Segunda Parte DESARROLLO Y SITUACION ACTUAL DE Capitulo4 LA CIENCIA ADMINISTRATIVA FRANCESA........... 4.1 PANORAMICA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION 4.2 4.3 44 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION. ... FRANCESA.......... LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION AL TRAVES. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO... ............ 4.2.1 Gandillot................. Le 4.2.2 Macarel.... LAS CONTRIBUCIONES DE ALEJANDRO DE TOCQUEVILLE. . 4.3.1 Presentacin de Macarel...... 4.3.2. Informe sobre Argelia ....... SITUACION ACTUAL DE LA CIENCIA DE | LA ADMINISTRACION FRANCESA..............- ce 4.4.1 Elpapel de Jorge Langrod.....0.... 0.0.0.0 005 M 4.4.2 Chevallier y Loschak: un planteamiento renovador. ... 151 - 153 156 169 159 161 164 165 168 171 173 176SEGUNDA PARTE DESARROLLO Y SITUACION ACTUAL DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION \ No cabe duda alguna que el caracter de nuestra edad consiste precisamente en haber reconocido fa importancia de las cuestiones concernientes a la administracion, junto @ las relativas a la Constitucién. LORENZO VON STEIN (1865) L _)CAPITULO 4 CAPITULO 5 CAPITULO 6 CAPITULO 7 CAPITULO 8 CAPITULO 9 CAPITULO 10 SUMARIO LA CIENCIA ADMINISTRATIVA FRANCESA LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION EN ESPANA E HISPANOAMERICA LA TEORIA DE LA ADMINISTRACION ALEMANA LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ITALIANA EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN LOS ESTADOS UNIDOS EL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO EN INGLATERRA LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION EN LA UNION SOVIETICA Y LOS PAISES SOCIALISTASCAPITULO 4 LA CIENCIA ADMINISTRATIVA FRANCESA La ciencia de ia administracion es la ciencia de las relaciones entre ja sociedad y los administrados, y de Jos medios de conservacién de estas mismas relaciones por la accidn de fa autoridad publica sobre las personas y las propiedades en todo fo que interesa al orden social, CARLOS JUAN BONNiN, 181244 42 43 44 SUMARIO PANORAMICA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION FRANCESA LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION AL TRAVES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 4.2.1 Gandillot 4.2.2 Macarel LAS CONTRIBUCIONES DE ALEJANDRO DE TOCQUEVILLE 4.3.1 Presentacién de Macarel 4.3.2 Informe sobre Argelia SITUACION ACTUAL DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION FRANCESA 4.4.1 El papel de Jorge Langrod 4.4.2. Chevallier y Loschak: un planteamiento renovador AOBJETIVOS Al coneluir el estudio de este capitulo, el lector: * Conocera una perspectiva general del desarrollo historico de la ciencia de la administracién francesa. * Tendré posiblidad de comparar el despliegue de la ciencia de la admi- nistraci6n, frente al desarrollo del derecho administrativo, establecien- do sus diferencias. * Advertiré la importancia de las contribuciones de Tocqueville para la formaci6n de la ciencia de la administracién. « Entendera las condiciones académicas propias de la ciencia de la admi- nistracion francesa de hoy dia.156 DESARROLLO Y SITUACION ACTUAL DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION 4.1 PANORAMICA DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION FRANCESA La moderna ciencia de la administracion francesa es una gran paradoja, porque se trata del resultado de un propésito intelectual que Carlos Juan Bonnin con- sideraba secundario: el codigo administrativo. Codigo del cual nacié una de las grandes aportaciones francesas a las ciencias sociales: el derecho administrativo. Noes posible comprender el sentido de la ciencia de la administracién fran- cesa sin ligarla al derecho administrativo. Es mas, puede afirmarse que hasta la primera mitad del siglo xx, la ciencia de la administracién francesa no era otra cosa que el derecho administrativo. Dicho en otras palabras, esto significa que en Francia el cultivo de la ciencia de la administraci6n fue sustituido por el cultivo del derecho administrativo. ‘Uno de los grandes estudiosos franceses contemporaneos de la ciencia de la administraci6n, Jorge Langrod, ha dicho una gran verdad: “La riqueza y di- fusion de la ciencia del derecho administrativo francés son bien conocidas en el mundo”.! No se puede decir lo mismo de la ciencia de la administraci6n, porque ésta no tuvo nunca la importancia del derecho administrativo, La influencia que el derecho administrativo francés ha tenido en todo el mundo no tiene paralelo. En la propia Francia, desde principios del siglo pasa- do, tuvo un lugar privilegiado en ehgeno de las universidades, en tanto que en Europa su influencia fue definitiva. Desde 1804, pese a ciertos altibajos, ya se ensefiaba en Francia. De 1828 a 1838 se intensificd su ensefianza en todas las universidades francesas. En buena parte, el carécter cientifico y la amplia difu- sién del derecho administrativo en general obedece a la importancia del de- recho francés. Es, por tanto, una dieciplina auténoma con rumbos paralelos, aunque distintos a Jos de la ciencia de la administracién. 1 Langrod, “La science de l'administration publique en France au 196me et 20éme siécle. Apercu historique et état actual”, Revue administrative, p. 5.La ciencia administrativa francesa 157 Precisamente, por esa autonom(a del derecho administrativo, propia de sus especialistas, nosotros lo abordaremos sélo de manera marginal y estricta- mente en su relacién con la ciencia de la administraci6n. La mas grande paradoja de esta ciencia es que, nacida de Bonnin, fue ape- nas tomada en cuenta por los franceses. Pero todavia mas irénico que lo ante- rior, es que Bonnin no dejé escuela en su propio pais. No fue, como dice el ada- gio, “‘profeta en su tierra”. Seguin Langrod, la ciencia de la administracién si tuvo un amplio desenvol- vimiento no sélo en Francia sino en otros paises, ademas, paralelo y hermanado al del derecho administrativo. Este desarrollo, afiade, se puede comparar con el del Cameralismo aleman de} siglo xviii. Bonnin representa, continua, una ciencia de la administracion basada en principios firmes, uniformes y especifi- cos, incluso diferente al derecho administrativo. Estas afirmaciones merecen un comentario. Ciertamente, la ciencia de la administracién de Bonnin no slo es metOdica y sistematica, sino distinta al derecho administrativo. Langrod ha dicho con toda razon que “‘la ciencia de la administraci6n, en el sentido moderno de esta expresién, nace en Francia con el siglo x1x. Su pione- ro es Carlos Juan Bonnin, autor de los Principios de administracién publica, cuya primera edicién se remonta a 1808”'.? Esta verdad, tan grande como una catedral gotica, ha sido olvidada o la pasan por alto algunos modernos cultiva- dores de la ciencia de la administracién, quienes le otorgan la paternidad de esta disciplina, a personajes ajenos a ella. A pesar de sus varias ediciones completas y dos abreviadas, y de que sus Principios son ampliamente conoci- dos en espafiol, su autor ha sido ignorado en su patria y en Europa, a excepcion de Espatia. Hay que insistir que la version de 1812 fue traducida al italiano en 1824. No obstante, Bonnin también fue importante para el derecho administrati- vo, ya que en la edicién de 1809 elaboré un proyecto de codigo administrativo. Por cierto que sirvié de inspiracion al codigo administrativo portugués. Pero esto tampoco fue suficiente, los estudiosos del derecho administrativo también ignoraron a Bonnin. . Lo anterior explica porqué Bonnin ‘‘no tiene cultivadores directos”, a de- cir de Langrod, aunque éste comenta que no serfa del todo justo decir que care- ce del “‘mafiana”. En su opinion, la escuela francesa de Bonnin la siguieron los prizieros estudiosos del derecho administrativo: Gerando, Macarel y Corme- nin. Aunque esto, debe tomarse con reserva. Pensamos que tanto Gerando como Macarel y Cormenin, si abrevaron en el pensamiento de Bonnin, tal como se puede observar al menos en el segundo, Pe- ro esto no es suficiente para que aceptemos que son sus discipulos, sobre todo si tomamos en cuenta que a la vez que adoptan las ideas de Bonnin, silencian 2 Ibid, p. 7.158 DESARROLLOYSITUACION ACTUALDELACIENCIA DELA ADMINISTRACION su nombre, lo que constataremos cuando abordemos las ideas administrativas de Macarel. Dicho lo anterior, queda claro que Gerando, Cormenin y Macarel son estu- diosos del derecho administrativo, pero estan slo marginalmente interesados en la ciencia de la administracion; y que Macarel fue el mas interesado, Pero nada mas. Lo que quisiéramos comentar de estos tres autores es que fueron funciona- rios piblicos, parlamentarios y profesores universitarios. Jose Maria de Ge- rando (1772-1842) fue el primer profesor de derecho administrativo cuando se reabrié la cétedra en 1828, Luis Antonio Macarel (1790-1851), discipulo de Gerando y su sustituto en la misma catedra después de su muerte, ocup6 el car- go de consejero de Estado. Cormenin (1788-1868), también profesor de esa ma- teria, fue asimismo consejero de Estado y catedratico en la Escuela de Admi- nistracién en 1848. Por tanto, la relacién entre Bonnin y el derecho administrativo, tema que, insistimos merece la atenci6n de sus cultivadores, debe entenderse desde dos angulos: De un lado, las ideas administrativas son tomadas de Bonnin pero sin nombrarlo; y del otro, su concepto de cédigo administrativo y su influencia en los autores que estudiaron después el derecho administrativo. Por tal motivo, Bonnin es y no es, al mismo tiempo, precursor francés del derecho administra- tivo, Todo lo anterior nos permite afirmar que Bonnin no existié en Francia como tebrico de la administracion, y que su valor entre los estudiosos del derecho ad- ministrativo debe ser conferido por ellos mismos. Pero el siglo x1x en Francia no es totalmente ajeno a cierto progreso inde- pendiente de la ciencia de la administracion. Alejandro Vivien (1799-1854), con sus Estudios administrativos (Etudes administratives), publicados en 1845 —y que nos ha sido imposible consultar—, sigue, en opinion de Langrod, una tradicién no juridica, Vivien formé parte del Consejo de Estado y del Instituto de Francia; ejercié la abogacia y actué como funcionario de la administracion publica. El es, en suma, un buen tema de estudio. Aunque quizé el mas sorprendente e importante caso de un estudioso fran- cés, ajeno a la tradicion juridica, es Alejandro de Tocqueville, uno de los mas brillantes politélogos del siglo pasado. Hoy en dia, su Democracia en América y El antiguo régimen y la revolucién son considerados grandes contribuciones tanto a la politica como a la administracién publica. Mas adelante, podremos observar en su momento otros trabajos poco conocidos de Tocqueville, que son, asimismo, importantes contribuciones a la ciencia de la administracion. En el campo de la ensefianza es pertinente resaltar que en Francia se es- tablecié en marzo de 1848 la Escuela de Administraci6n, precisamente en tiem- pos de la Segunda Republica. Aunque tuvo una existencia effmera, la Escuela de Administracion sirvid de modelo a la Escuela Nacional de Administracién, fundada en 1945. Hay que advertir, empero, que la ensefianza de la ciencia deLa ciencia administrativa francesa 159 la administraci6n en el siglo XIX la inicié, como sabemos, Javier de Burgos en 1841, en Granada. Después la perfecciond José Posada de Herrera en sus lec- ciones de administracién de Madrid en 1843. Naturalmente el estudio del derecho administrativo francés no se detiene en Gerando, Cormenin y Macarel, sino que con ellos comienza. Existen ademas otros importantes estudiosos, cuyos nombres omitiremos por ser su obra ajena a los propésitos de este trabajo: relacionar, sintéticamente, los origenes de la ciencia de la administraci6n y el derecho administrativo en Francia. No queremos cerrar este apartado sin mencionar de nuevo a Bonnin, de quien Chevallier y Loschack dicen “puede ser considerado como el verdadero fundador de la ciencia administrativa francesa”.? Quien asimismo, no tiene continuadores directos ni hizo escuela en Francia. Afiaden también que Loren- zo von Stein —a quien, por cierto, debemos decirlo, muchos lo consideran como padre de la ciencia de la administracion— tiene en Bonnin un antecedente como ac- tividad y como ciencia, de su concepci6n de la administracion. 4.2 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION AL TRAVES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ‘Tratamos aqui con dos pensadores contrastantes, uno célebre, Macarel, y otro ignorado en Francia, Gandillot. En los distintos trabajos consultados para for- mar este capitulo, no encontramos referencia alguna sobre é]. Como Bonnin, su influencia se sintié en Espafia, cuyo texto, Curso de derecho administrativo, fue el primero de su género que se imprimié6 en la peninsula. Comenzamos con Gandillot. 4.2.1 Gandillot A MLR. Gandillot lo tradujo tambien al espafiol José Maria Saavedra, a quien debemos la versién espariola del Compendio de los principios de administra- cién de Bonnin, Su Curso aparecié en Espatia en 1835, lo que lo hace contempo- raneo de Gerando, Cormenin y Macarel. Como ellos, su obra es un texto basico para la formacién de los estudiantes universitarios en la materia. La obra esté prologada por su autor y su contenido se divide en dos partes y un amplio suplemento, Si bien el libro no es muy grande (tiene poco més de 180 paginas), es de suma importancia en Espafia, porque fue el vehiculo que alli introdujo el derecho administrativo francés. ® Chevallier y Loschack, Science administrative, vol. 1, p. 23.160 DESARROLLO Y SITUACION ACTUAL DELA CIENCIA DELA ADMINISTRACION La primera parte, y la mas importante, se dedica a los caracteres generales del derecho administrative. Comprende las funciones de la administraci6n, la organizacién, la tutela y otros temas similares. Como en otras obras similares, Gandillot analiza detalladamente a las autoridades administrativas, entre las que destacan los célebres prefectos franceses de la era napoleénica. En varios capitulos examina temas tales como los caminos terrestres y acuaticos, que pormenorizadamente estudia al tocar los empedrados, la numeraci6n de las ca- sas, etcétera. Gandillot distingue al transito citadino del rural, y le dedica todo un capitulo al estudio del agua como medio de transporte, sea como rio nave- gable o canal, ya como medio de producci6n (molinos e ingenios acuaticos). Divide a la segunda parte a su vez en dos apartados, referidos a las contri- buciones directas e indirectas. Huelga abundar sobre tos tipos de contribuci6n, a los que Gandillot les concede varias paginas. Enel suplemento trata nuevamente a la organizacion administrativa, pero agregando un capitulo relativo a los procedimientos en los asuntos conten- ciosos. Gandillot asegura que los ‘‘cursantes de leyes” de la Universidad de Paris, cuando presentan sus examenes de derecho administrativo se ‘encuentran en la grave dificultad de comprender, clasificar y reunir el conjunto de las institu- ciones administrativas y reglas referentes a ellas’”’.* Para ayudarles a resolver este problema, Gandillot decidié elaborar un ‘“reducido volumen sobre las reglas del derecho administrativo”, que evitan el trabajo inutil. Las funciones administrativas conducen a la nocién de “accion administra- tiva”, que a decir de Gandillot se desenvuelve de cuatro modos: 1) Cuando transmite las leyes 0 sefiala su método de ejecuci6n; es decir, en forma de instruccion. 2) Cuando cuida de los bienes publicos; 0 sea, establece operaciones comer- ciales con ellos. 3) Cuando cumple una “asistencia inmediata, ilustrada y benévola”, con Ja finalidad de vigilar el interés publico. 4) Cuando expide ordenes formales que se aplican a las personas y a las co- sas, fundamentadas en el interés publico. Las funciones, al convertirse en acciones, no sélo nos recuerdan que la ad- ministraci6n es acci6n, sino ademAs, que el concepto esta inspirado en Bonnin, ausente de nombre, pero presente en pensamiento. Solo valdria la pena agregar que el trabajo de Gandillot debe ser entendi- do, sobre todo, como un texto util, cuya trascendencia historica ha sido la de trasladar el derecho administrativo de Francia a Espafia. * Curso de derecho administrativo, p. 5.La ciencia administrativa francesa 161 Para Gandillot ‘el derecho administrative es una demostraci6n de los de- beres de la sociedad para con los ciudadanos, y de éstos hacia la sociedad’”’,* re- sonando en ellos ideas concebidas por Bonnin, no citado por nuestro autor. El derecho administrative —agrega— nace del derecho publico, pero ambos deri- van de la “‘Constitucién del Estado”, en donde se designan las funciones de los administradores. En su opini6n, cuando el derecho se refiere a la administraci6n, no es de manera rigurosa y absoluta sino, por lo contrario, se somete a la equidad y con un caracter conciliador. Separa al derecho administrativo de la ciencia de la ad- ministracién, de la que dice “es un arte para crear una obra segun los princi- pios del derecho”,* Concepcién que no consigue nuestra adhesion, pero tampo- co merece comentario. Gandillot piensa que, como la sociedad no puede ejercer por si misma sus derechos, hace uso de ellos mediante una multitud de agentes de las mas diver- sas clases, jerarquicamente organizados. De aqui nacen los dos objetos del de- recho administrativo: las funciones administrativas y las necesidades sociales a las cuales se aplican esas funciones. Las funciones se dividen en dos clases: las de agenciar y las de administrar. Las primeras previenen y satisfacen a las necesidades publicas; y las segundas arbitran los conflictos entre los ciudadanos y la sociedad. 4.2.2. Macarel Dentro de los estudiosos del derecho administrativo destaca, sin duda, M. Ma- carel. Nos interesa en especial, por su idea de distinguir el derecho administra- tivo de la ciencia de la administracion. En este sentido, y de conformidad con las aclaraciones presentadas al principio de este capitulo, Macarel no debe ser incluido entre los grandes pensadores de la ciencia de la administracién, sino como alguien que la cultiva parcialmente. Para nuestros fines la obra de Macarel que nos interesa es su Curso de ad- ministracién y de derecho administrativo, (Cours d'administration et de droit administratif), publicado en Paris en 1846, en dos volimenes. Nosotros exami- namos su segunda edicién, la de 1852. En el resumen del segundo tomo, —que comprende de las paginas 641- 651—, Macarel hace un recuento del contenido de su obra, la que, por cierto, lla- mé la atencién de Alejandro de Tocqueville y la presenté publicamente ante la Academia de Ciencias Morales y Politicas en el afio de su edicién original. Mas adelante lo analizaremos. ° Ibid, p.9. 8 Ibid, p. 10.162 DESARROLLOY SITUACION ACTUALDELA CIENCIA DELA ADMINISTRACION También comenta que desde 1842 imparte la catedra del derecho admi- nigtrativo. En ese afio ensefié los temas de la organizacion y las atribuciones de las autoridades administrativas. Recuerda, ademas, que el derecho administra- tivo emana del derecho pdblico, y ambos ayudan a comprender las relaciones entre el poder legislativo y el ejecutivo. Presenta a la ‘‘administraci6n como ac- cién vital del gobierno y brazo de la sociedad”’.” Macarel tampoco cita en su obra a Bonnin. No obstante, las ideas de Bon- nin resuenan lejana y eventualmente en los conceptos de Macarel, pero re- suenan. En este sentido, sefiala que las leyes de interés privado son propias de las autoridades judiciales, en tanto que las leyes de interés publico lo son de la administracion, cuya accién se encamina hacia el interés social y la satisfac- cién de las necesidades generales. Asegura que especialmente le interesa examinar los caracteres generales de la administracion francesa, en la que ha encontrado los siguientes: 1) Unidad politica y administrativa, basada en la subordinacién de los in- tereses privados al interés general. 2) Centralizacién, como un poder unico en comunicacién incesante con to- dos los puntos de Francia. 3) Subordinacién, o sea, la garantia de una buena ejecucién. En su opinion, estos tres caracteres ordenan, reguian y armonizan al Es- tado, a la vez que le otorgan “gloria y fuerza a nuestra administracién pablica”.* Macarel sefiala también que le ha preocupado, como tema esencial relativo a la organizacién administrativa, aquello que es analogo a la jerarquia y la su- bordinacién. Ambas categorias explican la existencia de una administraci6n suprema y central, una inferior que divide al territorio francés, y una mas, refe- rente a los municipios de Francia. El lector del libro de Macarel se encontrar ante una obra formidable, plas- mada en dos volumenes que suman casi 1 500 paginas perfectamente organiza- das en un cosmos de capitulos, apartados y secciones. La obra es, sin duda, una verdadera radiografia de la organizacion y del funcionamiento de la admi- nistracién pdblica francesa de aquellos dias. Ademas, por su carécter pedagd- gico y su composicién de libro de texto, sigue siendo un valioso manual para esa administracion de la que tanto Iegé a saber Macarel. El autor rinde tributo a su maestro, Gerando, quien lo inicié en la investi- gacién y la ensefianza de la administracion publica. Hay que recalcar que su in- terés, como el de Gerando, fue esencialmente la ensefianza del derecho admi- 7 Macarel, Cours d'administration et de droit administratif, volumen II, p. 642. ® Tid,