva Y
y Keesing’s Contemporary Archives, Londres, Keesing's Publications.
74 AREND LIJPHART

TIPOS DE GABINETES EN VEINTIUNA DEMOCRACIAS:


RESULTADOS EMPÍRICOS

La tercera, cuarta y quinta columnas de la tabla 4.2 muestran los


tipos de gabinetes que se han sucedido en nuestro grupo de
democracias en función del porcentaje de tiempo que cada uno estuvo
en el poder entre 1945 y 1980 (o sea, de las primeras a las últimas
elecciones parlamentarias habidas en cada país durante el período
1945-1980). Puesto que determinar cuáles son los partidos de apoyo
es difícil, y a menudo del todo imposible, la tabla se ha basado en la
estricta definición de pertenencias al gabinete: sólo se contabilizan los
verdaderos componentes del gabinete, y los partidos de apoyo, de
haberlos, no se consideran miembros de una coalición.12 Hay que
distinguir tres tipos: de estricta mayoría, sobredi- mensionados
(superiores a la estricta mayoría) y gabinetes minoritarios. Los
gabinetes sobredimensionados son, por definición, gabinetes de
coalición, ya que incluyen uno o más partidos innecesarios, aunque
debe subrayarse que los gabinetes minoritarios y de estricta mayoría
pueden ser el resultado de una coalición o bien gabinetes
monocolores.
Además de los dieciocho sistemas parlamentarios de gobierno que
hay entre nuestros veintidós regímenes democráticos, la tabla 4.2
incluye también Finlandia, la V República francesa y Suiza. Finlandia
tiene un sistema presidencialista, pero también un gabinete que
depende de la confianza del Parlamento. Francia tuvo un gobierno
parlamentario regular hasta, 1958, y en la presidencialista V República,
de 1958 en adelante, continúa habiendo un gabinete que puede ser
depuesto por el Parlamento. El Consejo Federal suizo, compuesto por
siete miembros, no está sujeto a la confianza del Parlamento, aunque
sí es elegido por el mismo. Sólo el sistema presidencialista de los
Estados Unidos acusa una desviación tal que no justifica sea incluido
en este análisis.
El hecho de que el período que abarca la tabla 4.2 comience
inmediatamente después de la segunda guerra mundial conlleva una
ligera subestimación de los gabinetes sobredimensionados, no
obstante lo cual los veintiún regímenes tienen en conjunto gabinetes
de estricta mayoría durante sólo el 59 % del tiempo. El tiempo restante
estuvo repartido entre gabinetes sobredimensionados (25 °/o) y
gabinetes minoritarios

12. También está la definición utilizada por Lawrence C. Dodd: Coalitions in Parliamentary
Government, Princeton, N. J., Princeton University Press, 1976.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 75

(17 %). El rasgo más llamativo de la tabla es la enorme variación que


se registra en el modelo de gabinetes entre las veintiuna democracias.
Doce de ellas fueron gobernadas la mayor parte del tiempo por
gabinetes de estricta mayoría, siete por gobiernos
«sobredimensionados» y dos —Dinamarca y Suecia— por gabinetes
minoritarios durante más de dos tercios del período.
¿Cómo puede explicarse esta notable variación en los tipos de
gabinete? Enlazando con el tema principal de este libro, los gabinetes
de estricta mayoría son una característica del modelo Westminster, y
pueden darse en democracias que se aproximen a dicho modelo y
constituyan sociedades homogéneas. Los gabinetes de coalición
sobredimensionada son más propios del modelo de consenso y más
adecuados para el gobierno de sociedades plurales. De los cuatro
ejemplos tratados en los capítulos 1 y 2, Nueva Zelanda y Suiza se
adecúan perfectamente a este modelo: Nueva Zelanda no ha tenido
sino gabinetes de estricta mayoría, mientras que Suiza únicamente
gabinetes «sobredimensionados». Los gabinetes minoritarios son más
difíciles de interpretar de esta manera. Pueden ser gabinetes casi
mayoritarios que gobiernan con el apoyo constante de algún otro
partido que les proporcione una mayoría parlamentaria; pero también
pueden ser una casi mayoría o bien gabinetes mucho más minoritarios
que gobiernen con el apoyo de coaliciones parlamentarias cambiantes.
El primero se asemeja a los gabinetes de estricta mayoría y el
segundo, a los de coalición sobredimensionada. Ya que estamos
básicamente interesados en el contraste entre gabinetes de mayoría
estricta y gabinetes de coalición sobredimensionada, los períodos de
gabinete minoritario se asignan a partes iguales a estos dos tipos
básicos en los porcentajes ajustados de la tabla 4.2, lo que supone una
realista y razonable aunque burda aproximación.
La tabla 4.3 clasifica los veintiún regímenes según sean plurales,
semiplurales o no plurales, y de acuerdo con el tipo de gabinete que
han experimentado con mayor frecuencia (con porcentajes ajustados).
Existe una relación entre las dos variables, aunque no muy acusada. Si
nuestras hipótesis fueran enteramente correctas, la totalidad de las
veintiuna democracias podría encajar en una diagonal que desde la
parte superior izquierda, pasara por el centro y llegara hasta abajo, a
la derecha. En realidad, menos de la mitad de nuestros países se
ajustan a este prototipo, aunque el resto sólo se separa ligeramente de
la diagonal, con la excepción de Austria
76 AREND LIJPHART

TABLA 4.3. Grado de pluralismo y tipos habituales de gabinetes en


21 democracias (1945-1980)

Sociedad no Sociedad Sociedad


plural semiplural plural

Gabinetes de estricta Australia Canadá Austria


mayoría (más del 85 % Irlanda Luxemburgo
del tiempo) Islandia N.
Zelanda Reino
Unido

Gabinetes de estricta Dinamarca Alemania Bélgica


mayoría (85 % del tiempo Japón
o menos) Noruega
Suecia

y Luxemburgo, que están por completo al margen. Bélgica también


parece ser una embarazosa excepción, porque ya sirvió en el capítulo 2
como uno de los ejemplos principales de democracia de consenso.
El rompecabezas puede resolverse y nuestras hipótesis verse así
reforzadas, mediante un atento examen de estos tres casos
diferenciales. Del caso austríaco pueden deducirse dos correcciones a
la hipótesis. La primera, que los gabinetes estrictamente mayoritarios
pueden darse en sociedades plurales, aunque, llegado el caso, pueden
acarrear serias tensiones e inestabilidad. Durante el período de la I
República (1918- 1933), las dos mayores comunidades de la plural
sociedad austríaca, la católica y la socialista, así como los dos grandes
partidos que representaban estas comunidades, se mostraron
extremadamente antagónicos entre sí. El^ hecho de que los socialistas
fueran excluidos del gobierno a partir de 1920, alimentó los mutuos
recelos y hostilidades, llevando finalmente a la guerra civil y al
establecimiento de un régimen fascista. Después de la segunda guerra
mundial, los líderes de los dos partidos reconocieron el peligro de
gobiernos mayoritarios en una sociedad plural y, con objeto de evitan
una repetición
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 77

de la triste experiencia de la I República, se embarcaron en una


aventura de poder compartido que duró hasta 1966. Bsta gran
coalición alcanzó tal éxito en el alivio de sus mutuas tensiones, que el
régimen pudo volver sin inconvenientes al mayoritarismo: el Partido
Popular Católico formó un gabinete monocolor en 1966, con los
socialistas en la oposición, in- virtiéndose los papeles en 1970.
La segunda lección que puede ser extraída del caso austríaco es
que la definición de gabinetes de estricta mayoría puede resultar muy
engañosa: la grosse Koalition que rigió Austria de 1945 a 1966 fue
técnicamente una «coalición de estricta mayoría» durante la mayor
parte del período. En 1945, el Partido Popular ganó la mayoría
absoluta de los escaños en el Consejo Nacional, y su coalición con los
socialistas (y, por un tiempo, con los comunistas) acarreó, por tanto, la
inclusión de partidos innecesarios; la coalición estaba claramente
sobredimensionada. Sin embargo, de 1949 a 1966 ningún gran partido
controló la mayoría absoluta de los escaños y, por tanto, ningún
partido fue «innecesario» a la coalición. Por otro lado, la fuerza
combinada de estos dos partidos en el Parlamento superaba como
media el 92 % de los escaños, con el Partido de la Libertad y los
comunistas repartiéndose el resto. Es técnicamente correcto, aunque
bastante poco realista, considerar este gabinete de estricta mayoría en
lugar de una gran coalición.
Cuando nos asomamos con más detenimiento al caso
aparentemente diferencial de Bélgica, se desprenden otras tres
lecciones. Primera, que no debemos olvidar que el objeto de compartir
el poder de una sociedad plural se cifra en incluir en la toma de
decisiones, y en la medida de lo posible, todas las subsociedades
relevantes. Si cada subsociedad está representada por su propio
partido político, compartir el poder implicará normalmente gabinetes
de una coalición sobredimensionada o de una coalición multipartido;
pero partidos y subsociedades no se corresponden necesariamente
con exactitud. En Bélgica, las comunidades de habla flamenca están
representadas cada una por varios partidos. Ha sido posible, pues,
formar grandes coaliciones de flamencos y valones en el gabiente —
primero como una regla informal, y desde 1970 en adelante por
mandato explícito de la Constitución—-'sin que supusieran grandes
coaliciones de partidos políticos.
Segunda, que las grandes coaliciones pueden constituirse al
margen del gabinete. El poder compartido puede adoptar la forma de
«grandes» consejos y comités, permanentes o ad
78 AREND LIJPHART

hoc, que apenas desempeñen formalmente más que un papel de


asesores, pero que, de hecho, ejerzan una gran influencia. Un buen
ejemplo proporcionado por el caso belga es el gabinete paralelo de
gran coalición entre los líderes de los Partidos Católico, Socialista y
Liberal, que en 1958 solventaron la muy importante y decisiva
cuestión de la ayuda estatal a las escuelas religiosas. Esta gran
coalición negoció el pacto escolar mientras que en el poder estaba un
gabinete, estrictamente mayoritario, de socialistas y liberales.
Tercera, que la frecuente sucesión de gabinetes estrictamente
mayoritarios en Bélgica no ha entrañado la exclusión del gabinete
durante muy largos períodos de tiempo de ninguno de los tres
partidos mayores. Como la tabla 4.4 muestra

TABLA 4.4.Porcentaje de tiempo durante los cuáles los mayores partidos


austríacos, belgas y luxemburgueses participaron en gabinetes
(1945-1980)

Partido Católico Partido Socialista (%) Partido Liberal


(%) (%)
Austria 73 88

Bélgica 84 61 46

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les Régimes Par-


lamentaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des
Sciences Politiques, 1978, pp. 311-354; Wilfried Dewachter y Edi Clijsters:
«Belgium: Political Stability despite Coalition Crises», editado por Eric C. Browne y
John Dreijmanis: Government Coálitions in Western Democracies, Nueva York,
Longman, 1982, pp. 187-216; y Kee- sing9s Contemporary Archives, London,
Keesing's Publications.

para los años de la posguerra, la misma conclusión es válida para


Luxemburgo y Austria. En Bélgica y Luxemburgo, los partidos católicos
son claramente los socios a cuyo alrededor se estructura la coalición,
pero socialistas y liberales suelen estar en el gabinete
aproximadamente la mitad del tiempo cada uno.
Corresponde por orden al Canadá un comentario final, aunque sólo
sea el suyo un caso ligeramente diferencial en la tabla 4.3. Los
gabinetes canadienses suelen ser monocolores mayoritarios o, en
particular desde la segunda guerra mun
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 79

dial, gobiernos minoritarios monocolores. Sin embargo, a varios de


estos gabinetes se les puede considerar grandes coaliciones de
representantes de las dos importantes comunidades étnico-
lingüísticas. EÍ Partido Liberal, en particular, goza de un fuerte apoyo
tanto entre los electores de habla inglesa como entre los
francoparlantes. Por lo tanto, como en el caso belga, los gabinetes son
estrictamente mayoritarios, o más reducidos que eso, en términos de
partidos políticos, aunque puedan ser grandes coaliciones en términos
de las mayores subsociedades de una sociedad plural.
El caso canadiense es instructivo también porque demuestra la
preceptiva influencia del modelo Westminster, que está en
contradicción con la necesidad que tiene el Canadá de instituciones
consensúales y de prácticas que operen sobre su división étnico-
lingüística. Valentine Hermán y John Pope escriben: «En el Canadá... los
usos de gobierno, tan profundamente impregnados de los británicos,
imposibilitan de hecho la formación de gobiernos de coalición.» Los
gabinetes mayoritarios monocolores son lo ideal, aunque un gobierno
minoritario monocolor sea preferido por todos los partidos y por el
electorado a un gobierno mayoritario multipartido.13 Sir Arthur Lewis
compara incluso los prejuicios del modelo Wést- minster contra
coaliciones y gabinetes sobredimensionados con el lavado de cerebro,
e insinúa que a los líderes de sociedades plurales les vendría «muy
bien un deslavado de cerebro» a fin de que puedan «apreciar los
problemas en su justa medida».14

13. Valentine Herxpan y John Pope: «Minority Govemments in Western Democracies»,

14. W. Arthur Lewis: Politics in West Africa„ Londres, Alien an Unwin, 1965, página 55.
1. RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO: FORMAS DE
PREDOMINIO Y DE EQUILIBRIO
DE PODERES

La segunda diferencia entre los modelos de democracia de


Westminster y de consenso corresponde a la relación entre las ramas
ejecutiva y legislativa del gobierno. En el modelo mayoritario
predomina el Ejecutivo, mientras que el modelo de consenso se
caracteriza por una más equilibrada relación Ejecutivo-Legislativo. En
la realidad política hay todo un abanico de formas entre el equilibrio
completo y un marcado desequilibrio.
En este capítulo se contrastarán, en primer lugar, las dos
combinaciones formales de relaciones Ejecutivo-Legislativo que
imperan en regímenes democráticos: gobierno parlamentario y
gobierno presidencialista. Se propondrá un esquema clasificatorio
basado en las dos principales diferencias entre estos dos tipos de
gobierno, y se incluirá una crítica a la hipótesis de que
parlamentarismo y presidencialismo se distinguen según otros
criterios. Tras comentar la relativa solidez e inconsistencia de los
sistemas parlamentario y presidencialista, se analizará la relación
entre parlamentarismo y presidencialismo por un lado, y entre
democracia mayoritaria y de consenso por el otro. ¿Pueden vincularse
el predominio del Ejecutivo y el equilibrio Ejecutivo-Legislativo con las
diferencias entre ambos tipos formales de gobierno? ¿Son los dos
compatibles por igual con la democracia mayoritaria y la de consenso?

GOBIERNO PARLAMENTARIO FRENTE A GOBIERNO PRESIDENCIALISTA

El gobierno parlamentario o gabinete de gobierno puede ser


definido sucintamente como «la forma de democracia constitucional en
la que la potestad ejecutiva proviene de la legislativa, y es responsable
ante ella».1 Las dos características trascendentales del gobierno
parlamentario que lo distinguen
82 AREND LIJPHART

del presidencialista se han subrayado en la anterior definición de


aquél. La primera, que en un sistema parlamentario el jefe del
Ejecutivo —que puede tener distintos títulos oficiales, como primer
ministro, premier, canciller, ministro-presidente o taoiseach, pero al
que nos referiremos genéricamente como primer ministro— y su
gabinete son responsables ante el Legislativo, en el sentido de que
dependen de su confianza y de que pueden ver revocado su mandato
por un voto parlamentario de censura o de no confianza. El jefe del
Ejecutivo en un sistema presidencialista —el presidente— es elegido
por un período constitucionalmente prescrito, y en circunstancias
normales no puede ser obligado a dimitir por un voto parlamentario
de censura (aunque es posible destituir a un presidente convicto de
responsabilidad penal gracias al proceso de impeachmeni). Otra
manera de expresar esta diferencia entre presidencialismo y
parlamentarismo consiste en contrastar la separación de los poderes
ejecutivo y legislativo con la fusión de los mismos.
La segunda diferencia entre gobiernos presidencialista y
parlamentario es que los presidentes son elegidos por votación
popular, bien directamente o vía colegio electoral, y que los primeros
ministros son elegidos por el Legislativo. El proceso de designación
puede tomar diversas formas. Por ejemplo, el canciller alemán, el
toiseach irlandés y el primer ministro japonés son formalmente
elegidos, respectivamente, por el Bun- destag, el Dáil y la Cámara de
Representantes. En Italia y Bélgica, los gabinetes surgen de
negociaciones entre los partidos parlamentarios y especialmente entre
los partidos líderes, pero aquí también se requiere la formalidad del
voto parlamentario de investidura. En el Reino Unido el rey o la reina
designa por lo general para el cargo de primer ministro al líder del
partido mayoritario; asimismo, en casi todos los sistemas multipartido
los gabinetes que surgen de una negociación entre los partidos son
nombrados por la Jefatura del Estado sin mediar investidura o
formalismo alguno de elección. Se da por sentado que estos gabinetes
gozan de la confianza del Legislativo en tanto no manifieste lo
contrario.
Puesto que los gabinetes parlamentario y presidencialista se
definen en función de dos características que les son propias, de la
combinación de ambas resultan los cuatro tipos posibles de gobierno
que se muestran en la tabla 5.1. Además

1. León D. Spstein: «Parliamentary Government», David L. Sills, ed., International


Encyclopedia of the Social Sciences, Nueva York, Macmillan and Free Press, 1968, pp. 11, 419.
TABÚ 5.1. Formas de gobierno parlamentario, presidencialista e
híbrido en 22 países

Jefe dél
ejecutivo

Sujeto a la confianza del legislativo d

Gobierno parlamentario: Fo
Alemania Israel g
Australia Italia
El jefe del ejecutivo es elegido el Legislativo Austria Japón
Bélgica Luxemburgo
por: Canadá Noruega
Dinamarc Nueva
a Zelanda
Francia IV Países Bajos
Irlanda Reino Unido

Forma híbrida de gobierno II: Gob


los votantes No hay ejemplo E
U
F
84 AREND LIJPHART

de los sistemas de parlamentarismo y presidencialismo puros, hay


otras dos formas híbridas de gobierno. Diecinueve de las veintidós
democracias se ajustan sin dificultad a los criterios que definen uno u
otro de los dos sistemas puros; una abrumadora mayoría de dieciocho
sobre veintidós son sistemas parlamentarios, y los Estados Unidos
constituyen el único caso de presidencialismo puro.
El único ejemplo de la primera forma híbrida es Suiza: su
«gabinete», el Consejo Federal, lo elige el Parlamento, aunque los siete
consejeros permanecen en el cargo durante un período fijo cada cuatro
años, sin que puedan ser destituidos por un voto parlamentario de
censura. Los Estados Unidos proporcionarían otro ejemplo, de no
haber cambiado de opinión en el último momento la Convención
Constituyente de 1787: el plan de Virginia incluía la elección del jefe
del Ejecutivo por la Asamblea Nacional, y la Convención votó a su
favor en tres ocasiones, antes de decantarse finalmente por la solución
de colegio electoral. También conviene tener presente que, si ningún
candidato presidencial consigue la mayoría en el colegio electoral, la
Constitución de los Estados Unidos prescribe como siguiente paso la
primera forma híbrida de la tabla 5.1, a saber, elección por la Cámara
de Representantes. No hay ejemplos empíricos de la segunda forma
híbrida de gobierno. Sin embargo, como veremos más adelante, una
propuesta importante para el fortalecimiento del gobierno
presidencialista se adecúa hasta cierto punto a esta categoría.
La tabla 5.1 presenta un problema de clasificación bastante serio:
¿en qué categoría situaremos a los regímenes democráticos que tienen
dos «jefes» con poder ejecutivo, como son un presidente elegido por
votación popular y por un período fijo de mandato, y un primer
ministro elegido por el Legislativo y dependiente del mismo? En tales
casos debemos averiguar quién tiene más poder de los dos y quién es
realmente el jefe del Ejecutivo. La aplicación de este criterio conduce a
clasificar a Francia y Finlandia como gobiernos presidencialistas: En el
caso finlandés puede tambén aducirse que el presidente, elegido por
un colegio electoral que grosso modo podría compararse al de Estados
Unidos, y el primer ministro, tienen casi los mismos poderes, y que
Finlandia, por lo tanto, tiene un sistema mixto presidencialista-
parlamentario. En el caso de Francia no existe ninguna duda. La III
(1870-1940) y la IV República (1946-1958) fueron gobiernos
parlamentarios, pero, en particular, desde la adopción de la enmienda
constitucional de 1962, que prescribe la elección del presidente por
votación
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 85

popular directa, la V República ha sido claramente un gobierno


presidencialista.2

OTRAS DIFERENCIAS ENTRE LOS SISTEMAS PARLAMENTARIO


Y PRESIDENCIALISTA

Eminentes politicólogos han sostenido que existen otras


diferencias, amén de las dos decisivas ya comentadas, entre los
sistemas parlamentario y presidencialista.3 Tras un examen más
detenido, dichas diferencias resultan poco importantes y no del todo
esenciales para distinguir entre las dos formas de gobierno más
importantes.
1. El concepto de fusión de poder no sólo sugiere que el
Ejecutivo está sujeto a la confianza del Legislativo, sino también
que las mismas personas sean, o puedan ser, a la vez miembros
del Parlamento y del gabinete. De igual manera, la separación de
poderes significa, al igual que en los Estados Unidos, la
independencia de las ramas ejecutiva y legislativa, así como
también la norma de que la misma persona no puede desempeñar
a la vez un cargo en las dos. La mayor parte de las democracias
que se clasifican como parlamentarias o presidencialistas en
función de las dos características esenciales, se ajustan también a
este criterio suplementario; pero hay excepciones: en los Estados
Unidos y Francia —y también en Suiza—, los miembros del
Legislativo no pueden formar parte del Ejecutivo, aunque esta
norma no rige para el gabinete finlandés. En quince de los
dieciocho sistemas parlamentarios, la pertenencia al gabinete
puede simultanearse con la condición de miembro del Parlamento,
pero esto es incompatible en Luxemburgo, los Países Bajos y
Noruega. No obstante, en estos tres países los miembros del
gabinete participan de hecho en debates parlamentarios. Dado
que la norma de incompatibilidad pone de relieve esta condición
particular de gabinete, éste tiende a fortalecer su autoridad frente
al Parlamento; pero ello no puede considerarse más que una
variación menor en el denominado tipo parlamentario,

2. Ezra N. Suleiman: «Presidential Government in France», Richard Rose y Ezra N.


Suleiman, eds., Presidents and Prime Ministers, Washington, D. C., American Enterprise
3. Douglas V. Veraey: The Analysis of Political Systems, Londres, Routledge and
Kegan Paul, 1959, pp. 17-56; Ivo D. Duchacek: Power Maps: Comparative Politics of
Constitutions, Santa Bárbara, Calif., ABC-Clio Press, 1973, pp. 175-191; Klaus von Beyme:
Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, Munich, Piper, J930, pp. 41-43.
86 AREND LIJPHART

pues no sería ciertamente colrecto sostener que Luxemburgo, los


Países Bajos y Noruega se ajustan en este aspecto —o al menos se
acercan— al sistema de gobierno presidencialista.
1. Un corolario lógico de la potestad que en un sistema
parlamentario tiene el Legislativo para destituir al gabinete es el
derecho del primer ministro a disolver el Parlamento y convocar
nuevas elecciones. De igual modo, la incapacidad que en un
sistema presidencialista tiene el Legislativo para destituir al
presidente se equipara a la incapacidad de éste para disolver el
Legislativo. De nuevo se tiene que en la mayor parte de los
veintidós regímenes democráticos tanto en el sistema
presidencialista francés como en el finlandés, el Parlamento puede
ser disuelto por el Ejecutivo, mientras que éste carece de tal
derecho en el sistema parlamentario noruego. Además, el derecho
del Ejecutivo a disolver el Legislativo estaba presente sólo de una
forma muy tenue en la, por lo demás, claramente parlamentaria IV
República francesa. La autoridad del Ejecutivo se ve obviamente
afectada por el hecho de que ostente o no tal poder sobre el
Legislativo, pero este factor no puede considerarse como una
distinción esencial entre parlamentarismo y presidencialismo.
2. Hay otras dos diferencias que se ajustan sin excepción a todos
nuestros casos empíricos, pero que sobre todo están relacionadas
con atributos más o menos accidentales de los distintos tipos de
gobierno que con atributos necesarios de los mismos. Todos los
gobiernos parlamentarios que estamos estudiando tienen
Ejecutivos separados: un jefe del Estado (monarca o presidente)
simbólico y ceremonial, que tiene poco poder, y un primer
ministro que está a la cabeza del gobierno y que, junto con el
gabinete, ostenta la mayor parte del poder ejecutivo. En los
sistemas presidencialistas el presidente es a la vez jefe del Estado
y del gobierno. El presidente de los Estados Unidos proporciona el
mejor ejemplo, pero también el de Francia, que no sólo es el jefe
del Estado, sino que a la vez encabeza realmente el gobierno, pues
el primer ministro es más bien su principal consejero y ayudante.
Finlandia, en cambio, puede considerarse en parte como una
excepción, dado que el primer ministro comparte con el presidente
el gobierno sobre unos principios de igualdad o casi igualdad.
Sin embargo, no está del todo claro que un poder ejecutivo dual
constituya un ingrediente esencial del parlamentarismo, ni que un
único mandatario con poderes ejecutivos sea un atributo
indispensable del presidencialismo. En los sistemas parlamentarios, el
jefe del Estado tiene habitualmente la tarea
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 87

formal de nombrar al jefe del gobierno; pero la elección real de primer


ministro y de su gabinete la llevan a cabo los líderes de los partidos
parlamentarios, con lo que la elección por el Parlamento puede
sustituirla fácilmente la designación desde la Jefatura del Estado. El
ceremonial restante y demás funciones simbólicas pueden ser
desempeñadas por el jefe del gobierno. En una palabra, que en los
sistemas parlamentarios el primer ministro debería ostentar a la vez
las jefaturas del gobierno y del Estado. La mayor parte de los Lander de
las Repúblicas Federales Alemana y Austríaca tienen unos gobiernos
parlamentarios de estas características, sin una jefatura del Estado
segregada. Y a la inversa, los sistemas presiden- cialistas deberían
poder disfrutar de un poder ejecutivo dual. Por ejemplo, en los Países
Bajos tuvo lugar a finales de los años sesenta y primeros de los setenta
un vivo debate público a propósito de una iniciativa para que el primer
ministro fuera elegido directamente por los votantes por un período de
cuatro años, pero sin cambiar la monarquía. Tal «primer ministro»
hubiera sido, de hecho, como el jefe del gobierno en un sistema
presidencialista (pero no el jefe del Estado, toda vez que el monarca
hubiera continuado en su puesto).
1. La diferencia final entre los sistemas parlamentario y
presidencialista, a la que se alude con frecuencia en la literatura
académica, radica en que el presidente es el único que ostenta el
poder ejecutivo, mientras que el primer ministro y el gabinete
constituyen un cuerpo ejecutivo de carácter colectivo. Esta
definición se ajusta bien a nuestros casos, aunque la posición del
primer ministro dentro del gabinete oscile en los sistemas
parlamentarios entre la preeminencia y la virtual igualdad con los
otros ministros. Sin embargo, no es necesariamente cierto que en
los sistemas presidencialistas el poder ejecutivo deba estar
concentrado en una persona ni que el gabinete deba componerse
de los subordinados y nombrados por el presidente. Por ejemplo,
si el Consejo Federal suizo fuera elegido por los votantes en vez
de por el Parlamento, daría lugar a un Ejecutivo presidencial de
siete miembros. Una presidencia colegiada de tales
características, integrada por nueve miembros, fue instaurada en
1952 en el Uruguay y funcionó hasta 1967. Un ejemplo en el
plano subnacional lo encontramos en California, que tiene una
forma de gobierno básicamente presidencialista —como todos los
demás estados norteamericanos—, y donde no sólo es elegido por
votación popular el gobernador, sino también otros cargos
ejecutivos, como .el fiscal general y el superintendente de
instrucción pú
88 AREND LIJPHART

blica, los cuales se hallan al frente de los departamentos de justicia y


educación, respectivamente.

PUNTOS FUERTES Y PUNTOS DÉBILES DEL PARLAMENTARISMO


Y DEL PRESIDENCIALISMO

La discusión académica sobre los puntos fuertes y los pimíos


débiles relativos a los sistemas parlamentario y presidencialista se ha
centrado en dos aspectos: el problema de la inestabilidad del Ejecutivo
en los sistemas parlamentarios y el peligro, en los presidencialistas,
de llegar a un punto muerto en las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
Estos problemas son inherentes, al menos en potencia, a los dos
sistemas, y no pueden ser eliminados del todo, aunque en algunos
países se hayan arbitrado o propuesto diversas medidas para
mitigarlos.
1. Puesto que en un sistema presidencialista el presidente es
elegido para el cargo por un determinado período de tiempo,
queda garantizada en gran medida la estabilidad del Ejecutivo.
Primeros ministros y gabinetes pueden también ser muy estables
en los sistemas parlamentarios, como en Gran Bretaña; pero en
Parlamentos con varios partidos y sin una firme coalición
mayoritaria, es probable que los gabinetes con frecuencia queden
desbancados. La inestabilidad del gabinete fue endémica en
Francia durante la III y IV Repúblicas, y en la alemana de Weimar.
Por lo tanto, no es sorprendente que los dos regímenes que
siguieron a los mencionados, la
V República en Francia y la República Federal en Alemania, incluyeran
en sus nuevas Constituciones medidas para fortalecer el gabinete
frente al Parlamento.
En la República de Weimar los gabinetes fueron a menudo
derribados por mayorías contrarias, de la derecha y de la izquierda,
que aunaron fuerzas contra el centro político, pero cuyas líneas
divergían demasiado para ser capaces de formar un gabinete
alternativo de coalición. Con objeto de contrarrestar esta fuente de
inestabilidad gubernamental, la nueva Constitución alemana adoptada
en 1949 prescribe que los votos de censura deben ser «constructivos».
Esto significa que a un canciller sólo le puede destituir el Parlamento
siempre y cuando un nuevo canciller sea elegido simultáneamente: «El
Bundestag sólo puede manifestar su falta de confianza en el canciller
federal mediante la elección de un sucesor, apoyado por la mayoría de
sus miembros y recabando a la vez del pre
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 89

sidente federal la oportuna dimisión. El presidente federal debe


acceder al requerimiento y nombrar a la persona elegida.» 4 Un
requisito parecido para un voto de censura constructivo es el incluido
en la nueva Constitución democrática española, aprobada en 1978.
Los Parlamentos de la IV República francesa entorpecieron a
menudo las tareas del gabinete votando contra las mociones
legislativas de éste sin poder obligarlo a dimitir, pues ello requería
que una mayoría absoluta votase contra el gabinete. Los autores de la
Constitución de la V República eliminaron la posibilidad de tal
obstrucción otorgando al gabinete la potestad de hacer de sus
iniciativas cuestiones de confianza y estipulando que dichas iniciativas
fueran adoptadas de forma automática, a menos que una mayoría
absoluta de la Asamblea Nacional votase la destitución del gabinete:
todo proyecto de ley del gobierno «deberá ser examinado y aprobado,
a menos que se vote una moción de censura, presentada dentro de las
siguientes veinticuatro horas, en las condiciones establecidas en el
párrafo anterior». Este párrafo especifica que «los únicos votos que se
contabilizarán serán los favorables a la moción de censura, que sólo
puede ser aprobada por una mayoría de los miembros integrantes de
la Asamblea».5 A este procedimiento para fortalecer al gabinete
también se le hubiera podido hacer infalible mediante la exigencia de
que las mociones de censura fueran «constructivas», a tenor de lo
dispuesto en la norma constitucional alemana.
Tanto en la V República como en la Alemania de posguerra, los
gabinetes han sido mucho más estables que sus predecesores. Aunque
las nuevas disposiciones constitucionales puedan haber representado,
como mínimo, una pequeña contribución a este cambio en las
relaciones Ejecutivo-Legislativo gracias a la creación de un clima más
favorable para una sólida autoridad ejecutiva, la principal explicación
es el desarro
llo de ambos países de partidos y coaliciones de partidos más
estables y resueltos.
1. Los sistemas presidencialistas resuelven el problema de la
estabilidad del Ejecutivo independizando al presidente respecto
del Legislativo, garantizándole un mandato determinado y
legitimando su autoridad por votación popular.,Al mismo tiempo,
la respectiva independencia del Ejecutivo y del Legislativo crea la
posibilidad de serios desacuerdos y puntos

4. Articulo 67, párrafo 1.


5. Articulo 49, .párrafos 2 y 3.
90 AREND LIJPHART

muertos entre ellos, lo que no puede resolverse destituyendo al jefe


del Ejecutivo y designando otro, más en consonancia con las
preferencias de la mayoría del Legislativo, como es el caso en los
sistemas parlamentarios de gobierno.
En Francia, el presidente puede intentar desbloquear una situación
de punto muerto con el Legislativo, disolviendo la Asamblea Nacional
y convocando nuevas elecciones. Dado que esta potestad suele inclinar
las relaciones Ejecutivo-Legislativo de forma muy acusada hacia el
predominio del primero, puede ser acertado dar al Parlamento el
derecho recíproco de convocar nuevas elecciones presidenciales. Un
cambio así fue el propuesto en 1980 en la Constitución de los Estados
Unidos por Lloyd N. Cutler, consejero del presidente Jimmy Cárter: «El
presidente, vicepresidente, senadores y congresistas serían elegidos
para mandatos simultáneos de seis años.» Para salir de un impasse,
«en una sola ocasión por cada mandato, el presidente podría disolver
el Congreso y convocar nuevas elecciones al mismo para terminar la
legislatura. Si así fuera, el Congreso, con el voto mayoritario de ambas
Cámaras emitido dentro de los 30 días siguientes a la decisión del jefe
del Estado, podría convocar otras elecciones a presidente y
vicepresidente durante el resto de la legislatura, que tendrían lugar al
mismo tiempo».6
El siguiente paso sería, lógicamente, el de otorgar al Congreso el
derecho a iniciar, a su vez, este procedimiento, lo que en este aspecto
igualaría los poderes del Ejecutivo y del Legislativo. Tan innovadora
propuesta para mejorar la forma presidencialista de gobierno fue
presentada en un informe de la minoría en una comisión asesora
holandesa para la reforma constitucional de 1969: tanto el jefe del
Ejecutivo como el Parlamento serían elegidos por votación popular
para un mandato de cuatro años, pero en el caso de que se llégase a
un punto muerto, ambos tendrían derecho a convocar elecciones
simultáneas para un nuevo Ejecutivo y un nuevo Legislativo.7 Esta
forma de gobierno tendría que ser clasificada como «híbrida II» en la
tipología anterior, porque el jefe del Ejecutivo dependería en este caso
de la confianza del Legislativo. Sin embargo, y puesto que el
Legislativo está sujeto igualmente a la «confianza» del Ejecutivo* unas
elecciones prematuras ten

6. Lloyd N. Cutler: «To Form a Government», Foreigrt Affairs 59, n.° 1, otoño de 1980, p.
7. Axend Lijphart: «Op weg naar een presidentieel stelsel? Opmerkingen^ over de adviezen
van de Staatscommissie Cals-Donner», Sociatisme en Democratie 27, n.° 3, marzo de 1970,
pp. 137-143.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 91

drían lugar, probablemente, en circunstancias extremas, con lo que la


esencia del presidencialismo quedaría a salvo. Por supuesto, conviene
subrayar que tales propuestas no brindan soluciones infalibles para
los atolladeros a que se pueda llegar en las relaciones Ejecutivo-
Legislativo. Como Cutler señala con pesimismo, si conforme a este
plan tuvieran lugar nuevas elecciones presidenciales y al Congreso
con objeto de salir de un impasse, «el público americano podría ser lo
bastante obstinado como para reelegir en el cargo a todos los
afectados».8

PREDOMINIO DEL EJECUTIVO FRENTE A EQUILIBRIO EJECUTIVO-LEGISLATIVO

Y llegamos ahora a la cuestión más importante: ¿cómo relacionar


la. distinción parlamentario-presidencialista con la diferencia entre
el predominio del Ejecutivo, característico del modelo mayoritario, y
el equilibrio e independencia Ejecutivo- Legislativo que, a. su vez,
son característicos del modelo de consenso? En principio cabe
distinguir tres tipos de relaciones Ejecutivo-Legislativo:
predominio del Ejecutivo, predominio del Legislativo y una relación
más o menos equilibrada entre las dos ramas del aparato de
gobierno.
No cabe duda de que la separación de poderes constitucionales
suele otorgar al Legislativo más fuerza e independencia frente al
Ejecutivo de la que pueda darle la fusión de poderes. El Congreso de
los Estados Unidos, en concreto, es un cuerpo legislativo
sorprendentemente poderoso en comparación con los parlamentos de
todos los sistemas parlamentarios tratados en este libro, y en cuanto a
la labor legislativa —la elaboración de leyes y de otras normas más
concretas—, los Ejecutivos han alcanzado preeminencia en todos los
regímenes democráticos. No obstante, como señala Jean Blondel,
alrededor de un tercio de la producción normativa puede ser aún
«prerrogativa del Congreso norteamericano», mientras que «quizá no
más del 4 o 5 % de la producción normativa puede ser imputable al
Parlamento británico o a la mayor parte de los parlamentos de la
Europa occidental».9 Comparando el Canadá con los Estados Unidos, se
pone de manifiesto que la más débil posición de la Cámara de los
Comunes canadiense y el muy inferior grado de independencia de los
legisladores

8. Cutler: «To Form a Government», p. 141.


9. Jean Blondel, An Introduction to Comparative Government, Londres, Wei- denfdd and
-Nicholson, 1969, pp. 355-356.
92 AREND LIJPHART

individuales en el Canadá debe atribuirse principalmente a su forma de


gobierno parlamentaria, dado que los dos países son parecidos en la
mayor parte de sus aspectos importantes, a saber: ambos se
configuran como Estados federales que abarcan amplias zonas con
significativas variaciones regionales; en ambos funcionan dos grandes
partidos estructurados como vagas federaciones de partidos de Estado
y provinciales; ninguno tiene un gran partido de la clase obrera, etc.10
El segundo Legislativo más poderoso que puede encontrarse entre los
veintidós regímenes democráticos que estamos estudiando, quizá sea
el Parlamento suizo, y es asimismo Suiza el segundo caso claro de
separación de poderes.
Aunque separación de poderes signifique también, por lo general,
equilibrio de poder, en éste pueden darse considerables oscilaciones,
y de hecho así ha sido en la experiencia histórica de los Estados
Unidos. Escribiendo en 1884, Woodrow Wilson censuraba el «poder
central y preponderante» del Congreso y afirmaba que el sistema
«presidencialista» norteamericano debería denominarse, de manera
más conforme a la realidad y como indica el título de su obra más
famosa, Gobierno del Congreso.n Por otro lado, críticas más recientes
han denunciado que, en especial bajo los presidentes Lyndon B.
Johnson y Richard M. Nixon, una «presidencia imperial» fue propensa a
eclipsar al Congreso.
Dentro de los sistemas parlamentarios, el predominio del gabinete
en Gran Bretaña puede compararse con el clásico ejemplo de
supremacía legislativa y gabinetes débiles de la
III y IV Repúblicas francesas. Entre los regímenes democráticos
contemporáneos, Italia constituye otro ejemplo, aunque mucho
menos extremo, de desequilibrio en beneficio del Legislativo; pero
la principal discrepancia que hoy en día se da es entre predominio
del Ejecutivo y equilibrio Ejecutivo-Le- gislativo. K. C. Wheare
sostiene que, a diferencia de la «fusión de poder y predominio del
gabinete» propios del modelo Westminster, el prototipo más
característico de la Europa continental «no puede describirse
como el de la separación dé poderes, ni como el que mantiene al
gobierno al margen del Legislativo, sino como el que mantiene el
gobierno a dis

10. León D. Epstein: Political Parties in Western Democracies, New Brunswick, N. J.,
Transaction Books, 1980, pp. 330-332.
11. Woodrow Wilson: Congressional Government: A Study in American Politics, Nueva
York, Meridian Books, 1956, p. 23. Véase también Eric C. Bellquist: «Con- gressionalism and
Parliamentarism», John C. Wahlke y Heinz Eulau, eds.. Legisla- tive Behavior: A Reader in
Theory and Research, Glencoe, 111., Free Press, 1959, páginas 40-42.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 93

tancia del Legislativo». Esto puede llamarse separación informal de


poderes o bien, en palabras de Wheare, un informal «dualismo
constitucional que acepta la independencia del Ejecutivo y del
Legislativo».12
Una clara explicación a esta diferencia la proporciona en Gran
Bretaña el análisis de la independencia demostrada por legisladores
individuales que votan en contra de su propio gabinete. Este tipo de
conducta parlamentaria independiente ha tenido tendencia a ser
función directa de la amplitud de la mayoría ostentada por el gabinete
en las Cámaras de los Comunes: los gabinetes de estricta mayoría han
recibido, por lo general, un sólido apoyo de sus partidarios en el
Parlamento, mientras que gabinetes con holgada mayoría se han
encontrado frecuentemente con que su grupo parlamentario resultaba
más revoltoso.13 La razón estriba en que rebelarse contra un gabinete
de estricta mayoría resulta peligroso porque puede ser causa de su
derrota y caída. Por extensión de esta tendencia registrada en la
Cámara de los Comunes con los otros sistemas parlamentarios, cabe
esperar una mayor independencia del Legislativo cuando los gabinetes
tengan el apoyo de una mayoría bastante por encima de la mínima
necesaria. Igualmente parece probable que los gabinetes de coalición
sean más débiles, y los Parlamentos a los que se enfrentan,
relativamente más fuertes que los gabinetes monocolor. Sin embargo,
esta explicación es particularmente enrevesada porque liga la cuestión
de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, tratada en este capítulo, con la
variable de los distintos tipos de gabinete, que se trató en el anterior.
Con objeto de poner a prueba la hipótesis, necesitamos medir el
poder relativo del Ejecutivo y del Legislativo. Un indicador aproximado
—aunque el mejor de que se dispone— es la duración del gabinete, que
puede ilustrarse por el anteriormente mencionado contraste entre el
prototipo británico de relaciones Ejecutivo-Legislativo y el de la III y IV
Repúblicas francesas. Gran Bretaña también ha tenido gabinetes
dominantes muy duraderos, mientras que Francia tuvo gabinetes de
vida proverbialmente corta, dominados por el Legislativo.
Consideraremos que un gabinete sigue siendo «el mismo» cuando no
ha cambiado su composición en cuanto a los partidos que lo integran
y, al igual que en el capítulo anterior,

12. K. C. Wheare: Legisíatures, Nueva York, Oxford University Press, 1963, página 97.
13. Edward W. Crowe: «Cross-Voting in the British House of Commons: 1945- 1974»,
Journal of Politics 42, n.° 2, mayo de 1980, 487-510.
94 AREND LIJPHART

tomaremos únicamente en consideración a los integrantes reales del


gabinete, no a los partidos que lo apoyan.14
Nuestra hipótesis es triple; en primer lugar, los gabinetes de
estricta mayoría, que pueden ser monocolores o de coalición, tienen
una vida más larga que los sobredimensionados, los cuales siempre
son el resultado de una coalición; en segundo lugar, entre los
gabinetes de estricta mayoría, los de un solo partido duran más, por
término medio, que los gabinetes de coalición, y en tercer lugar los
gabinetes de minoría tienen una duración media que está entre la de
los sobredimensionados y la de los gabinetes de estricta mayoría. La
tabla 5.2 se

TABLA 5.2. Duración media y frecuencia de cuatro tipos de gabine


tes en 20 democracias (1945-1980)

Duración media (en Número de


meses) gabinetes

Gabinetes monocolor de mayoría

estricta 74 27
Gabinetes de coalición de mayo
ría estricta 46 56
Gabinetes de minoría 19 67
Gabinetes sobredimensionados 23 68

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les régimes par-


lamentaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des
Sciences Politiques, 1978, pp. 311-354; Eric C. Browne y John Dreij- manis, eds.:
Government Coalitions in Western Democracies, Nueva York, Longman, 1982; y
Keesing’s Contemporary Archives, Londres, Kee- sing's Publications.

basa en 218 gabinetes de veinte democracias, en las que aquéllos


están supeditados a la confianza del Legislativo (quedan incluidas, por
lo tanto, la V República francesa y el sistema presidencialista
finlandés). Dicha tabla muestra que las dos primeras partes de la
hipótesis quedan confirmadas. Existe una sustancial diferencia entre la
duración de los gabinetes monocolores de estricta mayoría y la de los
gabinetes sobredimensionados, pues la vida media de éstos es sólo
aproximadamente un tercio de la de los primeros. También existe una

14. Lawrence C. Dodd: Coalitions in Parliamentary Government, Princeton,


N. J.: Princeton University Press, 1976, pp. 121-122.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 95

manifiesta diferencia entre la longevidad de los gabinetes mo-


nocolores de estricta mayoría y la de los gabinetes de coalición
asimismo de estricta mayoría: más de seis años (74 meses)
comparados con menos de cuatro años (46 meses). Sin embargo, los
gabinetes de minoría no tienen la vida prevista en la hipótesis, pues
su duración media es incluso más corta que la de los gabinetes
sobredimensionados, aunque la diferencia sea relativamente pequeña.
La diferencia con respecto a la duración del gabinete entre los de
estricta mayoría y los sobredimensionados aparece también cuando
nos fijamos en la relación entre el tiempo en que los veinte regímenes
fueron gobernados por coaliciones de mayoría estricta (los
porcentajes ajustados de la tabla 4.2) y la vida media del gabinete en
cada uno de dichos regímenes. El coeficiente de correlación es un
convincente 0,71. La tabla 5.3 resume esta tendencia y señala la
situación de cada país. La vida media de los gabinetes ha sido
ordenada de tal manera, que las veinte democracias pudieron dividirse
en tres grupos aproximadamente iguales. Asimismo, la tabla muestra
la solidez de la relación: quince de los veinte regímenes están en la
diagonal imaginada, y sólo cinco presentan una ligera desviación. Las
democracias con tendencia a formar gabinetes de mayoría estricta
tienden también a que sus gabinetes sean relativamente duraderos; y
a la inversa, las democracias que suelen tener gabinetes
sobredimensionados son propensas a que la vida de los suyos resulte
más o menos corta.
Finlandia y la V República francesa fueron incluidas en el anterior
análisis porque tienen gabinetes sujetos a la confianza del Legislativo,
y a pesar de haber sido clasificadas como sistemas presidencialistas,
con presidentes que ejercen mucho poder y a los que se elige por
votación popular. Éstos son casos especiales que merecen que se les
preste una mayor atención. En el caso francés seríá decididamente
erróneo interpretar la corta duración de sus gabinetes (29 meses)
como un signo de la fortaleza del Legislativo. La pauta de las
relaciones Ejecutivo-Legislativo que se ha desarrollado en Francia
desde el establecimiento en 1958 de la V República, es un tipo muy
parecido al que encontramos en Gran Bretaña. La razón principal
estriba en que los presidentes franceses y sus gabinetes han recibido
hasta ahora el apoyo de nutridas mayorías parlamentarias. Como
afirma Anthony King, los gabinetes franceses «han sido mantenidos en
el poder por mayorías casi tan sólidas como las qué mantienen a los
gobiernos británi-
TABLA 5.3. Tipos más frecuentes de gabinete y duración media del gabinete en
(1945-1980)

Duración media del


gabinete
Más de 5 años De a 5 años

Gabinetes de mayoría estricta Australia (102) Islandia (37)


(más del 85 % del tiempo) Austria (100) Luxemburgo (58)
Canadá (104)
Irlanda (70)
Nueva Zelanda
(64) Reino Unido
(81)

Gabinetes de mayoría estricta Suecia (74) Alemania (47)


(85 % del tiempo o menos) Dinamarca (34)
Japón (58) Norueg
(55)

Nota: La vida media del gabinete en cada país es la que figura entre paréntesis
(en meses).
F1-

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 97

cos. En todo caso, el Legislativo francés ha llegado a subordinarse al


Ejecutivo aún más que el británico».15
Esta situación cambiaría drásticamente si un presidente francés se
viera en la situación de perder su mayoría parlamentaria; por ejemplo,
si los partidos de la izquierda hubieran ganado las elecciones a la
Asamblea Nacional en 1978 y hubieran insistido en formar un
gabinete de izquierdas, o si los partidos de la derecha hubieran
triunfado en las elecciones a la Asamblea Nacional convocadas por el
socialista Fran- gois Mitterrand inmediatamente después de su propia
victoria en la elección presidencial de 1981. El politicólogo francés
Raymond Aron añrma que «el presidente de la República és la
suprema autoridad en tanto ostente la mayoría en la Asamblea
Nacional; pero tendrá que abandonar el poder efectivo al primer
ministro si alguna vez un partido distinto del suyo propio alcanzara la
mayoría en la Asamblea».16 En tal caso la forma presidencialista de
gobierno de Francia se tornaría en un sistema básicamente
parlamentario. La V República no debería, por lo tanto, describirse
como «una síntesis de los sistemas parlamentario y presidencialista»,
sino como una «alternancia de fases presidencialistas y
parlamentarias».17
El sistema político finlandés se parece más a un auténtico régimen
mixto parlamentario-presidencialista, aunque también esté sujeto a
cambios drásticos a lo largo del tiempo. El poder que tiene el
presidente de Finlandia proviene, en parte, de disposiciones
constitucionales, pero principalmente deriva de que los primeros
ministros y sus gabinetes han solido ser débiles y de corto mandato,
en tanto que la vecindad con la Unión Soviética ha exigido una
orientación muy concreta en materia de política exterior. Como
Gordon Smith argumenta, «un señalado descenso en la tensión
intemacionál o un inhabitual aumento en la estabilidad del gobierno»
disminuiría la importancia de la presidencia.18 El resultado de tan
improbable desarrollo sería el desplazamiento de Finlandia hacia una
forma parlamentaria de gobierno más corriente.
La duración del gabinete es, para los diecinueve regímenes

15. Anthony King: «Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain,


France, and West Germany», Legi$lative Studies Quarterly 1, n.° 1, febrero de 1976, página 21.

16. Raymond Aron: «Altemation in Government in the Industrialized Coun-


17. Maurice Duverger: «A New Political System Model: Semi-Presidential Government»,
18. Gordon Smith: Politics in Western Europe: A Comparative Analysis, 2.a ed., Londres,
Heinemann, 1976, p. 110.
98 AREND LIJPHART

parlamentarios, un buen indicador del predominio del Ejecutivo, a


pesar de que no funcione bien con la V República y con Finlandia. Los
13 meses de vida media de los gabinetes finlandeses ponen en tela de
juicio el poder del Ejecutivo. La forma real de las relaciones Ejecutivo-
Legislativo es mucho más equilibrada y se asemeja a la de otros países
como Dinamarca y los Países Bajos. De igual modo, los 29 meses de
vida media de los gabinetes en la V República proporcionan una falsa
impresión de equilibrio, pues el Ejecutivo viene a ser casi tan
predominante como en Gran Bretaña. En el capítulo final, donde se
estudian las pautas generales del mayoritarismo y del consenso, se
harán los redondeos necesarios cuando se utilicen de nuevo las cifras
de duración del gabinete.

PRESIDENCIALISMO Y PODER COMPARTIDO

Una de las conclusiones de la sección anterior era que el ejemplo


más ilustrativo del equilibrio Ejecutivo-Legislativo, característico del
modelo de democracia de consenso, lo encontramos en el sistema
presidencialista norteamericano. ¿Significa esto que el
presidencialismo está en particular consonancia con el modelo de
consenso? Ciertamente es así, hasta el punto de que conlleva una total
separación de poderes, pero tiene un grave inconveniente porque el
presidencialismo U.S. style concentra virtualmente todo el poder
ejecutivo en manos de una persona. El resultado es una discordancia
con la primera característica del modelo de consenso, a saber, poder
ejecutivo compartido y amplias coaliciones.
La presidencia debería hacerse colegiada con objeto de facilitar el
requisito consensual del poder compartido. El Consejo Federal suizo
se aproxima al tipo ideal de presidencia colegiada y poder compartido,
aunque no se ajuste por completo al tipo «presidencialista», dado que
no es elegido por voto popular. El más puro ejemplo de presidencia
colegiada es el colegiado, que funcionó en Uruguay desde 1952 hasta
1967. Consistía en un organismo ejecutivo elegido por votación
popular compuesto de nueve miembros que representaban a los dos
mayores partidos uruguayos. Tanto la presidencia colegiada suiza
como la uruguaya pueden considerarse combinaciones óptimas de las
dos primordiales características de la democracia de consenso, como
son poder ejecutivo compartido y separación de los poderes ejecutivo
y legislativo.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 99

APÉNDICE: MONARCAS Y PRESIDENTES

Los casos de Francia y Finlandia, difíciles de clasificar en nuestra


tipología de regímenes parlamentarios y presidencia- listas, nos han
alertado ya sobre la importancia de la cuestión del grado de poder
ostentado en una democracia por el jefe del Estado. Esta sección
examinará detenidamente los diferentes tipos de jefaturas del Estado
y el poder relativo de cada una, e intentará explicar las diferencias
encontradas en nuestro conjunto de veintidós democracias.
La diferencia más llamativa es que la mitad de los regímenes
democráticos son monarquías y la otra mitad son repúblicas. Los
monarcas son en su mayoría reyes o reinas —representados en el
Canadá, Australia y Nueva Zelanda por un gobernador general—, pero
el Japón tiene a la cabeza del Estado un emperador y Luxemburgo, un
gran duque. Es bastante sorprendente que por lo menos la mitad de
las democracias sean monarquías, una forma constitucional que
parece menos democrática que la república. La explicación radica en
que son monarquías constitucionales en las que el poder del soberano
está sumamente limitado. Richard Rose y Dennis Kavanagh proponen
la siguiente conclusión: «Los monarcas se han mantenido en el poder
allí donde la familia reinante se ha avenido a renunciar al desempeño
de una función políticamente activa; por el contrario, las monarquías
han caído cuando el rey ha pretendido continuar manteniendo su
poder político.» 19
Con frecuencia la ventaja que se atribuye a la monarquía para un
régimen democrático es que el jefe del Estado encarna un símbolo
imparcial y apolítico de unidad. Esto puede constituir una ventaja de
considerable importancia para las sociedades plurales, puesto que un
jefe del Estado electo es necesariamente miembro de una de las
subsociedades. Por otro lado, los monarcas pueden también ser un
factor de división. Por ejemplo, la conducta del rey Leopoldo III de
Bélgica durante la segunda guerra mundial dio lugar, terminada la
contienda, a un problema político de trascendencia. En el referéndum
que tuvo lugar en 1950 a propósito de la permanencia o no del .rey,
las principales subsociedades se opusieron enconadamente entre sí:
mientras que la mayor parte de los valones, los socialistas y los
liberales querían destituirle,

19. Richard Rose y Dennis Kavanagh: «The Monarchy in Contemporary Political Culture»,
Comparative Politics 8, n.° 4, julio de 1976, p. 568.
100 AREND LIJPHART

la mayoría de los flamencos y los católicos le apoyaban. Leopoldo III


ganó el referéndum con una mayoría del 58 % —no precisamente una
victoria aplastante, para tratarse de un rey—, pero se apresuró a
abdicar en favor de su hijo Bal- duino.
Otra desventaja, en términos de principios democráticos básicos,
es que los monarcas no están desprovistos por completo de poder,
pues en los gobiernos parlamentarios mantienen por lo general la
prerrogativa de nombrar al primer ministro. Esta función no es muy
importante cuando hay una decisión unánime a favor de un candidato,
pero cuando se da un fallecimiento súbito, se produce una dimisión o
las formaciones del arco parlamentario no son capaces de llegar a un
acuerdo, la influencia del monarca sobre la elección final de un primer
ministro no puede ser desdeñada en absoluto. A fin de limitar las
funciones del monarca a las puramente ceremoniales, la Constitución
sueca de 1974 transfirió la función de nombrar primer ministro del
monarca al presidente del Riksdag (Parlamento unicameral sueco):
«Cuando se vaya a nombrar un primer ministro, el presidente llamará a
consulta a los representantes de cada grupo parlamentario del
Riksdag. El presidente consultará también con los vicepresidentes y
luego someterá la propuesta al Riksdag. Éste procederá a votar la
propuesta dentro de un plazo máximo de cuatro días.»20
La tabla 5.4 resume nuestras conclusiones respecto al poder de las
cabezas coronadas: los once monarcas son, ante todo, figuras
representativas más que actores políticos de relieve. La tabla clasifica
también las once repúblicas según dos criterios: el método de elección
de la jefatura del Estado (presidencia) y el poder ejecutivo ostentado
por el presidente. En seis repúblicas el presidente es elegido por los
votantes, bien directamente, como en Francia, Austria, Islandia e
Irlanda, o vía un colegio electoral como en Finlandia y los Estados
Unidos. De los cinco presidentes restantes, cuatro son elegidos por el
Parlamento: los de Israel, Italia, Suiza y también en la IV República
francesa. Un procedimiento ligeramente distinto es el utilizado en
Alemania, donde al presidente lo escoge una asamblea federal especial
integrada por todos los miembros del Bundestag y por un número
igual de representantes de los parlamentos de los Lander.
Sólo cuatro de dichos presidentes tienen un gran poder

20. «Instrument of Government», cap. 6, art. 2.


TABLA 5.4. Poder político de las jefaturas del Estado, monárquicas y
presidenciales en 22 democracias

Fuer

Australia Noruega
Bélgica Nueva Zelanda
Canadá Países Bajos
Monarca Dinamarca Reino Unido
Japón Suecia
Luxemburgo

Presidente elegido por el Alemania


Parlamento (o asamblea Francia IV
Israel Italia

Austria
Presidente elegido por los
votantes o colegio electoral Irlanda
102 AREND LIJPHART

ejecutivo y uno de los cuatro, el de Suiza, representa un caso dudoso.


En efecto, es elegido anualmente por el Parlamento de entre los
miembros del Consejo Federal (tradicionalmente los siete consejeros,
por tumo rotativo). Ser elevado a la presidencia no añade mucho al
poder e influencia política de un consejero, pero Suiza debe
clasificarse, a pesar de ello, entre los países con un presidente dotado
de poder e iniciativa, puesto que es a la vez miembro del Consejo
Federal. Sin embargo, su poder proviene por entero de su condición de
consejero y no de su cargo presidencial.
Las únicas jefaturas del Estado presidenciales con importante
poder ejecutivo, excepción hecha del caso suizo, son aquellas que
eligen los votantes en lugar del Parlamento. La elección por voto
popular confiere legitimidad democrática a un presidente y, por tanto,
le permite reforzar la autoridad que le reconoce la Constitución, e
incluso exceder los límites constitucionales. Sin embargo, la elección
por voluntad popular parece una condición necesaria pero no
suficiente para que una presidencia sea poderosa. Los mandatarios
austríaco, islandés e irlandés, elegidos directamente, puede que no
compongan meras figuras representativas, pero su poder es
relativamente débil y limitado. Para la creación de una presidencia
poderosa se precisan también, además de la elección por voluntad
popular, principios de autoridad constitucional y tradicional y una
favorable constelación de fuerzas políticas.
Podemos relacionar ahora este comentario sobre los diferentes
tipos de jefaturas del Estado con nuestra anterior tipología de
gobiernos parlamentarios y presidencialistas. Ya vimos que Francia y
Finlandia eran difíciles de clasificar porque ambas aparecían como
sistemas parlamentarios con un primer ministro sujeto a la confianza
del Legislativo, a la vez que sistemas presidencialistas con un
presidente elegido por voluntad popular. Austria, Islandia e Irlanda —
igual que la República de Weimar de 1919 a 1933 y el Portugal
contemporáneo— se ajustan a esta descripción. Maurice Duverger
aduce que todos estos sistemas deberían ser etiquetados como
«gobiernos semipresidencialistas».21 Es dudosa, sin embargo, la
absoluta necesidad de crear esta categoría especial, pues sobre todo
cuando los presidentes son débiles, a pesar de haber sido elegidos
por la voluntad popular —como es el caso de Austria, Islandia o
Irlanda—, los gobiernos funcionan sen-

21. Duverger: «A New Political System Model: Semi-Presidential Government», páginas


165-187.
m"

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 103

siblemente más en consonancia con el modelo parlamentario. Pero la


argumentación de Duverger no resalta el potencial problema que para
los gobiernos parlamentarios representan los jefes de Estado elegidos
por voluntad popular, y es que ésta puede proporcionar al titular de la
más alta magistratura una justificación democráticamente legitimada
para usurpar o tomar para sí la dirección del gobierno, cambiando de
esta manera la esencia misma del régimen parlamentario.
1. LOS PARLAMENTOS: CONCENTRACION
FRENTE A DISTRIBUCION DEL PODER LEGISLATIVO

La tercera diferencia entre los modelos de democracia de


Westminster y de consenso se refiere a la distribución del poder en el
Legislativo. El modelo mayoritario puro apela a la concentración de
poder legislativo en una cámara única; el modelo puro de consenso se
caracteriza por un Legislativo bicameral donde el poder está repartido
por igual entre dos cámaras constituidas de forma distinta. En la
práctica, nos encontramos con toda una variedad de combinaciones
intermedias. Los capítulos 1 y 2 mostraron que los Parlamentos
neozelandés y suizo son, a este respecto, ejemplos perfectos de
democracia mayoritaria y de consenso respectivamente, pero que los
otros dos ejemplos elegidos diferían en cierta medida de los modelos
puros. El Parlamento británico es bicameral, pero puesto que la
Cámara de los Lores tiene poco poder, puede definirse como
asimétricamente bicameral. El actual Parlamento belga se caracteriza
por el equilibrio de poder entre las dos Cámaras, pero éstas apenas
difieren una de otra en cuanto a su composición.
Los primeros temas de este capítulo consistirán en la nueva
clasificación dicotómica de los parlamentos en bicamerales y
unicamerales, así como en varias explicaciones acerca de los mismos.
A continuación se discutirán las diferencias entre las dos cámaras de
los legislativos bicamerales y se propondrá una clasificación más
depurada de los parlamentos. Finalmente, se profundizará en la
relación entre un sólido bicameralismo, es decir, el que está
razonablemente más próximo al ideal de consenso, y la separación de
poderes, así como también se profundizará en la relación entre el
bicameralismo sólido y el federalismo.
Es de rigor un ulterior comentario introductorio. Las cámaras
legislativas tienen diversos nombres propios (Cámara de los Comunes,
Cámara de Representantes, Cámara de Diputados, Bundestag, Senado,
etc.) y, con objeto de evitar confu
106 AREND LIJPHART

siones, en el examen de los parlamentos bicamerales se hará uso de


las siguientes denominaciones genéricas: primera cámara (o cámara
baja) y segunda cámara (o cámara alta). La primera es siempre la más
importante o, como en el caso de los sistemas federales, la elegida
según criterios de proporcionalidad.1

LEGISLATIVOS UNICAMERAL Y BICAMERAL

La clasificación de los parlamentos en bicamerales o unicamerales


se nos revela sencilla y diáfana, aunque, como muestra la tabla 6.1,
haya dos países que no responden a ninguna de las dos categorías,
por lo que, al menos provisionalmente, habrá que añadir una tercera
categoría intermedia. Los Legislativos noruego e islandés se eligen
como cuerpo único,
pero tras las elecciones se autodividen en dos «cámaras»: los

TABLA 6.1. Parlamentos unicamerales, bicamerales e híbridos en


22 democracias

Parlamentos Parlamentos Parlamen tos


unicamerales híbridos bicamerales
Dinamarca Islandia Alemania

Finlandia Noruega Australia


Israel Austria
Luxemburgo Bélgica
Nueva Zelanda Canadá
Suecia Estados Unidos

1. La única dificultad de esta terminología reside en que a la primera cámara del Parlamento
alemán se la denomina formalmente Segunda Cámara, y la segunda cámara se denomina
Primera Cámara. De igual manera, la primera y la segunda cámara del Legislativo bicameral
sueco anterior a 1970, se denominaban Segunda y Primera Cámara, respectivamente.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 107

legisladores noruegos eligen un cuarto de sus miembros y los


islandeses, un tercio para formar una «segunda cámara». Por lo tanto,
no es correcto considerar las dos fracciones resultantes como
cámaras separadas de un parlamento bicameral. En Noruega, por
ejemplo, las dos secciones tienen comités legislativos conjuntos, y en
ambos países cualquier divergencia debe ser resuelta en una sesión
plenaria de todos los miembros del Legislativo. Por lo tanto, la
fracción alta no es una cámara diferenciada como un «comité
encumbrado» de un «parlamento unicameral modificado».2
Incluso si clasificáramos los Legislativos noruego e islandés como
unicamerales —lo que haremos de ahora en adelante—, la tabla 6.1
muestra que la mayor parte de los parlamentos de nuestras veintidós
democracias seguirían siendo bicamerales. Por otro lado, parece haber
cierta propensión al unicameralismo, pues desde la segunda guerra
mundial tres de los países considerados han cambiado sus
Legislativos de bicamerales a unicamerales: Nueva Zelanda en 1950,
Dinamarca en 1953 y Suecia en 1970.
¿Qué se ha de tener en cuenta para la adopción o mantenimiento
de un parlamento unicameral en vez de bicameral y viceversa? Puesto
que el unicameralismo va asociado al modelo mayoritario y el
bicameralismo al de consenso, cabría esperar que el segundo se
encontrara en sociedades plurales y el unicameralismo en las más
homogéneas; sin embargo, la tabla 6.2 muestra que entre estas
variables no hay más que una vaga relación. El unicameralismo se da
más a menudo en las sociedades no plurales que en las plurales y
semiplurales, mientras que al bicameralismo lo encontramos con la
misma frecuencia en los tres tipos de sociedad.
Se mencionan con frecuencia otras dos explicaciones al
bicameralismo: el volumen de la población de un país y el federalismo.
3 La razón estriba en que en los sistemas federales esta segunda

cámara es necesaria para representar la gran diversidad de intereses


que aparecen en los grandes países, así como los intereses de las
unidades que los integran (Estados, provincias, cantones, etc.). La
tabla 6.3 relaciona estos dos factores con el número de cámaras
legislativas. La clasifica-

2. Estas descripciones se han tomado de Gordon Smith: Politics in "Western Europe: A


Comparative Analysis, 2.a ed., Londres, Heinemann, 1976, p. 167; y de Arthur S. Banks y
William Overstreet: Political Handbook of the World: 1980, Nueva York, McGraw-Hill, 1980, p.
3. Véase Jean Blondel: Comparative Legislatures, Englewood Cliffs, N. J., Pren- tice-Hall,
1973, pp. 32-35; y Gerhard Loewenberg y Samuel Patterson: Comparing Legislatures, Boston,
Little, Brown, 1979, pp. 120-125.
108 AREND LIJPHART

TABLA 6.2. Unicameralismo y bicameralismo y extensión del pluralismo


en 22 democracias

Sociedad no Sociedad Sociedad


plural semiplural plural

Unicameral Dinamarca Finlandia Israel


Islandia Noruega Luxemburgo
Nueva Zelanda
Suecia

Australia Alemania Austria


Bicameral Irlanda Canadá Bélgica
Japón Estados Unidos Países Bajos

ción de las veintidós democracias en dos grupos sensiblemente


iguales de once países grandes y once pequeños, está basada en el
volumen de la población, entendiéndose por países grandes los que
cuentan con una población de, por lo menos, 10 millones de
habitantes.
Tanto las dimensiones del país como el federalismo están
claramente relacionados con el bicameralismo. Todos los países
grandes y todos los sistemas federales tienen Parlamentos
bicamerales. Los países pequeños que cuentan al mismo tiempo con
un sistema unitario de gobierno se caracterizan casi todos por tener
una sola cámara; la única excepción es Irlanda. Cuando comparamos
por separado el poder explicativo de las dimensiones y del
federalismo, el primero es el factor más relevante. Sólo hay tres países
que no se ajustan a la relación graiide-bicameral y pequeño-
unicameral: Austria, Suiza e Irlanda son pequeños y, no obstante,
tienen Legislativos bicamerales. Pero existen ocho casos que no se
atienen a la relación federal-bicameral y unitario-unicameral: Bélgica,
las dos Repúblicas francesas, Italia, el Japón, los Países Bajos, el Reino
Unido e Irlanda son todos ellos Estados unitarios, pero tienen
Parlamentos bicamerales.4

4. El volumen de la primera o de la única cámara legislativa también está relacionado.


significativamente con el de la población. Los diez países mayores tienen una primera cámara con
una media de 397 miembros, mientras que las once de-
Tabú 63. Unicameralismo frente a bicameralismo. Volumen de población y
y federal en 22 democracias

Países pequeños Países grandes

Unitario F e d e r a l
Unitario Federal

Dinamarc
a Finlandia Islandia
Unicameral Israel
Luxemburgo
Noruega
Nueva
Zelanda
Suecia

Irlanda Austri Bélgica


a Francia IV
Bicameral Francia V
Italia
Japón
Países
Bajos
110 AREND LIJPHART

MODALIDADES DE BICAMERALISMO

Las dos cámaras de los legislativos bicamerales suelen ser


distintas en varios aspectos. La función más importante de las
segundas cámaras «altas», elegidas sobre la base de un sufragio
limitado, era originariamente servir de freno conservador a las
cámaras «bajas», elegidas más democráticamente, aunque, por
supuesto, en nuestro conjunto de regímenes democráticos dicho
propósito se ha hecho obsoleto. De las restantes seis diferencias
entre la primera y la segunda cámara, tres son especialmente
importantes, en el sentido de que determinan si el bicameralismo es o
no una institución de relieve. Veamos en primer lugar, brevemente, las
tres diferencias menos importantes:
1. La segunda cámara es considerablemente más pequeña que la
primera en todo, excepto uno de los catorce Legislativos
bicamerales. La única excepción es la Cámara de los Lores
británica, que tiene más de un millar de miembros. Sin embargo,
si se excluye a los pares hereditarios, que raras veces asisten, el
número queda reducido aproximadamente a 250 miembros.
Siendo esta última cifra la de Gran Bretaña, ya que el número
medio de miembros de las catorce segundas cámaras asciende a
155, casi dos veces y media menor en comparación con el
promedio de 365 miembros que tienen las primeras cámaras.
2. £1 mandato legislativo tiende a ser más dilatado en la
segunda que en la primera cámara. En ésta los mandatos oscilan
de dos a cinco años, en comparación con un intervalo que en la
segunda cámara es de seis a nueve años (y en Gran Bretaña y el
Canadá los escaños son vitalicios y hasta la jubilación,
respectivamente). Suiza constituye la única excepción,

mocracias menores tienen la primera cámara o una única cámara con una media de 158
miembros. Una catalogación ligeramente distinta hace que esta relación sea aún más clara. Los
seis países mayores, con una población que excede los 50 millones de habitantes, tienen una
primera cámara cuyos miembros oscilan de 435 a 635; en este grupo la Cámara de
Representantes norteamericana es la primera cámara más pequeña, aunque los Estados
Unidos son con mucho el país más extenso. El siguiente país, en orden^ de mayor a menor, es
el Canadá, cuya Cámara de los Comunes alberga 282 miembros. Los once países siguientes
tienen una primera cámara o una cámara única que oscila entre los 120 y los 212 miembros,
con la excepción de Suecia, la cual posee un Legislativo unicameral de un volumen inhabitual,
con 349 miembros. Los tres países más pequeños (Nueva Zelanda, Luxemburgo e Islandia)
tienen algo más de 100 miembros exi sus Legislativos unicamerales. Véase George J. Stigler:
«The Sizes of Legislatures», Journal of Legal Studies, 5, n.° 1, enero de 1976, pp. 17-34; y
Robert A. Dahl y Edward R. Tufte: Size and Democracy, Stanford, Calif., Stanford University
Press, 1973, pp. 80-84.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 111

aunque relativamente menor, porque a algunos de los miembros de


su segunda cámara se les elige para mandatos más cortos que el
mandato por cuatro años en la primera cámara. En los demás
Legislativos bicamerales, los miembros de la segunda tienen un
mandato más dilatado o igual al de los miembros de la primera.s
1. Otro rasgo común de la segunda cámara es su elección
escalonada. En Australia, Holanda y el Japón la mitad de los
miembros se renuevan cada tres años, y la misma norma regía en
la IV República francesa. Un tercio de los miembros de la
segunda cámara americana y de la V República francesa se
renuevan al segundo y tercer año, respectivamente; De igual
modo, los miembros de las cámaras federales austríaca, alemana
y suiza son elegidos de forma escalonada, pero a intervalos
regulares.
Estas tres diferencias influyen en el funcionamiento de las dos
cámaras de los distintos Legislativos. Es decir, como la segunda
cámara es más pequeña, puede llevar sus asuntos de una manera
más informal y relajada que la primera cámara, por lo general mucho
mayor. Pero dichas diferencias no afectan a la cuestión de si el
bicameralismo de un país es una institución verdaderamente sólida y
dotada de significado. En este aspecto, los tres factores que siguen sí
representan una mayor diferencia:
1. En cuanto a su poder formal, la segunda cámara casi está
supeditada a la primera. Ésta, por ejemplo, puede hacer
prosperar mociones legislativas contra las que votará la segunda
cámara, amén de que bajo sistemas parlamentarios el gabinete
es posible que únicamente sea responsable ante la primera
cámara. Sólo cuatro de los trece Legislativos bicamerales tienen
cámaras con poderes formalmente iguales: lp$_ Parlamentos de
Bélgica y Suiza (los dos casos ilustrativos utilizados en el cap. 2),
así como los Legislativos de Italia y de los Estados Unidos.
2. La importancia política efectiva de la segunda cámara no sólo
depende de sus poderes constitucionales formales, sino también
del modo en que ha sido elegida. La primera

5. La Cámara de Representantes norteamericana es excepcional en cuanto que tiene un


corto plazo de mandato: sólo dos años. Las tres primeras o únicas cámaras disponen de un
plazo de tres años: Australia, Nueva Zelanda y Suecia. En los demás países, los miembros de
estas cámaras pueden permanecer en el puesto cuatro o cinco años, pero en la mayoría de
los sistemas parlamentarios, una disolución prematura de dichas cámaras puede abreviar
estos plazos máximos. El término medio de permanencia en el Legislativo en la primera o
única cámara de nuestros veintidós parlamentos es de 4,1 años. El término medio durante
el período 1945-1980 era de 3,3 años.
112 AREND LIJPHART

cámara es elegida directamente por los votantes, pero los miembros


de la segunda cámara son elegidos indirectamente (normalmente por
Legislativos de nivel inferior al del gobierno nacional) o simplemente
designados (como los senadores canadienses, algunos senadores
irlandeses y los pares vitalicios de la Cámara de los Lores británica).
Las segundas cámaras no directamente elegidas carecen de
legitimidad democrática y, por lo tanto, de la influencia política real
que confiere la voluntad popular. Y al revés, la elección directa de una
segunda cámara puede compensar hasta cierto punto sus limitados
poderes.
Podemos elaborar una triple clasificación de los parlamentos
bicamerales que se base en los poderes formales relativos de una y
otra cámara y en la legitimidad democrática de la segunda. Los únicos
Legislativos bicamerales totalmente simétricos son los cuatro antes
mencionados, cuyas cámaras tienen formalmente los mismos
poderes. En dos de estos cuatro Legislativos, también se elige
directamente la segunda cámara —en Italia y los Estados Unidos—
mientras que la mayor parte de los miembros de las otras dos
cámaras altas, la belga y la suiza, son elegidos por voluntad popular.
A los cuatro Legislativos bicamerales de Australia, Alemania, el Japón
y los Países Bajos, se les puede calificar de moderadamente
asimétricos. Los Parlamentos australiano y japonés son elegidos por
sufragio directo; al Parlamento holandés se le incluye en esta
categoría —no obstante ser elegida la segunda cámara de forma
indirecta por los Legislativos provinciales— porque dicha cámara
tiene un poder absoluto de veto sobre cualquier moción legislativa,
por encima del cual no puede pasar la primera cámara. La segunda
cámara alemana no debe su poder a la voluntad popular ni a una
potestad de veto legislativo absoluto, sino al hecho de ser la única
cámara federal, integrada por los representantes de los Ejecutivos de
los Estados miembros (Ldnder) de la federación, por lo general
ministros en gabinetes de dichos Estados. Así, esta cámara puede
decirse que es «una de las más poderosas cámaras altas del mundo».6
En los seis parlamentos bicamerales restantes, la relación de poder
entre las dos cámaras es considerablemente asimétrica.
1. La última diferencia entre las dos cámaras de Legislativos
bicamerales es que la segunda puede estar concebida de

6. Lewis J. Edinger: Politics in Germany: Attitudes and Processes, Boston, Lit- tle,
Brown, 1968, p. 202.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 113

tal manera que ciertas minorías tengan una representación excesiva.


Como veremos con mayor detalle en el capítulo 10, la segunda cámara
que a la vez es cámara federal, suele otorgar una excesiva
representación a los integrantes más pequeños de la federación.
Austria constituye la única excepción. Hay otras dos cámaras altas
que conceden una representación especial a las minorías. La
sobrerrepresentada minoría de la Cámara de los Lores británica es,
por supuesto, la nobleza; por lo tanto, la Cámara de los Lores tiene
una perenne mayoría conservadora. Al Senado francés (lo mismo que
a su predecesor durante la IV República) lo designa un colegio
electoral en el que las pequeñas comunas, que representan menos de
un tercio del total de la población, tienen más de la mitad de los
votos. A causa de esta sobrerrepresentación rural, Maurice Duverger
caliñca el Senado de «Cámara de Agricultura».7 Los seis países
restantes tienen cámaras que apenas diñeren una de-otra en cuanto a
su composición, por lo que su bicameralismo puede decirse que es
congruente, ya que con sólo unas ligeras variaciones, ambas cámaras
son elegidas por métodos proporcionales o semiproporcionales, que
por regla general favorecen la representación de las minorías, pero
que no otorgan una representación excesiva a ningún grupo
minoritario en especial. El Senado irlandés parece una excepción, ya
que un gran número de senadores han de ser elegidos entre
candidatos propuestos por grupos profesionales y culturales; pero en
el colegio electoral, integrado por legisladores de representación
nacional y local, predominan los partidos políticos. Así pues, el Senado
irlandés «está integrado en gran parte por políticos "con carnet” que
no se diferencian mucho de sus colegas de la primera cámara y que,
en el caso de muchos de ellos, sólo tienen una ligera conexión con los
intereses que pretenden representar».8

BICAMERALISMO FIRME FRENTE A BICAMERALISMO ENDEBLE

El análisis anterior conduce a una distinción entre el


bicameralismo sólido y relevante y el endeble. La firmeza del
bicameralismo depende de dos condiciones: que las cámaras sean
incongruentes en su composición y que, además, sean

7. Citado en John S. Ambler: The Government and Politics of France, Boston, Houghton
8. Basil Chubb: The Government and Politics of Ireland, Stanford, Calif., Stanford
University Press, 1971, p. 205.
114 AREND LIJPHART

simétricas o sólo moderadamente asimétricas en cuanto a sus


respectivas potestades legislativas. La tabla 6.4 muestra que el
bicameralismo firme se puede hallar sólo en cuatro de los países que
estamos estudiando. Ocho Legislativos bicamerales no se ajustan a
una u otra de las catalogaciones, pues o son congruentes o bien son en
extremo asimétricos y, por lo tanto, su bicameralismo puede calificarse
de endeble. Dos países tienen parlamentos bicamerales que son a la
vez congruentes y muy asimétricos, pero este tipo de bicameralismo es
irrelevante y apenas difiere del unicameralismo.
Tenemos ahora una triple tipología parlamentaria basada en el
grado de concentración del poder legislativo o de participación en el
mismo, y que es mucho más significativa que el contraste
bicameralismo-unicameralismo del principio: 1) Legislativo
acusadamente bicameral, ejemplificado por cuatro de nuestras
veintidós democracias: Australia, Alemania, Suiza y los Estados Unidos;
2) parlamentos ligeramente bicamerales, en ocho casos: Bélgica, Italia,
el Japón, los Países Bajos, Canadá, las dos Repúblicas francesas y el
Reino Unido, y 3) parlamentos cuyo bicameralismo es irrelevante,
como en el caso de Austria e Irlanda, o que son unicamerales, como los
ocho países restantes.
Señalamos antes que sólo existe una vaga relación entre el

y simetría de las dos cámaras en 14 democracias

Incongruente Congruente
Bicameralismo sólido: Bicameralismo ende
ble: -

Simétricos y Alemania Australia Bélgica


moderadamente Estados Unidos Italia
asimétricos Suiza * Japón
Países Bajos
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 115

grado de pluralismo y la existencia de bicameralismo o


unicameralismo (véase la tabla 6.2). De igual modo, la triple distinción
entre parlamentos no puede explicarse sólo por el hecho de que una
sociedad, sea plural, semiplural o no plural. Por ejemplo, aunque el
bicameralismo firme se presente como una de las características del
modelo de democracia de consenso y, por lo tanto, especialmente
adecuado para sociedades plurales, sólo una de las que estamos
estudiando (Suiza) tiene un bicameralismo arraigado, dos de ellas
(Bélgica y los Países Bajos) cuentan con parlamentos bicamerales poco
sólidos, y tres (Austria, Israel y Luxemburgo) poseen Legislativos
unicamerales o casi unicamerales.
Una explicación convincente de la incidencia del bicameralismo o
del unicameralismo se encontró en el volumen de la población: la
totalidad de los once países grandes disponen de Legislativo
bicameral, mientras que de los pequeños sólo lo tienen tres (véase la
tabla 6.3). De las tres excepciones —Austria, Irlanda y Suiza—, las dos
primeras fueron clasificadas en la tabla 6.4 entre las que poseen un
bicameralismo irrelevante, pero si a éstas se las agrupase junto con
los parlamentos unicamerales, la relación entre población reducida y
unicameralismo (o bicameralismo irrelevante), así como entre
población numerosa y bicameralismo firme o endeble, se vería todavía
más clara. Queda Suiza, un país pequeño de firme bicameralismo,
como único caso singular. Por otro lado, la dimensión de un país no
proporciona una adecuada explicación a la diferencia entre el
bicameralismo firme y el que no lo es. De los doce países que cuentan
con estos dos tipos de parlamentos bicamerales, el grupo de los siete
mayores y el de los cinco más pequeños incluyen cada uno dos casos
de bicameralismo firme. Y tanto el más grande como el más pequeño
de esta serie de países —los Estados Unidos y Suiza— tienen
Legislativos firmemente bicamerales.
¿Existe algún factor que pueda proporcionar una explicación mejor
a la distinta frecuencia con la que se dan el bicameralismo firme y el
bicameralismo endeble? De un más detenido examen de la tabla 6.4 se
desprenden dos posibles relaciones: es sorprendente que los cuatro
casos de bicameralismo estable correspondan a sistemas federales, y
que dos de estos cuatro países, Suiza y los Estados Unidos, sean
ambos ejemplos taxativos de separación de poderes (véase cap. 5).
¿Constituyen estas relaciones meras coincidencias empíricas? ¿Tienen
acaso una explicación lógica? Estos interrogantes se analizarán en los
dos últimos apartados de este capítulo.
116 AREND LIJPHART

BICAMERALISMO FIRME Y SEPARACIÓN DE PODERES

Se dice a menudo que existe una incompatibilidad radical entre un


bicameralismo firme y la forma parlamentaria de gobierno.
Parlamentarismo significa que el Ejecutivo es responsable ante el
Parlamento y, si se combina con un bicameralismo firme, significa que
ambas cámaras pueden recabar para sí la potestad de exigir
responsabilidades al gabinete. Ya que el bicameralismo sólido supone
la exigencia de dos cámaras constituidas de distinta manera, éstas
pueden tener diferentes mayorías políticas y el gabinete, por lo tanto,
puede verse obligado a hacer frente al problema de conservar la
confianza de las dos mayorías que quizá no estén de acuerdo entre sí.
En su clásico estudio Los Legislativos, K. C. Whéare aduce que el
bicameralismo no crea problemas cuando las dos cámaras son
«elegidas de hecho conforme a principios idénticos». De lo contrario,
afirma, el parlamentarismo «estimula, si es que de hecho no exige, la
supremacía o, al menos, la preeminencia de una cámara sobre la otra.
Un gabinete debe aparecer como responsable ante una cámara, pero
desde luego no ante dos».9 En otras palabras, que la forma
parlamentaria de gobierno requiere que el bicameralismo sea
congruente o asimétrico, o las dos cosas a la vez o también, por
supuesto, que el Legislativo sea bicameral.
Este razonamiento hace pensar que en los dos sistemas
parlamentarios clasificados en la tabla 6.4 como fuertemente
bicamerales —Australia y Alemania Occidental— pudiera existir ciérta
tendencia a la conflictividad entre las instituciones del
parlamentarismo y las del bicameralismo. Parece que esta tendencia
surgió a raíz de la crisis constitucional australiana de 1975: durante
los últimos meses del año, el primer ministro Gough Whitlam y su
gabinete laborista disfrutaban del sólido apoyo de la mayoría con que
su partido contaba en la primera cámara australiana, la Cámara de
Representantes; pero la coalición integrada por los Partidos Liberal y
Campesino tenía suficientes votos en el Senado, cámara elegida
también por sufragio popular, como para rechazar la adopción del
proyecto de ley de presupuestos; y, efectivamente, hicieron uso de
este poder, por primera vez en la historia política australiana, en un
intento de forzar a Whitlam a dimitir o a convocar nuevas elecciones a
la Cámara que ellos esperaban

9. K. C. Wheare, Legislatures, Nueva York-, Oxford University Press, 1963, pá-


LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 117

ganar. Whitlam y el Partido Laborista estaban convencidos de que el


parlamentarismo entrañaba la responsabilidad del gabinete
únicamente ante la primera cámara, y en consecuencia se resistieron
con firmeza a lo que consideraban un intento ilegítimo del Senado para
obligarlos a abandonar el poder. El gobernador general, sir John Kerr,
rompió el prolongado punto muerto al destituir a Whitlam y nombrar
primer ministro en funciones al líder liberal Malcolm Fraser y preparar
la convocatoria de nuevas elecciones a la Cámara y al Senado,
elecciones que fueron ganadas de forma concluyente por Fraser y su
coalición de los Partidos Liberal y Campesino.
En opinión de Whitlam y el Partido Laborista, bicameralismo firme
y gobierno parlamentario no son conciliables y debieron de haber
prevalecido los principios del parlamentarismo. Contrastando con este
punto de vista, sir John Kerr no encontró en ello ninguna
incompatibilidad esencial y adujo que el parlamentarismo puede
entrañar la responsabilidad del gabinete ante las dos cámaras de un
Parlamento bicameral. Su controvertida decisión de destituir a un
primer ministro que aún gozaba de la confianza de la primera cámara
la defendió con estas palabras: el Senado «tiene indudablemente la
potestad constitucional de rehusar o proponer su apoyo al gobierno,
[y] un primer ministro que no puede obtener apoyo... debe convocar
elecciones generales o dimitir. Si se niega a hacerlo, yo tengo, al
amparo de la Constitución, la autoridad y el deber de retirarle su
mandato como primer ministro».10 ¿Y quién habría sido nombrado
entonces primer ministro si de las elecciones de diciembre de 1975
hubiera resultado una Cámara con mayoría liberal-campesina y un
Senado con mayoría laborista, o si hubiera ocurrido lo contrario? Cosa
que hubiera podido suceder, dado que las dos cámaras son elegidas
por métodos bien diferentes: la Cámara es elegida por un sistema
mayoritario en distritos uninominales, y el Senado lo es por una de
representación proporcional en distritos pluri- nominales (véase cap.
9).
También puede darse una situación así, aunque con mucha menos
probabilidad, en Alemania Occidental. En primer lugar la Constitución
dice explícitamente que el Bundestag (primera cámara) tiene la
potestad de elegir y destituir al canciller (federal). Por otro lado, el
Bundesrat (segunda cámara) tiene únicamente derecho a veto absoluto
sobre la mitad aproxi

10. Citado en «The Australian Political System», de León D. Epstein, en Australia at the
Polis: The National Elections of 1975, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1977,
p. 45, ed. a cargo de Howard R. Penniman.
118 AREND LIJPHART

mada de los proyectos de ley, principalmente sobre aquellos que


afectan a los intereses de los Ldnder. Con relación al resto de lo que
se legisle, el Bundestag puede pasar por encima del veto del
Bundesrat, ya que un veto apoyado por la mitad como mínimo de los
votos del Bundesrat puede ser soslayado con una mayoría simple en
el Bundestag, y un veto por dos tercios con una mayoría también de
dos tercios. Claro que esto significa, no obstante, que puede surgir un
conflicto de fondo cuando la oposición tenga en el Bundestag más de
un tercio de los escaños y en el Bundesrat una mayoría de dos tercios,
ya que en este caso su poder de veto sería absoluto.
Por lo tanto, parece inevitable que la conclusión sea, en palabras
de uno de los más destacados politicólogos de Australia, que «el
gobierno no puede, en aras de la coherencia, ser a la vez responsable
ante dos cámaras elegidas sobre distintas bases y en distinto
momento, porque ello puede suponer (con frecuencia en las
condiciones actuales bajo las que se elige al Senado) ser responsable
ante dos mayorías mutuamente hostiles».11 Sin embargo, ha de
hacerse una reserva de crucial importancia: parlamentarismo y firme
bicameralismo sólo son incompatibles cuando un gabinete se
constituye sobre la base de una mayoría estricta en la primera cámara.
En cambio, cuando un gabinete es el resultado de una coalición amplia,
no hallará inconvenientes para mantener el abrumador apoyo de dos
cámaras constituidas de manera distinta.
Y los gabinetes «sobredimensionados» deberían ser capaces, por lo
menos, de tener el respaldo de las mayorías en cámaras
discordantes en cuanto a su composición de partidos. De hecho, la
solución obvia al problema de «dos mayorías hostiles entre sí» en
un Legislativo fuertemente bicameral, es la formación de un
gabinete de coalición sobredimensionada.
En otras palabras, que la afirmación sin reservas de que un firme
bicameralismo es incompatible con el parlamentarismo, sólo revela un
prejuicio muy extendido. El conflicto surge entre el bicameralismo
firme y el parlamentarismo estilo Westminster, el cual prescribe
gabinetes estrictamente mayoritarios, y no entre el bicameralismo
firme y el principio general de gobierno parlamentario.

11. Robert S. Parker: «Political Projections and Partisan Perspectives», Poli


tics 11, n.° 1, mayo de 1976, p. 15.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 119

BICAMERALISMO FIRME, PARLAMENTARISMO Y FEDERALISMO

La tabla 6.4 mostraba la cisura relación entre bicameralismo firme


y federalismo: los cuatro países que tienen un bicameralismo firme
son sistemas federales, y de las seis federaciones que hay en nuestro
conjunto de veintidós democracias, cuatro tienen Legislativos
acusadamente bicamerales. La explicación de este vínculo radica en
que una de las características del federalismo es una segunda cámara
que vele por los intereses de los Estados miembros de la federación
(véase capítulo 10). Federalismo firme equivale a cámara federal firme
y, por lo tanto, a bicameralismo firme.
La generalizada falacia antes denunciada se puede advertir de
nuevo en la afirmación de que parlamentarismo y federalismo son
incompatibles. Si el federalismo entraña un bicameralismo firme, como
ocurre teóricamente, y si éste choca con el parlamentarismo, parece
que en efecto existe una contradicción entre las instituciones
parlamentarias y las federales. La lógica de este silogismo lleva a
Wheare a dar una contestación afirmativa a la siguiente pregunta:
«¿Habrá que llegar a la conclusión, entonces, de que cuando en una
federación se deseen preservar con garantías los derechos de los
Estados mediante una segunda cámara, no se puede adoptar el
sistema de gabinete parlamentario?» 12 En realidad, a esta pregunta le
corresponde una respuesta negativa, con reservas. En principio, no
existe contradicción alguna entre federalismo, bicameralismo firme y
el tipo de gobierno parlamentario que se caracteriza por tener unos
gabinetes de holgada mayoría. Estas tres instituciones son
perfectamente compatibles entre sí y con el modelo de consenso.

12. Wheare: Legislatures, p. 205.


1. SISTEMAS DE PARTIDO: BIPARTIDISMO
Y MULTIPARTIDISMO

La cuarta y quinta diferencias que separan los modelos de


democracia mayoritario y de consenso se reñeren a las características
de los sistemas de partidos relacionadas entre sí, como son el número
de partidos políticos que funciona dentro del sistema y las diferencias
que existen entre ellos. El modelo mayoritario se caracteriza por un
sistema bipartidista en el que los dos grandes partidos disienten
fundamentalmente en cuestiones socioeconómicas. El modelo de
consenso acoge un mayor número de partidos relevantes, así como de
posturas por las que se distinguen, como las religiosas y las
culturales, ámén de las socioeconómicas. Los cuatro ejemplos
utilizados en los capítulos 1 y 2 —Gran Bretaña, Nueva Zelanda^,
Bélgica y Suiza— son imas fieles aproximaciones al modelo puro,
aunque más adelante, en este capítulo y en el 8, tendremos que añadir
algunos matices apreciativos. También nos encontraremos con que
muchos de nuestros veintidós regímenes democráticos se hallan en
posiciones intermedias entre los dos modelos puros.
Este capítulo versará sobre el número de partidos y su importancia
relativa. También examinaremos, en primer lugar, las razones por las
que los sistemas bipartidistas son elogiados con tanta frecuencia en la
literatura de ciencias políticas y expondremos una crítica de dichos
planteamientos. A reglón seguido, intentaremos contestar la difícil
pregunta de qué partidos deberían ser tenidos en cuenta y cómo
deberían serlo a la hora de determinar si en un país dado el sistema es
de dos partidos, de tres, de cuatro, etc. El tema final del capítulo
consistirá en las relaciones entre tipos de sistemas de partidos y las
dos primeras dimensiones que caracterizan los modelos mayoritario y
de consenso, ya comentadas en los capítulos 4 y 5: las clases de
gabinetes de coalición o no coalición y las relaciones Ejecutivo-
Legislativo.
122 AREND LIJPHART

BIPARTIDISMO

La literatura tradicional sobre los sistemas de partidos es


invariablemente de pensamiento mayoritario y por eso favorece de
forma categórica el bipartidismo. Su modelo más representativo es el
sistema británico, aunque algunas de sus razones se basen también en
el ejemplo americano. Este tradicional punto de vista está reforzado
por un alud de modernos estudios comparativos que muestran que los
regímenes políticos con relativamente muchos partidos políticos no
funcionan tan bien como aquellos que cuentan con pocos. La razón
principal estriba en que los sistemas bipartidistas no sólo son más
estables y efectivos que los multipartidistas, sino que también son
cualitativamente superiores en términos de valores democráticos
esenciales. Estas posturas se vinculan ulteriormente al tipo de sistema
electoral, como se muestra en la ñgura 7.1. El pensamiento mayoritario
prefiere

Figura 7.1. Posturas de pensamiento mayoritario sobre los sistemas


electorales y de partidos y sobre estabilidad y calidad democrática

Elecciones de mayoría Sistema Democracia estable


relativa en distritos bipartidista
uninominales Democracia de alta ca-
lidad
Representación Democracia inestable
Sistema
proporcional Democracia de baja ca-
multiparti dista
lidad

el sistema de mayoría relativa y distrito uninominal al sistema de


representación proporcional, ya que el primero propicia el bipartidismo
y el segundo va normalmente asociado al mui ti partidismo. En el
capítulo 9 se analizará la relación entre métodos electorales y sistemas
de partidos. Ahora analizaremos en primer lugar las pretendidas
virtudes del bipartidismo en relación con la estabilidad y la calidad
democráticas:

1. Se dice que la principal ventaja del bipartidismo es su influjo


moderador y centrípeto sobre el régimen democrático. Si hay sólo dos
partidos compitiendo por el favor del electo-
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 123

rado, tenderán a concentrar su atención en los votantes del centro del


espectro político, los que están situados aproximadamente entre los
puntos A y B de la figura 7.2. El lado en el que este electorado
fluctuante del centro deposite su papeleta decidirá si las elecciones las
gana el partido de la izquierda o el de la derecha, porque es seguro
que la mayor parte de los votantes ubicados en los polos del espectro
político apoyarán a sus respectivos partidos. Por ello, con el fin de
atraer al electorado no comprometido, ambos partidos deberán
adoptar programas moderados y centristas.
Dicha tendencia se verá fortalecida cuando un considerable sector
del electorado esté situado en el centro, como indica la curva
acampanada. Si la opinión del electorado está dividida, tal como indica
la segunda curva (línea de puntos), la tensión hacia el centro puede
que sea menor, aunque aún se mantenga la lógica que dicta
programas políticos centristas. Incluso en este caso, si por ejemplo el
partido situado a la izquierda adoptase un programa sólo ligeramente
de centro- izquierda, el electorado a la izquierda de este programa no
tendría otra alternativa que votar a este partido. Por supuesto que
algunos partidos pueden perder a alguno de sus seguidores en los
polos del espectro, los cuales pueden optar por abstenerse en lugar de
votar lo que para ellos es un programa demasiado moderado; pero
cada voto que se gane en el centro, arrancado al otro partido, vale por
lo menos el doble que un voto perdido por abstención. Cualquiera que
sea el partido ganador podrá llevar adelante un programa que cuente
con amplia aceptación entre el electorado. Cabe también esperar que
una política moderada coopere a la eficacia y estabilidad a largo plazo
del régimen.
2. El bipartidismo en un sistema parlamentario como el caso del
británico tiene la ventaja de que el Ejecutivo será estable y eficaz
porque consistirá en un ente compacto integrado por un solo
partido, el mayoritario, en lugar de por una coalición de partidos
con intereses divergentes, y porque contará en el Parlamento con
el respaldo de una sólida mayoría. A. Lawrence Lowell escribió en
1896 que el Legislativo debe componerse de «dos partidos, y sólo
dos partidos..., a fin de que la forma parlamentaria de gobierno
pueda dar buenos y duraderos resultados». Y calificó de «axioma
político» el que los gabinetes de coalición sean de corta duración
comparados con los monocolores: «Cuanto mayor sea la cantidad
de grupos discordantes que integren la mayoría, más ardua será
la tarea de complacer a todos ellos y más débil e ines-
FIGURA 7.2. Influencia moderadora del bipartidismo

Simpatizantes fieles del partido Electorado Simpatizantes fieles de


la Izquierda fluctuante a la der
w-

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 125

table la posición del gabinete.»1 Estudios posteriores han confirmado


el axioma de Lowell. Como ya consideramos anteriormente, es un
hecho que durante el período 1945-1980 (véase tabla 5.3) los
gabinetes formados por un partido que cuenta con la mayoría —
gabinetes monocolor estrictamente mayoritarios —han gozado de una
vida más larga que otros tipos de gabinete. Otros análisis basados en
diversas definiciones de la duración del gabinete y de sistemas de
partidos llegan a la misma conclusión: que el bipartidismo va asociado
a gabinete estable y que a medida que el multipartidismo crece, la
vida del gabinete tiende a reducirse.2
2. En un sistema bipartidista, el electorado puede elegir
claramente entre dos maneras alternativas de llevar los asuntos
públicos. El programa del partido ganador se convierte
automáticamente en el de gobierno. En un sistema multipar-
tidista que no cuente con un partido mayoritario, dos o más
partidos se verán en la necesidad de negociar para constituir una
coalición mayoritaria, cuyo programa será un compromiso entre
sus respectivas plataformas individuales; y un compromiso
sellado por líderes políticos en lugar de sancionado directamente
por el electorado. El bipartidismo será por lo tanto más
democrático que el multipartidismo.
3. Una razón a favor del bipartidismo e íntimamente relacionada
con él es que no sólo hace muy poderosa a la mayoría, sino que
es clara e indudablemente responsable del ejercicio del poder
gubernamental. En contraste con ello, la responsabilidad de la
política de un gabinete de coalición en los sistemas
multipartidistas deben compartirla todos los partidos que la
integran. Sin embargo, puede que no todos sean responsables por
igual, circunstancia que puede hacer difícil y confusa al electorado
la atribución de crédito o descrédito a cada uno de los partidos.
Woodrow Wilson escribió en su clásico Congressional
Government, publicado por vez primera en 1885: «Un principio
está claro: si en un asunto, de gobierno o meramente comercial,
hay que depositar la confianza en

1 A. Lawrence Lowell: Govemments and Parties in Continental Europe (Boston, Houghton


2. Jean Blondel: «Party Systems and Pattems of Government in Western Democracies»,
Canadian Journal of Political Science 1, n.° 2, junio de 1968, pp. 180-203, esp. 198-200;
Michael Taylor y Valentine M. Hermán: «Party Systems and Government Stability», American
Political Science Review 65, n.° 1, marzo de 1971, páginas 28-37; David Sanders y
Valentine M. Hermán: «The Stability and Survival of Govemments in Western Democracies»,
Acta Política 12, n.° 3, julio de 1977, páginas 346-377; y Lawrence C. Mayer: «Party
Systems and Cabinet Stability», edición a cargo de Peter H. Merkl, Western European Party
Systems: Trends and Pros* pects, Nueva York, Free Press, 1980, pp. 335-347.
126 AREND LIJPHART

alguien, de manera que cuando las cosas se tuerzan no quepan dudas


de quién tiene la culpa..., él poder y la estricta responsabilidad de su
utilización son los ingredientes esenciales del buen gobierno.» 3

CRÍTICA DE LA TEORÍA DEL BIPARTIDISMO

Las razones a favor del bipartidismo antes expuestas parecen


tener solidez, pero se ven debilitadas por varias e importantes
razones en su contra:
1. Una razón del por qué los comparativistas tradicionales de las
ciencias políticas creían que una democracia eficaz requería el
bipartidismo estriba en su miope preocupación por los grandes
países democráticos y por el contraste entre los bipartidismos
estables británico y americano, por un lado, y por el otro, el
multipartidismo inestable de la República de Weimar, de la III y IV
Repúblicas francesas, y de la Italia de la posguerra. Era, pues,
tentador achacar la inestabilidad de estos regímenes a su
multipartidismo. La más reciente inclusión de las pequeñas
democracias en los análisis comparativos, ha disipado ese mito.
En particular, países como Es- can dinavia y el Benelux, lo mismo
que Suiza, tienen una larga historia de democracia regular
asociada a sistemas multipar- tidistas. Es, pues, a todas luces
incorrecto contemplar el multipartidismo como una imperfección
fatal que socava irremediablemente la democracia.
2. La evidencia revela que el multipartidismo se asocia a
gabinetes de vida relativamente corta, pero asimismo es un error
considerar dicha «inestabilidad» como indicador de una
inestabilidad fundamental del régimen.4 Esto sólo es válido en el
caso extremo de gabinetes cuya labor se vea perjudicada por
cambios de rumbo demasiado frecuentes. La IV República
francesa brinda el ejemplo proverbial: como muestra la tabla 5.3
anterior, la vida media de sus gabinetes fue tan sólo de nueve
meses. No obstante, esta cifra puede ser una exageración, ya que
nos hemos servido de una generosa definición de vida de un
gabinete que considera que éste sigue siendo el mismo mientras
no varíen los partidos que lo componen. Otros autores han
recurrido, para señalar el fin de la

3. Woodrow Wilson: Congressionat Government: A Study in American Politics, Nueva


4. Véase León Hurwitz: «An Index of Democratic Political Stability: A Metho- dological Note»,
Comparative Political Studies 4, n.° 1, abril de 1971, pp. 41-68.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 127

vida de un gabinete, de uno o más de los tres criterios adicionales que


siguen: un cambio de primer ministro, unas elecciones parlamentarias
en el intervalo y la dimisión del gabinete. De aplicar todos estos
criterios, la vida de los gabinetes de la IV República francesa quedaría
reducida a una media de siete meses.
Sin embargo, puede que ni este caso extremo fuera una
exageración, pues, especialmente en un examen retrospectivo, la IV
República y sus gabinetes podrían estar muy lejos de haber sido
completamente ineficaces. En primer lugar, porque muchos miembros
de cada gabinete extinto servirían de nuevo en el siguiente, con lo que
en conjunto su vida media como ministros sería considerablemente
más larga que la de los gabinetes. El observador francés
contemporáneo André Siegfried explicaba como sigue esta «paradoja
de política estable con gabinetes inestables»: «Los inconvenientes no
son en realidad tan serios como aparecen a los ojos de los
observadores extranjeros. Cuando hay una crisis del gabinete, ciertos
ministros cambian o los mismos ministros son simplemente
trasladados de ministerio; pero ningún funcionario pierde su puesto y
la administración de cada día continúa ininterrumpida. Además, como
los mismos ministros van pasando de un gabinete a otro, forman algo
así como una especie de equipo de gobierno.»5
Y al revés, los gabinetes de larga vida tampoco son
necesariamente una señal de gran estabilidad del régimen. Otro
caso extremo nos proporciona un ejemplo revelador: los cincuenta
y un años de dominio de los unionistas en Irlanda del Norte, de
1921 a 1972, superaban con mucho la vida del gabinete de
cualquiera de los países de la tabla 5.3; y en lugar de progresar
hacia un régimen democrático estable, el gobierno unionista era
cada vez más incapaz de enfrentarse a los problemas de Irlanda del
Norte, hasta el punto de acabar en una guerra civil. Si la duración
de un gabinete indica algo, es el predominio del gabinete sobre el
Legislativo, como ya se comentó en el capítulo 5. La confusión
entre estabilidad del gabinete y estabilidad del régimen puede
explicarse en parte desde el punto de vista de su inclinación a los
Ejecutivos poderosos y predominantes.
1. Conviene señalar, en relación con el argumento de que el
bipartidismo es óptimo para la calidad de una democracia,

5. André Siegfried: «Stable Instability in France», Foreign Affairs 34, n.° 3, abril de 1956, p.
399.
128 AREND LIJPHART

que existe una contradicción entre dos de las pretensiones de sus


defensores: la afirmación de que ambos partidos acabarán siendo
moderados y centristas, y la pretensión de que ofrecen una diáfana
opción entre dos programas alternativos. Si sus programas están
próximos al centro político, serán muy parecidos el uno al otro: en
lugar de ofrecer al electorado una «opción» significativa, los partidos
de un sistema bipartidista pueden ser simplemente uno el «eco» del
otro. Es oportuno subrayar, desde luego, que la mayor parte de los
teóricos del bipartidismo no plantean esta contradicción. Mientras
que la escuela americana de pensamiento defiende particularmente el
aspecto moderado de los partidos, la pretensión de una opción
meridiana es propia de la escuela bipartidista británica.
1. Por otra parte, el bipartidismo no es condición necesaria ni
suficiente para una clara responsabilidad del partido ante las
actuaciones del gobierno. En un sistema multiparti- dista puede
haber también un partido con mayoría capaz de formar un
gabinete monocolor de estricta mayoría. Y lo más importante es
sin duda que el bipartidismo sólo garantiza la responsabilidad
gubernamental sin ambigüedades en circunstancias específicas,
todas las cuales entrañan presunción de mayoritarismo. En primer
lugar, el partido que ostenta la mayoría deberá decidir la
formación por sí mismo de un gabinete en lugar de constituir una
gran coalición con el partido minoritario. Claro que esto es lo que
los partidos mayoritarios suelen hacer, pero hay notables
excepciones, como los conservadores británicos y los socialistas
suecos durante la segunda guerra mundial, así como el Partido
Popular Católico austríaco entre 1945 y 1949. En segundo lugar,
la inequívoca responsabilidad de un partido presupone un
sistema parlamentario, pues en un sistema presidencialista, con el
Ejecutivo y el Legislativo elegidos por separado, el primero puede
estar en manos de un partido, mientras el otro partido tiene
mayoría en el Legislativo. En tal caso, la responsabilidad es
necesariamente compartida. En tercer lugar, el poder compartido y
el reparto de responsabilidades entre los dos partidos pueden
darse también en situaciones de bicameralismo fuerte, con dos
cámaras poderosas y constituidas de manera distinta: un partido
puede controlar la primera y el otro, la segunda cámara. En cuarto
lugar, los dos partidos deben de ser entidades compactas que
respalden y se opongan, respectivamente, al programa del
gobierno. Por ejemplo, incluso cuando la Presidencia americana, el
Senado y la Cámara, están
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 129

«controlados» por el mismo partido, la mayor parte de la legislación es


aprobada por mayorías cambiantes mixtas de ambos partidos, contra
la oposición de minorías también mixtas, imposibilitando de nuevo la
atribución de responsabilidades a un solo partido. En la mayoría de
ocasiones, por lo tanto, la pretensión de atribuir inequívocamente la
responsabilidad a un partido tiene sentido basándose en una teoría
del bipartidismo según el modelo británico, excluyendo el americano.
1. Finalmente, el hecho del bipartidismo descansa en gran
medida en la suposición, por parte de los tratadistas
mayoritarios, de que exista una única variable significativa en el
sistema político, que es el espectro izquierda-derecha. Los dos
partidos pueden entonces ofrecer al electorado moderadas
alternativas de derechas y de izquierdas. Cuando exista a la vez
una dimensión izquierda-derecha y, por ejemplo, una dimensión
de política exterior favorable a la alineación frente a otra pro
neutralidad, y si estas variables no coinciden, los dos partidos
serán incapaces de presentar al electorado las cuatro alternativas:
p;ro alineación e izquierdas, pro neutralidad e izquierdas, pro
alineación y derechas y pro neutralidad y derechas. Una situación
así no causa mayor preocupación a los teóricos de la escuela
bipartidista americana, pues preconizan partidos que incorporen
diversas variables que puedan así moderar las opciones políticas
en el seno de los partidos. La lógica de la escuela de pensamiento
británica, que resalta la necesidad de que existan alternativas
nítidas para el electorado, sólo puede sustentar el bipartidismo
en una situación de competencia unidimensional entre partidos.
Pero si la confrontación entre partidos es multidimensional, el
bipartidismo debe contemplarse como una camisa de fuerza que
a duras penas puede considerarse democráticamente superior a
un sistema multipartidista reflejo de todas las posibles
alternativas más importantes.

¿QUÉ PARTIDOS HAY QUE CONTABILIZAR?

Hasta aquí hemos comparado los méritos respectivos de los


sistemas bipartidistas y multipartidistas sin precisar una clara línea
divisoria entre ellos. Los bipartidismos puros son, en palabras de
Lowell antes citadas, «dos y sólo dos partidos», muy raros. De hecho,
sistemas de partidos como el británico, el americano y el australiano,
se consideran también bipartidistas. Pero aquí nos enfrentamos con
tres problemas:
130 AREND LIJPHART

1) ¿Deben tenerse en cuenta los partidos pequeños? 2) ¿Debe un


partido sin cohesión o infestado de grupúsculos, considerarse un
único partido? 3) ¿Dos partidos continua y estrechamente aliados
deben ser contabilizados como uno o como dos partidos? La más
importante de estas preguntas es la primera, que será analizada con
detalle en el próximo apartado. Como las otras dos se pueden
responder más brevemente, nos ocuparemos de ellas en primer lugar.
Los partidos políticos se diferencian en gran medida por su
cohesión interna. Así, los disciplinados partidos británicos y los
fragmentados partidos americanos son dos mundos aparte. ¿Podemos
seguir refiriéndonos entonces a sistemas bipartidistas? De no ser así,
¿qué otras alternativas hay? Se ha señalado que el sistema americano
de partidos pudiera asimilarse a un sistema de cuatro formaciones
integrado por demócratas liberales, demócratas conservadores,
republicanos liberales y republicanos conservadores; o bien a un
sistema de seis partidos con su ala izquierda, de centro y de derecha
en el seno de cada partido; o incluso a un sistema de cien partidos,
con diferentes grupos demócratas y republicanos en cada Estado.
Todas estas posibilidades son bastante artificiales y, en el fondo, no
clarifican la situación. Un problema parecido se da cuando los partidos
se dividen en fracciones claramente identificables, como en el caso de
la Democracia Cristiana italiana y de los liberal-demócratas japoneses.
¿Son estas fracciones los partidos reales? Semejante idea representa
también un punto de vista extremo. Y ya que no hay ninguna solución
que sea buena, la más aproximada será considerar como partidos
aquellas entidades que se denominan a sí mismas «partidos», pero
recordando que pueden fluctuar desde organizaciones altamente
disciplinadas y compactas hasta alianzas muy vagas.
El problema de los partidos con distinta denominación, que suelen
trabajar juntos tan estrechamente que figuran como una entidad única,
tiene una solución sencilla y razonable. Los ejemplos más importantes
son los Partidos Liberal y Campesino en Australia, y la Unión
Cristianodemócrata y la Unión Social Cristiana en Alemania (el CSU es
el partido cristianodemócrata de Baviera). Estas dos asociaciones
tienen una larga historia de mutua cooperación en elecciones, en
gobiernos y en la oposición. El mejor criterio es contemplar cómo
están organizadas en el Legislativo: si mantienen grupos
parlamentarios separados en las cámaras, deben considerarse como
partidos distintos (caso de los Partidos Libe-
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 131

ral y Campesino); si confluyen en un único grupo parlamentario, deben


considerarse como un solo partido (caso habitual del CDU-CSU).6 Por
consiguiente, el CDU-CSU será tratado en: este libro como un partido y los
Partidos Liberal y Campesino, como dos.

CANTIDAD «EFECTIVA» DE PARTIDOS

£1 problema más importante para determinar la cantidad de partidos


que hay en un sistema político radica en si se tiene o no en cuenta a los
partidos pequeños, y en todo caso, en el volumen que deba tener un
partido para poder ser contabilizado. Por ejemplo, en las elecciones de
1979 a la Cámara de los Comunes británica consiguieron representación
parlamentaria diez partidos. De seguir llamando bipartidista al sistema
británico, obviamente deberíamos ignorar a ocho de estos diez partidos,
incluyendo a los liberales, que ganaron el 13,8 % del escrutinio y once
escaños.
Giovanni Sartori ha propuesto una solución bien conocida. Sugiere, en
primer término, que no se tengan en cuenta los partidos que no consigan
escaños en el parlamento; que el poder relativo de los demás partidos se
mida en función de los escaños parlamentarios; que si bien no se pueden
contabilizar todos los partidos sin tener en cuenta su importancia, tampoco
cabe establecer una cota de ruptura arbitraria, digamos de un 5 % o un 10
%, por encima de la cual se contabilizarían los partidos y por debajo de la
cual se les ignoraría. Estas hipótesis preliminares son incuestionables. Más
controvertidas se presentan, en cambio, las «reglas de contabiliza- ción».
Sartori aduce que sólo deben ser consideradas parte del sistema político de
aquellos partidos que cuenten con «posibilidades de coalición» o con
«posibilidades de chantaje». Un partido tiene posibilidades de coalición si
ha participado en gobiernos de coalición o, por supuesto, en gobiernos
monocolores, o si los mayores partidos lo consideran un eventual
compañero de coalición. Además, deben contabilizarse los partidos
ideológicamente inaceptables para todos o para la mayor parte de los
demás compañeros de coalición, y que, por lo tanto, carezcan de
posibilidades de coalición siempre y cuando sean lo suficientemente
importantes. Ejemplos de ello los brindan los poderosos Partidos
Comunistas

6. Véase Carol Cari-Sime: «Bavaria the CSU and the West Germán Party System», West
European Politics 2, n.° 1, enero de 1979, pp. 89-107.
132 AREND LIJPHART

Tabla 7.1. Criterios de posibilidad de coalición y de posibilidad


de intimidación

Compatibilidad ideológica

Sí No

T a m a ñ o Sí Posibilidad de coali- Posibilidad de intimi- ción dación


suficientemente
importante

italiano y francés durante la mayor parte de la posguerra. Ésta es, según


Sartoris, la «norma auxiliar de cálculo del poder de intimidación o, más
exactamente, las posibilidades de chantaje de los partidos de vocación
opositora».7
Los criterios de Sartoris resultan muy útiles para distinguir entre los
partidos auténticamente relevantes dentro del sistema político y los que
únicamente desempeñan un papel menor (en el próximo capítulo sobre las
dimensiones de los sistemas de partidos, los utilizaremos con este
propósito). Pero dichos criterios no son satisfactorios a la hora de
contabilizar el número de partidos que hay en un sistema político. Conviene
señalar en primer lugar que, aunque los criterios de Sartori sean función de
dos variables, tamaño y compatibilidad ideológica, el factor tamaño es
crucial. Todo esto se esquematiza en la tabla 7.1. Los partidos muy
pequeños, que sólo cuentan con algunos escaños en el Legislativo, pueden
ser bastante moderados y, en consecuencia, ideológicamente aceptables
para la mayoría de los otros partidos; pero raras veces cuentan con
posibilidades de coalición, simple

7. Giovanni Sartori: Parties and Party Systems: Framework for Analysis, Cambridge,
Cambridge University Press, 1976, 1, pp. 122-123. Sartori es demasiado critico con su propio
criterio de posibilidades de coalición cuando afirma que no es sino meramente «posdictivo», ya
que «los partidos que cuentan con posibilidades de coalición coinciden, en la práctica, con los
partidos que de hecho han accedido en algún momento a gobiernos de coalición» (p. 123). Por
ejemplo, inmediatamente después del primer éxito electoral en 1967 del Partido Demócratas
66 holandés, éste pasó a ser considerado como un aceptable compañero de coalición, aunque
efectivamente no entrase a formar parte de ningún gabinete hasta 1973.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 133

mente porque carecen de «peso» para contribuir a la formación de un


gabinete. En consecuencia, los partidos por contabilizar, tanto si son
ideológicamente compatibles como si no, son sobre todo los mayores. No
obstante, aunque el factor tamaño figure de forma tan destacada en el
pensamiento de Sartori, no lo usa para elaborar nuevos factores de
diferenciación entre los partidos más importantes. Por ejemplo, tanto el
predominante Partido Cristianodemócrata italiano como su frecuente
aunque pequeño socio de coalición, el Partido Republicano, que desde 1948
nunca ha ganado más del 2,5 % de los escaños de la Cámara Baja, son
contabilizados por un igual.
A fin de poner remedio a este defecto, Jean Blondel ha propuesto una
clasificación de partidos políticos que toma en consideración a la vez la
cantidad y el tamaño relativo de los mismos. Sus cuatro categorías se
muestran en la tabla 7.2.

Tabla 7.2. Clasificación de sistemas de partidos basada en el número y tamaño


relativo de los partidos políticos

Sistemas de partidos Casos hipotéticos de Número efectivo


reparto de escaños de partidos

Sistema bipartidista 55-45 2,0

Sistema de dos partidos


y medio 45-40-15 2,6
Sistema multipartido con
un partido predominante 45-20-15-10-10 3,5
Sistema multipartido sin

Fuente: Tomado de Jean Blondel: «Party Systems and Patterns of Government


in Western Democracies», Canadian Journal of Politic Science 1, n.° 2, junio de
1968, pp. 184-187.

Los sistemas bipartidistas están dominados por dos grandes partidos,


aunque en el parlamento pueda haber otros pequeños partidos. Ejemjplos
de ello son el Reino Unido, los Estados Unidos, Nueva Zelanda y Austria.
Cuando además de los dos grandes partidos haya uno considerablemente
más pequeño, pero dotado de posibilidades de coalición y que desempeñe
un significativo papel político —como los liberales
134 AREND LIJPHART

alemanes y luxemburgueses, el Partido Laborista irlandés y los


neodemócratas canadienses—, Blondel lo denomina sistema de «dos
partidos y medio». Otro ejemplo de «medio» partido es el Partido
Campesino australiano, aunque el mismo Blondel clasifique Australia entre
los bipartidismos, basándose en la discutible suposición de que los
Partidos Liberal y Campesino constituyen un único partido. Como nosotros
hemos considerado el Partido Campesino como otro más, a Australia habrá
que situarla én la categoría de los dos partidos y medio.
Los sistemas que tienen más de dos partidos y medio significativos son
sistemas multipartidistas y pueden a su vez subdividirse en sistemas
multipartidistas con y sin un partido predominante. Ejemplos de lo primero
son, según Blondel, Italia con su Partido de la Democracia Cristiana, los tres
países escandinavos con sus poderosos Partidos Socialistas e Islandia,
donde los independientes han constituido durante mucho tiempo el partido
más fuerte entre otros varios más débiles. Otros ejemplos son la V
República francesa, Japón desde finales de los años sesenta e Israel hasta
mediados de los setenta. Multipartidismos sin un partido predominante son
los de Suiza, los Países Bajos, Finlandia y la IV República francesa. Blondel
clasifica Bélgica como un sistema de dos partidos y medio, con los liberales
figurando como «medio» partido. Como resultado de su fragmentación en
los años setenta, al sistema de partidos belga hay que considerarlo ahora
como multipartidista sin un partido predominante.8
Los conceptos de partido «predominante» y de «medio» partido son
muy útiles para destacar la posición más bien fuerte y más bien débil de
uno de los partidos en comparación, respectivamente, con los demás
partidos importantes del sistema, pero dichos conceptos son todavía
bastante imprecisos. Lo que necesitamos es un índice que nos diga con
exactitud cuántos partidos hay en el sistema, teniendo en cuenta sus
tamaños relativos respectivos. Afortunadamente dicho índice existe,
desarrollado por Markko Laakso y Reim

8. Véase de Jean Blondel: «Party Systems and Pattems of Government», páginas 184>187.
Señalemos que, lógicamente, las clases de Blondel no son exhaustivas; por ejemplo, no hay una
categoría para los sistemas que cuentan con tres partidos igualmente importantes o para los
multipartidismos con dos partidos predominantes. Pero entre las cuatro clases abarcan la
mayor parte de los casos empíricos, constituyendo los Países Bajos la única excepción parcial.
En otro trabajo, Blondel llama al sistema de partidos holandés «de transición» entre la tercera y
la cuarta categoría; véase al respecto su An Introduction to Comparative Government,
Londres, Weidenfeld and Nicolson, 1969, p. 157.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 135

Taagepera, y proporciona una cifra que ellos denominan el «número


efectivo de partidos». Este número es igual a

1
rt

donde pt es la proporción de escaños del partido i.9


En un bipartidismo con dos partidos igualmente fuertes se puede
constatar que el número efectivo de partidos es de 2,0. Si un partido es
considerablemente superior al otro, con una distribución de escaños de,
por ejemplo, el 70 y el 30 % respectivamente, el número efectivo de
partidos es de 1,7, lo que concuerda con nuestra sensación de estarnos
alejando de un bipartidismo puro y moviéndonos en la dirección de un
monopartidismo. De igual modo, con tres partidos iguales la fórmula del
número efectivo da un valor de 3,0. Si uno de estos partidos es inferior a
los otros dos, el número efectivo de partidos tendrá un valor entre 2,0 y
3,0, dependiendo de la importancia relativa del tercer partido. En el caso
hipotético que para el sistema de dos partidos y medio se da en la tabla 7.2
—con tres partidos en posesión del 45, 40 y 15 % de los escaños
parlamentarios—, el número efectivo de partidos es de 2,6, de hecho muy
cercano a los dos y medio.
9. Markku Laakso y Rein Taagepera: «"Effective” Number of Parties: A Measu- re with
Application to West Europe», Comparative Political Studies, 12, n.° 1, abril de 1979, pp.
3-27. El número efectivo de partidos (N) aporta la misma información que el índice de
fragmentación (F) de Douglas W. Rae y Michael Taylor, y puede calcularse fácilmente a
partir de F como sigue:

1- F
La ventaja de N es que puede imaginarse más fácilmente como el número de partidos que el
abstracto índice de fragmentación de Rae-Taylor. N se parece también al índice de
hiperfraccionamiento (/) de John K. Wildgen. N e / coinciden exactamente en sus valores
cuando todos los partidos tienen la misma importancia; en cualquier otra circunstancia, los
valores de I suelen ser mayores que los de N. Una ventaja de N es que sus valores son tanto
más realistas cuanto más bajos son. Por ejemplo, un sistema de tres partidos que tenga un
reparto de escaños del 45, 45 y 10 % parece estar más próximo a un sistema de dos partidos
que al de tres; el valor de N, en este caso, 2,4, refleja bastante bien dicha característica,
mientras que el de I es 2,6. Otra ventaja de N radica en que es mucho más fácil de calcular.
Véanse Douglas W. Rae y Michael Taylor: The Analysis of- Political Cleavages, New Haven,
Conn., Yale University Press, 1970, pp. 22-44; y John K. Wildgen: «The Measurement of
Hyperfractionalization», Comparative Political Studies 4, n.° 2, julio de 1971, pp. 233-243.
136 AREND LIJPHART

En los casos en que la totalidad de los partidos sean iguales, el número


efectivo coincidiría estrictamente con el de los que haya. Cuando no todos
los partidos tengan la misma importancia, el número efectivo será más bajo
que el real. Esto se puede ver también en la tabla 7.2. Los dos hipotéticos
casos de sistemas multipartidistas incluyen cinco partidos cada uno.
Cuando predomine un partido, el número efectivo de partidos será sólo de
3,5; cuando éste no sea el caso, el reparto de escaños será más equilibrado,
y el número efectivo se elevará a 4,5, casi el número estricto de partidos
que cuando se contabilizan sin tener en cuenta su importancia.
La tabla 7.3 muestra el número efectivo de partidos pro-

TABLA 73. Número efectivo medio, mínimo y máximo de partidos


parlamentarios resultado de las elecciones habidas en 22 democracias entre
1945 y 1980

Medio Mínimo Máximo

Estados Unidos 1,9 1,8 2,0


Nueva Zelanda 2,0 1,9 2,0
Reino Unido 2,1 2,0 2,3
Austria 2,2 2,1 2,5
Canadá 2,4 1,5 2,9
Australia 2,5 2,4 2,7
Alemania 2,6 2,2 4,0
Irlanda 2,8 2,4 3,6
Japón 3,1 2,0 5,8
Suecia 3,2 2,9 3,5
Noruega 3,2 2,7 4,1
Luxemburgo 33 2,7 4,1
Francia V 3,3 1,7 4,6
Italia 3,5 2,6 4,4
Islandia 3,5 3,2 3,9
Bélgica 3,7 2,5 6,8
Dinamarca 4,3 3,5 6,9
Israel 4,7 3,4 6,0
Francia IV 4,9 4,2 5,9
Países Bajos 4,9 3,7 6,4
Suiza 5,0 4,7 5,5

Fuente: Basada en datos de Tilomas T. Mackie y Richard Rose: The


International Almanac of Electoral History, Londres, Macmillan, 1974; European
Journal of Political Research 2-9, n.° 3, septiembre de 1974, p. 81; y John F.
Bibby, Tilomas E. Mann y Norman J. Amstein: Vital Statistics on Congress, 1980,
Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1980, pp. 6-7.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 137

mediado a lo largo de todas las elecciones habidas entre 1945 y 1980 en


veintidós regímenes democráticos. Se relacionan en orden creciente del
número efectivo de partidos, y esta ordenación se corresponde
estrechamente con las cuatro categorías de Blondel: sus bipartidismos
están en lo alto de la tabla y sus multipartidismos sin partido
predominante, en el fondo. En el centro sólo Bélgica y Luxemburgo no
están en el orden que cabría esperar, el último porque su tercer partido se
ha hecho más importante de lo que habitualmente se considera un
«medio» partido, y el primero a causa de que después de haber sido un
sistema de dos partidos y medio en los años cincuenta (exactamente 2,5 en
1958) ha pasado a ser en los setenta un sistema multipartidista sin partido
predominante. Asimismo, en la mayor parte de los otros países el número
efectivo de partidos fluctuó, al menos en cierta medida, durante el período
1945-1980, pero no llega a percibirse tendencia alguna hacia una
disminución o incremento en el número de partidos. Entre los países con
un amplio margen de fluctuación en cuanto al número de partidos, se
registró una tendencia a la consolidación en Alemania, Irlanda, Israel y el
Japón; una tendencia a la fragmentación en Bélgica y Dinamarca y notables
altibajos sin ninguna tendencia clara en el Canadá y en la V República
francesa.
Es preciso destacar que el número efectivo de partidos incluidos en la
lista de la tabla 7.3 y comentados en este capítulo, se refieren a los
partidos políticos tal como están representados en la primera o en la
cámara única del Legislativo, y están calculados en base a sus escaños
parlamentarios. También se puede calcular el mencionado índice
basándose en la distribución de votos y no en los escaños. Nos referiremos
al número basado en la distribución del sufragio como número efectivo de
partidos electorales, para distinguirlo del de partidos parlamentarios. El
capítulo 9 ahondará en la relación que exista entre los dos. Baste señalar
aquí que el número efectivo de partidos electorales puede fluctuar mucho
más que el de partidos parlamentarios. Concretamente, algunos de los
números que figuran en la tabla 7.3 y aparentan ser muy estables no
reflejan variaciones sustanciales con respecto al nivel electoral. El muy
estable bipartidismo británico, con un estrecho margen de variación que
oscila entre
2,1 y 2,3 partidos, es un caso que conviene destacar. En el capítulo 1 se
hizo hincapié en que la hegemonía de los dos mayores Partidos de
Gran Bretaña declinó durante los años setenta. Esta tendencia se pone
muy tenuemente de manifies
138 AREND LIJPHART

to en el número medio de partidos parlamentarios, que fue de 2,0 en las


elecciones de los años cincuenta y sesenta y aumentó a 2,2 en las de los
setenta. En contraste con ello, el número medio de partidos electorales fue
de 2,3 en los años cincuenta y sesenta, pero en los setenta llegó a 2,9.

SISTEMAS DE PARTIDOS Y TIPOS DE GABINETE

En nuestro anterior comentario del bipartidismo mencionamos hechos


que vinculaban el número de partidos con los diferentes tipos de gabinetes
y con la longevidad de éstos. Esta constatación enlaza con el tema principal
de este libro, pues cabría esperar que las características mayoritarias del
bipartidismo o las de un reducido número efectivo de partidos
parlamentarios, fueran imidas a otras características mayoritarias de los
gabinetes estrictamente mayoritarios y con predominio del Ejecutivo, como
puede ser la larga vida de los gabinetes. Y por el contrario, las
características consensúales propias de un número relativamente elevado
de partidos, deberían estar relacionadas con gabinetes
sobredimensionados y de más corta duración. Vamos a ver hasta qué
punto estas relaciones son estrechas.
El razonamiento de Lowell consistía en que los sistemas
multipartidistas que carecían de un partido mayoritario necesitarían un
gobierno de coalición. En los veintiún regímenes democráticos que cuentan
con gabinetes salidos del Legislativo (donde se incluyen todos los
regímenes a excepción de los Estados Unidos) existe efectivamente una
estrecha relación entre el número efectivo de partidos y el porcentaje de
tiempo respecto al período 1945-1980 en que los gabinetes fueron de
coalición. El factor de correlación es 0,61.
Un vínculo más interesante es el que pudiera existir entre el número de
partidos y las coaliciones sobredimensionadas. La teoría de Lowell no
pronostica tal relación, pues acepta que, en ausencia de un partido
mayoritario, son necesarias las coaliciones para formar una mayoría
parlamentaria estricta, consecuente, por supuesto, con las teorías de
coalición expuestas en el capítulo 4. Por otro lado, esta relación cabía ya
esperarla a causa de las diferencias entre mayoritarismo y consenso. El
factor de correlación entre el número efectivo de partidos y el porcentaje
de tiempo (corregido) durante el cual el país fue gobernado por gabinetes
de estricta mayoría, en los veintiún regímenes democráticos (véase tabla
4.2) es
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 139

de 0,84, lo que revela una relación mucho más estrecha que el valor de 0,61
entre multipartidismo y coalición en general.
La tabla 7.4 muestra el grado de adecuación a este esquema de cada
uno de los regímenes, y en ella los sistemas de partidos están clasificados
en tres categorías, utilizando como pautas de diferenciación los números
efectivos de 3 y 4 partidos. De las veintiuna democracias, quince están
situadas en la diagonal teorizada, y sólo seis presentan una ligera
desviación. Los dos extremos de las casillas correspondientes a la
desviación total están vacías. Otra manera de expresar esta relación tan
concreta consiste en establecer que los países con menos de 3,0 partidos
están gobernados durante el 89 % del tiempo por gabinetes de mayoría
estricta, los que tienen entre 3,0 y 4,0 lo están el 70 % y aquellos con más
de 4,0, sólo el 28 % del tiempo.

SISTEMAS DE PARTIDOS Y DURACIÓN DEL GABINETE

En los veinte países para los que la duración del gabinete es un


concepto significativo (quedando Suiza y los Estados Unidos al margen), se
da también una estrecha relación entre el número efectivo de sus partidos
y la duración de sus gabinetes. El factor de correlación es —0,80, siendo
negativo el signo a causa de que la vida del gabinete es más corta —y con
ella el predominio del Ejecutivo— a medida que el número de partidos
aumenta. La tabla 7.5 presenta el esquema de conjunto y cómo cada
régimen se inserta en el mismo. Los números de 3,0 y 4,0 partidos siguen
siendo (como en la tabla 7.4) pautas divisorias, al igual que la duración
media de 2,5 y 5 años (que también lo fueron en la tabla 5.3). En las casillas
de la diagonal teorizada están trece de los veinte casos, y siete países se
encuentran ligeramente separados de la misma, aunque tampoco ahora
existen casos que se desvíen del todo. Las democracias que cuentan con
relativamente pocos partidos tienen unos gabinetes de 81 meses de vida
media, 44 meses tienen los de la categoría intermedia y sólo 24 meses los
que cuentan con más partidos.
El número efectivo de partidos está, pues, clara y estrechamente
relacionado tanto con el tipo de gabinete como con su duración. Los dos
próximos capítulos mostrarán cómo el número de partidos está
íntimamente ligado a las otras dos variables en que se distinguen los
modelos de democracia mayoritaria y de consenso, que son el número de
variables y el sistema federal.
Tabú 7.4. Número efectivo de partidos y tipos más corriente
gabinetes

Menos de 3ft De 3fi a


partidos 4,0

Australia Islandia (3,5)


(2,5) Austria Luxemburgo
Gabinetes de mayoría estricta (2,2) Canadá
(durante más del 85% del tiempo) (2,4) Irlanda
(2,8)
N. Zelanda
(2,0) Reino
Unido (2,1) Bélgica (3,7)
Gabinetes de mayoría estricta Japón (3,1)
durante el 85 % del tiempo o Noruega (3,2)
Suecia (3,2)

Francia V
(33) Italia
Gabinetes sobredimensionados

Nota: El número efectivo de partidos figura entre paréntesis.


Tabla 7.5. Número efectivo de partidos y vida media del gabinete duran
1945-1980

Menos de 3,0 partidos De 3,0 a 4,0


partidos Más de 4,0 partidos

Alemania Suecia (3,2)


( 2 , 6 )
Australia
Más de 5,0 años (2,5) Austria
(2,2)
Canadá (2,4)
Irlanda (2,8)
Vida media
del Islandia (3,5)
Japón (3,1)
De 2,5 a 5,0 años Luxemburgo
(3,3) Noruega
(3,2)

Menos de 2,5 años Bélgica (3,7)


Francia V (3,3)

Nota: El número efectivo de partidos se consigna entre paréntesis.


8. SISTEMAS DE PARTIDOS: LAS DIMENSIONES POLITICAS DE LA
PUGNA ENTRE PARTIDOS

Es propio del modelo mayoritario de democracia que las diferencias


entre partidos giren en tomo a una única variable política, la
socioeconómica o dimensión izquierda-derecha. En el modelo de consenso,
en cambio, las diferencias entre partidos son multidimensionales. En este
capítulo se analizarán las siete dimensiones políticas que aparecen en uno
o más de nuestros regímenes democráticos, y se intentará determinar la
preeminencia relativa de las dos dimensiones más frecuentes: la religiosa y
la socioeconómica. Encontraremos que esta última es la que suele
predominar, no obstante lo cual son escasos los sistemas de partidos
estrictamente unidimensionales. En el último apartado del capítulo se
tratará de la relación entre el número efectivo de partidos y las
dimensiones políticas en las veintidós democracias.

SIETE DIMENSIONES POLÍTICAS

¿Cómo poder identificar el contenido y el atractivo de los programas de


partido y las dimensiones políticas de los sistemas de partidos? Tanto las
plataformas sociales de los partidos como sus manifiestos debieran leerse
con cierto escepticismo, a pesar de que ofrecen algunas pistas sobre su
postura en cuanto a los asuntos públicos, especialmente cuando van
acompañados de otras declaraciones formales del partido, de los debates
que tienen lugar en sus congresos, las intervenciones de los líderes en el
parlamento o sus manifestaciones en todo momento. Por otro lado, cuando
un partido está en el poder se pueden comprobar los objetivos políticos
que realmente persigue, o bien los que promueve cuando participa de
aquél gobernando en coalición con otros partidos. Los programas de un
partido deben distinguirse por las características del electorado que dicho
partido representa. Por ejemplo, el hecho de que un partido reciba un
respaldo especial
144 AREND LIJPHART

mente numeroso del electorado católico no hace de aquél, sin más, un


partido católico, ni indica necesariamente que la religión sea una variable
política importante. Por otro lado, existe casi siempre una relación recíproca
entre el programa de un partido y los intereses objetivos y subjetivos de
sus simpatizantes, e incluso también de sus necesidades.
Una segunda vía para la identificación de las dimensiones políticas de
un sistema de partidos consiste en buscar las discrepancias entre partidos
en lugar de las que se registran en el interior de los mismos, lo que puede
significar que una serie importante de problemas de un país no constituyen
dimensiones políticas de su sistema de partidos, sino que pueden crear
divisiones internas en vez de divisiones entre los partidos. En tercer lugar,
deberíamos restringir nuestro análisis a las cuestiones políticas que
dividen a los partidos importantes o «relevantes», que son las que tienen
posibilidades de coalición o bien de intimidación o «chantaje» (véase
capítulo 7). Finalmente, nos centraremos en las dimensiones políticas que
son constantes de los Sistemas de partidos, e ignoraremos las diferencias
partidistas que puedan surgir con ocasión de las elecciones para
desaparecer poco después.
Las dimensiones políticas que siguen estuvieron presentes, durante el
período 1945-1980, en alguno de los veintidós sistemas democráticos:
1. Dimensión socioeconómica.
2. Dimensión religiosa.
3. Dimensión étnico-cultural.
4. Dimensión urbano-rural.
5. El apoyo al régimen.
6. La política exterior.
7. El posmaterialismo.
Las seis primeras de estas dimensiones se corresponden
estrechamente con las divisorias que otros autores han identificado como
constantes de un sistema de partidos.1 La séptima es la nueva fisura
surgida entre «materialista» y «posmaterialistas», a la que Ronald Inglehart
atribuye una significación creciente en las sociedades industrializadas.
La presencia de una o más de estas siete variables políticas en los
sistemas de partidos de nuestros veintidós regí

1. Giovanni Sartori: Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, Cambridge,
Cambrigde University Press, 1976, 1, pp. 336-337; Michael Taylor y Michael Laver: «Government
Coalitions in Western Europe», European Journal of Political Research, 1, n.° 3, septiembre de
1973, pp. 237-248; Lawrence C. Dodd: Coalitions in Parliamentary Government, Princeton, N.
J., Princeton University Press, 1976, p. 9.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 145

menes democráticos se indica en la tabla 8.1, donde se hace una distinción


entre las variables de gran importancia (G) y aquellas que tienen una
importancia menor (M). Los criterios en que se basa la tabla son
necesariamente subjetivos, pero la mayor parte de ellos son sencillos e
incontrovertibles. Los pocos casos difíciles se pondrán de relieve en los
comentarios que siguen sobre cada una de las dimensiones políticas.

TABLA 8.1. Dimensiones políticas de 22 sistemas democráticos


(1945-1980)

Socio Reli Etno Rura Apo Polít Pos Nú


econó gios - l yo ica mat mer
mica a cultu urba al exte e o
ral na régi rior riali de
men smo
vari
able
s
Alemania G G 2,0
Australia G M G 2,5
Austria G G 2,0
Bélgica G G G 3,0
Canadá M G 1,5
Dinamarca G G M 2,5
Estados Unidos M M 1,0
Finlandia Q G G M 3,5
Francia IV G G M G G 4,5
Francia V G G M G 3,5
Irlanda M M 1,0
Islandia G G G 3,0
Israel G G G 3,0
Italia G G M M 3,0
Japón G M M G 3,0
Luxemburgo G G 2,0
Noruega G G G M 3,5
Nueva Zelanda G 1,0
Países Bajos G G G 3,0
Reino Unido G M 1,5
Suecia G G M 2,5

Nota: G indica una variable de gran importancia (1) y M una de importancia


mediana (0,5).
146 AREND LIJPHART

LA DIMENSIÓN SOCIOECONÓMICA

En la vertiente socioeconómica existen cuatro posiciones políticas en


las que derecha e izquierda se encuentran frente a frente: 1) propiedad
estatal o privada de los medios de producción; 2) grado de
intervencionismo económico del gobierno; 3) postura ante la redistribución
de la riqueza, y 4) alcance de los programas gubernamentales de seguridad
social.2 En la tabla 8.1 figura en primer lugar esta dimensión que abarca los
anteriores cuatro componentes fundamentales, porque es la más
importante de las variables políticas y porque entre 1945 y 1980 ha estado
presente en todos los sistemas democráticos.
Esta conclusión parece contradecir la denominada teoría del crepúsculo
de las ideologías, formulada y ampliamente aceptada durante los años
sesenta. Según esta teoría, el pensamiento izquierdista, y el socialismo en
particular, se habían ido transformando de una auténtica ideología, de un
conjunto sólido, sistemático y completo de principios políticos, en un
programa cada vez más pragmático y moderado, y que la antaño ancha
divisoria entre las opciones políticas socialistas y conservadoras se había
cerrado dramáticamente. El término «crepúsculo de las ideologías» es
obviamente hiperbólico, y resultaría más exacto hablar de un declinar de
las ideologías. Tal declinar, alimentado por el crecimiento sin precedentes
registrado en la prosperidad económica de las democracias industriales
durante los años cincuenta y principios de los sesenta, fue sobre todo
manifiesto en el tema de la propiedad estatal de los medios de producción.
Además, las posturas de la izquierda sobre planificación económica,
redistribución de la renta y programas de seguridad social —así como las
respuestas de la derecha a estas opciones políticas— se han ido haciendo
cada vez más moderadas. Seymour M. Lipset sostenía en 1964 que esta
convergencia de las ideologías socioeconómicas señala el desarrollo de
una nueva concertación ideológica de «socialismo conservador» que él
llama «/a ideología de los mayores partidos de Europa y América».3

2. Robert Harmel y Kenneth Janda: Comparing Political Parties, Washing


ton, D. C., American Political Science Association, 1976, pp. 33-35. Los tres primeros componentes
coinciden en lo que Martin Seliger llama las «tres cuestiones modulares» de la dimensión
izquierda-derecha; véase Seliger: Ideology and Poli- tics, Londres, Alien and Unwin, 1976, pp.
214-216.
3. Seymour Martin Lipset: «The Changing Class Structure and Contemporary European
Politics», edición a cargo de Stephen R. Graubard: A New Europe?, Boston, Houghton Mifflin,
1964, p. 362.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 147

Con la ventaja que da la perspectiva en el tiempo, esta opción —que en


parte era una descripción y en parte una predicción— parece haber sido
prematura. En primer lugar, los problemas económicos de los años setenta
y principios de los ochenta han fortalecido las tensiones izquierda-derecha.
Además, aunque el objetivo de crecimiento del pastel económico total
hiciera más fácil su reparto entre los diferentes grupos y clases sociales, las
expectativas económicas de estos grupos seguirían siendo subjetivas y
muy relativas. Como el mismo Lipset pone de relieve, «en tanto unas
personas se vean más gratificadas que otras por el prestigio o por la
condición social, la gente seguirá sintiéndose relativamente desheredada».
4 También ha aumentado el sentimiento de que la prosperidad económica y

su reparto están en gran manera determinados por cuestiones políticas, lo


que ha incrementado la relevancia de los problemas socioeconómicos como
factor del enfrentamiento entre partidos.
La importancia de las influencias políticas en la política económica y en
su plasmación, ha sido confirmada por varios estudios sobre el nexo
política-economía. Dichos estudios revelan notables diferencias entre la
política socioeconómica seguida por los gobiernos de orientación
izquierdista y los de orientación conservadora: aquéllos han generado
sistemáticamente una mayor tasa de crecimiento del sector público de la
economía, mayores presupuestos del gobierno central, más igualación en
los ingresos y mayores esfuerzos para reducir el paro, y han puesto más
énfasis en la educación, la salud pública y los gastos de seguridad social
que los gobiernos conservadores. Esta realidad se puede resumir en la
siguiente afirmación de Edward R. Tufte: «El único y más notable
determinante de las diferencias entre las realizaciones macroeconómicas
de una democracia industrial y las de otra, es la ubicación del partido
gobernante en el espectro izquierda-derecha. Las plataformas de un
partido y su ideología política sientan prioridades y ayudan a decidir
políticas.» 5
Aunque la conclusión general sea que la dimensión política izquierda-
derecha es real y omnipresente y que tiene importantes consecuencias
políticas, esto no significa que sea la misma en todos los países. Donde la
distancia existente

4. Seymour Martin Lipset: Political Man: The Social Bases of Politics, Garden City, Nueva
5. Edward R. Tufte: Political Control of the Economy, Princeton, N. J., Princeton University
Press, 1978, p. 104.
148 AREND LIJPHART

en el espectro izquierda-derecha entre los partidos políticos parece mayor


es en el Reino Unido, los países escandinavos, Finlandia, Islandia, Australia
y Nueva Zelanda, aunque la mayoría de los otros países también merecen,
en la tabla 8.1, una valoración «alta» (H) de esta variable. Unas diferencias
comparativamente menores son las halladas en los Estados Unidos, el
Canadá e Irlanda, los únicos tres países que figuran con una valoración
«mediana» (M). En ninguno de nuestros sistemas de partidos es tan
pequeña la diferencia izquierda- derecha como para que se pueda concluir
que el problema socioeconómico no existe o que es irrelevante.

LA DIMENSIÓN RELIGIOSA

La segunda variable más importante y que encontramos en más de la


mitad de nuestras veintidós democracias se refiere a la postura política de
los partidos ante la religión y los valores religiosos. También en este
aspecto se ha registrado un declive en la ideología. En los países de la
Europa continental que tienen una población mixta de católicos y
protestantes y una historia de antagonismos entre ellos, las tensiones han
desaparecido en gran medida, e incluso los dos grupos suelen actuar
unidos en política. La Unión Cristiano- demócrata de la Alemania de
posguerra fue fundada como un partido mixto católico-protestante. En los
Países Bajos, el Partido Católico y los dos principales que agrupan a los
protes- tántes presentan listas conjuntas en las elecciones parlamentarias
de 1977, fundiéndose poco después en una única organización. Solamente
en Suiza se ha mantenido el Cristiano- demócrata como un Partido
exclusivamente católico. Además, tanto los partidos confesionales como los
que tienen componentes anticlericales han moderado en grado sumo sus
reivindicaciones mutuas. Por otra parte, los partidos religiosos y laicos
siguen divididos en cuanto a una serie de cuestiones de moral, como la del
matrimonio y del divorcio, el control de la natalidad, el aborto, la educación
sexual, la pornografía y otros. Cuestiones todas ellas que se han puesto
especiamen- te de actualidad desde finales de la década de los años
sesenta.
La mayor parte de los sistemas de partidos seriamente divididos por
cuestiones religiosas se encuentran en Europa occidental. Alemania, Italia,
Austria, Suiza, Bélgica y los Países Bajos tienen importantes formaciones
democratacristianas.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 149

En Francia, el primitivo Partido Cristianodemócrata de la


IV República (el MRP) ha terminado siendo, en la V, un insignificante
partido independiente, pero los gaullistas ocupan ahora el espacio de
un partido conservador confesional. La hipótesis del crepúsculo de las
ideologías parece quedar impregnada en lo que a la dimensión
religiosa respecta, por la aparición de partidos democratacristianos en
los tres países escandinavos y en Finlandia. Dichos partidos se
fundaron en 1958 en Finlandia, y en 1964 en Suecia y en 1970 en
Dinamarca. Los partidos finlandés y danés, aunque no el sueco, han
logrado representación parlamentaria. Sin embargo, ninguno de ellos
puede considerarse «relevante» a tenor de los criterios de Sartori. Sólo
el Partido del Pueblo Cristiano de Noruega, fundado en 1933 y por lo
tanto más antiguo, ha desempeñado un destacado papel político y ha
participado en varios gabinetes.6
Fuera de Europa, encontramos importantes partidos religiosos
exponentes de la existencia de una dimensión religiosa en el sistema de
partidos, en Israel, Japón y Australia. El Partido Nacional Religioso de Israel
ha sido partícipe decisivo de casi todos los gabinetes de coalición, a pesar
de sus modestas proporciones, y ha sido un muy eficaz abogado de
medidas de ortodoxia religiosa. El partido Fair Play del Japón es el brazo
político de la secta Soka GakkaL Aunque sus posibilidades de coalición no
están claras, y seguirán sin estarlo mientras dure la supremacía del Partido
Liberal, su peso en el Parlamento lo califica como destacado.
La razón por la que se puede aducir que el sistema de partidos
australiano tiene una dimensión religiosa estriba en el papel que
desempeña el pequeño Partido Demócrata del Trabajo. Se trata de una
escisión del más importante Partido del Trabajo, y «en composición política
y objetivos se parece bastante a los partidos europeos de corte
democratacristia- no».7 El DLP nunca ha llegado a conseguir escaños en la
Cámara de Representantes y, en consecuencia, carece de posibilidades de
coalición. Por otra parte, ha ayudado a los liberales a ganar escaños en la
Cámara aconsejando a sus simpatizantes que optasen por los candidatos
de aquéllos como segunda alternativa, mientras que a veces sus senadores
han propor

6. John T. S. Madeley: «Scandinavian Christian Democracy: Throwback of Por- tent?»,


European Journal of Political Research, 5, n.° 3, septiembre de 1977, páginas 267-286.

7. Paul Duffy: «The Democratic Labor Party: Profile and Prospects», edición a cargo de Henry
Mayer: Australian Politics: A Second Reader, ed. rev., Melbour- ne, Cheshire, 1971, p. 416.
150 AREND LIJPHART

cionado a los gabinetes de la coalición campesino-liberal uxx respaldo tan


indispensable en la cámara federal que hubo casos, como el de la crisis
constitucional de 1975, en que incluso puede decirse que el gabinete les
fue deudor. (Véase capí- tulo 6.)
Finalmente, hay que dar una explicación al hecho de que el Canadá no
figure entre los países que cuentan con una significativa dimensión
religiosa, dado que la división católico-protestante es el mejor anticipo de
la opción de voto del electorado. Esta diferencia entre los simpatizantes de
los partidos no es más que una reliquia de pasados enfrentamientos y,
como resalta John Meisel, la religión «carece virtualmente de incidencia en
la política federal contemporánea» del Canadá.8 El caso de este país es, por
tanto, una buena ilustración de que no pueden inferirse las dimensiones
políticas de un sistema de partidos a partir de las características de los
simpatizantes de cada uno de éstos.

LA DIMENSIÓN ETNOCULTURAL

En su teoría sobre el desarrollo de estructuras divisorias y de sistemas


de partidos, Seymour M. Lipset y Stein Rokkan identifican cuatro focos
esenciales de creación de divisiones en el seno de uno de dichos sistemas,
que son, además de las dimensiones socioeconómica y religiosa ya
comentadas, las divisorias etnoculturales y las que existen entre los
intereses agrario-rurales y los urbano-industriales.9 La dimensión
etnocultural aparece en los veintidós sistemas de partidos con mucha
menos frecuencia que la dimensión religiosa, fundamentalmente porque
sólo cuatro de los países son étnica y lingüísticamente heterogéneos:
Bélgica, Canadá, Suiza y Finlandia (véase capítulo 3).
Donde la dimensión etnocultural tiene más importancia es en Bélgica,
donde se ha convertido en una marcada línea divisoria entre las dos
comunidades y sus respectivos partidos. Durante los años sesenta, tres
partidos explícitamente lingüísticos se situaron como actores importantes
en el escenario

8. John Meisel: Cteavages, Parties and Valúes in Cañada, Sage Professional Pa- pers in
Contemporary Political Sociology, vol. 1, n.° 06-003, Beverly Hills, Calif., Sage, 1974, p. 9.
9. Seymour Martin Lipset y Stein Rokkan: «Cleavage S truc tures, Party Systems and Voter
Alignments: An Introduction», edición a cargo de Seymour M. Lipset y Stein Rokkan: Party
Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspec- tives, Nueva York, Free Press,
1967, pp. 1-64.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 151

político belga: el Volksunie en Flandes, la Agrupación Valona en Valonia y


el Frente Democrático Francófono en la bilingüe aunque mayoritariamente
francesa Bruselas. Posteriormente, entre 1968 y 1978, los tres Partidos
nacionales —Social Cristiano, Socialista y Liberal— se fraccionaron en
organizaciones autónomas flamencas y francófonas. En el Canadá, la
divisoria lingüística en el sistema de partidos no es tan acusada: el Partido
Liberal está ampliamente asentado y no representa exclusivamente a
Quebec y los intereses francófonos en la política federal, pero es
virtualmente el único partido que hace de portavoz de dichos intereses. La
minoría sueca de Finlandia y el Partido del Pueblo Sueco son muy
reducidos, pero esa formación ha tenido una presencia política muy
efectiva, y muy a menudo ha sido miembro de gabinetes de coalición.
A Suiza se la considera a menudo la sociedad multilingüe por
excelencia, pero su sistema de partidos refleja fundamentalmente
diferencias religiosas y de izquierda-derecha, mientras que las cuestiones
etnoculturales no son sobresalientes a nivel nacional. Incluso puede que la
evaluación de «medio» en la tabla 8.1 resulte excesiva. Los Estados Unidos
son el único país que tiene la misma evaluación, pues no hay partido
norteamericano alguno que se base exclusivamente en un criterio étnico,
aunque los demócratas hayan representado mucho más y hayan sido
mucho más sensibles que los republicanos a los intereses de las minorías
étnicas y raciales. Además, en el momento en que las actividades de
autoafirma- ción y otros programas especiales de minorías se hacen
objeto de discusión, los demócratas suelen defenderlos y los republicanos
suelen oponerse a ellos.

LA DIMENSIÓN URBANO-RURAL

Diferencias entre las áreas urbanas y las rurales las hay en todas las
democracias, pero sólo en unas pocas son foco de dimensiones políticas en
el sistema de partidos. Donde hay partidos agrarios, principalmente en los
países nórdicos, aquéllos han comenzado a hacerse menos exclusivamente
rurales y a atraer también al electorado urbano, movidos por el descenso
de la población rural. Un signo evidente de este desplazamiento es que los
Partidos Agrarios sueco, noruego y finlandés cambiaron sus nombres por
el del Partido del Centro entre 1957 y 1965. Los liberales daneses y los
progre
152 AREND LIJPHART

sistas islandeses surgieron también como partidos agrarios pero hoy


tratan, como los anteriores, de labrarse una imagen centrista. El único
sistema que tiene una inequívoca dimensión urbano-rural es Australia,
donde el Partido Campesino representa intereses agrarios.
Los dos países a los que la tabla 8.1 atribuye una más leve dimensión
urbano-rural son Suiza y la IV República francesa, que cuentan ambos con
partidos a los que se puede considerar agrarios. El Partido del Pueblo Suizo
es el nuevo nombre del antiguo Partido de los Agricultores, Artesanos y
Clase Media. Los agrarios franceses constituyeron un grupo vagamente
organizado, unido a los independientes en el Legislativo nacional de la IV
República, pero durante la V perdieron casi toda su identidad como grupo.

La DIMENSIÓN DEL APOYO AL RÉGIMEN

Esta dimensión aparece en las democracias como resultado de la


presencia en ellas de importantes partidos que se opongan al régimen
democrático o que, como fue el caso de los gaullistas durante la IV
República francesa, reclamen una drástica modificación de la forma
democrática de gobierno. Entre 1945 y 1980, la dimensión de apoyo al
régimen fue notable sobre todo en países con partidos comunistas muy
numerosos, como Francia, Italia, Finlandia y Japón.
También esta dimensión se ha visto afectada por el declive de las
ideologías. La decantación hacia el «eurocomunismo» ha entrañado
cambios fundamentales en la actitud de los comunistas, tanto hacia la
democracia como hacia la política exterior. Por este motivo, en la tabla 8.1
se conceptuó como «alto» en esta dimensión a uno solo de los sistemas, la
IV República francesa, contra la que comunistas y gaullistas estuvieron
unidos en cerrada oposición. La V República, Italia, Finlandia y el Japón se
juzgó que sólo tenían una débil dimensión de apoyo al régimen,
fundamentalmente a causa de la moderación en la actitud de los
comunistas durante la segunda mitad del período 1945-1980.
Entre todos esos países, Islandia es el único que cuenta con un
considerable Partido Comunista, aunque de sus miero- bros puede decirse
que han sido eurocomunistas desde 1938. Por esta época se fusionaron
con una fracción de los socialistas para formar un nuevo partido que, como
afirma el po- liticólogo islandés Olafur R. Grimssom, «admitiría la vía par-
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 153

lamentaría para alcanzar el poder, optaría por landesa de socialismo y renunciaría


a formar parte i del? Kom- mitem, una posición que es reflejo más de la
Europa .denlos años setenta que de finales de los treinta».10 : r

LA DIMENSIÓN POLÍTICA EXTERIOR

El eurocomunismo también implica que los partidos comunistas


europeos hayan emprendido un fundamental cambio en su tradicional
postura prosoviética en política exterior. Los comunistas italianos
ejemplifican tal cambio de forma manifiesta. No obstante, en Francia los
comunistas se han seguido manteniendo leales a la Unión Soviética,
mientras que sus homólogos islandeses han sido los principales
portavoces en contra de la pertenencia a la OTAN y de la base militar
americana cercana a Reykjavik. El punto principal de la política exterior del
Japón es el tratado de seguridad mutua americano-japonés, pero la
principal división no es la que existe entre comunistas y no comunistas,
sino entre el Partido Liberal-Democrático, apoyado por el pequeño Partido
Socialista- Democrático, y las demás formaciones. Finlandia es el único
país con un Partido Comunista grande y cuya política exterior no constituye
materia de debate, pues el neutralismo finlandés, está apoyado tanto por
todos los partidos, comunistas y no comunistas, como por el gobierno de la
Unión Soviética.
El sistema de partidos francés se caracteriza por una segunda variable
de política exterior concerniente a las posturas de cada partido ante la
integración europea. Sobre esta cuestión están divididos tanto los dos
partidos principales de la izquierda, los socialistas prointegración y los
comunistas antiintegración, como los dos partidos principales de la
derecha, los republicanos prointegración y los gaullistas antiintegración. La
misma discrepancia ha surgido en los tres nuevos Estados miembros de la
Comunidad Europea —el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca—, así como en
Noruega, que, tras un polémico referéndum, rehusó la adhesión. Las
divisiones en estos países fueron a menudo más acusadas en el seno de
algunos partidos, en particular entre los laboristas británicos y los
noruegos, que entre los partidos mismos, aunque

10. Olafur R. Grimsson: «Iceland: A Multilevel Coalition System», edición a cargo de Eric C.
Browne y John Dreijmanis: Government Coalitions in Western Democracies, Nueva York,
Longman, 1982, p. 145.
154 AREND LIJPHART

también haya habido notables diferencias entre ellos, como entre los
laboristas británicos, por un lado, y conservadores y liberales por el otro; y
entre el Partido Laborista irlandés y los otros dos principales partidos de
Irlanda. Puesto que estas divisiones pueden ser sólo temporales —en
Noruega el referéndum zanjó la cuestión—, en la tabla 8.1 figuran como de
mediana importancia.
Otra dimensión de la política exterior irlandesa es la divisoria abierta
entre el Fianna Fail y el Fine Gael a causa del tratado de 1921. En la política
irlandesa actual no tiene sino una significación simbólica, pero de ello
resultan, cuanto menos, posturas levemente distintas ante el problema de
Irlanda del Norte, Una variable territorial-nacionalista parecida, pero
mucho más fuerte, condiciona la estructura de partidos en Israel. Como
afirma el politicólogo israelí Ofira Seliktar, el debate se centra «entre
aquellos que siguen la tradición territorial maximalista de los revisionistas
y los que se adhieren a las más moderadas demandas territoriales de la
escuela socialista-sionista».11 Esta dimensión política ha tenido especial
relieve a partir de la ocupación de 1967 de los territorios árabes.

MATERIALISMO Y POSMATERIALISMO

Uno de los interrogantes suscitados por la teoría del ocaso de las


ideologías es el de si la síntesis ideológica del «socialismo conservador»
representa el fin de la dialéctica ideológica o simplemente una nueva tesis
dominante que será contestada a su vez por una nueva antítesis. En los
años sesenta y setenta, y como reacción al socialismo conservador,
surgieron de tal ideología antitética dos elementos: la democracia
participativa y el ecologismo. A la primera se la puede contemplar como
una reacción ante el imperialismo, aislamiento y centralización de la
burocratizada toma de decisiones creada por el socialismo conservador. El
último es una reacción contra su polarización en torno al crecimiento
económico.
Tanto la burocracia participativa como el ecologismo se adecúan al
paquete de valores de lo que Inglehart conceptúa como «posmaterialismo».
Inglehart encontró que, especialmente entre los jóvenes de clase media de
las democracias occidentales, se concede prioridad a objetivos tales como
«lo

11. Ofira Seliktar: «Israel: Fragile Coalitions in a New Nation», lbid., p. 295.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 155

grar que la gente pueda hacerse oír más en cuanto a la forma de decidir
las cosas en el trabajo y en su comunidad», y «dar a la gente más voz en
las decisiones importantes del gobierno». Además, en las naciones más
ricas, el paquete de valores posmaterialistas incluía el objetivo de «intentar
hacer más hermosas nuestras ciudades y nuestros campos».12
En muchos sistemas de partidos, el posmaterialismo no ha llegado a
ser todavía causa de una nueva dimensión política. Los únicos ejemplos
son Noruega y Suecia, donde los partidos centristas han realizado una
suave transición desde los obsoletos valores rurales a los modernos
valores del ecologismo, y los Países Bajos, donde dos nuevos partidos,
demócratas 66 y radicales, se han adherido a la ideología participativa. El
limitado impacto del posmaterialismo no es sorprendente, dado que
siempre resulta difícil que una nueva dimensión política llegue a tener peso
en una estructura de partidos ya establecida, amén de que los
posmaterialistas no son todavía más que una pequeña minoría. En el
sondeo que Inglehart llevó a cabo en los nueve países de la Comunidad
Europea durante el período 1976-1979, la proporción media de
contestaciones posmaterialistas fue un exiguo 12 °/oP Otro obstáculo a la
irrupción del posmaterialismo en la estructura de partidos es que sus
activistas han solido actuar a través de los partidos de izquierdas, donde
sus orígenes pequeñobur- gueses han chocado con la tradicional defensa
de la clase trabajadora de dichos partidos y donde la naturaleza
esencialmente conservadora del pensamiento ecologista no es fácilmente
reconciliable con la imagen progresista que de sí misma tiene la izquierda.

DIMENSIONES POLÍTICAS Y «FAMILIAS» DE PARTIDOS

En la última columna y en la fila inferior de la tabla 8.1 figura el número


de dimensiones políticas que existe en cada

12. Ronald Inglehart: The Silent Revólution: Changing Valúes and Political Styles
Among Western Pubtics, Princeton, N. J.f Princeton University Press, 1977, páginas 40-50. Los
otros valores posmaterialistas son mucho más imprecisos («avance hacia una sociedad menos
impersonal y más humana» y «avance hacia una sociedad donde las ideas sean más
importantes que el dinero») o no son realmente nuevos («proteger la libertad de expresión»).
13. Ronald Inglehart: «Post-Materialism in an Environment of Insecurity»,
American Political Science Review 75, n.° 4, diciembre de 1981, p. 891. Véase también J. F.
Pilat: «Democracy or Discontent? Ecologists in the European Electoral Arena», Government and
Opposition 17, n.° 2, primavera de 1982, pp. 222-233; y Ferdinand Muller-Rommel: «Ecology
Parties in Western Europe», West European Politics 5, n.° 1, enero de 1982, pp. 68-74.
156 AREND LIJPHART

país y la frecuencia con que cada una de ellas aparece en los veintiún
países, contabilizándose la evaluación «media» de una variable como la
mitad de una plenamente representativa. Dimensiones más comunes son la
socioeconómica, presente en todos los sistemas, y la religiosa, que se
encuentra en más de la mitad. Les siguen en importancia las dimensiones
urbano-rural y de política exterior, que aparecen, respectivamente, en poco
más de la tercera parte de los sistemas. Las tres restantes se dan con
mucha menos frecuencia. Sólo un país tiene una única dimensión
interpartidos, Nueva Zelanda. Otros dos, Estados Unidos e Irlanda, totalizan
1,0 gracias a dos dimensiones de relevancia mediana. En el otro extremo, la
IV República francesa tiene a la vez la cantidad mayor de dimensiones
políticas, 5, y el más alto valor totalizado, 4,5.
La importancia excepcional de las dimensiones socioeconómica y
religiosa es también manifiesta en la composición de partidos del
Parlamento Europeo, el Legislativo de la Comunidad Europea; que en 1979
fue elegido por primera vez de forma directa por los votantes de los nueve
Estados miembros. En el Parlamento Europeo existen seis grupos políticos
principales; cuatro de ellos representan auténticas «familias»
transnacionales de partidos: democratacristianos (oficialmente llamados
Partido del Pueblo Europeo), socialistas, liberales y comunistas. Luego
existen dos grupos que se basan en la conveniencia política más que en
inequívocos acuerdos programáticos. Los comunistas son los menos
importantes de dichos cuatro partidos, ya que sólo fueron elegidos en
Francia e Italia, y en el Parlamento se les unió un político danés elegido no
con el marchamo comunista, sino con el del partido de extrema izquierda
Socialistas del Pueblo. Las tres familias restantes —democratacristianos,
socialistas y liberales— son un reflejo de estructuras políticas basadas en
las dos variables que son las cuestiones socioeconómica y religiosa.
También hay que señalar que la mayor parte de los partidos
significativos (siempre a tenor de los criterios de Sartori) en los nueve
países de la Comunidad Europea, encajan en las antedichas cuatro familias.
La tabla 8.2 resume este esquema. Existen sólo ocho partidos nacionales
importantes que no forman parte de alguno de estos grupos
parlamentarios europeos: los conservadores británicos y daneses (aliados
en el grupo Demócratas Europeos), los gaullistas, el irlandés Fianna Fail, el
Partido del Progreso danés (integrado en el grupo Demócratas Progresistas
Europeos), el holandés Demócratas 66 y los partidos lingüísticos belgas.
Todos los demás, que supe-
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 157

TABLA 8.2. Relación de los principales partidos nacionales de 9 democracias


con los grupos políticos del Parlamento Europeo, 1979

Dem. Crist. Soc. Lib. Com. Otros Totales

Alemania 1 1 1 3

Bélgica a 2 2 2 2 8
Dinamarca b 1 2 1 2 6
Francia c 1 1 1 1 1 5
Irlanda 1 1 1 3
Italia 1 2 2 1 6
Luxemburgo 1 1 1 3
Países Bajos 1 1 1 1 4
Reino Unido 1 1 1 3

* La Agrupación Valona y el Frente Democrático Francófono están


contabilizados como un solo partido, ya que presentan listas únicas.
b Los radicales daneses están incluidos en la categoría liberal, aunque no
tuvieron éxito en las elecciones de 1979.
c De los 25 candidatos elegidos de la lista de la Unión para la Democracia
Francesa, 17 se unieron a los liberales y 8 a los democratacristianos.
Fuente: Adaptado de F. W. S. Craig y T. T. Mackie: Europe Votes 1: European
Parliamentary Election Results 1979, Chichester, Eng., Parlia- mentary Research
Services, 1980, pp. 147-151.

ran los cuatro quintos del total, encajan en el esquema de las cuatro
familias.

DIMENSIONES POLÍTICAS Y TEORÍA DE COALICIÓN

Hasta ahora hemos tratado fundamentalmente de identificar la


frecuencia relativa de las distintas variables. ¿Podremos medir también su
peso relativo? Concretamente en los sistemas de partidos en que están
presentes las dos dimensiones que aparecen con más frecuencia,
¿podremos determinar cuál de esas dos dimensiones, la socioeconómica y
la religiosa, es la que tiene más peso?
Esta pregunta ha recibido una plena y satisfactoria respuesta en el nivel
de comportamiento* de voto. La condición socioeconómica y la religión
(pertenencia y asistencia a la iglesia) han sido desde siempre reconocidas
como determinantes
158 AREND LIJPHART

primordiales en la elección de voto. El análisis electoral comparativo ha


revelado además que la condición socioeconómica o clase social es de
universal importancia en prácticamente todas las democracias
industriales, mientras que a menudo la religión carece por completo de
importancia, como sucede en sociedades homogéneas; no obstante,
cuando ambos factores desempeñan un papel, la religión suele tener una
influencia superior en la elección de voto. Como señala Philip E. Converse,
la regla general es que «las diferencias religiosas, dondequiera que tengan
lugar, interfieren en el voto hasta extremos inconcebibles».14 En las tres
democracias donde clase social, religión y lengua constituyen factores que
influyen en la opción de voto —Bélgica, Canadá y Suiza—, la religión y la
lengua son unos estimadores del comportamiento de voto mucho más
seguros que la clase social.15
Al comienzo de este capítulo advertimos que las dimensiones políticas
de los sistemas de partidos no pueden inferirse directamente de las pautas
de comportamiento en el voto. Sin embargo, ya hemos visto que las
cuestiones económicas constituyen una destacada dimensión en todas y
cada una de nuestras democracias, por lo que parece plausible aventurar la
hipótesis de que cuando esta dimensión colisione con una de índole
religiosa, esta última podría tener una mayor incidencia, a tenor de los
resultados de las investigaciones sobre comportamiento de voto. ¿Cómo
podríamos comprobar esta hipótesis?
La prueba más convincente para ello es la que propone la teoría de
coalición. En el capítulo 4 encontramos que las teorías con mayor
capacidad predictiva son las teorías basadas en la opción política: los
partidos prefieren coaligarse con aquellos que defiendan opciones
políticas parecidas. Podemos por tanto aceptar que siempre que en torno a
dos dimensiones políticas distintas se puedan formar coaliciones
compatibles, los partidos que las integran se inclinarán por la dimensión
más importante para ellos. La figura 8.1 representa una típica situación en
la que hay que hacer una elección así, y por lo tanto permite comprobar el
peso relativo de una u otra de las dimensiones socioeconómica y religiosa:
el sistema de partidos que se siguió en Luxemburgo en las elecciones

14. Philip E. Converse: «Some Priority Variables in Comparative Electoral


Research», edición a cargo de Richard Rose: Electoral Behavior: A Comparative Handbook,
Nueva York, Free Press, 1974, p. 743.
15. Arend Lijphart: «Religious vs. Linguistic vs. Class Voting: The "Crucial Experiment" of
Comparing Belgium, Cañada, South Africa, and Switzerland», American Political Science
Review 73, n.° 2, junio de 1979, pp. 442-458.
Figura 8.1. Esquema de posibles gabinetes de coalición en Luxemburgo (1

Religioso

Laico
Izquierda Derecha

Nota: El número de escaños en la Cámara de Diputados era de 52, y por lo tanto el respa
mínimo necesario para formar un gabinete de coalición mayoritaria sumaba 27.
160 AREND LIJPHART

parlamentarias de 1959. Existen tres partidos que son posibles


compañeros de coalición, ninguno de los cuales ostenta la mayoría: dos
partidos laicos situados a la izquierda y a la derecha en lo que a la
dimensión socioeconómica respecta, y un partido religioso con una
posición de centro en cuanto a aquella dimensión. Existen cuatro
coaliciones mayoritarias posibles. Las de centro-izquierda y centro-
derecha indican el predominio de la dimensión socioeconómica, puesto
que minimizan las diferencias respecto a la misma, a pesar de ser
máximas respecto a la dimensión religiosa. El que se forme la coalición de
izquierda-derecha muestra el predominio de la dimensión religiosa,
puesto que ahora se minimizan las diferencias religiosas y se maximizan
las socioeconómicas. La coalición izquierda-centro-derecha, finalmente, es
una gran coalición de los tres partidos y deja en el aire la cuestión del peso
relativo de una y otra dimensión.
Sería de desear la aplicación de esta prueba a los trece sistemas de
partidos que figuran en la tabla 8.1 con una dimensión religiosa y para la
totalidad del período 1945-1980, pero habría que excluir a dos de los
países, y en los demás no habría que tener en cuenta muchos años de
dicho período. La razón estriba en que los sistemas deben estar de
acuerdo con el modelo ejemplificado en la figura 8.1 por Luxemburgo: 1)
Deben tener una dimensión socioeconómica y otra religiosa, con el partido
religioso situado aproximadamente en el centro del espectro izquierda-
derecha, requisito éste que excluye a Australia, cuyo Partido Laborista
Democrático nunca ha podido ganar un escaño en la Cámara; y también,
por ejemplo, a Alemania después de 1972, cuando los liberales, en parte
como resultado de su estrecha colaboración con los socialistas durante el
período 1969-1972, se habían desplazado hacia el centro y ya no podía
considerarse que estuvieran más a la derecha que los cristianodemócratas.
2) No puede haber un único partido o combinación de partidos que tengan
la misma calificación (izquierda laica, derecha laica o religioso de centro) y
que a la vez ostente la mayoría en el parlamento, haciendo así innecesaria
la formación de coaliciones mayoritarias como las de la figura 8.1. Este
criterio excluye al Japón, porque durante el período en el que el partido
Fair Play ha estado en el Parlamento, que es desde 1967, los liberal-
demócratas, a veces con el apoyo de los independientes, han disfrutado de
la mayoría absoluta. 3) El criterio más importante que impone el modelo de
la figura 8.1 es el de que los dos tipos de coalición deben ser
numéricamente posibles;
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 161

que ha de poder formarse una coalición de centro-izquierda o una de


centro-derecha, o bien las dos a la vez, y una coalición de izquierda-
derecha. Este último criterio, combinado con el segundo, excluye períodos
de tiempo bastante largos en los cinco países restantes.
La tabla 8.3 muestra los resultados de nuestra comproba-

TABLA 8.3. Tipos de coaliciones gobernantes en 11 democracias


entre 1945 y 1980 (en meses)

Izquierda- Centro- Centro- Totale


Derecha Izquierda Derecha s

Alemania 37 34 109 180

Austria 0 161 0 161


Bélgica 62 27 61 150
Francia IV 0 0 23 23
Francia V 0 0 46 46
Israel 4 64 0 68
Italia 0 3 0 3
Luxemburgo 60 0 129 189
Noruega 0 0 78 7S
Países Bajos 0 48 22 70
Suiza 0 0 72 72

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les Régimes parta-


mentaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des Sciences
Poli tiques, 1978, pp. 311-354; Eric C. Brawne y John Dreijma- nis, eds.:
Government Coalitions in Western Democracies, Nueva York, Longman, 1982; y
Keesing’s Contemporary Archives, Londres, Keesing's Publications.

ción. Como lo que nos interesa es comparar el peso relativo de las


dimensiones socioeconómica y religiosa, únicamente se incluyen en la tabla
las coaliciones de izquierda-derecha, cen- tro-izquierda y centro-derecha,
admitiéndose todo posible gabinete minoritario de izquierda, de centro o de
derecha, así como cualquier gran coalición de izquierda-centro-derecha.
Los hechos ponen de manifiesto que, contrariamente a nuestra hipótesis
inicial, derivada del estudio del comportamiento de voto, la dimensión
socioeconómica es considerablemente
162 AREND LIJPHART

más importante que la religiosa. Entre las coaliciones de centro-derecha y


las de centro-izquierda ocupan el 84 % del período de tiempo considerado,
y en conjunto señalan el predominio de la dimensión socioeconómica. Las
coaliciones de izquierda-derecha, señal del predominio de una dimensión
religiosa, ocupan sólo el 16 % del tiempo, siendo la relación mayor que 5 a
1. Este esquema mantuvo su validez durante el período 1945-1980, pues
los porcentajes fueron del 84 y el 14 % en la primera mitad y del 83 y el 17
% en la segunda mitad del período. Hay que señalar también que el número
de meses de mandato en cada país de las coaliciones de centro-izquierda y
centro-derecha es indudablemente mayor que el de las coaliciones
izquierda-derecha.

EL NÚMERO DE PARTIDOS Y EL DE DIMENSIONES POLÍTICAS

El tema final de este capítulo será la relación entre el número efectivo


de partidos y las dimensiones políticas en un sistema dado. Hay dos
razones para imaginarse una relación estrecha. En primer lugar, que
cuando en una sociedad la pugna política tenga varias dimensiones, cabría
esperar que la existencia de un número bastante elevado de partidos fuera
necesariamente expresión de todas estas dimensiones, a menos que se dé
el caso de que coincidan unívocamente. En segundo lugar, que las
dimensiones políticas han sido definidas en función de las diferencias
entre los partidos, y no en el seno de los mismos. Esto significa que, por
ejemplo, los bipartidismos no pueden contener tantas dimensiones como
los multipartidismos.
El coeficiente de correlación entre el número efectivo de partidos en las
veintidós democracias (tabla 7.3) y el número de dimensiones en las
mismas (tabla 8.1) alcanza 0,75. La tabla 8.4 expresa dichas relaciones en
función del lugar que cada régimen ocupa en este esquema. Lo mismo que
en otras tablas anteriores, el número efectivo de partidos está clasificado
en tres categorías, y el número de dimensiones políticas se divide también
en tres categorías. Esta última clasificación, por desgracia, no puede
efectuarse de manera que resulten categorías con un número
aproximadamente igual de países en cada una. Hay, en parte como
resultado de ello, un número relativamente alto de casos fuera de la
diagonal esperada, aunque la mayoría de los países quede dentro de ella. Y
debe señalarse que no existen casos que se desvíen por los extre-
TABÚ 8.4. Número efectivo de partidos y números de dimensiones políticas en
(1945-1980)

Menos de 3,0 partidos De 3,0 a 4,0 M


partidos p
1,0 o 13 dimensiones Canadá (13)
Estados Unidos
(1,0) Irlanda (1,0)
Nueva Zelanda (1,0)
Reino Unido (13)

Alemania (2,0) Luxemburgo (2,0) Din


2,0 o 2,5 dimensiones Australia (23) Suecia (23)
Austria (2,0)
Bélgica (3,0)
Francia V (3,5)
Islandia (3,0)
#♦

Nota: El número de dimensiones políticas es el que figura entre paréntesis.


164 AREND LIJPHART

mos. El número medio de dimensiones políticas en sistemas que cuentan


con relativamente pocos partidos es de 1,6, en la categoría intermedia dicho
valor es de 2,9, y cuando existen muchos partidos, la media se eleva hasta
3,2. La regla general es que el número de dimensiones políticas aumenta en
la misma medida que el número de partidos.
8. SISTEMAS ELECTORALES. LOS MÉTODOS DE MAYORIA
Y MAYORÍA RELATIVA
Y LA REPRESENTACION PROPORCIONAL

La sexta diferencia entre los modelos mayoritario y de consenso es


tajante. El sistema electoral clásico de la democracia mayoritaria es el de
distrito uninominal y de mayoría relativa o sistema mayoritario, mientras
que en la democracia de consenso es característico el uso de la
representación proporcional. Los métodos de mayoría y mayoría relativa
con distrito uninominal son un perfecto reflejo de la filosofía mayoritaria:
gana el candidato elegido por el mayor número de votantes y el resto del
electorado se queda sin representación. Además, el partido que obtenga
una mayoría o mayoría relativa de votos en el conjunto del país suele tener
una representación desmesurada en términos de escaños parlamentarios.
En marcado contraste con ello, la intención básica de la representación
proporcional es evitar ese problema con una adecuada representación de
las mayorías y de las minorías, y traducir proporcionalmente votos en
escaños, en vez de que recaiga sobre un partido una representación que
peque de exigua o excesiva.
En este capítulo se expondrá en primer término una clasificación más
detallada de los sistemas electorales utilizados en nuestras veintidós
democracias. Luego se comentarán las principales teorías sobre la relación
entre sistemas electorales y de partidos, y se expondrá aquello que resulte
de la relación que hay en nuestro conjunto de países entre el sistema
electoral y el número efectivo de partidos. Finalmente, se compararán entre
sí los distintos sistemas electorales en relación con la tendencia que tengan
a dar o no resultados proporcionales, a reducir el número efectivo de
partidos en la cámara y a traducir las mayorías electorales relativas en
mayorías parlamentarias.
166 AREND LIJPHART

FIGURA 9.1. Clasificación de las fórmulas electorales para elegir la primera


cámara o la cámara única en 22 democracias (1945-1980)

Canadá
Estados Unidos
Mayoría relativa: Nueva Zelanda
Reino Unido
Fórmulas de mayoría y
mayoría relativa Mayoría-mayoría relativa: Francia V

Voto alternativo: Australia


Voto personal no transfe- Japón
Fórmulas semipropor-
rible:
cionales
Alemania
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia
Francia IV
Islandia
Lista de representación Israel
proporcional Italia
pro- Luxemburgo
Representación Noruega •
Países Bajos
Suecia Suiza
Irlanda

Voto personal transferible:

FÓRMULAS ELECTORALES

Aunque la dicotomía entre representatividad proporcional, por un lado,


y mayoría relativa con distritos uninominales y sistemas mayoritarios en
general, por el otro, sea la línea divisoria fundamental en la clasificación de
los sistemas electorales, tenemos que hacer unas cuantas distinciones
suplementarias importantes y desarrollar una tipología más elaborada.1 Los
sistemas electorales pueden ser descritos en función de cinco dimensiones:
fórmula electoral, tamaño de los distritos, previsión de escaños
suplementarios, umbral electoral y estructuración de la papeleta de voto.

1. Tratados completos sobre los sistemas electorales son: W. J. M. Mackenzie: Free


Elections: An Elementary Textbook, Londres, Alien und Unwin, 1958; Enid Lakeman: How
Democracies Vote: A Study of Electoral Systems, 4th ed., Londres, Faber and Faber, 1974; y
Dieter Nohlen, Wahlsysteme der Wett: Daten und Analy- sen, Munich, Piper, 1978.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORANEAS 167

La figura 9.1 presenta una clasificación según la primera de aquellas


dimensiones, la fórmula electoral. Dicha clasificación se limita a las
fórmulas utilizadas para la elección de la primera o, en su caso, única
cámara en las veintidós democracias durante el período 1945-1980, y por
lo tanto no se trata de una clasificación exhaustiva de todas las fórmulas
electorales, ni tampoco de todas las fórmulas que de hecho hayan sido
utilizadas en alguna parte del mundo. La primera categoría de fórmulas de
mayoría y mayoría relativa puede dividirse a su vez en otras tres clases
específicas. La fórmula de mayoría relativa es con mucho la más simple: se
elige el candidato que cosecha la mayor parte de los votos, sea con mayoría
absoluta o solamente relativa. Las fórmulas de mayoría requieren, para ser
elegido, una mayoría absoluta. Una forma de satisfacer este requisito
consiste en llevar a cabo una segunda votación de desempate entre los dos
candidatos que más votos consiguieron, caso de que ninguno de ellos
hubiera cosechado en la primera vuelta la mayoría de los votos. Un ejemplo
es el procedimiento seguido para elegir al presidente de la V República
francesa, aunque no sea el mismo utilizado en las elecciones legislativas. La
Asamblea Nacional de la
IV República es elegida mediante una fórmula mixta entre mayoría
absoluta y mayoría relativa en distritos uninominales: en la primera
vuelta se requiere, para salir elegido, una mayoría relativa, pero si
ninguno de los candidatos consigue esa mayoría, basta con alcanzar en
la segunda vuelta una mayoría relativa. Los candidatos que no consigan
alcanzar un mínimo porcentaje del voto en la primera vuelta —el 12,5
por ciento desde 1976— quedan excluidos de participar en la segunda.
El voto alternativo, que se utilizó en Australia, es una auténtica fórmula
de mayoría. Los electores deben señalar a sus candidatos favoritos por
orden de preferencia. Si un candidato cosechase una mayoría absoluta de
primeras preferencias, debería ser elegido. De no haber tal mayoría, queda
descolgado el candidato con el número más bajo de primeras preferencias,
y las papeletas donde figura en primer lugar se transfieren a las
preferencias de segundo nivel. Esta operación se repite, excluyendo en cada
fase del escrutinio al candidato más flojo y redistribuyendo sus papeletas
en el nivel de preferencia inmediatamente superior, hasta que aparezca el
ganador.
Hay que distinguir dos tipos de representación proporcional. La forma
más común es el sistema de listas, utilizado en
168 AREND LIJPHART

la mayoría —en 14— de nuestros 22 regímenes democráticos. Hay


variaciones menores en las fórmulas de lista, pero básicamente todas ellas
suponen la elaboración por los partidos de listas de candidatos para
distritos plurinominales y la distribución de los escaños entre las listas de
los partidos en proporción al número de votos que cada uno coseche. Los
sistemas de listas de R.P. pueden subdividirse a su vez según la fórmula
matemática que se utilice para traducir los votos en escaños. El método
más frecuente es la fórmula de d'Hondt, que muestra una ligera inclinación
a favor de los partidos grandes en contra de los pequeños. El método de
Sainte-Lague, utilizado en Escandinavia, y el de los residuos máximos,
adoptado en Italia, en Israel en las elecciones celebradas entre 1951 y
1968, y en algún distrito de la IV República francesa, favorecen algo más a
los partidos pequeños.2
La otra forma de representación proporcional es el voto personal
transferible. Se distingue de las listas de R.P. en que los electores votan a
candidatos individuales en lugar de hacerlo a listas de partido. La papeleta
es parecida a la del sistema de voto alternativo y contiene los nombres de
los candidatos, y los votantes deben ordenarlos. El procedimiento seguido
para determinar los candidatos ganadores es ligeramente más complicado
que en el método del voto alternativo, pues tienen lugar dos*tipos de
transferencia del voto: primero, los votos sobrantes que no necesitan los
candidatos que tienen ya la cuota mínima de votos requerida para su
elección son transferidos a los siguientes candidatos mejor colocados; y
segundo, el candidato más flojo es eliminado y sus votos transferidos de la
misma manera. Esta operación se repite cuantas veces sea necesario hasta
que son ocupados todos los escaños. El voto personal transferible es a
menudo objeto de alabanzas porque combina la ventaja de que permite
votar a un candidato individual con la de que refleja resultados
proporcionales, a pesar de lo cual no es muy utilizada. En la figura 9.1 el
único ejemplo es Irlanda. Otros ejemplos notables de su aplicación son el
Senado australiano y el Legislativo unicameral de Malta.
La mayor parte de las fórmulas electorales corresponden a una u otra
de las dos grandes categorías, representación proporcional y mayoría o
mayoría relativa, pero unas pocas están entre las dos. Estos sistemas
semiproporcionales se utilizan muy poco, y el único ejemplo que se da en
nuestro con-
2. La compleja ley electoral francesa de 1951 también contenía algunos elementos de
mayoritarismo.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 169

junto de países es el de voto personal intransferible que rige en el Japón.


Cada elector dispone de un voto para ser depositado a favor de un
candidato dado en un distrito plurino- minal, saliendo elegidos los
candidatos que obtienen más votos. El voto personal intransferible
posibilita que las minorías obtengan representación —en un distrito con
cinco representantes, por ejemplo, un candidato minoritario tiene
garantizada su elección con alrededor de un quinto de los votos—, pero no
garantiza una proporcionalidad global, ni siquiera unos resultados que se
aproximen a la proporcionalidad.

OTRAS DIMENSIONES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

Además de la fórmula electoral hay otras cuatro dimensiones que


pueden diferenciar a los sistemas electorales entre sí:

1- Magnitud del distrito. La magnitud de un distrito electoral es


función del número de representantes del distrito, lo que no hay que
confundir con sus dimensiones geográficas ni con el número de votantes
que tenga. Las fórmulas de mayoría y mayoría relativa se pueden aplicar
tanto en los distritos uninominales como en los plurinominales, pero los
primeros se han convertido en norma para elecciones legislativas
nacionales. Las fórmulas proporcionales y semiproporcionales requieren
distritos plurinominales, variando desde las de dos representantes hasta
un único distrito que abarque todo el país y en el que se elija a todos los
miembros del parlamento. La magnitud del distrito tiene una incidencia
muy acusada en el grado de proporcionalidad que se puede alcanzar en un
sistema de R.P. Por ejemplo, es poco probable que un partido que
representa a una minoría del 10 % gane un escaño en un distrito de cinco
representantes, pero sí lo conseguirá en un distrito de diez. Por lo tanto, los
distritos binominales difícilmente se pueden considerar acordes con el
principio de proporcionalidad; por el contrario, un distrito que abarque
todo el país es óptimo, a igualdad de todos los demás factores, para una
traducción proporcional de votos en escaños. La magnitud de los distritos
es mucho más importante en este aspecto que la fórmula concreta que se
aplique en cada uno, sea la de d'Hondt, la de Sainte-Lague o la de los
residuos máximos.
Entre los dieciséis sistemas proporcionales y semiproporcionales
existen tres ejemplos de distritos que abarcan el país
170 AREND LIJPHART

entero: Israel, los Países Bajos y Alemania a partir de 1957. £1 sistema


electoral alemán se describe a menudo como mixto, entre proporcional y de
mayoría relativa, aunque se trate de una mezcla desigual casi proporcional
en relación con la distribución global de los escaños. Tres países —Italia,
Finlandia y Luxemburgo— tienen una magnitud media de distrito grande,
con más de diez representantes por cada uno. Los demás países poseen
distritos más reducidos.

2. Escaños suplementarios. Para corregir las desviaciones de


proporcionalidad que ocasiona una magnitud de distrito pequeña, se
pueden reservar varios escaños en un fondo nacional (o en varios, que
cubran cada uno de ellos un territorio importante) para ser asignados
a los partidos que se hayan quedado sin representación. La
proporcionalidad puede entonces llegar a ser muy aproximada, en
especial cuando son muchos, relativamente, los escaños adjudicados
por este procedimiento. Los sistemas electorales que hacen tal
provisión de escaños suplementarios son los de Austria, Dinamarca,
Islandia y Suecia desde 1970.

3. Umbral electoral. Los distritos de amplitud nacional y con


escaños suplementarios suelen optimizar la proporcionalidad y
facilitar la representación de los partidos incluso muy pequeños. Para
que a éstos no les sea demasiado fácil conseguir representantes,
todos los países que tienen distritos de amplitud nacional o escaños
suplementarios han instituido umbrales mínimos de
representatividad, que se definen en función de un número mínimo de
escaños a ganar a nivel de distrito y un porcentaje mínimo de votos
del total nacional o ambos. Estos porcentajes pueden ser
relativamente bajos y consecuentemente inocuos, como el umbral del
1 % en Israel y el del 0,67 % en los Países Bajos. Pero cuando alcanzan
el 4 o el 5 %, como en Suecia y Alemania respectivamente, constituyen
unas barreras formidables para las pequeñas minorías.

4. Estructuración de la papeleta de voto. Douglas W. Rae propone


una última dimensión del sistema electoral que él denomina
«estructuración de la papeleta de voto». Las papeletas pueden ser de
partidos u ordinales. Las primeras «precisan que el elector dé su mandato a
uno o más candidatos de un solo partido», mientras que las papeletas de
voto ordinales permiten ál elector «dividir su mandato entre partidos o
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 171

entre candidatos de diferentes partidos».3 Esta dimensión coincide en gran


medida con la fórmula electoral y con la magnitud del distrito. Los sistemas
de mayoría relativa y distrito uninominal y los de voto personal no
transferible tienen, por definición, una estructuración de la papeleta de voto
por partidos. El voto alternativo y el personal transferible son ordinales, de
papeleta única, lo mismo que el sistema mixto francés cuando hay que
acudir a una segunda vuelta, cosa que suele ocurrir en la mayoría de los
distritos. El único sistema electoral que puede tener papeletas de
cualquiera de los dos tipos es el de listas de R.P., aunque casi siempre son
de partidos. Sólo en Suiza y Luxemburgo puede el elector repartir su voto
entre más de una lista, mientras que en los demás sistemas de R.P. los
electores no pueden votar más que a una lista de partido o a candidatos de
diferentes formaciones, aunque a veces se pueda elegir entre los
candidatos de una misma lista.

SISTEMAS ELECTORALES Y SISTEMAS DE PARTIDOS

Un muy conocido planteamiento en política comparada es que los


sistemas de mayoría relativa y distrito uninominal favorecen el
bipartidismo, como ya se indicó en la figura 7.1; Maurice Duverger calificó
en 1951 dicho planteamiento como algo parecido a «una auténtica ley
sociológica». Y, por el contrario, los sistemas de representación
proporcional y doble vuelta fomentan el multipartidismo. Duverger explica
los distintos efectos del sistema electoral en función de factores
«mecánicos» y «psicológicos». El efecto mecánico del sistema de mayoría
relativa y distrito uninominal consiste en que todos los partidos, excepción
hecha de los dos más fuertes, quedan gravemente infrarrepresentados, ya
que pierden en casi todos los distritos; un buen ejemplo de ello es él
Partido Liberal británico, el tercer partido que ininterrumpidamente se ha
visto perjudicado desde la guerra. El factor psicológico refuerza al factor
mecánico: «los electores pronto se dan cuenta de que sus votos son
desperdiciados si continúan dándoselos al tercer partido; de ahí su lógica
tendencia a transferirlos al menos malo de sus dos adversarios».4 La
represen

3. Douglas W. Rae: The Political Consequences of Electoral Laws, rev. ed., New Haven,
4. Maurice Duverger: Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern
State, trad. Barbara y Robert North, Nueva York, Wiley, 1963, pp. 217, 226.
172 AREND LIJPHART

tación proporcional no tiene semejante efecto limitador sobre el tercero y


demás partidos poco importantes, y por tanto permite que los
multipartidismos surjan en abundancia y se mantengan.
Varios politicólogos han ido más lejos y han asegurado que la
representación proporcional, como resultado de que fomenta la
proliferación de partidos, supone un grave peligro para la supervivencia de
la democracia, en concordancia con el segundo planteamiento del
pensamiento mayoritario que aparece en la figura 7.1. En su famoso libro
¿Democracia o anarquía?, aparecido en 1941, Ferdinand A. Hermens
responsabilizaba a la representación proporcional del fracaso de la
República de Weimar y del ascenso de Hitler: «La R.P. fue un factor esencial
en el hundimiento de la democracia alemana.» 5 Puede que esta explicación
tenga cierta validez en el caso de Weimar, pero no se sostiene como
planteamiento general. Como ya se comentó en el capítulo 7, en la mayoría
de los países que estudiamos, que tienen una amplia tradición de
democracia relativamente estable, existe multipartidismo. Y de la misma
manera, la mayor parte de estos países han utilizado durante largo tiempo
la representación proporcional. La sombría advertencia de Hermens sobre
la R.P. es, pues, exagerada.
Sin embargo, el vínculo entre el sistema electoral y el de partidos —«la
auténtica ley sociológica» de Duverger— es muy estrecho. Y su lógica se ve
reforzada por el hecho de que, como reconocía Duverger, la relación es
recíproca. Los sistemas de mayoría relativa y distrito uninominal favorecen
el que dos partidos sigan siendo los predominantes, mientras que los
bipartidismos favorecen a su vez la vigencia del método de mayoría
relativa, ya que éste proporciona a los dos mayores partidos la gran ventaja
de preservar su hegemonía del ataque de terceros partidos. Y es muy
probable que, por la misma razón, la representación proporcional siga
vigente en los multipartidismos, dado que un cambio brusco al método de
mayoría relativa sería en extremo aventurado para la mayor parte de los
partidos.
Sólo dos de nuestros veintidós regímenes democráticos se desvían de
la ley de Duverger. Éste hubiera pronosticado que los cuatro sistemas de
mayoría relativa y distrito uninominal —-Canadá, Nueva Zelanda, el Reino
Unido y los Estados Uni

5. F. A. Hermens: Democracy of Anarchy? A Study of Proportional Represen- tation,


Nueva York, Johnson Reprint Corporation, 1972, p. 293.
LÁS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 173

dos— generarían bipartidismos. Canadá, con su sistema de dos partidos y


medio es la única excepción. En cambio, para la totalidad de los quince
sistemas de R.P. y para la V República francesa hubiera pronosticado
multipartidismo. Duverger no incluye en su análisis el sistema
semiproporcional japonés ni el de voto alternativo australiano, pero la
lógica de su ley lleva a pronosticar multipartidismo, ya que ninguno de los
dos contiene elemento alguno disuasorio frente a los partidos
relativamente menos importantes. En la totalidad de los dieciocho sistemas
que no son de mayoría relativa debería existir multipartidismo y, de hecho,
en diecisiete de ellos lo hay. Austria constituye el único caso de desviación.
El bipartidismo austríaco no es sino reflejo de una sociedad plural que se
compone de dos grandes subsociedades, la católica y la socialista. Este
caso es una muestra de que no se debería decir que la representación
proporcional es la causa, sino sólo que permite el multipartidismo. Para el
caso excepcional del Canadá, se suele basar la explicación en su diversidad
cultural y geográfica, la cual es lo suficientemente fuerte como para
superar el efecto disuasorio del sistema de mayoría relativa.
Rae ha contribuido con varias aportaciones significativas al estudio de
las relaciones entre sistemas electorales y de partidos. Rae subraya que los
distintos sistemas electorales tienen diferente impacto sobre los de
partidos, pero qué poseen también importantes efectos en común.6 En
concreto, la totalidad de los sistemas electorales, y no únicamente los de
mayoría y mayoría relativa, tienden a sobrerrepresentar a los partidos más
grandes y a infrarrepresentar a los menores. Dentro de esta tendencia cabe
distinguir tres aspectos importantes: 1) Todos los sistemas electorales
suelen reflejar resultados no proporcionales. 2) Todos los sistemas
electorales suelen reducir el número efectivo de partidos parlamentarios,
en comparación con el de partidos que concurren a elecciones. 3) Todos los
sistemas electorales pueden, para utilizar la terminología de Rae,
«manufacturar» una mayoría parlamentaria para los partidos que no hayan
recibido un respaldo mayoritario por parte del electorado. Por otro lado, las
tres tendencias están considerablemente más acentuadas en los sistemas
de mayoría y mayoría relativa que en los de representación proporcional.
Estas relaciones, al igual que las que se dan entre los sistemas electorales y
el número efectivo

6. Rae: The Political Consequences of Electoral Laws, pp. 67-129.


Tabla 9.1. Número efectivo de partidos parlamentarios y electorales, reducción d
partidos y desviaciones de la proporcionalidad en 22 democracias, clasificadas seg
electoral (1945-1980)

Número efectivo Número R e d u c c i ó n


de partidos efectivo de del número p
parlamentarios partidos de partidos
electorales

Mayoría y mayoría relativa

Canadá 2,4 3,1 20,6


Nueva Zelanda 2,0 2,4 16,7
Reino Unido 2,1 2,6 17,4
Estados Unidos 1,9 2,1 63
Francia V 33 4,8 30,7
Australia 2,5 2,8 7,2
Voto personal intransferible
TABLA 9.1 (continuación)

Número efectivo Número R e d u c c i ó n


de partidos efectivo de del númerop
parlamentarios partidos de partidos
electorales

Representación proporcional n 2,4 73


Austria

Bélgica 3,7 4,1 10,0


Dinamarca 43 43 43
Finlandia 5,0 5,4 73
Francia IV 4,9 5,1 4,1
Alemania 2,6 2,9 93
Islandia 33 3,7 5,2
Israel 4,7 5,0 6,6
Italia 33 3,9 11,1
Luxemburgo 33 3,6 9,4
Países Bajos 4,9 5,2 6,7
Noruega 32 3,9 16,9
Suecia 3,2 3,4 53
Suiza 5,0 5,4 7,4

Fuente: Basada en datos de Thomas T. Mackie y Richard Rose: The Intern


Electoral His- tory, Londres, Macmillan, 1974; European Journal of Political Re
3, septiembre de 1974, p. 81; y John F. Bibby, Thomas E. Mann y Norman J. Arnstei
Congress, 1980, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1980, pp. 6-7.
176 AREND LIJPHART

de partidos, serán estudiadas con mayor detalle en lo que resta de este


capítulo.

LOS SISTEMAS ELECTORALES Y EL NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS

La ley de Duverger no distingue más que entre bipartidismo y


multipartidismo, aunque lógicamente permita una formulación más
depurada como es la de que cuanto más «permisivo» sea un sistema
electoral, mayor será el número efectivo de partidos que se pueda esperar
albergue el mismo. EJ número efectivo de partidos debería ser bajo en los
sistemas de mayoría relativa, algo mayor en la mayoría, más alto aún en los
semiproporcionales, y el más alto de todos bajo la representación
proporcional. La primera columna de la tabla
9.1 repite la información que sobre el número efectivo de partidos ya
proporcionaba la tabla 7.3, pero reordena los países de acuerdo a sus
sistemas electorales. Dentro de la categoría general de los sistemas de
mayoría y mayoría relativa, los cuatro regímenes de mayoría relativa
están colocados en primer lugar; y entre los quince sistemas de
representación proporcional, el único de voto personal transferible
(Irlanda) se encuentra en el extremo inferior de la tabla.
La realidad suele confirmar la variante depurada de la ley de Duverger.
El mayor contraste se da entre mayoría relativa y sistemas de R.P., siendo
2,1 el número medio efectivo de partidos en la primera y de 3,8 en los
segundos, que es casi el doble. Los valores del número de partidos en la V
República francesa, en Australia y en el sistema semiproporcional japonés
—3,3, 2,5 y 3,1, respectivamente— caen en medio de los dos extremos. Sin
embargo, conviene señalar que, contrariamente a lo que esperábamos, el
número es un poco más bajo en el sistema semiproporcional japonés que
en el mayoritario francés.
También cabría esperar que las formas más permisivas dentro de la
clase general de los sistemas de R.P. —es decir, aquellas que cuentan con
distritos de dimensión nacional o con escaños suplementarios— tuvieran
más partidos que las menos permisivas. Pero esta hipótesis ha de
rechazarse, pues no existe diferencia virtual entre las dos. Como veremos
dentro de poco, la primera proporciona resultados más proporcionales que
la segunda, pero esta diferencia no afecta al número de partidos.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 177

GRADO DE NO PROPORCIONALIDAD

Es imposible que un sistema electoral proporcione resultados


exactamente proporcionales, como no sea en circunstancias excepcionales.
Los parlamentos tienen un número dado de escaños y el reparto de éstos
entre los distintos partidos casi nunca puede hacerse matemáticamente
igual a la distribución de sus respectivos votos. Por lo tanto, no hay que
sorprenderse ante la afirmación de que todos los sistemas electorales
suelen reflejar resultados no proporcionales. La generalización más
interesante, sin embargo, es que todos los sistemas electorales alcanzan
una proporcionalidad bastante más baja de lo que es posible
matemáticamente.
Los dos índices de «desproporcionalidad» más comúnmente utilizados
son los propuestos por Douglas Rae (/) y por John Loosemore y Victor J.
Hanby (Z>).7 Basándose en el resultado de unas elecciones dadas. Rae
calcula la diferencia en valor absoluto entre porcentaje de voto (vf) y
porcentaje de escaños (s¿) para cada uno de los («) partidos que ha recibido
por lo menos el 1,5 % del total de votos, y la medida de dichos porcentajes
la considera su índice de no proporcionalidad:

Loosemore y Hanby se centraron en el monto de la desviación total de


la proporcionalidad que se produce en unas elecciones dadas, que es la
diferencia entre el porcentaje de voto y el respectivo porcentaje de escaños
de todo el conjunto de partidos sobrerrepresentados, lo que, por supuesto,
es lo mismo que la diferencia total entre la cuota de voto y la
correspondiente de escaños de cada uno de los partidos in- f
rarrepresentados:

7. Ibid., pp. 84-86; John Loosemore y Victor J. Hanby: «The Theoretical Limits of Máximum
Distortion: Some Analytic Expressions for Electoral Systems», British Journal of Political
Science 1, n.° 4, octubre de 1971, pp. 467-477.
178 AREND LIJPHART

Para calcular su índice, Loosemore y Hanby sumaron los valores


absolutos de todas las diferencias entre cuota de voto y de escaños, al
igual que Rae, pero dividiendo luego por 2, en vez de por el número de
partidos como hace Rae. Por lo tanto, excepto en un estricto bipartidismo,
el índice de Hanby- Loosemore proporcionará valores más altos que los de
Rae.
Ambos índices tienen serios defectos. El de Rae se muestra en exceso
sensible a la presencia de partidos muy pequeños. Por ejemplo, es
altamente improbable que un partido que reciba el 1 % del voto le
corresponda el 2 % o más de los escaños, siendo un resultado mucho más
probable que no consiga escaño alguno. La máxima desviación entre cuota
de voto y escaños para este partido será por lo tanto del 1,0 %. Ya que la
desviación media obtenida por Rae de 116 elecciones habidas en veinte
países es del 2,39 %, la presencia de cualquier partido que tenga entre 0,5 y
el 2 % del voto disminuirá el índice medio de las elecciones
correspondientes. Puesto que partidos tan pequeños son característicos de
los sistemas de R.P., el índice de Rae exagera la proporcionalidad alcanzada
por la R.P.8
El índice Loosemore-Hanby es demasiado sensible al número de
partidos que concurren a imas elecciones. Imagínense, por ejemplo, unas
elecciones en las que todos los partidos reciban cuotas de escaños que se
desvíen sólo en un 1 % de sus respectivas cuotas de voto, lo que supone un
resultado altamente proporcional. Si existen dos partidos, el índice
Loosemore-Hanby es del 1,0. Con diez partidos, en cambio, el índice
adquiere el valor más elevado de 5,0. Ya que se da una estrecha relación
entre R.P. y multipartidismo, el índice de Loosemore-Hanby tiende a
subestimar la proporcionalidad de los sistemas de R.P.
Esta crítica hace pensar a su vez en un índice alternativo que evite las
deficiencias de los índices de Rae y de Loosemore-Hanby. Dicho índice
promediaría las diferencias entre la cuota de voto y la de escaños de sólo
los partidos más grandes o del mismo número de partidos en distintas
elecciones y países o ambos. Nuestro índice utiliza ambos remedios, ya que
es la desviación media de la diferencia cuota de voto-cuota de escaños de
los dos mayores partidos en cada una de las elec

8. Otro problema práctico del índice de Rae estriba en que, a menudo, las estadísticas
electorales no dan los votos y escaños obtenidos por cada uno de los partidos pequeños por
separado, sino que los dan agrupados, como votos y escaños obtenidos por «otros partidos».
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 179

ciones. La suerte de estos grandes partidos es un buen reflejo de la


proporcionalidad global de un resultado electoral.
La cuarta columna de la tabla 9.1 muestra que todos los sistemas
electorales proporcionan resultados que hasta cierto punto no son
proporcionales, pero el grado de desproporcionalidad oscila desde un bajo
valor medio de sólo el 0,9 % en Dinamarca hasta un promedio tan alto
como el 12,3 % en la
V República. El índice medio de desproporcionalidad para los seis
sistemas de mayoría y de mayoría relativa es del 7,4 °/o y del 6,6 %
para los cuatro de mayoría relativa. Los 15 sistemas de R.P. tienen un
índice medio de tan sólo el 20 %. Evidentemente, aunque de los
sistemas de R.P. no resulta una perfecta proporcionalidad, funcionan
considerablemente mejor en este aspecto que los sistemas no
proporcionales. El sistema semiproporcional japonés tiene un índice de
no proporcionalidad del 4,2 °/o, entre el 2,0 y el 7,4 °/o de las dos
categorías mayores.
Un examen más detenido de los índices de no proporcionalidad que los
quince sistemas de R.P. tienen de la tabla 9.1 revela que, por un lado, la
totalidad de los valores son relativamente bajos —ni uno solo de ellos tiene
un índice que se aproxime al más bajo del de los sistemas de mayoría y de
mayoría relativa—, mientras que por otro lado existe una variación
considerable, parte de la cual se puede explicar por los distritos de
dimensión nacional y los escaños suplementarios. Las . democracias que
recurren a estos mecanismos —Austria, Dinamarca, Alemania desde 1957,
Islandia, Israel, los Países Bajos y Suecia desde las elecciones de 1970—
tienen un índice de no proporcionalidad de sólo un 1,5 °/o, en comparación
con el 2,4 % de los demás sistemas de R.P. Desde aquí se hace muy difícil
determinar los efectos exactos de las distintas fórmulas de R.P., las cuales
varían en cuanto a la magnitud de los distritos, el uso de los escaños
suplementarios y los niveles de umbral electoral. Y la razón es muy
sencilla: no disponemos de la cantidad suficiente de casos como para
comprobar la totalidad de estas variables.
Por suerte, podemos encontrar algunas pruebas del efecto de estas
variables en aquellos países que han introducido ligeros cambios en sus
sistemas de R.P., dejando mientras tanto inalterables todas o la mayor
parte de las dimensiones de sus sistemas electorales que restan. Israel, en
las elecciones de 1949 y de 1951, cambió la fórmula menos proporcional
de d'Hondt por el método más proporcional de los residuos máximos,
aunque en 1973 volvió al sistema d'Hondt. El grado
180 AREND LIJPHART

medio de no proporcionalidad fue del 2,2 en las elecciones de 1949, 1973 y


1977, en comparación con el 0,5 % en 1951 hasta 1969. Noruega cambió en
1953 la fórmula de d'Hondt por la más proporcional de Sainte-Lague, y su
índice de no proporcionalidad cayó del 5,4 % al 2,4 %. Suecia adoptó el
mismo cambio en 1952 y su índice bajó del 2,4 % en 1948 al 1,2 en las
elecciones habidas desde 1952 hasta 1968. De la adopción en 1970 de un
sistema de escaños suplementarios resultó una caída ulterior al 0,8 % en
las cuatro elecciones que tuvieron lugar durante los años setenta.
Una prueba parecida de los efectos de cambiar la magnitud de los
distritos se encuentra en las reformas electorales adoptadas por Islandia,
Alemania y Austria. La primera tuvo, hasta 1959, distritos muy pequeños,
de una magnitud media de 1,5 escaños. De hecho, sólo alrededor de la
mitad de los escaños de distrito estuvieron en juego en distritos plurino-
minales con listas de R.P., y la otra mitad lo estuvieron en distritos
uninominales de mayoría relativa. Este sistema electoral sólo puede
considerarse fundamentalmente proporcional en virtud de los escaños
suplementarios que se deseen para, en palabras de la Constitución
islandesa, obtener «una igualación entre los partidos, de manera que cada
uno de ellos esté representado tan aproximadamente como sea posible en
proporción al número de votos obtenido en las elecciones generales».9 Los
distritos uninominales fueron abolidos en 1959, y la magnitud media de
los distritos se vio incrementada de 1,5 a 6,1 escaños. El índice de no
proporcionalidad cayó del 4,9 % en las elecciones anteriores al cambio, al
1,7 % en las que tuvieron lugar después. En Alemania, los distritos grandes
que coincidían con los Lander se fueron convirtiendo, con anterioridad a
las elecciones de 1957, en un distrito que abarca todo el país, y la no
proporcionalidad se redujo del 3,5 al 1,7 %, a pesar de que al mismo
tiempo se elevó el umbral electoral. La nueva ley electoral australiana de
1971 redujo el número de distritos de 25 a 9, acarreando un pronunciado
incremento de la magnitud media de los distritos y señalando dos áreas en
lugar de cuatro para la distribución de los escaños suplementarios. Ambas
medidas fueron ideadas para conseguir, y lo lograron, una mayor
proporcionalidad: el índice cayó, de una media del 2,5 % en las elecciones
habidas entre 1945 y 1970, hasta el 0,6 % a partir de 1971.

9. Artículo 31D.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 181

REDUCCIÓN DEL NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS

La falta de proporcionalidad característica de todos los sistemas


electorales suele favorecer a los partidos más grandes y discriminar a los
más pequeños. Resultado de ello es que todos los sistemas electorales
suelen reducir el número efectivo de partidos. La primera y la segunda
columna de la tabla 9.1 demuestran que en cada país el número medio de
partidos que concurren a las elecciones es mayor que el número medio de
los que hay en el parlamento. En la tercera columna vienen dados los
valores medios del porcentaje de reducción en cada una de las elecciones
que tuvieron lugar. Los valores más altos y los más bajos, el 30,7 y el 4,1 H,
se registraron en Francia, en la V y en la IV República, respectivamente.
Aunque la reducción en el número efectivo de partidos sea un efecto
general de las leyes electorales, la tendencia es mucho más acusada en los
sistemas de mayoría y de mayoría relativa que en los de R.P., cuyas
respectivas medias son del 16,5 y del 8,1 %. Del voto no transferible que
hay en el Japón resulta una elevada reducción del 18,7 En la categoría
general de los sistemas de R.P., y tal como se esperaba, aquellos que tienen
distritos de dimensión nacional o escaños suplementarios no reducen en la
misma medida que los otros el número efectivo de partidos: el 6,0 % en
comparación con el 9,9 %.
La reducción en el número de partidos está principalmente en función
de la no proporcionalidad del sistema electoral. Una comparación entre las
columnas tercera y cuarta de la tabla 9.1 revela que el índice de no
proporcionalidad está estrechamente vinculado al descenso en el número
efectivo de partidos, siendo el coeficiente de correlación de 0,82.
Convendría señalar que esta relación es aún más estrecha que la que existe
entre el índice de no proporcionalidad y el número efectivo de partidos
parlamentarios, en la cual no nos fijamos tanto, aunque todavía sea una
relación estrecha del 0,51.

MAYORÍAS ELABORADAS

La tendencia de los sistemas electorales a dar resultados no


proporcionales que favorezcan a los partidos grandes adquiere especial
importancia cuando partidos que no consiguen hacerse con la mayoría de
los votos reciben la mayoría
182 AREND LIJPHART

de los escaños. Esto hace posible la formación de gabinetes monocolores


mayoritarios, una de las características de la democracia mayoritaria. A
tales mayorías Rae las llama «elaboradas», esto es, creadas artificialmente
por el sistema electoral. A las mayorías elaboradas se las puede comparar
con las mayorías efectivas (cuando un partido obtiene mayoría, tanto de
votos como de escaños), y con las minorías naturales (cuando ningún
partido obtiene mayoría, ni de votos ni de escaños).10 Una cuarta
posibilidad, muy poco frecuente, es la de las minorías artificiales, que se
da cuando hay un ganador con mayoría de votos que no obtiene la
mayoría de los escaños, cosa que sólo sucedió una vez, en las 239
elecciones que tuvieron lugar entre 1945 y 1980 en los países que
estudiamos. En las elecciones austríacas de 1954, el Partido del Trabajo
fue derrotado a pesar de haber ganado el 50,1 % del voto popular. (Este
caso único y excepcional se incluirá en nuestra categoría de minorías
naturales.) Mayorías elaboradas las ha habido hasta en 50 elecciones,
mientras que efectivas sólo lo fueron en 28. Las 161 elecciones restantes
sólo tuvieron como resultado minorías naturales.
La tabla 9.2 presenta la incidencia media de las mayorías elaboradas y
de las mayorías efectivas en los tres tipos principales de sistemas
electorales. Las tres son capaces de crear mayorías allí donde no las han
creado los votantes, pero esta capacidad es particularmente grande en los
sistemas de mayoría y mayoría relativa, seguidos muy de cerca por el
sistema semiproporcional japonés, que con frecuencia ha elaborado
mayorías para los liberal-demócratas. Los casos más claros son Gran
Bretaña y Nueva Zelanda, nuestros ejemplos principales de democracia de
Westminster. Durante el período de 1945-1980, diez de cada once
elecciones británicas (el 91 %) elaboraron mayorías monocolores, a la vez
que posibilitaron la formación de gabinetes mayoritarios de un solo
partido. Sólo de unas elecciones, que tuvieron lugar en febrero de 1974,
no resultó una mayoría. Por lo tanto, después de la guerra no se ha
formado en Gran Bretaña ni una sola mayoría parlamentaria que
respondiera efectivamente a la realidad. La totalidad de las doce elecciones
habidas en Nueva Zelanda dieron lugar a ganadores con mayoría, 9 de los
cuales (el 75 %) fueron elaborados y sólo 3 resultaron efectivos. En los
otros cuatro sistemas de mayoría y de mayoría relativa, hubo mayorías
elaboradas, aunque con menor fre-

10. Rae, The Political ConsequenCes of Electoral Laws, pp. 74-77.


LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 183

Tabla 9.2. Mayorías elaboradas, mayorías efectivas y minorías naturales en


tres tipos de sistemas electorales (1945-1980)
M a y o r í a sM a y o r í a s Minorías Totales (%)
elab. (%) efect. (%) naturales (%)

Sistemas de mayoría y 45 25 29 100 (75)


mayoría relativa (6
países)
Voto personal no 40 20 40 100 (15)
transferible (Japón)

Representación 7 4 89 100 (149)


proporcional (15
países) .

Fuente: Basada en datos de Thomas T. Mackie y Richard Rose: The


International Almanac of Electoral History, Londres, Macmillan, 1974; European
Journal of Political Research, vols. 2-9, n.° 3, septiembre de 1974, p. 81; y John
F. Bibby, Thomas E. Mann y Norman J. Arnstein: Vital Statistics on Congress,
1980, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1980, pp. 6-7.

cuencia: en el 46 % de'las elecciones canadienses, en el 33 de las


australianas, en el 17 de las norteamericanas y en el 17 de las de la V
República francesa. La media de los seis países es del 46 %.
La representación proporcional, a diferencia de lo anterior, produce muy
raramente mayorías elaboradas, pues sólo las ha habido en cinco de los
quince sistemas de R.P. —Austria, Bélgica, Irlanda, Italia y Noruega— siendo
la incidencia m& día en los quince países de tan sólo el 7 %. Especialmente
en este aspecto, la representación proporcional constituye un elemento
vital de la democracia de consenso, como lo son de la democracia
mayoritaria los sistemas de mayoría y mayoría relativa, en particular los de
mayoría relativa y distrito uninominal.
8. DIVISIÓN DE PODERES: DIFERENCIAS ENTRE ESTADO
FEDERAL Y UNITARIO
Y ENTRE ESTADO CENTRALIZADO Y DESCENTRALIZADO

La séptima diferencia entre los modelos de democracia mayoritaria y


de consenso se refiere a la división de poderes entre el gobierno central y
los gobiernos de niveles inferiores. En todas las democracias el poder está
dividido por necesidad y lo está, en cierta medida, entre el gobierno central
y los gobiernos de ámbito local, aunque en la democracia mayoritaria esta
división sea sumamente desigual. Para mantener el predominio de la
mayoría, ésta no sólo tiene que controlar el aparato del gobierno central,
sino también todos los gobiernos de ámbito local, rivales en potencia. El
modelo de consenso, en cambio, está inspirado en el propósito contrario, y
sus métodos son el federalismo y la descentralización. Federalismo
significa división de poderes, constitucionalmente garantizada, entre el
gobierno central y los de las unidades miembros o componentes de la
federación (estados, provincias, cantones y Lánder), y va normalmente
acompañado de la descentralización, esto es, de una considerable
autonomía para los miembros de la federación. Sólo son federales seis de
nuestros veintidós regímenes democráticos —Estados Unidos, Canadá,
Alemania Occidental, Suiza, Austria y Australia—, pero el federalismo no es
condición necesaria ni suficiente para la descentralización. Como veremos
más adelante, un poder descentralizado puede también existir en estados
formalmente unitarios.
En este capítulo se comentarán primero las características distintivas
del federalismo, poniendo especial énfasis en la representación de las
unidades constitutivas en la cámara federal del Legislativo central y en el
alcance que de hecho tiene la descentralización en las federaciones. A
continuación se analizará el federalismo como medio de dar autonomía a
grupos minoritarios en sociedades plurales, y la forma especial de
federalismo generalmente conocida como corporativa o no territorial. El
tema final será un examen preliminar de
186 AREND LIJPHART

las relaciones entre federalismo y descentralización, por un lado, y los


elementos ya discutidos de la democracia de consenso por el otro.

FEDERALISMO

En la literatura sobre este tema se pueden encontrar diversas


definiciones de federalismo, pero en general se está de acuerdo sobre su
característica primordial: una garantizada división del poder entre los
gobiernos centrales y los regionales. La autorizada definición de William H.
Riker reza como sigue: «El federalismo es una organización política en la
que las actividades de gobierno están repartidas entre los gobiernos
regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de
actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias.»1
Un aspecto de esta definición que merece ser destacado, y sobre el que
volveremos más tarde en este capítulo, es el que se refiere a las unidades
constitutivas como gobiernos «regionales», lo cual concuerda con el punto
de vista convencional, ya que el federalismo se describe generalmente
como un reparto espacial o territorial de poderes en el que las unidades
constitutivas están definidas geográficamente.
Además del principio federal básico del reparto central- regional de
poderes, se pueden identificar otras cinco características secundarias del
federalismo: una constitución escrita, bicameralismo, el derecho de las
unidades constitutivas a participar en el proceso de enmienda a la
constitución federal, pero a cambiar unilateralmente su propia constitución,
representación desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en
la cámara federal de las unidades constituidas más pequeñas y gobierno
descentralizado.
En primer lugar, el requisito de una constitución escrita deriva
lógicamente del principio federal primordial, ya que el reparto de poderes
ha de ser especificado, y tanto el gobierno central como los gobiernos
generales precisan una firme garantía de que los poderes que tienen
asignados no se les pueden retirar. Un convenio escrito es, pues, un
procedimiento necesario, aunque por supuesto insuficiente, para
especificar dichos poderes y garantías. En el capítulo siguiente se tratará

1. William H. Riker: «Federalism», Handbook of Political Science, vol. 5: Go- vernmentat


Institutions and Processes, Reading Mass., Addison-Wesley, 1975, p. 101, edición a cargo de
Fred I. Greenstein y Nelson W. Polsby.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 187

con más detalle de la diferencia que existe entre constituciones escritas y


no escritas. Obsérvese aquí que la totalidad de los seis regímenes
federales tienen constituciones escritas, mientras que no las tienen la
totalidad de los dieciséis regímenes unitarios, aunque sí la mayor parte.
En segundo lugar, los legislativos de los sistemas federales se
componen típicamente de dos cámaras, una que representa al pueblo en su
conjunto y la otra a las unidades constitutivas de la federación. Como ya se
vio en el capítulo 6, catorce de los parlamentos de nuestros veintidós
regímenes democráticos son bicamerales y ocho, unicamerales. Todos los
legislativos unicamerales se encuentran en Estados unitarios, mientras que
hay bicameralismo en seis Estados federales y en ocho unitarios. En otras
palabras, que todos nuestros sistemas federales tienen parlamentos
bicamerales.
La tercera característica se refiere al reparto del poder constitucional. A
menudo se dice que en la naturaleza de las constituciones federales está el
que no puedan cambiarse sin el consentimiento de las unidades
constituidas. Dicho consentimiento puede adoptar la forma de aprobación
por la cámara federal y/o la aprobación al menos por la mayoría de los
legislativos de las unidades constituidas o bien por los refe- rendos que en
ellas tuvieran lugar. La única excepción en nuestras seis federaciones es
Austria, donde la Constitución puede reformarla una mayoría de dos tercios
en la Cámara Baja, sin el requisito adicional de aprobación por la Cámara
Federal o por los Ldnder. En todas y cada una de las seis federaciones
tienen las unidades constitutivas su propia constitución, que puede sufrir
enmiendas libremente, sin ningún tipo de límites que pudiera imponer la
Constitución federal. Por lo tanto, como afirma Cari J. Friedrich, las
unidades constitutivas de una federación «guardan para sí cierta tasa del
poder constitucional, y por lo tanto es característico que organicen de
forma autónoma su propio ejercicio interno del poder sobre aquellas
materias que la Constitución (federal) dejó en sus manos».2
Una de las ventajas que se atribuyen al poder constitucional
independiente de las unidades constitutivas de una federación es que
concede a aquéllas la oportunidad de experimentar con formas distintas de
gobierno. Tales experimentos,

2. Cari J. Friedrich: Limited Government: A Comparison, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-


Hall, 1974, p. 21. Véase también Ivo D. Duchacek: Comparative Federalism: The Territorial
Dimensión of Potitics, Nueva York, Holt, Rinehart y Winston, 1970, pp. 230-231.
188 AREND LIJPHART

de tener éxito, pueden resultar beneficiosos para los demás miembros de la


federación y para el propio gobierno federal. En la práctica, sin embargo,
nos hallamos con un caso de completo isomorfismo tanto entre las formas
de gobierno federal y las de las unidades constitutivas, como entre las de
éstas en el seno de cada país. Con respecto a la opción entre sistema
presidencialista o parlamentario y entre sistemas electorales, los Estados
Unidos, por ejemplo, son fuertemente presidencialistas —los gobernadores
hacen las veces de «presidente» en el ámbito de su estado—, a la vez que
mayoritarios. Cabe también hacer referencia a algunas excepciones dignas
de mención entre los demás países. La Cámara de Representantes
australiana y las cámaras bajas de los estados australianos son elegidas
todas ellas por el voto alternativo, con excepción de una: Tasmania utiliza la
representación proporcional (el voto personal transferible). La
representación proporcional es la norma en Suiza, tanto en el ámbito
nacional como en el cantonal, aunque algunos cantones, sobre todo
pequeños, recurran a métodos mayoritarios. La totalidad de los Lander
alemanes tienen sistemas parlamentarios, pero él primer ministro de
Baviera puede ser depuesto por un voto de censura. En Suiza los cantones
no se atienen en el ámbito federal al sistema híbrido parlamentario-
presiden- cialista, pero se parecen entre sí en cuanto que tienen Ejecutivos
colegiados elegidos por voto popular, lo que básicamente es una forma
presidencialista de gobierno. Resulta sintomático que los redactores de la
constitución del nuevo cantón del Jura, que vio formalmente la luz en 1979,
analizaran como ejemplo de sistema parlamentario el británico y el alemán,
pero que al final acabaran por «aceptar las normas suizas».3

SOBRERREPRESENTACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

La cuarta de las características secundarias del federalismo es que las


unidades constitutivas más pequeñas estén so- brerrepresentadas en la
cámara federal, pues su cuota de escaños legislativos excede la que le
corresponde por población. El máximo alcance de este principio es la
igualdad de representación con independencia de la población de la uni-

3. Haspeter Tschaeni: «Constitutional Change in Swiss Cantons: An Assessment of a Recent


Phenomenon», Publius 12, n.° 1, invierno de 1982, p. 116.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 189

TABLA 10.1. Desigualdad de representación en seis cámaras federales, hacia


1980

Porcentaje de escaños que ostentan los


porcentajes dados de los votantes índice de
representados más favorablemente desigualdad
5% 10% 2 5 %
50% deGini

Estados Unidos 28,2 39,5 60,6 82,9 0,50


Suiza 26,7 38,9 60,4 81,1 0,48
Australia 21,3 30,4 55,3 75,7 0,39
Alemania * 20,1 31,5 50,7 73,1 0,36
Canadá 18,9 31,2 48,5 69,2 0,31

* Excluyendo Berlín Oeste.


Fuente: Basada en datos de The Europa Year Book 1982: A World Survey,
Londres, Europa Publications, 1982.

dad constitutiva. Una paridad tal la encontramos en las cámaras federales


de los Estados Unidos y de Suiza (dos representantes por estado o cantón)
y en Australia (diez representantes por estado). El Bundesrat alemán y el
Senado canadiense son ejemplos de cámara federal en la que las unidades
constitutivas no están representadas por igual, pero en las que las
unidades más pequeñas se hallan sobrerrepresentadas, y las más grandes,
infrarrepresentadas. El Bundesrat austríaco es una excepción, pues más
que otorgar una representación especial a los IJinder menores, el número
de representantes de cada uno es aproximadamente proporcional a la
población.4
La tabla 10.1 recoge de un modo más preciso el grado de
sobrerrepresentación de las unidades pequeñas de las seis federaciones en
función del grado de desigualdad en la representación, originado por el
tratamiento favorable de las unidades pequeñas. Muestra también el
porcentaje de miembros de la cámara federal que representan al 5, 10, 25 y
50 % de la

4. La paridad que existe en Australia tiene una excepción parcial en el hecho de que el
Territorio capitalino y el Territorio Septentrional cuentan con dos senadores cada uno. El grado
de sobrerrepresentación en el Canadá no se corresponde enteramente con la extensión; por
ejemplo, la provincia que cuenta con la representación menos favorable no es la mayor,
Ontario, sino la Columbia Británica, la tercera más extensa.
190 AREND LIJPHART

población más favorablemente representada. Quienes mejor lo están son


los electores de las unidades constitutivas más pequeñas de la federación.
El siguiente ejemplo ilustra cómo se calculan dichos porcentajes.
Supóngase que el estado más pequeño y mejor representado de una
federación tenga el 6 % de la población total 10 de los 100 escaños de la
cámara federal. El 10 % mejor representado del total de la población es
entonces el 6 % del estado más pequeño junto con la mitad del censo del
segundo estado más pequeño. Este 10 % de electores tiene el 15 % de los
escaños de la cámara federal.
La desigualdad de la ilustración anterior es mínima si se compara con
las desigualdades reales con que nos encontramos en la mayor parte de las
cámaras federales. Los Estados Unidos representan el caso extremo: el 5 %
más favorablemente representado de la población, que vive en los estados
más pequeños, tiene el 28,2 % de la representación en el Senado; un cuarto
de los votantes más representados tiene una cómoda mayoría del 60,6 %, y
la mitad de ellos exactamente, elige una abrumadora mayoría de casi 83
senadores. Los porcentajes de Suiza están próximos a los norteamericanos
y, por lo tanto, puede decirse que el Consejo de Estado suizo está casi tan
«mal repartido» como el Senado de los Estados Unidos. Australia, Alemania
y Canadá ejemplifican casos intermedios, pero se mantienen desigualdades
sustanciales. El Bundesrat austríaco es la única cámara federal donde
hallamos un grado de sobrerrepresentación tan insignificante, que casi se
la puede considerar una cámara distribuida proporcionalmente.
El Indice de Desigualdad de Gini es una medida sumaria del grado de
desigualdad. Puede oscilar desde cero, cuando la igualdad sea completa —
el índice de 0,05 para Austria está cercano a dicho punto— hasta un valor
máximo teórico cercano a 1,00 cuando la unidad representada más
favorablemente tenga en la cámara federal la totalidad de los escaños, y las
demás unidades no tengan ninguno. En los Estados Unidos, si Alaska, el
Estado que cuenta con el índice de población más reducido, eligiese a los
100 senadores, el índice de Gini sería de 0,998. El verdadero índice de 0,50
que corresponde a los Estados Unidos se encuentra exactamente a mitad
de camino entre dichos extremos. Le sigue muy de cerca el índice suizo de
0,48, y los correspondientes a las siguientes tres cámaras federales son
todos aún bastante elevados, oscilando entre 0,31 y 0,39.
Existen otros dos aspectos de la tabla 10.1 especialmente dignos de
mención. Uno es que el grado de sobrerrepresenta-
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 191

ción hecha de Austria, es tan acusado que un cuarto de la población


representada más favorablemente tiene más de la población representada
más favorablemente tiene más de la mitad de la representación de la
cámara federal, como en el Canadá. A causa de dicha característica, el
capítulo 6 clasificó a estos cinco Legislativos con la etiqueta de
bicameralismo incongruente. En segundo lugar, debe subrayarse que los
cuatro Legislativos más incongruentemente bicamerales —los Parlamentos
americano, suizo, australiano y alemán— son también los que en el capítulo
6 recibían la denominación de fuertemente bicamerales a causa de que sus
dos cámaras eran simétricas o moderadamente asimétricas, en lo que al
poder relativo de cada una se refiere. El bicameralismo canadiense es
incongruente, aunque menos que en las otras cuatro federaciones, pero
acusadamente asimétrico, mientras que el bicameralismo austríaco es el
más flojo, dado que se presenta a la vez congruente y acusadamente
asimétrico.
La característica final del federalismo es el gobierno descentralizado.
Uno de los más destacados expertos en federalismo, Daniel J. Elazar, ha
puesto objeciones al término descentralización porque implica la
existencia de un gobierno central que tiene capacidad para descentralizar, y
«el gobierno que puede descentralizar lo puede hacer si así lo desea. Por
tanto, la dispersión del poder en los sistemas descentralizados es en
realidad una materia graciable, no un derecho». El término que Elazar
prefiere es no centralización, que denota un sistema en el cual «el poder
está tan disperso que no puede ser legítimamente centralizado o
concentrado sin romper la estructura y el espíritu de la constitución».5
El problema del término alternativo de Elazar radica en que,
virtualmente, es un sinónimo del principio federal primordial del reparto
garantizado de poderes entre el centro y las regiones, lo que implica
lógicamente que a las unidades constitutivas no se les pueden retirar, sin
su consentimiento, los poderes que ostentan. La no centralización no
precisa que sea muy elevada la inalienable cuota de poder de los gobiernos
no centrales. Necesitamos, pues, un término que designe el reparto efectivo
de poderes, y a este propósito puede servir el grado de centralización y
descentralización, siempre y cuando tengamos la precaución de no implicar
a un sistema unitario en el que el gobierno central es potencialmenté todo

5. Daniel J. Elazar: «Federalism vs. Decentralization: The Drift from Authen- ticity», Publius
6, n.° 4, otoño de 1976, p. 13.
192 AREND LIJPHART

poderoso. En otras palabras, que tanto puede haber federaciones


centralizadas como descentralizadas, lo mismo que Estados unitarios
centralizados y descentralizados. De hecho, como veremos más adelante,
federalismo y descentralización suelen ir juntos.
¿Cómo podemos medir el grado de centralización-descentralización?
La manera más común consiste en valorar la amplitud de las competencias
del gobierno central y de los no centrales, medidas en función de sus
ingresos y de sus gastos. Ya que unos y otros están, si no equilibrados, sí
al menos en cierta relación recíproca, se les puede utilizar indistintamente.
No obstante, si en lo que estamos interesados es en la fortaleza de los
gobiernos no centrales con respecto al gobierno central, teóricamente es
mucho más interesante fijarse en sus recursos. Con ello nos enfrentamos al
problema tradicional de valorar las subvenciones del gobierno central a los
no centrales, lo que junto con los impuestos de estos últimos, representa la
parte más importante de los recursos de dichos gobiernos. El que se
excluyan las transferencias condicionadas o restringidas está justificado, ya
que las mismas se emplean en objetivos fijados por el gobierno central.
Pero ni siquiera las subvenciones no restringidas significan
necesariamente que al gobierno no central se le hayan dejado las manos
libres. Como señala Douglas E. Ashford, aquéllas son a menudo «no una
función de la solidez de los gobiernos locales, sino una medida de la
capacidad del gobierno central para saber de antemano cómo van a ser
utilizados los fondos».6
La manera más apropiada de medir la centralización implica por lo
tanto una comparación entre el sistema tributario del gobierno central y el
de los gobiernos locales. Las rentas públicas no centrales se definen como
1) impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho
propio y 2) porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del
gobierno central, así como la participación en determinados impuestos
recaudados por el mismo que automáticamente pasan a corresponder a
los gobiernos no centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos
de éstos por transferencia de impuestos del gobierno central, y también se
excluyen

6. Douglas E. Ashford: «Territorial Politics and Equality: Decentralization in the Modera


State», Political Studies 27, n.° 1, marzo de 1979, p. 82.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 193

todas las tasas por seguridad social.7 La tabla 10.2 está basada en esta definición,
mostrando el porcentaje que corresponde a los impuestos del gobierno central en
nuestros veintidós países durante los años setenta. Los países figuran en

Tabla 10.2. Centralización del gobierno en 15 regímenes unitarios y en seis


federales, medida según la participación del gobierno central en el total de
ingresos fiscales, centrales y no centrales
(años 70)

Unitario Federal Cuota de participación del


gobierno central en los impuestos
(%)

Países Bajos 98
Israel 96
Italia 96
Bélgica 93
Nueva Zelanda 93
Irlanda 92
Francia 88
Reino Unido 87
Islandia 83
Luxemburgo 82
Australia 80
Dinamarca 71
Finlandia 70
Austria 70
Noruega 70
Japón 65
Suecia 62
Estados Unidos 57
Alemania 51
Canadá 50
Nota: Los años considerados en la mayor parte de los países son 1972, 1973,
1975, 1977, 1978 y 1979.
Fuente: Basada en datos de la Organisation for Economic Co-opera- tion and
Development: Revenue Statistics of OECD Member Countries, 1965-1980, París,
1981, pp. 178-209; Statistik Arbog 1981, Copenhague, 1981; Johannes Nordal y
Valdimar Kristnsson, eds.: Iceland, 874-1974, Reykjavik, Central Bank of Iceland,
1975, pp. 248-255; y comunicación personal de Emanuel Gutmann, 17 de junio de
1982.
7. Wallace E. Oates comenta varios índices de centralización alternativos en Fiscal
Federalism, Nueva York, Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972, pp. 195-213. Véase también D. G.
Davies: International Comparisons of Tax Structures in Federal and Unitary Countries,
Research Monograph n.° 16, Canberra, Centre for Research on Federal Financial Relations,
Australian National University, 1976.
194 AREND LIJPHART

la lista por orden decreciente de centralización. Los Países Bajos son el


Estado más centralizado, donde el 98 % de los impuestos corresponde
al gobierno central, y Suiza se halla al final de la lista: aquí el gobierno
central se reserva bastante menos de la mitad, el 41 % del total de los
impuestos.
Los países unitarios y los federales están ordenados en distintas
columnas, e inmediatamente se desprende de la tabla que existe una
relación estrecha entre federalismo y descentralización y entre
unitarismo y centralización. El grado medio de centralización de los
quince Estados unitarios es del 83 %, mientras que en los seis
federales es del 58 %. Hay algunas excepciones notables, como el caso
de la relativamente centralizada federación australiana y de los
relativamente centralizados, aunque unitarios, países nórdicos y
Japón. Las cifras de la tabla 10.2 corresponden a los años setenta.
También existen estadísticas referentes a 1955 para las seis
federaciones y para once de los quince Estados unitarios (las
excepciones las constituyen Francia, Islandia, Israel y Luxemburgo).
Las primeras de dichas estadísticas muestran que el grado de
centralización en los sistemas federales decayó entre 1955 y 1979 del
69 al 58 %, pero que en los once sistemas unitarios permaneció
inalterable en el 82 %.8 En otras palabras, durante el cuarto de siglo
que aproximadamente ha discurrido desde mediados los años
cincuenta, el contraste entre los Estados federales y unitarios se ha
vuelto más pronunciado.

FEDERALISMO CONGRUENTE Y FEDERALISMO INCONGRUENTE


Un propósito del federalismo puede consistir en dar autonomía a
grupos tales como las minorías religiosas y étnicas, en particular
cuando constituyen subsociedades diferenciadas en el seno de una
sociedad plural. Para analizar esta función del federalismo, es útil
hacer una distinción entre federalismo congruente e incongruente,
como sugiere Charles D. Tarl- ton. Las federaciones congruentes
están compuestas de unidades territoriales que tienen un carácter
social y cultural parecido en cada una de ellas y en el conjunto de la
federación. En un sistema federal perfectamente congruente, las

8. Calculados a partir de datos de la Organisation for Economic Co-operation and


Development: Long-Term Trends in Tax Revenues of OECD Member Countries,
1955-1980, París, 1981, p. 21. Véase también G. Warren Nutter: Growth of Government in the
West, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1978, pp. 90-94.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 195

unidades que lo constituyen son «un reflejo en miniatura de aspectos


importantes del sistema federal en su conjunto». Las federaciones
incongruentes, por el contrario, se componen de unidades que tienen
una composición social y cultural que es distinta de una a otra y del
país en su conjunto.9 Otra manera de expresar esta diferencia es
comparar los límites políticos entre las unidades constitutivas de la
federación con los límites sociales entre grupos como las minorías
religiosas y étnicas. En las federaciones incongruentes, estos límites
suelen coincidir, pero en los sistemas federales congruentes se
entrecruzan.
Cuando los límites políticos están trazados de manera que se
aproximan a los límites sociales, la heterogeneidad del conjunto del
estado federal se transforma en un alto grado de homogeneidad en el
ámbito de cada unidad que lo integra. En otras palabras, que.el
federalismo incongruente puede hacer menos plural una sociedad
plural o semiplural mediante la creación de áreas más pequeñas
relativamente homogéneas. El grado de congruencia de los sistemas
federales se puede determinar comparando la heterogeneidad del país
en su conjunto con la heterogeneidad media ponderada u
homogeneidad de cada unidad componente (es decir, ponderada con
su respectivo volumen de población). La mejor medida para este
propósito es el índice de fragmentación de Rae-Taylor.10 Dicho índice
puede variar entre 0 y 1: su valor es 0 para una sociedad
completamente homogénea, y 1 para el hipotético caso extremo de
una sociedad plural donde cada individuo perteneciera a un grupo
distinto. Para una sociedad dividida uniformemente en dos grupos, el
índice es 0,50; y cuando un grupo tenga el 80 % de la población y el
otro el 20 %, el índice es 0,32.

9. Charles D. Tarlton: «Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical


Speculation», Journal of Politics 27, n.° 4, noviembre, 1965, p. 868. También debe señalarse
que Tarlton utiliza los términos simetría y asimetría en lugar de congruencia e
incongruencia. Dado que los primeros términos se emplean con mayor frecuencia para
describir diferentes distribuciones de poder —entre las dos cámaras de los legislativos
bicamerales, por ejemplo—, se presta a menos confusión utilizar el último par de términos
para designar las distintas composiciones de dos o más entidades. En el federalismo,
congruencia e incongruencia tienen un significado análogo al que se les atribuye en el
bicameralismo, tal y como se utilizaron ambos términos en el capítulo 6.

10. Douglas W. Rae y Michael Taylor: The Analysis of Political Cleavages, New Haven,
Conn., Yale University Press, 1970, p. 22-24. Este índice está intimamente relacionado con el
índice del número efectivo de partidos de Laakso-Taagepera. (Véase cap. 7, nota 9.)
196 AREND LIJPHART

La tabla 10.3 presenta los índices de fragmentación de las seis


federaciones y de la semifederal Bélgica, así como las medias
ponderadas comparables de sus unidades constitutivas. Los índices se
basan en la división de cada sociedad en grupos étnicos o religiosos.
Son grupos étnicos los de Bélgica (de habla flamenca, francesa y
otros), Canadá (de habla inglesa, francesa y otros) y Suiza (de habla
alemana, francesa, italiana, retorrománica y otras). En los Estados
Unidos se consideraron los grupos siguientes, oficialmente
reconocidos en el censo de 1980: 1) blancos, 2) negros, 3) indios
norteamericanos, esquimales y aleutianos, 4) isleños de Asia y el
Pacífico, y 5) otros. En Australia y Alemania se computó la
fragmentación religiosa en protestantes, católicos y otros. En Austria,
abrumadoramente católica, las divisiones son religiosas e ideológicas,
y no pueden medirse con datos censales, pero se corresponden
íntimamente con las divisorias políticas entre los cuatro partidos de
Austria (socialistas, católicos, liberales

TABLA 103. Fragmentación étnica y religiosa en 7 federaciones


(1970-1980)

Conjunto Media Descenso en la Número de


del país ponderada en fragmentación unidades en
subunidades (%) la
federación

Federaciones 0,56 0,49 13 11


congruentes
Alemania

Australia 0,53 0,58 0 8


Austria 0,56 0,55 2 9
Estados Unidos 0,29 0,28 6 51
Federaciones 0,53 0,14 74 3
incongruentes
Bélgica
Canadá 0,54 0,33 38 12

Fuente: Basada en datos censales de Austria (1971), Bélgica (1981), Canadá


(1976), Alemania (1970), Suiza (1970) y Bstados Unidos (1980); en datos
electorales de Austria (1979) y en estimaciones de Wilfried De- wachter
(comunicaciones personales, 11 y 30 de junio de 1982) y del autor.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 197

y comunistas). Por esta razón se han utilizado los resultados de las


elecciones parlamentarias de 1979.
La tabla muestra que existen dos prototipos claramente
diferenciados. En Australia, Austria, Alemania y los Estados Unidos, la
fragmentación en el ámbito de las unidades constituidas no es muy
inferior a la del ámbito nacional. La mayor disminución desde el nivel
nacional al de subunidad es de tan sólo del 13 % en el caso de
Alemania, debido a la concentración relativa de protestantes en el
Norte y de católicos en el Sur. El federalismo de estos cuatro países es
por lo tanto esencialmente congruente. La división federal en los otros
tres países tiene el efecto de crear unidades constitutivas
considerablemente más homogéneas que la sociedad en su conjunto,
con lo que dichas federaciones se aproximan al modelo incongruente.
La diversidad lingüística en Suiza es considerablemente menor en los
cantones que en el conjunto de la nación, ya que la federación suiza
tiene cuatro lenguas oficiales, pero la mayor parte de los cantones
pueden tener oficialmente una sola. La minoría francófona del Canadá
está concentrada sobre todo en Quebec, aunque en Ontario y en Nueva
Brunswick también hay gran número de francopar- lantes. Dos de las
tres regiones creadas en Bélgica por el proceso federalizante —
Flandes y Valonia— son casi homogéneas en cuanto á la lengua, y
oficialmente también son monolingües; sólo en la región más pequeña,
la capital, Bruselas, existe bilingüismo, tanto de hecho como
legalmente. Como resultado de ello, Bélgica presenta la mayor
disminución de fragmentación desde el ámbito nacional al regional.
Una posible explicación a los dos arquetipos dispares de la tabla
10.3 estriba en que sea más fácil crear unidades homogéneas en una
sociedad heterogénea cuando dichas unidades puedan ser muy
pequeñas y, en consecuencia, cuando haya relativamente muchas. Por
ejemplo, la creación del pequeño cantón del Jura, de habla francesa y
forjado en 1979 a partir del de Berna, de habla alemana en su mayoría,
aumentó en el ámbito cantonal la homogeneidad lingüística suiza.
Cabría, pues, esperar que las federaciones compuestas de muchas
unidades sean más incongruentes que las divididas en unas pocas. La
tabla 10.3 incluye el número de unidades constitutivas de las siete
federaciones, incluyendo no sólo las integrantes regulares, sino
también áreas especiales como el Distrito de Columbia, el Territorio
de la capital australiana y Berlín Oeste. Pero está claro que se debe
rechazar esta explicación, pues el número medio de unidades en las
fede
198 AREND LIJPHART

raciones congruentes es en realidad mayor que el que hay en las


incongruentes. Además, el sistema federal que cuenta con el número
más bajo de unidades constitutivas. Bélgica, es el que tiene la mayor
disminución en fragmentación.
La principal explicación se encuentra, por supuesto, en el grado de
concentración geográfica de las comunidades religiosas y étnicas, las
cuales están entremezcladas en las cuatro federaciones congruentes,
mientras que se hallan mucho más concentradas, aunque no del todo,
en las áreas diferenciales de las federaciones incongruentes.

FEDERALISMO CORPORATIVO

La conclusión de la sección anterior mueve a preguntar si se puede


conceder autonomía a los grupos geográficamente dispersos, a través
de un federalismo no definido exclusivamente en términos
geográfico-territoriales. La mayor parte de los expertos en
federalismo rechazan un concepto tan amplio del mismo, pero una
minoría discrepante ha resaltado su importancia teórica y práctica.
Friedrich se refiere al federalismo no territorial como federalismo
«corporativo» y ha llamado enérgicamente la atención sobre las
propuestas de corpo- rativismo federal hechas por Otto Bauer y Karl
Remer para dar solución al problema de las nacionalidades del Imperio
Austrohúngaro. Su idea clave estriba en que cada individuo debería
poder declarar a qué nacionalidad desea pertenecer y que estas
nacionalidades deberían convertirse en comunidades autónomas
culturales y no territoriales.
La primera aplicación práctica de las propuestas Bauer- Remer
tuvo lugar en Estonia en 1925. A las minorías culturales de
determinada importancia mínima se les otorgó el derecho a establecer
sus propias escuelas e instituciones culturales, que fueron gobernadas
por consejos electos, los cuales gozaban de poderes legislativos y
recaudatorios. La jurisdicción de estos consejos culturales estaba
determinada por la pertenencia a una comunidad cultural, sin que
importara la residencia geográfica. Las minorías rusas y suecas no
constituyeron tales consejos culturales, sobre todo porque estaban
concentradas geográficamente y, en consecuencia, podían hacer uso
de las instituciones de autogobierno local. Sin embargo, las minorías
alemana y judía, más diseminadas, aprovecharon la oportunidad que
deparaba la nueva ley, y sus
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 199

consejos culturales en seguida se revelaron acertados: «El gobierno


estoniano estuvo en condiciones de reivindicar, con total justificación,
que había encontrado una solución ejemplar al problema de sus
minorías.» 11
Otro ejemplo de federalismo corporativo se encuentra en la
Constitución chipriota de 1960. En palabras de Fiedrich, «el
federalismo elegido por Chipre era lo que podría denominarse
"federalismo corporativo”, un esquema propuesto ya en una ocasión
para solucionar los problemas de nacionalidades del Imperio de los
Habsburgo y que después fue adoptado en Estonia».12 Puesto que los
esquemas de residencia de la mayoría griega y de la minoría turca
estaban por aquella época muy entremezclados, no había manera de
instituir un federalismo territorial corriente. En vez de ello, pues, los
dos segmentos étnicos recibieron un alto grado de autonomía gracias
a dos cámaras comunales, elegidas por separado y con poderes
exclusivos de legislación en materia religiosa, educativa, cultural y de
índole personal. Podían tener consejos municipales separados en las
cinco mayores ciudades de la isla.
Bélgica es, como ya se vio en el capítulo 2, el ejemplo más reciente
de federalismo corporativo. Los dos consejos culturales para los
habitantes de habla flamenca y los de habla francesa son parientes de
las cámaras comunales de Chipre. Pero el interés particular del caso
belga es que la federaliza- ción iniciada en 1970 ha tomado
simultáneamente forma corporativa y territorial. El país está dividido
en las tres regiones de Flandes, Valonia y Bruselas, pero asimismo lo
está en una comunidad de habla flamenca (que comprende el área
geográficamente definida de Flandes y el grupo de habla flamenca de
Bruselas, definido corporativamente, y una comunidad de habla
francesa (que comprende el área de Valonia y Bruselas francófonas).
De resultas de todo ello*, como afirma Martin O. Heiler, «para según
qué propósitos, a Bélgica se la puede uno imaginar como una entidad
federal que consta de tres unidades, mientras que para otros sólo está
compues

11. Georg von Rauch: The Baltic States-Estonia, Latvia and IÁthuania: The
Years of Independence, 1917-1940, trad. Gerald Onn, Berkeley, University of California Press,
12. Cari J. Friedrich: Trends of Federalism in Theory and Practice, Nueva York, Praeger,
1969, p. 124. No hay que confundir el federalismo corporativo con el «corporativismo», término
éste que hace referencia a las diversas relaciones que ligan a un gobierno, los sindicatos, los
negocios y la economía. Véase Philippe C. Schmitter: «Still the Century of Corporatism?», Review
of Politics 36, n.° 1, enero de 1974, pp. 85-131.
200 AREND LIJPHART

ta de dos».13 La federación de tres unidades o semifederación es


territorial, mientras que la de dos es fundamentalmente corporativa.
Finalmente, el concepto de federalismo puede hacerse extensivo a
su aplicación para acuerdos por los que se concede autonomía a
organizaciones privadas que representan grupos diferenciados dentro
de una sociedad. £1 gobierno central, particularmente en Austria,
Bélgica y los Países Bajos, reconoce y subvenciona, desde hace mucho
tiempo, varias asociaciones, especialmente en los campos de la
educación, la salud y los medios de comunicación de masas, que
fueron establecidas por las mayores subsociedades religiosas e
ideológicas: católicos, socialistas, liberales y, en los Países Bajos, los
protestantes. A este tipo de federalismo se le puede llamar
federalismo corporativo informal o, como ha sugerido Robert A. Dahl,
«federalismo sociológico».14 Vale la pena señalar qué Bélgica ha sido
un laboratorio muy activo de experimentos federales, y que ya era
sociológicamente federal mucho antes de que comenzase a adoptar el
federalismo corporativo y territorial.

FEDERALISMO, DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA DE CONSENSO

¿Cuál es la relación entre federalismo y descentralización, por un


lado, y los demás elementos de la democracia de consenso, por el
otro? En los capítulos anteriores se descubrieron los estrechos lazos
entre el tipo de gabinete, su duración, el número efectivo de partidos,
el número de variables políticas y el sistema electoral. Pero
federalismo y descentralización apenas guardan relación con esa serie
de características. Por ejemplo, los porcentajes (redondeados) de
tiempo durante el cual han sido gobernados los países por coaliciones
estrictamente ganadoras (véase tabla 4.2) se halla en realidad un poco
más por encima de la media en los Estados federales que en los
unitarios —67 y 63 % respectivamente—, en contra de la relación que
cabría esperar. El valor medio del número efectivo de partidos (véase
tabla 7.3) es también inesperadamente más bajo en las seis
federaciones de pleno derecho, con 2,8 partidos, que en los Estados
unitarios, con 3,6. El

13. Martin O. Heisler: «Managing Ethnic Conflict in Belgium», Atináis of the American
14. Citado por Sidney Verba: «Some Dilemmas in Comparative Research», World Politics
20, n.° 1, octubre de 1967, p. 126.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 201

coeficiente de correlación entre los índices de centralización de la


tabla 10.2 y el tipo habitual de gabinete es, de igual modo, un
insignificante 0,03, y la correlación entre centralización y número
efectivo de partidos es de 0,10, valor no sólo bajo, sino también
contrario a la relación negativa que sería de esperar. Uno de los
problemas sería que los altos índices de centralización de los Países
Bajos y Bélgica (98 y 93 °/o)no hacen justicia al federalismo sociológico
de estos países. Si rebajáramos arbitrariamente estos índices hasta la
media de todos los Estados federales y unitarios (76 %), los dos
índices de correlación serían entonces de 0,11 y —0,03
respectivamente, lo que resulta obvio que sigue sin mostrar relación
alguna verdaderamente significativa.
Por otro lado, existe una estrecha relación con el tipo de
Legislativo, pues como se vio en el capítulo 6, los cuatro países de
sólido bicameralismo, Australia, Alemania, Suiza y los Estados Unidos,
son federales. Estos mismos países también están entre los sistemas
más descentralizados, ya que su centralización media es del 57 %, en
comparación con el 80 °/o de los demás países. Estas pautas que se
dan entre los diferentes elementos de la democracia mayoritaria y la
democracia de consenso, volverán a estudiarse en el capítulo final.
11. CONSTITUCIONES: LA SOBERANIA DE LA MAYORÍA
FRENTE A LOS DERECHOS DE LA MINORIA
/
Y
<9

La octava y última diferencia entre los modelos mayoritarios y de


consenso se refiere a la presencia o ausencia de restricciones
explícitas sobre el poder legislativo de las mayorías parlamentarias.
¿Es la Constitución una «ley de leyes» que ata al parlamento y que no
puede cambiarse por una mayoría parlamentaria regular, o es el
parlaínento —esto es, la mayoría en él representada— el supremo y
soberano hacedor de leyes? Tradicionalmente, esta diferencia se ha
analizado en términos del contraste entre Constituciones «escritas» y
«no escritas», del que se deducen tres importantes criterios que
analizaremos detalladamente en este capítulo. El primero, aunque el
menos importante^es- - la—diferencia—li- teral entre una
Constitución escrita como un único documento que encama la ley de
leyes y una Constitución no escrita, que es una simple colección de
leyes y costumbres importantes. E^ ségundo criterio sé refiere a los
procédimientosiiece- sarios para enmendar la Constitución: dichos
procedimientos ¿deben de constituir una limitación significativa sobre
la mayoría parlamentaria o no? El tercero, en caso de un posible
conflicto entre la Constitución y una ley ordinaria, ¿quién es el
intérprete de la Constitución: el propio parlamento —de nuevo por
mayoría— o un cuerpo como un tribunal o un consejo constitucional,
independiente del parlamento?

CONSTITUCIONES ESCRITAS Y NO ESCRITAS

Existen dos razones por las cuales la distinción literal entre


Constituciones escritas y no escritas es poco importante. Una de estas
razones estriba en que casi todas las Constituciones del mundo están
escritas, y que las no escritas son muy raras. En nuestro elenco de
veintidós regímenes democráticos sólo hemos encontrado tres
Constituciones no escritas: las de Gran Bretaña y Nueva Zelanda, los
dos primeros
I

204 AREND LIJPHART

ejemplos de democracia mayoritaria que hemos comentado en el


capítulo 1, y de Israel. La ausencia de un texto en Gran Bretaña y
Nueva Zelanda se ha explicado a menudo por su gran consenso sobre
las normas políticas fundamentales, lo cual hace superflua tina
Constitución formal. Al caso de Israel hay que aplicarle la explicación
opuesta. Como apunta Leonard J. Fein, este país ha intentado, aunque
sin éxito, adoptar una Constitución escrita «sobre un número de
cuestiones centrales —en especial las relaciones religión-Estado—
porque el consenso de la sociedad era insuficiente».1 Estas
discrepancias se resolvieron mediante un acuerdo, mientras que
acerca de otras cuestiones fundamentales el consenso fue lo bastante
fuerte como para permitir que el país funcionara sin una Constitución
formal, como en el caso de Gran Bretaña y Nueva Zelanda.
La segunda razón, contemplada desde la perspectiva del contraste
fundamental entre los modelos de democracia mayoritaria y de
consenso, es más relevante a la hora de determinar si la Constitución,
escrita o no, impone restricciones significativas sobre la mayoría como
para preguntarse si está escrita o no lo está. Cuando la Constitución
se recoge en un solo documento, designado explícitamente como la ley
de leyes de la nación, la mayoría parlamentaria puede sentirse
moralmente atada a ella en mayor medida que si se trata meramente
de una colección, más o menos amorfa, de leyes y costumbres básicas
sin un acuerdo claro sobre lo que exactamente forma parte y lo que no
la forma de la Constitución no escrita. Pero desde el punto de vista de
su fuerza formal de unión, respaldada en general por la autoridad
moral> las Constituciones escritas y no escritas no se diferencian
mucho, como se demostrará en los dos apartados siguientes.

ENMIENDA CONSTITUCIONAL Y VETO DE LA MINORÍA

Una enmienda constitucional puede adoptar gran variedad de


formas, aunque dicha variedad puede quedar reducida a tres tipos
básicos. Los cambios en las Constituciones pueden haber sido
aprobados por mayorías específicas, por referéndum popular o por
mayoría parlamentaria regular. La tabla 11.1 clasifica a los veintidós
regímenes democráticos en estas tres categorías. Las diferencias entre
estos distintos tipos se

1. Leonard J. Fein: Politics in Israel, Boston, Little, Brown, 1967, pp. 165-166.
han etiquetado av menudo como Constituciones «rígidas» y «flexibles»,
de acuerdo con el grado de dificultad a la hora de introducir
enmiendas.2
1. La regla para enmendar la Constitución que se ajusta en
mayor medida al modelo de democracia de consenso es el
requisito de la aprobación por una mayoría específica, y qué lleva
consigo el derecho de una minoría dada de mínimo tamaño a
ejercer el derecho de veto. El procedimiento más si^piple y común
que incluye el veto minoritario es la necesidad de una mayoría
extraordinaria —generalmente dos tercios— en el parlamento. La
aprobación por voto mayoritario en ambas cámaras de
parlamentos bicamerales incongruentes implica además un veto
minoritario, en el momento en que ciertas minorías están
sobrerrepresentadas en la segunda cámara.
La alternativa o la adición al veto minoritario a nivel parlamentario
nacional puede requerir la aprobación de cuerpos subnacionales,
corno cantones o estados, 'mediaste acción legislativa o referéndum,
tói Suiza, por ejemplo, la mayoría de los cantones deben aprobar las
enmiendas constitucionales, lo cual proporciona un veto potencial a
los cantones peque-
■s.
2. Ivo D. Duch&cek: Power Maps: Comparative Politics of Constitutions, Santa Barbara,
Calif., ABC-Clio, 1973, pp. 210-214.
i

ños, con menos del 20 % de la población total suiza. Esta regla puede
verse reforzada además mediante la estipulación de una mayoría
específica de órganos subnacionales, como en los Estados Unidos,
donde el requisito de las tres cuartas partes significa que los estados
más pequeños, con menos del 5 % de la población, pueden bloquear
una enmienda constitucional. Como muestra la tabla 11.1, la mayor
parte de nuestros veintidós regímenes democráticos poseen unas
Constituciones relativamente rígidas con algún tipo de veto
minoritario para las enmiendas constitucionales.
2. La segunda regla para un cambio constitucional es la
aprobación por referéndum nacional. Podría aducirse que, a menos
que una mayoría específica de votantes hubiera dado su
aprobación, un referéndum es simplemente un. instrumento
mayorftário: la mayoría propone una enmienda en el parlamento,
la cual es aceptada después por una mayoría popular. Esta
interpretación pasa por alto la posibilidad que ofrece un
referéndum de que una minoría comprometida puede organizar
una campaña contraria a la enmienda. De ahí que s^ justifique
designar la demanda de referéndum a una categoría intermedia
entre los tipos más mayoritarios y consensúales de las reglas de
la enmienda.
De las cinco democracias que se encuentran en esta categoría,
Dinamarca e Irlanda son los ejemplos más directos. Los otros tres son
más complicados porque sus Constituciones blindan diferentes
métodos de enmiendas. La V República francesa puede servir de
ejemplo ilustrativo. El último artículo de su Constitución establece que
las enmiendas requieren la aprobación de ambas cámaras legislativas
y un referéndum
o una mayoría de tres quintas partas de una sesión conjunta de
ambas cámaras legislativas.3 Además, la decisión, que en 1962 tomó el
presidente Charles De Gaulle de eludir el parlamento y someter
directamente a referéndum una propuesta de enmienda, aprobada de
forma aplastante por los ciudadanos, estableció este método como el
tercer procedimiento de enmienda constitucional. Todos los casos en
los que pueden utilizarse métodos alternativos están clasificados de
acuerdo con la opción más mayoritaria o flexible, pues por regla
general la mayoría parlamentaria —o, como en Francia, el presidente
elegido por una mayoría popular— decide qué opción se va a utilizar.
r

2. Artículo 89.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 207

3. Los cinco países restantes pertenecen a la categoría de regla de


la mayoría pura: sus Constituciones son completamente flexibles y
puede cambiarlas una mayoría parlamentaria normal. Los tres
regímenes con constituciones no escritas se clasifican dentro de este
tipo. Las Constituciones no escritas sueca e islandesa pueden ser
enmendadas mediante dos decisiones mayoritarias sucesivas entre las
cuales se ha de celebrar una elección parlamentaria. En principio, la
función de tal elección interpuesta es el equivalente a un referéndum:
proporciona a los votantes, la posibilidad de designar legisladores que
votarán contra la propuesta de enmienda constitu-* cional aprobada
por el anterior Legislativo. En lá práctica, las cuestiones
constitucionales de este tipo afectan en gran medida a las campañas
electorales y lias elecciones interpuestas no pueden considerarse, por
consiguiente, como una limitación real a la regla de la mayoría.

CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD


I

Puede argumentarse, sin embargo, que una Constitución escrita y


rígida no ejerce suficientes limitaciones sobre Jas mayorías
parlamentarias a menos que exista un cuerpo independiente que
decida cuándo las leyes se ajustan a la Constitución. Al ser el
parlamento el juez de la constitucionalidad de sus propias leyes,
puede sentirse tentado a resolver cualquier duda a su favor. El
remedio que generalmente se utiliza para resolver este problema
ponsiste en proporcionar a los tribunales o a un consejo constitucional
el poder del control judicial de la constitucionalidad, esto es, el poder
de comprobar la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el
Legislativo nacional.
En el famoso fallo de Marbury v. Madison (1803), que estableció el
control jurisdiccional de la constitucionalidad en los Estados Unidos, el
presidente del Tribunal Supremo, John Marshall, argumentó que la
presencia de una Constitución escrita y de un poder judicial
independiente implicaban, en buena lógica, la facultad del Tribunal
Supremo de control jurisdiccional de la constitucionalidad: el Tribunal,
ante una incompatibilidad entre la Constitución y una ley ordinaria, no
tenía otra elección que aplicar la ley de leyes y en consecuencia
invalidar la ley de rango inferior. El gran atractivo de este argumento
se observa también en un comentario de R. H. S. Crossman, miembro
del gabinete laborista británico,
208 AREND LIJPHART

responsable de la controvertida ley de inmigración de 1968, que


denegaba la entrada en Gran Bretaña a millares de ciudadanos suyos
que vivían en Kenya; luego él mismo reconocería que esta ley «hubiera
sido declarada anticonstitucional en cualquier país con una
Constitución escrita y un Tribunal Supremo».4
Aunque parece incontrovertible la lógica de los razonamientos de
Marshall y Crossman, no todos los regímenes democráticos los
siguieron. En la tabla 11.2 se enumeran los re-

Tabla 11.2. Control jurisdiccional de la constitucionalidad y veto de la minoría


en 22 regímenes democráticos

Control jurisdiccional
de la
No Si

Francia IV Dinamarca

No Israel Francia V
Nueva Zelanda Irlanda
Reino Unido Islandia
Italia
Veto de la minoría _ Suecia
Bélgica Alemania
Finlandia Australia
Sí Luxemburgo Austria
Países Bajos Canadá
Suiza Estados Unidos
Noruega

gímenes democráticos que tienen control jurisdiccional de la


constitucionalidad y aquellos que carecen de él. Entre los que no
practican un control jurisdiccional encontramos, desde luego, los tres
países con Constituciones no escritas, aunque también seis países que
las tienen escritas, así como Tribunales Supremos, que prohíben
explícitamente el poder de control jurisdiccional de la
constitucionalidad. En esos países, el parlamento es el último garante
de la Constitución.

4. Citado en «A Model Democracy?», de Richard Rose, en Lessons from America: An


Exploration, ed. a cargo de Richard Rose, Nueva York, Wiley, 1974, p. 138.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 209

La lógica en la que se fundamenta esta alternativa es la de un


principio democrático: tales decisiones de importancia vital, como las
de la conformidad de la ley a la Constitución, deben tomarlas los
representantes electos del pueblo en lugar de un cuerpo jurídico dado,
y frecuentemente nada representativo.
Principalmente como compromiso entre estas dos lógicas
contradictorias, algunos países encargan el control jurisdiccional de la
constitucionalidad a unos tribunales o consejos constitucionales,
aunque no son ellos quienes deciden tales cuestiones. Este tipo se
denomina sistema centralizado de control jurisdiccional de la
constitucionalidad. El primer país que lo adoptó fue Austria, durante la
I República, y ahora también se utiliza en Alemania y en Italia. La otra
alternativa, el control jurisdiccional de la constitucionalidad
descentralizado, en el cual todos los tribunales deben considerar la
constitucionalidad de las leyes, es el sistema más común.5
Francia brinda el primer ejemplo de un país en el cual el principio
de soberanía popular servía para prevenir cualquier aplicación del
control jurisdiccional de la constitucionalidad. La constitución de la V
República establecía un consejo constitucional, aunque al principio
este cuerpo servía principalmente para proteger el poder ejecutivo
contra intrusiones legislativas; sólo al presidente, al primer ministro y
a los presidentes de ambas cámaras les estaba permitido proponer
cuestiones de constitucionalidad ante el consejo. Una enmienda
constitucional aprobada en 1974 otorgaba a las minorías en el
Legislativo —sesenta miembros de ambas cámaras— el derecho a
apelar al consejo constitucional, y el propio consejo vio reforzado en
gran manera su poder de control jurisdiccional de la
constitucionalidad. Aunque todavía los tribunales no pueden recurrir
al consejo constitucional, Francia se cuenta actualmente entre los
países con cierto tipo de control jurisdiccional de la
constitucionalidad, de carácter centralizado. 6

Entre las democracias con sistemas descentralizados de control


jurisdiccional de la constitucionalidad, existen acusadas diferencias en
cuanto a su activismo en ese terreno. Los Estados Unidos, con su
agresivo poder judicial, se encuentran

5. Mauro Cappelletti: Judicial Review in the Contemporary World, Indianapo- lis, Bobbs-
6. Véase James Beardsley: «Constitutional Review in France», en la ed. a cargo de Philip B.
Kurland: The Supreme Court Review, 1975, Chicago, University of Chicago Press, 1976, pp.
189-259; y Barry Nicholas: «Fundamental Rights and Judicial Review in France», Public Law,
primavera-verano de 1978, pp. 82-101, 155-177.
210 AREND LIJPHART

en uno de los extremos de este espectro. Los países escandinavos e


Islandia se hallan situados en el extremo opuesto. Según palabras de
Mauro Cappelletti, sus jueces ejercen el poder de control jurisdiccional
de la constitucionalidad «con extrema prudencia y moderación».7 A
partir de 1963, el Tribunal Supremo de Suecia obtuvo el derecho de
control jurisdiccional de la constitucionalidad, aunque también
quedaba establecido que «la aplicación de éste sería restrictiva».
Cuando en 1974 se adoptó una nueva Constitución, no se llevó a cabo
intento alguno de eliminar el control jurisdiccional de la
constitucionalidad, aunque, y ello es significativo, no se encuentra
especificado por escrito en la nueva Constitución.8

FEDERALISMO, CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD Y CONSTITUCIONES RÍGIDAS

¿Cómo podemos explicar la incidencia del control jurisdiccional de


la constitucionalidad? Donald P. Kommers llevó a cabo un análisis
sistemático «para averiguar si el control jurisdiccional de la
constitucionalidad va asociado a ciertas formas legales, estructuras
políticas, formas de organización judicial o valores constitucionales».9
En lo que a nosotros respecta, existen tres relaciones importantes que
debemos examinar:
1. El control jurisdiccional de la constitucionalidad ocasiona una
fuerte limitación a las mayorías parlamentarias y es, por
consiguiente, una característica típica de la democracia de
consenso. De igual manera, una Constitución rígida con veto de la
minoría es antimayoritaria. De ahí que tenga sentido la hipótesis
de que estas dos características de la democracia de consenso
podrían ir juntas. Sin embargo, la tabla 11.2 muestra sin
ambigüedades que esta hipótesis debe rechazarse: en once de
nuestras veintidós democracias encontramos uno de los dos
elementos sin el otro.
2. En el capítulo anterior se indicaba que una Constitución escrita
es una de las características del federalismo, como la división de
poder entre el gobierno central y el go-

7. Cappelletti: Judicial Review in the Contemporary World, p. 59.


8. Constitutional Documents of Sweden, Estocolmo, Swedish. Riksdag, 1975, página 28.
Para algunos casos intermedios —Australia, Canadá e Irlanda— véase Edward McWhinney:
Judicial Review, 4.* ed., Toronto, University of Toronto Press, 1969.
9. Donald P. Kommers: «Comparative Judicial Revierw and Constitutional Politics», World
Politics 27, n.° 2, enero de 1975, pp. 293-294.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 211

biemo regional debe de estipular explícitamente. Podría añadirse que


se precisa ser un intérprete neutral de esta Constitución escrita para
evitar que el Legislativo central usurpe el poder reservado a los
grupos que componen la federación, lo cual entraña, desde luego, un
sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad centralizado
o descentralizado. Entre federalismo y control jurisdiccional de la
constitucionalidad se establece un vínculo, aunque en la mayoría de
los casos no sea muy fuerte. Tal como establece Kommers, «las
Constituciones de todo el mundo revelan la presencia de control
jurisdiccional de la constitucionalidad como un principio
constitucional en (la mayoría) de los sistemas federales de gobierno»,
pero también se encuentra «en numerosos sistemas no federales».10
Cinco de nuestros seis Estados federales tienen un control
jurisdiccional de la constitucionalidad —Suiza es la única excepción—
y la mitad de los Estados unitarios, ocho de los dieciséis, también lo
tienen.
1. Otro examen de la tabla 11.2 revela un vínculo mucho más
fuerte e interesante con el federalismo: de los siete
países situados en la casilla inferior del extremo derecho,
caracterizados por el control jurisdiccional de la constitucionalidad y
veto de la minoría, cinco son federales. Estas siete democracias
poseen Constituciones antimayoritarias en los tres puntos que se
comentan en el presente capítulo: Constituciones escritas, veto de la
minoría y control jurisdiccional de la constitucionalidad. Cinco de las
seis federaciones pertenecen a este grupo, aunque sólo dos de los
dieciséis Estados unitarios.
En los capítulos- 6 y 10 se comentan las relaciones entre
federalismo y bicameralismo sólido. Podemos añadir ahora el vínculo
con las Constituciones antimayoritarias. Volveremos a ello en el último
capítulo.

10. Donald P. Kommers: «Judicial Review: Its Influence Abroad», Annals of the American
Academy of Political and Social Science, 428, noviembre de 1976, página 62.
11. EL REFERÉNDUM EN LAS DEMOCRACIAS
REPRESENTATIVAS

La novena característica del modelo Westminster, comentada en el


capítulo 1, es que se trata de una democracia puramente
representativa. La supremacía de la mayoría en el parlamento no se
enfrentará a una participación popular directa, cual es un referéndum.
Sin embargo, como se expone en el capítulo 2, este noveno elemento
del modelo Westmins- ter, a diferencia de los otros ocho, no se
distingue del modelo de consenso, el cual es también un modelo de
democracia representativa. Aunque el referéndum y demás
instrumentos de democracia directa son extraños a la teoría de
mayorita- rismo y consenso, pueden darse hasta cierto punto en la
práctica de ambos tipos de democracia.
En este capítulo comentaremos los distintos dispositivos de la
democracia directa, poniendo especial énfasis en el que tiene mayor
importancia práctica: el referéndum. Examinaremos la incidencia y la
tendencia del referéndum y procuraremos explicar su aplicación, más
bien rara aunque creciente. Por desgracia, como veremos, la pregunta
de por qué un referéndum se da con mucha mayor frecuencia en unos
países que en otros, no puede contestarse de manera satisfactoria.

INSTRUMENTOS DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

La figura 12.1 subraya las principales instituciones en un sistema


parlamentario de gobierno, así como las interrelacio- nes de dichas
instituciones (líneas continuas). Los votantes eligen a los miembros
del Legislativo a través de los partidos políticos, los cuales nombran a
los candidatos que los votantes han de elegir. El Legislativo selecciona
al Ejecutivo y hace las leyes. Puede decirse que los votantes tienen
una influencia directa sobre el Legislativo, aunque los partidos
desempeñan un papel intermediario porque influyen sólo
indirectamente
214 AREND LIJPHART

F IGURA 12.1. El sistema parlamentario puro y cuatro elementos


de la democracia directa

en la composición del Ejecutivo y en la adopción de leyes, a través de


sus representantes en el Legislativo. Se han propuesto cuatro métodos
(indicados por las líneas alternas en la figura 12.1) para reforzar la
influencia de los votantes y hacer que el sistema democrático sea más
directo y menos representativo:
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 215

1. La forma más obvia de democratizar el parlamento es


introducir la elección directa del Ejecutivo por parte de los
votantes en lugar de por selección a cargo del Legislativo^ Como
se muestra en el capítulo 5, ya que la elección popular del
Ejecutivo es incompatible con un sistema en el cual el Ejecutivo
depende de la confianza del Legislativo, este método de introducir
un alto grado de democracia directa significa un desplazamiento
del gobierno parlamentario hacia el gobierno presidencial.
Parlamentarismo y presidencialismo pueden contemplarse como
los dos sistemas fundamentales para reemplazar al monarca o a
otro mandatario no democrático y su gabinete con un Ejecutivo
controlado democráticamente. El método parlamentario,
ejemplificado por la historia de la democratización de muchos
países europeos, hace responsable al gabinete del Legislativo
elegido popularmente en lugar de responsabilizar al monarca. El
sistema presidencial es más radical: reemplaza al monarca no
democrático con un presidente elegido democráticamente. Tal
como Douglas Ver- ney establece, «aboliendo la monarquía y
sustituyendo al rey y su gobierno por un presidente, los
americanos demostraron tener una perspectiva verdaderamente
revolucionaria».1
Sería incorrecto, desde luego, contemplar el significado del
presidencialismo principalmente desde el punto de vista de su
carácter más democrático en comparación con el parlamentarismo. Su
principal importancia se refiere a su impacto en las relaciones
Ejecutivo-Legislativo. El gobierno presidencial significa separación de
poderes y ello incrementa las posibilidades de un equilibrio desigual
entre el Ejecutivo y el Legislativo (véase capítulo 5).
2. El segundo instrumento para llevar la democracia
representativa hacia la democracia directa es el referéndum
popular: en lugar de encargar el poder de hacer leyes
exclusivamente al Legislativo, los votante pueden ser convocados
a fin de aprobar o rechazar proposiciones de ley, las cuales
pueden ser leyes regulares o enmiendas constitucionales. La
influencia de los votantes se ve reforzada en gran medida si se les
permite no sólo votar proposiciones originadas en el Legislativo o
en el Ejecutivo, sino también proponer leyes a iniciativa propia,
esto es, la iniciativa de un mínimo dado de electorado. En sí
mismo el referéndum es un paso modesto hacia la democracia
directa, pero, combinado con la iniciativa, se convierte en un paso
gigantesco.
1. Douglas V. Vemey: The Analysis of Political Systems, Londres, Routledge and Kegan
Paul, 1959, p. 43.
216 AREND LUPHART

1. Una de las quejas de Jean-Jacques Rousseau contra la


democracia representativa era que los representantes, una vez
elegidos, no podían seguir siendo controlados por los votantes:
«Los ingleses se creen libres, pero se equivocan. Sólo son libres
durante las elecciones al Parlamento; una vez han sido elegidos
los miembros del Parlamento, vuelven a caer en la esclavitud y se
convierten en nada.»2 La destitución intenta resolver este
problema porque permite a cierto número de votantes que no
están satisfechos de su representante recla-
v mar elecciones especiales en las que el representante pueda ser
destituido. Esto sólo se lleva a cabo en sistemas electorales plurales y
mayoritarios porque requiere que cada componente se identifique
claramente. De ahí que sea incompatible con una representación
proporcional o semiproporcional.
2. Las elecciones primarias directas utilizan a los partidos
políticos como intermediarios en el proceso electoral. Seleccionan
a los candidatos fuera del control de las organizaciones de
partido y sus miembros formales, y los presentan al electorado. La
característica más importante de las primarias directas es que
«permiten a cualquier votante que se declare miembro de un
partido votar en esta primaria de partido. El votante no tiene
ninguna obligación hacia aquella formación, la cual no puede
excluirle de participar en la selección de sus candidatos».3 Las
primarias directas hacen que las etiquetas de partido sean más
importantes que las organizaciones.
La mayor parte de estos cuatro instrumentos de democracia
directa son muy raros, y casi todas las democracias siguen siendo
fuertemente representativas. En nuestros veintidós regímenes, no se
utiliza la destitución a nivel nacional. Las elecciones primarias se
convocan exclusivamente en los Estados Unidos. Los jefes del
Ejecutivo designados por votación popular se encuentran sólo en los
Estados Unidos, Francia y Finlandia, tánicamente en Suiza e Italia los
votantes tienen el derecho de iniciativa a nivel nacional; en los Estados
Unidos la iniciativa es importante en California y en algunos estados,
aunque no a nivel federal. El referéndum, sin embargo, se ha utilizado
en la mayor parte de las democracias. Y éste será el tema de lo que
resta de capítulo.

2. Jean Jacques Rousseau: The Social Contract, trad. Willmoore Kendall, Chicago, Henry
Regneiy, 1954, p. 108.
3. Austin Ranney: «Candidate Selection», en la ed. de David Butler, Howard R. Penniman y
Austin Ranney: Democracy at the Polis: A Comparative Study of Competitive National
Elections, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1981, p. 86.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 217
REFERENDOS

La tabla 12.1 muestra el número de referendos en veintidós


democracias desde 1945 hasta 1980: esto es, el número de preguntas
formuladas a los votantes, convocados para votar en referendos
nacionales. El aspecto más sorprendente de la tabla lo constituye la
gran desigualdad de la incidencia de los referendos. Suiza cuenta con
más de los dos tercios del total, mientras que hay nueve países que no
contabilizan un solo referéndum. Y ésta es la norma general que
emerge de la tabla: la relativa rareza del referéndum en todos los
países, excepto en Suiza. En Australia y en Nueva Zelanda, el segundo
y tercer país respectivamente en la utilización de referen- dos, éstos
han# tenido lugar en años altemos, por término medio, en el período
de 1945 a 1980.
Por otro lado, su uso está empezando a hacerse más frecuente.
David Butler y Austin Ranney perciben «un lento pero inequívoco
crecimiento en el número de referendos» desde 1900, que «se ha
acelerado ligeramente desde 1960».4 Las cifras del período
1945-1980 en la tabla 12.1 confirman tal tendencia. En todos los
países, a excepción de Suiza, tuvieron lugar 29 referendos durante la
primera mitad de este período y 46 en la segunda mitad. Y en Suiza,
además, el uso del referéndum se incrementó de 67 a 102 de la
primera a la segunda mitad del período que tomamos en
consideración. Debería señalarse, sin embargo, que de los nueve
países en los que no se convocó ningún referéndum entre 1945 y
1980, cinco —Alemania, Canadá, Finlandia, Islandia y Luxemburgo—
habían convocado uno o más de uno antes de 1945. Está claro que los
referendos no provocan adicción.
A fin de determinar en qué medida sirve el referéndum para
incrementar la influencia popular directa, Gordon Smith lo ha
clasificado de acuerdo con dos criterios: referéndum controlado frente
a no controlado y referéndum prohegemóni- co frente a referéndum
antihegemónico. Se dice que un referéndum es controlado cuando el
gobierno puede decidir su convocatoria o no, cuándo tendrá lugar y
qué se va a preguntar. Cuando un referéndum se origina por iniciativa
popular, se trata de un referéndum no controlado. En palabras de
Smith, «puede suponerse que un fuerte control sólo se asociará con un
referéndum que obtenga resultados previsibles

4. David Butler y Austin Ranney: «Summing Up», en la ed. de David Butler y Austin Ranney:
Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, Washington, D. C., American
Entreprise Institute, 1978, p. 221.
218 AREND LIJPHART

Tabla12.1. Referendos nacionales y disposiciones para los r e f & rendos


constitucionales obligatorios y opcionales en 22 democracias
(1945-1980)

Número de referendos Referendos


convocados constitucionale
s
Total 1945-1962 1963-1980
Suiza 169 67 102 Obligatorio
Australia 18 5 13 Obligatorio
Nueva Zelanda 17 9 8
Dinamarca 11 3 8 Obligatorio
Irlanda 8 1 7 Obligatorio
Francia V 6 4 2 Opcional
Francia IV 4 4 — Opcional
Italia 4 1 3 Opcional
Suecia 3 1 2
Austria 1 0 1 Opcional
Bélgica 1 1 0
Noruega 1 0 1
Reino Unido 1 0 1
Canadá 0 0 0
Finlandia 0 0 0
Alemania 0 0 0
Islandia 0 0 0
Israel 0 0 0
Japón 0 0 0 Obligatorio
Luxemburgo 0 0 0
Países Bajos 0 0 0
Fuente: Adaptada de David Butler y Austin Ranney, eds.: Referendums: A
Comparative Study of Practice and Theory, Washington, D. C., American
Enterprise Institute, 1978, pp. 57-64, 127-128, 227-237; y Kee- sing's
Contemporary Archives, Londres, Keesing's Publications. •

a favor de la autoridad gobernante. Y lo contrario se aplica para un


referéndum "no controlado": el punto central de una iniciativa popular
es el de originar unos cambios que por una u otra razón el gobierno se
ha resistido llevar a cabo». El segundo criterio no interesa al derecho
de iniciativa y al resultado propuesto, sino al resultado actual: un
referéndum es prohegemónico o antihegemónico según sean sus
consecuencias «de apoyo o en detrimento del régimen».5

5. Gordon Smith: «The Functional Properties of the Referendum», European Journal of


Political Research 4, n.° 1, marzo de 1976, p. 6.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 219

La mayor parte de los referendos son controlados y pro-


hegemónicos. Una de las razones es que la iniciativa sólo es posible
en unos pocos países. Si el gobierno controla el referéndum, tenderá a
convocarlo sólo cuando espere ganarlo. Las circunstancias políticas
más que la aparición de iniciativas pueden obligar a los gobiernos,
desde luego. Un ejemplo de ello lo constituye el referéndum noruego
de 1972 sobre la pertenencia a la Comunidad Europea. El Parlamento
era favorable por unanimidad y podía haber actuado sin la aprobación
popular, pero existía una poderosa sensación de que en un asunto de
esta naturaleza e importancia el voto parlamentario por sí solo no
hubiera sido legítimo. Los votantes rechazaron la entrada de Noruega
en la Comunidad Europea contra el parecer de la clase política. El
referéndum noruego constituye un ejemplo de consulta parcialmente
controlada y plenamente antihegemónica. Otro tipo de referéndum no
controlado del todo es el obligatorio para las enmiendas
constitucionales: cuando un gobierno siente grandes deseos de llevar
a cabo una enmienda, puede controlar el texto y el momento del
referéndum, pero no impedir que el referéndum tenga lugar.
No todos los referendos controlados resultan prohegemó- nicos,
puesto que a veces los gobiernos calculan mal el apoyo popular. El
primer ejemplo de ello lo encontramos en Francia, en 1969, a raíz del
referéndum sobre la reforma del Senado y del gobierno local. El
presidente Charles de Gaulle no estaba obligado a convocarlo y no se
jugaba en él su prestigio político. Cuando lo perdió, dimitió en el acto.
Sin embargo, los referendos acostumbran ganarse más que a
perderse. Son armas políticas en manos de los gobiernos en lugar de
serlo contra ellos.

PAUTAS EN EL uso DE LOS REFERENDOS

¿Cómo podemos explicar la incidencia de los referendos en las


democracias? Como muestra la tabla 12.1, trece de nuestros veintidós
países han hecho poco o ningún uso del referéndum en el período que
va de 1945 a 1980 (esto es, no han convocado ninguno o han
convocado uno sólo), mientras que los otros nueve los han utilizado
ocasionalmente o con mayor frecuencia. Deben tomarse en
consideración y deben rechazarse cinco explicaciones posibles.
220 AREND LIJPHART

1. En la base de nuestra discusión teórica de ia democracia


mayoritaria y de consenso, no esperaríamos que la incidencia de
los referendos estuviera relacionada con las características de
cada modelo. En el próximo capítulo se demostrará que, en efecto,
no existen tales vínculos.
2. Ivor Crewe considera que el referéndum es un elemento de la
«escala de participación» a disposición de los votantes. Cuántas
oportunidades tengan éstos de participar a nivel nacional
dependerá de la frecuencia con que se convoquen elecciones a la
primera cámara y si otros cargos públicos a nivel nacional, como
los miembros de la segunda cámara y los presidentes, son o no
elegidos por votación popular.6 El análisis de Crewe sugiere dos
hipótesis posibles. Los referen- dos deben estar relacionados
positiva o negativamente con la escala de participación: deben
formar parte de un síndrome de frecuente o variada oportunidad
de voto o deben servir como compensación de una falta relativa
de otras posibilidades de participación. Ambas hipótesis han de
rechazarse. Los trece países que han utilizado poco o nada el
referéndum y los nueve que lo han hecho de modo ocasional y
más a menudo, tienen virtualmente un promedio idéntico de
frecuencia de elecciones en cuanto a sus primeras cámaras, y no
se diferencian con respecto a otras oportunidades de voto
nacionales.
3. Buttler y Ranney explican el hecho de que se utilice el
referéndum con tanta frecuencia en Suiza y en algunos estados
norteamericanos en términos de su «larga experiencia
prerreferéndum con un gobierno directo con asambleas de
ciudadanos frente a frente». Al crecer la población, tales
asambleas no pudieron reunirse ya, y el referéndum y la iniciativa
«adaptaron los principios de democracia directa a las limitaciones
y necesidades de las poblaciones más amplias».7 Ésta es una
explicación válida, aunque limitada, que explica por qué Suiza
aparece en la parte superior de la lista de la tabla 12.1, aunque no
explica el cambio en las otras veintiún democracias.
4. Otro factor relevante identificado por Butler y Ranney es si el
referéndum va o no acompañado por la iniciativa. La
disponibilidad de la iniciativa «ayuda a explicar» por qué en
algunos países y estados «se han convocado muchos más re-

6. Ivor Crewe: «Electoral Participation», en Democracy at the Polis, pp. 225-232, de Butler
y otros.
7. David Butler y Austin Ranney: «Practice», en Referendums, de Butler y otros, p. 6.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 221

ferendos que en los demás gobiernos democráticos».8 La iniciativa


hace que el referéndum no sea controlado y por lo tanto lo hace
también más frecuente. De las veintidós democracias de la tabla 12.1
sólo dos —Suiza e Italia— tienen la iniciativa. Ambas se encuentran en
la categoría de ocasional a frecuente, pero la explicación de Butler y
Ranney no toma en cuenta la variación entre los restantes veinte
países.
1. Finalmente, Butler y Ranney señalan que el tema de los
referendos ha sido «abrumadoramente constitucional».9 Ello
indica que debemos esperar la convocatoria de referen- dos
especialmente en aquellos países en los cuales las enmiendas
constitucionales requieren la aprobación por referéndum, y hasta
cierto punto también en aquellos donde un referéndum es una de
las opciones para el cambio de la Constitución. Estas condiciones
se indican en la tabla 12.1, de donde sobresale una pauta bien
clara: siete de los nueve países que utilizan el referéndum
ocasionalmente y con frecuencia, y sólo dos de los trece restantes,
tienen un referéndum constitucional obligatorio u opcional.
Tras una más amplia reflexión, esta última explicación no puede
considerarse satisfactoria porque inmediatamente surge la pregunta:
¿por qué las Constituciones de algunas, aunque de no todas las
democracias, requieren o permiten el referéndum para un cambio
constitucional? Las Constituciones expresan ciertas filosofías de
gobierno. Explicar las pautas políticas en términos de reglas
constitucionales es redundante. Aunque a los sociólogos les resulta
difícil admitir una derrota en la búsqueda de proposiciones y teorías
generales, nos vemos forzados a convenir con Butler y Ranney que los
referendos «fallan a la hora de establecer un modelo universal».10

9. Butler y Ranney: «Practice», p. 10.


10. Ibid., p. 18.
11. LAS NUEVAS DEMOCRACIAS EUROPEAS: ESPAÑA,
PORTUGAL Y GRECIA

De los países que han sido democráticos desde aproximadamente


el final de la segunda guerra mundial y que ya hemos tratado en
capítulos anteriores, una gran mayoría, quince de veintiuno,
pertenecen a la Europa occidental. Así, la mayor parte de los países de
esa área han mantenido instituciones democráticas durante mucho
tiempo. Las únicas excepciones las constituyen España, Portugal y
Grecia, aunque actualmente ya han dejado de serlo. Estos tres países
volvieron a implantar la democracia a mediados de los años setenta, y
ahora ya se les puede llamar, en palabras del Economist de Londres,
«miembros firmes y de pleno derecho del club de las democracias
europeas».1 Los tres países considerados en este capítulo son
miembros de la Comunidad Económica Europea desde principios de
1986, y de la OTAN. En España quedó confirmada la pertenencia a esa
alianza militar tras el referéndum celebrado en marzo de 1986.
La contemporaneidad de la transición del autoritarismo a la
democracia y su situación geográfica en el sur de Europa, hace que
nos sintamos tentados a considerar estos países como un grupo
compacto. No obstante, en este capítulo y en el 14 veremos que
existen diferencias notables entre ellos con respecto a las
características de la democracia que han venido practicando. Tampoco
deberíamos exagerar la similitud que hubo entre sus respectivos
procesos de transición a la democracia, todos los cuales tuvieron lugar
a mediados de los años setenta, aunque como resultado de diferentes
circunstancias. En el caso de Portugal el autoritarismo fue derribado
por una combinación de guerra y agotamiento institucional, en el de
España lo fue por la muerte del Caudillo que encarnaba el
autoritarismo, y en Grecia por una combinación de crisis interna y
aventurerismo en política exterior. Los interludios del autoritarismo
fueron también de muy diferen

1. The Economist, 4 de enero de 1986, p. 35.


224 AREND LIJPHART

te duración en los tres países: en Grecia sólo siete años, mientras que
en España se prolongó durante más de un tercio de siglo y en
Portugal, casi cincuenta años.
El análisis de los demás países democráticos llevado a cabo en los
capítulos anteriores cubría el período que va, aproximadamente, de
1945 hasta finales de 1980. Con el fin de fortalecer, en la medida de lo
posible, los fundamentos empíricos de nuestro análisis de las nuevas
democracias europeas, ampliaremos la cobertura de nuestro estudio
sobre estos tres casos hasta mediados de 1986. Nuestros puntos de
partida serán las primeras elecciones parlamentarias regulares
celebradas tras el fin de la etapa autoritaria: noviembre de 1974 en
Grecia, abril de 1976 en Portugal (donde una asamblea constituyente
había sido ya elegida un año antes), y junio de 1977 en España, lo que
nos da un lapso de aproximadamente diez años para cada país. Se
podría aducir que, en el caso de Grecia, el período de posguerra hasta
1967 —o por lo menos los años transcurridos desde el fin de la guerra
civil en 1949 hasta 1965, aproximadamente— debería añadirse al
período posterior a 1974. Sin embargo, a pesar de las muchas
similitudes de tipo institucional, el primero de los períodos
mencionados fue la democracia restringida, ejerciendo la monarquía y
el ejército un poder considerable, en contraposición con la democracia
plena establecida en los años setenta. A fuer de equitativos, habría
que señalar que hasta la revisión constitucional de 1982, que abolió el
Consejo de la Revolución, los militares portugueses también
ejercieron más poder político del que puede conciliarse con los usos
habituales de la democracia.
En este capítulo se estudiarán las tres nuevas democracias en
función de las mismas nueve características que diferenciaban el
mayoritarismo de la democracia de consenso, y que han servido de
guía al análisis que hemos venido haciendo a lo largo de los
anteriores capítulos.2 La tabla 13.1 resume los datos esenciales de los
tres países.

2. Véase también Thomas C. Bruneau: Politics and Nationhood: Post-Revolu- tionary


Portugal, Nueva York, Praeger, 1984; Thomas C. Bruneau y Alex Mcleod: Politics in
Contemporary Portugal: Parties and the Consólidation of Democracy, Boulder, Colorado,
Lynne Rienner, 1986; P. Nikiforos Diamandouros: The 1974
Transition from Authoritarian to Democratic Rule in Greece: Baekground and In-
terpretation from a Southern European Perspective, Occasional Paper n.° 37, Bolonia, Johns
Hopkins University Research Institute, 1981; P. Nikiforos Diamandouros: «Transition to, and
Consolidation of Democratic Politics in Greece, 1974-1983: A Ten- tative Assessment», West
European Politics 7, n.° 2, abril de 1984, pp. 50-71; y Richard Gunther, Giacomo Sani y Goldie
Shabad: Spain after Franco: The Making of a Competitive Party System, Berkeley,
University of California Press, 1986.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 225

TABLA 13.1.
Características básicas de los regímenes democráticos de
Grecia, Portugal y España de 1975 hasta mediados de 1986

Grecia Portugal España

1. Gabinetes de estricta ma

yoría (ajustado el %) 100 88 69


Gabinetes de estricta ma
yoría (sin ajustar el %) 100 75 39
2. Duración media de los
gabinetes (en meses) 70 24 55
3. Cámaras parlamentarias unicame unicame bicame
ralismo ralismo ralismo
4. Número efectivo de par
tidos parlamentarios 2,1 3,2 2,7
5. Número de variables po
líticas 3,0 3,5 3,5
6. Falta de proporcionali
dad electoral (%) 7,6 33 7,6
Reducción del número de
partidos (%) 28,5 13,8 31,1
Mayorías elaboradas (%) 75 40 50
7. Centralización guberna
mental (%) 96 95 86
8. Constitución rígida o fle
xible rígida rígida rígida
Control jurisdiccional de
la constitucionalidad descentr. centr. centr.
9. Número de cuestiones so

Fuente: Véanse tablas 42, 5.3, 7.3, 8.1, 9.1, 102 y 12.1.

PODER EJECUTIVO

Las tres nuevas democracias muestran considerables diferencias


en cuanto a la composición de sus respectivos gabinetes. Grecia es un
ejemplo perfecto del prototipo mayoritario. Ha tenido gabinetes de
estricta mayoría durante todo el período 1974-1986, y cada gabinete
estaba compuesto de miembros de un solo partido, el cual gozaba del
respaldo mayoritario del Parlamento: el partido de la Nueva
Democracia desde 1974 hasta 1981, y desde ese año en adelante los
socialistas del PASOK. Sólo Nueva Zelanda, entre los otros vein
226 AREND LIJPHART

tidós regímenes democráticos, desafía este récord de mayori- tarismo


al cien por cien. El que los gabinetes griegos del período de posguerra
fueran también muy mayoritarios, no es en absoluto significativo. Si
nos centramos en el período que va desde las elecciones de 1950, el
primero tras el fin de la guerra civil, hasta la intervención en 1965 de
la Corona en los partidos políticos, durante el 92 % del tiempo
gobernaron gabinetes de estricta mayoría. Las únicas excepciones
fueron los de Venizelos (hijo) y de Georgios Papandreu, que fueron
minoritarios durante algunos meses, en 1950-1951 y en 1963- 1964,
respectivamente.
España fue el país menos mayoritario de los tres, principalmente
porque partió con un largo período —cinco años y medio— de
gabinetes minoritarios de la Unión de Centro Democrático. No
obstante, tras la victoria socialista en las elecciones de 1982, los
gabinetes mayoritarios monocolores se han convertido en norma.3 Este
último período comprende el 39 % del tiempo total sometido a
consideración. Según nuestro criterio operacional de repartir el tiempo
de los gabinetes minoritarios equitativamente con el de los de estricta
mayoría y con el de los sobredimensionados (como quedó establecido
en el capítulo 4), el porcentaje ajustado de gabinetes de estricta
mayoría es en España del 69 %.
Portugal ocupa una posición intermedia entre Grecia y España,
como indica la tabla 13.1, pero se distingue de ambos en un aspecto
importante, cual es que sus gabinetes de estricta mayoría han sido por
lo general de coalición. Los ejemplos más claros son las coaliciones
que formaron los socialistas con el Partido del Centro Social y
Democrático en 1978,

3. Conviene señalar que las figuras políticas españolas durante un período particularmente
decisivo de la transición a la democracia, rechazaron el mayori- tarismo y abrazaron con
entusiasmo las prácticas de consenso. Durante el proceso constituyente de 1977 a 1979, se
aludía a dichas prácticas como «la política de consenso». Aunque dichas prácticas consensúales
estuvieran en su mayor parte centradas en elaborar una nueva Constitución, también se
aplicaron a las relaciones económicas y laborales (proceso que culminó en los Pactos de la
Moncloa de 1977), así como a la primera fase del proceso de descentralización política
(contribuyendo de este modo a alcanzar acuerdos satisfactorios sobre los estatutos de
autonomía de las comunidades vasca y catalana). Rasgos esenciales de todas estas variopintas
políticas de consenso fueron la participación activa en el proceso decisorio de representantes
de aquellos grupos más directamente afectados por el asunto en discusión. Una representación
más o menos proporcional en el terreno decisorio de aquellos intereses que resultaban
afectados; la celebración en forma discreta de las negociaciones y el compromiso por parte de
todos los participantes clave, con el objetivo de asegurar un acuerdo que no fuera del todo
inaceptable para ningún grupo social relevante. Véase Richard Gunther: «Constitutional Change
in Contemporary Spain», en la ed. de Keith G. Banting y Richard Simeón: The Politics of
Constitutional Change in Industrial Nations: Redesigning the State, Londres, Macmillan,
1985, pp. 42-70.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 227
y con el Partido Socialdemocrático de 1983 a 1985; pero incluso el
gabinete de la Alianza Democrática, de 1980 a 1983, puede ser
considerado con propiedad como de coalición (principalmente a causa
de los socialdemócratas y del Centro Social Democrático). Puesto que
la Alianza presentaba una única lista de candidatos en las elecciones
de 1979 y 1980, se la califica técnicamente como un solo partido. No
obstante, su unidad no fue ni sólida ni duradera: la Alianza colapso a
finales de 1982, y sus integrantes recuperaron sus correspondientes
identidades como partidos. Los únicos gabinetes que no eran de
estricta mayoría fueron los que hubo al principio y al final del período
que consideramos: un gabinete socialista minoritario desde 1976
hasta finales de 1977, y otro gabinete socialdemocrático, también
minoritario, desde los últimos días del año 1985 en adelante.4
Una característica que comparten los tres países es que sus
gabinetes fueron de estricta mayoría o minoritarios, nunca
sobredimensionados. Una posible objeción a este aserto podría
basarse en el argumento de que los poderosos presidentes de
Portugal (hasta 1982) y Grecia (hasta 1986) deberían también
considerarse como partícipes en el gobierno. Dado que el presidente
Ramalho Eanes era una figura políticamente independiente, su
presencia y poder no afectaron a la combinación de partidos del
gobierno portugués. Pero la «cohabitación» del presidente griego
Constantinos Karamanlis, del Partido Nueva Democracia, con el
gabinete socialista de 1981 a 1985, se asemejó, por lo menos en algo,
a un gobierno so- bredimensionado de poder compartido. A nuestro
juicio, sin embargo, tal interpretación sería incorrecta, pues como
razonaremos con más detalle en la siguiente sección, la presidencia
griega nunca ejerció su fuerte poder latente de una manera que
permitiera calificar a su titular como miembro de facto del gabinete.
Por lo tanto, el período 1981-1985 en Grecia no puede compararse
con la «cohabitación» del mucho más poderoso presidente Mitterrand
de Francia, con un gabinete conservador tras las elecciones de 1986,
aunque sí guarda una estrecha semejanza con un poder ejecutivo
compartido.

4. Portugal experimentó casi un año y medio de gabinetes no políticos de «inspiración


presidencial» (1978-1980). Puesto que estos gabinetes no pueden ser objeto de clasificación a
tenor de nuestros criterios, quedan excluidos a efectos de cálculo de los porcentajes de la tabla
13.1.
228 AREND LIJPHART

RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO

Todas las Constituciones de las nuevas democracias europeas


manifiestan la pretensión de fortalecer y estabilizar el Ejecutivo, que
está inspirado, al menos en parte, en modelos foráneos. En España se
instituyó un sistema corriente de gobierno parlamentario bajo un
monarca constitucional como jefe del Estado; pero tomó de los
alemanes el mecanismo del voto de censura constructivo, a fin de
reforzar el gabinete ante el Legislativo. Los redactores de las
Constituciones griega y portuguesa se vieron influidos por el modelo
francés de una presidencia fuerte en combinación con un gabinete
sujeto a la confianza del Legislativo. En el caso portugués, el resultado
fue un gobierno presidencialista de la misma categoría que los
sistemas presidencialistas americano, finlandés y el de la V República
francesa, aunque con una presidencia relativamente menos
preeminente que en los otros tres casos (véase tabla 5.1): el presidente
goza de un sólido poder ejecutivo y es elegido por voluntad popular.
Los poderes presidenciales, no obstante, fueron severamente
recortados por la revisión constitucional de 1982, y aunque el modo de
elección popular no se vio alterado, Portugal volvió al sistema
parlamentario.
A pesar de la influencia del modelo francés, el nuevo sistema
político griego nunca fue genuinamente presidencialista. La razón
principal estriba en que el presidente es designado por el Parlamento
y no por los electores. Sólo el gran prestigio personal del presidente
Karamanlis pudo compensar en parte esta falta de legitimación
democrática. Además, en 1986 se aprobó una serie de enmiendas
constitucionales que hacían desaparecer la casi totalidad de los
poderes especiales del presidente, convirtiendo así el régimen en
inequívocamente parlamentario. De hecho, desde 1986 la presidencia
griega se parece a la de la IV República francesa en la misma medida
en que se diferencia de la V.
La tabla 3.1 dti la duración media de cada gabinete en los tres
países. Grecia tuvo el gabinete de más duración y Portugal, el de
menor. Esta característica sólo está parcialmente eii concordancia con
la relación entre el tipo de gabinete y su duración que encontramos en
el capítulo 5. En particular, la vida media de dos años en los gabinetes
portugueses resulta muy corta si se tiene en cuenta la elevada
incidencia de gabinetes de mayoría estricta, pues la posición de
Portugal en la tabla 5.3 se situaría en el espacio superior de la
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 229

derecha, que está vacío. La vida media de los gabinetes españoles —


más de cuatro años y medio— es en cambio bastante más larga dado
su bajo porcentaje de gabinetes de mayoría estricta, no obstante lo
cual España aún encajaría en el espacio central de la tabla 5.3 y, por lo
tanto, se encuentra, al igual que Grecia, en la diagonal teorizada. Una
explicación de la diferencia entre los esquemas español y portugués
podría ser que los gabinetes portugueses de mayoría estricta fueron
principalmente coaliciones, mientras que en España el gabinete
minoritario de la Unión de Centro Democrático era mono- color, y,
como ya se vio en el capítulo 5, los gabinetes de un solo partido
suelen ser ceteris paribus más duraderos que los de coalición.
Obsérvese también que los gabinetes portugueses se han ido
haciendo más duraderos a partir de 1980.5

PARLAMENTOS

Grecia y Portugal tienen Parlamentos manifiestamente


unicamerales. El único aspecto ligeramente inusual de estas dos
cámaras es su dimensión. En el capítulo 6 encontramos que, con una
sola excepción (Suecia), todas* las democracias que cuentan con
poblaciones por debajo de los 24 millones del Canadá tienen una
primera cámara, o una única cámara, relativamente pequeña, con un
máximo de 212 miembros.6 Grecia y Portugal proporcionan asimismo
otras dos excepciones: la población de ambas es de unos 10 millones
de habitantes, pero sus Legislativos unicamerales cuentan,
respectivamente, con 300 y 246 miembros.
España tiene un Parlamento bicameral con una Primera Cámara
que es elegida directamente por R.P. (como se verá más adelante) y
con un Senado que en su mayoría es elegido por voluntad popular. En
términos de poderes formales, el Senado está claramente subordinado
a la Cámara Baja, dado que los votos negativos de la primera pueden
ser soslayados por la segunda. El hecho de que la gran mayoría de los
senadores sean directamente elegidos por los votantes —los pocos
que restan los eligen directamente los Legislativos autonómicos—
aumenta la legitimidad democrática del Senado y, por lo tanto, su
importancia política, aunque nosotros seguimos creyendo que la
relación de poder entre ambas cáma

5. Los tres gabinetes de «inspiración presidencial» (1978-1980) quedarán también


excluidos de nuestro análisis.
6. Véase nota 4 al capítulo 6.
230 AREND LIJPHART

ras debería clasificarse entre las extremadamente asimétricas. Por otro


lado, las dos Cámaras son obviamente incongruentes: las provincias
más pequeñas están en gran medida su- prarrepresentadas en el
Senado, y el método electoral no es de R.P. sino el del denominado
voto limitado, un sistema semiproporcional que, en el caso español,
suele dar resultados con una acusada falta de proporcionalidad.7 La
combinación de asimetría extrema e incongruencia sitúa a España en
la categoría del bicameralismo débil, la clase intermedia entre el
bicameralismo fuerte y el insignificante (véase tabla 6.4).
En el capítulo 6 vimos ya que existe una estrecha relación entre
unicameralismo y población de reducido volumen por un lado, y
bicameralismo y poblaciones grandes por el otro, utilizando los 10
millones como línea divisoria entre el volu- mente de población
pequeño y el grande. Ésta es una línea divisoria difícil en el caso de
Portugal y Grecia, dado que ambos se sitúan casi exclusivamente
sobre ella; pero la realidad de estos tres casos que ahora estudiamos
nos reafirma en nuestra regla general: los dos países más pequeños
tienen Parlamentos unicamerales, mientras que España, que cuenta
con una población tres o cuatro veces mayor, se caracteriza por el
bicameralismo.

SISTEMAS DE PARTIDOS

En comparación con el número efectivo de partidos parlamentarios


que hay en los otros veintidós regímenes democráticos que hemos
estudiado, los cuáles oscilaban entre 1,9 y 5,0 (véase tabla 7.3), los
números equivalentes en Grecia, España y Portugal —2,1, 2,7 y 3,2
respectivamente— son moderados. Se basan, por supuesto, en los
resultados de un número menor de convocatorias electorales que en
los otros países (cuatro en Grecia y España y cinco en Portugal)
aunque, con la excepción parcial de España, las nuevas democracias
europeas ya han desarrollado unos sistemas de partidos bastante
estables.
Los partidos políticos griegos han estado dominados por la Nueva
Democracia y por el socialista PASOK. Otros partidos, en particular los
dos grandes Partidos Comunistas, han

7. Arend Lijphart, Rafael López Pintor y Yasunori Soné: «The Limited Vote and the Single
Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and Spanish Examples», en la ed. de Beraard
Grofman y Arend Lijphart: Electoral Laws and Their Political Consequences, Nueva York,
Aghaton Press, 1986, pp. 154-169.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 231

desempeñado un papel de cierta importancia, pero no han llegado a


influir en la composición del gobierno. La Nueva Democracia y el
PASOK han gobernado con el respaldo de mayorías absolutas de sus
propios diputados en el Parlamento^ el primero hasta 1981 y el
segundo a partir de entonces. La media de 2,1 partidos efectivos sitúa
Grecia a la altura de los Estados Unidos, Nueva Zelanda, el Reino Unido
y Austria, que cuentan con un número efectivo de partidos
parlamentarios entre 1,9 y 2,2, ya que comúnmente se consideran
bipartidismos. (En las ocho elecciones que tuvieron lugar entre 1950 y
1964, el número efectivo de partidos parlamentarios fue de 2,7, más
elevado que la cifra posterior a 1974, pero aún bajo en términos
comparativos.)
Cuatro partidos han constituido las fuerzas dominantes en
Portugal: los socialistas y los comunistas a la izquierda y los
socialdemócratas y el Partido de Centro Social Democrático a la
derecha. Como resultado de las elecciones de 1985, se les unió un
quinto partido de importancia comparable y que estaba integrado por
simpatizantes del saliente presidente Ea- nes; pero es probable que
esto no pase de un fenómeno transitorio. El número medio efectivo de
partidos portugueses —3,2 partidos (véase tabla 13.1)— parece
relativamente bajo para tratarse de una configuración de cuatro
partidos exclusivamente. La razón estriba en que los partidos se han
mostrado desiguales y fluctuantes en cuanco a su importancia, y en
que los dos partidos de la derecha se presentaron en listas conjuntas
a las elecciones de 1979 y 1980, pues el número medio efectivo de
partidos que resultó de dichas elecciones fue sólo de 2,5, mientras que
en las elecciones de 1976, 1983 y 1985 la media fue de 3,7 partidos.
Los elementos estables de los partidos políticos españoles han
sido los cada vez más fuertes socialistas y los débiles y divididos
comunistas a la izquierda, así como la presencia de varios partidos
etnoregionales. A la derecha de los socialistas el sistema de partidos
ha sufrido un cambio mayor. La Unión de Centro Democrático casi
ganó la mayoría de los escaños parlamentarios en las elecciones de
1977 y 1979 (47,1 y 48,0 %), y fue partido gobernante hasta 1982, con
un gabinete minoritario. Sin embargo fracasó en las elecciones de
dicho año y fue reemplazado como principal partido de la derecha por
Alianza Popular (rebautizada como Coalición Popular en las elecciones
de 1986). A pesar de este desplazamiento, el número efectivo de
partidos parlamentarios ha seguido siendo bastante estable, pues el
número más alto fue
232 AREND LIJPHART

de 2,9 y se dio en las elecciones de 1977, mientras que cuando los


socialistas consiguieron una aplastante victoria electoral en 1982, se
alcanzó el reducido número de 2,3 partidos.

DIMENSIONES POLÍTICAMENTE RELEVANTES

La tabla 13.2 presenta nuestra valoración de las dimensiones


políticas de la pugna entre partidos en el seno de las nuevas
democracias europeas. De las nueve características básicas de los
regímenes democráticos, ésta es la más difícil de determinar y la
potencialmente más controvertida. La difi-

Tabla 13.2. Dimensiones políticas de los sistemas de partidos griego,


portugués y español, desde 1975 (aprox.) hasta mediados
de 1986

Socio Reli Etno Urba Apoy Polít Pos Núm


económic gio cultu na- o al ica mate ero
a sa ral rural régi exte riali de
men rior sta dim
ensi
ones
Grecia G M G M 3,0

Portugal G G M G 3,5

Nota: G indica una dimensión de alta relevancia y M de relevancia mediana.

cuitad es aún mayor en el caso de Grecia, Portugal y España porque


sólo disponemos de un corto lapso en el que poder basar nuestros
juicios, no obstante lo cual hemos tratado de aplicar los mismos
criterios que para las demás democracias.
La dimensión socioeconómica, la de apoyo al régimen y la de
política exterior representan, en términos relativos, los problemas de
menor entidad. Los tres países tienen la habitual y clara división
izquierda-derecha. A los dos países que cuentan con Partidos
Comunistas de relevancia, Grecia y Portugal, se les califica con la
misma evaluación de relevancia media en cuanto a la dimensión de
apoyo al régimen, lo mismo que Francia, Italia y Finlandia. En lo que a
política exte
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 233

rior se refiere, las dos cuestiones principales han sido las de


pertenencia a la OTAN y a la Comunidad Europea. El PASOK se
comprometió inicialmente a la retirada de la Comunidad Europea y se
oponía enérgicamente a la pertenencia a la OTAN. Los comunistas
portugueses se oponían igualmente a la OTAN, y en 1985 votaron en
contra de la entrada en la Comunidad Europea. Esta última cuestión
no fue objeto de contencioso en España, pero la pertenencia a la
OTAN resultó en extremo polémica desde 1981 hasta el referéndum
de 1986.
A pesar de que España y Portugal se diferencian del prototipo
habitual europeo-continental por no tener partidos explícitamente
cristianodemócratas, ambos han sido objeto de una evaluación alta en
la dimensión religiosa. Sin embargo, los democratacristianos
españoles eran una facción identifica- ble en el seno de la Unión de
Centro Democrático, al igual que en la más reciente Coalición Popular;
y puede aducirse, como lo hace Juan Linz, que el Centro Social
Democrático de Portugal «está muy próximo a ser un partido
demócrata- cristianó».8 Los representantes del Centro Social
Democrático en el Parlamento Europeo y alrededor de un tercio de los
de Coalición Popular se han unido al grupo de los partidos
cristianodemócratas, aparentemente sin convicción, a diferencia de los
delegados de la Nueva Democracia griega, «cristiano- demócratas»
por razones fundamentalmente pragmáticas. Un buen indicador de la
importancia que la dimensión religiosa tiene en España y Portugal es
la cuestión del aborto: tanto el Partido del Centro Social Democrático
como Alianza Popular se han opuesto tenazmente a que se
despenalice. La regulación y financiación de la enseñanza religiosa
privada en España ha sido también objeto de un tenso contencioso
entre partidos. Tales cuestiones de índole moral han desempeñado
asimismo un papel en la política griega, aunque más como parte del
énfasis que ha puesto el PASOK en la renovación social y en la
igualdad de sexos, que en virtud de connotación religiosa alguna, por
lo que cabría calificar dichas cuestiones con la etiqueta
posmaterialista.
Finalmente, concedemos a España una evaluación alta en la
dimensión etnocultural, a pesar de que los distintos partidos
nacionalistas, si bien sólidos en el interior de sus respectivas regiones,
son más bien pequeños cuando se consideran a escala estatal. No
obstante, el gabinete minoritario de

8. Juan J. Linz: «Europeas Southern Frontier: Evolving Trends Toward What?», Daedalus 108,
n.° 1, invierno de 1979, p. 185.
234 AREND LIJPHART

Unión de Centro Democrático contó a menudo con el respaldo de las


minorías catalana y vasca, y en general no hay duda de que la
diferenciación etnocultural ha tenido un alto grado de relevancia
política, y que ha sido la causa del elevado grado de violencia que
existe en España.
Cuando comparemos las tres nuevas democracias con las ya
antiguas, sobre la base de los sistemas de partidos y de las
dimensiones políticas, veremos que el número efectivo de partidos
parlamentarios que les caracteriza es relativamente bajo, pero que el
de dimensiones políticas es relativamente elevado. Este esquema hace
de España y Grecia casos desviados en términos de lo que hemos visto
en la tabla 8.4, donde se adecúan al espacio inferior de la izquierda,
que está vacío. Es probable, sin embargo, que con el transcurso del
tiempo el número de dimensiones políticas disminuya. En concreto, y
como resultado de la subida al poder de los socialistas españoles y del
PASOK, los asuntos de política exterior son ahora mucho menos
disgregadores.

SISTEMAS ELECTORALES

Todas las democracias europeas recientes hacen uso de fórmulas


electorales de R.P. aunque, como bien muestra la tabla 13.1, los
resultados electorales que obtienen están lejos de ser proporcionales.
El índice de no proporcionalidad de Portugal es ligeramente más
elevado que el de los demás países con R.P., pero los de España y
Grecia lo son mucho más; de hecho se parecen mucho a aquellos de
los seis países que cuentan con sistemas de mayoría y mayoría
relativa (véase tabla 9.1). Las principales razones son que en España la
R.P. se aplica a distritos de reducida magnitud —un distrito de
dimensiones medias elige menos de siete representantes—, y que no
se recurre al procedimiento de los escaños suplementarios, a escala
autonómica o estatal, para hacer más proporcional la distribución
global de escaños. En Grecia los escaños suplementarios se disponen
tanto para el ámbito regional como para el nacional, pero con unos
umbrales tan altos que sólo pueden beneficiarse los partidos más
grandes, a la vez que la proporcionalidad se ve de hecho reducida.
Este sistema se denomina «R.P. reforzada», pero en realidad refuerza
los grandes partidos en detrimento de la proporcionalidad. En las ocho
elecciones habidas en Grecia entre 1950 y 1964, la no
proporcionalidad electoral fue tan elevada que
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 235

alcanzó el 7,9 %, cifra muy próxima al 7,6 °/o de las elecciones del
período posterior a 1974.
Este hecho confirma nuestro anterior hallazgo de que los sistemas
electorales y los partidos están estrechamente relacionados. La tabla
13,1 también revela que los poco proporcionados sistemas electorales
de Grecia y España han reducido drásticamente el número efectivo de
partidos (de partidos electorales a partidos parlamentarios), ya que el
porcentaje de reducción es alto, incluso en comparación con los
sistemas que funcionan según fórmulas de mayoría y mayoría relativa
(véase tabla 9.1). A menudo los tres sistemas han producido mayorías
elaboradas —en siete de las trece convocatorias electorales— de forma
mucho más parecida a los sistemas de mayoría y mayoría relativa que
a los de R.P. (véase tabla 9.2). Las cuatro elecciones que han tenido
lugar en Grecia han proporcionado mayorías parlamentarias, una sola
de las cuales correspondía a la realidad de los votos. Las mayorías
socialistas que resultaron de las elecciones de 1982 y 1986 en España
eran elaboradas, tanto la una como la otra. Y las dos victorias de la
Alianza Democrática de Portugal, en 1979 y 1980, entrañaron también
mayorías elaboradas.

DIVISIÓN DE PODER

Grecia, Portugal y España son Estados Unitarios desde un punto de


vista formal. Los dos primeros, además, son unitarios y centralizados.
España está mucho más descentralizada y en vías de convertirse en un
Estado de autonomías, si no en un Estado federal.
Estas diferencias quedan expresadas de manera más precisa por
las cifras de centralización gubernamental que proporciona la tabla
13.1, basadas en estadísticas de la OCDE de finales de los años setenta
y a principios de los ochenta. Portugal y Grecia, en comparación con
las otras democracias que figuran en la tabla 10.2, se cuentan entre
los Estados más centralistas y unitarios. El 86 °/o de centralización
que corresponde a España la sitúa aproximadamente en el centro de
los Estados unitarios, aunque ello no hace entera justicia a su carácter
más descentralizado, y esto por dos razones. En primer lugar, porque
el 86 % es una media que corresponde a los años que van de 1979 a
1983, y no refleja la disposición que existe hacia una mayor
descentralización. En el año pre- democrático de 1973, la cifra de
centralización era del 93 %;
236 AREND LIJPHART

hacia 1980 (época en la que ya se habían creado instituciones de


gobierno autonómico en dos regiones), la cifra ya había descendido aJ
90 y en 1983 (cuando ya se habían dado los pasos necesarios para la
creación de instituciones regionales de gobierno en la mayor parte de
las diecisiete comunidades autónomas del país) era inferior al 83 Vo.
Es probable que en el futuro se produzcan disminuciones graduales, a
medida que la jurisdicción sobre numerosas funciones de gobierno
vaya siendo transferida desde el gobierno central a los recientemente
creados organismos administrativos autonómicos.
Una segunda razón por la que dichas cifras subestiman el grado
absoluto de descentralización política en España estriba en que miden
el reparto de los impuestos recaudados en los ámbitos autonómico y
local, mientras que la descentralización española es más acusada por
el lado de las actividades de gasto público. Con la excepción de
Euskadi y Navarra (dos comunidades autónomas que sí recaudan sus
propios impuestos), la mayor parte de la actividad de los gobiernos
autonómicos es financiada con fondos que se transfieren a partir de
los impuestos recaudados por el gobierno central. El 24 % de los
gastos totales del Estado habían sido transferidos en 1985 desde la
administración central a las distintas comunidades autónomas.9 De
manera que, de haberse basado los datos comparativos de que
disponemos en el gasto público en vez de hacerlo en los impuestos, la
cifra de centralización correspondiente a España habría sido
sustancialmente más baja que el 86 % consignado en la tabla 13.1.
A medida que el nivel general de actividad de los gobiernos
autónomos se ha ido desarrollando a lo largq de este período, el
modelo básico del Estado mismo lo ha ido haciendo paralelamente. Al
comienzo de la transición se admitía de una manera generalizada que
pronto se otorgaría la autonomía a aquellas regiones que
históricamente venían reclamándola (Cátaluña, Euzkadi, dejando en
suspenso y pendiente la condición definitiva de la provincia
parcialmente vasca de Navarra), así como a Galicia, que también está
cultural y lingüísticamente diferenciada del resto del país, y que ya
había dado algunos pasos hacia la consecución de su autonomía poco
antes de la guerra civil de 1936-1939. Pero dejando a un lado la
necesidad generalmente sentida de restituir a vascos

9. Datos presentados por María Izquierdo Rojo, secretaria de Estado para las Autonomías
(Ministerio de Administración Territorial) y Publicado por Stanley G. Payne, Eusebio Mujal-León,
Thomas D. Lancaster y Richard Gunther: Spain’s Prospects, Nueva York, The Spanish Institute,
1985, p. 38.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 237

y catalanes sus derechos de autogobierno, no hubo acuerdo entre la


élite política sobre el modelo de Estado que mejor se adecuaría a la
España posfranquista. Ni siquiera la Constitución aprobada en 1978
resuelve este asunto de una manera clara, toda vez que, a diferencia
de la mayor parte de las Constituciones federales, que delinean
nítidamente las funciones que corresponden a los organismos de los
gobiernos central y regional, y que otorgan niveles parejos de
autoridad a todos los estados miembros, el texto español sólo
establece procedimientos por los que las distintas regiones pueden
asegurarse la autonomía, y enumera los ámbitos de competencias
que pueden transferirse desde la jurisdicción del gobierno central a
la de un gobierno autonómico. Con ello, el proceso de
descentralización quedaba fundamentado en el principio de
voluntarismo: cada eventual comunidad estaba en situación de iniciar
el procedimiento que le asegurase la autonomía, y de negociar sus
propias condiciones de autogobierno.
Dada la gran diversidad en materia de lengua, cultura, nivel de
desarrollo económico y otras características sociales que distinguen a
una región española de otra, no es sorprendente encontrar entre ellas
diferencias significativas en cuanto a la naturaleza exacta de sus
funciones de autogobierno y rapidez con que fueron conseguidas.
Tras el abortado golpe de Estado de febrero de 1981, la preocupación
por estas desigualdades entre comunidades autónomas y la
descoordinación con que se había iniciado el proceso
descentralizador, condujo al gobierno de Unión de Centro Democrático
y al mayor Partido de la oposición, el Socialista, a intentar
homogeneizar dicho proceso de descentralización mediante la
promulgación de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso
Autonómico. Cuando en 1983 el Tribunal Constitucional invalidó gran
parte de esta ley, este fallo representó un decisivo punto de no
retorno, a partir del cual los socialistas (Partido gobernante desde
1982) han presionado firmemente en favor de una distribución más
uniforme entre las comunidades autónomas de los derechos de
autogobierno. Sin embago, su adhesión de hecho a un modelo federal
para España ha sido vigorosamente contestada por los nacionalistas
vascos y catalanes, quienes temen que de este proceso de
homogeneización pueda resultar una reducción de sus propios
derechos y privilegios.
No obstante, la estructura política española se aproxima al modelo
federal en un aspecto: el Senado es notablemente «federal» en su
composición. Cada una de las provincias continentales tiene derecho a
estar representada por igual (cua
238 AREND LIJPHART

tro senadores) con independencia de su volumen de población, lo


mismo que la representación igualitaria de cada estado o cantón en
países federales como Australia, Suiza y los Estados Unidos. Las
normas son ligeramente distintas para las provincias isleñas y los
enclaves de Ceuta y Melilla, donde los legislativos locales eligen
senadores suplementarios; pero ninguna de estas excepciones es
contradictoria con la naturaleza básicamente federal o protofederal de
la composición del Senado.

CONSTITUCIÓN

Las nuevas democracias europeas son extraordinariamente


parecidas en cuanto a las disposiciones que prevén cambios o
interpretaciones de la Constitución. Todas ellas cuentan con una
Constitución escrita y rígida que sólo puede ser objeto de enmiendas
por mayoría extraordinaria. La intención original del PASOK de cambiar
esta capacidad de veto minoritario a la enmienda de la Constitución
por la simple regla de la mayoría, tropezó con una enérgica oposición
y fue abandonada en 1986. Por lo tanto, Grecia sigue contando con una
Constitución rígida.
Los tres países tienen, además, control jurisdiccional de la
constitucionalidad. El sistema griego es de tipo descentralizado, en el
que cualquier tribunal tiene la potestad de verificar la
constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Parlamento. España y
Portugal han creado Tribunales Constitucionales específicos para este
propósito. En el caso portugués, el Consejo de la Revolución, de
carácter militar, ejerció durante los primeros años dicha potestad, pero
tras ser abolida la función de control que ejercía, ésta la asumió en
1982 un Tribunal Constitucional civil.

REFERENDOS

En los nuevos Estados democráticos, el referéndum es, como en la


mayor parte de las otras democracias, un acontecimiento infrecuente.
La Constitución de Portugal no contiene disposición alguna sobre un
eventual referéndum, y hasta ahora no se ha celebrado ninguno. Grecia
ha convocado un solo referéndum durante el período democrático que
estamos considerando, del que resultó la abolición de la mo
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 239

narquía. Tuvo lugar en 1974, poco después de las primeras elecciones


celebradas una vez restablecida la democracia, y a partir de entonces
ya no se ha vuelto a convocar referéndum alguno. España ha
demostrado una mayor inclinación, aunque moderada, por este tipo
de consultas, ya que se recurrió a una de ellas en 1978 para aprobar
la Constitución, y en 1986 para confirmar la pertenencia a la OTAN.
Otro referéndum aprobó en 1976 los principios de la reforma
democrática, medio año antes de las primeras elecciones libres, o sea
con anterioridad al período que analizamos.
14. MODELOS DE DEMOCRACIA RACIONALES, MODELOS ESTABLECIDOS
Y MODELOS EMPÍRICOS

A lo largo de este libro se han ido comparando sistemáticamente


los dos modelos fundamentales de democracia. El término modelo
puede ser utilizado, y de hecho lo ha sido, en tres sentidos distintos:
en un sentido racional, como modelo establecido y como modelo
empírico. En este capítulo ñnal se ahondará precisamente en la
cuestión de a cuál de estos tipos corresponden el modelo mayoritario
y de consenso. Se hará hincapié principalmente en hasta qué punto
llegan a ser modelos empíricos.

MODELOS RACIONALES

Los modelos de democracia mayoritario y de consenso son, en


primer término, modelos racionales y con lógica interna. En los
capítulos 1 y 2 se presentaron ambos modelos con la ayuda de
ejemplos y del estudio de las diferencias entre ambos. Él modelo
mayoritario se describió con ayuda de los ejemplos británico y
neozelandés, y el modelo de consenso se presentó como el opuesto al
mayoritario. De este último son ejemplo los regímenes democráticos
de Suiza y Bélgica. No obstante, también es posible deducir de una
forma lógica todas las características del modelo mayoritario a partir
del principio de que se debe concentrar tanto poder político como sea
posible en manos de la mayoría. Por otra parte, la totalidad de las
características del modelo de consenso siguen, lógicamente, a la
premisa de que el poder político debe estar repartido y se debe
compartir de distintas maneras.
Con respecto al ordenamiento del poder ejecutivo, por ejemplo, si
se desea maximizar la concentración de poderes, el método más lógico
consiste en ponerlo todo en manos de un gabinete monocolor
respaldado por una sólida y compacta mayoría en el Parlamento. Por
otro lado, el máximo grado de reparto del poder se puede lograr con
una gran coalición
242 AREND LIJPHART

de todos los partidos, ninguno de los cuales ostente una mayoría de los
escaños parlamentarios. El sistema electoral que maximiza la
concentración de poderes en manos de la mayoría es el método de la
mayoría relativa, mientras que la mayor dispersión del poder se puede
alcanzar mediante representación proporcional sin umbral electoral en
un único distrito de ámbito estatal.
Los dos modelos racionales no siempre coinciden con los extremos
lógicos de cada dimensión, siendo impuestos los límites tanto por lo
que es práctico como por lo que es apropiado a las condiciones de
cada país en particular. Un buen ejemplo de límites prácticos es la
organización del Legislativo, donde el método lógico para maximizar la
concentración de poderes es el unicameralismo. Lógicamente, el
extremo opuesto de esta dimensión sería un Legislativo compuesto de
un sinfín de cámaras —en principio tendiendo a inñnitas— que
disfrutasen de los mismos poderes legislativos y estuvieran todas
ellas constituidas de distinta manera. Una ordenación así resulta
obviamente inabordable, por lo que en las democracias modernas el
límite práctico es un fuerte bicameralismo en vez de
multicameralismo. En lo que respecta al federalismo y a la
descentralización, y por las mismas razones, el extremo lógico de la
vertiente consensual sería un sistema federal en el que las unidades
integrantes tuvieran todo el poder y el gobierno central no tuviera
ninguno; pero eso se llamaría partición más que federalismo extremo.
El extremo lógico de una constitución óptimamente rígida, con
capacidad de veto para cualquier minoría imaginable, por pequeña que
sea, sería una Constitución que no pudiera sufrir ninguna enmienda, lo
que también sería una organización impracticable en grado sumo.
Las condiciones concretas de una sociedad dada pueden implicar
límites adicionales. Por ejemplo, en cuanto a la dimensión sistema de
partidos, los extremos lógicos son un estricto bipartidismo y un
multipartidismo con tantas formaciones como escaños haya en el
Legislativo. Este último extremo no sólo, resulta impracticable, sino
que tampoco cumple con la necesidad de conveniencia. El modelo de
consenso puro exige el multipartidismo, con un número suficiente de
partidos como para representar todos los sectores sociales naturales y
sectores de opinión, en lugar de una proliferación de partidos ilimitada
y sin sentido.
Todos los ejemplos anteriores se refieren a la vertiente consensual
de las dimensiones que conforman la diferencia
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 243

entre uno y otro modelo. Del lado del mayoritarismo, los extremos
lógicos sí que suponen, por lo general, posibilidades reales: un
gabinete monocolor de mayoría estricta, un Ejecutivo predominante,
unicameralismo, un bipartidismo puro con una única dimensión
política que separe a los dos partidos, un gobierno unitario y
completamente centralizado y una Constitución no escrita. La única
excepción es la dimensión sistema electoral. En ella, el extremo lógico
no es el método de distrito uninominal y mayoría relativa, sino el de
mayoría relativa aplicado a todo un único distrito de ámbito estatal. Si
hubiera dos partidos sólidos y predominantes y si el electorado
votase auténticos programas, el partido que consiguiera una mayoría
relativa de los votos no sólo ganaría un número desproporcionado de
escaños, sino la totalidad de los del Legislativo. Unas elecciones de
este tipo en un solo distrito basadas en la mayoría relativa puede que
no sea del todo impracticable, pero favorecería en tal medida a la
mayoría que serían pocos los partidarios del mayoritarismo que
estuvieran dispuestos a defenderlo*

MODELOS ESTABLECIDOS

Los modelos mayoritario y de consenso también son modelos


establecidos, ya que suponen toda una serie de alternativas
fundamentales sobre las que deben resolver los redactores de
Constituciones en países que pretenden introducir o fortalecer un
régimen democrático. Dondequiera que problemas de hondas
diferencias y tensiones entre grupos sociales supongan un escollo
para que una democracia sea estable y efectiva, se deben recomendar
soluciones de tipo consensual. Es significativo que las mayores
desviaciones respecto al modelo mayoritario de Gran Bretaña y Nueva
Zelanda tengan que ver con que ninguna sea una sociedad totalmente
homogénea; en particular, son más consensúales que mayoritarias las
cuestiones del papel que desempeña el Partido Nacional Escocés, los
planes para otorgar cierto grado de autonomía a Escocia, la política
británica en Irlanda del Norte y la protección especial a la minoría
maorí en Nueva Zelanda.
Habría que considerar otra diferencia entre los modelos
establecidos. El modelo mayoritario se asemeja a un borrador
constitucional, mientras que el de consenso tan sólo proporciona los
principios generales en que se pueden basar las disposiciones
constitucionales, pero que conllevan toda una se
244 AREND LIJPHART

rie de alternativas que han de resolverse con posterioridad. Respecto al


sistema electoral, por ejemplo, el modelo mayoritario prescribe unas
elecciones en distritos uninominales de mayoría relativa; y una vez que
se ha determinado el tamaño del Legislativo, dicha prescripción se
puede cumplir inmediatamente. No obstante, la prescripción del
modelo de consenso de que la representación ha de ser proporcional,
precisa de numerosas e importantes decisiones sobre cuál de las
muchas fórmulas de representación proporcional hay que adoptar;
sobre si se puede recurrir o no a un sistema de escaños
suplementarios ; y sobre la magnitud de los distritos electorales. Con
respecto a un cambio en la Constitución, y por las mismas razones, el
modelo mayoritario no prescribe más que una Constitución no escrita y
la soberanía del Parlamento, lo que significa la regla pura de la mayoría
y la ausencia total del poder de veto en la minoría. La Constitución
rígida con poder de veto para la minoría que prescribe el modelo de
consenso, sólo puede ponerse en marcha una vez se haya decidido si el
veto ha de adoptar la forma de una mayoría extraordinaria en el
Parlamento y en los gobiernos regionales o en ambos, sobre el grado
de mayoría especial que se desea, etcétera. En lo que se refiere al
control jurisdiccional de la constitucionalidad, la decisión de los
mayoritarios de no adoptarla es bien simple, mientras que el deseo de
instaurarlo que anida en el modelo de consenso implica una alternativa
entre las formas centralizada y descentralizada.
Parece que esta característica de la democracia de consenso la
convierte en un modelo de más difícil aplicación que el mayoritario,
más sencillo. El modelo de consenso tiene, en cambio, la gran ventaja
de que se puede adaptar para ajustarse a las necesidades de un país
concreto. Y también proporciona a los redactores constitucionales la
opción de levantar su obra sobre legítimas tradiciones vigentes. En
consecuencia, la simplicidad del modelo mayoritario es compensada
por la flexibilidad del de consenso.
Las condiciones sociales van a constituir con frecuencia una seria
limitación para los diseñadores de una Constitución, impidiéndoles
elegir con plena libertad entre los distintos modelos alternativos. Por
ejemplo, puede que en una sociedad que cuenta con varias minorías
étnicas o culturales diferenciadas y geográficamente concentradas, un
bipartidismo no sólo sea inapropiado, sino también del todo imposible;
y el método electoral de mayoría relativa en distritos uninominales no
es por sí solo, con toda seguridad, un medio para
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 245

crearlo. Por otro lado, tampoco se podría instituir el ideal consensual


de federalismo incongruente en el caso de que dichas minorías
estuvieran geográficamente dispersas.

MODELOS EMPÍRICOS

Ya , que los modelos de democracia mayoritaria y de consenso son


racionales y están dotados de una lógica interna, cabe esperar que
sean también empíricos. O sea, ya que las ocho características del
mayoritarismo se deducen del mismo principio y que, por lo tanto,
están relacionadas entre sí, cabe también esperar que en la realidad
aparezcan juntas, y lo mismo se puede decir de los ocho elementos de
la democracia de consenso. Pero la novena característica, esto es, que
la democracia sea exclusivamente representativa, no hay que
relacionarla con las otras ocho. ¿Es éste el caso de nuestras veinticinco
democracias En los capítulos 1 y 2 se demostró que, con algunas
excepciones y reservas, las mencionadas ocho características se
manifiestan de forma muy precisa en los cuatro ejemplos ilustrativos
del Reino Unido, Nueva Zelanda, Suiza y Bélgica. En capítulos
posteriores se puso de manifiesto la concentración de varias
características en todos
o en la mayor parte de los países que estamos considerando. En las
dos secciones últimas de este capítulo se intentarán hallar las pautas
empíricas generales de estos veinticinco países, buscando a la vez
grupos de características relacionadas entre sí y grupos de regímenes
democráticos parecidos.
El método más adecuado para determinar la existencia de una o
más dimensiones ocultas entre una serie de variables es el del análisis
por factores. Dicho análisis requiere que los datos se den en forma de
intervalo, lo cual es el caso en la mayor parte de las nueve
características que hemos ido analizando a lo largo de los capítulos 4
al 13; sin embargo, se hacen necesarios algunos ajustes y definiciones
operativas suplementarias :

1. Gabinetes de mayoría estricta. Haremos uso de los porcentajes


ajustados del tiempo durante el cual hubo en el poder, en veinticuatro
democracias (véanse tablas 4.2 y 13.1), gabinetes de mayoría estricta.
A los Estados Unidos no se les incluyó en la tabla 4.2 porque su
gabinete no está sujeto a la confianza parlamentaria. Para el análisis
por factores se partirá de una puntuación de 100 y se indicará la
ausencia de
246 AREND LIJPHART

todo gabinete que sea de coalición. De forma ocasional, han sido


nombrados presidentes miembros del otro partido, pero nunca en
número suficiente como para que de ello resulte la participación
equiparable o proporcional de uno y otro partido, típica de los
auténticos gabinetes de coalición. Richard F. Fenno Jr. afirma que «es
característico que todo el gabinete pertenezca al mismo partido
político que el presidente... Las pocas excepciones sólo sirven para
confirmar la regla. Muchas desviaciones de esta norma son más
aparentes que reales y se refieren a personas cuyas simpatías e ideas
no coinciden, obviamente, con sus etiquetas de partido».1

1. Predominio del Ejecutivo. Esta característica se medirá en


función de la vida media del gabinete en los países que figuran en
las tablas 5.3 y 13.1, aunque haya que hacer cinco adiciones y
ajustes para las democracias que no son regímenes
parlamentarios puros. A la V República francesa se le concede una
puntuación de 60, señal de un alto grado de predominio del
Ejecutivo; y una de 30, señal de relación equilibrada entre el
Ejecutivo y el Legislativo, se concede a Finlandia, Portugal
(presidencialista hasta 1982), Suiza y Estados Unidos.

2. Unicamerglisfnó. La clasificación final que aparecía en los


capítulos 6^y 13 era cualitativa, aunque fácilmente puede
transformare en un índice cualitativo. Se utilizarán las
siguientes puntuaciones: 4 para unicameralismo, 3 para
bicameralismo congruente y extremadamente asimétrico, 2 para
bicameralismo incongruente y extremadamente asimétrico,
1 para bicameralismo congruente y simétrico o moderadamente
asimétrico y 0 para el bicameralismo sólido. Suecia, unicameral
desde 1970, pero que antes de esta fecha era bicameral, recibirá
una puntuación de 3.

3. Número efectivo de partidos. Las tablas 7.3 y 13.1


proporcionan todos los datos necesarios.2

1. Richard F. Fenno Jr.: The Presidentas Cabinet: An Analysis in the Period from
Wilson to Eisenhower, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1959, página 68.

2. Para las variables del número de partidos y del número de dimensiones políticas se han
invertido los signos de todos los valores, a fin de dar un valor más elevado a la característica
mayoritaria, de acuerdo con la puntuación de las demás variables.
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 247

1. Números de dimensiones políticas. Los datos se tomarán de la


última columna de las tablas 8.1 y 13.1.

2. Falta de proporcionalidad electoral. Los datos son los índices


de no.proporcionalidad que aparecen en las tablas 9.1 y 13.1.

3. Centralización. Esta característica se medirá en función de la


cuota de que disfruta el gobierno central en los impuestos que se
recaudan, la cual se muestra en las tablas 10.2 y 13.1. Para la IV
República no está disponible una información comparable, pero la
mayor parte de los observadores coincide en que ningún cambio
de importancia en este aspecto ha acompañado la transición de la
IV a la V República. Por lo tanto, se le concede la misma
puntuación del 88 %.

4. Flexibilidad constitucional. A una Constitución no escrita se le


concederá una puntuación de 3. A partir de este máximo,
sucesivamente se irá sustrayendo un punto por la existencia de
una Constitución escrita, por una Constitución rígida con veto de
la minoría, y por tener un control jurisdiccional de la
constitucionalidad. Se restarán 0,5 puntos (en lugar de un punto
entero) por el solo requisito de un referéndum para enmendar la
Constitución, por la existencia de un control jurisdiccional de la
constitucionalidad más bien infrecuente, así como por el tipo
reciente y aún no desarrollado del control jurisdiccional de la
constitucionalidad de la V República francesa. Esto significa que a
los países que cuentan con una Constitución escrita y rígida que
está custodiada por un completo control jurisdiccional de la
constitucionalidad, se les concederá una puntuación de 0, la más
baja.

9. Referéndum. Esta característica se puntuará de manera que la


no celebración de referendos se considere un rasgo del modelo de
Westminster. A los países que no han celebrado referendos se les
concederá, por lo tanto, la puntuación máxima, 4, mientras que Suiza
tendrá la más baja: 0. Entre estos extremos se concederá puntuación
de 1 cuando se celebren referendos a menudo (los que en la tabla 12.1
figuran con 6 a 18 de estas consultas), 2 cuando se celebren
ocasionalmente (tres o cuatro) y 3 cuando el país sólo haya tenido una
experiencia de referéndum. También se concederá una puntuación de 3
a la IV República francesa, dado que sus cuatro referendos tenían por
objeto aprobar su propia Constitución.
248 AREND LIJPHART

Puesto que los dos referendos celebrados en España tuvieron lugar en


un corto intervalo de tiempo, se refirieron a asuntos totalmente
distintos y se vieron precedidos además de un tercero, una puntuación
de 1 parece la más apropiada.
Los resultados del análisis por factores se muestran en la tabla 14.1.
Contrariamente a la hipótesis de un único grupo

TABLA 14.1. Matriz factorial (con rotación Varimax) de las nueve


variables que distinguen a la democracia mayoritaria de la de
consenso (método de los componentes principales)

Variable Factor I Factor II

Gabinetes de mayoría estricta 0,88 0,10

Predominio del ejecutivo 0,80 — 0,14


Número efectivo de partidos 0,95 — 0,11
Número de dimensiones 0,71 — 0,09
Falta de proporcionalidad elec
toral 0,56 — 0,05
Unicameralismo 0,10 0,80
Centralización — 0,04 0,75
Flexibilidad constitucional — 0,17 0,66

con las características que distinguen el mayoritarismo del consenso,


hipótesis sugerida por los dos modelos en cuanto que modelos
racionales, nos encontramos con dos grupos empíricos claramente
diferenciados y sin relación alguna entre sí. En los capítulos
anteriores, por supuesto, ya se venía insinuando tal estructura. El
primer factor coincide prácticamente con el número efectivo de
partidos, pues el factor de carga, que se puede interpretar como
coeficiente de la correlación entre la variable número de partidos y el
primer factor, es un casi perfecto 0,95. Los gabinetes de mayoría
estricta, el predominio del Ejecutivo y el número de dimensiones
políticas también están estrechamente relacionados con él. El grado de
no proporcionalidad electoral es una de las partes relativamente más
débiles del conjunto. El segundo factor agrupa las características del
unicameralismo, la centralización y la flexibilidad constitucional, de las
que en capítulos anteriores se demostró que estaban estrechamente
relacionadas con el fe
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 249

deralismo. La variable referéndum se comporta según la hipótesis, ya


que no guarda relación alguna con ninguno de los factores.

AGRUPACIONES DE PAÍSES

¿Cómo se agrupan nuestros veinticinco regímenes democráticos


en torno a las dos dimensiones implícitas en la diferencia
mayoritarismo-consenso? En la tabla 14.2 se hace un primer intento
de clasificación global presentando los valores

TABLA 14.2. Puntuación media homogeneizada para 25 regímenes


democráticos

Dimensión I Dimensión II

Mayoritarios
Nueva Zelanda 138 1,85
Reino Unido 1,32 1,11
Grecia 0,97 0,54
Irlanda 0,79 037
Luxemburgo 0,40 0,63
Francia V 0,31 0,21
Suecia 0,01 0,04
Mayoritarios-federales
Canadá 1,57 —1,27
Estados Unidos 1,01 —1,67
Australia 1,02 —1,06
Alemania 0,22 — 1,83
Austria 0,89 — 0,45
Japón 0,13 — 1,16
España 0,27 — 031
Consensual-unitarios
Israel — 1,38 1,93
Francia IV — 1,86 0,44
Finlandia — 1,36 0,31
Países Bajos — 1,29 0,18
Dinamarca — 0,69 034
Islandia — 0,22 0,89
Portugal — 0,32 031
Bélgica — 0,55 0,05
Noruega — 0,14 0,08
Consensúales
Suiza — 1,55 — 1,63
250 AREND LIJPHART

medios homogeneizados de las cinco variables (también ho-


mogeneizadas) que se agrupan en tomo a la primera dimensión, así
como los valores medios estandarizados de las tres variables que
constituyen la segunda dimensión. Los países se agrupan en cuatro
categorías basadas en el signo de puntuación media. El grupo de siete
regímenes puramente mayoritarios tiene puntuaciones positivas en
ambas dimensiones, mientras que los dos regímenes netamente de
consenso puntúan de forma negativa en las dos dimensiones. Hay
además siete países que tienen un signo positivo en la primera
dimensión, pero negativo en la segunda. Dada la estrecha conexión
entre la segunda dimensión y el federalismo, a esta categoría se la
etiquetará como «federal-mayoritaria», pues los cinco regímenes que
engloba son federales, efectivamente, aunque en el grupo también
estén incluidos países formalmente unitarios como el Japón y España.
Por la misma razón, el cuarto grupo de nueve países se etiqueta como
«unitario-con- sensual» porque puntúa negativamente en la primera
dimensión, pero positivamente en la segunda, la federal.
Las puntuaciones de la tabla 14.2 están homogeneizadas con una
media de 0 y una desviación estándar de 1. Las puntuaciones
próximas a 0 indican una posición intermedia con respecto a la
dimensión, y las puntuaciones entre 1 y —1, que aproximadamente
son dos quintos del total, revelan una posición muy sólida. Hay siete
países que tienen una puntuación muy alta en ambas dimensiones, por
lo que se les considera prototipos de las diferentes categorías. Del
grupo mayoritario lo son Nueva Zelanda y el Reino Unido, en
consonancia con lo razonado en el capítulo 1. Las puntuaciones tan
elevadas de Nueva Zelanda y las relativamente menos llamativas
puntuaciones británicas confirman asimismo la opinión del capítulo 1
según la cual Nueva Zelanda es un ejemplo casi más perfecto del
modelo de Westminster que el país de origen del mismo.
El prototipo de consenso lo da Suiza, a tenor de lo razonado en el
capítulo 2. No obstante, el otro ejemplo representativo del modelo de
consenso que se utilizó en el capítulo 2, Bélgica, no constituye
obviamente un prototipo, en base a su puntuación media. Hasta cierto
punto, esto es un resultado de nuestras definiciones operacionales,
pues como ya hemos señalado antes, nuestra definición de coalición
sobredimensionada en función de los partidos políticos no tiene en
cuenta que los gabinetes belgas de forma permanente son grandes
coaliciones étnicas y que nuestra medida de la centralización
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 251

no refleja el centralismo sociológico de Bélgica (véanse capítulos 4 y


10). La puntuación intermedia que tiene en la segunda dimensión
también indica que, en el mejor de los casos, se trata de un régimen
semifederal más que plenamente federal, pero a medida que avanza en
el proceso de federalización es probable que dicha puntuación se
vuelva negativa. La puntuación de Bélgica en la primera dimensión, por
lo mismo, irá aumentando en el caso de que el fuerte multipartidismo
y los frecuentemente sobredimensionados gabinetes de coalición de
los años setenta, se conviertan en características duraderas del
sistema político.
En el capítulo 2 se utilizaron los Estados Unidos como ejemplo de
un sistema político de tipo intermedio y que con frecuencia presenta
desviaciones, quedando de manifiesto algunas características
mayoritarias y algunas de consenso. La tabla 14.2 muestra dicho país
como un prototipo de la nueva categoría federal-mayoritaria, aún no
prevista en el capítulo 2. Su puntuación extremadamente negativa en
cuanto a la segunda dimensión es reflejo de una sólida posición con
respecto a cada una de las tres variables que constituyen la base de
esta dimensión: federalismo descentralizado, fuerte bicameralismo y
una Constitución rígida combinada con un activo control jurisdiccional
de la constitucionalidad. Los Estados Unidos son un país
acentuadamente mayoritario en las cinco variables de la primera
dimensión, con una excepción: que su sistema de relaciones Ejecutivo-
Legislativo es equilibrado en relación con el ideal mayoritario de
predominio del Ejecutivo. Los otros países de la categoría federal-
mayoritaria —Canadá y Australia— constituyen también prototipos de
democracia federal mayoritaria.
El ejemplo por excelencia de la nueva categoría unitario-
consensual es Israel. Como se ha mostrado en los capítulos anteriores,
dicho país es marcadamente consensual, sin excepción, en todas y
cada una de las cinco variables de la primera dimensión, pero aún es
más claramente mayoritario o unitario en la segunda dimensión, fruto
de su gobierno muy centralizado, su Legislativo bicameral y su
Constitución no escrita. Hay otros tres países que tienen puntuaciones
altas en una de las dimensiones aunque mucho más bajas en la otra:
Finlandia, la IV República francesa y los Países Bajos.
La clasificación en cuatro grupos que se hace en la tabla 14.2
cumple la útil función de identificar los prototipos de cada clase,
aunque no es un método satisfactorio para clasificar los países que
tienen puntuaciones mucho más débiles en
252 AREND LIJPHART

una de las dimensiones o en las dos. Por ejemplo, Suecia figura en la


lista de la categoría mayoritaria gracias a sus dos puntuaciones
positivas, pero éstas son tan bajas que su atribución a uno u otro de
los cuatro grupos es casi puramente accidental. Con objeto, pues, de
identificar los casos intermedios que tienen puntuaciones bajas en una
o en ambas dimensiones, precisamos de una clasificación en nueve
categorías, clasificación que se presenta en la tabla 14.3. El punto de
ruptura de las puntuaciones intermedias estaba situado en —0,50 y en
0,50, la mitad de la desviación estándar en tomo a la media.
Ocho de los veinticinco países pertenecen de forma clara a alguno
de los cuatro principales tipos de democracia, siete de los cuales son
los países prototipo señalados más arriba. El octavo es Grecia, que se
ajusta a la categoría puramente mayoritaria, pero con una puntuación
mucho menos alta que Nueva Zelanda y el Reino Unido y, por
supuesto, basada en un lapso mucho más corto que los otros dos
países. En el recuadro central se encuentran cuatro países con una
puntuación intermedia en ambas dimensiones: allí se encuentra Suecia
y junto a ella Noruega, España y la V República francesa. Son trece los
países que tienen una clasificación intermedia.
La categoría federal mayoritaria constituye, pues, una categoría
empírica muy importante, aunque sea una mezcla de dos modelos de
democracia lógicamente opuestos. El hecho de que varios países
hayan combinado con éxito características mayoritarias y federal-
consensúales demuestra que las dos series de características
opuestas no son incompatibles entre sí. El único conflicto serio podría
surgir entre los gabinetes de mayoría estricta de un sistema
parlamentario y un bicameralismo fuerte en el que la mayoría de cada
una de las dos cámaras tuviera una composición diferente. Este
problema quedó zanjado en el capítulo 6, resolviendo que era reflejo
de una tendencia al mayoritarismo, pero la verdad es que puede
conducir a crisis potencialmente muy serias en el momento en que
estas dos características, de mayoritarismo y de consenso, se
combinen en un mismo régimen, como es el caso de Australia y de
Alemania. Las dos soluciones que aparecen como evidentes suponen
el alejamiento del tipo puro de una de las dos dimensiones. Los
Estados Unidos ejemplifican una de las soluciones, ya que sus
características mayoritarias en cuanto a la primera dimensión se ven
suavizadas por la separación de poderes y por el equilibrio Ejecutivo-
Legisla- tivo que de ello resulta. Austria y Canadá son ejemplos de
Tabú 14.3. Nueve grupos de regímenes
democráticos
Dimensión II

Mayoritarios Intermedios
(unitarios)

Mayoritarios Grecia Austria A


Nueva Zelanda Irlanda C
Reino Unido E

Dimensión I Intermedios Islandia España A


Luxemburgo Francia V J
Portugal Noruega
Suecia

Nota: 1) Las sociedades plurales y semiplurales están en cursiva. 2) La ca


intermedia abarca países con puntuaciones que están entre —0,50 y 0,50.
254 AREND LIJPHART

la otra solución, pues su carácter de consenso en cuanto a la


dimensión federal es moderado por un bicameralismo más débil, en el
que la segunda cámara es inferior a la primera.
¿Y cómo podríamos justificar el agrupamiento de los veintidós
regímenes que nos aparece en la tabla 14.3? La tabla misma sugiere
tres causas explicativas que ya han sido mencionadas en capítulos
anteriores: el grado de pluralismo, el volumen de la población y la
influencia de la cultura. En primer lugar hay que establecer una clara
relación, aunque no sea del todo perfecta, entre el grado de pluralismo
de la sociedad de cada uno de los países y el tipo de régimen que
tienen. En la tabla 14.3 las sociedades plurales y semiplurales
aparecen en letra cursiva. Y a medida que nos movemos desde el
recuadro superior de la izquierda hacia el inferior de la derecha, nos
vamos encontrando cada vez más con sociedades plurales y
semiplurales. Los casos que se desvían de la norma son Dinamarca, el
Japón y la plural Austria.
En segundo lugar, que con el análisis que inicialmente se ha hecho
en el capítulo 6 encontramos una fuerte ligazón entre el volumen de
población de un país y la incidencia del bicameralismo o del
unicameralismo, pues este último (o bicameralismo insignificante) y
población pequeña suelen ir de la mano. La tabla 14.3 muestra que el
volumen de población está ligado de una forma más general a la
totalidad de la segunda dimensión de la diferencia mayoritarismo-
consenso, una de cuyas componentes es la variable unicameralismo
frente a bicameralismo. Si dividiéramos los países en pequeños y
grandes con una línea que pasase ligeramente por encima de los 10
millones de habitantes (lo que haría de Grecia y Portugal países
pequeños), nos encontraríamos con que en la columna de la izquierda
sólo hay países grandes con una sola excepción (Suiza), y que en la
columna central hay países grandes y pequeños en igual proporción. El
Reino Unido constituye un caso llamativo aparte, pero Suiza se
encuentra entre los más grandes de los países pequeños.
La tercera explicación sirve para clasificar los veintidós regímenes
según la primera dimensión. En nuestro estudio anterior,
especialmente al final del capítulo 4, llamábamos la atención sobre la
notoria influencia del modelo de Westminster en los países de la órbita
cultural británica. La tabla 14.3 revela una casi perfecta dicotomía
entre los países angloamericanos, en la fila superior de la tabla, y el
resto de los demás países, situados en las filas media e inferior. Las
únicas excepciones vienen representadas por Grecia y Austria, pero en
rea
LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS 255

lidad no lo son del todo, pues aunque ninguna de las dos puede
considerarse culturalmente angloamericana, ambas han heredado
ideas políticas británicas o angloamericanas. La élite política griega
intentó en el siglo xix importar expresamente algunas de las
instituciones parlamentarias liberales de la Gran Bretaña que tanto
admiraban, y Austria estuvo muy influida por los Estados Unidos y
Gran Bretaña, en tanto que potencias de ocupación tras la segunda
guerra mundial. El primer tipo de influencia fue, por supuesto, algo
que hasta cierto punto se notó también en España y Portugal, mientras
que el segundo se sintió en Alemania y el Japón. Ninguno de estos
cuatro países está en la fila superior: todos ellos se encuentran en la
central y, significativamente, ninguno en la inferior.
Existen otras dos agrupaciones regional-culturales: la de los
países nórdicos y el Benelux, que se sitúan en los recuadros del centro
y en el central de fondo de la matriz, excepción hecha de los dos
miembros más pequeños de estos grupos (Islandia y Luxemburgo).
Los países del sur de Europa —las nuevas democracias estudiadas en
el capítulo 13, más Italia— no forman en absoluto, y ello de forma
clara, un grupo compacto. Las mayores diferencias son las que
muestran Italia y Grecia, mientras que España y Portugal se
encuentran en una posición intermedia.
La clasificación de la tabla 14.3 representa, pues, un amplio
resumen de los resultados de este libro, aunque también sea un
resumen necesariamente muy aproximado. En primer lugar porque
reúne las características políticas de la mayor parte de los regímenes
democráticos a lo largo de un lapso que va de 1945 a 1980 —más de
un tercio de siglo—, lo que puede enmascarar tendencias y
fluctuaciones temporales. La excepción es Francia, porque hemos
tratado como casos separados la IV y la V Repúblicas, y se da la
circunstancia de que ambas están situadas, en la tabla 14.3, en
categorías distintas pero adyacentes. No obstante, conviene recordar
que la transición a la V República supuso un cambio de régimen hecho
a propósito por especialistas constitucionales que detestaban la IV
República. A partir de 1970, Bélgica ha emprendido una
transformación constitucional parecida, meditada y más gradual. Sin
embargo, la clasificación de la mayor parte de los países se basa en
características estructurales bastante estables, aunque desde luego no
estáticas, por lo que puede afirmarse que ocupan posiciones firmes en
el esquema bidi- mensional de las democracias mayoritaria y de
consenso.
I
ÍNDICE

Introducción, por JUAN


B O T E L L A ........................................
9
P r e f a c i o
............................................................................................................15
1. El modelo Westminster de
d e m o c r a c i a .....................
19
2. El modelo de democracia de
consenso . . . . .
37
3. Veinticinco regímenes
d e m o c r á t i c o s .................
51
4. Poder. ejecutivo. Dominio de la mayoría frente a
p o d e r
c o m p a r t i d o .................., ..................
59
5. Relaciones Ejecutivo-Legislativo: formas de predominio y de
equilibrio de
poderes ....................................................................................................... ...............
81
6. Los Parlamentos: concentración frente a distribución del poder
legislativo ...........................................................................................105
7. Sistemas de partido: bipartidismo y multipartidismo ..121
8. Sistemas de partido: las dimensiones políticas de
la pugna entre partidos .........................................................................143
9. Sistemas electorales. Los métodos de mayoría y
Impreso en el mes de marzo de 1999 en
HUROPE, S. I Lima, 3 bis 08030 Barcelona