Colección mínima “Te quiero pero no”:

50. Ludwig Huber minería, desarrollo

Consumo, cultura e identidad en el mundo y poblaciones locales
globalizado. Estudios de caso en los Andes.
2002, 127 pp.

51. Rocío Trinidad

R. Barrantes, P. Zárate y A. Durand

¿Qué aprenden los niños del campo con la
televisión?. Globalización, socialización y
aprendizaje. 2002, 142 pp.

52. Patricia Ames

Educación escritura y poder en el Perú.
2002, 111 pp.

53. Gustavo Montoya

La independencia del Perú y el fantasma
de la revolución. 2002, 198 pp.

54. Víctor Vich

El caníbal es el Otro. Violencia y cultura
en el Perú contemporáneo. 2002, 90 pp.

55. Jorge Lossio

Acequias y gallinazos: salud ambiental
en Lima del siglo XIX. 2003, 111 pp.
Colección mínima
56. Patricia Zárate A.
La democracia lejos de Lima. Descentralización y
política en el departamento de San Martín.
2003, 78 pp.

57. Martín Tanaka

Democracia sin partidos. Perú, 2000-2005.
Los problemas de representación y las propuestas “Te quiero pero no”
de reforma política. 2005, 144 pp.

58. Mariana Eguren, Carolina de Belaúnde y

Natalia González
Recursos desarticulados: el uso de textos en la
escuela pública. 2005, 178 pp.

ISBN 997251137-5

9 789972 511370 >

IEP Instituto de Estudios Peruanos

IEP Instituto de Estudios Peruanos
 “TE QUIERO PERO NO”:
MINERÍA, DESARROLLO Y POBLACIONES LOCALES

“Te quiero pero no”:

minería, desarrollo y poblaciones
locales

Roxana Barrantes
Patricia Zárate
Anahí Durand

IEP Instituto de Estudios Peruanos

(1) (3)
COLECCIÓN MÍNIMA, 59

Esta publicación es posible gracias a Oxfam América.

© IEP EDICIONES
Horacio Urteaga 694, Lima 11
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Casilla 18-0521
Lima 18 - Perú
Telf.: (511) 444-9065 ROXANA BARRANTES es economista de la Pontificia Universidad
Telefax: (511) 444-5368 Católica del Perú, PhD por la Universidad de Illinois en Urbana-
E-mail: nchavez@oxfamamerica.org Champaign. Es docente en la Pontificia Universidad Católica
del Perú y la Universidad del Pacífico. Actualmente, es investiga-
ISBN 9972-51-137-5 dora y directora del Instituto de Estudios Peruanos, Presidenta
ISSN 1019-4479 del Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA),
miembro del Tribunal de Solución de Controversias Ambientales
Impreso en el Perú del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), y miembro de la
Primera edición, noviembre del 2005 Red para el Diálogo Regional de la Sociedad de la Información
500 ejemplares (DIRSI). Entre sus publicaciones recientes, se encuentra el Ba-
lance de la investigación económica y social en el Perú, escrito con
Hecho el depósito legal Javier Iguiñiz, y la edición de tres estudios sobre la política
en la Biblioteca Nacional: 2005-9069 forestal en países del área andina.

Registro del proyecto editorial
en la Biblioteca Nacional: N.º 11501130500717
Foto de portada: Roxana Barrantes
BARRANTES, ROXANA
“Te quiero pero no”: relaciones entre minería, desarrollo y poblaciones
locales. Roxana Barrantes, Patricia Zárate y Anahí Durand.—
Lima: IEP; OXFAM, 2005.—(Colección Mínima, 59)
DESARROLLO MINERO / ALIVIO DE LA POBREZA /
PROTESTAS SOCIALES / PERÚ
W/05.01.01/M/59
PATRICIA ZÁRATE es socióloga e investigadora asociada del Institu-
to de Estudios Peruanos. Ha sido investigadora visitante en el
Helen Kellogg Institute for International Studies de la Universi-
dad de Notre Dame. Ha realizado diversos estudios sobre parti-
cipación ciudadana, economía cocalera, democracia, descentrali-
zación y gobiernos locales.
ANAHÍ DURAND es licenciada en sociología. Ha sido becaria del
convenio IFEA- IEP para jóvenes investigadores (2004) y actual-
mente es becaria del Programa CLACSO-ASDI para investi-
gadores junior 2006. Ha desarrollado distintos estudios sobre
movimientos sociales, participación ciudadana y conflictos socia-
les en las cuencas cocaleras.

(4) (5)
 CONTENIDO

PRÓLOGO:
LA IMPORTANCIA DEL ESTADO Y DE LAS INSTITUCIONES

Martín Tanaka 9

MINERÍA, DESARROLLO Y POBREZA EN EL PERÚ,

O DE CÓMO TODO DEPENDE DEL CRISTAL CON QUE SE MIRE

Roxana Barrantes 17

EL DESARROLLO A LA VUELTA DE LA MINA:

PERCEPCIONES SOBRE DESARROLLO, POBREZA Y MINERÍA

Patricia Zárate y Anahí Durand 81

(6) (7)
 P RÓLOGO

LA IMPORTANCIA DEL ESTADO Y DE LAS

INSTITUCIONES

L
as relaciones entre actividad minera, desarrollo y pobreza,
constituyen un asunto de importancia fundamental para
el país, no sólo por sus implicancias económicas y socia-
les, sino también por las consecuencias que tienen sobre la go-
bernabilidad democrática, a través de la dinámica de las protes-
tas sociales y de las respuestas estatales ante esos desafíos; to-
dos estos son asuntos que seguramente crecerán aún más en
importancia en los próximos años.
El trabajo liderado por Roxana Barrantes aporta elementos
muy valiosos para el debate de estos asuntos; en este prólogo,
me permito abordar sólo algunos de ellos. Este trabajo aparece
además en un momento muy oportuno, al inicio de un proceso
electoral en el que renovaremos al conjunto de nuestra repre-
sentación política, y debería servir para construir y mejorar las
propuestas de los candidatos a los diversos cargos públicos na-
cionales, regionales y locales, ya que las relaciones entre mine-
ría, pobreza y desarrollo involucran decisiones que deben tomar
las autoridades de esos tres ámbitos de gobierno.

”””””

(8) (9)
 Es casi consensual el señalar que para afrontar la pobreza y
las enormes carencias en el país es imprescindible aumentar los
ingresos tributarios; sin embargo, existe un amplio debate sobre
cómo hacerlo. Para algunos, resultaría imprescindible revisar
el conjunto de la legislación minera y en particular los contratos
de estabilidad tributaria, que habrían hecho que el Estado no
haya obtenido mayores recursos, pudiendo hacerlo.1 La percep-
ción aquí es que el Estado creó, en la década de los años noven-
ta, un marco extremadamente favorable para la actividad
minera, que debilitó las capacidades de recaudación, y por lo
tanto la capacidad de atender las necesidades populares.
La evidencia muestra que al amparo de esa legislación mine-
ra hubo un aumento importante de las inversiones, a pesar de
los pésimos antecedentes en cuanto al desempeño de la econo-
mía y de las instituciones en el Perú entre la segunda mitad de
la década del ochenta e inicios de la del noventa, y a pesar de
los relativamente bajos precios de los minerales en esos años;
desde este punto de vista, cumplió su cometido. También es
cierto que en los últimos tiempos las condiciones han cambiado:
el Perú hoy goza de una notable estabilidad y exhibe un desem-
peño económico y político bastante razonable (al menos en el
contexto de los países andinos), lo que teóricamente podría
llevar a algunos cambios legislativos y tributarios; la pregunta
es qué impacto podrían tener esos cambios. De un lado, unos
señalan que es la rentabilidad inmediata lo que determina el
monto de las inversiones, por lo que el efecto de los cambios
propuestos sería menor; de otro lado, otros señalan que los
cambios en las reglas de juego crean una pésima imagen para
el país, y establecen señales negativas que alejarían a los inversio-
nistas, que podrían fácilmente buscar otros países en búsqueda
de mejores oportunidades. Abordar con alguna objetividad este
debate requiere analizar la legislación peruana desde un ángulo
comparado, para así minimizar el tomar decisiones desde postu-
ras puramente ideológicas.
1. En ese sentido ver, por ejemplo, Baca y Quiñones, 2005.
10
Sea como sea, los recursos que genera la actividad minera
han tenido un aumento considerable desde el 2001, como conse-
cuencia del aumento del precio internacional de los minerales.
Esto ha permitido un aumento de las exportaciones mineras, y
de los ingresos tributarios generados por la minería, entre los
cuales se encuentra el canon, un porcentaje del impuesto a la
renta que se distribuye entre los municipios distritales, provin-
ciales y gobiernos regionales al interior de los cuales se encuen-
tran los asentamientos mineros. Si evaluamos la contribución
de la actividad minera, desde cifras agregadas, encontramos un
bajo aporte al empleo y al PBI, como consecuencia de la alta
productividad y escasos eslabonamientos de esta actividad; pero
sí resulta fundamental por su aporte a la balanza de pagos, a
nuestras posibilidades de endeudamiento y a un mejor manejo
macroeconómico.
¿Qué ha significado la actividad minera para la superación
de la pobreza? Según algunos, la minería no sólo no tendría
efectos significativos sobre el desarrollo y la reducción de la
pobreza, sino que incluso tendría efectos negativos. Una ilustra-
ción de este razonamiento puede encontrarse en De Echave y
Torres (2005), quienes comparan la situación de los departa-
mentos mineros y no mineros, y sugieren que la actividad minera
ha tenido un efecto negativo sobre la superación de la pobreza
en los últimos años; es decir, los departamentos mineros estarían
peor que los no mineros, debido a las consecuencias negativas
que tendría esta actividad, que no llegaría a ser compensada
por sus beneficios. Sin embargo, cuando se hacen análisis más
refinados se sacan otras conclusiones, como lo hace Barrantes
en este texto. Así, estudiando no los departamentos (unidades
excesivamente grandes para un análisis del impacto de la activi-
dad minera), sino los distritos y hogares, la autora encuentra
que si bien los distritos productores mineros parecen seguir la
misma tendencia que otros distritos, al analizar hogares en con-
textos de pobreza rural, resulta que es mejor habitar en un dis-
trito con operación minera, en términos de las condiciones de
vida de la población.
11
 Pero a mi juicio, lo verdaderamente interesante es analizar
qué hay detrás de estos hallazgos estadísticos, es decir, qué
mecanismos relacionan la actividad minera con el desarrollo y
la pobreza: y lo que encontramos es que lo crucial resulta siendo
el papel que juegan el Estado y las instituciones en general.
Ya que el impacto principal de la actividad minera no va tanto
por el lado del empleo o de los eslabonamientos productivos,
sino por el de la tributación, resulta entonces crucial el uso
que el Estado hace de esos recursos, y la capacidad de sus ins-
tituciones para invertirlos adecuadamente, buscando contribuir
al desarrollo en general, y al de las comunidades afectadas por
la actividad minera en particular. El trabajo de Barrantes mues-
tra elocuentemente varios de los problemas que existen: prime-
ro, la magnitud de los fondos disponibles, escasos si los compa-
ramos con las necesidades que se enfrentan; segundo, los criterios
de asignación del Estado, que atomiza los recursos y los reparte
creando efectos regresivos (no favorece a los más pobres); y
tercero, los problemas que tienen los gobiernos regionales y
locales para invertir de la mejor manera los recursos que final-
mente reciben.
Si bien los recursos que genera la actividad minera han au-
mentado sustancialmente en los últimos años, son de todas
maneras escasos frente a los retos de la superación de la pobre-
za. La escasez debería llevarnos a focalizar mejor, privilegiando
a las comunidades afectadas por la actividad minera, y aten-
diendo preferentemente a los distritos más pobres del país.
Sin embargo, Barrantes encuentra que el canon se asigna con
criterios que producen efectos regresivos, a diferencia de otros
ingresos municipales, como el Foncomún y el Vaso de Leche.
Esto debe llevar a debatir el cambio en los criterios de asigna-
ción, y es un tema sobre el cual los candidatos a las elecciones
del 2006 deberían pronunciarse. El criterio actual de asignación
de los recursos, basado en la ubicación de los asentamientos
mineros según el mapa político de los distritos, provincias y re-
giones, no parece ser el más adecuado. Finalmente, hay también
un problema en los gobiernos regionales y locales para gastar
12
bien los recursos que reciben; se encuentran dificultades para
formular proyectos, se desatienden los ámbitos rurales de extre-
ma pobreza (y los más afectados por la actividad minera), y se
privilegian las áreas urbanas; además, se registra un gasto inefi-
ciente, que se destina mayormente a pequeños proyectos de
escaso impacto a mediano y largo plazo.
No estamos aquí solamente ante un problema de incapaci-
dad de nuestras autoridades. Es necesario no perder de vista
que los gobiernos regionales reciben recursos de canon recién
desde el 2002, y que si bien los municipios los reciben desde
1996, los criterios de asignación han cambiado varias veces en
los últimos años; además, los recursos del canon son significati-
vos recién desde el 2003. Lo irregular de los flujos y su aumento
reciente ayudan a entender las dificultades que enfrentan las
autoridades para gastar mejor los recursos que reciben. Esto
lleva a la necesidad de asegurar un flujo más regular y de crear
algún fondo de contingencia para reducir la volatilidad de
aquellos recursos que finalmente dependen de factores interna-
cionales, como el precio de los minerales.
Otro tema fundamental abordado en este texto es el que
presentan Zárate y Durand, que es el de la relación entre activi-
dad minera y protestas sociales. En la base de las protestas se
encuentra siempre un problema de percepciones y sentimientos:
la percepción de que la actividad minera afecta negativamente
las actividades agropecuarias, que crea graves problemas am-
bientales, que genera trastornos que no llega a compensar; y
sentimientos de agravio frente al aparente poder omnímodo
de la mina y la debilidad y pobreza de las comunidades, frente
a las expectativas de progreso que no son satisfechas, sentimien-
tos de desconfianza y temor frente a la “invasión” de actores
externos que “se llevan las riquezas” y no dejan nada o muy
poco a cambio.2 Lo interesante que muestran Zárate y Durand
2. Ver CAD 2005, donde se muestra elocuentemente cuán largo, opaco y tortuoso
es el camino que debe seguirse para que la explotación minera genere beneficios
concretos para las comunidades. Pueden pasar muchos años entre el inicio de
13
es que, si bien estas percepciones y sentimientos pueden estar decir que los recursos naturales no son en sí mismos ni una
en la base de las protestas, para que éstas ocurran es necesario bendición ni una maldición, y que está en la política y en las
contar además con recursos y organización que permitan superar políticas estatales la respuesta a cómo crear una relación armo-
los problemas de acción colectiva. Así, el contraste entre la di- niosa entre minería, desarrollo, combate a la pobreza y, añadiría
námica de Ancash y Cajamarca es muy elocuente. En Ancash, yo, gobernabilidad democrática. Los candidatos y autoridades
los sentimientos de agravio y la desconfianza (que llegan incluso tienen la palabra.
a mezclarse con relatos que identifican a la mina con el pishtaco,
personaje que emplearía la grasa humana con diversos fines) Martín Tanaka
pueden ser más fuertes que en Cajamarca, donde la dinámica Director del Instituto de Estudios Peruanos
de la protesta es más intensa, gracias a que en la región existe
un tejido organizativo, redes sociales y capacidades mucho ma- REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
yores, y la presencia también, ciertamente, de hábiles operadores
sociales y políticos. BACA, Epifanio, y Nilton QUIÑONES
¿Cómo enfrentar los conflictos? Un asunto clave, entre va- 2005 Vigilancia de las industrias extractivas. Reporte nacional
rios otros, es contar con un Estado, unas instituciones y una N.° 1, marzo. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
legislación adecuada, y que esta última se cumpla de manera
CIUDADANOS AL DÍA (CAD)
efectiva. El rápido crecimiento del sector no ha ido de la mano 2005 Canon minero 2005: situación y perspectivas. Lima: CAD,
con el aumento de las capacidades de control y regulación por agosto.
parte del Estado;3 es imprescindible la constitución en el futuro
inmediato de una autoridad fuerte, técnica, profesional, autó- DE ECHAVE, José, y Víctor TORRES
noma, creíble, que se ocupe de los problemas sociales y ambien- 2005 Hacia una estimación de los efectos de la actividad minera
tales y sea capaz de imponerse a las diversas partes en conflicto. en los índices de pobreza en el Perú. Lima: CooperAcción.
En realidad, de lo que estamos hablando en el fondo es
del papel del Estado y de las instituciones en los procesos de ROSS, Michael
desarrollo. Autores como Ross (2001) han llamado la atención 2001 “Does Oil Hinder Democracy?”. En: World Politics, N.º
3, abril, pp. 325-361.
sobre las razones por las cuales la disposición de recursos natu-
rales y la dependencia de las economías de recursos primarios
orientados a la exportación se asocian también con regímenes
democráticos frágiles. En ese estudio, sin embargo, aparecen
países que han logrado utilizar mejor sus recursos primarios, y
construir economías prósperas y regímenes democráticos más
estables. El caso más cercano para nosotros es Chile: esto quiere

las tareas de exploración minera y el día en que los distritos gastan los recur-
sos generados por el canon.
3. Ver De Echave y Torres, 2005.

14 15
MINERÍA, DESARROLLO Y POBREZA EN EL PERÚ,
O DE CÓMO TODO DEPENDE DEL CRISTAL
CON QUE SE MIRE

ROXANA BARRANTES

INTRODUCCIÓN

A lo largo de su historia, países como el Perú han debatido so-

bre cómo lograr el desarrollo económico y elevar el nivel de
bienestar de la población. Ya es claro que el crecimiento econó-
mico por sí mismo no necesariamente viene acompañado de
desarrollo, más aún cuando sus frutos se concentran en pocas
manos. Los gobiernos han seguido distintas estrategias para
alcanzar el desarrollo económico, pero todavía no logramos
superar la pobreza generalizada y la falta de oportunidades
para la mayoría.
Muchas de las estrategias adoptadas por los diferentes go-
biernos se han centrado en promocionar la actividad minera,
sobre la premisa de que el Perú es relativamente rico en recursos
minerales y tiene una ventaja comparativa para la minería. La
última década constituye uno de esos periodos de activa promo-
ción del sector minero. En 1992, se promulgó la Ley General
de Minería que otorgó un régimen atractivo para la inversión.
Se transfirieron empresas públicas al sector privado y se dieron
las condiciones necesarias para desarrollar nuevos proyectos
mineros que atrajeron importantes capitales extranjeros.

(17)
 Luego de más de una década de implementada esta última
estrategia, y a la luz de los conflictos que involucran a los dife-
rentes actores de la minería, es válido preguntarse cuánto ha
aportado esta actividad al desarrollo económico del Perú. Sin
embargo, esta pregunta (que puede responderse de muy diversas
maneras) resulta muy ambiciosa. Por eso, sin ánimo de abarcar
tanto, este trabajo sólo quiere contribuir ilustrando la relación
que puede existir entre pobreza, minería y desarrollo desde
una perspectiva económica. Es un estudio empírico que busca
alentar nuevas preguntas e investigaciones.
El estudio se divide en tres partes que van de lo general a
lo particular. En la primera, examino la contribución del sector
minero a las cuentas macroeconómicas del país con la informa-
ción disponible y frecuentemente citada, para dar cuenta de
los beneficios de la actividad minera en la economía nacional.
En la segunda parte, me concentro en las cuentas de los gobier-
nos locales (tanto distritales como provinciales), es decir, de
aquellas instancias de gobierno responsables de la transferencia
que, a través del canon, hace el gobierno central a las localida-
des que se ven afectadas por la actividad minera. Este es un
esfuerzo nuevo para mostrar la importancia del canon en las
cuentas municipales y cómo este se reparte. En la tercera parte,
examino los ingresos de los hogares que pertenecen a distritos
donde se desarrollan operaciones mineras, y me concentro en
averiguar cuán pobres son en comparación con otros grupos
de hogares en el país. La parte final recoge las conclusiones y
las posibles pistas para una futura investigación.
Como este análisis demostrará, la relación entre la actividad
minera, el desarrollo y la pobreza depende del cristal con que
se la mire.
AGRADECIMIENTOS
Este trabajo es el resultado de un esfuerzo conjunto de varias
personas en el Instituto de Estudios Peruanos (IEP). En las fa-
ses iniciales, Giovanna Aguilar y Rosa Morales contribuyeron
18
a definir los alcances del estudio. Juan José Miranda Montero,
investigador auxiliar del IEP, se comprometió íntegramente en
el desarrollo del proyecto. Contamos permanentemente con
la asesoría, técnica y anímica, de Carolina Trivelli. Los comenta-
rios de Cecilia Blondet y de un lector anónimo enriquecieron
notablemente el resultado final. El tiempo que me dedicaron
quienes accedieron a ser entrevistados para este trabajo es valo-
rado de manera significativa: Caterina Podestá, Rosa María
Flores Araoz y Ángel Murillo, de la Sociedad Nacional de Mi-
nería, Petróleo y Energía, y los ingenieros Augusto Baertl y
Carlos Santa Cruz, de Yanacocha. En Oxfam America, debo
reconocer la iniciativa de Maritza Paredes para comenzar este
trabajo, el apoyo decidido de Martín Scurrah, y los comentarios
recibidos en las reuniones de discusión, en particular los de
Rosemary Thorp en el seminario público. Finalmente, los al-
muerzos frecuentes con Manuel Glave y las continuas preguntas
de Cristina y Carla alimentaron permanentemente mis esfuerzos
de investigación. A todos ellos, un sentido agradecimiento y la
exención de responsabilidad sobre cualquier error y omisión.
1. LA MIRADA AL PAÍS:
LAS CUENTAS MACROECONÓMICAS
Si hiciéramos un esfuerzo por encontrar un elemento de con-
senso entre todas las personas involucradas en la minería, este
sería el efecto positivo que ella tiene para el país. Para compren-
der la importancia de esta actividad en la economía nacional,
presento primero de manera breve la manera como teóricamen-
te se entiende la explotación de los recursos naturales y el mar-
co legal vigente.1 Luego, examino la contribución de la minería
en las cuentas macroeconómicas del país, atendiendo las preo-
cupaciones presentes en el debate público sobre la actividad
minera, respecto de lo provechoso que resulta para un país el
1. Para visiones más extensas y detalladas, puede revisarse, entre otros, Barrantes
(1996), Galarza (2004) y Chirinos y Ruiz (2002).
19
explotar su riqueza mineral. La hipótesis de trabajo es que la
actividad minera ha tenido un impacto positivo e importante
en la macroeconomía del país desde la promulgación de la Ley
General de Minería en 1992. La pregunta que buscamos respon-
der es la siguiente: ¿cuál ha sido el aporte macroeconómico
del sector minero en los últimos diez años?
1.1 La economía y el derecho minero
En el marco del desarrollo sostenible, los estudios parten del
entendimiento de que los recursos naturales son activos de ca-
pital natural que, junto con los activos de capital físico y huma-
no, constituyen la base del crecimiento y desarrollo de un país.
En la medida en que esos recursos se entienden como activos,
y en el marco de un esquema de desarrollo sostenible cuyo ob-
jetivo es que las actividades económicas de hoy no comprometan
el bienestar de las futuras generaciones, su explotación debería
significar un intercambio entre tipos de capital, de tal modo
que el uso actual no aumente la pobreza de los propietarios de
los recursos. En este marco, podría dejarlos igual de pobres,
pero nunca peor, porque si así fuera, se trataría de un creci-
miento empobrecedor.
En el Perú, los recursos naturales son de propiedad de todos
los peruanos, en tanto la Constitución establece que son patri-
monio de la nación y que el Estado es quien debe establecer
las formas en que los particulares pueden aprovecharlos. El
Estado otorga así derechos para la explotación de esos recursos
en la forma de concesiones a particulares. A cambio, los particu-
lares tienen la obligación de pagar los derechos de aprovecha-
miento. Teóricamente, estos derechos deberían corresponder
a la renta de escasez, o el costo del usuario, que se genera so-
bre la base de la producción efectivamente extraída. El costo
del usuario da cuenta del costo de oportunidad intertemporal,
ya que la explotación de recursos naturales en el presente signi-
fica que estos no estarán disponibles en el futuro, de tal modo
20
que la generación actual impone costos de oportunidad a las
generaciones venideras.
En nuestro ordenamiento legal, los recursos del subsuelo
son de toda la Nación y no de las comunidades donde se encuen-
tran. Sin embargo, ellas son las directamente involucradas en
la explotación de esos recursos, por lo que se ha diseñado un
mecanismo para redistribuir la renta generada por su aprovecha-
miento. Este mecanismo es el canon, cuya base de cálculo es
diferente según el tipo de recurso natural. Por ejemplo, en el
caso de los hidrocarburos, el canon se genera sobre la base de
la producción fiscalizada, mientras que en el de los minerales,
sobre la base de las rentas fiscales generadas.
En materia de minería, el canon se paga sobre la base del
impuesto a la renta de tercera categoría, es decir, siempre que
la empresa minera pague el impuesto a la renta. Se puede dar
el caso de que se explote mucho mineral, reduciéndose así la
base de capital natural, y que la nación, como propietaria de
ese recurso, no se beneficie directamente de ello debido a que
la empresa no genera una renta imponible. 2 Esto último es
posible en un contexto de precios bajos de los minerales o de
ineficiencia empresarial. Cuando esto ocurre, las comunidades
donde se realiza la actividad minera tampoco reciben beneficios
directos, debido a que no hay una base sobre la cual calcular el
monto del canon correspondiente. 3
Una vez establecido el canon, sin embargo, todo depende
de la velocidad del Ministerio de Economía y Finanzas en
redistribuir los ingresos. El canon es parte de los ingresos de
2. Se reconoce que el desarrollo de la actividad minera genera empleo y que los
salarios repartidos ya constituyen un beneficio que no existiría si no se explotara
el recurso. Lo que se desea enfatizar es la perspectiva de que la explotación
del mineral, como activo de capital, debe remunerar al propietario.
3. El cobro de la regalía minera rompe este efecto. La regalía es la retribución
al dueño del recurso por la explotación de un activo y no depende de los re-
sultados de la explotación. Debido a que todavía no se cobra, este trabajo no
la incluye en el análisis.
21
 el índice Laspeyre se ha elaborado sobre la base de los precios y de las cantidades exportadas de cobre, estaño, hierro, oro, plata
los gobiernos locales y regionales, por lo que la eficiencia en
su gasto es muy importante.

2004
1.2 Los precios internacionales

2003
La minería es una actividad heterogénea. Por un lado existe la
gran minería, con grandes proyectos altamente tecnificados que
requieren de mucho capital, generalmente extranjero. Por otro,

2002

Indice Laspeyre
se encuentra la mediana minería, que se desarrolla con capital
nacional y cuyo nivel de tecnificación es menor. Finalmente
está la pequeña minería (o minería artesanal), que es la que

Índice de precios de los minerales 1994 - 2004

2001
más personas emplea, aunque en peores condiciones ambienta-
les y sociales. En cualquiera de los tres casos, los ingresos de
las empresas mineras dependen de los precios internacionales,

2000
que varían enormemente, como se muestra en el gráfico 1.2.1.

Plata Refinada
El gráfico también nos permite constatar que los últimos años

Gráfico 1.2.1

(1994 = 100)
constituyen un periodo de alza en esos precios.

1999
1.3 El producto bruto interno y las exportaciones

1998
Una característica de la minería peruana es que se orienta princi-
palmente hacia el mercado externo, constituyendo un gran por-

Oro
centaje de las exportaciones, pero que dado sus bajos niveles

1997
de encadenamiento productivo y de uso de mano de obra, con-
tribuye poco al producto bruto interno-PBI (Glave y Kuramoto
s/f). Con datos del 2003, la contribución de la minería al PBI

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú

1996

Cobre
no llega al 6%, ni a más del 3% del empleo nacional, aunque
representa el 40% del total de las exportaciones, llegando hasta

refinada, plomo y zinc.

dos tercios si sólo consideramos a los productos denominados

1995
“tradicionales”. En el gráfico 1.3.1 podemos observar la evolu-
ción del PBI peruano y del nivel de exportaciones mineras en
la última década, cuya tendencia ha sido similar. En palabras

Elaboración propia
1994
de un empresario minero, la minería es un aporte significativo
para el país.4

160,0

140,0

120,0

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0

Nota:
4. Entrevista al ingeniero Augusto Baertl.

22 (23)
 Gráfico 1.3.1 Perú en el mercado internacional de capitales, 6 pero no en la
PBI del Perú y nivel de exportaciones mineras absorción de mano de obra, que ha sido liderada por otros sec-
1994-2004 (millones de nuevos soles) tores económicos. Este dilema deja al Estado como el redistri-
buidor de la riqueza minera, porque ya no es más a través del
250.000 25.000 empleo directo y sus efectos multiplicadores que la actividad

Total exportaciones mineras

minera contribuirá al desarrollo nacional, y menos al local.
200.000 20.000
PBI nacional

150.000 15.000 1.4 Los tributos

100.000 10.000
En el año 2003, la contribución tributaria total de la minería
50.000 5.000
fue de más de 1,100 millones de nuevos soles. El impuesto a la
0 0 renta de tercera categoría representó un tercio de esta cifra y
casi el 9% de esa categoría de impuesto en el ámbito nacional.7
94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04
19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

PBI nacional
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú
Elaboración propia
Hoy en día, Perú es el segundo productor mundial de plata
en el mundo, el tercero de estaño, el cuarto de plomo y zinc,
el quinto de cobre, y el sétimo de oro.
Antes de desarrollarse el Proyecto Camisea,5 la mayor inver-
sión en el Perú fue la de la mina de Antamina, en Ancash, que
sobrepasó los US$ 2.000 millones. El total de la inversión minera
entre el año 1992 y el 2007 se calcula en aproximadamente
US$ 9.000 millones. Buena parte de esta inversión se ha dado
al amparo de convenios de estabilidad jurídica que incluyen al-
gunos beneficios tributarios en el marco de la Ley de Minería.
De este modo, por ejemplo, una empresa minera no paga el im-
puesto a la renta hasta que recupera la inversión.
Este aporte fundamental de la minería en las cuentas exter-
nas, pero ínfimo en términos de empleo, plantea una disyuntiva
en el tipo de estrategia de desarrollo que se debe escoger. La
minería ha jugado un rol fundamental en la reinserción del
5. Explotación de gas natural en yacimientos del departamento del Cusco.
20
El canon minero se calcula a partir del monto percibido por el
Exportaciones mineras
impuesto a la renta de tercera categoría: corresponde al 50%
de ese impuesto. Por diferentes convenios, la minería recibe la
mayor proporción de reintegro del impuesto general a las ventas
(IGV). También genera el derecho de vigencia, cuya importancia
(en nivel y porcentaje) respecto del canon minero ha variado
en el tiempo. En el gráfico 1.4.1 ya es posible notar el rezago
entre la generación del impuesto a la renta del sector minero y
el monto generado por canon, estimado en aproximadamente
18 meses.
6. Recordemos que, a principios de la década del noventa, Perú no tenía acceso
al ahorro externo.
7. Existe una discrepancia entre los datos reportados en este estudio, cuya
fuente es la Nota Tributaria de la Sunat, y los reportados por Ciudadanos al
Día (2004a) en su informe Nº 30, que calculan un aporte de la minería de
24% respecto del total del impuesto a la renta de tercera categoría, sobre la
base de la información de la Intendencia de Estudios Tributarios y de Planea-
miento, no disponible al público en la Nota Tributaria. Los datos de Ciudada-
nos al Día para el 2002 y el 2003 coinciden con los montos calculados por
concepto de canon minero por el MEF.

24 25
 Gráfico 1.4.1
Contribución de la actividad minera
al tesoro público 1998-2004
(millones de nuevos soles corrientes)
* Los montos recaudados no necesariamente representan la carga tributaria que
soportan estos contribuyentes, sino lo que pagan en su calidad de deudores
tributarios, en algunos casos como agentes retenedores o perceptores de la
obligación de terceros.
** Para el período 1998-1999 corresponde a los gobiernos locales. Para el período
2000 - 2004 corresponde al total nacional.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria (SUNAT), e Instituto Nacional de Concesiones y Catastro
Minero (INACC)
Elaboración propia
Si observamos este gráfico junto con el gráfico 1.2.1, que
presenta la evolución del índice de precios de los minerales, se
puede constatar la gran dependencia de los diferentes tipos
de contribuciones respecto de los precios de los minerales en
el mercado externo.
1.5 El canon y el derecho de vigencia
El principal mecanismo de redistribución local de la riqueza
minera en el Perú es el canon. Como indicamos, el canon mine-
ro se calcula sobre la base del impuesto a la renta pagado por
las empresas mineras, lo que representa una interpretación bas-
26
tante restrictiva tanto del mandato constitucional como de la
Ley de Canon.8 La mitad de los recursos recaudados por concep-
to de impuesto a la renta de las empresas mineras constituye el
canon minero. Esto genera dos problemas. Por un lado, sola-
mente si una determinada empresa produce una renta gravable,
es que se genera canon. El canon no corresponde así al concep-
to de renta de escasez propio de la bibliografía económica de
los recursos naturales, recientemente recogido en la Ley de
Regalías. Por otro lado, no se incluye como parte de los recursos
fiscales que constituyen el canon, los recursos recaudados por
concepto de IGV o el impuesto a la renta de los trabajadores
mineros.
El otro concepto relevante para la redistribución es el lla-
mado “derecho de vigencia” minero. El monto de este derecho
es fijo por hectárea y varía según la clasificación de la conce-
sión.9 La manera de distribuirlo es como sigue: (i) 20% para las
provincias donde se ubica el derecho minero; (ii) 20% para los
distritos donde se ubica el derecho minero; (iii) 35% para los
distritos calificados como de extrema pobreza del departamento
donde se ubica el derecho minero; y el 25% restante para las
instituciones estatales. 10
Los montos del derecho de vigencia son significativamente
menores que los del canon minero, como observamos en el
gráfico 1.5.1. Además, resalta el hecho de que el monto percibi-
do por derecho de vigencia no ha sufrido grandes modificacio-
8. Discusiones amplias sobre estas interpretaciones se encuentran en Dammert
(2002) y Barrantes (2002).
9. Para la gran minería, el monto asciende a US$ 3 por hectárea, para los pe-
queños productores mineros, se reduce a US$ 1 por hectárea, mientras que
para los productores mineros artesanales, el costo del derecho es de US$ 0.5
por hectárea. Asimismo, las penalidades son de US$ 6, US$ 1 y US$ 0.5, res-
pectivamente, por hectárea.
10. Diez por ciento (10%) para el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro
Minero (INACC); otro 10% para el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico
(INGEMMET); y el 5% restante para el Ministerio de Energía y Minas
(MINEM).
27
nes en el periodo de análisis, como ha ocurrido con el canon a los gobiernos locales (provinciales o distritales) y regionales,
minero. y es un ingreso que debe invertirse en bienes de capital. En
principio, desde la perspectiva del desarrollo sostenible, este
Gráfico 1.5.1 destino es eficiente: al explotarse el capital natural, se exige
Canon minero y derecho de vigencia 1996-2004 que se transforme en otros tipos de capital, de modo que no
(millones de nuevos soles corrientes) comprometa en el futuro la capacidad de las personas de generar
ingresos. Los bienes de capital obtenidos con los recursos del
525,0
canon deberían servir para incrementar las posibilidades de in-
450,0
greso de los pobladores, pudiéndose así esperar una relación
375,0 positiva entre los montos transferidos de canon y los niveles
300,0 de bienestar y riqueza de la población.
225,0 A la luz de esta hipótesis, corresponde ahora mirar las cuen-
150,0 tas de los gobiernos locales y la importancia del canon minero
75,0 en ellas. En primer lugar, examinaremos los montos distribuidos
0,0
por canon minero. Luego, analizaremos cómo se incorporan
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 esos montos en los presupuestos municipales, y cuál es la impor-
Canon minero* Derecho de vigencia tancia del gasto social en ellos. En la sección 2.4, el análisis se
centrará en el tipo de obras que realizan las municipalidades.
* Para el período 1996-1999 corresponde a los gobiernos locales. Para el período Cierra este capítulo el análisis de la clasificación de los distritos
2000 - 2004 corresponde al total nacional.
Fuente: MEF, INACC en los mapas de pobreza.
Elaboración propia
2.1 El canon minero y cómo se distribuye
Visto desde el ángulo de las cuentas nacionales, la minería
es una actividad fundamental en la economía peruana. Nos Los recursos del canon minero se obtienen del 50% del impues-
permite cumplir con las metas de equilibrio de la balanza de to a la renta pagado por las empresas mineras. Para ilustrar la
pagos y así ampliar nuestra capacidad de endeudamiento y dar magnitud de las cifras redistribuidas, es importante compararlas
sostenibilidad y credibilidad a las políticas macroeconómicas. con los presupuestos de algunas instituciones representativas
Veamos a continuación cuál es el escenario desde el punto de del sector público peruano. Por ejemplo, el monto total redistri-
vista de los gobiernos locales. buido por canon minero equivalió en el 2003 al 81% del presu-
puesto total del Congreso de la República y al 88% del pre-
2. LA MIRADA A LOS GOBIERNOS LOCALES: supuesto del sector Energía y Minas. En el 2002, el canon total
EL PRESUPUESTO MUNICIPAL transferido equivalió al 118% del presupuesto del distrito de
San Isidro y al 49% del presupuesto de la Municipalidad Provin-
Como explicamos en el capítulo anterior, el Estado redistribuye cial de Lima.
la riqueza minera entre las localidades donde se realizan las El canon minero es un componente del ingreso de los go-
explotaciones a través del canon minero. El canon se transfiere biernos locales que lo reciben y debe destinarse exclusivamente

28 29
a gastos de capital, es decir, a inversiones. De este modo, la básicas insatisfechas, en lugar de las localidades más pobladas.
manera en que los distritos o provincias receptores se benefician Por último, en el 2005 se precisó que el 10% debía concederse
directamente de la riqueza creada por la minería es a través de a las universidades, de modo que el gobierno regional solamente
la provisión de bienes públicos locales. La eficacia de este gasto se quedaría con el 15%. El resumen de estos cambios hasta el
para incrementar los niveles de bienestar de la población depen- 2003-2004 se encuentra en el gráfico 2.1.1.
de de varios factores, entre ellos, la magnitud de los recursos
disponibles, la manera como se eligen las obras, la eficiencia Gráfico Nº 2.1.1
en su diseño y ejecución, y su utilidad para los pobladores. El Criterios de asignación del canon minero
efecto de la redistribución del canon minero sobre el bienestar
de los pobladores está así mediado por cuán eficaz sea el gasto Área geográfica Distribución Distribución Distribución
beneficiada hasta 2001 2001 - 2003 2003 - 2004
público realizado con dicho recurso. Y la eficacia del gasto
dependerá a su vez de la competencia de los funcionarios, de
las autoridades locales y de la ciudadanía para vigilar la calidad Distrito
de la mina
10 %
del gasto. 40 %

Los criterios de asignación Provincia

20 % 25 %
de la mina

Los criterios de asignación del canon han variado en los últimos

diez años, estando en la actualidad la asignación más restringida Departamento
60 % 60 % 40 %
y, probablemente, más focalizada. Hasta el año 2001, la regla de la mina

obligaba a repartir el 40% a las municipalidades provinciales y

distritales que formaban parte de la región donde se ubicaban
Gobierno 20 % 25 %
las concesiones mineras, y el 60% a las municipalidades provin- regional
ciales y distritales de los departamentos donde se encontraban
esas concesiones. Los criterios de distribución respondían a la Fuente: normas legales respectivas
población, la tasa de mortalidad y la importancia de las zonas Elaboración propia

rurales y suburbanas.11 En el 2001, con la promulgación de la

Ley y Reglamento de Canon, los porcentajes y destinatarios
cambiaron: 20% a la provincia de la mina; 60% al departamento;
y 20% al gobierno regional. En el 2003, hubo de nuevo un cam-
bio: 10% al distrito donde se ubica la mina; 25% a la provin-
cia; 40% al departamento; y 25% al gobierno regional. 12 Los
criterios de distribución debían ahora atender las necesidades
Se ha analizado el monto total recibido por cada gobierno
local (sea distrital o provincial)13 en el año 2004, cuando ya ha-
bía cambiado el criterio de distribución, favoreciendo a los dis-
tritos y provincias donde se desarrollan explotaciones mineras.
Para comprender mejor las diferencias, hemos agrupado a los
gobiernos locales según el monto recibido anualmente, distin-

11. Dammert (2002). 13. El monto del derecho de vigencia transferido no pudo incluirse debido a que
12. CAD (2004b). en las cuentas municipales no se lo distingue de otras fuentes de ingreso.

30 31
 Per cápita*
guiendo cinco rangos: 1) más de un millón de nuevos soles;

83,68
25,98

33,95
223,25

2,52
0,26
2) entre 250.000 nuevos soles y menos de un millón de nuevos

Monto de canon minero (S/.)

soles; 3) entre 10.000 nuevos soles y menos de 250.000 nuevos
soles; 4) entre 1.000 nuevos soles y menos de 10.000 nuevos so-
les; y 5) menos de 1.000 nuevos soles.

4.309
76.936
506.393

226.846
2.555.030

313
Promedio
En el cuadro 2.1.1, dos hechos llaman la atención. Por un

Rango de distribución del canon minero a los gobiernos locales: año 2004
lado, observamos que 74 gobiernos locales, de los 1.526 que
reciben esta transferencia en el ámbito nacional, concentran
189 072.208 nuevos soles, lo que equivale al 54% del total

49.316.080
189.072.208
105.836.127

1.891.790

346.167.293
51.088
transferido por concepto de canon. De este modo, el monto
per cápita transferido a esas 74 municipalidades es el mayor:

Total
asciende a 223 nuevos soles anuales. De otro lado, 602 munici-
palidades reciben menos de 10.000 nuevos soles anuales, lo
que pone en tela de juicio el tipo de inversión que puede lograr-

Población
promedio
se con ese monto. La distribución del canon entre los gobiernos

4.238
33.306
18.561
17.904

11.922
14.171
locales es así muy desigual.

CUADRO 2.1.1
Otra manera de mostrar la desigualdad en la distribución
del canon es agrupando a los gobiernos locales por quintiles,

Porcentaje
siendo el quintil I el 20% de los gobiernos locales que reciben

100%
4,8%
13,7%
42,0%
28,8%
10,7%
Municipalidades
el mayor monto transferido. Esta agrupación puede observarse
en el cuadro 2.1.2. La desigualdad es todavía mayor, ya que
ese 20% concentra el 86% del total de la transferencia, pero ni

Fuente: MEF-Dirección Nacional de Presupuesto Público

Número
aun así logra que en términos per cápita la transferencia supere

1.526
163
641
439
74
209
los 120 nuevos soles anuales. De otro lado, el 80% de las munici-
palidades restantes se reparten entre ellas solamente el 14%
del monto total entregado, siendo los montos per cápita transfe-

S/. 1 000.000 < x < S/. 9 600.000

ridos muy pequeños: en el quintil inferior no se llega ni a un

Total municipalidades con canon

S/. 250.000 < x < S/. 1 000.000
nuevo sol anual.

S/. 10.000 < x < S/. 250.000

Como sabemos, estos 1.526 gobiernos locales incluyen a las

S/. 1.000 < x < S/. 10.000

164 localidades donde se ubican las explotaciones de minería

Rangos de distribución

* Promedio de promedios
S/. 0 < x < S/. 1.000
metálica, según la información del Ministerio de Energía y Minas

del canon minero

(MEM) que se resume en el mapa 2.1.1. Son éstas las localidades

Elaboración propia
que asumen el costo directo de la explotación minera, y sería

minero - 2004
razonable, desde un punto de vista compensatorio, pensar que
reciben un monto mucho mayor por concepto de canon que
aquellas localidades que, estando en el departamento donde

32 (33)
 se ubica el asiento minero, no conviven con la operación
minera.14 Llamaremos “distritos productores” a aquellos donde
se ubican las explotaciones mineras.15
Con las reglas de distribución establecidas en el año 2003,

Nota: El total de municipalidades es de 1.526. Cada quintil agrupa a 305 municipalidades, con la excepción del inferior
Población
promedio
los distritos productores se aseguran el 10% del total recaudado

21.459
28.164
8.370
5.001
7.879
14.171
por canon, mientras que las provincias que albergan a estos
Distribución del canon minero a los gobiernos locales por quintiles: año 2004 distritos se reparten el 25%. Veamos cuáles son las cifras.
Lo primero que llama la atención en el cuadro 2.1.3 es que
30 distritos productores reciben transferencias per cápita meno-
Per cápita* res que 3 nuevos soles anuales. Solamente 15 distritos producto-
res16 reciben más de un millón de nuevos soles anuales, lo que
35,01
15,21
3,13
0,75
33,95
115,77
resulta en una transferencia per cápita de casi doscientos nue-
vos soles al año.17 Recordemos que el canon minero no se repar-
Monto de canon minero (S/.)

te a las personas sino que se invierte en obras de infraestructura,

por lo que vale la pena preguntarse cómo con estos montos se
Promedio

podrían superar las brechas de infraestructura o proveer los

5.717
27.264

960
983.628
117.403

226.846

bienes públicos necesarios como para cambiar el nivel de vida

Cuadro 2.1.2

de la población. Al observar los distritos productores, se repite

el patrón de desigualdad en la distribución.
Fuente: MEF-Dirección Nacional de Presupuesto Público También esta vez agrupamos a los distritos productores se-
35.807.954
8.315.608

293.751
300.006.420

1.743.561

346.167.293

gún quintiles, siendo el quintil I aquellos que reciben los mayo-

res montos de canon. Las cifras muestran, en el cuadro 2.1.4,
Total

una repetición del patrón de desigualdad en la distribución

para el total de distritos receptores de canon. Los montos per
capita distribuidos, sin embargo, sí son mayores para cada quintil
que cuando se agrupa por quintiles al total de distritos receptores.
Total municipalidades con
Rangos de distribución

* Promedio de promedios
canon minero - 2004

14. Al mismo tiempo, es cierto que la minería puede influir en diferentes niveles
Quintil I - Superior

geográficos (como, por ejemplo, una cuenca) que exceden la delimitación de

Quintil V - Inferior
del canon minero

Elaboración propia

un distrito específico.
que reúne a 306.

15. Por la dinámica de la actividad minera, las minas pueden dejar de operar, con
Quintil IV

lo cual un distrito clasificado como productor puede dejar de serlo. Ello trae
Quintil III
Quintil II

como consecuencia que cambie el número de distritos a quienes les corresponde

recibir canon minero.
16. La lista se encuentra en el cuadro 2.1.5.
17. Con los datos del 2003, solamente ocho distritos superaban la valla del mi-
llón de nuevos soles por concepto de canon minero.

(34) 35
 Piura
Tumbes
OC

Lambayeque
ÉA

Elaboración propia.
LEYENDA
NO
PA
CÍF

Cajamarca

Unidad polimetálica
IC

La Libertad
O
ECUADOR

metálica (Fuente DAC 2001).

Amazonas

Ancash

Callao
Lima
San Martín

Huánuco

Ica
Pasco

(36)
Junín
Loreto

Huancavelica
Mapa 2.1.1

Ayacucho
Ucayali

Apurímac

Arequipa
Cusco
COLOMBIA

BRASIL
Localización de los distritos productores mineros

Tacna
Moquegua
Puno
Madre de Dios

CHILE
Lago

I
Titicaca I
L
B

A
V
O

Fuente: Ministerio de Energía y Minas - Mapa de las unidades mineras en producción

Cuadro 2.1.3
Rangos de distribución del canon minero a los distritos productores de minería metálica: año 2004

Rangos de distribución Municipalidades Población Monto de canon minero (S/.)

del canon minero Número Porcentaje promedio Total Promedio Per cápita*
S/. 1 000.000 < x < S/. 9 600.000 15 9,5% 29.393 45.973.241 3.064.883 187,45
S/. 250.000 < x < S/. 1 000.000 29 18,4% 9.530 13.408.253 462.354 95,19
(37)

S/. 10.000 < x < S/. 250.000 84 53,2% 8.438 7.895.658 93.996 29,02
S/. 1.000 < x < S/. 10.000 29 18,4% 3.852 153.525 5.294 2,35
S/. 0 < x < S/. 1.000 1 0,6% 973 490 490 0,50
Total municipalidades con canon 158 100% 9.739 67.431.166 426.780 51,13
minero - 2004
* Promedio de promedios
Fuente: MINEM, MEF-Dirección Nacional de Presupuesto Público
Elaboración propia
 Postular que la riqueza minera se redistribuye a través del
canon nos hace pensar en qué entendemos por redistribución,
si para cualquier distrito en el rango más alto de la transferen-

Nota: El total de municipalidades es de 158. Cada quintil agrupa a 32 municipalidades, con la excepción de los dos
cia por canon, los distritos productores reciben per cápita alre-

Población
promedio
Distribución del canon minero a los gobiernos locales de distritos productores de

6.651
8.768
3.661
9.739
18.154
11.240
dedor de la mitad que cualquier otro distrito que recibe canon,
o si calculados en términos per cápita, el monto del canon mi-
nero es insignificante (menos de medio sol anual). Los poblado-
res de los distritos productores asumen los costos directos de
las operaciones mineras (en lo que respecta a la modificación
Per cápita*
de su estilo de vida) y, a menos que sean empleados por las mi-

44,27
30,67
18,28

51,13
157,18

2,71
nas directa o indirectamente18 o que ellas asuman algunos pro-
minería metálica, por quintiles: año 2004

yectos como parte de su responsabilidad social, no reciben bene-

Monto de canon minero (S/.)

ficios directos, excepto por la transferencia por canon. Es cierto

que el canon se distribuye entre los gobiernos locales, pero
¿no se podría pensar en una mejor forma de hacerlo?
Promedio

95.839
30.809
230.697
1.745.647

5.362
426.780 En el cuadro 2.1.5 identificamos a los gobiernos locales
Cuadro 2.1.4

Fuente: MINEM, MEF-Dirección Nacional de Presupuesto Público

que reciben mayores montos de canon minero, así como a los
distritos del estudio cualitativo que se presenta en la segunda
parte de este libro. Los tres distritos estudiados en Cajamarca
se ubican en el rango mayor, mientras que los de Ancash se en-
grupos inferiores que reúnen a 31 municipalidades.
55.860.708

67.431.166
7.382.308
3.066.844
955.080
166.226

cuentran en el rango mediano.19

Total

Total distritos con canon

Rangos de distribución

* Promedio de promedios
Quintil I - Superior

Quintil V - Inferior
del canon minero

Elaboración propia
minero - 2004

18. Conviene mencionar que en los proyectos de la gran minería, el nivel de cali-
Quintil IV
Quintil III
Quintil II

ficación requerido para la mano de obra es alto, por lo que la población local
usualmente no es empleada por la mina. Los testimonios del estudio cualitativo
confirman esta percepción, que viene acompañada del comentario de que
habría desarrollo local si la mina la contratase.
19. Recordemos que, debido a lo acordado en el Convenio de Estabilidad Jurídica,
Antamina no paga impuesto a la renta hasta que recupere la inversión.

(38) 39
 Cuadro 2.1.5 Ubicación Departamento Provincia Distrito
Setenta y cuatro principales distritos que reciben canon, 37 Cajamarca Cajamarca Chetilla
según monto percibido en el 2004 38 Cajamarca Cajamarca San Juan
39 Puno Puno Puno
Ubicación Departamento Provincia Distrito 40 Puno Melgar Orurillo
41 Puno Yunguyo Unicachi
1 Cajamarca Cajamarca Cajamarca*
42 Cajamarca San Ignacio San Ignacio
2 Moquegua Ilo Ilo
43 Cajamarca Cajabamba Cajabamba
3 Tacna Jorge Basadre Ite
44 Puno Melgar Antauta*
4 Cajamarca San Pablo San Pablo
45 Puno Yunguyo Tinicachi
5 Cajamarca Cajamarca Los Baños del Inca*
46 Cajamarca San Ignacio Huarango
6 Cajamarca Cajamarca Jesus
47 Tacna Tacna Pocollay
7 Cajamarca Cajamarca Encañada*
48 Puno Puno Amantani
8 Moquegua Mariscal Nieto Moquegua
49 Cajamarca Chota Tacabamba
9 Ancash Huaraz Huaraz*
50 Cajamarca Jaen Huabal
10 Tacna Tacna Tacna
51 La Libertad Trujillo Florencia de Mora
11 Ancash Santa Coishco
52 Cajamarca Chota Lajas
12 Cajamarca Cajamarca Asuncion
53 Ancash Carhuaz Carhuaz
13 Tacna Jorge Basadre Ilabaya*
54 Cajamarca Cajabamba Cachachi
14 Cajamarca Cajamarca Magdalena
55 Puno Yunguyo Yunguyo
15 Cajamarca Cajamarca Namora
56 Cajamarca Hualgayoc Hualgayoc*
16 Cajamarca Hualgayoc Bambamarca
57 Cajamarca Santa Cruz Andabamba
17 Ancash Huaraz Independencia*
58 Puno Melgar Macari
18 Cajamarca Cutervo Cutervo
59 Cajamarca San Ignacio La Coipa
19 Puno San Roman Juliaca
60 Cajamarca San Pablo San Luis
20 Puno Melgar Ayaviri
61 Ancash Santa Santa
21 Tacna Tacna Ciudad Nueva
62 Puno El Collao Ilave
22 Cajamarca Chota Chota
63 Pasco Pasco Chaupimarca*
23 Moquegua Mariscal Nieto Samegua
64 Cajamarca Jaen Bellavista
24 Cajamarca Cajamarca Cospan
65 Puno Melgar Santa Rosa
25 Cajamarca Jaen Jaen
66 Cajamarca Cutervo Querocotillo
26 Arequipa Arequipa Arequipa
67 Ancash Carhuaz Marcara*
27 Tacna Tacna Coronel Gregorio
68 Cajamarca San Miguel San Miguel*
Albarracin Lanchipa
69 Ancash Huaraz Tarica*
28 Cajamarca San Pablo San Bernardino
70 Moquegua Mariscal Nieto Cuchumbaya
29 Cajamarca San Pablo Tumbaden*
71 Ancash Santa Nuevo Chimbote
30 Moquegua Mariscal Nieto Torata*
72 Cajamarca San Ignacio San Jose de Lourdes
31 Cajamarca Cajamarca Llacanora
73 Cajamarca Jaen Santa Rosa
32 Ancash Santa Chimbote
74 Moquegua Mariscal Nieto Carumas*
33 Cajamarca Cajamarca Matara
34 Tacna Tacna Alto de la Alianza * Corresponde a distritos productores minero metálicos
35 Tacna Jorge Basadre Locumba Fuente: MINEM, MEF-Dirección Nacional de Presupuesto Público
Elaboración propia
36 Puno Melgar Nuñoa

(40) (41)
2.2 Los presupuestos municipales Además, la transferencia per cápita en los distritos productores
es menor que en el resto de distritos.
El mecanismo mediante el cual se determina el monto por con-
cepto de canon que cada circunscripción deberá recibir es am- Gráfico 2.2.1
plio. De los 1.828 gobiernos locales (distritales y provinciales) Ingreso promedio total y de la cuenta “canon y sobrecanon”
que existen en el Perú, 1.526 recibieron canon minero en el de municipalidades: año 2002 (miles de nuevos soles)
2004. Si el total de transferencias municipales, por todo con-
cepto, ascendió a 2’130 442.331 nuevos soles en el 2002, y el 3.000 2.688 2.698
2.487 2.489 2.604
monto a transferir por canon fue de 116 270.000 nuevos soles 2.500
(o el 6%), comprenderemos más fácilmente cómo el canon tien- 2.000
1.625
de a ser insuficiente. 1.500
Cuando analizamos los presupuestos municipales, es impor- 1.000
tante comparar a nuestro grupo objetivo (los distritos producto- 360
500 162
res o los que reciben canon minero) con otros grupos, para 148 188 146 188
0
averiguar si el hecho de albergar una explotación minera o de Con canon Sin canon Distritos Distritos no Distritos Distritos no
minero minero productores productores productores productores
recibir canon coincide con alguna diferencia en la composición metálicos metálicos
del presupuesto o en su nivel. En consecuencia, agrupamos a Total Canon y sobrecanon
los distritos de acuerdo a los siguientes criterios: si reciben canon
minero, si son productores de minería o si lo son de minería Fuente: Contaduría Pública de la Nación
Elaboración propia
metálica.
La información sobre los presupuestos municipales puede
resumirse en los siguientes gráficos. En el gráfico 2.2.1 mostra- Gráfico 2.2.2
mos el ingreso total promedio por gobierno local, de acuerdo Ingreso per cápita total y de la cuenta “canon y sobrecanon”
a los diferentes agrupamientos realizados, y también el monto de municipalidades: año 2002 (nuevos soles corrientes)
promedio que cada grupo recibe por concepto de canon. En 280,0 254,3
242,0 239,6
este gráfico queda más claro que el contar con canon o produc- 240,0
226,1 238,4

ción minera no asegura niveles presupuestales más altos o mayo- 200,0 167,9
res niveles de transferencias por canon. La peor situación corres- 160,0

ponde a los distritos productores de minería metálica, cuyo nivel 120,0

80,0
de presupuesto es el menor, así como la transferencia por canon. 40,0
19,2 38,1 14,1 23,9 14,5 23,2
En el gráfico 2.2.2 mostramos el ingreso presupuestado per 0,0
cápita en cada gobierno local, de acuerdo a los diferentes agru- Con canon Sin canon Distritos Distritos no Distritos Distritos no
minero minero productores productores productores productores
pamientos realizados, y también el per cápita correspondiente metálicos metálicos
al canon. Este gráfico ilustra con mucha claridad los reducidos Total Canon y sobrecanon

niveles per cápita que son transferidos por concepto de canon. Fuente: Contaduría Pública de la Nación
Elaboración propia

42 43
 Gráfico 2.2.3 1996, a diferencia del canon minero que presenta una caída
Porcentaje de gasto de capital de la cuenta “canon y sobrecanon” entre 1999 y el 2000 y que luego crece tanto por los cambios en
de municipalidades: año 2002 las reglas del reparto como por el boom en el precio de los mi-
nerales. Debido a la diferencia en la fuente de los recursos (la
120%
99%
actividad económica formal del país, estrictamente para el Fon-
97%
100% 95%
84% 85%
común, y el impuesto a la renta pagado por las empresas mineras
80%
—que solamente representa a lo más el 6% del PBI—, para el
69%
canon), que siguieran una tendencia parecida sería una casuali-
60%
dad. De otro lado, en el mejor de los casos, los montos del ca-
40% non han alcanzado alrededor del 25% del monto de Foncomún.
20%
El canon minero no es la principal transferencia que reciben
los gobiernos locales.
0%
Con canon Sin canon Distritos Distritos no Distritos Distritos no En el cuadro 2.3.1, presento los montos per cápita transferi-
minero minero productores productores productores
metálicos
productores
metálicos
dos en promedio, según rangos de percepción del canon minero.
Es muy claro el carácter compensatorio de las transferencias
Fuente: Contaduría Pública de la Nación
Elaboración propia
por Foncomún: a mayor canon minero recibido, menor el monto
recibido por Foncomún. Esto no es tan obvio en el caso del
En el gráfico 2.2.3 se muestra la proporción promedio dedi- Vaso de Leche.
cada a gasto de capital, según los distintos agrupamientos. La Gráfico 2.3.1
filtración del gasto de canon hacia el gasto corriente se va ha- Evolución del Foncomún,
ciendo menor a medida que se identifica más claramente a los Vaso de Leche y Canon Minero: 1996 - 2004
distritos productores de minería metálica.
2.000 500
2.3 Los distritos productores y el gasto social 1.800 450

Millones de nuevos soles

Millones de nuevos soles

1.600 400
1.400 350
Hasta el año 2004, la ejecución del gasto social se ha concentra- 1.200 300
do en entidades del gobierno central. Solamente el Programa 1.000 250
del Vaso de Leche y las transferencias por el Fondo de Compen- 800 200

sación Municipal (Foncomún) se destinan claramente a los go- 600 150

400 100
biernos locales. Los recursos se distribuyen con el criterio de 200 50
compensar la pobreza, tomando en cuenta tanto los índices de 0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
0

pobreza y los indicadores de calidad de vida, como la tasa de

Foncomún Vaso de Leche Canon minero*
mortalidad infantil o el número de madres gestantes en una
localidad. * Para el período 1996 - 1999 corresponde a los Gobiernos Locales. Para el período
En el gráfico 2.3.1, observamos que el Foncomún y el Pro- 2000 - 2004 corresponde al total nacional.
Fuente: MEF – Dirección Nacional de Presupuesto Público
grama del Vaso de Leche tienen una tendencia creciente desde Elaboración: Propia

44 45
 Cuadro 2.3.1

* El número de distritos con características similares en población asciende a 756. De estos 756 distritos, 600 reciben canon minero,
15,81

16,35
2004
49,27

31,93
128,07

106,33
193,14

154,62
Distribución promedio per cápita del Foncomún, Vaso de

Monto per cápita de transferencias según distrito productor minero y distritos semejantes:*
Leche y canon minero para distritos receptores, según
rangos: año 2004

20,02

22,87
15,56

16,00
97,42
2003

125,27

160,84

136,29
Rangos de distribución Promedios de promedios
del canon minero Canon Foncomún Vaso de
minero Leche
S/. 1 000.000 < x < S/. 9 600.000 223,3 83,1 13,0

9,49

9,70
14,74

14,86
2002

117,95

142,18

89,91

114,47
S/. 250.000 < x < S/. 1 000.000 83,7 89,5 14,4
S/. 10.000 < x < S/. 250.000 26,1 156,3 14,5
S/. 1.000 < x < S/. 10.000 2,5 212,9 17,3
S/. 0 < x < S/. 1.000 0,3 207,2 16,6

6,46

5,63
2001

14,09

13,92
81,27
94,05

114,60

100,81
Sin Canon Minero 0,0 106,4 16,8

1998-2004 (nuevos soles corrientes)

Total 28,3 155,5 15,7
Fuente: MEF
Elaboración propia

13,73

13,36
80,38
87,92

97,59
4,58

3,84
2000

106,22
Cuadro 2.3.2
Frente a los promedios agregados expuestos, nos pareció

pero ninguno es considerado como distrito productor minero metálico.

importante analizar los niveles de las transferencias solamente
en los distritos productores de minería metálica, y compararlos
con otros distritos similares,20 para averiguar cuán diferente-

1999

12,68

12,11
69,73
6,10
74,71

6,24
93,48

88,08
mente es tratado un distrito productor. En el cuadro 2.3.2 pre-
sentamos los montos transferidos per cápita para el grupo de
distritos productores y para el de distritos semejantes de la sie-
rra. Las transferencias por Foncomún sí son claramente superio-

1998

11,16
73,47

70,70
11,37
96,11

94,15
11,48

12,07
res en los distritos productores, pero curiosamente, no las trans-
ferencias por canon. A nivel del total de transferencias por cada
grupo —productores versus los semejantes de la sierra—, las

Canon minero

Canon minero
Vaso de Leche

Vaso de Leche
Transferencia
diferencias, sin embargo, no son estadísticamente significativas

Foncomún
Foncomún
(p = 0,34).21

Total

Total
20. Se eligió distritos rurales de la sierra que no recibieran canon y cuyo tamaño

Elaboración propia
de población fuera similar al de los distritos productores.
21. Utilizamos el test Mann-Whitney para analizar si las diferencias observadas

productores

semejantes

Fuente: MEF
en los grupos seleccionados son estadísticamente significativas. Este test

Distritos

Distritos
mineros
permite examinar a dos grupos independientes, sin suponer una distribución

(164)

(756)
normal; ordena a los grupos según su ubicación y nota si existen diferencias
entre los grupos establecidos. Una de sus ventajas es que sirve para analizar

46 (47)
 Finalmente, quisimos averiguar si las transferencias seguían
algún criterio de progresividad, es decir, si eran mayores a mayor
nivel de pobreza del distrito. Para ello, agrupamos a los distritos
según el mapa de pobreza de Foncodes de 1995 y calculamos
los montos per cápita recibidos por cada grupo de distritos. La
información se encuentra en el cuadro 2.3.3. Tanto el Fonco-
mún como el Vaso de Leche tienen un patrón de reparto progre-

34,6
511,3
37,2
30,5
51,9
2004

60,1

11,2
74,1

17,4
20,0
78,6
102,6
106,2

12,2
8,2
sivo per cápita: el monto aumenta a medida que el distrito em-
Clasificación de las transferencias según el mapa de pobreza

peora en la clasificación. Por el contrario, el canon minero tiene

de Foncodes de 1995 para los 164 distritos productores

93,2
14,5
213,3
33,2

17,9

100,3
69,7

11,0
2003

13,3

69,0

17,1
19,4
73,0

8,2

12,0
un patrón regresivo. Los distritos clasificados como aceptables
y regulares reciben montos per cápita significativamente mayo-
(monto per cápita simple y en nuevos soles)

res que el resto (pobres, muy pobres y pobres extremos), particu-

larmente en el 2003.

93,4
84,4
94,9
13,8

8,8
8,0

62,1

10,7
2002

60,7

16,1
17,4
6,3

66,3

8,2

11,4
Esta constatación nos lleva a preguntarnos si los distritos
productores cuyo nivel de pobreza es calificado como aceptable,

82,9
79,6
10,5
10,8

7,9
2000 2001

5,2

60,9

10,9
62,0

15,2
16,4
5,6

60,5

8,2

10,7
lo son porque vienen recibiendo un monto importante de canon
Cuadro 2.3.3

Canon minero

Vaso de Leche
minero, o si la regla de distribución del canon no considera la
Foncomún

81,1 situación de pobreza de una localidad, resultando así en asigna-

80,3
63,0

10,9
64,7

14,7
15,3
61,0

10,5
5,8
1,5
9,3

3,8
4,7

8,2
ciones regresivas.

2.4 La infraestructura de los distritos productores

69,7
1999

8,2

70,6
6,0

56,0
57,8

10,5

13,6
14,0
8,7
18,7

4,8

53,7

7,9

9,9

La Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) tiene un módulo

9,6
57,1
85,7

70,8
1998

13,9

71,5
9,8

58,9

11,5
13,0
13,1
6,9

54,3

7,9

9,4

Fuente: MEF y Foncodes comunal, que a través de preguntas a los denominados infor-
mantes calificados, investiga las percepciones sobre la calidad
del gasto en los centros poblados donde se lleva a cabo la en-
Elaboración propia
Pobre extremo

Pobre extremo

Pobre extremo

cuesta. Estos informantes pueden ser, entre otros, los alcaldes,

Muy pobre

Muy pobre

Muy pobre

regidores, coordinadores de programas, directores de escuela,

Aceptable
Aceptable

Aceptable

médicos, gobernadores, tenientes gobernadores y presidentes

Regular
Regular

Regular
Rango

Pobre

Pobre

Pobre

comunales. En el 2002 se recogió información de 2.881 centros

poblados en áreas rurales y urbano marginales.

muestras pequeñas. La desventaja es que se pierde información de los niveles

al trabajar con la ubicación dentro del grupo. La hipótesis nula es que las me-
dias de los grupos son iguales.

(48) 49
 Dpto. Ancash Resto dpto.
Para este estudio, nos hemos concentrado en los centros

8,4 %
3,1 %

862
32,0 %

17,6 %
22,2 %

17,4 %
19,8 %

21,7 %
14,7 %
30,6 %
CC.PP. pertenece a:
poblados que declaran realizar un gasto en infraestructura. He-
mos construido varios grupos para averiguar cuán diferente es
la situación de los distritos productores. En primer lugar, he-
mos distinguido los distritos productores del resto de distritos.

y Cajamarca
En segundo lugar, distinguimos a los centros poblados de An-

2,0 %
4,1 %

98
28,6 %

16,3 %
32,7 %

12,2 %
13,3 %

14,3 %
18,4 %
36,7 %
Centros poblados con programas sociales de infraestructura financiados
cash y Cajamarca del resto de centros poblados. En tercer lugar,
recurrimos al grupo de control construido, es decir, los distritos
semejantes (756). Agregamos un grupo adicional de distritos
similares, separando del grupo anterior (756) a aquellos que

Resto de
distrito
CC.PP. pertenece a:

7,2 %
3,3 %

870
30,6 %

17,2 %

17,0 %
23,3 %
19,3 %

21,4 %
14,4 %
31,0 %
no reciben canon minero (156).
En el cuadro 2.4.1 destaca que, según la clasificación de

por el gobierno local, según grupos

distritos productores minero metálicos, el mayor porcentaje

productor
de centros poblados dedique un gasto a la provisión de servicios

Distrito

12,2 %

90
42,2 %

2,2 %
20,0 %

15,6 %
22,2 %
17,8 %

16,7 %
22,2 %
33,3 %
de agua (42,2%), una prioridad que es compartida por el resto
de distritos. La segunda prioridad en ambos casos es la construc-

Cuadro 2.4.1
ción de centros educativos, de salud o comunales. Los caminos
y puentes representan la tercera prioridad. La prioridad que

Construcción de centros educativos, salud, locales comunales

Reparación o equipamiento de centros educativos, salud, etc.
se le otorga a las obras parecería ser similar entre estos grupos.
Complementariamente, respecto del segundo grupo de cla-

Total de centros poblados con programas sociales en

sificación, en aquellos centros poblados ubicados en los depar-
tamentos de Ancash y Cajamarca se prioriza la construcción

infraestructura financiados por gobierno local

de centros educativos y de salud (36,7%), seguida por la de ca-

Construcción de andenes y sistema de riego

minos y puentes (32,7%), a diferencia del grupo complementa-

Mejoramiento del entorno de la vivienda

rio, que otorga mayor importancia a las obras de agua (32%) y

Programas sociales en infraestructura

a la edificación de centros educativos y de salud (30,6%).
En el cuadro 2.4.2 hemos realizado el tercer tipo de agrupa-

Desague, letrina y alcantarillado

miento: distritos productores y similares. Como observamos,

Fuente: Enaho 2002-IV Trimestre

existen ciertas variaciones entre los principales programas so-
ciales de infraestructura financiados por el gobierno local. En
efecto, para aquellos centros poblados ubicados en los distritos

Caminos y puentes

Accesos y veredas

Elaboración propia
productores, el principal financiamiento en infraestructura se
centra en el agua (42,2%), seguido por la construcción de cen-

Luz eléctrica
tros de salud, educativos y comunales (33,3%), en tanto que
en los 165 distritos semejantes —aquellos que no reciben canon

Agua

Otro
minero— y en los 756 distritos semejantes —los que sí incluyen

50 (51)
 a distritos que reciben canon minero— se le otorga prioridad a
la construcción de centros educativos y de salud (60,4% y

semejante

7,0 %

327
Distrito

4,3 %
28,4 %

18,0 %
29,7 %

13,5 %
17,1 %

13,8 %
42,2 %
19,6 %
(756)
42,2%, respectivamente) y de caminos y puentes (45,3% y 29,7%,
respectivamente). La tercera prioridad en los grupos de control
son las obras de infraestructura de agua.

CC.PP. pertenece a:

semejante

7,5 %
5,7 %
9,4 %

53
28,3 %
Distrito

9,4 %
17,0 %

13,2 %
45,3 %
2.5 La clasificación de pobreza de los distritos y sus

60,4 %
22,6 %
(165)
modificaciones en el tiempo
de infraestructura financiados por el gobierno local

Con todas las cifras mostradas, vale la pena preguntarnos cuánto

productor
han cambiado las condiciones de vida en los distritos producto-
Distrito

2,2 %

12,2 %

90
42,2 %
17,8 %
20,0 %

15,6 %
22,2 %

16,7 %
33,3 %
22,2 %
Centros poblados con programas sociales

res que reciben canon. Una manera de responder a esta pre-

gunta es averiguar las clasificaciones de pobreza de los distritos
(que pueden depender de un conjunto de factores), así como
sus modificaciones en el tiempo. Para casi cualquier actividad
económica, es razonable esperar que la ubicación de una empresa
Construcción de centros educativos, salud, locales comunales
Cuadro 2.4.2

Reparación o equipamiento de centros educativos, salud, etc.

en una determinada localidad traiga consigo beneficios en el

ámbito local, tanto en infraestructura (en este caso, casi inme-
diatos, por las propias necesidades de desarrollo de la actividad

Total de centros poblados con programas sociales

económica) como en efectos multiplicadores. También es cierto

en infraestructura financiado por gobierno local

que los efectos multiplicadores locales dependen de cuánta
Construcción de andenes y sistema de riego

actividad estimula la empresa en la localidad. Cuanto menos

Mejoramiento del entorno de la vivienda

efecto local se encuentre, más razonable será calificar a la indus-

Programas sociales en infraestructura

tria como una de enclave, donde conviven la gran inversión, la

tecnología de punta, la alta productividad y los altos retornos
Desague, letrina y alcantarillado

económicos para los dueños, con la pequeña inversión, la tecno-

Fuente: Enaho 2002-IV Trimestre

logía tradicional, la baja productividad y la pobreza relativa de

los pobladores del entorno. ¿Cuál de las dos visiones coincide
con la evidencia empírica disponible sobre la dinámica de la
Caminos y puentes

Accesos y veredas

pobreza de los distritos productores? Para averiguarlo, exami-

Elaboración propia

namos los mapas de pobreza que se han construido en el Perú,

Luz eléctrica

de modo de conocer cuál es la clasificación de los distritos

productores y cuál ha sido la dinámica.22
Agua

Otro

22. Como veremos después, la dinámica es muy difícil de medir por las diferencias
metodológicas.

(52) 53
 En el cuadro 2.5.1 observamos la ubicación relativa de todos vemos que la dirección de la clasificación es exactamente opues-
los distritos del Perú y de los distritos productores, según el ta: son más los distritos que empeoran en la clasificación (96)
mapa de pobreza de Foncodes de 1995.23 La gran mayoría de que aquellos que mejoran (23).
los distritos productores (138 de 164) son clasificados como
distritos pobres (65), muy pobres (64), o pobres extremos (9). Cuadro 2.5.2
El único distrito aceptable es Ilabaya, en Tacna, mientras que Comparación de distritos productores mineros (metálicos)
25 distritos son clasificados como regulares. en el ranking de pobreza de Foncodes de 1995
y del MEF del 2001
Cuadro 2.5.1
Ubicación de los distritos productores mineros (metálicos) en Mapa Mapa MEF
el ranking de pobreza de Foncodes de 1995 FONCODES 1995 Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Total
5 4 3 2 1
Mapa Total Distritos productores metálicos Aceptable 1 0 0 0 0 1
FONCODES 1995 distritos Número % Regular 6 6 11 2 0 25
Pobre 3 5 18 26 13 65
Aceptable 29 1 1%
Muy pobre 2 2 4 12 44 64
Regular 211 25 15%
Pobre extremo 0 0 0 1 8 9
Pobre 664 65 40%
Muy pobre 735 64 39% Total 12 13 33 41 65 164
Pobre extremo 189 9 5% Quintil 1 = más pobre por severidad; Quintil 5 = menos pobre por severidad.
Fuente: Foncodes
Total 1.828 164 100%
Elaboración propia
Fuente: Foncodes
Elaboración propia
Frente a esta evidencia, es válido preguntarse si los distritos
Si la actividad minera dinamizara la economía local, sea productores mineros no han seguido en este periodo la tenden-
directamente por medio de los efectos multiplicadores locales cia de posible empobrecimiento que la comparación de la ubica-
o a través de las obras que el canon permite realizar, sería razo- ción de los distritos en estos dos mapas de pobreza podría suge-
nable esperar que con el tiempo la clasificación de los distritos rir. Para responder, construimos el mismo mapa para todos los
productores mejorara o, por lo menos, no empeorase. Veamos distritos del Perú. Los resultados se muestran en el cuadro 2.5.3.
si esto es así. Comencemos mirando el cuadro 2.5.2, que compa- Para todos los distritos del Perú, también es cierto que más
ra el mapa de Foncodes de 1995 con el del MEF del año 2001. distritos empeoran (992) que mejoran en la clasificación (262).
Si la minería dinamizara las comunidades locales, aquellos distri- Los repartos del canon y la actividad minera no han impedido
tos con peor clasificación en 1995 mejorarían en el 2001, es que los distritos productores sigan el comportamiento del resto
decir, se esperaría un movimiento importante de la clasificación de distritos del Perú.
de los distritos hacia el triángulo inferior izquierdo (todos los
casilleros por debajo de la diagonal). Al observar el cuadro,

23. Este mapa se basa en la información del censo de 1993.

54 55
 Cuadro 2.5.3 el mercado laboral dinamizado por la mina. Por ejemplo, todos
Comparación de distritos a nivel nacional los distritos del estudio cualitativo empeoran en la clasifica-
en el ranking de pobreza de Foncodes de 1995 ción.26 Por otro lado, las diferencias metodológicas en ambos
y del MEF del 2001 mapas pueden hacer cuestionar esta dinámica en las clasificaciones.

Mapa Mapa MEF 3. LA MIRADA AL HOGAR UBICADO EN UN DISTRITO CON

FONCODES 1995 Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Total OPERACIONES MINERAS
5 4 3 2 1
Aceptable 29 0 0 0 0 29
La mirada se vuelve ahora hacia el hogar situado en un distrito
Regular 59 44 80 28 0 211
Pobre 32 40 161 288 143 664
productor de minería metálica en el Perú. En este caso, nuestro
Muy pobre 3 10 69 200 453 735 estudio se concentra en la pobreza de ese hogar, para lo cual
Pobre extremo 0 1 2 47 139 189 utilizamos la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) 2002. Para
Total 123 95 312 563 735 1.828 nuestros fines, hemos completado la información que nos
Quintil 1 = más pobre por severidad; Quintil 5 = menos pobre por severidad. brinda esa encuesta, identificando además si el hogar se ubica
Fuente: Foncodes en un distrito productor (o que recibe canon minero), y de ser
Elaboración propia
ése el caso, el monto percibido por el distrito al que ese hogar
pertenece.27 ¿Cómo comparar las condiciones de vida de los
No obstante, esta comparación tiene dos limitaciones. Por
hogares pertenecientes a distritos productores con la de otros
un lado, y asumiendo que es posible comparar los mapas de
hogares agrupados según criterios diferentes? En este capítulo
pobreza, dos años no es un tiempo suficiente para mejorar las
respondemos la pregunta.
condiciones de pobreza,24 aunque tampoco debería serlo para
los distritos que empeoran en la clasificación.25 En el mejor de
3.1. Cómo medir la pobreza
los casos, la actividad minera parece no influir en la clasificación
de pobreza de un distrito. Ello nos indicaría que las mejoras
Como sabemos, la pobreza puede medirse de distintas maneras.
en infraestructura que usualmente se asocian a las explotaciones
En nuestro país usamos principalmente dos: la pobreza medida
mineras no se efectúan necesariamente en la mayoría de los
como consumo per cápita o medida por las necesidades básicas
distritos productores, y/o que su impacto es muy limitado o to-
insatisfechas (NBI). La primera es una medición que se basa
ma tiempo en sentirse, posiblemente debido al reducido nivel
en el consumo per cápita del hogar. Se recoge información so-
inicial de articulación al mercado de los pobladores, incluido
bre todos los gastos, donaciones, consumos y suministros del

24. El mapa de Foncodes de 1995 se construye con información del censo de
1993, mientras que el del MEF del 2001 se construye con información de la
Enaho de 1997.
25. Entre 1993 (año en que se efectuó el censo que constituye la base del mapa
de Foncodes de 1995) y 1997 (año de la Encuesta Nacional de Hogares que
sirve de base al mapa del MEF), la economía peruana creció, alcanzando el
pico precisamente en 1997.
26. El distrito de Cajamarca pasa de regular al quintil 2; Baños del Inca pasa de
pobre también al quintil 2. Tanto Huachis como San Marcos (Ancash) y En-
cañada (Cajamarca) pasan de muy pobre al quintil 1. Y San Pedro de Chana,
en Ancash, no modifica su ubicación relativa (pobre extremo-quintil 1).
27. Como sabemos, la Enaho 2002 es representativa a nivel de departamentos y
a nivel de dominios según carácter urbano o rural de la localidad donde se en-
cuentra el hogar.

56 57
hogar y con ello se calcula el consumo alimentario per cápita y
el consumo total per cápita. Esta es una metodología estándar
que se utiliza en muchos países.28
Para definir la pobreza extrema (indigencia) se compara el
valor del consumo total con el valor de una canasta alimentaria
mínima (basada en una combinación de calorías, proteínas, vita-
minas, etc.). Se considerará pobre extremo a todo aquél que
tiene un consumo per cápita menor que el valor de la canasta
alimentaria mínima. Es evidente que esta es una medición de
pobreza muy clara: identifica a las personas cuyo consumo les
impide mantenerse mínimamente nutridas. No obstante, esta
medición tiene algunos problemas, dos de ellos importantes.
Asume, en primer lugar, que todos los miembros del hogar
consumen por igual (algo muy improbable), y en segundo lugar,
que todo el consumo puede destinarse a alimentos (algo también
poco probable). En todo caso, por el segundo motivo se puede
esperar que la medida de pobreza extrema en realidad subesti-
me el porcentaje de personas indigentes.
La pobreza total se obtiene agregando a la canasta alimen-
taria un monto adicional que debería permitir cubrir todos los
gastos no alimentarios. Entonces, se considera pobre no extremo
a todo aquél cuyo consumo supera la canasta alimentaria, pero
no la canasta alimentaria más ese monto de consumo adicional,
que incluye el transporte (uno de los elementos más importan-
tes), la educación, la salud, la recreación, etc.
Si bien es discutible cuán adecuada es la medición de la
pobreza no extrema, pues es complicado asumir un patrón de
consumo general para todos en todos los lugares y contextos,
el indicador de pobreza extrema sí es muy preciso. Nadie puede
vivir sin alimento. Pero hay que recalcar que, aun entre los que
poseen niveles de consumo que cubren la canasta alimentaria,
no hay la certeza de que estén adquiriendo la cantidad mínima
28. Metodología que se basa en las encuestas de medición de los niveles de vida
(Living Standards Measurement Surveys-LSMS; ENNIV o Enaho, en su
versión peruana) difundidas y promovidas por los organismos multilaterales.
58
de alimentos (en calidad) que requiere el ser humano para vi-
vir, básicamente por problemas de información y de acceso a
un determinado tipo de alimentos.
Las NBI más bien permiten asociar la pobreza con las condi-
ciones de vida de las personas. Para ello se consideran indicado-
res vinculados a la infraestructura de la vivienda, el acceso a
los servicios públicos básicos, el acceso a la educación, etc. No
obstante, estos indicadores no permiten seguir muy bien los
procesos de empobrecimiento y tienden a ser más apropiados
para los entornos urbanos que para los rurales.
Si bien ambas mediciones tienden a coincidir, hay algunas
discrepancias entre ellas en zonas o contextos particulares. Por
ejemplo, en las zonas urbanas empobrecidas las NBI tienden a
ser pocas, pero la pobreza puede ser muy alta. En algunas zonas
rurales dinámicas puede ocurrir lo contrario: poca pobreza
extrema pero muchas NBI.
En principio, se diría que estas medidas no son muy apro-
piadas para medir el bienestar, pero sí para identificar el males-
tar. Ambas, pero en particular la pobreza extrema y/o la combi-
nación de la pobreza extrema con las NBI, permiten identificar
a la población que está en una condición inaceptable, bajo
cualquier parámetro. La variable de pobreza no extrema es más
complicada, y hemos encontrado que la población que está so-
bre la línea de esa pobreza (pero muy cerca de ella) tiene una
situación de bienestar muy similar a la que se encuentra debajo
de esa línea. En realidad, esta medida nos permite identificar
a los grupos sociales que enfrentan un determinado conjunto
de restricciones. Para analizar mejor a esos grupos, se usan los
indicadores FGT,29 que permiten calcular además de la pobreza
( headcount o el déficit de gasto), los indicadores de brecha
(para saber qué tan lejos están los pobres de la línea) y la severi-
dad (para ver qué tan concentrada está la pobreza). Con los
29. La sigla del indicador FGT corresponde a las iniciales de sus creadores: James
Foster, Joel Greer y Erick Thorbecke.
59
tres indicadores, uno se aproxima mejor al nivel de bienestar
de la población que se quiere analizar.
3.2 Los hogares de los distritos
con operaciones mineras y el resto
Nuevamente, para averiguar cuán diferente es la situación de
los distritos productores, construimos varios grupos de compara-
ción: distinguimos a los distritos productores del resto del Perú;
luego del resto del Perú sin Lima Metropolitana (LM) y la cos-
ta norte (CN), zonas que albergan a los hogares que exhiben,
en promedio, mejores condiciones de vida; a continuación, de
los distritos similares en tamaño de población y ubicación geo-
gráfica, sea que reciban canon (756 distritos) o no (165 distritos);
y, por último, de los distritos de los departamentos de Ancash
y Cajamarca.
En el cuadro 3.2.1 presentamos la proporción de hogares
pobres, pobres extremos y no pobres, por déficit de gasto, según
ese criterio de agrupación. La posición relativa de los hogares
de los distritos productores depende de cuál grupo de compara-
ción elijamos. Cuando los comparamos con el resto de hogares
del Perú, encontramos que los hogares de los distritos producto-
res están en una situación peor (48% son hogares no pobres,
mientras que en el resto del Perú esa cifra es de 53%). Sin em-
bargo, cuando excluimos de la comparación a los distritos de
LM y la CN, los distritos productores están parcialmente mejor:
muestran una menor proporción de hogares pobres extremos,
aunque una proporción similar de hogares pobres en general.
La comparación más interesante es la que se hace con los
hogares de los distritos similares, sea que reciban canon minero
o no. En los distritos productores, la proporción de hogares
pobres extremos es significativamente menor que en los distritos
similares que no reciben canon y que sí lo hacen (24,70%,
44,20% y 41,22%, respectivamente). Al mismo tiempo, los
porcentajes de hogares pobres no extremos son similares. Así,
en los distritos productores, la proporción de hogares que cu-
60
bren el nivel de gasto mínimo (no pobres) es mucho mayor
(48,23%) que en los distritos similares, sea que reciban canon
minero (31,92%) o no (31,43%).
Respecto de la medición según las NBI, tiende a ser más
homogénea entre los distritos. La gran excepción es el porcenta-
je de hogares cuyas viviendas no tienen servicios higiénicos,
que claramente coloca a los distritos productores en una situa-
ción muy desfavorable. Estos datos se encuentran en el cuadro
3.2.2.
Debido a su importancia para la calidad de vida de la pobla-
ción, nos parece importante mostrar las diferencias que existen
en el abastecimiento de agua a los hogares. En el cuadro 3.2.3,
encontramos el patrón de comparación repetido respecto del
suministro por red pública: los hogares de los distritos producto-
res están peor que los de los distritos del resto del Perú (56%
versus 62%), pero mejor que los hogares que no están localiza-
dos en LM y CN (56% versus 52%). Nuevamente, los hogares
de Ancash están mejor que los de Cajamarca.
Como indicamos antes, las medidas gruesas de pobreza que
cuentan el número de pobres, no permiten descubrir la brecha
ni la severidad de la pobreza. Para ello, construimos los respecti-
vos indicadores: el nivel (headcount), es decir, a cuántos hogares no
les alcanza para comprar la canasta básica definida —FGT0—; la
brecha, FGT1, es decir, el nivel de gasto adicional en prome-
dio para cada hogar necesario para llegar a la respectiva línea
de pobreza; y la severidad, es decir, el grado de desigualdad
entre los pobres, FGT2. Los resultados se encuentran en el cua-
dro 3.2.4.
61
 Cuadro 3.2.1
Niveles de pobreza de los hogares según grupos de distritos (%)

Pobreza Distritos Resto de Resto de Distritos Similares

productores distritos distritos Dpto. Dpto.
(sin LM y CN) (SC)* (CC)** Ancash Cajamarca
Pobre extremo 24,79 19,04 30,44 44,20 41,22 18,29 45,19

(62)
Pobre no extremo 26,81 27,25 26,58 24,37 26,87 28,05 25,19
No pobre 48,23 53,73 42,96 31,43 31,92 53,66 29,62
Total 100 100 100 100 100 100 100
* Sin canon minero
** Con canon minero
Fuente: Enaho 2002-IV Trimestre
Elaboración propia

Cuadro 3.2.2
Hogares con necesidades básicas insatisfechas - NBI, según grupos de distritos (%)

Necesidades básicas insatisfechas Distritos Resto de Resto de

productores distritos distritos Dpto. Dpto.
(sin LM y CN)* Ancash Cajamarca
Vivienda inadecuada (NBI1) 10,12 12,20 13,27 6,83 10,96
(63)

Vivienda con Hacinamiento (NBI2) 16,69 12,45 16,07 9,51 28,65

Hogares con vivienda sin servicios higiénicos (NBI3) 37,27 21,72 33,28 35,37 27,50
Hogares con niños que no asisten a la escuela (NBI4) 2,19 2,13 2,99 2,22 4,04
Hogares con alta dependecia económica (NBI5) 0,98 1,63 1,71 1,73 1,37
* No incluye a los hogares de Lima Metropolitana (LM) ni aquellos ubicados en la Costa Norte (CN).
Fuente: Enaho 2002-IV Trimestre
Elaboración propia
 Cuadro 3.2.3
Abastecimiento de agua del hogar según tipo de distritos (%)

Abastecimiento de Agua Distritos Resto de Resto de

productores distritos distritos Dpto. Dpto.
(sin LM y CN)* Ancash Cajamarca
Red pública, dentro de la vivienda 56,32 62,52 52,13 72,93 52,88
Red pública, fuera de la vivienda
2,02 1,81 2,18 0,32 0,65
pero dentro del edificio

(64)
Pilón de uso público 9,27 4,23 4,57 1,34 3,27
Camión - cisterna u otro similar 0,46 4,70 1,28 0,76 0,00
Pozo 6,07 6,41 8,90 2,44 9,42
Río, acequia, manantial o similar 22,93 16,57 27,65 17,07 31,92
Otra 3,04 3,76 3,30 4,88 1,83
Total 100 100 100 100 100
* No incluye a los hogares de Lima Metropolitana (LM) ni aquellos ubicados en la Costa Norte (CN).
Fuente: Enaho 2002-IV Trimestre
Elaboración propia

Cuadro 3.2.4
Incidencia, brecha y severidad de la pobreza según grupos seleccionados: año 2002 (%)
Hogares en: Hogares en: Hogares en: Hogares en:
Indicador de pobreza Distritos Resto de Distritos Resto de Distritos de Resto de Distritos Distritos
productores distritos con canon distritos Ancash y distritos similares similares
minero Cajamarca (165) (756)
51,75 46,28 44,68 54,46 59,82 45,25 68,60 68,09
(65)

FGT0: Incidencia Pobreza total

Pobreza extrema 24,87 19,04 17,65 26,46 33,37 17,95 44,23 41,21
FGT1: Brecha Pobreza total 19,48 16,89 16,03 21,20 23,55 16,38 31,61 29,65
Pobreza extrema 7,68 5,71 5,24 8,23 9,83 5,42 15,37 13,73
FGT2: Severidad Pobreza total 9,85 8,23 7,75 10,70 11,82 7,97 17,64 16,05
Pobreza extrema 3,46 2,44 2,23 3,60 4,08 2,33 7,24 6,22
Fuente: Enaho 2002-IV Trimestre
Elaboración propia
 Comparemos primero a los hogares ubicados en los distritos
productores con el resto de hogares. La proporción de hogares
pobres (FGT0) en los distritos productores es mayor (52%) que
la del resto de distritos (46%). Lo mismo ocurre para la propor-
ción de hogares en extrema pobreza (25% de hogares de los
distritos mineros versus 19% para el resto de distritos). Al medir
el FGT1, es decir, el nivel de gasto adicional que se necesita
para alcanzar la respectiva línea de pobreza total, la diferencia
es bastante menor (19% versus 17%, respectivamente), y lo mismo
ocurre con el grado de desigualdad entre los pobres —FGT2—:
10% versus 8%, respectivamente. Este resultado se repite en la
comparación entre los hogares de Ancash y Cajamarca y el res-
to del Perú.
En contraste con el resultado anterior, cuando se compara
a los hogares de los distritos que reciben canon minero con el
resto, sus niveles de pobreza con cualquiera de las mediciones
(FGT0, FGT1 y FGT2) son menores.
res, presentamos dicho promedio, así como el nivel de educa-
ción del miembro del hogar con más instrucción y el porcentaje
de hogares con abastecimiento de agua potable mediante red
pública. Los grupos de comparación son Lima Metropolitana,
el resto de hogares urbanos del Perú, los hogares de los distritos
productores y el resto de hogares rurales. Notemos que tanto
en el resto de hogares urbanos como rurales, podrían incluirse
hogares localizados en los distritos productores. El gráfico 3.2.1
muestra con claridad que los hogares de los distritos productores
están mejor que los hogares del resto de la sierra rural, pero
peor que los hogares del resto urbano y, ciertamente, mucho
peor que los de Lima Metropolitana.
Gráfico 3.2.1.
Características de quintiles de hogares
según grupos seleccionados

Produc- Urbano politana

2.151,1 19.892,7
Finalmente, al comparar a los distritos productores con los

Metro-
Lima
10,5 14,6
distritos similares, sea que reciban canon o no, las mediciones 64,0 98,0

de pobreza favorecen a los productores. Así, la pobreza en los 1.459,9 9.888,6

Resto
distritos similares alcanza el 68% de los hogares (51% en los 9,9
67,6
13,6
95,3
productores), mientras que la pobreza extrema llega al 41%

Distritos
822,7 8.674,8

minero
(25% en los productores). Es necesario que los pobres incremen-

tores
5,5 12,1
ten su nivel de gasto en 31% para llegar a la línea de pobreza 36,6 86,1

(versus 19% para los distritos productores), mientras que los 698,5 5.410,0

Resto
Rural
6,0 10,3
pobres extremos tienen que incrementarlo en por lo menos 29,3 65,8
13% para llegar a la línea de pobreza extrema (versus 7% para
Gasto promedio per cápita anual
el resto de departamentos). Finalmente, la diferencia entre Promedio de años de educación del miembro más educado
los pobres en los distritos similares asciende a 12% (versus 9% Promedio de hogares con agua abastecido mediante red pública

para los distritos productores), en tanto que entre los pobres
extremos es de 7% (versus 3% para los distritos productores).
Para ilustrar más claramente las diferencias entre los grupos
de comparación, agrupamos a los hogares por quintiles según
el nivel de gasto per cápita.30 Para los quintiles mayores y meno-
30. Contribución de Carolina Trivelli.
Fuente: Enaho 2002
Elaboración propia
Finalmente, buscamos analizar econométricamente la in-
fluencia que puede tener para explicar la pobreza el que un
hogar esté localizado en un distrito minero productor, que re-
ciba canon minero, o que esté situado en una zona rural. Junto

66 (67)
con las variables típicamente utilizadas para analizar el nivel Cuadro 3.2.5
de pobreza (educación, sexo, tasa de dependencia, acceso a Variables explicativas de la pobreza
servicios, características de la vivienda), que se explican en el
Variable dependiente Detalle
cuadro 3.2.5, buscamos averiguar el efecto de estas variables
en la probabilidad de que un hogar sea no pobre. Los resultados Pobreza total Pobreza total (incluye pobre extremo y pobre
no extremo):
de la estimación econométrica de los parámetros se encuentran
Pobre total = 0 / No pobre = 1
en el cuadro 3.2.6.
Pobreza extrema Pobreza extrema (sólo incluye pobre extremo):
El hecho de que un hogar esté localizado en un distrito
Pobre extremo = 0 / No pobre = 1
productor eleva ligeramente (5%) su probabilidad de que sea
no pobre. Sin embargo, el monto percibido por canon minero, Variables Detalle
independientes
sea el distrito productor minero o no, no influye en dicha proba-
bilidad. Junto con las variables típicamente usadas para explicar Mayor año estudio Número de años de educación del miembro
la pobreza (educación, edad del jefe de familia, composición más educado dentro del hogar
familiar, contar con agua potable, etc.), el hecho de que el ho- Edad Edad del jefe del hogar (en años)
gar esté localizado en un área urbana eleva en 16% su probabili- Sexo Sexo del jefe del hogar:
dad de que sea calificado como no pobre. 0 = Mujer / 1 = Hombre
El análisis por hogar nos da resultados mixtos. De un lado, Miembros del hogar Total de miembros del hogar
los hogares de los distritos productores de minería metálica Tasa dependencia Número de miembros del hogar: (i) menores
de 14; y, (ii) mayores de 65
comparten características de altos niveles de pobreza con otros
hogares del Perú. Sin embargo, si se los compara con hogares Agua El abastecimiento de agua (que implica alguna
inversión) proviene de:
que, de otro modo serían parecidos, están mejor. El análisis 0 = Acequia, manantial u otro
econométrico no hace más que confirmar estas observaciones 1 = Red pública, pilón, cisterna, pozo
ya que, si bien el hecho de recibir canon no reduce la probabili- Vivienda Tipo de vivienda:
dad de ser pobre, el de vivir en un distrito productor sí lo hace. 0 = Vivienda en quinta, vivienda en casa de
Desde el ángulo del hogar, las cifras indican que entre vivir en vecindad, choza o cabaña, vivienda
un distrito pobre y rural sin operación minera y vivir en un dis- improvisada, local no destinado para
trito que sí la alberga, se estará mejor en el segundo caso. habitación humana, otros
1 = Casa independiente o departamento en
edificio
Urbano Dummy para los distritos ubicados en zonas
urbanas:
0 = Rural / 1 = Urbano
Distrito productor Dummy para los distritos productores minero
metálicos:
0 = No es distrito productor minero metálico
1 = Sí es distrito productor minero metálico
Dist. canon minero Corresponde al canon minero distribuido (en
nuevos soles) para el año 2002

68 (69)
 Cuadro 3.2.6 no es posible invertir en los bienes públicos que se requieren
Modelo Probit - Variable explicativa: para aumentar la capacidad productiva de la población o para
pobreza total brindarle la infraestructura necesaria para mejorar sus condicio-
nes de vida y de producción. Sería recomendable que el Poder
Variable Efecto Marginal
Ejecutivo redefina las reglas de distribución del canon minero,
Mayor año estudio 5,86 * de tal modo de hacerlo más focalizado y, por lo tanto, más
Edad 0,55 *
Sexo1/ 2,59 **
efectivo, en vista tanto de las percepciones de su ineficacia co-
Miembros por hogar -10,93 * mo de su carácter de componente del gasto de inversión de los
Tasa dependencia -3,41 * gobiernos locales. Un pedido que ya tiene largo tiempo es per-
Agua1/ 10,60 * mitir que se incluya la inversión en capital humano, es decir, la
Vivienda1/ 6,52 * capacitación de pobladores y funcionarios, en los recursos del
Distrito productor1/ 4,95 *
canon.
Dist. Canon Minero 0,00
Urbano1/ 16,37 * El resultado de la comparación de los distritos que asumen
* Variable significativa al 5%
los costos directos de la explotación minera (es decir, los distri-
** Variable significativa al 10% tos productores) con otros distritos, depende del grupo con
1/ Variable Dummy quien se los compara. Cuando se lo hace con el resto de distritos
del Perú, quedan bastante mal, tanto en montos totales y per
4. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS cápita transferidos por canon como en el resto de las transferen-
cias o gastos sociales, o en las condiciones de vida o de pobreza.
Lo mejor que se puede decir luego de examinar las cifras mos- Los distritos que albergan operaciones mineras no son así dife-
tradas en este estudio, es que diez años constituyen un tiempo rentes de los distritos rurales que concentran la pobreza. Sin
limitado para mejorar las condiciones económicas del país y de embargo, cuando se los compara solamente con los hogares de
los hogares situados en distritos que albergan operaciones mine- los distritos parecidos en población, ubicación geográfica y con-
ras. Esto se afirma a la luz del contraste entre el extraordinario dición rural, quedan ligeramente mejor. Debido a que la renta
desempeño económico del sector minero en la última década y minera llega a esos distritos a través de infraestructura, en el
la ausencia de una dinámica clara de mejora en las condiciones mejor de los casos, puede ser razonable afirmar que están en
de vida de los distritos productores mineros. La pregunta sería cierta ventaja respecto del reparto de bienes públicos estableci-
por qué tiene que existir alguna relación. do en el presupuesto general de la República.
El mecanismo legalmente establecido para redistribuir la La dinámica de la pobreza de los distritos, vista mediante
renta minera, es decir, el canon, es insuficiente. No solamente los cambios en las clasificaciones de los respectivos mapas, tam-
su base de cálculo está equivocada, porque hace que el pago bién muestra un patrón desfavorable para los distritos produc-
por el mineral a su propietario (la nación) dependa de los resul- tores: más distritos empeoran que mejoran en la clasificación,
tados contables de las empresas que lo extraen, sino que los si se compara el mapa de Foncodes de 1995 con el del MEF
montos distribuidos a las municipalidades son insignificantes del 2001, lo que repite el patrón del total de distritos del Perú.
en la mayoría de los casos (menos de 3 nuevos soles per cápita Al mismo tiempo, las transferencias por canon no son progresi-
por año, en 600 distritos para el año 2004). Con esos montos, vas, es decir, los distritos mejor ubicados en las clasificaciones

70 71
de los mapas de pobreza reciben mayores montos per cápita
que los peor situados.
Los resultados del análisis de pobreza de los hogares son
interesantes y proveen un campo fértil para profundizar los es-
tudios. De un lado, los hogares de los distritos productores es-
tán claramente peor que los del resto de distritos del Perú; sin
embargo, están mejor que los de los distritos similares de la
sierra rural. En cualquier caso, la evidencia estaría mostrando
que la condición rural es la más importante para explicar la
pobreza. La posibilidad de que la actividad minera cambie esta
tendencia, y los mecanismos mediante los cuales podría hacerse
efectivo ese cambio, son temas a estudiar con mayor profun-
didad. Es claro que los mecanismos diseñados no son aún
efectivos.
Además de bajos, los ingresos del canon son percibidos como
restrictivos por parte de las autoridades locales, pues sólo pue-
den destinarse a gastos de inversión que, generalmente, requie-
ren de montos bastante mayores para cubrir la brecha de in-
fraestructura local. Debe entonces apelarse a otras fuentes de
financiamiento o postergarse la inversión, sin poder gastar en
otros rubros también necesarios. Con estas limitaciones, los
gobiernos locales tienen que lidiar con las grandes expectativas
de la población. El hecho de que no exista un fluido intercam-
bio de información entre las autoridades y la población sobre
los recursos que el Estado se compromete a distribuir a partir
de la riqueza minera, no hace más que acrecentar el malestar y
la polarización.
En ese sentido, cualquier incremento en el canon no tendrá
un efecto positivo en la superación de la pobreza, a menos que
se busquen mecanismos efectivos para vencer estas limitaciones.
PERSPECTIVAS
A la luz de esta evidencia, sería interesante estudiar la dinámica
de la relación entre las empresas mineras, la población y las
autoridades locales. Las localidades mineras suelen ser las más
72
alejadas del ámbito de acción del Estado, las más rurales y las
que peores condiciones de vida tienen, por lo que, ante la pre-
sencia de una mina, obtienen un interlocutor que antes no te-
nían. Es razonable preguntarse sobre las relaciones entre el
Estado, las comunidades y autoridades locales y la empresa
minera, y sobre los nuevos vínculos sociales y de posible cliente-
lismo que ellas generan. Es probable que esas relaciones atravie-
sen por fases, que podrían depender de la intensidad de los
efectos locales, y que la tendencia sea hacia que mejoren con
el tiempo, como en el caso de Southern Perú, que ya tiene más
de treinta años operando en Moquegua, a diferencia de Anta-
mina, que sólo lleva tres años funcionando en Ancash. Es posi-
ble también que la dinámica dependa de las condiciones inicia-
les de pobreza de la localidad donde se ubica la operación minera.
Nuestro estudio debe profundizarse con el análisis de la
calidad del gasto municipal y sus principales limitaciones, y de
formas alternativas de distribución del canon minero que hagan
énfasis en la necesidad de transferir montos cuya inversión pue-
da hacer una diferencia en la localidad. Debido a que en el
presupuesto municipal el canon se destina a gastos de inversión,
habría que asegurar que las dotaciones de bienes públicos loca-
les mejoren, con el objetivo de optimizar la efectividad de la
transferencia. Asimismo, los programas de responsabilidad so-
cial podrían centrarse en aumentar el nivel de educación de la
población, y en las alternativas de salida de pobreza en el ámbi-
to familiar, como pueden ser los fondos rotatorios o la asesoría
en servicios de comercialización. Una combinación en la que
el gobierno sea el responsable de la provisión de bienes públicos
locales, y el sector privado, de la inversión en capital humano,
podría potenciar positivamente el impacto de la actividad mine-
ra en las localidades.
El reto que enfrentamos para un desarrollo económico que
incluya a las actividades mineras localizadas en entornos aisla-
dos, consiste en lograr un impacto significativo para los poblado-
res (con nombre y apellido), particularmente en aquellas loca-
lidades que asumen los costos directos de la explotación minera
73
(sea en desplazamiento, reubicación o cambio en sus condicio- C OOPERACCIÓN
nes de vida y trabajo) y que conviven con las operaciones, en 2004 “Hacia una estimación de los efectos de la actividad mi-
especial con las altamente tecnificadas y de mayor valor agregado. nera en los índices de pobreza de los departamentos del
Perú. Informe preliminar”. Mimeo. Lima.
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 EL DESARROLLO A LA VUELTA
DE LA MINA: PERCEPCIONES SOBRE
DESARROLLO, POBREZA Y MINERÍA

PATRICIA ZÁRATE Y ANAHÍ DURAND

INTRODUCCIÓN

Este texto se ha elaborado a partir del informe cualitativo que

realizamos para la investigación sobre minería, desarrollo y po-
breza en el Perú dirigida por Roxana Barrantes, que se centró
en el estudio de dos casos emblemáticos de inversión minera
de la década anterior: Antamina (en el departamento de An-
cash) y Yanacocha (en el de Cajamarca). El texto recoge los re-
sultados del trabajo de campo realizado en los departamentos
citados por Anahí Durand y Félix Lossio. Ambos investigadores
hicieron un excelente trabajo en un corto periodo de tiempo,
tal como lo exigía la consultoría. En Ancash se contó además
con el apoyo de los docentes Romel Rojas, en Huaraz, y Lenin
Aguirre, en Huari. En el caso de Cajamarca, los contactos para
las entrevistas y grupos focales estuvieron a cargo de Mónica
Sánchez y Janet Gamarra.
El informe sobre el que se basa este texto iba a ser, en prin-
cipio, un anexo de la investigación. Sin embargo, no siguió el
orden que dicho estudio presentaba sino que más bien incorpo-
ró la percepción de la población y de las autoridades de esas
zonas sobre temas que queríamos profundizar, como el canon

(81)
minero y la incidencia de la minería en el medio ambiente y la
pobreza. Por eso, terminó siendo un informe independiente.
El texto se divide en siete partes: una breve descripción de
las zonas donde realizamos el trabajo de campo; la coyuntura
en que este se realizó; la percepción de los diferentes entrevis-
tados sobre el canon minero; sobre los programas de responsa-
bilidad social de las empresas mineras; sobre el impacto de la
minería en el medio ambiente; en la pobreza; y finalmente, las
conclusiones.
1. UNA BREVE DESCRIPCIÓN DE LAS ZONAS VISITADAS
El departamento de Ancash tiene una población aproximada
de 1’123,410 habitantes y una superficie de 33,317.54 km2. Se-
gún la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) del año 2002,
un 55.5% de su población es pobre, desprendiéndose de esta
cifra un 24.10 de pobres extremos, la mayoría de los cuales vive
en distritos rurales. En esa misma encuesta se señala que el
73.10% de hogares ancashinos cuenta con agua en su vivienda
mediante una red pública, en tanto que un 67% posee luz
eléctrica y sólo el 39.50% tiene desagüe en su vivienda, también
a través de una red pública.
Ancash posee zonas geográficas marcadamente diferentes,
con distintas dinámicas económicas, sociales y culturales. Esto
es lo que ocurre entre la costa, cuya economía es eminentemen-
te pesquera y de servicios, y la sierra, minera, agrícola y turística.
La relación entre Chimbote y Huaraz alcanza niveles de rivali-
dad. Tal situación socava la cohesión y establece un panorama
social de fragmentación y localismos, en el que las autoridades
y los pobladores se enfrentan por recursos que ellos consideran
deben beneficiar sólo al área en que se extraen y no a toda la
región.
Para el estudio tomamos como referencia a dos provincias
de Ancash: la de Huaraz (donde se encuentra la ciudad del
mismo nombre, capital del departamento) y la de Huari. En la
provincia de Huaraz, nuestro objeto de estudio fueron los dis-
82
tritos de Huaraz (Cercado) e Independencia. La población de
la provincia de Huaraz, según los estimados para el 2002, es de
145,732 habitantes, siendo la segunda provincia de Ancash más
poblada, luego de la de Santa. Es también una de las provincias
del departamento con mejor índice de desarrollo humano (IDH):1
0.582, lo que corresponde al nivel medio alto. La tasa de analfa-
betismo en Huaraz alcanza el 16.4%, una de las más bajas del
departamento. En lo que respecta a la provincia Huari, está si-
tuada en la entrada del callejón de Conchucos y tiene una po-
blación estimada de 68,332 habitantes, con una tasa de analfa-
betismo que alcanza el 29.4%. La mayor parte de la población
se dedica a la agricultura.
En la provincia de Huari tomamos como objeto de estudio
a los distritos de San Marcos y de Huachis. San Marcos es el
más poblado de los dos, con 12,552 habitantes y 36 comunidades.
Es también uno de los más importantes de Huari, el de mayor
movimiento económico y crecimiento urbano, sobre todo desde
el inicio de las operaciones de la empresa Antamina, cuyos ya-
cimientos se ubican en algunas de sus comunidades de altura,
así como su oficina de relaciones comunitarias. La población
se dedica a la agricultura y ganadería de pequeña escala. El
quechua es la lengua materna de casi el 80%. Por otro lado, el
distrito de Huachis es el más pequeño de Huari. Tiene alrededor
de 5,000 habitantes distribuidos en una pequeña zona urbana
y dos centros poblados donde se ubican la mayoría de las comu-
nidades. Se encuentra a unas tres horas de San Marcos por un
camino carrozable que, según proyecciones sin fecha, lo conec-
tará con Huánuco, siguiendo la ruta del Kápaq Ñan. El distrito
de Huachis carece de agua y desagüe en un 99.74% y tiene luz
eléctrica sólo a nivel de red pública. Antamina también explota
1. El IDH se obtiene combinando tres características: el ingreso; el logro educa-
tivo; y la calidad y duración de la vida. En el Perú se consideran los siguientes
rangos en el nivel de desarrollo humano: alto (0.643 - 0.745); medio alto
(0.569-0.642); medio (0.531-0.568); medio bajo (0.473-0.530); y bajo
(0.367-0.472).
83
yacimientos mineros en sus comunidades de altura; sin embargo,
la mayoría de la población se dedica a la agricultura y ganadería
de autoconsumo. Al igual que en San Marcos, su población es
mayoritariamente quechua hablante.
En cuanto al departamento de Cajamarca, cuenta con una
población de 1’515,827 habitantes, en una superficie de
33,317.54 km.2 Se trata de uno de los departamentos más pobres
del Perú, con un 76.8% de pobres para el 2002,3 entre los cuales
el 51.5% son pobres extremos y el 25.2% son pobres no extremos.
Cajamarca ocupaba en el año 2002, según el Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI),4 el sexto lugar de pobreza
en el país. El índice de desarrollo humano en Cajamarca es
también bastante bajo: ocupa el vigésimo lugar entre los 25 de-
partamentos peruanos.5 Una muestra de ello se refleja en los
siguientes datos: su tasa de analfabetismo es de 24.5% 6 y el
porcentaje de niños con desnutrición crónica es de 42.8% para
el 2000.7
La población de Cajamarca es eminentemente rural. El
50.4% de la población se dedica a la agricultura, el 13.2% a la
minería, y el 36.4% a los servicios.8 Hay una gran cantidad que
no cuenta con los servicios básicos. Así, sólo el 53% de los ho-
gares tiene agua mediante red pública en su vivienda, mientras
que sólo el 20.6% cuenta con desagüe, también mediante red
2. Richard Webb (2003).
3. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Condiciones de vida
en los departamentos del Perú-ENAHO 2001-2002-IV. Lima: INEI, 2002.
En: www.inei.gob.pe.
4. Ibíd.
5. PNUD, Informe sobre desarrollo humano-Perú 2002, citado en Gustavo
Gorriti (2004).
6. Perú en números 2003, citado en Gustavo Gorriti (2004).
7. PNUD, Informe sobre desarrollo humano-Perú 2002, citado en Gustavo
Gorriti (2004).
8. Cifras del Ministerio de Trabajo, 2002, citado en Gustavo Gorriti (2004).
84
pública, en su casa. Además, únicamente el 28.2% tiene luz
eléctrica. 9
Los distritos donde la mina de Yanacocha tiene incidencia
directa, y por lo tanto, los que reciben mayor cantidad de canon
y donde se han producido más cambios a raíz del ingreso de la
empresa minera, son los de Cajamarca, Baños del Inca y La
Encañada. Las operaciones de Yanacocha se desarrollan en
los distritos de Cajamarca y La Encañada y la mayoría de sus
trabajadores vive en el distrito de Baños del Inca. En La Enca-
ñada y Baños del Inca, la población es eminentemente rural y
se dedica a actividades agropecuarias.10 A diferencia de Ancash,
en Cajamarca nuestro ámbito de trabajo se centró prácticamen-
te en la capital del departamento, lo cual marca, como se verá
más adelante, el tipo de preocupaciones de su población.
2. COYUNTURA SOCIAL Y POLÍTICA
El trabajo de campo en Ancash se realizó en una coyuntura
política y social de relativa calma, que sin embargo estuvo indi-
rectamente influenciada por las protestas en Cajamarca contra
la explotación del cerro Quilish por parte de la empresa minera
Yanacocha. Este conflicto actuó como un referente de lo que
la sociedad podía hacer para limitar la acción de las empresas
mineras. En el distrito de San Marcos, por ejemplo, el municipio
convocó a una movilización contra Antamina para el 21 de no-
viembre, que se realizó con poca concurrencia y que no fue
acatada por los demás distritos adyacentes ni tuvo adhesiones
notables en Huaraz. Sin duda, la distancia entre las zonas mi-
neras y la capital (de 5 a 6 horas), junto con la fragmentación
provincial que se da en el departamento, hacen que estos re-
9. INEI, Encuesta nacional de hogares 2002 . En: www.inei.gob.pe
10. Si bien no se tiene datos actualizados, según el censo de 1993, el 74% de la
población en Cajamarca era urbana frente a un 26% rural. En Baños del In-
ca, el 80% era rural frente a un 20% urbano, y en La Encañada, el 96% era
rural frente a un 4% de población urbana (Censo de 1993 en www.inei.gob.pe).
85
clamos no alcancen una dimensión regional, limitándose a ser
locales. Dicha inconformidad, al no expresarse masiva y violen-
tamente (condiciones que últimamente parecen necesarias para
que la población sea atendida), no concita la atención del go-
bierno regional o nacional, y tampoco, por el momento, repre-
senta un peligro para la actividad minera.
En las provincias visitadas en Ancash —Huaraz y Huari—
prácticamente no existen organizaciones políticas o de la socie-
dad civil. La actividad de las ONG independientes es mínima,
salvo en Huari donde actúan varias de ellas, muchas veces for-
madas ad hoc para ejecutar los programas sociales de las empre-
sas mineras. Con excepción de CARE-Perú, que trabaja más
bien temas de desarrollo, no encontramos ninguna institución
dedicada a promover los temas de medio ambiente u otros cerca-
nos a los problemática actual de la población. En el ámbito or-
ganizativo también se observó una debilidad notable. El Frente
de Defensa de los Intereses de Huaraz (FEDIPH) tiene poca
representatividad y escasas redes de coordinación con organiza-
ciones similares en otras provincias. En cuanto a la dinámica
política en los distritos, salvo por un local del Partido Aprista
en San Marcos y la presencia del Sindicato Unitario de Trabaja-
dores de la Educación Nacional (SUTEP), no constatamos ma-
yor actividad. Si bien los alcaldes de San Marcos y Huachis
pertenecen a partidos nacionales (al Partido Aprista y a Unidad
Nacional, respectivamente), sólo en San Marcos —donde el
alcalde lidera la oposición a Antamina—, se siente una presen-
cia partidaria y una posición clara respecto al problema de la
minería.
A diferencia de Ancash, cuando se visitó Cajamarca el prin-
cipal tema de discusión era el minero. Las autoridades, la socie-
dad civil y las ONG tenían como un punto principal en su
agenda pública la cuestión minera, lo cual estaba estrechamente
relacionado con la coyuntura de los meses previos a la visita de
campo. Ésta se remonta a inicios del mes de septiembre, cuando
un grupo de campesinos y ronderos de Cajamarca se manifestó
en contra de la minera Yanacocha por los trabajos de explora-
86
ción en el cerro Quillish. Los manifestantes bloquearon la carre-
tera a Bambamarca y tomaron también la planta de tratamiento
de agua potable de El Milagro. A los pocos días, los universita-
rios se unieron a la protesta. Por otro lado, las autoridades lo-
cales y regionales pidieron al Ministerio de Energía y Minas
establecer una mesa de diálogo con la población. La minera
Yanacocha suspendió los trabajos de exploración en el cerro
Quillish. A pesar de ello, se inició un paro provincial ante la
negativa del gobierno central de derogar el permiso de explo-
ración otorgado a Yanacocha. Luego de una etapa de radicali-
zación de las protestas, se vivió una de relativa calma en octubre,
y en noviembre (pocos días antes de nuestra visita de campo)
se publicó oficialmente la creación de la Mesa de Diálogo de
Cajamarca mediante ordenanza municipal Nº 042-2004-CMPC
del 12 de noviembre.11
3. PERCEPCIONES SOBRE EL CANON MINERO
En los distritos de Ancash donde se ubican los yacimientos de
Antamina, el canon minero es relativamente bajo. Es necesario
tener en cuenta que esta empresa logró negociar con el Estado
peruano un contrato de estabilidad, lo cual le permitió exone-
rarse durante diez años del impuesto a la renta. Ancash tiene,
además de la concesión de Antamina, la de otra gran empresa
11. El objetivo de la mesa fue “impulsar la atención de demandas ambientales de
la población, respecto al desarrollo de las actividades mineras en la provincia,
y crear espacios para fortalecer las relaciones entre el Estado, la empresa pri-
vada y la sociedad civil con énfasis en la población de las zonas de influencia
de operaciones mineras. Cada una de las siguientes instancias contará con un
delegado representante en la mesa: Ministerio de Energía y Minas, Concejo
Provincial de Cajamarca, Gobierno Regional, Minera Yanacocha, Universidad
Nacional de Cajamarca, ONGs Defensa Ambiental Minera, Asociación de
Colegios Profesionales, Frente Cívico Unitario, Rondas Campesinas de la
provincia, Concejo Distrital de la Encañada, Concejo Distrital de Baños del
Inca, Usuarios de Canales de Riego del Distrito de Cajamarca, Municipalidades
de Centros Poblados del Area de Influencia. La mesa se instalará en un plazo
de 30 días luego de firmada la ordenanza municipal”.
87
minera (Barrik), y alrededor de 2,500 concesiones de pequeña
y mediana minería, cuyos impuestos son el grueso del canon
que se destina al gobierno regional y las municipalidades.
Respecto al canon, las autoridades coinciden en señalar su
inconformidad y malestar por los bajos montos asignados, más
aún si la principal empresa minera que opera en sus zonas —
una de las más rentables a nivel latinoamericano— no aporta
con este pago. Si tomamos en cuenta que se trata de distritos
bastante pobres, los recursos que ingresan por concepto de ca-
non y sobrecanon no constituyen un aporte sustancial y se
diluyen ante la magnitud de las carencias.
Las municipalidades tampoco parecen tener estrategias ade-
cuadas de desarrollo para manejar estos fondos con criterios
de discrecionalidad. Obviamente, el grado de disconformidad
con el porcentaje de canon recibido varía según si los distritos
poseen o no otras fuentes de ingresos. En el caso de Chavín de
Huántar, por ejemplo, el turismo es una actividad que genera
importantes recursos, algo que no sucede en los distritos de
San Marcos y Huachis, donde es mayor la indignación por los
pocos recursos que reciben. Al respecto, es ilustrativa la opinión
de uno de los alcaldes.
Recibimos el aporte de S/. 4,000 mensual, la suma varía: 3,000,
2,500, máximo es 4,000, aunque nos han dicho que va a aumentar
[…]. Usted calculará que esta irrisoria suma no compensa ni para
comprar gasolina. Hay algunas leyes que nos dicen debe priori-
zarse obras, por ejemplo, darle desarrollo sostenible a las comuni-
dades [...] pero no me alcanza para nada. Antamina solamente nos
viene palabreando hasta la fecha, pero mi distrito no ha recibido
nada, en mi gobierno ni siquiera una bolsa de cemento. Nada
absolutamente.
Estos montos, de por sí pequeños, según ley deben ser destinados
a proyectos de inversión con un impacto social en las comunida-
des (proyectos de infraestructura vial, de regadío, saneamiento
básico, electrificación, entre otros). Sobre este asunto, las auto-
ridades coinciden en señalar que esta disposición actúa más
88
como una restricción que como una oportunidad de inversión,
pues con montos tan pequeños es difícil plantearse proyectos
de ese tipo que, además, requieren de asistencia profesional
no considerada como gasto de inversión. En el caso de Huachis,
que carece de una red de desagüe, desarrollar un proyecto en
ese rubro para el área urbana requiere en promedio de unos
S/. 80,000, sin contar los honorarios del ingeniero que elabore
la propuesta técnica. Con un canon aproximado de S/. 4,000
mensual, la obra no puede ejecutarse, por lo cual las autoridades
deben recurrir a otras fuentes de financiamiento. Tampoco pue-
de invertirse en capacitación de personal, algo de suma impor-
tancia si tenemos en cuenta que son municipios muy pobres
que requieren de profesionales a la altura de sus innumerables
problemas.
La ingeniera responsable de Medio Ambiente de la Direc-
ción de Energía y Minas del gobierno regional, opina en tal
sentido:
De acuerdo a la ley, tiene que invertirse en proyectos que tengan
impacto social, pero lamentablemente los alcaldes no tienen el
criterio, los recursos ni los profesionales adecuados para que hagan
este tipo de proyectos. Actualmente en la región no hay proyectos
de esa naturaleza, no hay proyectos de impacto regional que tengan
que ver con lo social. Como gobierno regional no podemos decidir
en qué invertir el canon, porque ya viene con ese criterio definido
y el escaso monto permite ejecutar muy pocas cosas. El año pasado
estuvo otro presidente regional, él hizo por ejemplo algunas aveni-
das en Chimbote, cosas sin relevancia social […].
Pero si hay algo que el canon minero genera entre las poblacio-
nes de los distritos circundantes a los yacimientos de Antamina,
es una gran expectativa respecto a que pueda traer desarrollo
o aliviar en algo sus precarias condiciones de vida. Para las au-
toridades locales, las expectativas de la gente encuentran aside-
ro en el movimiento de personal y maquinaria de las empresas
mineras, así como en las notas de los medios de comunicación
locales que cuestionan los beneficios que deja la minería. Eleva
89
las expectativas, además, el hecho de que la misma empresa mi-
nera manifieste constantemente en diversos medios y publica-
ciones que va a generar desarrollo en sus zonas de explotación,
aunque pasen los años y no se cumpla tal promesa. Sin embargo,
más allá de estas consideraciones, lo cierto es que el pueblo
sabe que tiene canon y espera que revierta prontamente en
mejoras para su distrito. Los alcaldes tienen serias dificultades
para demostrar que los montos no permiten grandes cambios a
corto plazo, y son el blanco del descontento popular. Como
afirma una autoridad distrital:
La gente no está conforme con este aporte [...] piden más todavía.
El pueblo se va informando a través de las radios, que a veces tie-
nen posiciones muy definidas a favor o en contra, y eso también le
hace que exija.
Generalmente, estas grandes expectativas van acompañadas de
una enorme desinformación, y se le reclama a funcionarios y
autoridades, sin manejar datos o cifras comprobados. Esto se
debe, entre otras cosas, a que los canales de información muni-
cipal no funcionan correctamente y a que existe poca participa-
ción ciudadana en las asambleas y cabildos. La débil institucio-
nalidad política y organizativa de los distritos hace que se termine
delegando en la prensa la generación de una corriente de opi-
nión, que varía según los dueños de los medios estén a favor o
en contra de la minería. De otro lado, los boletines que Anta-
mina reparte presentan una realidad casi ideal que les resta
credibilidad. La información sobre la actividad minera así, o
no existe, o no está al alcance de la población, careciéndose
de datos reales de los gastos e ingresos por canon que encami-
nen las expectativas. En palabras de un alcalde distrital:
En otros lados donde he estado sí la gente esta informada sobre el
canon, por ejemplo en Cajamarca se han logrado regalías […], tan-
tas cosas. Aquí en San Marcos estamos informando, pero todavía
muchos no participan y no conocen bien. La gente urbana, rural
igual es, no conocen, no hay ninguna diferencia.
90
Los dirigentes sociales urbanos explican esta falta de informa-
ción por el hermetismo de las empresas mineras, que en colusión
con el Estado protegerían sus intereses particulares. Aunque
la afirmación pueda tener algo de cierto, estas organizaciones
no hacen el esfuerzo necesario para hallar una información
objetiva y finalmente lo que prima son los lugares comunes y
los prejuicios que impiden tener una opinión mesurada sobre
el canon. Un dirigente social afirma:
Todo se mantiene en reserva. Inclusive para nosotros como diri-
gentes no sabemos nada así concreto, a veces nos enteramos ex-
traoficialmente, por los periodistas. Pero así, que nos hayan hecho
llegar un documento el presidente o al alcalde, no […]. Como zo-
na de incidencia, el 100% del canon debe quedarse en la sierra, no
es que seamos egoístas pero cuando la costa tuvo su canon pesquero,
nunca se acordaron de la parte sierra.
Los ingresos por canon, entonces, son percibidos por las autori-
dades como bajos y restrictivos en el gasto, aunque generen
muchas expectativas en una población que no está siendo debi-
damente informada ni por sus autoridades ni por las empresas.
Mantener esta situación de pobreza y desinformación (o infor-
mación tendenciosa) mientras se convive con un gran yacimiento
minero, podría generar más adelante situaciones de conflicto
y polarización.
Por otro lado, las autoridades en Cajamarca manejan princi-
palmente tres ideas sobre el canon minero: en primer lugar,
que no ha logrado tener un impacto local ni regional; en segun-
do lugar, que se ha destinado a proyectos pequeños y focaliza-
dos, como postas médicas, escuelas y servicios básicos, con lo
que su monto se atomiza; y en tercer lugar, que esta atomización
se debe a distintas razones, entre ellas a una mala coordinación
entre el gobierno regional y las autoridades locales y a que la
población demanda ese tipo de proyectos.
91
Según el director de Energía y Minas del gobierno regional:
El gobierno regional como gobierno regional, debe desarrollar
trabajos de impacto regional. Pero no ha sido así, se ha estado gas-
tando ahorita en escuelas, en arreglar postas médicas, en qué te di-
go, en plataformas, en canales, en puentes [...]. En arreglar y hacer
cosas nuevas, pero que no han tenido impacto regional, por decir.
Bueno, en carreteras de repente, pero carreteras muy localizadas,
muy pequeñas. Pero que no, hasta ahorita no tenemos una obra de
impacto regional que se haya utilizado en el canon minero.
Y de acuerdo a un alcalde distrital:
Gran parte del canon va a ir a solucionar problemas de servicios
básicos, electricidad, agua potable, saneamiento, porque debido a
la presencia de la empresa minera hay un crecimiento poblacional
fuera de lo normal [...]. Y en consecuencia, pues con gran parte del
canon tenemos que solucionar los problemas debido a este fenó-
meno [...]. No queremos que los recursos se dispersen. Por ejemplo,
qué sé yo, casas comunales, iglesias evangélicas.
Según las autoridades entrevistadas, a la mala coordinación
entre el gobierno regional y las autoridades locales, y a las de-
mandas de la población por obras de pequeña envergadura, se
le suma una falta de visión de desarrollo de largo plazo. Como
dice un alcalde provincial:
Se hacen los presupuestos participativos de los centros poblados y
la zona rural, con los barrios aquí en Cajamarca. Y bueno, nosotros
destinamos algunos montos, pero ellos deciden. Entonces ellos
deciden qué obra hacer, ellos priorizan así, hacen sus asambleas
[...] hay todavía algunos defectos ¿no? La gente mucho lo atomiza
el presupuesto. O sea, quiere hacer veinte cositas chicas. Entonces,
no hay impacto. Ahora, nosotros tenemos [...] parte de este presu-
puesto que es para obras grandes. Y no lo van a decidir los barrios.
Por ejemplo, todo el sistema de agua, el cambio del agua. No lo
pide ningún barrio.
Las autoridades cajamarquinas, a diferencia de lo que ocurre
en Ancash, sí conocen el canon. Las que entrevistamos estaban
92
al tanto del monto recibido en el 2003 (70 millones de dólares),
sabían que el canon varía según la producción anual de las em-
presas, que se distribuye en distintos porcentajes entre la provin-
cia y el distrito, e incluso que una parte se destina a la universidad.
Todos los demás actores involucrados en el tema minero,
aun si sus posturas respecto a la empresa minera varían, opinan
de una manera bastante similar a las autoridades, en cuanto a
la falta de impacto regional del canon debido a que se invierte
en obras pequeñas. No obstante, ellos atribuyen esta situación
a las autoridades, que no estarían invirtiendo adecuadamente
el dinero. Para muchos hay también un problema de transparen-
cia en la información que las autoridades deberían brindar sobre
el canon: la gente no sabe cuánto se recibe ni en qué se piensa
invertir. Los mecanismos públicos de difusión no existen o son
deficientes. Esto genera un conflicto ya que, como muchos
entrevistados señalaron, hay mucha expectativa puesta en el
canon y en las posibles inversiones que con él se puedan hacer.
Se forma así una imagen negativa de las autoridades y del
manejo del canon, y un ambiente de exigencia en el que la po-
blación no distingue bien cuál es el rol del Estado y cuál el de
la empresa minera en el desarrollo de Cajamarca. Este es un
tema que merecería una investigación más profunda. En pala-
bras de la presidenta de la Cámara Regional de Turismo:
No hay información. La gente cuando habla de canon habla de la
misma empresa, muchas veces no entiende que el canon ya no es
la empresa, o sea es plata que la empresa paga pero que ya no le
pertenece, entonces de esa misma manera también dicen: “No,
ellos se llevan todo” [...]. Las expectativas son gigantescas, o sea la
gente habla del canon y bueno creen que el canon va a solucionarle
todos los problemas o que Yanacocha le va a solucionar todos los
problemas y tampoco se ponen a pensar que Yanacocha es una
empresa privada ¿no? No es el gobierno que tiene la obligación de
resolverle los problemas, si bien es cierto tiene lógicamente que
ver temas de desarrollo social sostenible, etcétera, dentro de sus
políticas, pero tampoco se le puede confundir con papá gobierno.
93
Para muchos, es la propia empresa minera quien ha generado
este problema. Según el padre Marco Arana, por ejemplo, la
empresa maneja un doble discurso. Por un lado, señala que
ella no es la única responsable del desarrollo, que lo que la
población le exige va más allá de su rol como empresa y que
hay demasiada expectativa puesta en ella, lo cual genera un
conflicto. Por otro lado, realiza una fuerte campaña en los
medios de comunicación, escritos y radiales, donde aparece
como el principal actor de desarrollo, 12 inaugurando obras o
haciendo donaciones.
La conclusión es clara: el canon minero no ha tenido un
impacto en Cajamarca debido principalmente a que se dispersa
en proyectos muy concretos de menor envergadura. En tanto
que la expectativa en el canon es muy fuerte, la gente confunde
los roles de la empresa minera y del Estado. Para algunos, esto
se debe a una mala política de imagen de la empresa; para otros,
a que el poder de la empresa sobrepasa enormemente al del
Estado, por ejemplo en su posibilidad de emplear a la población.
12. El rol de los medios de comunicación en este tema es también un punto inte-
resante. Los principales medios escritos en Cajamarca son: El Clarín, Panora-
ma Cajamarquino y el semanario Dignidad. Para muchas personas con las
que se conversó, los dos primeros son medios que claramente favorecen con
sus noticias a la empresa minera Yanacocha. En esos diarios es donde la em-
presa realiza una fuerte campaña de imagen, donde se muestra en primera
plana sus obras, sus donaciones, sus vínculos positivos con las comunidades
y donde se le muestra como un actor fundamental para el desarrollo de Caja-
marca. Esto se debería, según algunos, a que la empresa los financia, por
ejemplo con numerosa publicidad. El único medio independiente sería el se-
manario Dignidad. En la semana en que se realizó el trabajo de campo, efec-
tivamente se pudo observar que los tipos de noticias (y los protagonistas de
las mismas) y la forma de abordarlas eran muy distintos en El Clarín y Digni-
dad. Sin embargo, este tema merecería una mayor investigación para llegar a
conclusiones. En cuanto a los medios radiales, Radio Programas del Perú
cuenta con un espacio de una hora (de nueve a diez) donde se tratan temas
locales. Para muchos, este espacio también favorece a la empresa minera. Y
lo mismo sucedería con TV Norte, el canal municipal.
94
4. PERCEPCIONES SOBRE LOS PROGRAMAS
DE RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LAS EMPRESAS
Según lo anunciado por la Compañía Minera Antamina en su
“Reporte de sostenibilidad 2003”, el manejo responsable tiene
que ver con la operación de los centros mineros con “eficacia y
equilibrio ambiental, respetando y conviviendo armónicamente
con las comunidades vecinas al área de influencia”. Antamina
desarrolla una serie de programas de responsabilidad social
corporativa, a fin de obtener la denominada “licencia social”
de las comunidades circundantes, que no es otra cosa que lograr
la aceptación de esas comunidades. Según este mismo documen-
to, Antamina se rige por un código de responsabilidad social
en el que destaca: a) el respeto a las culturas, tradiciones y va-
lores de los grupos afectados; b) las consultas y una comunica-
ción fluida con las comunidades; c) la participación de la comu-
nidad en el desarrollo social, económico e institucional; y d) la
integración de sus metas con los objetivos locales, regionales y
nacionales.
Sin embargo, según se constató en el trabajo de campo, los
programas de responsabilidad social de Antamina no necesaria-
mente se rigen por el citado código. Veamos cómo funcionan y
lo que de ellos opinan las autoridades y los pobladores.
El diseño de estos programas hace que las autoridades loca-
les y la población en general los perciban como proyectos incon-
sultos y de limitado impacto. Es Antamina, a través de su oficina
de relaciones comunitarias, la que decide qué programas desa-
rrollar y dónde llevarlos a cabo, sin mayor consulta o discusión
con las autoridades regionales, locales o comunales. Si bien
los profesionales de la empresa pueden estar enterados de la
realidad de la zona, ignorar la opinión de las autoridades locales
es visto como un gesto de menosprecio. Esto no sólo es fuente
de confrontación sino que además disminuye el impacto de los
programas. Sea por omitir los trámites burocráticos, por la au-
sencia de organismos representativos de concertación, por la
rivalidad con los alcaldes o por una falta de voluntad política,
95
lo cierto es que no hay entre las municipalidades y Antamina
un diálogo sobre qué programas podrían aportar más al desa-
rrollo de la localidad. Por otro lado, la población opina que el
impacto de este tipo de programas es muy limitado, también
considerando la magnitud de la empresa.
En San Marcos, por ejemplo, como parte de los programas
de responsabilidad social de Antamina, funciona el Fundo Co-
chao, destinado a mejorar la producción agrícola a través de la
experimentación genética. Este proyecto, sin embargo, no nece-
sariamente beneficia a muchos, pues no se comparten todavía
las semillas ni las técnicas y sólo se emplea a algunas familias
de la zona, a las que se les paga un jornal.
Frente al poco impacto de estos programas, surgió la Aso-
ciación Ancash como otra iniciativa de Antamina para financiar
proyectos generados por la población. Muchos de estos proyec-
tos tuvieron su origen en Antamina, pero luego han ido desarro-
llándose independientemente. La idea de la Asociación es am-
pliar las fuentes de recursos, incorporando a otras empresas
que laboran en la región (de transporte, turismo, banca, seguros,
etc.), aunque por ahora Antamina genera el 80% de sus ingre-
sos, financiando cincuenta de los setenta proyectos que viene
desarrollando. El objetivo de la Asociación Ancash es conver-
tirse en una suerte de canalizadora de fondos para los proyectos
comunales, reforzando el compromiso de la empresa con los
diferentes sectores. Esta manera de intervención parece, por
ahora, dar mejores resultados y ser más aceptada por la pobla-
ción que las anteriores. Sobre la manera como funciona, el di-
rector de la Asociación, Alejandro Camino, manifiesta:
La comunidad solicita. Nosotros recibimos un promedio de quince
pedidos a la semana, básicamente trabajamos con las Mesas, pedi-
mos que ellas prioricen los proyectos y nosotros buscamos el finan-
ciamiento. Una vez que hemos concretado el financiamiento, iden-
tificamos, conjuntamente con los beneficiarios, quienes son los
potenciales operadores. Generalmente son ONG locales o univer-
sidades; para el caso textil, empresas. Nosotros somos una especie
de fundación, pedimos los montos y hacemos una supervisión y
96
un monitoreo del proyecto. Nuestra función es básicamente agen-
ciar recursos para que estos proyectos se puedan llevar a cabo.
De otro lado, en el ámbito de la ejecución, los programas de
responsabilidad social suelen ser percibidos como ineficientes,
pues manejan una gran cantidad de recursos con escasos resulta-
dos. Los proyectos generalmente son ejecutados por diversas
ONG, muchas veces creadas ad hoc y sin mayor trayectoria ni
conocimiento de la zona, por lo que llegan a enfrentarse con
los valores y costumbres de la población. Además, un proyecto
ejecutado por una institución que tan pronto como llega se
marcha, tiene pocas posibilidades de continuar, pues nadie le
hace un seguimiento ni lo fiscaliza. La ejecución de los proyec-
tos de responsabilidad social a través de las ONG demanda
una gran cantidad de recursos para gastos operativos y personal,
lo que genera una animadversión porque lo que se invierte es
poco y lo que ganan los operadores mucho. Esta forma de tra-
bajo, entonces, no parece ser la más adecuada.
Para coordinar la ejecución de estos proyectos, además, se
crean una serie de instancias y organismos muy poco indepen-
dientes de los entes ejecutores y con escasa representatividad
e institucionalidad. Este es el caso de los comités de medio
ambiente creados en los distritos de influencia de la mina, que
entre otras labores, dan el visto bueno a los reportes de contami-
nación, los mismos que casi siempre son favorables a la empresa,
por lo que carecen de credibilidad y generan polémica.
Quizás el caso de los “reubicados” es el que más ilustra las
limitaciones de los programas sociales. Al inicio de sus activida-
des, Antamina trasladó a la ciudad de San Marcos a cerca de
120 familias de Yanacancha y de otras comunidades de altura
de las provincias de San Marcos, Huachis y Chavín, que ocupa-
ban terrenos polimetálicos. Estas familias recibieron una suma
de dinero a cambio de su terreno pero, según convenios interna-
cionales, la empresa tiene la obligación de mantener o elevar
su nivel de vida. Para lograrlo, es indispensable apoyar y orien-
tar a los reubicados, más aún considerando que se trata de fa-
97
milias quechua hablantes, abocadas por generaciones a la agri-
cultura y con poco manejo de las finanzas. No obstante, la fal-
ta de acompañamiento de Antamina refleja las debilidades en
el diseño y ejecución de estos programas sociales, así como sus
escasos beneficios: acaban por replicar las situaciones de exclu-
sión que ya se presentaban en los pueblos de origen de los reu-
bicados. Miguel Cárdenas, de Relaciones Comunitarias de An-
tamina, habla incluso de un apoyo selectivo sobre la base de
una previa clasificación:
Hay todavía más de cien casos de reubicados de diferentes catego-
rías que se han clasificado según sean o no “inestables”. En algunos
casos, sí han mejorado los niveles de calidad de vida, y es por esa
razón que se han ido clasificando. Hay algunos grupos de reubica-
dos que sí han sabido aprovechar la negociación de sus tierras, hay
otros grupos que necesitan mayor orientación. Por ejemplo, hay
un grupo de inestables que están en un proceso de graduación,
porque realmente es gente que no está preparada, con problemas
de alcoholismo, mucha carga familiar, es más difícil trabajar con
ellos.
Esta “clasificación”, probablemente ideada por algún profesio-
nal que conoce poco a la población local, conduce a replicar
los parámetros de exclusión. Aparentemente, las familias reubi-
cadas cuya calificación es óptima en la prueba social y psicológica
a las que se la somete, son aquellas que hablan castellano, tie-
nen algún nivel de instrucción y muestran mejores condiciones
para manejarse en ese nuevo ambiente urbano. El caso de la
señora Teodora, cuya familia no aprobó la evaluación, es una
muestra de cómo se puede vivir peor y sufrir más por la reubica-
ción y las calificaciones de Antamina. La encontramos en su
pequeña casa de San Marcos (entregada por la empresa mine-
ra). Ella sólo habla quechua.
Aquí no tengo nada, mi ganados no hay […] qué hago con esta ca-
sa, no tenemos trabajo, hambre pasamos no sé que hacer ya [la em-
presa minera] no ha cumplido nada, ningún programa, ofreció
trabajo, comida, estudio para los hijos, que nos iba a ayudar com-
98
prándonos gallinas, nos iba a dar cuyes macho y hembra, tanta
ayuda ha ofrecido y no ha cumplido. Trabajo dijo […] cuántas ve-
ces hemos ido oficina a pedir trabajo, nada, nos dicen, para ustedes
no hay, evaluación tienes que pasar [...]
El llanto que acompaña las declaraciones de esta mujer expresa
la consternación de alguien que ha sido separada no sólo de
sus terrenos sino de su forma de vida, la única que ella y su fa-
milia conocieron por generaciones. Es obvio que esta mujer y
su esposo no aprobaran ninguna calificación para los programas
de microempresas ni entraran a trabajar en la mina, porque no
tienen ningún grado de instrucción. Prácticamente son monolin-
gües quechua y, además, tienen cinco hijos pequeños. Las fami-
lias reubicadas más pobres y excluidas en sus comunidades de
origen están condenadas a seguir siéndolo en la ciudad, porque
en palabras de Miguel Cárdenas son casos “inestables” y deman-
daría demasiado esfuerzo trabajar con ellas.
Es totalmente distinto el caso de otra familia reubicada en
San Marcos, de mejor posición en Yanacancha, con dos hijas
que han terminado la secundaria y un pequeño negocio en la
comunidad. Obviamente, sus posibilidades de pasar la evalua-
ción son mayores y se encuentra muy satisfecha con Antamina.
Como dice una de las hijas:
Al comienzo, en la primera etapa han tenido a la gente en San
Marcos pagándoles la mina alimentación, hospedaje. En la segunda
compraron casas y están dando orientación para negocios. En el
caso de nosotras, como somos dos hijas y sabemos coser ropa, nos
iban a comprar bordadora [...]. Han empezado a apoyar a 16 familias
que son las que hemos pasado evaluación […]. Ellos primero hicie-
ron un estudio psicológico a todos los miembros de la familia,
han dicho que después van a volver a evaluar a otros reubicados.
Han visto a quiénes atender primero y nos han seleccionado a 16
familias de algo de cien que hemos sido las que hemos salido de
Yanacancha.
Parece que no se está comprendiendo lo suficiente la realidad
local ni emprendiéndose un diálogo serio con la población y
99
las autoridades locales. Esto lleva a que programas que tal vez
hayan sido pensados para aportar al desarrollo no lo hagan y
sean percibidos más bien como en beneficio de unos pocos.
Estos pocos, sean funcionarios de la empresa minera, de las
ONG ejecutoras o pobladores, son vistos como privilegiados,
casos excepcionales en medio de una inmensa mayoría que sien-
te que su entorno se modifica negativamente y que sus condicio-
nes de vida no mejoran.
En cuanto a la empresa Yanacocha, encontramos más bien
familias que aprueban los programas de los que se han benefi-
ciado, que creen que no hubieran podido obtener esa ayuda
tan fácilmente si no hubiera sido por la empresa y a quienes
les gustaría volver a ser beneficiarias de otros programas. En la
zona urbana la aprobación de estas familias es mayor y, por lo
tanto, su visión de la empresa es muy positiva, no sólo en lo
que les atañe como grupo familiar sino en lo que significa para
Cajamarca.
En la zona rural, en cambio, la relación entre las familias
beneficiarias y la empresa minera no es tan directa. Aquí entran
a tallar otros problemas, como la presencia de las autoridades
comunales que sirven de intermediarias entre la empresa y las
familias, y la sensación de que algo turbio hicieron con los
fondos que les entregó la empresa. Sea esto cierto o no, lo que
destaca es la desconfianza que hay con respecto a esos fondos.
En general, los problemas no se atribuyen a la empresa minera
sino a otros factores, como el crecimiento poblacional en la
comunidad, que hace que los beneficios no alcancen a las nuevas
familias.
Fuera de las familias beneficiarias, el resto siente que no
conoce los programas de responsabilidad social y que ellos se
centran en cuestiones demasiado concretas que no logran reper-
cutir en la población, como pintar colegios o refaccionar postas
de salud. En su opinión, estos proyectos sólo benefician a un
pequeño sector de la población, cuando lo ideal sería desarro-
llar proyectos de envergadura que generasen beneficios sosteni-
bles para la mayoría.
100
5. PERCEPCIONES DE LAS COMUNIDADES RURALES POBRES SOBRE
EL IMPACTO AMBIENTAL Y LA PÉRDIDA DE RECURSOS NATURALES
Sin duda, una de las variaciones del entorno más visibles que
produce la minería es la contaminación de los recursos natura-
les, con la consecuente pérdida de especies y su repercusión en
las actividades económicas productivas que desarrollan los po-
bladores. En el caso de Antamina, sin bien el reporte de sosteni-
bilidad refiere que la empresa cumple con una serie de conven-
ciones internacionales, detallando un constante monitoreo, los
pobladores tienen otra percepción. Ellos manifiestan un gran
malestar y dan cuenta de graves incidentes contra su salud y su
producción agrícola por efecto de la contaminación. Una pérdi-
da de recursos naturales que para la mayoría no es compensada
con nuevos beneficios.
Todos los pobladores coinciden en que en los últimos cinco
años la contaminación ambiental se ha convertido en uno de
los principales problemas de las comunidades circundantes a
la mina. La actividad minera no sólo ha alterado el paisaje,
con nuevas trochas carrozables y ruidos molestos, sino que ha
perjudicado directamente los recursos hídricos y lo suelos. Así,
por ejemplo, la contaminación del río Carash por algunos rela-
ves de la mina daña directamente la agricultura y la alimenta-
ción de las comunidades de Ayash Pichui y Ayash Huaripamapa.
El mal estado del agua (en términos de sabor, porque el color
no se altera) ha obligado a los pobladores a desplazarse diaria-
mente cerca de 50 minutos hacia los puquiales, con el fin pro-
veerse de agua para el uso doméstico. Ha significado también
dejar de consumir truchas, patos y otras especies que formaban
parte de la dieta local. En términos de actividades económicas,
la contaminación del agua afecta el normal desarrollo de la
agricultura, así como de la ganadería ovina y vacuna. El malestar
y la indignación de los pobladores varones de Ayash Pichui se
hizo evidente cuando les consultamos en el grupo focal sobre
cuáles eran los problemas principales de su localidad:
101
 Primero, lo más importante que nos afecta aquí es contaminación.
Enfermedades desconocidos que ahora están atacando a nuestros
animales, ahorita por la contaminación si toman esta agua se
mueren.
Puro problemas, no tenemos nada, ni agua potable, ni luz, desagüe
menos, nada, nada. Agua nos han puesto pero se han olvidado de
dar mantenimiento y todo se ha deteriorado, ahorita no tenemos
ni siquiera agua entubada, no hay.
Cuando sembramos ya no germina, se queda chiquito nomás ya.
En nuestros ganados ya tenemos pruebas de que en este río está
contaminado. En nuestras autoridades hay quejas de más de 400
animales muertos aquí, en la parte baja donde tenemos los más
buenos pastos.
En el mismo sentido van las opiniones de las mujeres con quie-
nes conversamos en Ayash Huaripampa. Si bien ellas, por sus
actividades, resaltan otros aspectos de la contaminación, el re-
clamo es el mismo. A su entender, la contaminación se ha incre-
mentado, perjudicando la vida cotidiana y el entorno. Al pre-
guntarles sobre cuáles consideraban los principales problemas
de su comunidad, las respuestas también giraron en torno a la
contaminación:
Contaminación aquí en todo lado, en el cuello, en las manos, heri-
das en todos lados nuestros hijos tienen, nunca en la vida hemos
estado así antes, horrible.
Toda clase de enfermedad, hinchazones en hombros, ronchas, grani-
tos por lavar la ropa, por lavarse en el río Carash, nuestros hijos en
ese río se están dañando total.
Mucho sufrimos, no tenemos nada, no tenemos agua, hay que ir a
lavar, a cocinar buscando arriba agua. A nuestros animales igual
hay que llevar lejos, caminar horas buscando leña, pastos. Animal
que toma esta agüita ya está enfermo, de la mina es eso que ha
traído.
102
De otro lado, el incremento de la contaminación va de la mano
con la persistencia de los altos niveles de pobreza, pues deterio-
ra la calidad de vida de las poblaciones, obligándolas a despla-
zarse grandes distancias en busca de agua, y afecta los cultivos,
que son prácticamente su única fuente de ingresos (pocos traba-
jan en la mina ubicada a escasos metros). Pese a este malestar
manifiesto y a los testimonios de heridas cutáneas y de muerte
de animales, los pobladores no han presentado ninguna denun-
cia. Por lo demás, no tienen idea de a quién acudir, sin recursos,
con un castellano muy limitado y sin aliados que visiten la zona
y brinden alguna orientación (como alguna ONG u organismo
del Estado o de la Iglesia). La población ignora si existen estu-
dios independientes sobre los efectos de la contaminación y
sólo escucha los reportes de las empresas contratadas por Anta-
mina, que por lo general absuelven a la empresa de toda respon-
sabilidad. Sobre este punto, Miguel Cárdenas, de Relaciones
Comunitarias de Antamina, niega que los informes sean parcia-
lizados y asegura que se toman todas las medidas necesarias
para mantener la calidad del medio ambiente:
Se han tomado medidas para mantener los estándares permisibles,
por ejemplo, el monitoreo de control de agua en la zona de Ayash,
en la parte alta donde nacen los ríos que tienen un mayor contacto
con los efectos de la mina. Se han realizado líneas de base para el
monitoreo de la salud ambiental y la salud humana, para saber có-
mo afecta la minería en la zona de impacto a los animales, los se-
res humanos, a las personas que transitan, que viven el día a día
ahí. Yo le puedo decir con hechos muy muy concretos que respeta-
mos los estándares.
Puede ser cierto lo que este funcionario de Antamina refiere.
Es posible que la empresa cumpla lo consignado en las normas
y convenios de seguridad ambiental nacionales e internaciona-
les. Según la ingeniera Miriam Cervantes, de la Dirección de
Energía y Minas del gobierno regional, el problema no es que
Antamina y las otras grandes empresas mineras incumplan los
estándares de calidad ambiental, sino que los criterios utilizados
103
para medir el nivel de contaminación (guiados por estándares
útiles para algunos aspectos) son demasiado permisivos con las
empresas mineras. Ante esta situación, el Consejo Nacional
del Ambiente (CONAM) y el gobierno regional están trabajan-
do en un sistema de evaluación y monitoreo ambientales más
acorde para la región. Al respecto, Miriam Cervantes refiere
lo siguiente:
Hay algunos puntos que son más bien rigurosos, pero en otros pa-
rámetros si hay un poco de permisividad. El problema es que para
hacer este tipo de mediciones no te puedes guiar por estándares
internacionales porque son demasiado generales. La fisiografía es
diferente, las características, sean morfológicas, geológicas, son
diferentes, los recursos hídricos en la selva y en la sierra son total-
mente diferentes, tienen características físicas y químicas diferentes.
No puedes establecer estándares de calidad traídos de otras
naciones y eso es lo que sucede aquí. Es por eso que ahora se están
haciendo trabajos con el CONAM, coordinando vía grupos de
trabajo para contar con estándares de calidad ambiental adecuados
para el país.
El gobierno regional parece no tener demasiada ingerencia en
la coordinación y el trabajo con Antamina, limitándose a parti-
cipar en algunas iniciativas muy puntuales, como el diseño del
referido sistema de monitoreo. Tampoco la población percibe
que sea responsabilidad del gobierno regional intervenir en el
problema de la contaminación. Por eso nadie le reclama no
haber enviado todavía ninguna comisión supervisora del medio
ambiente a Ayash. Por ahora, los reclamos se dirigen práctica-
mente en exclusividad a Antamina, y la contaminación perjudica
cada vez más a las poblaciones, de por sí ya bastante golpeadas
por una pobreza estructural, por el aislamiento y por sus limita-
ciones para acceder a la mayoría de los servicios públicos. Los
niveles de contaminación de la actividad minera van pasando
de dañar determinados recursos a afectar todo lo cotidiano.
Al ser consultadas las mujeres de Ayash Huaripampa sobre los
principales efectos de la minería, mencionaron que daña todo
104
lo que representa una expectativa de vida mejor: la reproduc-
ción del ganado, la educación de los hijos, la salud.
De nuestro ganado sí esta muriendo, antes era limpio, lindo, ahora
todo es terrible.
Nuestros hijos están enfermos, la cabeza les duele porque jugando
a veces se bañan o van a buscar pescados y vuelven mal con heridas,
con dolores de cabeza. En el colegio ya les va mal también por do-
lores de cabeza no pueden estudiar.
Cáncer también está dando a otras comunidades yo he escuchado
cuando se va la mina, quedan mujeres con cáncer sobre todo,
enfermas ya para morir nomás. En Catac ha pasado eso, está mu-
riendo la gente con cáncer, ya están muriendo allá.
Aquí todavía creo que no ha habido casos de cáncer, que sepamos
no hay, porque no vamos a hospital tampoco.
La idea de que la minería perjudica el normal desarrollo de la
vida y el progreso de la región es compartida en la ciudad de
Huaraz, aunque dadas las distancias, los problemas de la conta-
minación ambiental no sean ahí tan claramente percibidos. Es
sobre todo la actividad de Barrik la que se hace sentir en Huaraz,
pero sin alcanzar el nivel de rechazo que tiene Antamina en
las comunidades de altura. A ello se debe que los reclamos por
la contaminación minera no tengan eco en Huaraz, a diferencia
de lo que sucede con Yanacocha, cuya actividad impacta más
directamente en la ciudad de Cajamarca. Al ser consultados
sobre cómo les afectaba la contaminación, los varones del grupo
focal del distrito Independencia respondieron lo siguiente:
Nuestros niveles de alimentación han decaído. Ahora frutales,
paltas de la parte baja, no hay, todo totalmente contaminado [...].
Esa información no se encuentra, en el camino se pierde, común-
mente en Huaraz, esa información va bajando y queda en nada
hasta que por ahí sale un periodista, dice que la contaminación
esto, que la minera [...].
105
Los problemas que trae la gran minería en términos de contami-
nación, con la consecuente alteración de las actividades econó-
micas y de la vida cotidiana, llevan a la gente a cuestionarse si
las empresas mineras están contribuyendo al desarrollo de la
región, o si por el contrario, solamente usufructúan los recursos
y traen nuevos problemas ante los cuales no se halla una explica-
ción lógica. Se le atribuye a Antamina distintos males que re-
crean los miedos presentes en el imaginario andino popular,
lo que dice mucho de la incomunicación que existe entre las
poblaciones adyacentes a la mina y la empresa, incapaz de mos-
trar a sus vecinos cómo funcionan sus instalaciones, como suele
hacerlo con los grupos de extranjeros que llegan a visitarla.
Quizás no esté en obligación de hacerlo, pero una comunicación
más fluida evitaría una serie de miedos y suspicacias. Las res-
puestas de las mujeres de Ayash Huaripampa respecto a qué
nuevos problemas había traído Antamina revelan claramente
esos temores:
Hay rumores también, señorita, de que niños se han desaparecido
más que todo en otras comunidades más arriba, de acá también.
En el local de minas dicen ahí se los llevaban.
Se dice que esas minas son viejas, son cerros chúcaros, se necesita
conseguir sangre siempre para poder trabajarla más dócil, sino no
suelta mineral.
Esa maquinaria además cómo funcionará [...] con grasa de wawa
nomás funciona, por eso se llevan, se pierden los niños.
En suma, la percepción que predomina es que la actividad mi-
nera trae altos niveles de contaminación que afectan direc-
tamente la vida cotidiana y las actividades económicas de los
pobladores. Las comunidades circundantes ven agotados y/o da-
ñados una serie de recursos sin que lo que se les ofrezca a cam-
bio sea una alternativa de desarrollo; los beneficios deben ser
para otros, que a diferencia de ellos, viven bastante lejos del
campamento minero.
106
En lo que respecta a Cajamarca, al hablar de minería y de-
sarrollo, el tema medio ambiental, y en concreto, el impacto
de las empresas mineras sobre el medio ambiente, es el más re-
currente y comentado. Es, identificado, además, como uno de
los principales problemas de Cajamarca, junto con la pobreza
y la falta de empleo.
Para la población, es evidente que existe un impacto medio
ambiental negativo en Cajamarca, y esto se debe a la empresa
minera. Según los entrevistados, este hecho es comprobable:
ellos mencionan casos de muerte de truchas y de ganado, de
turbidez del agua, etc. Afirman que la contaminación les afecta
directamente y que obedece a la falta de cuidado del medio
ambiente por parte de la empresa minera. Además, aseguran
que las autoridades y la propia empresa poco o nada hacen
para contrarrestar el daño. En los grupos focales mixtos realiza-
dos en la zona urbana se recogieron los siguientes comentarios:
La contaminación existe.
Hay algunas casas que llega por el caño agua contaminada [...] eso
ya es muy preocupante. Ya no respeta a nosotros.
Realmente creo que sí hay contaminación.
De hecho que hay contaminación, la hay.
Antes no se hervía el agua, ahora tienes que tomar el agua hervida.
Aparte en el agua, se queda una arenilla, una arenilla negra.
En estos grupos, tanto los hombres como las mujeres señalaron
que las zonas más directamente perjudicadas por la minería y
su contaminación eran las comunidades rurales, que vivían de
la agricultura y la ganadería. Si bien indicaron que la contamina-
ción afectaba a todos, aseguraron que en el campo el problema
era más grave. Pasemos a revisar entonces cómo se trató esta
cuestión en los grupos focales realizados en la zona rural.
107
 En el campo, este tema fue tratado de manera más perso-
nal. En los grupos focales realizados en la zona rural, el impacto
medio ambiental era un tema muy presente, sentido de manera
más directa: les atañía en su vida diaria. Si quizás en los grupos
focales urbanos hubo alguno que comentó que la contamina-
ción se debía también a un descuido de la población, en el
campo el único responsable era la empresa minera y los más
afectados eran los campesinos. La contaminación fue el primer
tema que surgió cuando se conversó sobre los principales proble-
mas de la zona y de Cajamarca. Este punto llevó incluso a que
algunos afirmaran que mejor estarían sin la empresa minera,
que preferirían que se fuera de Cajamarca. Los hombres mani-
festaron lo siguiente:
Acá en Yanacancha, principal, ahorita ¿no?, estamos sufriendo
por la contaminación. Por la contaminación está escaseando por
decir el pasto, la agricultura ¿no?, las aguas vienen contaminadas.
Se está ya sufriendo por unas enfermedades que vienen a atacar a
los animales. Y donde que mueren. Pero eso, necesitamos saber
que es solamente contaminación. Y también la agricultura donde
que ya no produce como anteriores días.
Sabemos que las minas contaminan eso también, nosotros tenemos
por ahí un río que baja ahí y más antes había bastantes truchas, no-
sotros nos íbamos ahí a pescar las truchas. Pero ahorita ya no hay.
Y las mujeres:
Hay varios problemas. En sí más o menos el medio ambiente de la
compañía minera.
Por decir más antes en los campos, se producía mejor el campo
para las personas, también para los animales. Por eso también los
sembrados, se producía mejor.
Lo que afecta es en los sembríos. De los animales que se enferman,
que se vaya esa mina, los animales se nos mueren. Por decir a ve-
ces los niños tienen más aguas turbias y esas aguas que vienen
108
Quillish, lo toma el animal. Entonces, ahí mismo lo das, se muere,
se cae. No podemos así estar. Ya no podemos vivir ya. Los mineros
tienen su plata, y nosotros no tenemos, ahí morimos.
Más bien las minas me gustaría que no se queden, ya que se vayan
ya, ya no queremos ya. Ya cuánto más contaminaciones, ya no. Es-
tamos fregados, ya pues. Esto es pa lo peor. Es decir, ni un animal
ya no podemos, no podemos criarlo. Se va a tomar agua, ahí mismo
muere.
Para los representantes de las organizaciones (sean estas ONG,
consultoras u organizaciones comerciales), la cuestión no es
tan clara, aunque todos coinciden en que la minería ha repercu-
tido en el medio ambiente. Por supuesto, algunos creen que el
impacto no ha sido tan grave como se piensa (“toda actividad
humana genera impacto”; “no hay estudios serios que demues-
tren una fuerte contaminación en Cajamarca debido a la mine-
ra”), y otros sostienen que sí lo es, en especial en algunas locali-
dades. Además, mientras que para unos el responsable directo
es Yanacocha, por su descuido, porque no ha sabido desarrollar
políticas para contrarrestar o evitar ese daño o porque sus estu-
dios de impacto ambiental han sido inadecuados, para otros
Yanacocha sí ha evitado que el daño sea mayor. Incluso algunos
opinan que la empresa maneja bien el tema de la contaminación,
a pesar de que inevitablemente sus actividades repercuten en
el medio ambiente.
Yo creo que es evidente que impacto ambiental hay. Creo que eso
no lo puede negar nadie. Pero yo sí creo que es uno de los, como te
digo, revisando información a nivel internacional, es una de las
operaciones mineras que ha tomado más precauciones en ese sen-
tido (Consultora).
Los estudios de impacto ambiental si tú los ves, el de Yanacocha,
el de Carachugo, dice que no va haber problemas ni en la cantidad
del agua, ni en la calidad del agua. Sin embargo, los resultados que
tenemos a la fecha, ves que sí hay problema. Entonces, ¿qué produ-
ce eso?, que la gente no crea en los estudios de impacto ambiental.
109
 Y que el Estado no es lo suficientemente fuerte para poder exigir
los estudios de impacto ambiental cuando son presentados, pues
que estén completos y realmente garanticen que no va haber
impactos ambientales o por lo menos que digan, cómo se van a
mitigar esos impactos ¿no? (Patricia Rojas, ONG GRUFIDES).
En este punto, se hace presente un tema muy importante: la
debilidad del Estado y de las autoridades locales. Para todos
los entrevistados, sean ellos representantes de organizaciones,
de las ONG o de la sociedad civil (urbana o rural), el papel de
las autoridades ha sido negativo. Su presencia se considera dé-
bil, poco eficaz, de carácter “electorero”, coyuntural e incluso
corrupto. En cuanto al Estado, se le critica su poca intervención
en los estudios de impacto ambiental, que son obligatorios por
ley.
6. PERCEPCIONES SOBRE LOS CAMBIOS EN LOS NIVELES
DE POBREZA Y DE DESARROLLO DESDE EL INGRESO
DE LA EMPRESA MINERA
En Ancash, la situación prolongada de pobreza y el no entender
cómo puede funcionar una tecnología nunca antes vista sin
que ella alivie en algo la situación de las comunidades, brinda
argumentos a las autoridades locales para cuestionar el modelo
de desarrollo basado en la minería como el más adecuado para
sus distritos. La minería genera poco empleo para la población
de la zona, considerada de muy baja calificación para el grado
de tecnología que se maneja. Tampoco genera recursos conexos,
pues por ejemplo, la empresa Sodexo, contratada por Antamina
para suministrar alimentos al campamento, no tiene una política
de compra a los agricultores locales, y recurre a diversos merca-
dos nacionales e internacionales para adquirir los productos a
mejor precio. Como dijo el alcalde distrital de San Marcos:
¿Qué cosa va a contribuir la minería? Acá por ejemplo, nosotros
con agricultura, sacando un canal de irrigación damos trabajo a
miles de gentes. Con minería ¿qué hacemos? Tal vez, los señores
110
que están en la alta dirigencia en Lima se llenan de dinero, pero
para San Marcos no hay nada. Para nosotros con la minería estamos
peor que con los españoles.
La población rural percibe entonces que la minería, aparte de
haber perjudicado una serie de recursos naturales, no trae en
compensación ningún beneficio ni una posibilidad de desarrollo
para ella que convive día a día con la gran industria; anula una
actividad y no proporciona otra. Las expectativas iniciales de
la gente de poder encontrar trabajo en la empresa minera se
vieron rápidamente frustradas. Lo mismo sucedió con las posibi-
lidades de un futuro mejor para sus hijos, pues aunque Antami-
na construyó viviendas para los profesores, la escuela sólo llega
a tercer grado de primaria y para continuar estudios hay que
viajar a San Marcos dos horas en camioneta o unas seis horas a
pie. Así lo manifiestan los varones entrevistados en Ayash Pichui:
A nosotros cuando nos diera trabajo, si nos ayudara en algo pudiera
ser desarrollo quizás.
Claro, trabajando diario con ellos hubiera sido mejor, siquiera
para mandar a nuestros hijos a estudiar por otros lados, que aquí
no pueden concluir sus estudios, nada.
En el caso de las mujeres, esta inconformidad se expresa tam-
bién como una suerte de añoranza de un pasado quizás igual
de pobre, pero en el cual tenían mayores márgenes de manio-
bra, pues poseían determinadas estrategias de sobrevivencia
que la presencia de Antamina ha alterado. Vale resaltar, tam-
bién, que una cosa es ser pobre viviendo en una comunidad
aislada, y otra muy distinta serlo viviendo al costado de una
gran empresa que diariamente moviliza vehículos, profesionales,
etc. Pero los beneficios de la empresa minera son algo inalcanza-
ble: acceder a un empleo en ella requiere de una serie de condi-
ciones que ni las mujeres entrevistadas en Ayash Huaripampa
ni sus esposos poseen.
111
 Antes era tranquilo nomás, más era limpio antes, hemos estado
tranquilos con nuestros hijos, con nuestros maridos, nuestros gana-
dos ahora no es así.
Mejor ha sido antes, truchas teníamos, patos teníamos, comíamos
seguido eso, iban a buscar nuestros hijos, ahora ya ni lo vemos, na-
da, no encuentran.
Nada ganamos, nada, más sufrimos, ni trabajo, abusos nomás. Si
contratan algún hombre de aquí, 120 le pagan por trabajar tantísimo
y por un mes o dos meses máximo, así nomás te contratan, de ahí
ya no vuelven a contratar.
Preparados, dice, tienen que ser para trabajar, calificados, nos di-
ce, y nosotros ni primaria tenemos, no sabemos castellano, nada,
¿cómo vamos a trabajar ahí?
Tampoco los pobladores del área urbana perciben que la mine-
ría sea una opción de desarrollo para ellos, pues no se ha tradu-
cido en obras de inversión, en oportunidades de empleo o en
un mayor comercio en la ciudad. Por el contrario, se afirma
que en Huaraz la delincuencia ha aumentado, afectando a otras
actividades, como el turismo. Si bien en Huaraz se ubica la ur-
banización El Pinar, donde viven los trabajadores de la mina,
este lugar no ha dinamizado el comercio o el empleo local.
Salvo por el auspicio a algunas actividades sociales, la actividad
minera no ha mejorado los niveles de vida de la población.
En Cajamarca, podemos destacar dos ideas que repiten la
gran mayoría de los entrevistados. Por un lado, los niveles de
pobreza casi no han variado desde el ingreso de la empresa mi-
nera. Por otro, existen diferencias según el espacio y los actores:
la ciudad y sus negocios serían en todo caso los más beneficia-
dos, junto con los trabajadores de la empresa minera, mientras
que en el campo la situación sería igual o peor, siendo los
campesinos los más perjudicados.
Estas dos ideas nos llevan a concluir que la relación entre
minería y desarrollo no es clara, que no hay consenso al respecto
entre los diferentes actores y que no se trata ni mucho menos
112
de una relación directa (en el ámbito discursivo) para la mayoría
de las personas entrevistadas. La percepción que se maneja es
que, si bien la minería ha dinamizado de manera notoria a
ciertos sectores y su retiro de la zona los afectaría, no ha logrado
generar un desarrollo importante y sostenible en la región de
Cajamarca. Sin embargo, también es cierto que para la mayoría
de los entrevistados esta situación no es irreversible, sino que
con un manejo adecuado y una política distinta, la relación
minería-desarrollo si podría existir. Por supuesto, existen mati-
ces en esta síntesis, como veremos a continuación.
Es casi un consenso entre los distintos actores entrevistados
(sean ellos autoridades, representantes de organizaciones y de
diversas ONG o parte de la población rural o urbana) que la
pobreza en Cajamarca no ha variado. Para algunos, si bien no
ha habido un cambio sustancial, la empresa minera ofrece opor-
tunidades a los que las saben aprovechar, como nos dijeron en
la Cámara de Comercio y Turismo de Cajamarca:
Cajamarca de repente no está bien redistribuida, pero por lo que
yo veo en Cajamarca, definitivamente hay un movimiento econó-
mico bastante grande y en comparación con el resto del país, pues
lo podemos percibir nada más en la cantidad de gente que viene
de afuera a hacer taxi, por ejemplo, ¿no? Entonces creo que Caja-
marca da muchas oportunidades para quien también las sabe apro-
vechar. Ahora, yo supongo que sí es que el tema de pobreza que
desgraciadamente no se redistribuye de la misma manera ya hacia
las otras regiones
En el grupo focal realizado en la zona urbana, una mujer nos
comentaba lo siguiente:
Yo tengo un vecino que [...] los tres hijos de la señora, son ingenie-
ros. Pero sus hijos ingenieros trabajan. Cada uno tiene sus dos ca-
rros, en la fábrica están dos carros, pues, seis carros. Buenas casas
[...] ¿Por qué?, porque con su esfuerzo, lo han trabajado, mucha
gente para estudiar también hay que pasar malas noches. Y tienen,
se han superado y están afuera, bien por él ¿no es cierto? Y por su
familia.
113
Para otros, los niveles de pobreza de Cajamarca no sólo se han
mantenido sino que han empeorado. Se habla del costo de la
vida. Para muchos, Cajamarca se ha vuelto muy cara, lo que
afecta su vida diaria. Este problema fue constantemente men-
cionado en los grupos focales, tanto rurales como urbanos:
La vida ha sido cara ¿no?, ahora demasiado ya porque los alquileres
cobran en dólares. Uno va a una tienda a comprar, todo es en dóla-
res. Las casas, en dólares. Terrenos para comprar, en dólares. Enton-
ces, eso no es pues, no es eso acá, es un sitio de pobreza pues ¿no?
Una segunda idea se refiere a quiénes se benefician económica-
mente con la mina. Para muchos, la diferencia entre el campo
y la ciudad es notable. Es la ciudad (específicamente sus nego-
cios) la principal beneficiada con la empresa minera y, en la
ciudad, son los trabajadores de la mina los directamente benefi-
ciados. En contraparte, los que más se habrían perjudicado
con la empresa serían los campesinos que se dedican a la agricul-
tura y la ganadería y los que le han vendido sus tierras. En los
grupos focales este tema fue también importante:
Yo me pongo a pensar qué va a pasar cuando la mina se vaya. Las
poblaciones rurales que están en el área de la mina, ¿qué es lo que
van a producir esa gente que a veces no tiene trabajo […]?, [inaudi-
ble] O sea, se van a ver en la peor pobreza de lo que ya están, de lo
que antes; sus terrenos ya no van a producir (grupo focal urbano
de hombres).
Para Cajamarca es como ya mencioné, tiene más movimiento de
negocio, para Cajamarca, ¿pero para los campesinos? (grupo focal
rural de hombres).
Al menos de esa parte, ha mejorado Cajamarca. Porque se puede
decir que algunas personas, que así personas reciben, tienen esos
ingresos, también están muy bien. Algunas otras ahora están igual,
normal (grupo focal rural de mujeres).
Un punto interesante que también se repitió fue que entre los
mayores beneficiados con la empresa estaban, como ya hemos
114
mencionado, sus propios trabajadores. Sin embargo, es clara la
percepción que se tiene de ellos: para la mayoría, son trabajado-
res que vienen de afuera, ya sea de otros departamentos o de
otros países, lo cual refuerza la idea de que la empresa no ge-
nera muchos beneficios para Cajamarca ni para los cajamarqui-
nos. Según datos de la empresa Yanacocha, durante el año
2003 su fuerza laboral fue de 1,857 personas. Entre ellas, 889
eran de Cajamarca y 968 provenían de otros lugares. Es decir,
el 48% de los trabajadores de la empresa eran cajamarquinos,
frente a un 52% de trabajadores foráneos.13 En cuanto a los
practicantes en ese mismo año, las cifras que muestra la empresa
señalan que el 38% eran cajamarquinos y que el 62% restante
provenía de otras ciudades, principalmente de Lima. 14 Para la
población con la que se conversó, tanto en la ciudad como en
el campo, la idea es clara:
La mayoría que trabaja aquí en Cajamarca, son gente de fuera.
No les dan trabajo ahorita a los de acá porque no están capacitados
para ciertos trabajos y de hecho tiene que venir gente de fuera.
En la mina han entrado gente de fuera, no de acá. Aceptan gente
de lejos, de otros países.
Y a los cajamarquinos casi no los cuentan.
Ahora, cuando aceptaran a la gente de acá, del lugar, sería mucho
mejor porque habría apoyo.
7. CONCLUSIONES
• Los casos de las compañías mineras Antamina y Yanacocha,
cuyos yacimientos se encuentran en los departamentos de
Ancash y Cajamarca, respectivamente, son diferentes entre
sí. Una primera diferencia es el tiempo que llevan operando
13. Yanacocha (2003), p. 12.
14. Ibíd., p. 13.
115
 en sus zonas: mientras que Yanacocha lo lleva haciendo
hace once años, Antamina opera hace sólo cuatro. Otra
diferencia se encuentra en el área de influencia de ambas
empresas. Aunque en ambos casos es tanto urbana como
rural, en el de Yanacocha es predominantemente urbana:
su principal área de influencia es la capital del departa-
mento (la ciudad de Cajamarca), a diferencia de Antamina
que no tiene mucha repercusión en la ciudad de Huaraz,
siendo su área inmediata de influencia básicamente rural.
Se trata de una zona donde las comunidades son eminente-
mente agrícolas, carecen de servicios básicos y tienen una
limitada cobertura de salud y educación. Este es un panora-
ma de exclusión y pobreza que el gobierno regional y las
municipalidades locales se muestran incapaces de revertir.
• El tejido social en Cajamarca y Ancash es también diferen-
te. En Cajamarca encontramos distintas ONG e institucio-
nes, como la Cámara de Turismo y los colegios profesiona-
les, que tienen en su agenda el tema Yanacocha. En Ancash,
en cambio, existe un débil tejido social y una precaria ac-
tividad política, pues la presencia de los partidos es casi
imperceptible y son muy pocas las ONG que desarrollan
proyectos en la zona; a esto se suma el limitado alcance de
las organizaciones sociales, como los frentes de defensa.
• Otra diferencia que advertimos en las entrevistas y grupos
focales realizados en ambos departamentos, es que mien-
tras que en Ancash hay una rivalidad entre las provincias
de la costa y de la sierra (por ejemplo, entre Santa y Hua-
raz), lo que incrementa la fragmentación regional y las
disputas por los beneficios del canon, en Cajamarca se habla
de una “dignidad cajamarquina” y aparentemente los con-
flictos al interior de la región pueden ceder para hacerle
frente a la empresa minera.
116
• Ambas empresas actúan en un contexto de pobreza, en
medio de una débil y limitada intervención estatal, tanto
de parte del gobierno central como de los gobiernos subna-
cionales (los gobiernos regionales y locales), y con una
precaria organización social.
• Existe otra diferencia en el nivel de conocimiento del canon
de los alcaldes de ambos departamentos. En Cajamarca,
el conocimiento es notoriamente mayor. En ambos departa-
mentos hay casi un consenso acerca de que el dinero prove-
niente del canon minero no ha logrado generar un impacto
en el ámbito local ni regional. En Ancash, al tratarse de
transferencias menores, los ingresos del canon son percibi-
dos también como restrictivos pues sólo pueden destinarse
a gastos de inversión que, generalmente, requieren de mon-
tos mucho mayores. Algo similar ocurre en Cajamarca, don-
de el canon se ha invertido en proyectos pequeños y focali-
zados, con lo que el monto de esa transferencia se atomiza.
Esta atomización se debería, según los entrevistados de
Cajamarca, a distintas razones, como la falta de coordina-
ción entre el gobierno regional y las autoridades locales y
al hecho de que la población demanda ese tipo de obras.
• Con los bajos montos del canon y las restricciones en su
gasto, los gobiernos locales tienen que lidiar con las grandes
expectativas de la población, quien espera que en el menor
tiempo posible la explotación minera mejore sus condicio-
nes de vida.
• En ninguno de los dos casos existe un fluido intercambio
de información entre las autoridades y los pobladores o
entre las empresas mineras y las autoridades sobre los recur-
sos que aporta la minería. Esto no hace más que acrecentar
el malestar y la polarización.
117
• Ambas empresas desarrollan una serie de programas de
responsabilidad social. En el caso de Antamina, estos pro-
gramas son percibidos como de limitado alcance y restringi-
do impacto, pues son diseñados sin consultar a las autorida-
des locales o a la población y sin conocer bien la realidad
en la que se interviene. Esto hace que, en algunos casos,
la población sea evaluada y seleccionada sobre la base de
criterios totalmente ajenos a su cultura y costumbres. En
la ejecución de los proyectos, la contratación de ONG inter-
mediarias que despliegan una gran cantidad de recursos
operativos para un limitado número de beneficiarios, hace
que la población perciba el trabajo como costoso y poco
eficiente. El cambio de estrategia que supone una mayor
coordinación con las autoridades locales a través de la Aso-
ciación Ancash, ha concitado la atención de los pobladores,
aunque el poco tiempo que lleva funcionando (un año)
no permite evaluar si revertirá la tendencia.
• En Cajamarca, la mayoría de las personas con las que se
conversó piensa que se conoce poco los programas de res-
ponsabilidad social de la empresa minera, y que ellos se
centran en proyectos pequeños y muy focalizados, que pro-
bablemente beneficien a un determinado sector pero que
no logran repercutir de manera positiva en toda la pobla-
ción. Faltaría dedicarse a proyectos de envergadura que
generasen beneficios sostenibles para la mayoría. Las fami-
lias que han participado de los programas, sin embargo,
creen que hay un beneficio que no hubieran podido obtener
tan fácilmente si no hubiera sido por ellos. Opinan, además,
que esos programas son un importante apoyo de la empresa
y les gustaría volver a beneficiarse con algunos de ellos.
• La contaminación ambiental es el tema más polémico en
ambos departamentos y es percibido como el efecto más
perjudicial, sobre todo por las poblaciones circundantes.
En Ancash, estas comunidades de altura, sumamente po-
118
bres, han visto incrementada de manera alarmante la con-
taminación del agua y el suelo, lo cual trae consigo un ma-
yor deterioro de sus condiciones de vida, pues afecta tanto
sus quehaceres cotidianos (alimentación, cocina) como sus
actividades económicas (agricultura). Frente a esta situa-
ción, es poco lo que pueden hacer las municipalidades y el
gobierno regional sin estudios independientes o un segui-
miento continuado. Tampoco los pobladores de las comuni-
dades han denunciado estos hechos, pues a la falta de
aliados y de recursos se agrega cierta imposibilidad de perci-
bir que el Estado tiene algún grado de responsabilidad.
Por eso, dirigen la mayoría de sus reclamos a Antamina.
La contaminación producto de la minería agota los recursos
naturales, afecta las precarias economías y trae nuevos pro-
blemas, alimentando los temores y las frustraciones de la
gente.
• En Cajamarca, la población opina que existe un problema
de contaminación generado por la empresa minera. En la
capital misma, y más aún en el campo, los entrevistados
aseguran que la contaminación se puede comprobar. Ellos
mencionan casos de muerte de truchas y de ganado, casos
de turbidez del agua, etc. La contaminación es real, les
afecta directamente y se debe a que la empresa minera
maneja mal el cuidado del medio ambiente. Además, las
autoridades y la propia empresa poco o nada habrían hecho
para contrarrestar este daño.
• Para la mayoría de los entrevistados (tanto en Ancash como
en Cajamarca), la minería no ha logrado mejorar los niveles
de pobreza y menos aún impulsar un desarrollo sostenible
en la zona. En Cajamarca, si bien hay sectores (en especial
las empresas de la ciudad) y personas (en particular los
trabajadores de la empresa minera, en su mayoría gente
de afuera) que han mejorado su situación y dinamizado
sus negocios, esto no habría sido así para la mayoría, particu-
119
 larmente para los campesinos en las zonas rurales. Sólo un
sector minoritario, ubicado principalmente en la ciudad,
se estaría beneficiando con la mina. El campo y los campesi-
nos serían los más perjudicados, debido a la contaminación
y al encarecimiento del costo de vida, entre otros factores.
En Ancash, la población rural percibe entonces que la mine-
ría, aparte de haberla perjudicado al dañar una serie de
recursos naturales, no trae en compensación ningún benefi-
cio ni la posibilidad de desarrollo para ella que convive
día a día con la gran industria; anula una actividad y no
proporciona otra.
• Debemos centrarnos un poco más en Cajamarca, pues Yana-
cocha lleva operando ahí once años, lo cual sin duda ha
producido cambios tanto positivos como negativos. Entre
los positivos, podría resaltarse un dinamismo en sus activi-
dades comerciales, una mayor cantidad de servicios (hote-
les, restaurantes, transportes), y la generación de empleo
de manera directa (trabajadores de la empresa) e indirecta
(negocios que ofrecen servicios a la empresa). La elevada
producción de la empresa también ha permitido que el
monto del canon que se destina a Cajamarca sea importan-
te, y se espera que crezca aún más en los próximos años.
Sin embargo, Cajamarca se ha vuelto una ciudad insegura
y con mucha delincuencia, a diferencia de antes, cuando
se podía vivir de manera bastante tranquila en ella. Para la
mayoría, la relación entre el comienzo de las operaciones
mineras y el aumento de la delincuencia es directa: por un
lado, hay gente que opina que muchos foráneos llegan a
la ciudad pensando que hay empleo en la mina, y al no
conseguirlo, se dedican a la delincuencia; otros opinan
que al haber mucha gente con dinero por la mina, la ciudad
se ha convertido en un lugar muy atractivo para los delin-
cuentes. Además, hay una proliferación de clubes nocturnos
y de discotecas clandestinas, que ha significado un aumento
de la prostitución (a veces infantil).
120
• Cuando empezamos el trabajo, partimos de la idea que
existían posturas a favor y en contra de la minería. Sin em-
bargo, la imagen de un grupo que quiere que la empresa
minera se vaya de Cajamarca y de otro que pretende que
se quede, no es la más correcta. Lo que prevalece en reali-
dad son los matices en estos dos extremos. La idea que
predominaría sería la de que la empresa permanezca, ya
que se considera que si bien hasta el momento no ha sido
notorio su impacto en el desarrollo de Cajamarca, debido
a su poder económico sí podría llegar a serlo con un ade-
cuado manejo. A su vez, la empresa debería asumir algunos
cambios: evitar los impactos ambientales nocivos, diseñar
programas de desarrollo sostenible con la participación de
la población, y dedicarse a obras de mayor envergadura.
Por último, la gente opina que la empresa debe cambiar
de actitud (generalmente se habla de prepotencia) y esta-
blecer mejores canales de comunicación con la sociedad
civil cajamarquina.
• Más allá de las posiciones radicales y de los desencuentros,
en Cajamarca hay más puntos de coincidencia que en An-
cash y una enorme posibilidad de construir un consenso,
de generar mecanismos de participación y de establecer
relaciones armoniosas entre el Estado, la empresa y la socie-
dad civil, quizá debido a que Yanacocha lleva mucho tiempo
operando en la zona.
• Sin embargo, entre la población rural de ambos departa-
mentos sí encontramos personas que señalaron que estarían
mejor sin la mina y que preferirían que ella dejase de ope-
rar. Pero otra vez, por lo menos en Cajamarca, cuando se
les preguntó sobre qué debería hacer la empresa para mejo-
rar su relación con la población, respondieron que uno de
los caminos sería darles trabajo, al menos temporal. En
Ancash, la población rural es consciente de que no reúne
las calificaciones que espera la empresa minera, aunque
121
 quiere obtener trabajo y toca las puertas de Antamina, W EBB, Richard
con una gran frustración. 2003 Perú en números 2003. Anuario estadístico . Lima:
CUÁNTO.
• Finalmente, la relación entre minería y desarrollo no resulta
Y ANACOCHA
muy clara ni directa para la mayoría de los entrevistados.
2002 “Responsabilidad social. Balance 2002”. Cajamarca.
Es más bien compleja y todavía distante, estando más cerca- 2003 “Responsabilidad social. Balance 2003”. Cajamarca.
na la actividad minera de perjudicar a los más pobres que
de ayudarlos, pues ocasiona pérdidas que no revierten en PÁGINAS WEBS
nuevos beneficios. Urge pensar entonces en formas más
efectivas de intervención y coordinación entre las empresas A NTAMINA
mineras y los distintos niveles de gobierno. Se trata de que www.antamina.com.pe
el desarrollo de la actividad minera, cuyos ingresos, a decir
de los funcionarios estatales y de las instituciones de la so- Y ANACOCHA
ciedad civil, son vitales para la economía del país, no tenga www.yanacocha.com.pe
como contrapartida un empobrecimiento mayor de las zo-
INSTITUTO DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA - INEI
nas de explotación y de sus pobladores.
www.inei.gob.pe

BIBLIOGRAFÍA GRUFIDES
www.grufides.org
A NTAMINA
2003 “Reporte de sostenibilidad 2003”.

CAD
2004 El canon minero en el Perú. Lima: Ciudadanos al Día.

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2004 Hacia una estimación de los efectos de la actividad mine-
ra en los índices de pobreza de los departamentos del
Perú. Informe preliminar. Lima: Cooperación.

G ORRITI , Gustavo
2004 “Yanacocha: el campo y la mina”. En Ideele, Nº 166,
octubre. Lima.

T RELLES, Laura
2004 “Entre el oro y el agua: el conflicto por el cerro Quillish”.
En Construyendo Democracia, año 1, N.º 1, setiembre.
Lima: DESCO.

122 123
 Diagramado en
el Instituto de Estudios Peruanos
por: ROSSY CASTRO MORI
Corrección de Pruebas: SARA MATEOS F-M.
Impreso en los talleres gráficos de
TAREA ASOCIACIÓN GRAFICA EDUCATIVA
Psje. María Auxiliadora 156 - Breña
Telfs.: 332-3229 / 242-8104
Lima - Perú

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