ISSN 1851-832X

ISSN (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

densidades

22
eugenia candelaria pardo
cairo gabriel borges junqueira
karina lilia pasquariello mariano
wilson fernández luzuriaga
alejandra p. diaz
ana gómez salas
maría lucila mendoza
carina andrea sobieray
julieta nicolao
diciembre
2017
densidades
ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

Director
Osvaldo Andrés García
densidades

22
Comité Editorial
Juan Guevara
Luciana Litterio

Colaboradores
Marcelo Bancalari Solá
Marina Cifuentes
Cristina Marrón
Luciano Tosco

diciembre 2017

Editor Responsable
Osvaldo Andrés García
Tel: (54-11) 4308-5385
Cel: 15-6815-7961
Calle Batalla de Rincón 750
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
C1227ACF. República Argentina
osvaldoandresgarcia@gmail.com
 densidades
número 22 - diciembre de 2017

Sumario
9 A modo de presentación

13 Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la

integración
Eugenia Candelaria Pardo

A internacionalização dos entes subnacionais

35 federativos: notas sobre os casos do Brasil e da
Argentina
Cairo Gabriel Borges Junqueira e
Karina Lilia Pasquariello Mariano

EI camino hacia la aplicación de la Cláusula

55 Democrática a Venezuela desde los comunicados
de la Cancillería uruguaya
Wilson Fernández Luzuriaga

¿Es viable la división de poderes en la integración

81 regional? El caso de la Unión Europea
Alejandra P. Diaz
 95 Algunas reflexiones sobre los mecanismos
jurídicos implementados en Argentina para la
protección de personas que huyen del conflicto
armado en Siria
Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y
Carina Andrea Sobieray

113 REGIONES
Migraciones regionales y derechos a escala local.
Reflexiones en torno al Municipio de General
Pueyrredón
Julieta Nicolao

149 DEBATES
Retomar el ciclo progresista
Conferencia de Marco Aurélio Garcia. Comentan:
Mario Greco, José Natanson, Horacio Crespo y
Jaime Gazmuri

177 DOCUMENTOS
La migración en América Latina y el Caribe:
Realidades y compromisos rumbo a la adopción del
Pacto Mundial para una migración segura, ordenada
y regular
Ciudad de Panamá, Panamá, 10 de junio de 2017
181 DOCUMENTOS
Decisión sobre la suspensión de la República
Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en
aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre
Compromiso Democrático en el MERCOSUR
São Paulo, 5 de agosto de 2017

Los contenidos de esta publicación expresan

exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.
 densidades
a modo de presentación

Estimados lectores
Tenemos nuevamente la satisfacción de hacerles llegar una edición de la revista de
integración suramericana densidades, agradeciendo, como siempre, los artículos
recibidos y la infinita paciencia de sus autores. Nuestro proyecto editorial cumplirá
próximamente sus primeros diez años de vida. Permanecer durante todo este tiempo
de forma absolutamente independiente nos ha dado la libertad de poder construir un
espacio que pretende estar abierto a todas las perspectivas que abordan la integración
regional de nuestro continente.
Comparar el contexto regional en que vio la luz densidades con el actual, sería,
más allá de una reflexión melancólica, una valiosa lección sobre la fragilidad de los
procesos democratizadores inclusivos en la región y un imperioso llamado a la
necesidad de repensar políticas y marcos institucionales para la integración regional,
que posean la suficiente fortaleza para sobrevivir a sus coyunturas fundantes. Es esta,
en nuestra opinión, una dimensión fundamental en la construcción de la agendas
políticas nacionales de cada uno de nuestros países.
Pensar la integración en este escenario requiere de un mayor esfuerzo intelectual y
de un gran ejercicio de honesta reflexión crítica acerca de las oportunidades
desperdiciadas. Reconocer el abuso de una inflamada retórica integracionista que no
fue coherente con muchas decisiones tomadas y la excesiva confianza en la fortaleza de
consensos políticos que se evaporaron rápidamente.
La región parece hoy a la deriva, sin espacio institucional alguno que pueda
aglutinar a todos sus actores. Con los gobiernos de las economías más grandes de
Suramérica dedicados al vaciamiento o paralización de las agendas de las
instituciones regionales creadas por sus antecesores, sin la fuerza, legitimidad, ni
voluntad de construir un nuevo consenso que se plasme en nuevas estructuras u
objetivos.
El dogma de la apertura unilateral volvió a imponerse en las retóricas

densidades nº 22 - diciembre 2017 9

diplomáticas, en un acto de fe conmovedor que no alcanza ningún resultado concreto
y que no logra sensibilizar a aquellos a los que se dirige, quienes además se empeñan en
reforzar sus políticas proteccionistas jamás dejadas de lado. La negociación con la
Unión Europea es un perfecto ejemplo de ello, la oferta con que se volvieron a sentar a
la mesa después de muchos años, es más desventajosa para el MERCOSUR, solo el
deseo desmedido de conseguir a toda costa una foto con el cierre de un acuerdo que se
negocia desde hace veinte años y que puede tener consecuencias catastróficas para
muchos sectores productivos de la región, mantienen las negociaciones con vida.
Por su parte, las economías de la región que apostaron todo al relacionamiento
privilegiado con la gran potencia continental, asisten incrédulas a las nuevas
condiciones que se vociferan desde Washington. El TLCAN, ejemplo que durante
años se presentó como alternativa a la integración profunda que se sostenía
discursivamente desde el sur, espera inerme la decisión de su principal actor
económico que, en un maravilloso ejemplo de la relación entre seguridad jurídica y
poder, amenaza en convertir en realidad su retórica de campaña.
Frente a semejante panorama regional, todo esfuerzo parece restringido a
mantener mínimamente vivos algunos de los objetivos aún vigentes en las agendas
regionales y dar la discusión en todo ámbito que aun pueda mantenerse abierto -foros
regionales, partidos políticos, movimientos sociales, espacios universitarios, medios
de comunicación, etc.- sobre cómo vamos a retomar la agenda de la integración
suramericana para construir la autonomía necesaria que convierta a la región en un
actor global.
Para ello, por supuesto debemos contar a nivel nacional con proyectos políticos
que aspiren a construir mayor densidad nacional, como precondición imprescindible
para la densidad regional que nuestro continente se debe.
Más allá del panorama desalentador, el amor por la fascinante historia de nuestra
región mantiene vivo el deseo integracionista, que espera desde hace doscientos años
plasmarse en una realidad irreversible.

Osvaldo Andrés García

20 de diciembre de 2017

10 densidades nº 22 - diciembre 2017

artículos
Sistemas de pago regional:
en la encrucijada de la
integración
Eugenia Candelaria Pardo
1. Presentación
En los últimos dos años se inició un
proceso de cambios en la integración
regional, dado por el acercamiento de
algunos gobiernos a la Alianza del
Pacífico (AP); el anhelo de una
convergencia entre la AP y el
MERCOSUR; o las negociaciones para
avanzar en la firma de un tratado de libre
comercio (TLC) entre el MERCOSUR
y la Unión Europea (UE). Ciertamente,
un proceso de reconfiguración que
tiene en su diana objetivos diferentes a
la integración alternativa y los mecanis-
mos impulsados en la primera década
del siglo XXI, como por caso, los
Tratados de Comercio de los Pueblos
(TPC) o los instrumentos financieros
regionales. Ambos proponían, desde su
concepción, la instauración de otro tipo
de políticas públicas en la integración
regional; albergando entusiasmo de que
Especialista en Políticas de Integración Regional, Maestrando en Integración Latinoamericana, JTP de
Economía Política de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata
(UNLP). Contacto: eugeniacpardo@gmail.com
densidades nº 22 - diciembre 2017
otro tipo de financiamiento, otros
mecanismos para el comercio eran
necesarios y posibles.
En ese sentido, los relativos a la
compensación de pagos como el
Sistema de Monedas Locales (SML)
vinculado al MERCOSUR y el Sistema
Unitario de Compensación Regional de
Pagos (SUCRE) relacionado a la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América-Tratado de Comercio
de los Pueblos (ALBA-TCP), se
plantearon -aunque en distinta medida-
resolver problemas estructurales de
fondo como: la vulnerabilidad externa;
la complementación económica; la
incorporación de actores económicos
invisibilizados por esquemas comercia-
listas y excluyentes; o avanzar en el
mercado de cambios de divisas
latinoamericanas. Con ellos se amplió,
13
Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
sin duda, la oferta de posibilidades para
compensar los pagos derivados del
comercio, ya que también existía el
ligado a la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI); un sistema
que, en los años ochenta los gobiernos
no lo reformaron o revisaron frente a las
crisis de deuda y de liquidez; y en los
años noventa la desregulación econó-
mica y financiera, terminó por minar su
esencia.
De manera que, como estos sistemas
pueden tender hacia su armonización o
coordinación para el fortalecimiento de
la integración regional -como sucedió
por ejemplo en la Unión Europea-; pero
también, pueden perder funcionalidad y
paulatinamente importancia, en este
documento, primero se presenta un
panorama del contexto actual; luego, se
retoma el curioso derrotero de los
sistemas de pago regional; a continua-
ción, los nuevos mecanismos subregio-
nales creados en este siglo, sus objetivos
y evolución; a los fines de identificar las
fuerzas que pueden debilitarlos o
potenciarlos en la integración regional.
Además, considerando que América
Latina es uno de los continentes más
desiguales del mundo, se reflexionará
sobre qué mecanismos regionales son
necesarios, para una mayor igualdad; y,
en definitiva, cuáles hay que defender
para que la vida humana de nuestros
pueblos se dignifique en su sentido más
amplio. Todo ello se hará con una
mirada descriptiva-interpretativa sobre
la base de resultados obtenidos en
investigaciones realizadas en el Institu-
14
to de Integración Latinoamericana de la
Universidad Nacional de La Plata.
2. El contexto regional y mundial
actual
El conservadurismo que asola actual-
mente en el mundo desarrollado inspiró
a élites del subdesarrollo a despertarse y
retomar el trabajo de obrar al servicio de
los intereses concentrados, herencia de
los procesos de colonización. Ello
contribuye a reforzar la dependencia a
un capitalismo cínico, cuyo cinismo
para Senent de Frutos (2012:42)
consiste en que “ya no pretende
enmascararse las disfunciones del
capitalismo para el cumplimiento del
interés general apelando a recursos
ideológicos”; sino que, se proclaman “las
limitaciones estructurales del único
sistema económico que se ha declarado
posible, y que dada la imposibilidad de
las alternativas, no cabe sino aceptar y
celebrar esa realidad limitada como
buena y sin posibilidad de transforma-
ción”.
Así, en el seno del capitalismo actual,
se consolida un modelo de sociedad
dónde sólo existen la economía y los
mercados distribuyendo meritocrática-
mente los talentos, con ciudadanos
cansados de la política, indiferentes, y
en competencia constante. Surgen así
desigualdades, que se manifiestan en la
distribución desigual de poder y la
desigual posibilidad de participar en el
diseño de políticas públicas. Efectiva-
mente, un puñado de ciudadanos
locales y mundiales dispone el poder de
cercenar los espacios de deliberación y
densidades nº 22 - diciembre 2017

de participación; generando aquello que
Álvaro García Linera (2015) denomina
“procesos de ciudadanización neolibera-
les”. Es también, lo que De Sousa Santos
(2016) llama “fascismo social”, es decir
“un régimen social que combina la
democracia de muy baja intensidad con
dictaduras plurales en las relaciones
sociales, económicas y culturales”; en el
cual, “la emergencia de relaciones sociales
son de tal modo desiguales que los grupos
sociales dominantes adquieren un dere-
cho de veto sobre la vida y las expectativas
de ciudadanos y grupos sociales
oprimidos”.
El problema es que, ello deteriora las
condiciones sociales, educativas, de
salud, o, laborales, de hombres, mujeres
y niños; arrastrándolos a situaciones de
riesgo e indefensión propios de la
vulnerabilidad social. De manera que, la
trata; la prostitución; la persistencia del
patriarcado en las relaciones laborales y
familiares; las migraciones riesgosas o
forzadas; no son sino consecuencia de
un modelo de mundo excluyente, que
no tiene en cuenta al ser humano y lo
lleva a vivir en la indignidad. Casanovas
(2016:18) entiende que enfrentar esto
es posible, si los trabajadores, campesi-
nos, estudiantes “(…) a una organiza-
ción de organizaciones sectoriales, regio-
nales, fabriles, comunales, barriales,
añaden la organización desde abajo y con
los de abajo de su voluntad colectiva y
1. La AP se planteó el objetivo de conformar un área de “integración profunda” mediante la “búsqueda progresiva de
la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas” (art. 3 del Acuerdo Marco), con especial énfasis en el
Asia Pacífico.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Eugenia Candelaria Pardo
personal; la organización de su
conocimiento y del saber, la organización
de su conciencia para mejor lograr lo que
los trabajadores y los pueblos quieren, y
para impulsar -lo que es fundamental- el
fortalecimiento y organización de nuestra
moral de lucha, de cooperación, de
compañerismo y también de concertación
de voluntades tanto para resistir como
para luchar”.
En este escenario, comenzó a consoli-
darse en la región la idea de convergen-
cia entre el MERCOSUR y la AP
-recomendado y apoyado en 2015 por la
CEPAL a través del documento La
Alianza del Pacífico y el Mercosur. Hacia
la convergencia en la diversidad- por
considerarse clave para el desarrollo del
comercio y la integración productiva en
1
la región . Ello pese a que la AP se
inspiraba en el regionalismo abierto de
la década del noventa, impulsor de
cambios profundos en los procesos de
integración, sus mecanismos e instru-
mentos; al plantearlos como parte de las
políticas aperturistas para alcan-zar una
mejor inserción de los países en el orden
mundial (Schaposnik y Pardo, 2014).
Asimismo, se planteó la necesidad de
firmar definitivamente el TLC entre el
MERCOSUR y la UE que llevaba más
de 15 años de intentos de negociaciones
fallidas. Pese a que son secretas y se
desarrollan sin participación ciudadana,
es previsible que las características del
15
Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
acuerdo no se diferencien de los últimos
firmados por la UE y sus consecuencias,
no se sean menores a las ya expuestas en
2008 en el informe sobre la evaluación
de impacto del comercio del acuerdo
2
UE - MERCOSUR . Marchini (2017:
párr.: 6) señala -entre otras cuestiones-
que “la mayor parte de los temas de
discusión son de carácter estructural y
comprometen el conjunto de la economía
en ámbitos críticos tales como servicios,
patentes, propiedad intelectual, compras
públicas, inversiones y competencia”.
Con lo cual, nuevamente cabe reflexio-
nar si puede existir justicia y libertad
cuando el comercio se da entre bloques
o países desiguales (Schaposnik y
Pardo, 2014); cuestión que parecía
haberse zanjado cuando se rechazó la
propuesta del Área de Libre Comercio
para las Américas (ALCA).
3. Los sistemas de pagos: anteceden-
tes regionales
Los primeros intentos por crear un
sistema de compensación y pagos
regional se suscitaron en el seno de la
CEPAL. Efectivamente, en 1948 con
motivo de su Primer Período de
Sesiones en Santiago de Chile realizó la
petición al Fondo Monetario Interna-
cional (FMI) para que, por un lado,
realice “un estudio acerca de la
posibilidad y conveniencia de establecer,
2. Se refiere al estudio Trade sustainability impact assessment (sia) of the association agreement under negotiation
between the European Community and Mercosur” (2008). Accesible en: <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/
2008/july/tradoc_139563.pdf>.
3. La UEP planteó la eliminación de los regímenes bilaterales porque la discusión sobre el clearing bilateral y el
multilateral en los pagos internacionales, sus ventajas y desventajas, ya habían sido analizadas tempranamente por
16
a la primera oportunidad, y como medida
transitoria, un sistema para la compensa-
ción multilateral de pagos internaciona-
les entre los países de América Latina”;
por otro, “entre estos y los países del resto
del mundo”. Sin embargo, la contesta-
ción del FMI realizada por técnicos del
organismo, no abrigó ninguna posibili-
dad a los dos planteos realizados
(CEPAL, 1949:2). Las discusiones
continuaron en 1956 en una reunión del
Comité de Comercio de la CEPAL; a la
que siguieron otras dos con represen-
tantes de los Bancos Centrales en 1957
en Montevideo; y, en 1958 en Río de
Janeiro. En ese entonces, se presentó un
Proyecto de Protocolo en la Comisión
de Comercio de 1959 pero no se adoptó
ninguna resolución (Siegel, 1964).
Se anhelaba por entonces, establecer
un sistema latinoamericano de pagos
similar al que se desarrolló en Europa a
partir de 1947 entre los beneficiarios del
Plan Marshall por haber logrado
dinamizar el comercio en distintas
ramas. Primero, establecieron hasta
1949 un acuerdo multilateral limitado;
luego, avanzaron hacia la Unión
Europea de Pagos (UEP); y finalmente,
en 1958 la reemplazaron por el
Convenio Monetario Europeo
3
(CEPAL, 1961) . Cabe destacar que, en
1948, crearon la Organización Europea
de Cooperación Económica (OECE)
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Eugenia Candelaria Pardo

con el objeto de controlar las existen-
cias y las posibilidades de producción, la
coordinación de los programas
económicos y la determinación de
ayuda exterior de cada país. Luego, el 16
de octubre de ese año también se firmó
un convenio para pagos y compensacio-
nes -Primer Acuerdo Intra europeo de
Pagos-, dándole la ejecución técnica al
Banco Internacional de Pagos (BIP) de
Basilea; y se habilitó un sistema de
créditos por el cual un país acreedor
podía ceder su saldo a otro país deudor
para los desequilibrios en las balanzas
de pagos; dando lugar a un nuevo
convenio en 1949.
Sobre estos antecedentes, la Primera
Conferencia de gobiernos de América
Latina reunida en 1959 para elaborar
proyectos de una zona de libre comer-
cio, solicita a la CEPAL y al FMI el
estudio del problema de los pagos
relativos al comercio y sus posibles
soluciones. Los trabajos se condensa-
ron en tres documentos elaborados en
octubre y diciembre de 1959, y enero de
1960; reproducidos en 1961 para la
Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC). Siegel (1964)
afirma que tanto Estados Unidos como
el FMI objetaron reiteradamente las
propuestas de la CEPAL; objeciones
que de hecho quedaron asentadas, por
ejemplo, en la reunión del Comité de
Comercio de la CEPAL en Panamá
(1959); en la segunda reunión de la
Conferencia Intergubernamental para
el establecimiento de una zona de libre
comercio en Montevideo (1960); o en la
séptima reunión operativa del Centro
de Estudios Monetarios Latinoameri-
canos, en México (1962).
La propuesta de la Comisión consistía
en la creación de una Agencia Central
que fuera capaz de: administrar la
compensación de los pagos; sustituir
los pagos bilaterales; y suministrar un
sistema de crédito para equilibrar el
comercio. Así los Bancos Centrales
tendrían cuentas en dólares, entre 60/90
días se determinarían los saldos a favor
o en contra y se liquidarían en monedas
convertibles. Asimismo, previó la
posibilidad de otorgar créditos dentro
de márgenes convenidos pudiendo
fijarse bajo un sistema a priori o a
posteriori. Considera Siegel, (1964:231)
que en ambos “las deudas y los créditos
automáticos se concertarían con la
agencia, eliminándose los créditos y
débitos bilaterales. Los países con
superávit, conforme los dos sistemas,
tendrían un incentivo para acrecentar sus
importaciones, con el fin de reducir los

Edgar Milhaud, Schumacher, y Keynes. Estableció como unidad monetaria el EPU con relación al oro (con un valor de
1/35 onzas o 0.888671 gramos finos de oro); además de la liquidación multilateral de los pagos y un amplio sistema de
pagos recíprocos. Cada país recibía un crédito en unidades de EPU equivalente al 60 % de su cuota; a la par, cada
participante concedía a la Unión un crédito del 60 % de la cuota y para la liquidación de los saldos deudores se previó
la posibilidad de pagos, parte en créditos y parte en oro. Lo interesante es que, además, previó una política económica
que permitió incrementar un 30 % el comercio intra-europeo y el volumen físico, además de las reservas de los países
intervinientes; porque entre otras cuestiones contempló: la centralización de las operaciones pendientes de otros
convenios; la eliminación de los regímenes bilaterales intra-europeos; la liberalización del comercio intra-europeos;
la promoción de una economía unida y equilibrada (Varela Parrache, 1966).

densidades nº 22 - diciembre 2017 17

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
créditos otorgados al sistema”. Con lo
cual el peso de la liberalización
comercial recaería sobre los países
acreedores.
El problema observado por la CEPAL
era que la liberalización del comercio
impulsada llevaría a países, que no
pudieran expandir sus exportaciones al
ritmo de sus importaciones, a incurrir
en déficit crónico con otros países de la
Asociación; lo cual, ocasionaría una
disminución del comercio regional
comprometiendo los objetivos
propuestos. La solución sería crear un
mecanismo de compensación de pagos
y créditos para complementar y soste-
ner la liberalización. De todas maneras,
más allá de las recomendaciones, no se
previó ningún mecanismo de este tipo al
momento de su constitución. Recién en
1965, se creará el Sistema de Compensa-
ción Multilateral de Pagos y Créditos
Recíprocos (CPCR) por el Acuerdo de
México, relacionado a la ALALC, que
sería reemplazado en 1982 cuando se
transforma en la Asociación
Latinoamericana de Integración
(ALADI). Los objetivos originales de
acuerdo con Carrasco Vásquez y otros
(1978:22) fueron limitados: “estimular
y facilitar el comercio intrazonal”; iniciar
la cooperación monetaria y financiera;
intentar reducir el empleo de divisas
convertibles; reducir costos; “excluir en
la apertura, la participación de entidades
bancarias de extrazona, confirmar y
negociar cartas de crédito en las
operaciones entre los países miembro”,
junto a la concertación de estas
18
operaciones entre los bancos zonales.
La canalización de operaciones a
través del mecanismo fue creciente
desde 1966 hasta 1981, en gran medida
por “la incorporación gradual de todos
los actuales miembros del Sistema y el
perfeccionamiento de las relaciones
bilaterales entre los mismos, la cual
culminó en 1979 al completarse la red de
posibles líneas bilaterales de crédito entre
los Bancos Centrales miembros de
ALALC/ALADI”. Sin embargo, en
1982, se produjo un primer retroceso
causado por la crisis de liquidez y del
comercio intrarregional que permane-
ció hasta 1986 (ALADI, 2014: 19). Al
respecto, Inostroza (1984: 13) advertía
que aquella crisis, afectaba también a los
sistemas de pago de los países en
desarrollo y relucía sus deficiencias; que
podían atribuirse -en general-, no tanto
a la concepción y estructura de los siste-
mas, sino más bien, a “las características
de la integración regional; la política
comercial, el desajuste estructural”, (…)
y “las notorias deficiencias del sistema
monetario internacional”.
En particular, para el sistema de
ALADI los problemas se referían, por
ejemplo, a los atrasos de los Bancos
Centrales en la cancelación de sus
obligaciones; lo cual, los llevaba a no
participar de la compensación multila-
teral e iniciar procesos bilaterales con
cada Banco Central para cancelar los
saldos pendientes. También, el desequi-
librio de las corrientes comerciales
expresado en los saldos deudores y
acreedores crónicos; que en su opinión
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Eugenia Candelaria Pardo

no era responsabilidad de los sistemas derivados del cargo de intereses. La

de compensación. Se relacionaban más
bien, con la estructura económica de los
países; la complementación productiva;
“las relaciones privilegiadas que en
ciertos casos se mantienen con países
industrializados; la ausencia de
aprovisionamiento de muchos productos;
la dependencia tecnológica” (Inostroza,
1984:14)4.
Luego, a partir de los años ‘90 el
sistema dejó de ser funcional y
paulatinamente perdió importancia.
Para Pérez Caldentey y otros (2013: 35)
las razones se hallan en el “mayor grado
de integración financiera internacional,
la eliminación de los controles de cambio,
la unificación de mercados para todas las
transacciones en divisas –sea de origen
comercial o financiero”; acompañado
por un proceso de desregulación
comercial y financiera y modificaciones
5
normativas de los Bancos Centrales .
También, porque al disponer de reservas
internacionales producto de la llegada
de inversiones extranjeras y privatiza-
ciones, se prefirió pagar anticipada-
mente en lugar de esperar la fecha de
compensación para así evitar los costos
cuestión se limitaba a comparar la tasa
de interés en los créditos bilaterales del
Convenio, con el interés que puede
obtener el país en otras alternativas de
inversión; de modo que, si la tasa estaba
por debajo de lo que puede obtenerse en
otras inversiones alternas, se preferiría
6
aceptar pagos anticipados (Fritz y
otros, 2014).
Al respecto, el informe histórico
elaborado por ALADI (2014) registra-
ba que, a partir de 1996, la caída fue
sostenida en el total del valor de las
operaciones hasta alcanzar su mínimo
en 2003, con 702 millones de dólares
cursados. Sin embargo, a partir de 2004
la tendencia se revierte; efectivamente,
los valores de las operaciones cursadas
iniciaron un proceso de crecimiento
ininterrumpido hasta 2008, coincidente
con una nueva fase de expansión del
comercio intrarregional a niveles
históricos, aunque ello sólo obedeció al
uso del sistema por parte de Venezuela;
luego, funcionó con altibajos. Por
ejemplo, entre 2009 y 2010 se registra
una disminución de las cifras canaliza-
das; mientras que, en 2011 y 2012 se

4. Asimismo, reconocía otros factores que no alentaban el nivel de intercambio; pero sí, a que la relación entre las
transacciones y el volumen del intercambio intrarregional sea baja. Entre ellos, por ejemplo, a la estructura de costos
y precios sumado a políticas cambiarias que producen sobrevaluaciones del tipo de cambio; “la exclusión de ciertos
productos de las facilidades de compensación”; “la diversidad de prácticas bancarias y ausencia de prácticas de
corresponsalía y crédito”; o la disparidad de reglamentos de divisas. Asimismo, existían problemas generales como
aquellos dados por la elegibilidad de las transacciones, el período de compensación y el margen de crédito
(Inostroza,1984: 15)
5. En ese sentido, Fritz y otros (2014:892) señalan que los Bancos Centrales comenzaron a usar “su propia
normatividad interna para sortear el CPCR” por la reticencia a “asumir los riesgos asociados con las transacciones
intra-regionales que surgen de la serie de garantías que, con el Convenio, asumen los Bancos Centrales en términos
de convertibilidad, transferibilidad y reembolso en las transacciones que ofrece el sistema”.
6. La tasa del Convenio se fija como promedio a cuatro meses de la tasa Libor durante los primeros tres meses y medio
de cada período de compensación más un punto porcentual.

densidades nº 22 - diciembre 2017 19

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
retoma el ritmo ascendente, para volver
a descender en 2013 y 2014.
De manera que, el origen evidencia
mecanismos surgidos a partir de una
actitud imitativa de la CEPAL del
proceso europeo que había recibido -a
diferencia de América Latina- un vasto
plan de donaciones para su reconstruc-
ción planificada y coordinada. Asimis-
mo, fueron propuestos y discutidos por
intelectuales en consultas con organis-
mos internacionales como el FMI. Por
cierto, su concepción se insertó dentro
de lo que Devés Valdés (2000) denomi-
na pensamiento modernizador, que se
caracterizó por: el objetivo de seguir el
ejemplo de los países más desarrollados;
el hincapié en lo tecnológico en desme-
dro de lo cultural, lo artístico y lo
humanista; la necesidad de ponerse al
día; el reclamo de apertura al mundo; el
desprecio de lo popular, lo indígena, lo
hispánico, lo latinoamericano; además
de la búsqueda de eficiencia, productivi-
dad en desmedro de la justicia y la
7
igualdad . Por su parte, la accidentada
evolución del mecanismo refleja los
vaivenes en la voluntad política
regional.
Wright (2016) entiende que los
pueblos -en el seno del capitalismo
actual- no pueden conformarse con la
“doma” del sistema, es decir, a través de
instituciones paliativas; porque la lucha
no garantiza de por sí el éxito sobre
7. Se opone este ciclo modernizador al que el autor llama de tipo identitario y que, por ejemplo, se manifestaría con la
teoría de la dependencia, la teología y filosofía de la liberación, el latinoamericanismo de Leopoldo Zea, y la educación
para la libertad de Paulo Freire.
20
todo cuando implican reducciones de
autonomías a las clases capitalistas.
Tampoco con regulaciones y redistribu-
ciones porque dependen de la voluntad
política y de la movilización popular.
Pero sí puede resultar una alternativa
viable de combinarse la “doma” con la
“erosión” del sistema, es decir, con la
defensa y construcción de formas de
organización económicas democráti-
cas, solidarias a modo de ir desplazando
al capitalismo de su papel dominante.
El caso es que, los nuevos mecanismos
surgidos a partir de un diálogo entre
movimientos sociales, sociedad civil y
gobiernos dispuestos a discutir la agen-
da pública de la integración regional;
contemplaron en su concepción, otras
formas de organización económica
como pymes, campesinos, economía
social y solidaria o comunitaria (Pardo,
2017). Por lo cual, Cerezal (2011:44)
nos ayuda a pensar sobre si los sistemas
de pagos “deben confinarse a su
funcionalidad al sistema económico
instituido o si su configuración y su uso
pueden contribuir a estimular otras
pautas de organización económica,
ofreciéndose como pretexto para cambios
cualitativos e induciendo incluso
transformaciones estructurales”. Con lo
cual, la preferencia nuevamente por
políticas aperturistas en la integración
regional puede ocasionar la pérdida de
importancia de estos sistemas y un
densidades nº 22 - diciembre 2017

paisaje similar al de la década de los
noventa.
4. Las nuevas iniciativas: El SUCRE
y el SML
Las primeras ideas se plantearon en
oportunidad de la I Cumbre bilateral
celebrada en 2004 entre Cuba y
Venezuela en La Habana por la cual se
decidía crear la Alianza Bolivariana para
los Pueblos de Nuestra América
(ALBA). Allí se estableció, entre los
principios y bases cardinales, el
“fomento de las inversiones de capitales
latinoamericanos en la propia América
Latina y el Caribe, con el objetivo de
reducir la dependencia de los países de la
región de los inversionistas foráneos”
(Cumbre ALBA, 2004). Luego, en la
naciente Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN) (Cuzco, 2004;
Brasilia, 2005) se plantearía la necesidad
de crear “mecanismos financieros
innovadores”. A partir de entonces,
surgieron Grupos de Trabajo (GT)
regionales con eje en la integración
financiera, habiendo logrado la
aproximación de los representantes de
los Bancos Centrales y Ministros de
Economía Argentina, Bolivia, Brasil,
Ecuador, Venezuela y Paraguay para la
elaboración de propuestas y proyectos
-promovidos esencialmente por los
gobiernos de Ecuador y Venezuela-.
Los pilares de una nueva arquitectura
financiera regional (NAFR) posibilita-
rían reorientar los créditos hacia otros
actores no alcanzados ni contemplados
por los organismos multilaterales ni
regionales. En efecto, para Páez Pérez
densidades nº 22 - diciembre 2017
Eugenia Candelaria Pardo
(Suarez y Almeyra, 2010: preg.3)
facilitarían un nuevo tipo de manejo
institucional del crédito “con muchos
mayores grados de libertad y con la
posibilidad de articular de mejor manera
el funcionamiento de la economía capita-
lista privada, de la economía capitalista
del polo público, del Estado” (…); a su
vez, “movilizar recursos propios, crear
nuevos mercados, auspiciar y financiar la
participación de nuevos actores, con
nuevos productos e influjos de comercio
que espontáneamente no se dan en el
marco de este mercado mundial oligopo-
lizado, controlado por las transnaciona-
les y basado en el uso del dólar”.
Aquella arquitectura financiera, pre-
vió un Banco del Sur, un Fondo del Sur y
el SUCRE; alternativos al Banco
Mundial y el BID; al FMI; y al sistema
de compensación de pagos al existente
producto de una acción colectiva
desplegada por movimientos sociales,
redes y colectivos sociales (Schaposnik
y Pardo, 2009, 2011; Pardo, 2017). Sin
embargo, de ellos, sólo funciona el
SUCRE, entre algunos países vincula-
dos al proceso bolivariano de integra-
ción; en tanto, en paralelo, Brasil y
Argentina avanzaron en el SML, más
sencillo, bajo la presión de los empresa-
rios para que se buscaran alternativas en
sus transacciones comerciales. Cerezal
(2011:43 y 44), observaba que como su
carácter era incipiente y “relativamente
humilde en valores y volúmenes de
operaciones”, no estaban sometidos a las
presiones y urgencias de los mercados
para adecuarse a sus tendencias,
21
Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

“aislándose por ahora de la economía actividades del Consejo. Con lo cual, la

financiarizada”8.
4.1. El SUCRE
Se constituyó como un organismo de
derecho internacional público con
personalidad jurídica propia, sede en
Caracas y su tratado constitutivo fue
suscrito el 17 de octubre de 2009 en
oportunidad de la VII Cumbre del
ALBA-TCP celebrada en Cochabamba,
Bolivia (art. 3). Sin embargo, su origen
se remonta a la III Cumbre Extraordi-
naria del 26 de noviembre de 2008
donde se acordó construir una zona
monetaria regional que incluyera: una
Unidad de Cuenta Común, una Cámara
Central de Compensación de Pagos y
un Fondo de Estabilización, Reserva y
Desarrollo. Luego, el 16 de abril de
2009, en la V Cumbre Extraordinaria
del ALBA-TCP realizada en Cumaná,
se firma el Acuerdo Marco para su crea-
ción fijándose como objetivos específi-
cos: orientar y fijar las principales
directrices para su funcionamiento e
interacción con las entidades y mecanis-
mos que lo conformarían.
La entrada en vigor se concreta el 27
de enero de 2010 con el establecimiento
en Caracas, del Directorio Ejecutivo del
primera operación comercial -una
exportación de Venezuela a Cuba- se
registró el 3 de febrero conmemorando
el natalicio del libertador Antonio José
de Sucre. Posteriormente, con el
depósito del instrumento de ratifica-
ción el 30 de junio por parte de la
Cancillería de Ecuador, se realizó el 6 de
julio la primera operación comercial
entre este país y Venezuela. Luego, el 16
de julio haría lo propio el Estado
Plurinacional de Bolivia, con lo cual la
primera transacción se concretó el 8 de
octubre de 2010, mediante una exporta-
ción de aceite crudo desgomado de soya
a Venezuela. Por su parte, Nicaragua
ratificó el Convenio el 1º de enero de
2013.
Consiste en un sistema de pagos
regional basado en la utilización de una
moneda electrónica -funciona como
unidad de cuenta común- para las
operaciones comerciales entre los
países, que incluye la figura de
intermediación financiera y la genera-
ción de créditos orientados al desarrollo
de la producción exportable, abriendo
las posibilidades de inserción comercial
a los pequeños y medianos productores
y empresas de la economía social . Se
9

Consejo Monetario Regional, funda en “la necesidad de implantar,

representando el inicio formal de las como parte de la nueva arquitectura

8. Al respecto, señala que los países del G10 y de la eurozona si bien han migrado hacia la afirmación de la Liquidación
Bruta en Tiempo Real (LBTR) en dólares o euros, por el volumen y cantidad de operaciones cursadas, requieren altos
niveles de liquidez diaria junto al establecimiento de franjas horarias para cursar las transacciones y gestionar las
“colas”; incluyen, además, una serie de métodos concentrados (Ej. Fedwire, Target 1 y 2, Euro1 y CLS), preferidos por
las operaciones de alto valor, con innovaciones referidas a dar mayor fluidez operativa y seguridad; y a restructurar el
mercado de pagos en valores derivados (Ej. Target 2 Securities).
9. Dicha moneda electrónica, denominada “sucre”, fue inscrita ante la Organización Internacional de

22 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Eugenia Candelaria Pardo

financiera regional, mecanismos orienta- operaciones cursadas (art. 9). Esencial-

dos a reducir la vulnerabilidad externa de
sus economías, que propicien, impulsen y
dinamicen la capacidad productiva de la
región, transformen el aparato producti-
vo, promuevan y faciliten el intercambio
comercial y coadyuven a la reducción de
asimetrías entre los países”, con el
objetivo de afianzar la independencia y
soberanía monetaria y financiera y el
desacoplamiento progresivo del dólar
(SUCRE, 2009).
Con relación a su estructura, el conve-
nio constitutivo -art. 2 y 3- establece
como órgano superior de decisión al
Consejo Monetario Regional, cuyo
Directorio Ejecutivo está integrado por
un representante de cada país con rango
de director y le corresponde emitir el
“sucre” en forma exclusiva y excluyen-
te, empleado para el registro, valora-
ción, compensación y liquidación de las
operaciones (art. 11); además de la
asignación semestral de Sucres a cada
país miembro. Contempla también, una
Secretaría Ejecutiva, una Cámara
Central de Compensación de Pagos
(CCC) y un Fondo de Convergencia
Estructural y Comercial (FCCE). Por
un lado, la Cámara es la unidad
operativa, encargada de ejecutar todas
las actividades relacionadas con la
compensación y liquidación de las
mente: registra, monitorea y liquida
operaciones de comercio exterior en
sucres entre Bancos Centrales; ofrece
mecanismos para “re circular” liquidez
entre superavitarios y deficitarios que
incluyen posibilidades de financiamien-
to y recirculación de excedentes; y
liquida periódicamente en divisas saldos
en sucres entre Bancos Centrales. En
relación con la compensación de saldos
participan: Bancos Centrales de los
Estados Parte, el Banco del ALBA y el
banco fiduciario del FCCR.
Por su parte, el Fondo está destinado a
solventar los sobregiros y/o déficits
temporales de los países miembros y a
orientar recursos para financiar proyec-
tos de inversión que aumenten la oferta
exportable de los países (art. 10);
resolviendo así los riesgos de liquidez.
Es decir, sobre bases de mutuo acuerdo,
opera como una fuente de financia-
miento para los países que incurran en
déficits temporales en su intercambio
comercial; pero también, para aquellos
países con saldos deficitarios crónicos
proveyendo facilidades crediticias para
generar excedentes exportables.
Además, los países excesivamente
superavitarios tienen la alternativa de
invertir en el Fondo y éste en los países
deficitarios para estimular su oferta

Estandarización -ISO- en 2012 bajo el Código “XSU 994”. Su valor se basa en una canasta de las monedas locales de
los países del convenio -el boliviano (Bolivia), el peso cubano (Cuba), el córdoba (Nicaragua), el bolívar (Venezuela) y
el dólar (Ecuador)-, calculada en función del PBI per cápita, el comercio intrarregional y extrarregional -que refleja el
peso relativo de cada economía-; y una canasta de monedas internacionales. A los efectos de mitigar los riesgos
derivados de las fluctuaciones del tipo de cambio, prevé un mecanismo de ajuste automático que se activa a partir de
una variación superior al 5 % buscando resguardar el valor externo de la moneda y modificar la participación de la
economía dentro de la canasta.

densidades nº 22 - diciembre 2017 23

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
exportable a mediano plazo. De modo
que, estando los fondos o las facilidades
crediticias a disposición, propone
discutir qué excedentes exportables
generar y cómo generarlos.
Dentro de sus atributos plantea
conveniencias para el exportador
referidos al uso de moneda local para el
cobro de exportaciones; la reducción de
los tiempos de espera para pagos
internacionales; y el mejoramiento de
competitividad frente a terceros países
que no utilizan el SUCRE. Por su parte,
para el importador los beneficios se
hallan en el uso de moneda local para el
pago de las importaciones; la reducción
de los costos de transacción; la
eliminación de los costos cambiarios; y
la reducción de costos y trámites. Por
último, para los Bancos Centrales
implica la eliminación de los costos
financieros; la eliminación de las
garantías por no pago y los riesgos de
crédito; y la minimización del riesgo
cambiario ya que suprime el uso de
divisas para los pagos internacionales de
los países miembros (CMR, 2013). Con
lo cual, descomprime para Cerezal
(2011: 47) la presión que ejercen las
operaciones comerciales en la balanza
de pagos en la medida del volumen del
comercio que se canalice y del equilibrio
comercial dentro del sistema. Ello
porque se trata de un sistema híbrido
toda vez que propone la Liquidación
Bruta en Tiempo Real (LBTR) en
“sucres” dentro del semestre y el neteo
semestral en dólares, con lo cual cada
país debe preocuparse “exclusivamente
24
por su disponibilidad de reservas de cara
a las liquidaciones de posiciones
semestrales”.
Para complementar el mecanismo, en
la XI Cumbre ALBA-TCP, efectuada en
Caracas, en febrero de 2012, se firmó el
“Acuerdo para la constitución del
Espacio Económico del ALBA-TCP
(ECOALBA-TCP)”, como una “Zona
económica de desarrollo compartido
interdependiente, soberana y solidaria,
destinada a consolidar y ampliar un
nuevo modelo alternativo de
relacionamiento económico para
fortalecer y diversificar el aparato
productivo y el intercambio comercial”
(ver cuadro N° 1). En este sentido,
Bolivia, Cuba, Venezuela y Nicaragua
suscribieron un Acuerdo de Alcance
Parcial (ACE N° 70) conforme a las
d i s p o s i c i o n e s d e l Tr a t a d o d e
Montevideo 1980 y la Resolución 2 del
Consejo de Ministros de la ALADI a
los fines de dar impulso al comercio y a
la complementación productiva. La idea
de crear esta zona se remonta a la VI
Cumbre Extraordinaria del ALBA-
TCP, suscrita en la ciudad de Maracay,
Estado Aragua de la República
Bolivariana de Venezuela, el 24 de junio
de 2009, cuando se propuso consolidar
una zona de complementación
económica regional (ZEC) a articularse
con el SUCRE.
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Eugenia Candelaria Pardo

Cuadro N° 1
Propuestas en materia de crecimiento comercial y complementación productiva

En materia de crecimiento comercial -Identificar “proyectos conjuntos para el intercambio

comercial” (art. 2).
-Promover “el intercambio comercial de bienes intermedios
que permitan el fortalecimiento y encadenamiento de sus
aparatos productivos favoreciendo al desarrollo de la
vocación exportadora del Bloque hacia terceros países” (art.
2).
-Salvaguardar “la producción nacional y sus industrias
nacientes, por lo cual acordarán mecanismos para modificar
las preferencias arancelarias otorgadas entre sí, pudiendo
decidir la reposición de gravámenes arancelarios por cada
uno de los Países Signatarios” (art. 8).

En materia de complementación productiva -Reconocer “las áreas estratégicas a desarrollar, en función de

la naturaleza y especificidad de cada sector productivo,
considerando aquellos que atiendan a la generación de bienes
para la satisfacción de las necesidades fundamentales” (art.
10).
-Favorecer “esquemas y alianzas de complementariedad de
encadenamientos productivos, explorando las formas de
asociación que para cada proyecto resulten más apropiadas,
impulsando la participación de las unidades productivas
comunales, indígenas originarias, campesinas, cooperativas,
pequeñas y medianas empresas, de propiedad social, estatal y
privada, y demás tipos de emprendimientos” (art. 11).
-Establecer “como aspecto prioritario en las negociaciones
para el establecimiento de la convergencia en disciplinas
comerciales, específicamente en materia de normas de origen,
la acumulación de bienes originarios de los Países Signatarios,
para el acceso preferencial a sus respectivos Territorios” (art.
12).
-Promover “un comercio solidario basado en el beneficio de los
Países Signatarios y orientado a fortalecer sus aparatos
productivos, permitiendo la generación y agregación de valor
a lo interno de sus respectivas economías e impulsando la
complementariedad en sectores con potencial de articulación
en redes de encadenamientos productivos, asegurando su
sustentación económica, social y ambiental” (art. 13).
-Promover “la especialización territorial, a los fines de
orientar la localización de las zonas de desarrollo productivo
sobre la base de las potencialidades comparativas y
geoestratégicas existentes entre ellos. Esto permitirá definir
las áreas hacia las cuales se deberán dirigir los proyectos
conjuntos, con el objeto de ir construyendo un tejido
productivo interconectado en la región” (art. 14).
-Favorecer “la consolidación y ampliación de la
infraestructura y los servicios necesarios para facilitar la
producción y el comercio, así como la construcción de un
sistema logístico asociado a la circulación de mercancías y
servicios” (art. 15).
-Impulsar “el desarrollo del conocimiento, la transferencia
tecnológica, la investigación y la tecnología, así como el
desarrollo de conocimientos e investigaciones en innovaciones
y tecnologías, a los fines de fortalecer y expandir el aparato
productivo subregional” (art. 16).

Fuente: Elaboración propia.

densidades nº 22 - diciembre 2017 25

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
Con relación a la marcha del sistema,
desde 2010 hasta el cierre del año 2015,
se han tramitado 6.814 operaciones por
un monto de más de 3.000 millones de
dólares. El pico máximo se registró en
2012 con 2246 transacciones, frente a
las 2094 de 2013 ,884 de 2014 y 752 de
2015. El informe de gestión del CMR
referido al período 2015, indica además
que aceite de palma en bruto, atún,
azúcar, leche y nata, polímeros, aceite
de palma refinado, neumáticos, grasas y
aceites, productos farmacéuticos y latas
o botes; los que representaron el
77,56% del total transado, frente al
85.62% de 2014; por lo cual el informe
destaca una disminución del nivel de
concentración. Con relación a los
sectores económicos involucrados, los
bienes de consumo fueron por cuarto
año consecutivo el sector que concen-
tró el mayor volumen de operaciones,
alcanzando 84,75% del total de rubros
tramitados, seguido por el sector
agrícola que concentró un 8,71% y, por
último, el sector industrial, el cual
registró un 6,55% (industria química,
mecánica, textil y minera. Respecto a
los sectores económicos involucrados,
el de bienes de consumo alcanzó
61,08% del total de rubros tramitados;
seguido por el sector agrícola con
27,85% y el industrial con un total de
11,07%. Este último dividido en
industria química (5,67%), mecánica
(3,91%), minera (0,76%) y textil
10. Consultado en 2016 a los fines de la investigación “Fuerzas centrífugas y centrípetas en el proceso de integración
latinoamericano”, bajo la dirección de la Dra. Noemí Beatriz Mellado
26
(0,73%).
Según el presidente del Consejo
Monetario Regional, Eudomar Tovar, el
comercio que se transa en teoría debe
ser relativo a productos originarios, es
decir producidos en los países miem-
bros. Precisamente, reconoce que una
de las dificultades que enfrenta el siste-
ma, deriva “de la baja producción de
bienes en los países miembros, por eso es
que, el Sucre cuando nace, se ampara en
promover e impulsar principalmente las
pequeñas, medianas empresas y las
asociativas”10. En referencia a los actores
que intervienen en el comercio, el
informe señala que de las 184 empresas
que realizaron operaciones comerciales,
el 91,85% pertenecen al sector privado,
7,61% corresponden a empresas públi-
cas y 0,54% a empresas mixtas (CMR,
2015).
4.2. El SML
El SML es un sistema de pago regional
que facilita las transferencias de fondos
vinculados a pagos relativos al comercio
internacional de carácter facultativo
para los Estados Parte del MERCO-
SUR; cuyas condiciones son definidas
mediante convenios bilaterales celebra-
dos voluntariamente entre los Bancos
Centrales. A la fecha los han firmado,
Argentina y Brasil (2008); luego, previo
a la firma de cartas de intención, lo
hicieron Uruguay y Brasil; Argentina y
Uruguay; Paraguay y Uruguay. Su
densidades nº 22 - diciembre 2017

origen, se remonta a la propuesta de
Ministros de Economía y presidentes
de los Bancos Centrales, reiterada en la
Reunión de Ministros de Economía de
los Estados Parte del MERCOSUR
realizada el 1 de setiembre de 2006 para
avanzar hacia la integración financiera y
en ese sentido, realizar las transacciones
comerciales en monedas locales.
A ello siguió, la firma de una Carta de
Intención por los Ministerios de
Economía y de Hacienda y los Bancos
Centrales de Argentina y Brasil y el
dictado el 12 de diciembre de 2006 de la
Decisión 38/06 del CMC apoyando el
proyecto y respaldando la Carta de
Intención (art. 1 y 2). Se consideraba
conveniente buscar medios “para
aumentar la competitividad de los
sectores productivos del MERCOSUR y
estimular su inserción en el comercio
internacional”; la necesidad de “reducir
costos financieros en las transacciones
comerciales entre los Estados Parte en
vistas a disminuir el costo de produc-
ción”; facilitar las operaciones
comerciales de las pymes; entendiendo
que es una forma de dar cumplimiento
al Tratado de Asunción respecto a
profundizar mecanismos de integra-
ción comercial y complementación
económica (CMC, 38/06).
Posteriormente, en junio de 2007, por
Decisión 25/07, el CMC dispuso la
creación del SML para el comercio entre
los Estados Partes del MERCOSUR, de
carácter facultativo, considerando que
“contribuye a la profundización de la
integración regional, así como para el
densidades nº 22 - diciembre 2017
Eugenia Candelaria Pardo
incremento del intercambio de bienes
entre los Estados Partes” (CMC, 25/07).
Las condiciones de operación serían
definidas mediante convenios bilatera-
les voluntarios entre los Bancos
Centrales de los respectivos países (art.
1). Dicha Decisión se incorporó través
del 59° Protocolo Adicional al Acuerdo
de Complementación Económica
(ACE) No. 18. A partir de allí, en
setiembre de 2008 se suscribió el
Convenio y el Reglamento Operativo
del Sistema de Pagos en Moneda Local
entre el Banco Central de la República
Argentina y el Banco Central de Brasil y
en octubre de ese año el inicio formal de
las operaciones. Luego, la bilateraliza-
ción del sistema fue paulatina, restando
que sólo firmen el Convenio Argentina
y Paraguay.
Con relación a sus funciones, siguien-
do a Pérez Caldentey y otros (2013) el
SML promueve el ahorro de divisas a
través del sistema de compensación por
el cual se consolidan y liquidan los
saldos unilaterales de manera diaria
entre Bancos Centrales. Ello conduce a
un ahorro de divisas para los agentes
públicos y privados ya que tanto el
exportador como el importador no
participan del mercado de cambios.
Con referencia a los costos por transac-
ción asociados a la incertidumbre
cambiaria, la liquidación de la operación
se realiza en tiempo real y a una tasa
definida en el Convenio. Es decir, una
vez pactada la operación en moneda del
exportador, el importador registra la
operación en esa moneda y realiza el
27
Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración
pago ante una entidad financiera
autorizada; ese mismo día la entidad lo
registra en el Banco Central en la
moneda del exportador, quien a su vez
publica la tasa de referencia de las
monedas y comunica a las entidades
financieras el monto que deben
depositar al día siguiente hábil,
haciéndose efectivos los pagos al
exportador.
Un detalle que favorece a las pequeñas
y medianas empresas es que la tasa de
cambio es muy similar a una tasa
mayorista. Con relación a las entidades
bancarias, los Bancos Centrales no
cobran cargos por el uso del sistema y
tampoco ofrecen ningún tipo de
garantía en operaciones por cobrar, es
decir no asumen riesgo de crédito
recíproco cursando solamente
operaciones pagadas por el importador
en las entidades autorizadas. Por
último, ante el riesgo de liquidez, se
conceden recíprocamente un margen
eventual para posibilitar el pago
diferido del saldo bilateral. Las
controversias entre las partes privadas
se resuelven entre ellas, no asumiendo
los Bancos Centrales responsabilidad
alguna por las divergencias o daños que
originaran tales controversias (Pérez
Caldentey y otros, 2012).
En ese sentido, el SML en su
construcción resulta innovador porque
contempla las necesidades de los
pequeños y medianos empresarios al
reducirle sus costos de transacción y
por ende de producción, al simplificar la
operatoria y mitigar la incertidumbre
28
respecto al valor de las monedas. De
manera que atender esta necesidad de
aquellos que dinamizan la economía
interna, podría estar indicando la
voluntad de producir cambios estructu-
rales. Sin embargo, el MERCOSUR no
contempla en su estructura una
institución encargada de analizar,
estudiar, o monitorear el funcionamien-
to del sistema; tampoco los actores y
sectores económicos que intervienen,
ni los bienes y servicios que se
intercambian. Respecto a los bancos
Centrales, el de Brasil publica en su
página información limitada a la
cantidad de operaciones y por monto
total desagregando la información para
Argentina (en pesos y en reales) y para
Uruguay. (en pesos uruguayos y reales).
También lo hace el Banco Central de
Uruguay respecto a las operaciones con
Brasil. Un detalle de las operaciones
cursadas se observa en el cuadro a
continuación:
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Eugenia Candelaria Pardo

Cuadro N°2. Operaciones anuales cursadas

Cantidad de operaciones cursadas

12000

10000

8000
Cantidad

6000

4000

2000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

EB-A 31 1163 3353 4870 7431 9041 9190 10788 8264

EA-B 10 72 40 50 83 47 38 38 34

EB-U
Total 115 278

EU-B
Total 22 102

Total 41 1235 3393 4920 7514 9088 9228 10963 8678

EB-A EA-B EB-U EU-B Total

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos publicados por el Banco Central de Brasil y obtenidos del
Banco Central de Argentina.
Nota: EB-A: exportaciones brasileñas a Argentina; EA-B: exportaciones argentinas a Brasil;
EB-U: exportaciones brasileñas a Uruguay; EU-B: exportaciones uruguayas a Brasil.

Sobresale un mayor uso del sistema
por parte de Brasil quien, con respecto a
Argentina, ha aumentado sostenida-
mente el número de operaciones desde
2008, registrándose su pico máximo en
2015 con un total de 10778. Por su
parte, Argentina registró su máximo en
2012 (83 operaciones) y a partir de allí
comenzó una caída sostenida hasta
cursarse en 2016 sólo 34, es decir,
menos de 3 operaciones por mes. Con
lo cual, desde el inicio del sistema Brasil
ha sido quien más lo uso, en promedio
de 6014 operaciones por año, en tanto
Argentina, sólo 47. Con relación al
comercio entre Brasil y Uruguay, la
cantidad de operaciones en los dos años
de vigencia del convenio, dan cuenta
por el momento, que Brasil canalizó 196
operaciones promedio por año, en
tanto Uruguay 149 (Banco Central de
Brasil). Respecto a los montos cursados
en el sistema, un detalle se muestra a
continuación:

densidades nº 22 - diciembre 2017 29

Sistemas de pago regional: en la encrucijada de la integración

Cuadro N° 3. Monto promedio de operaciones Brasil-Argentina

Monto promedio de operaciones en miles de dólares

Valores corrientes

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Brasil Argentina

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos publicados por el Banco Central de Brasil y obtenidos del
Banco Central de Argentina

Se observa que se cursan operaciones las transacciones que se cursan por el

en promedio de bajo valor no habiendo
superando los 300 mil dólares (Argenti-
na en 2015 con 38 operaciones).
Respecto a los montos anuales sobresa-
len los de Brasil, quien desde 2010 ha
cursado más de 700 millones de dólares
anualmente por el sistema, llegando al
pico de casi 1200 millones de dólares en
2012 y 2013; lo cual refleja la posición
deficitaria que Argentina registra en el
sistema. Además, si se considera el
monto del comercio total entre
Argentina y Brasil en los últimos cuatro
años, se observa que Brasil ha canaliza-
do por el sistema entre el 5.17 % y el
6.84% del total, en tanto Argentina no
llega ni a medio dígito la proporción de
SML respecto al comercio en su conjun-
to
5. Consideraciones finales
El SUCRE, sin duda, se creó para ir al
meollo de la crisis financiera internacio-
nal, es decir, la ausencia de regulaciones
en beneficio del capital transnacional;
pero también, como sostiene Páez
Pérez (2016), ir al meollo de la asimetría
de nuestros países; la vulnerabilidad
externa; la concentración económica en
el comercio interno y externo; y alcan-
zar la complementación económica.
Asimismo, pretende incorporar nuevas
formas de organización -como la
economía social, solidaria, comunitaria,

30 densidades nº 22 - diciembre 2017


indígena- para dinamizar los encadena-
mientos productivos. Sin embargo, para
desplegar su potencial y fortalecer la
integración resulta vital que otros países
de la región adhieran al convenio y se
implementen políticas en el sentido que
lo establece la ZEC. Por su parte el
SML, buscó ahorrar divisas, avanzar
hacia el desarrollo del mercado de
cambios de monedas latinoamericanas y
dar soluciones a las pymes, sin asumir
los Estados, compromisos ante
eventuales riesgos; aunque, tales objeti-
vos requieren políticas públicas sosteni-
das de fomento hacia ellas.
Ambos formaron parte de políticas
regionales llevadas adelante por
gobiernos con voluntad de dialogar los
problemas que aquejan a la sociedad. La
cuestión es que, están sujetos a cambios
políticos que hoy anhelan profundizar y
actualizar los modelos de integración de
la década del noventa. Con lo cual,
teniendo presente la historia regional y
la del mecanismo de ALADI, corren el
riesgo de perder funcionalidad e
importancia; intensificándose la
concentración económica o abrir paso a
la especulación financiera. De modo
que, es necesario confrontar las distin-
tas alternativas para saber qué apoyar y
qué rechazar; a fin de construir colecti-
va y solidariamente, un mundo plural
que sea para todos y no para unos
pocos; con esquemas de integración
regional que contribuyan a la igualdad
en nuestros pueblos y a dignificar la vida
en su sentido más amplio.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Eugenia Candelaria Pardo
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densidades nº 22 - diciembre 2017 33

A internacionalização dos entes
subnacionais federativos: notas
sobre os casos do Brasil e da
*
Argentina
Cairo Gabriel Borges Junqueira e
Karina Lilia Pasquariello Mariano

Introdução intuito evidenciar semelhanças e

O artigo analisa o atual patamar de
internacionalização subnacional brasi-
leiro e argentino -considerando seus
municípios, estados e províncias-
através de três variáveis de pesquisa,
quais sejam os sistemas federativos; os
aspectos constitucionais e jurídicos; e
as iniciativas subnacionais no âmbito
regional e fronteiriço, tendo como
divergências entre ambos os países no
trato das chamadas relações internacio-
nais federativas.
Na literatura especializada de Rela-
ções Internacionais essa excursão
externa dos atores subnacionais, desde
os já citados municípios, estados e
províncias até departamentos, regiões,
comunidades autônomas, cantões e

CGBJ: Professor Assistente de Relações Internacionais da Universidade de Ribeirão Preto (UNAERP),

Doutorando do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Bolsista da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), Membro da Rede de Pesquisa em Política
Externa e Regionalismo (REPRI) e Membro do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas (NEPPs). E-
mail: cairojunqueira@gmail.com
KLPM: Professora Doutora do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Professora
Adjunta da Faculdade de Ciências e Letras (FCL-Ar/UNESP), Coordenadora do Grupo de Estudos
Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD), Coordenadora da Equipe de Relações
Internacionais do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) e Membro da Rede de
Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). E-mail: karinapmariano@gmail.com
*Versões similares do presente artigo foram apresentadas e constam nos anais do 6º Encontro da Associação Brasileira
de Relações Internacionais (ABRI) ocorrido em Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, na PUC-MG, entre os dias 25 e 28
de julho de 2017 e do 9º Congresso Latino-americano de Ciência Política, organizado pela Associação Latino-
americana de Ciência Política (ALACIP) ocorrido em Montevidéu, Uruguai, entre os dias 26 e 28 de julho de 2017.

densidades nº 22 - diciembre 2017 35

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
cidades, ficou notadamente conhecida
por “paradiplomacia”. Tal nomencla-
tura adquiriu inúmeros sinônimos e
conceitos similares como “diplomacia
constituinte”, “pós-diplomacia”,
“diplomacia de múltiplas camadas” e
“microdiplomacia” “diplomacia local”,
“diplomacia regional”, “política externa
subnacional”, dentre outros, sendo
cada neologismo utilizado de acordo
com o contexto em que é aplicado
(Kuznetsov, 2015 Tavares, 2016).
Partindo dos exemplos clássicos de
atuação internacional subnacional na
América do Norte e Europa,
destacando-se os casos dos Estados
Unidos, Canadá, Bélgica, Suíça,
Áustria, França, Espanha e Alemanha,
pode-se dizer que o fenômeno da
paradiplomacia se espalhou ao redor do
mundo, chegando a outros países e
continentes com destaque para África
do Sul, China, Japão, Índia, México e
Rússia (Tavares, 2016:14). Especifica-
mente no trato da América do Sul,
Brasil e Argentina despontam como
evidência de uma dupla perspectiva: de
um lado, nesses países é frutífero o
incremento acadêmico sobre o tema e,
de outro, é cada vez mais cotidiano o
estabelecimento de laços de união entre
suas unidades federativas na busca por
maior desenvolvimento, algo que pode
ser enquadrado na ótica de “cooperação
descentralizada pública”, a qual
representa um conjunto de relações
mútuas realizadas por governos locais e
regionais (Malé, 2006:3) na busca por
captação de recursos, dinamização das
36
políticas públicas, capacitações técni-
cas, dentre outras.
A publicação de David Sarquis
(2013), fundamentado nas reflexões
teóricas em torno da paradiplomacia,
evidencia três questionamentos
centrais para o artigo que ora se
apresenta:
1) Como o Estado pode reconhecer
as instâncias subnacionais que estão
atuando de maneira autônoma no
exterior?
2) Quais desafios legais e jurídicos
são criados pela paradiplomacia?
3) Nessa relação entre Estado
central e atores subnacionais predo-
mina o conflito de interesse ou é
possível trabalhar em base de
cooperação?
Para responder satisfatoriamente a
essas três perguntas em relação ao Brasil
e à Argentina foram evocadas três
variáveis de pesquisa supramencionadas
no parágrafo inicial da introdução,
sendo cada uma delas tratada em
subseções específicas daqui em diante.
Em um primeiro momento busca-se
explanar que a configuração federativa
dos países é um ponto de destaque no
que concerne ao reconhecimento das
ações externas subnacionais, pois as
federações são consideradas formas de
Estado em que sobressaem caracterís-
ticas de dupla autonomia territorial, na
qual coexistem o governo central e os
governos membros descentralizados.
Posteriormente o debate focaliza-se na
dimensão jurídica das relações
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
internacionais subnacionais tendo em
vista um extenso debate acerca da
(in)validade de atuação desses atores
considerando que, no Direito Interna-
cional Público e especificamente no
debate aqui retratado, compete somen-
te aos Estados nacionais na figura do
governo central a condução da política
externa e das relações internacionais
dos países. Por fim, mas não menos
importante, analisa-se a dimensão
regional sobretudo na consecução de
iniciativas políticas brasileiras e
argentinas no seio do Mercado Comum
do Sul (Mercosul), bloco que demons-
tra relações de intercâmbio de boas
práticas através da Rede de Cidades do
Mercosul (Mercocidades) e de iniciati-
vas de cooperação fronteiriça colocadas
em prática também no âmbito do Foro
Consultivo de Municípios, Estados
Federados, Províncias e Departamen-
tos do Mercosul (FCCR).
A partir das análises, conclui-se que
tanto o Brasil quanto a Argentina
apresentam ativismo subnacional
crescente e o maior diálogo com o nível
federal, o qual ainda é escasso e carente
de vínculos, pode servir como pressu-
posto de fortalecimento das políticas
locais. Compreender as dinâmicas
políticas nos âmbitos local, nacional e
regional auxilia na consecução da
internacionalização subnacional e é a
isso que se preza este artigo.
Federalismo a la Brasil e Argentina
Um exame sobre a configuração
política brasileira e argentina, ainda
mais se tratando de cooperação
densidades nº 22 - diciembre 2017
descentralizada e internacionalização
subnacional de modo geral, obrigatoria-
mente deve levar em conta a questão
federal:
“O federalismo permeia e influencia
todos os aspectos políticos na Argentina
e no Brasil. Assim, qualquer explicação
de suas políticas que não incorporar o
enfoque sobre a influência do federalis-
mo na política nacional será provavel-
mente incompleta (no menor dos casos)
ou até mesmo incorreta (nos piores)”.
(Jones; Samuel, 2005:2 Apud Théret,
2014:150, tradução nossa).
O Federalismo representa um sistema
político, no qual estados fazem um
pacto por meio da Constituição,
criando uma associação ou aliança -a
Federação- que, ao mesmo tempo,
preserva a independência de cada estado
membro e promove sua ligação,
organizando-o por meio de um governo
central. O governo federal representa
unidade e centralidade, enquanto os
governos estaduais caracterizam
diversidade e autonomia. Conforme
apontam Marcello Branco e Eduardo
Kulgemas (2005), o Federalismo dá
forma a um Estado caracterizado pela
dupla autonomia territorial do poder,
coexistindo o governo federal e os
governos membros descentralizados,
sendo que todos têm poderes para
governar sobre o mesmo território e as
mesmas pessoas.
No caso específico do Brasil, a
promulgação da Constituição da
República de 1988 representa um
grande marco no debate aqui proposto
37
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
por duas principais razões. Em primeiro
lugar, ela corroborou as bases da
“Federação Trina”, conforme é exposto
em seu artigo 18: “A organização
político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição” (Brasil, 1988). E, em
segundo, serviu como base legal para
dar maior suporte à internacionalização
dos entes federativos subnacionais,
porque desde a década de 1980 já foi
possível observar uma elevada atuação
externa de alguns estados e grandes
municípios no fomento de iniciativas
paradiplomáticas, conforme elenca José
Vicente Lessa (2002).
Segundo Paula Losada (2014a), a
“Federação Trina” no Brasil represen-
tou, além do texto fundamental do
artigo 18 supramencionado, o processo
de democratização que afirmou a
autonomia do poder local reconhe-
cendo aos municípios competências
tributárias próprias, auto-organização e
capacidade política eletiva; dando
resultado a um processo de elevação dos
municípios brasileiros à condição de
entidades federativas legítimas pautado
na relativa descentralização do poder
decisório nacional.
A questão de descentralização versus
centralização decisória na política
brasileira norteia o debate aqui propos-
to. De um lado, o Federalismo brasi-
leiro pragmatizou uma técnica de
divisão de poderes considerando seu
histórico unitário em virtude do
38
passado colonial e até mesmo do regime
ditatorial vivenciado entre 1964 e 1985
(Papi, 2017; Rosenn, 2005). Nas pala-
vras de Miguel Barrientos (2009:52):
“O processo de descentralização
aparece não só como um fato reativo à
centralização a que o país tinha estado
submetido durante o governo militar.
[...]. Então, à primeira vista, a
Constituição parece prover maiores
recursos às esferas subnacionais, expan-
de os controles entre os três níveis de
governo (União, Estados, Distrito
Federal e municípios), além de
universalizar alguns serviços sociais, de
dar reconhecimento ao trabalho
desenvolvido pelos novos movimentos
sociais e pelas organizações não
governamentais e de explicitar uma
ampla série de direitos sociais (Título
II da CF88)”.
De tal sorte, a consecução de um
sistema político mais aberto pode ser
considerada como uma das bases de
sustentação para um maior avanço da
paradiplomacia no país. No discurso
oficial existe a preferência pelo termo
“diplomacia federativa”, entendida
como “[...] tanto a atuação externa das
unidades federativas quanto a forma de
articulação política entre o poder central e
os poderes infranacionais em matéria de
ação externa.” (Bogéa Filho, 2002:3).
Por outro lado, no debate acadêmico
formulou-se a ideia da existência de
uma “política externa federativa”,
compreendendo “[...] a estratégia
própria de um estado ou município
desenvolvida no âmbito de sua
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
autonomia, visando à sua inserção
internacional de forma individual ou
coletiva” (Rodrigues, 2009:36).
Como consequência desse processo
advindo da década de 1980, os governos
de Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-
2010) empreenderam uma série de
iniciativas resumidas em oito pontos
por Manoela Miklos (2011:86):
“1) A construção do conceito diplo-
macia federativa e sua implementação
como política de Estado, a partir de
1994.
2) A criação, em junho de 1997, da
Assessoria de Relações Federativas
(ARF) do ministério das Relações
Exteriores (MRE).
3) A abertura, a partir de 1997, dos
Escritórios de Representação Regio-
nal do MRE.
4) A fusão, em junho de 2003, da
Assessoria de Relações Federativas
(ARF) e da Assessoria de Assuntos
Parlamentares, dando origem à
Assessoria Especial de Assuntos
Fe d e r a t i v o s e Pa r l a m e n t a r e s
(AFEPA).
5) A atuação, a partir de 2003, da
unidade da Subchefia de Assuntos
Federativos responsável por questões
internacionais junto aos governos
subnacionais, a formulação do conceito
cooperação internacional federal e
sua implementação como política de
Estado.
6) A criação em 2003, do setor de
Relações Federativas da Embaixada
densidades nº 22 - diciembre 2017
do Brasil em Buenos Aires e a nomea-
ção, em 2004, de um diplomata com
mandato específico para cuidar de
articulações entre o Brasil a Argenti-
na.
7) Iniciativas recentes de
institucionalização da atuação interna-
cional de unidades subnacionais
brasileiras por parte do poder legislati-
vo: a elaboração, em 2005, da
Proposta de Emenda Constitucional
474 /2005, conhecida como PEC da
Paradiplomacia (...); e a elaboração
do Projeto de Lei do Senado 98 de
2006 (...).
8) A atuação recente da Agência
Brasileira de Cooperação (ABC) no
que diz respeito à cooperação que
envolve unidades subnacionais”.
Se, por um lado, o Estado descentra-
lizou algumas de suas políticas em
direção aos entes federativos, por outro
continuou a demandar todas as
prerrogativas em termos de política
externa, sendo que as reformas em nada
inovaram e continuaram a apresentar
limitações à atuação internacional de
estados e municípios (Morais, 2011). A
pergunta central, em se tratando das
relações internacionais, é a seguinte: até
que ponto o estabelecimento do
Federalismo no Brasil gerou maior
autonomia aos seus atores subnacio-
nais?
Conforme apontam Janina Onuki e
Amâncio Oliveira (2013), os municí-
pios brasileiros, por exemplo, não
foram reconhecidos como sujeitos de
Direito Internacional Público e não
39
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
adquiriram competência para o exercí-
cio das relações externas. No plano
internacional o país continuou a atuar
com base no princípio da unicidade do
Estado Federal sem deixar espaço, com
pequenas exceções, aos governos
subnacionais. Em 1988 reconheceu-se
aos entes subnacionais o exercício de
poderes próprios em relação à sua
autonomia em termos internos, mas a
prerrogativa de atuar no cenário
internacional continuou a ser matéria
do poder soberano, característica
primordial do Estado Nacional (Rabat,
2002). Tal dualidade ainda é bastante
aventada e será retomada na próxima
seção quando do debate sobre o marco
jurídico da paradiplomacia. Se, de um
lado, a base normativa não provê mar-
gem de manobra aos atores subnacio-
nais, de outro suas atividades práticas de
internacionalização crescem continua-
mente quando vão ao encontro das
diretrizes propostas pelo governo
central.
Aqui cabe a máxima de que os atores
subnacionais continuarão a empreender
atividades e políticas internacionais
independentemente de não possuírem
o status de atores perante o direito
internacional. Até porque consideram-
se as subnacionalidades como entidades
internacionais legítimos, pois se inse-
rem como exemplos de atores
internacionais entendidos como unida-
des do Sistema Internacional capazes de
mobilizar recursos, exercerem influên-
cia e gozarem de relativa autonomia
(Barbé, 1995).
40
O caso argentino parece seguir a
mesma linha de raciocínio, pois há
diferentes visões a respeito do quão a
configuração federativa auxilia as
excursões externas subnacionais.
Retomando Miguel Barrientos
(2009:18), a Argentina caracteriza-se
pelo “federalismo pendular” variando
momentos de elevada centralização
político-administrativa até altos níveis
d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o . Aq u e l a é
caracterizada pelo histórico ditatorial
no país, enquanto iniciativas
descentralizadoras remetem-se sobre-
tudo a partir da redemocratização em
1983.
Tal ocasião inaugurou tanto na
Argentina quanto no Brasil e no México
o que Bruno Théret (2014) nomina
“federalismo democrático”, período
atual no qual a descentralização está
atrelada à democratização,
propriamente dita. No momento em
que Carlos Menem (1989-1999) estava
na presidência, o país passou por uma
fase de intensa influência das ideias
liberais de mercado sobremaneira
elencadas no Consenso de Washington,
algo que fundamentou os rumos
políticos através, por exemplo, do Pacto
de Olivos, o qual estabelecia a
possibilidade de reeleição presidencial.
Se no Brasil a promulgação de uma
nova constituição em 1988 demanda
análise, na Argentina destaca-se a
Reforma Constitucional de 1994.
Segundo Domínguez (2015), essa
modificação proveu maior autonomia
política às províncias, pois elas
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
continuaram conservando poderes não
delegados ao governo central, escolhen-
do suas instituições locais, ditando suas
constituições e elegendo suas autorida-
des próprias, conforme disposto nos
artigos 121, 122 e 123. Em termos de
autonomia normativa não houve
grandes câmbios, enquanto que em
relação à autonomia financeira a
reforma incorporou cláusulas afirmati-
vas de “federalismo autonômico”
(Domínguez, 2015:96), mas manteve
um sistema financeiro unitário e
centralista.
Interessante notar que a Constitución
de la Nación Argentina (1994) combina
um Estado nacional forte e soberano
com a descentralização, permitindo às
províncias o caráter de autônomas. O
texto consagra três ordens distintas:
governo federal, governos provinciais
–incluindo o Governo Autônomo da
Cidade de Buenos Aires (CABA),
possuindo uma natureza de “cidade-
Estado”– e os governos municipais
(Granato, 2015). Diferentemente do
caso brasileiro em que a autonomia local
foi consagrada, na Argentina as provín-
cias e a CABA possuem inúmeras
prerrogativas constitucionais e os
municípios ficam à mercê dos outros
níveis governamentais.
“Em linhas gerais, podemos sustentar
que as províncias participam intensa-
mente e com amplas margens de
autonomia nas decisões e implemen-
tações de políticas públicas em seus
territórios: não se passando o mesmo
com os municípios, os quais devem
densidades nº 22 - diciembre 2017
buscar diferentes canais de articulação
com o governo provincial. [...]. As
províncias argentinas conservam muito
do enorme poder dos tempos confedera-
dos e, do mesmo modo, a autoridade
presidencial preserva a investidura e os
poderes que lhes foram outorgados na
segunda metade do século XIX [...]”
(Granato, 2015:131 e 133, tradução
nossa).
Com base na citação acima podemos
elencar diversos autores como Gilberto
Domínguez (2015), Juan Carbajales e
Claudia Gasol (2008) e Bruno Théret
(2014) cujos trabalhos dialogam no
sentido de postularem relativo
distanciamento em relação ao que é
proposto no texto constitucional
argentino em comparação ao que ocorre
de fato na prática. Assim, noções como
“federalismo unitário” (Domínguez,
2015), “federalismo líquido” (Gasol;
Iglesias, 2010) e “federalismo centrali-
zador” (Carbajales; Gasol, 2008) apare-
cem como característicos no debate da
Argentina. Em termos relativos à
internacionalização subnacional, a
Reforma de 1994 reconheceu às provín-
cias suas capacidades de celebrarem
convênios internacionais –lembrando
que não está escrito “tratados
internacionais”– compatíveis com a
política externa central (Dalla Via,
2004) e proveu maior caminho rumo ao
exterior por parte das grandes cidades.
Por outro lado, inúmeros municípios
ficam aquém do esperado em termos de
internacionalização porque “[...] não
em poucas oportunidades, o poder central
41
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
mostra uma irresistível e às vezes costu-
mas vocação excludente dos importantes
gestores subnacionais” (Gasol; Iglesias,
2010:23, tradução nossa).
Outro aspecto a ser destacado é o fato
de que em ambos os países há uma
centralização na formulação da política
externa nacional que fica restrita à
Presidência, Ministério das Relações
Exteriores e algumas instâncias do
Executivo que cuidam de aspectos
pontuais de assuntos internacionais.
Até o advento dos processos de
redemocratização em meados dos anos
1980, essa centralização inibiu a
participação de outras esferas estatais,
criando uma certa atrofia na capacidade
dos governos subnacionais de atuarem
internacionalmente.
Ao longo dos últimos 30 anos,
percebe-se um movimento importante
para alterar essa situação. Como
apontamos anteriormente tanto no
caso brasileiro como argentino, os
governos centrais buscaram estruturar
condições que permitissem essa
atuação, sem abrir mão de seu papel
central como formuladores da política
externa desses países, enquanto os
governos subnacionais têm promovido
uma alteração institucional, buscando
ampliar suas capacidades e consolidar
práticas de atuação no cenário
internacional.
Resumidamente, o grande debate que
gira em torno da questão federal para a
compreensão das atividades internacio-
nais subnacionais está em constante
entrelaçamento com o conceito de
42
autonomia, através do qual se reconhe-
ce aos entes subnacionais o exercício de
poderes próprios, reservando ao poder
soberano a prerrogativa de atuar, no
exterior e interior, como representante
do corpo nacional em totalidade
(Rabat, 2002). Essa questão demarca
também a noção dos desafios legais e
jurídicos da paradiplomacia.
É possível estabelecer um marco
jurídico da paradiplomacia?
A presente subseção apresenta-se
com uma pergunta, porque a contenda
em torno do marco jurídico da
paradiplomacia caminha há anos e
torna-se de difícil compreensão em
nossa região, incluindo Brasil e Argen-
tina, em virtude dos seus históricos
centralizadores em termos de divisão de
poderes na seara internacional. No
âmbito das relações internacionais a
Constituição brasileira de 1988 é muito
clara ao evidenciar no artigo 21 que é
competência da União, ou seja, do
poder central, a manutenção da relação
com Estados estrangeiros e organiza-
ções internacionais. Ademais, no artigo
49 consta que é de competência exclu-
siva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional, já no artigo 84
estabelece-se que compete privativa-
mente ao Presidente da República
manter relações com Estados estran-
geiros e acreditar seus representantes
diplomáticos, celebrar tratados,
convenções e atos internacionais,
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
sujeitos a referendo do Congresso
Nacional (Brasil, 1988). Sob o aspecto
jurídico não há referência a uma
possível participação internacional de
estados e municípios.
Em 2005, no Brasil, formulou-se a
Proposta de Emenda Constitucional
(PEC n.º 475/05) conhecida como
“PEC da Paradiplomacia” com o intuito
de modificar o artigo 23 da Constitui-
ção para permitir aos entes subnacio-
nais a celebração de atos, convênios ou
acordos com atores subnacionais
estrangeiros através de prévia autoriza-
ção da União. Entretanto, tal proposta
foi vetada em virtude de seu caráter de
inadmissibilidade. Um ano depois, em
2006, apresentou-se Projeto de Lei
Complementar (PLS n.º 98/06)
dispondo sobre a aplicação de normas
internacionais no Brasil e sugeriu-se
ajuste textual que permitiria a estados,
municípios e Distrito Federal negociar
e fazer acordos com subnacionalidades
estrangeiras com prévia autorização do
Ministério das Relações Exteriores
(MRE). Todavia, tal projeto também
não foi aprovado (Fróio, 2015:59-60).
Entre os anos de 2011 a 2014 a
Subchefia de Assuntos Federativos da
Presidência da República (SAF/PR), na
figura de Paula Losada (2014b), deu
continuidade e estabeleceu reuniões
com gestores locais, autoridades
ministeriais e acadêmicos para
estabelecer o chamado “Marco Jurídico
da Cooperação Internacional Descentra-
lizada do Brasil”. O intuito era angariar
um marco legal ou de referência sobre a
densidades nº 22 - diciembre 2017
Cooperação Internacional Descentrali-
zada (CID) aqui no país. Como
consequência desses encontros,
atualmente existe uma proposta em
tramitação iniciada em 2013 quando
representantes dos entes federativos
brasileiros, em comunhão com
iniciativas da SAF/PR, propuseram a
criação de Decreto Presidencial para
estabelecer ações de cooperação técnica
internacional descentralizada (Fróio,
2015). Mesmo assim, o texto final foi
encaminhado para a Presidência e o
MRE e encontra-se, no ano de 2017,
sem apreciação por parte dessas
instâncias, sendo de difícil mensuração
o prazo para sua continuidade.
A CID é entendida como uma forma
específica de paradiplomacia amparada
e estimulada pelo Estado com base nas
relações intergovernamentais do
Estado Democrático seguindo o
princípio de que os entes federativos
são co-formuladores e/ou co-
executores de determinados projetos
com viés internacional aprovados
previamente pelo governo federal
(Rodrigues, 2011). Conforme
supramencionado, a normalização da
CID no Brasil ainda está em aberto e
gera diversas perguntas, enfatizando-se
a seguinte:
“[...] é condição sine qua non para a
CID dispor de um marco jurídico
nacional? Duas respostas poderiam ser
dadas aqui, ambas com base na
experiência brasileira. A primeira diria
que iniciativas políticas no campo das
relações intergovernamentais -como as
43
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
do Itamaraty e da SAF- poderiam
prevenir e solucionar de maneira
razoável conflitos e impasses sobre
competências entre os entes federados,
incluindo os assuntos da CID. [...]. A
segunda é que os agentes públicos atuam
-assessorados por suas consultorias
jurídicas- balizados por normas
positivas, agrupadas em marcos jurídi-
cos, que definem o que pode, o que não
pode, quando pode e como pode. A falta
de um marco jurídico, considerando a
cultura política e jurídica brasileira,
gera insegurança e impede, principal-
mente nos municípios, ações mínimas
ou uma assertividade maior para
realizar a CID, que seriam plenamente
amparadas pelo sistema, mas que a
inexistência de um marco jurídico
inibe”. (Rodrigues, 2011:31).
A proposta do marco jurídico adveio
da SAF/PR, pois ela almejava o mínimo
de segurança jurídica para os municí-
pios em virtude do aumento de
parcerias envolvendo a CID com países
da África, além de Itália e França.
Contudo, não houve aderência por
parte da Casa Civil, da Presidência e
muito menos do Itamaraty. A modifica-
ção da Constituição de 1988 mostra-se
por vezes impossível e é sabido que a
atuação internacional subnacional
brasileira é mais ampla que a cooperação
descentralizada. A título de informa-
ção, as palavras de Marinana Andrade e
Barros (2009:143) resumem o debate
ainda em aberto:
“O fato é que, apesar do desenvolvi-
mento nacional da temática, a cena
44
política brasileira não parece vislum-
brar uma acomodação jurídica deste
processo ao ordenamento normativo de
maneira que atenda a todos os envolvi-
dos, ao menos no curto prazo. A
centralização da federação brasileira
em torno da União contribui de
maneira marcante para tanto. O Brasil
é, reconhecidamente, um Estado em
que a repartição de competências tende
a ser bastante desequilibrada”.
Por sua vez, na Argentina as principais
novidades da Reforma de 1994 apare-
cem nos artigos 124, 128 e 129 citados
abaixo:
“Art. 124: As províncias podem criar
regiões para o desenvolvimento
econômico e social e estabelecer órgãos
com faculdades para o cumprimento de
seus fins e podem também celebrar
convênios internacionais que não sejam
incompatíveis com a política exterior
da Nação e não afetem as faculdades
delegadas ao Governo Federal ou o
crédito público da Nação; com
conhecimento do Congresso Nacional.
A Cidade de Buenos Aires terá o regime
que se estabelece com tal efeito.
Art. 128: Os governadores de
província são agentes naturais do
Governo Federal para cumprir a
Constituição e as leis da Nação.
Art. 129: A Cidade de Buenos Aires
terá um regime de governo autônomo,
com faculdades próprias de legislação e
jurisdição, e seu chefe de governo será
eleito diretamente pela população da
cidade. (Argentina, 1994, tradução
nossa).
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
Conforme observado, com a Reforma
de 1994 os constituintes preferiram
chamar de “convênios” e não usar o
termo “tratados” para referirem-se aos
acordos das províncias com Estados
estrangeiros e conforme consta no
artigo 22, continua sendo prerrogativa
do Congresso a aprovação de tratados
internacionais com outros Estados,
incluindo a Santa Sé, e organizações
internacionais. Salienta-se que essa
questão da regulamentação (ou não
regulamentação) da ação internacional
das províncias argentinas em virtude do
artigo 124 ainda é um debate em aberto.
Alguns postulam que deve haver uma
regulamentação complementária entre
os poderes executivo e legislativo
(Chancelaria e Congresso), outros que
as próprias províncias deveriam se
autorregular e outros ainda que não
devesse existir regulamentação, sendo
cada caso prático levado ao debate
posteriormente (Carbajales; Gasol,
2008).
Mesmo com interpretações ambíguas,
existe uma rica e dinâmica atividade
internacional realizada pelas províncias
argentinas e por Buenos Aires graças ao
seu maior nível de autonomia. Em
estudo comparado com o Brasil, Liliana
Fróio e Marcelo Medeiros (2011)
afirmam que a Argentina possuía uma
atividade paradiplomática maior em
virtude de variáveis como: evolução do
federalismo, contexto interno e
internacional favorável e inclusão da
questão no ordenamento jurídico a
partir de 1994. De fato, os poderes
densidades nº 22 - diciembre 2017
provinciais no país possuem o legado de
sempre barganharem por maior
descentralização (Papi, 2017:214).
Consequentemente, com as observa-
ções realizadas acima sobre ambos os
países, vê-se o quão complexo é tratar
sobre as bases legais e jurídicas da
internacionalização de seus entes
federativos. Se por um lado e a priori a
Argentina demonstra estar mais
avançada nesse marco jurídico, tanto
esse país quanto o Brasil situam-se em
um patamar semelhante caracterizado
por dois pontos: carência de uma
regulamentação legal clara e objetiva e
falta de visível articulação entre
governos central e subnacionais. Em
ambos a política exterior ainda fica à
cargo das instâncias centrais e, embora
exista insegurança jurídica, as iniciativas
e atividades paradiplomáticas muitas
vezes parecem se desenvolver de
maneira mais dinâmica na prática sem
depender diretamente de um marco.
Seu estabelecimento é possível sim, mas
depende de diálogo interinstitucional e
vontade política multilateral que está
além dos avanços estabelecidos até o
momento.
A relação dinâmica entre os níveis
regional e subnacional
A paradiplomacia é um fenômeno
associado a dois outros processos que
ganharam evidência a partir dos anos
1980: globalização e regionalização.
Esses dois processos pressionavam
tanto o nível federal (por uma maior
descentralização por parte do Estado),
quanto o local que se via premido a
45
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
buscar novas esferas de atuação para dar
respostas às novas demandas e necessi-
dades, que estas já não podiam ser
atendidas pelos governos nacionais.
Os comportamentos dos governos
subnacionais foram distintos nos dois
casos. Em relação à globalização houve
uma maior preocupação em se articular
nas cadeias de valor internacional, ou no
caso das municipalidades em se
transformarem em núcleos dessa
globalização, alcançando a categoria de
cidades globais (Sassen, 1998). A
regionalização, por outro lado, estimu-
lava uma necessidade de maior articula-
ção entre governos subnacionais para
lidar com as decisões tomadas pelos
governos centrais ou comunitários (no
caso europeu). Assim, a integração
regional apareceu como uma perspec-
tiva analítica importante para se analisar
a participação internacional dos atores
subnacionais, porque aquela proveu um
impulso fundamental a esses últimos na
busca por maiores vínculos além das
fronteiras estatais.
Dentre as mais variadas formas de
atuação subnacional no interior do
Mercado Comum do Sul (Mercosul), a
exemplo de irmanamentos entre cida-
des, cooperação transfronteiriças e
consórcios públicos, o presente artigo
foca-se na análise da Rede Mercoci-
dades e do Foro Consultivo de Municí-
pios, Estados Federados, Províncias e
Departamentos do Mercosul (FCCR),
haja vista serem as duas principais
instâncias no trato das agendas e
atuações subnacionais via bloco
46
regional.
A Rede Mercocidades surgiu em 1995
como uma iniciativa de onze cidades
-Rosário, La Plata e Córdoba da
Argentina; Florianópolis, Porto Alegre,
Curitiba, Rio de Janeiro, Brasília e
Salvador do Brasil; Assunção do
Paraguai; e Montevidéu do Uruguai-
cujos governos à época mostravam-se
mais progressistas, se comparado às
políticas liberais da década de 1990, com
objetivo primordial de favorecer a
participação dos municípios na
estrutura do Mercosul (Mercocidades,
1995). Ao longo de mais de duas
décadas de funcionamento, as Mercoci-
dades consolidaram-se como a mais
importante Rede de articulação munici-
pal na América do Sul (Rodrigues;
Mattioli, 2017).
Cumpre enfatizar dois pontos
fundamentais da Rede: em primeiro
lugar, ela foi estimulada pela integração
regional, mas não consta formalmente
no rol institucional do Mercosul e, em
segundo, sua estrutura decisória
envolvendo Cúpula, Conselho,
Secretaria e Colegiado é inteiramente
composta por representantes de gover-
nos locais, sejam eles prefeitos, alcaides
ou intendentes. Ao longo dos quase
vinte e dois anos de trabalho, as
Mercocidades possuem uma agenda
extensa averiguada através de suas
Unidades Temáticas (UTs) que tratam
de questões como ciência, cultura,
esporte, educação, tecnologia, turismo,
comunicação, desenvolvimento social,
direitos humanos, gênero, meio
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
ambien-te, dentre outros.
Segundo o último Informe da
Presidência e da Secretaria Técnica
Pe r m a n e n t e d e M e r c o c i d a d e s
(Mercocidades, 2016:132), das vinte e
uma UTs existentes, apenas a de
Desenvolvimento Econômico e Local é
elencada como “paralisada”, ou seja, não
está exercendo atividades práticas para
as quais fora designada. Ademais, treze
enquadram-se no rol de “proativa” e
“ativa”, destacando-se a de Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável e de
Segurança Cidadã. Como a Rede
depende de recursos financeiros
provenientes das próprias cidades e no
período entre 2015 e 2016 apenas trinta
e oito contribuíram com o orçamento,
um percentual baixo se considerado o
número aproximado de 300 cidades-
membro, deve-se considerar melhora
na prestação de afiliação e um balanço
positivo às Mercocidades, algo que
denotou efetivo avanço na consecução
de sua agenda temática.
De maior relevo, conforme sustenta
Fabiana Dessotti (2011), as Mercoci-
dades auxiliaram no questionamento da
agenda do Mercosul e foram capazes de
influenciar as políticas dos governos
nacionais da região. Tal afirmativa deve
ser levada em consideração e realçada
tendo em vista que o Mercosul é um
bloco intergovernamental com
características de “interpresidencialis-
mo” (Malamud, 2013) marcado pela
extrema tomada de decisões nas mãos
de governos centrais.
Consequentemente, a Rede Mercoci-
densidades nº 22 - diciembre 2017
dades pode ser considerada como uma
instância ativa na consecução do
desenvolvimento local e da CID no
Mercosul. Ilustrada na citação abaixo,
na atual conjuntura ela enfrenta
obstáculos, mas representa os intere-
sses municipais e os poderes públicos
mais próximos dos cidadãos, algo que,
em tese, fortalece sua missão para com o
Mercosul.
“A América Latina vive processos
políticos e sociais que estão marcando
uma polarização nos posicionamentos e
demandas de suas forças sociais e políti-
cas. Poderia se catalogar a situação
atual de “equilíbrio instável”, ou seja,
que qualquer força ou ação pode gerar
um desenlace de instabilidade social,
política e econômica. [...]. Em um
cenário mundial de forte urbanização,
a América Latina é o continente mais
urbanizado e desigual do planeta, num
mundo que desde 2014 a população
urbana ultrapassou a população rural.
Esta situação manifesta a relevância e
a importância que têm e terão as
cidades e os governos locais na
promoção e desenvolvimento de
políticas públicas que administrem e
gerem o território, desde uma perspec-
tiva do direito à cidade”. (Mercocida-
des, 2016:162, grifo nosso).
Um dos principais triunfos da Rede
Mercocidades foi ter dado suporte e
realizar pressão junto aos governos
centrais para a criação de uma institui-
ção subnacional no quadro do bloco
regional, o que foi corroborado em
2004 com a instalação do FCCR através
47
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
da Decisão 41/04 do Conselho do
Mercado Comum (CMC). O Foro tem
como missão representar não somente
os governos municipais, mas também
estaduais, provinciais e departamentais
no rol regional, ampliando o escopo de
atuação. Antes de sua criação iniciou-se
uma tentativa frustrada, por ser um
mecanismo temático e de baixa
potência, estabelecida em 2000 através
da Reunião Especializada de Municí-
pios e Intendências (REMI), a qual logo
se extinguiu.
Acompanhando uma diversidade de
atores e divergências nos sistemas
políticos, pois enquanto Argentina,
Brasil e Venezuela são federações,
Paraguai e Uruguai mostram-se mais
unitários, o FCCR somente iniciou
suas atividades em 2007 em decorrência
de divergências de interesses por parte
dos países na medida em que foram
adquirindo a presidência pro-tempore
do Mercosul. Mesmo assim, é impor-
tante verificar que há diversas visões a
respeito de quem ou o que foi o maior
responsável pelo estímulo à geração de
uma instituição subnacional no interior
do bloco, ora sendo de iniciativa e
interesse do governo brasileiro, ora
sendo uma atividade majoritariamente
voltada às defesas e “lobbies” das
Mercocidades.
De modo propositivo o FCCR
instalou dois comitês, um de municí-
pios e outro de regiões/governadores
-estados federados, províncias e
departamentos-, tendo aquele ficado
mais à cargo da Rede, pelo histórico e
48
know how na área, e este se baseado nas
experiências pioneiras da Comissão
Regional de Comércio Exterior do
Nordeste Argentino (Crecenea Lito-
ral) e do Conselho de Desenvolvi-
mento e Integração do Sul (Codesul),
sendo consideradas grandes estimula-
doras da cooperação interregional
envolvendo parcerias entre províncias
do nordeste argentino e estados do sul
brasileiro (Banzatto, 2017). Por sua vez,
o Comitê de Governadores mostrou-se
um tanto quanto inoperante, não
conseguindo pautar atividades da
mesma maneira que o Comitê de
Municípios (Comum).
Indo ao encontro dessa perspectiva,
um dos maiores avanços no FCCR foi
ter estimulado um maior diálogo
subnacional entre Brasil e Argentina,
países cujos entes federativos se
mostraram bem mais ativos, se
comparado ao restante dos Estados-
membros, ao longo dos anos. Do lado
brasileiro a própria Subchefia de
Assuntos Federativos da Presidência da
República (SAF/PR) coordenou o
desenvolvimento das atividades,
enquanto do lado argentino essa função
ficou à cargo da Subsecretaria de
Relações Institucionais do Ministerio
de Relaciones Internacionales y Culto
(SUINS/MRECIC).
Concomitantemente ao processo de
inclusão de uma instituição subnacional
com efetiva capacidade de formalizar
recomendações às instâncias
intergovernamentais, o que significou à
época um grande avanço, o fato das
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
coordenações do FCCR ficarem sob
responsabilidade dos poderes executi-
vos centrais de ambos os países, por
exemplo, quebrou as expectativas
vindouras no sentido de não prover
maior empoderamento direto aos
atores subnacionais da região. Dito de
outro modo, se por um lado o Foro foi
criado e os países realmente notaram
sua legitimidade e importância, por
outro as subnacionalidades não
conseguiram se desvencilhar de certas
amarras decisórias, marca registrada do
já mencionado “interpresidencialismo”
no Mercosul (MALAMUD, 2013).
Durante os primeiros anos de
funcionamento e até aproximadamente
2015 o FCCR conseguiu estabelecer
um debate constante, o qual inclusive
acompanhou a questão do marco
jurídico da paradiplomacia analisado na
subseção anterior, e promover reuniões
periódicas. Durante o período,
inúmeras propostas foram discutidas,
mas nenhuma recomendação fora
enviada para apreciação do Conselho do
Mercado Comum (CMC). Ou seja, a
principal função do Foro não foi
estabelecida na prática, ficando aquém
das expectativas iniciais.
Após esse período o FCCR não
conseguiu desenvolver sua agenda.
Entre a XLVIII Reunião Ordinária de
Coordenadores realizada em fevereiro
de 2016 em Montevidéu, no Uruguai, e
a XLIX Reunião Ordinária realizada em
junho de 2017 em Buenos Aires, na
Argentina, o Foro ficou praticamente
inerte, demonstrando letargia e
densidades nº 22 - diciembre 2017
morosidade da instituição. Na primeira
reunião os presentes tomaram nota da
Decisão n.º 48/15 do CMC para
aprovação do “Plano de Ação 2016-
2017 do FCCR”, mas tal documento
nunca foi aplicado e suas diretrizes
ficaram somente no papel. Já no último
encontro debateu-se o “Plano de Ação
2017-2018 do FCCR” com os mesmos
eixos de ação. Tem-se a impressão de
que as autoridades continuam
debatendo amiúde sem levar em
consideração falhas em propostas
anteriores.
Em decorrência da conjuntura do
Mercosul nos últimos anos,
enfatizando-se a suspensão da
Venezuela, a instabilidade política
interna severa do Brasil, as dificuldades
de fundo do Paraguai e do Uruguai em
caminharem com as políticas do bloco e
o câmbio presidencial na Argentina, o
FCCR ficou estagnado e encontra-se
sem perspectivas de avanço no curto
prazo. Estando atrelado formal e
institucionalmente ao bloco, é evidente
que sofrerá as consequencias de
processos recorrentes em outros níveis
de análise, quais sejam o próprio bloco e
os âmbitos nacionais. Por outro lado, a
Rede Mercocidades continua com seus
trabalhos e sua agenda mantém-se ativa
demonstrando que é possível trabalhar
em base de cooperação na medida em
que há inúmeros interesses em comum
entre Estados centrais e atores
subnacionais.
Considerações finais
Em definitivo, o quadro abaixo
49
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
procura resumir e comparar o atual
patamar de internacionalização
subnacional brasileiro e argentino
considerando as três variáveis de
pesquisa. Maiores semelhanças são
encontradas na variável “Integração
Regional (Mercosul)”, pois no interior
da Rede Mercocidades e do Foro
Consultivo de Municípios, Estados
Federados, Províncias e Departamen-
tos (FCCR) os atores subnacionais de
ambos os países possuem atuação
intensa e periódica, mas, no caso
específico do Foro, dependem direta-
Quadro 1. Variáveis da internacionalização subnacional no Brasil e na Argentina.
Variável
Sistemas Federativos
Marco Jurídico
Integração Regional
(Mercosul)
Fonte: Elaboração própria dos autores.
No quesito dos sistemas federativos,
Brasil e Argentina representam casos
emblemáticos de (des)centralização
política e decisória. Para o primeiro, a
50
mente das vontades dos poderes
centrais governamentais. Em
contrapartida, maiores divergências são
apresentadas nas variáveis “Sistemas
Federativos” e “Marco Jurídico”.
Enquanto no Brasil os municípios têm
maiores prerrogativas de autonomia e
há tentativas sem sucesso de estabelecer
diretrizes legais à paradiplomacia, na
Argentina são as províncias que
adquiriram maiores poderes graças aos
êxitos das reformas constitucionais de
1994.
Brasil Argentina
“Federalismo Trino” “Federalismo Misto”
Autonomia municipal interna Autonomia provincial internacional
Diplomacia Federativa Paradiplomacia
PEC e PLS da Paradiplomacia Reforma Constitucional de 1994
Regulamentação da CID CABA com status próprio
Ímpeto e ação municipal Ímpeto e ação municipal
nas Mercocidades nas Mercocidades
Centralização de poder no FCCR Estagnação decisória no FCCR
Constituição de 1988 assegurou maio-
res prerrogativas internas aos municí-
pios e fomentou o desenvolvimento de
um debate conceitual mais robusto. Já
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
para o segundo país, as províncias
aparecem com maior autonomia
internacional. No que tange ao debate
conceitual, no Brasil é mais frutífera a
produção de sinônimos e termos
correlatos ao da paradiplomacia,
enquanto na Argentina o mesmo é mais
escasso.
Tratando-se do marco jurídico, o
Brasil mostra-se aquém da realidade
argentina. Embora nos últimos anos as
tentativas de estabelecimento das “PEC
e PLS da Paradiplomacia” ou até mesmo
da regulamentação da Cooperação
Internacional Descentralizada (CID)
demonstrem iniciativas enaltecíveis,
esses casos parecem encerrados e os
Poderes Executivos centrais nas figuras
da Presidência e do Itamaraty não
deram prosseguimento na questão. Por
outro lado e mesmo com interpretações
díspares, a Reforma Constitucional da
Argentina em 1994 trouxe um novo
aparato jurídico às províncias e a
Buenos Aires, algo que evidencia
questionáveis, mas efetivas mudanças.
Por fim, no âmbito da integração
mercosulina, tanto os atores subnacio-
nais brasileiros quanto argentinos
apresentam uma vontade política e
interesses à internacionalização, algo
que é observado nas Mercocidades e no
FCCR. Contudo, este último, em
virtude de diferenças políticas,
conjunturas nacionais conturbadas e
centralização decisória, apresenta-se no
ano de 2017 como estagnado e sem
grandes pretensões de avanço, o
contrário do que é observado na Rede.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Mesmo com alguns problemas de
ordem institucional, o que é caracterís-
tico das organizações, as Mercocidades
conseguiram prover uma certa unidade
em termos de planejamento e
implementação de ações que vão ao
encontro das necessidades das cidades
em promover políticas públicas benéfi-
cas e próximas aos cidadãos.
É importante apontar que neste caso,
o dinamismo das Mercocidades pode
ser explicado também pelo fato de não
pertencer à estrutura institucional do
Mercosul o que lhe permite, em
primeiro lugar, maior autonomia para
implementar ações e projetos. Além
disso, o FCCR possui caráter apenas
consultivo, o que significa estar fora do
processo decisório, e no caso específico
do Mercosul, ter quase nenhuma
influência nas decisões tomadas,
causando desgaste e desinteresse pela
participação nos atores sociais e
governamentais que participam de seus
órgãos consultivos.
De tal sorte, conclui-se que tanto o
Brasil quanto a Argentina apresentam
ativismo subnacional crescente a partir
das mudanças ocorridas no final do
século XX que encabeçam as três
variáveis de pesquisa eleitas. Mesmo
assim, o diálogo entre as partes, seja
com relação ao nível federal ou
subnacional, ainda é carente de
pragmatização e representatividade,
sendo imprescindível um maior número
de estudos como este para se compreen-
der as nuances da internacionalização
subnacional na região. Ratifica-se que
51
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
as ações internacionais realizadas pelos
entes federativos continuam a ser
colocadas em prática, cabendo ao
debate institucional, normativo e
jurídico acompanhar tal tendência
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densidades nº 22 - diciembre 2017
El camino hacia la aplicación de
la Cláusula Democrática a
Venezuela desde los comunicados
de la Cancillería uruguaya
Wilson Fernández Luzuriaga
Introducción
Este trabajo analiza la posición del
gobierno uruguayo frente a la prolonga-
da crisis política en la República
Bolivariana de Venezuela y sus repercu-
siones en espacios regionales, subregio-
nales e incluso domésticos, a través de
los comunicados oficiales emitidos por
el Ministerio de Relaciones Exteriores y
publicados en su sitio web, desde el
inicio de 2017 hasta la aplicación de la
llamada cláusula democrática del
MERCOSUR con sus repercusiones
inmediatas. El artículo constituye un
adelanto al Documento de Trabajo N°
89 de la Unidad Multidisciplinaria de la
Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República, Uruguay,
titulado La Cancillería uruguaya frente
a la crisis política en Venezuela. Interpre-
tando los comunicados oficiales, que se
Profesor Adjunto del Programa de Estudios Internacionales y Profesor Adscripto del Instituto de
Derecho Internacional Público. Universidad de la República, Uruguay.
Contacto: wilson.fernandez@cienciassociales.edu.uy
densidades nº 22 - diciembre 2017
publicará a fines de diciembre del
corriente año.
Si bien el final de la llamada Guerra
Fría inauguró un tiempo de cambios e
incertidumbres, el año 2016 confirmó
un futuro transicional aún más incierto,
con la victoria electoral de Donald
Trump en Estados Unidos, el referén-
dum que determina al gobierno del
Reino Unido a abandonar la Unión
Europea, la consolidación del liderazgo
regional e internacional de Vladimir
Putin, la prolongada lucha armada y
crisis humanitaria en Siria y las
amenazas latentes de Corea del Norte.
Por otra parte, bajo este panorama
sistémico, Uruguay ostentó la categoría
de Miembro No Permanente en el
Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, con una agenda que incluyó
conflictos entre Israel y Palestina,
55
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
nuevas amenazas nucleares de Corea,
intervenciones militares de Estados
Unidos en territorio sirio, entre los
principales.
El artículo busca mostrar la posición
de la Cancillería que, desde este
contexto internacional, debe asumir
constricciones al entablar relaciones
bilaterales con Venezuela, provenientes
de un escenario subregional-regional y
de un escenario nacional. El escenario
subregional-regional se fue configuran-
do y reconfigurando a partir de
posturas de los otros tres países funda-
dores del MERCOSUR, que endure-
cieron sus discursos y decisiones con
consecuencias en la institucionalidad
del bloque, así como a partir de un
fuerte involucramiento de la OEA en la
crisis venezolana, liderado por su
Secretario General, el uruguayo Luis
Almagro. El escenario nacional está
configurado desde la exigua mayoría
parlamentaria propia alcanzada por el
partido de gobierno, Frente Amplio, en
las elecciones de 2014, mayoría que
inclusive en este año se vio acotada solo
a la Cámara de Senadores ante la
disidencia de un diputado oficialista en
la Cámara de Representantes. El escaso
margen de maniobra del Poder
Ejecutivo ponderó la gravitación de los
debates a la interna del partido de
gobierno sobre inserción internacional.
I. Estrategia de análisis
En primer lugar, en este trabajo se
identifica como agente del mensaje al
propio Ministerio de Relaciones
Exteriores, a través de su Dirección de
56
Prensa. El canal utilizado es la
publicación de textos que la propia
Cancillería uruguaya denomina
comunicados de prensa y publica en su
página web. Aquí se considera canal de
transmisión “al medio utilizado por un
emisor para comunicarse con el receptor
del mensaje” (Bizzozero, 1989:29).
Estos medios se constituyen, así, en un
facilitador de cohesión hacia el sistema
internacional o hacia subsistemas, en
este caso configurados desde espacios
regionales, subregionales o domésticos.
Si bien la identidad del agente emisor
es siempre el ministerio, en el universo
de todos los comunicados de prensa, se
van a hallar distintos atributos que
aluden al sujeto de cada mensaje:
gobierno uruguayo, países del
MERCOSUR, países sudamericanos,
países reunidos en el espacio institu-
cional panamericano de la OEA, etc. La
declaración o comunicado emitido
responderá a contextos internacionales,
multilaterales, regionales, subregiona-
les y también domésticos. En definitiva,
Uruguay, representado por su Cancille-
ría, pasará a comunicarse con documen-
tos que contienen mensajes de estruc-
tura homogénea, los que mostrarán
cierta evolución de sus contenidos, en
tanto respuestas a los contextos
mencionados.
Al tratarse del estudio de mensajes
atribuibles a una de las unidades básicas
en la que está dividido el mundo, el
Estado nacional, se asume un contexto
de permanente tensión entre la unidad y
el sistema internacional o entre la
densidades nº 22 - diciembre 2017

unidad y los subsistemas subregionales
y regionales. Inclusive esa tensión
puede estar latente en un contexto
doméstico. Así, el mensaje cumple dos
funciones: una operativa y otra
legitimadora. En la medida que la
unidad nacional señala caminos
operativos, se relaciona con un destina-
tario al que le está otorgando cierto
grado de legitimidad. El destinatario o
receptor de cada mensaje deberá
determinarse en el propio texto, aunque
en general está señalado en forma
explícita por el agente emisor.
Finalmente cabe agregar que, más allá
de las funciones, los mensajes tienen
connotaciones positivas o negativas o
dicho en forma más precisa, primordial-
mente positivas o primordialmente
negativas. Así, un mismo contexto
conflictivo puede ser el estímulo para
expresiones condenatorias y de rechazo
y, también, propositivas y de satisfac-
ción.
Finalmente en cada mensaje se
determinará qué principio de Derecho
Internacional es mencionado, directa-
mente, o aludido, indirectamente,
como guía para el comportamiento. En
un trabajo de 2016, este autor presentó
una novedosa herramienta de análisis
que consiste en la operacionalización de
los principios generales de Derecho
Internacional, tomados de la Resolu-
ción 2625 (XXV) de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, para
estudiar los mensajes del gobierno
uruguayo en su investidura como
Miembro No Permanente en el
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
Consejo de Seguridad para el bienio
2016-2017.
Los principios generales de Derecho
Internacional son priorizados en tanto
producto de coincidencias históricas
entre Estados, principales sujetos del
sistema jurídico. Para el jurista
uruguaya Eduardo Jiménez de
Aréchaga (1980), en 1945 la inclusión
de una enumeración sobre propósitos y
principios que ordena obligaciones para
miembros y reglas de funcionamiento
para la Organización, constituyó la
innovación más notable de la Carta de
las Naciones Unidas con relación al
Pacto de la Liga de las Naciones de
1919. La ONU prosiguió con los
esfuerzos de codificación en su
Comisión de Derecho Internacional y,
tras siete años de trabajo por parte de un
Comité Especial, donde estaban
representados todos los grupos y
tendencias en la Organización, se
aprueba por unanimidad la Resolución
Nº 2625 de la Asamblea General en
1970. En la votación, varios países
recalcaron su alcance de mera recomen-
dación, como toda resolución del
órgano. No obstante, la mayoría de
estos principios son bases fundantes del
Derecho Internacional desde la fuente
consuetudinaria.
En definitiva, la Resolución 2625
identifica los siete principios
fundamentales de Derecho Internacio-
nal en una codificación detallada de sus
alcances y corolarios: 1. proscripción
del uso o amenaza de la fuerza; 2.
solución pacífica de controversias
57
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
internacionales; 3. proscripción de
intervenir en asuntos internos de los
Estados; 4. obligación de los Estados de
cooperar entre sí (que incluye la
dimensión de protección internacional
de los derechos humanos); 5. libre
determinación de los pueblos; 6.
igualdad soberna de los Estados; 7.
cumplimiento de buena fe de las
obligaciones internacionales. En la
operacionalización de 2016, cada
principio conforma un indicador, salvo
los principios 5 y 6 que son fusionados
en un solo indicador. La fusión
responde a que el alcance y los
corolarios de ambos tienen su
fundamento en el respeto a la
personalidad que le deben los Estados a
un tercer Estado o a un pueblo en su
libre determinación. Además, las
reivindicaciones de un Estado nacional
al Derecho Internacional son
imputadas al principio 7, debido a que la
redacción de la 2625 incluye todas las
normas que lo conforman. Asimismo,
se construyó un séptimo indicador, las
apuestas a las OMP, que se fundamenta
en los principios 1, 2 y 4. Finalmente, la
apuesta al multilateralismo, en particu-
lar al del sistema de las Naciones Unidas
es el octavo indicador. Esta apuesta
imputa a los principios: 1, 4, 5-6 y 7
(Fernández Luzuriaga, 2016).
Cabe acotar que para este artículo los
reiterados reclamos por parte de
Estados y de otros actores internacio-
nales al gobierno de Venezuela,
relativos a respetar las reglas derivadas
del régimen democrático y de prácticas
58
republicanas, son imputados al
principio 7, sobre la observancia al
Derecho Internacional. En efecto, se
trata de la reafirmación específica del
apego a la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales,
particularmente del MERCOSUR, la
UNASUR y la OEA. De no haber
existido estos compromisos previos de
los que Venezuela es parte, los reclamos
entrarían en un terreno de mayores
polémicas y podrían ser evaluados
como violatorios del principio 3 sobre
la proscripción de intervenir en asuntos
de naturaleza doméstica de los Estados
nacionales.
Asimismo, si bien todo el artículo
analiza una crisis de carácter doméstico,
muchos mensajes se consideran
basados en el principio 2 sobre de
solución pacífica de controversias. Esta
licencia se aplica en virtud de que el
principio no distingue entre conflictos
internos e internacionales al momento
de considerar si la situación es suscepti-
ble de poner en peligro la paz y la
seguridad internacionales. Inclusive en
el Comunicado de Prensa N° 63, los
países fundadores del MERCOSUR, en
una respuesta indirecta al presidente
Trump, alegan el repudio a cualquier
opción que implique el uso de la fuerza
como base para la convivencia
democrática, tanto en el plano interno
como en las relaciones internacionales.
densidades nº 22 - diciembre 2017

Figura 1
Contexto
Connotación
Atributo del agente Destinatorio
Principio invocado
Fuente: Elaboración propia.
II. Los comunicados de prensa
Este conflicto atinente a las
repercusiones subregionales y
regionales que provoca la crisis
político-institucional en Venezuela en
2017, ya muestra a mediados de 2016 un
punto de inflexión indiscutible, cuando
se cuestiona el derecho de Venezuela
para ejercer la Presidencia Pro Témpore
del MERCOSUR. En principio, la
Cancillería uruguaya, “reitera su posi-
ción en el sentido de proceder al traspaso
de la misma, de conformidad con lo
establecido por las normas vigentes del
MERCOSUR” (Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, 7 de julio de 2016). Pero
ante reacciones en contrario de los
demás Estados Partes y mediando
largas negociaciones, Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay acuerdan un
ejercicio colegiado de la presidencia,
con el presidente de Venezuela Nicolás
Maduro calificando la situación como
una nueva triple alianza de los tres
1. Ver: La Voz, 3 de diciembre de 2016. Accesible en: <http://www.lavoz.com.ar/politica/tras-ser-excluida-del-
mercosur-venezuela-dice-que-sufrio-un-golpe>.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
primeros contra su país. Esta medida es
acompañada con un emplazamiento a
Venezuela para que acelere la ratifica-
ción de los acuerdos del bloque, a riesgo
de una suspensión en su membrecía a
partir del primero de diciembre.
Y, en concreto, el primero de
diciembre se hizo efectiva la suspensión
-“cese del ejercicio de los derechos
inherentes a la condición de Estado parte
del Mercosur”- en un contexto que va
consolidando un cariz conflictivo con
los cambios de gobierno en la subre-
gión. Los cancilleres alegan la constata-
ción de “el estado de incumplimiento” y
fundamentan que “Venezuela contó con
cuatro años para incorporar la normativa
vigente y que se le otorgó un plazo
adicional”1.
El gobierno uruguayo siguió transi-
tando posiciones más conciliadoras que
los otros países del bloque. Así, en la
dimensión netamente institucional,
apoyó la suspensión del derecho a voto
de Venezuela, pero defendiendo su
derecho a voz, y reconoció la legitimi-
dad de la Cancillería venezolana en
activar los mecanismos de solución de
controversias por su suspensión. No
obstante, Uruguay adhiere en lo sustan-
cial a los otros socios, lo que desata
críticas al interior del Frente Amplio,
con sectores que consideran que, en
realidad, se trata de un proceso de
expulsión por orientación política.
59
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
II.1. Comunicado de Prensa N°
16/17. Declaración Conjunta sobre
Venezuela (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 24 de marzo de 2017).
Este documento es negociado desde
mediados de marzo y ante un inminente
fallo de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia de
Venezuela que quitaría atribuciones a la
Asamblea Nacional, órgano legislativo
con una clara mayoría opositora al
gobierno. A su vez, el 14 de marzo, se
conoce un nuevo informe crítico sobre
la situación en ese país, emitido por el
Secretario General de la OEA, Luis
Almagro, dirigido al Consejo
Permanente de la Organización. El
informe, de 75 páginas, actualiza el
publicado el 31 de mayo de 2016 y
sugiere a los países miembros aplicar la
Carta Democrática Interamericana y
suspender a Venezuela (Organización
de Estados Americanos, 14 de marzo de
2017).
La declaración es firmada por
gobiernos de 14 países panamericanos
2
trabajando en el ámbito de la OEA , y
de ella se pueden extraer seis mensajes.
El primero tiene como destinatario al
gobierno de Venezuela con una clara
connotación negativa marcada por la
preocupación ante la situación
institucional y por el compromiso con
la democracia y los derechos humanos.
Las expresiones remiten tanto al
2. Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Paraguay, Perú y Uruguay.
3. José Luis Rodríguez Zapatero (España), Lionel Fernández (República Dominicana), Martín Torrijos (Panamá).
60
principio sobre la observancia de los
Estados al Derecho Internacional en
tanto reafirmación de la institucionali-
dad democrática establecida en
acuerdos internacionales como al
principio relativo a la obligación de los
Estados de cooperar entre sí en la
dimensión de protección a los derechos
humanos. El segundo mensaje con una
connotación positiva es dirigido al
Secretario General de la OEA y expresa
la intención de evaluar el informe desde
el extremo cuidado por agotar los
esfuerzos diplomáticos antes de impu-
tar un déficit democrático. Los princi-
pios invocados en el documento aluden
tanto a la apuesta de los Estados
nacionales al multilateralismo como a la
solución pacífica de controversias. El
tercero tiene como destinatarios al
gobierno de Venezuela, a la oposición y
al propio pueblo venezolano. Su
connotación es positiva al reiterar que
diálogo y negociación son la “vía
idónea” para hallar soluciones
duraderas. La redacción muestra,
nuevamente, un apego a la solución
pacífica de controversias.
El cuarto mensaje presenta un
connotación negativa dirigida tanto al
gobierno de Venezuela como a la oposi-
ción con una afirmación sobre el no
cumplimiento “con cabalidad” de los
acuerdos alcanzados entre los expresi-
3
dentes y la Santa Sede, reclamando un
densidades nº 22 - diciembre 2017

futuro trabajo con apego a la Constitu-
ción que garantice la separación de
poderes y el respeto al Estado de
Derecho y sus instituciones. Los
reclamos estarían inspirados tanto en el
principio sobre solución pacífica de
controversias como en el relativo a la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales.
El quinto está dirigido exclusivamente
al gobierno de Venezuela en una nueva
exhortación de connotación negativa,
en este caso sobre liberación de presos
políticos, sobre el reconocimiento a la
Asamblea Nacional y sobre el
establecimiento de un calendario
electoral. La exhortación quedaría
fundamentada en los principios de
obligación de los Estados de cooperar
entre sí en la dimensión de protección a
los derechos humanos y de observancia
de los Estados al Derecho Internacional
en tanto reafirmación de la institucio-
nalidad democrática establecida en
acuerdos internacionales. Finalmente,
el sexto mensaje muestra una connota-
ción positiva con el gobierno de
Venezuela y el pueblo venezolano como
destinatarios. Los Estados firmantes
reiteran la disposición a colaborar con
ambos para solucionar los desafíos
políticos, sociales y económicos, en un
ofrecimiento que reposa en la reivindi-
cación del principio de solución pacífica
4. Ver: La Prensa, Tegucigalpa, 16 de marzo de 2017. Accesible en: <http://www.laprensa.hn/mundo/1053416-
410/canciller-venezolana-almagro-atenta-contra-la-paz-en-venezuela>.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
de controversias.
II.2. Comunicado de Prensa
N°18/17. Declaración Conjunta sobre
la situación en Venezuela (Ministerio
de Relaciones Exteriores, 31 de marzo
de 2017).
Días antes de conocerse el fallo del
Tribunal Supremo de Justicia, el
Subsecretario de Relaciones Exteriores
José Luis Cancela, aclara que las
intenciones de Uruguay en la
declaración publicada el 24 de marzo,
no pueden interpretarse como una
antesala a la aplicación de la Carta
Democrática Interamericana, pues no
se han verificado supuestos necesarios
para aplicarla.
A nivel regional, el informe de
Almagro, recibe la respuesta de la
Ministra del Poder Popular para las
Relaciones Exteriores de Venezuela,
Delcy Rodríguez, quien lo acusa de
haberse “constituido en el líder contra el
diálogo [que] atenta contra la paz de
Venezuela, atenta contra la estabilidad,
4
contra la integridad de nuestro pueblo” .
Con este panorama, el Consejo
Permanente de la OEA, celebró el 27 de
marzo, una sesión extraordinaria para
recibir a Rodríguez. La reunión pedida
por 18 países, incluidos Uruguay y
Venezuela, refiere a la fijación de un
cronograma electoral y la liberación de
presos políticos. El 28 de marzo,
Canadá presenta una declaración
61
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
conjunta apoyada por 20 países,
incluido Uruguay, y rechazada por 11,
en la que se emplaza a la propia OEA a
concretar una hoja de ruta en el menor
plazo posible. Horas antes de celebrarse
el encuentro en la OEA, el Ministro de
Relaciones Exteriores Rodolfo Nin
Novoa confirmó que Uruguay votaría
en contra de la aplicación de la Carta
Democrática Interamericana en caso de
presentarse la moción.
A pesar de la presiones en el espacio
panamericano, finalmente, el 28 de
marzo se conoce el fallo de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia de Venezuela en el que: “Se
advierte que mientras persista la situa-
ción de desacato y de invalidez de las
actuaciones de la Asamblea Nacional,
[se] garantizará que las competencias
parlamentarias sean ejercidas directa-
mente por esta Sala o por el órgano que
ella disponga, para velar por el Estado de
Derecho” (Tribunal Supremo de
Justicia, 28 de marzo de 2017). Estos
acontecimientos generan tal expecta-
tiva en Uruguay que la Cancillería emite
un breve Comunicado de Prensa (N°
17/17), informando que el gobierno
evalúa en forma coordinada con otros
países de la región el texto de un
comunicado que será difundido en
forma pública (Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, 31 de marzo de 2017).
Pese a la afectación de atribuciones de
la Asamblea Nacional, con mayoría
5. Ver: El País, Montevideo, 29 de marzo de 2017.
6. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Paraguay.
62
opositora, y a que Uruguay firma la
Declaración 18/17 que se analizará en
los próximos apartados, el propio Nin
Novoa informó haber dado instruc-
ciones al Representante Permanente de
Uruguay ante la OEA para que rechace
cualquier propuesta de aplicar la
cláusula democrática. En este panora-
ma, la interna del Frente Amplio llega a
uno de sus puntos de disensos más fuer-
tes, cuando algunos grupos reclamaron
la renuncia de Almagro. Inclusive, el
Partido Comunista impulsa un debate a
la interna de la coalición “para definir
claramente quién dirige la política
exterior y con qué criterios”. Así, una
resolución de su Comité Central acusa a
Almagro de “operador desembozado del
imperialismo yanqui”. Los cuestiona-
mientos también se hacen sentir desde
el Movimiento de Participación Popular
-liderado por el expresidente José
Mujica-, la lista 711 -liderada por el
entonces Vicepresidente de la Repúbli-
ca Raúl Sendic- y un sector del Partido
Socialista5.
La declaración es redactada a partir de
una peculiar presentación de su autor,
ya que es encabezada por los gobiernos
de seis países, quienes inmediatamente
se identifican como miembros de la
6
UNASUR . El documento contiene
cinco mensajes. El primero, desde una
connotación negativa, sentencia que los
gobiernos “condenan la situación” que
se crea a partir de la sentencia del
densidades nº 22 - diciembre 2017

Tribunal que afecta a la Asamblea
Nacional y a los parlamentarios electos
por voto el popular. El destinatario es el
gobierno de Venezuela en un texto que
se fundamenta en la observancia de los
Estados al Derecho Internacional en
tanto reafirmación de la instituciona-
lidad democrática establecida en
acuerdos internacionales. El segundo
mensaje es nuevamente dirigido al
gobierno de Venezuela con la
connotación negativa de una situación
que: “Causa alarma”. El texto explicita
el diagnóstico del primer mensaje sobre
afectación de un parlamento democrá-
tico y restricción de la inmunidad
parlamentaria, también basado en un
apego a la observancia de los Estados al
Derecho Internacional en tanto
reafirmación de la institucionalidad
democrática establecida en acuerdos
internacionales. En el tercero, los
autores, nuevamente, se dirigen al
gobierno de Venezuela en un nuevo y
“urgente” emplazamiento para que,
efectivamente, avance en la aplicación
de medidas concretas acordadas con la
oposición, desde el “apego a las
disposiciones de la Constitución” para
garantizar: la efectiva separación de
poderes, el respeto al Estado de
Derecho, a los derechos humanos y a las
instituciones democráticas. En concre-
to, desde una connotación negativa,
reivindica la observancia de los Estados
al Derecho Internacional en tanto
reafirmación de la institucionalidad
democrática establecida en acuerdos
internacionales y la obligación de los
Estados de cooperar entre sí en la
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
dimensión de protección a los derechos
humanos.
El cuarto mensaje es dirigido,
explícitamente, al pueblo y al gobierno
de Venezuela. Desde una connotación
levemente positiva, se trata de reiterar la
disposición de contribuir a la solución
pacífica y definitiva de los conflictos
sociales, humanitarios y económicos.
Para ello se vuelve a hacer “un llamado
por el pronto restablecimiento del orden
democrático”. El texto se fundamenta
en la solución pacífica de controversias
y en la observancia de los Estados al
Derecho Internacional en tanto
reafirmación de la institucionalidad
democrática establecida en acuerdos
internacionales. Finalmente, en el
quinto mensaje, los países lanzan una
advertencia al gobierno de Venezuela
sobre un futuro monitoreo de la
situación y una posible adopción de
decisiones político-institucionales, en
alusión indirecta a la aplicación de la
Carta Democrática Interamericana. La
clara connotación negativa alude a la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática establ-
ecida en acuerdos internacionales.
II.3. Comunicado de Prensa N°
28/17. Declaración Conjunta sobre
Venezuela (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 17 de abril de 2017).
A comienzos de abril, el presidente
Maduro afirmó que Uruguay agredía a
su país en coordinación con el
Departamento de Estado de los Estados
Unidos y con la propia embajadora de
63
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
ese país acreditada en Montevideo,
mientras guardaba silencio por las
masacres en otros países. Inmediata-
mente, el presidente Tabaré Vázquez
emite un comunicado en el que rechaza
“tajante y categóricamente” las acusacio-
nes y le solicita a Maduro que “propor-
cione las pruebas de la infundada
7
denuncia o se retracte públicamente” .
En Venezuela, sobre mediados de
abril, jornadas de protesta dejaron
como consecuencia seis ciudadanos
fallecidos. Al respecto, el líder opositor
Henrique Capriles responsabilizó de
todas las muertes al gobierno por
reprimir con grupos paramilitares. En
este panorama, tanto partidarios del
gobierno como partidos políticos y
organizaciones de la sociedad civil
opositoras anuncian una jornada de
marchas para el día 19 de abril.
Esto amerita a una nueva declaración
firmada por los “Gobiernos” de un
grupo de 11 países, latinoamericanos,
que no manifiestan ninguna adscripción
institucional8, y que contiene tres
mensajes. El primero tiene como
destinatario al pueblo venezolano,
aunque en particular se centra en los
familiares de los ciudadanos fallecidos.
La connotación es claramente negativa
-de “pesar y rechazo”-, y todo desde una
clara fundamentación en el principio
relativo a la obligación de los Estados de
cooperar entre sí en la dimensión de
7. Ver: Montevideo Portal, 3 de abril de 2017. Accesible en: <http://www.montevideo.com.uy/ Noticias/Tabare-
Vazquez-le-pidio-a-Maduro-que-presente-pruebas-sobre-lo-dicho-o-se-retracte-uc339244>.
8. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú y Uruguay.
64
protección a los derechos humanos. En
el segundo mensaje, de connotación
negativa, se plasma un “rechazo a la
violencia”. Al rechazo, lo siguen
recomendaciones al gobierno sobre
garantizar el derecho a la manifestación
y a la oposición sobre lograr una jornada
pacífica ante el anuncio de una nueva
movilización. El principio rector que
inspira el mensaje radica en la observan-
cia de los Estados al Derecho Interna-
cional en tanto reafirmación de la
institucionalidad democrática estable-
cida en acuerdos internacionales.
Finalmente, el tercer mensaje se trata de
una exhortación dirigida al gobierno de
Venezuela para cumplir, “rápidamente”,
el cronograma electoral. El marco de la
advertencia hace que se revele una
connotación negativa, desde la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales.
II.4. Comunicado de Prensa N°
30/17. Declaración Conjunta sobre
Venezuela (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 20 de abril de 2017).
Las fuerzas nacionales opositores al
gobierno encabezado por Maduro,
finalmente se concentran el 19 de abril,
fecha que conmemora el inicio de la
gesta por la independencia de
Venezuela. Paralelamente los grupos
oficialistas se reunieron en el centro de
densidades nº 22 - diciembre 2017

Caracas para celebrar la fecha y rechazar
intentos de golpe de Estado. En los
incidentes entre ambos bandos murie-
ron tres personas, 62 fueron heridas y
312 detenidas.
Al día siguiente, se conocen
declaraciones del Secretario General de
las Naciones Unidas António Guterres.
Su portavoz, Stephan Dujarric hizo un
llamado al gobierno de Venezuela y a la
oposición a entablar un diálogo, sobre
todo en “asuntos críticos que ya habían
integrado la agenda”, como el equilibrio
entre poderes del Estado, el calendario
electoral, los derechos humanos y la
situación socioeconómica9.
En Uruguay, un día antes de los
incidentes, la Cámara de Represen-
tantes aprobaba el llamado a Sala al
ministro Nin Novoa, para que explique
la posición nacional sobre la crisis en
Venezuela. El pedido fue realizado por
el diputado del Partido Colorado Ope
Pasquet, quien, finalmente, ungió de
miembro interpelante. Al respecto, el
portal de la Presidencia difundía
declaraciones de Nin Novoa sobre una
corta visita que le realizara el embajador
venezolano en Montevideo, Julio
Chirino, quien no transmitió rectifica-
ción alguna sobre los dichos de
Maduro10.
La declaración es suscrita por los
mismos 11 “Gobiernos” que firmaron
9. Ver: Centro de Noticias de la ONU. Accesible en: <http://www.un.org/spanish/News/story.asp?
NewsID=37170#.WjWU9tLibeZ>.
10. Ver: Montevideo Portal, 25 de abril de 2017. Accesible en: <http://www.montevideo.com.uy/ Noticias/Nin-
Novoa-sera-interpelado-el-proximo-10-de-mayo-uc341395>.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
la declaración del 17 de abril y de ella se
extraen cuatro mensajes. El destinatario
del primero es el propio pueblo
venezolano, por la “pérdida de más
vidas”. La connotación es claramente
negativa desde la condena enérgica a la
violencia. La fundamentación se
encuentra en el principio sobre la
obligación de los Estados de cooperar
entre sí en la dimensión de protección a
los derechos humanos. En el segundo
mensaje, los destinatarios son el
Secretario General de las Naciones
Unidas, el gobierno de Venezuela y la
oposición, desde una connotación
levemente positiva, al tratarse de una
salida a la crisis mediante adopción de
medidas concretas para reducir la
polarización y crear condiciones para
enfrentar futuros desafíos. Las
expresiones demuestran adhesión a la
apuesta de los Estados nacionales al
multilateralismo y al principio de la
solución pacífica de controversias.
El tercer mensaje está dirigido al
gobierno de Venezuela, y tiene una
connotación negativa al constituir un
reclamo de adopción “urgente” de
medidas para asegurar derechos
fundamentales y paz social. Nuevamen-
te se imputa la fundamentación del
texto al principio sobre la obligación de
los Estados de cooperar entre sí en la
dimensión de protección a los derechos
humanos. Finalmente, en el cuarto
65
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
mensaje se considera “imperativo” que
el gobierno de Venezuela, destinatario
de la advertencia, retome la senda
institucional y democrática, garantice la
separación de poderes, fije fechas para
del cronograma electoral y libere los
presos políticos. La connotación
negativa remite a la observancia de los
Estados al Derecho Internacional en
tanto reafirmación de la instituciona-
lidad democrática establecida en acuer-
dos internacionales y al principio sobre
la obligación de los Estados de cooperar
entre sí en la dimensión de protección a
los derechos humanos.
II.5. Comunicado de Prensa N°
33/17. Declaración Conjunta de
adhesión a las expresiones del papa
Fr a n c i s c o s o b r e s i t u a c i ó n e n
Venezuela (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 30 de abril de 2017).
La OEA aprobó, el 26 de abril, la
convocatoria a una reunión de su
Consejo Permanente para abordar la
crisis política de Venezuela con 19 votos
a favor –incluido Uruguay-, diez en
contra, cuatro abstenciones y una
ausencia. Delcy Rodríguez había
advertido que el país dejaría la OEA si se
celebraba la sesión Finalmente,
Maduro, acusando a la OEA de parciali-
dad e injerencia, anunció dicho retiro.
Días después, con una crisis que ya
dejaba una treintena de personas
fallecidas, el papa Francisco declaró
11. Ver: BBC, 1 de mayo de 2017. Accesible en: <http://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-39768360>.
12. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú, Paraguay y Uruguay.
66
estar dispuesto a intervenir para frenar
la ola de violencia, pero evaluó
negativamente la anterior intervención
de la Santa Sede bajo pedido de los
expresidentes que fungían de facilitado-
res. El papa reclamó “condiciones muy
claras”, asegurando que: “Parte de la
11
oposición no quiere esto” .
La declaración es emitida, en este
caso, por ocho “Gobiernos” latinoame-
ricanos12 y de ella se pueden identificar
tres mensajes. El primero muestra una
connotación positiva a partir de la
adhesión a las expresiones del papa y a la
necesidad de condiciones muy claras
para una salida negociada a la crisis. Si
bien el destinatario directo es el propio
papa, el acuerdo con sus expresiones
colocan también en esa categoría al
gobierno de Venezuela y a la oposición.
El principio imputado a este mensaje
deviene de acciones inscriptas en la
solución pacífica de controversias. El
segundo mensaje también relativo a
expresiones de Francisco sobre la
necesidad de trabajar con condiciones
muy claras, registra como destinatarios
al papa, el gobierno y la oposición, en
una connotación positiva inspirada
también en el principio de solución
pacífica de controversias. Finalmente, el
tercer mensaje es una nueva adhesión a
propuestas del papa y refiere a empren-
der acciones, pero con las garantías
necesarias. Estas, según interpretación
de los gobiernos, serían: cese de actos de
densidades nº 22 - diciembre 2017

violencia, plena vigencia del Estado de
Derecho, liberación de presos políticos,
plena restitución de las prerrogativas a
la Asamblea General y definición de un
cronograma electoral. El destinatario es
el papa como autor de las expresiones y
el gobierno de Venezuela, ya que las
condiciones aludidas residen en sus
responsabilidades. La connotación del
mensaje es negativa, pues se trata de una
clara situación de alteración de normas
democráticas. El principio que marca a
la recomendación reviste en la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales,
así como en la obligación de los Estados
de cooperar entre sí en la dimensión de
protección a los derechos humanos.
II.6. Comunicado de Prensa N°
55/17. Comunicado MERCOSUR
sobre situación en Venezuela
(Ministerio de Relaciones Exteriores, 5
de julio de 2017).
A principios de mayo, el VI Congreso
del Frente Amplio se reúne con el
objetivo de consolidar consensos,
principalmente en cuatro temas, entre
ellos, “Uruguay en un mundo
globalizado”. El texto final afirma que
Estados Unidos intenta romper con la
unidad en latinoamericana, con ejem-
plos recientes como las crisis en
Honduras, Paraguay, Brasil y Venezuela
o históricos como Cuba. Este artículo
fue votado en contra por Asamblea
Uruguay, sector liderado por el
Ministro de Economía y Finanzas
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
Danilo Astori; Alianza Progresista,
grupo de sectores liderados por Nin
Novoa, y el Nuevo Espacio liderado por
el senador Rafael Michelini.
Y, finalmente, el 10 de mayo, Nin
Novoa comparece al llamado a Sala en la
Cámara de Representantes. El canciller
defiende su actuación en base a la
constante evolución de los hechos, la
observancia al principio de no interven-
ción y el peligro de excluir de los
regímenes internacionales a Venezuela.
En la sesión se conoció que Nin Nova,
ante un pedido de Delcy Rodríguez y la
consulta al presidente Vázquez, se
sumaría a un grupo de países
latinoamericanos –con El Salvador,
Nicaragua, San Vicente, las Granadinas
y República Dominicana- para la
facilitación del diálogo en Venezuela. La
bancada oficialista presenta y con sus
votos aprueba una declaración que
respalda lo actuado por el gobierno.
Seguidamente, hace un llamado a las
instituciones internacionales para
respetar el Derecho Internacional y la
soberanía de Venezuela y “no fomentar
intentos de desestabilización ni promover
actos de injerencia”. Esta expresión
supone una censura vedada a Almagro,
ya que en el tercer párrafo se rechaza lo
actuado por la OEA “en la figura [del]
Dr. Luis Almagro Lemes”. Finalmente,
la declaración exhorta “a desarrollar
plenamente las herramientas del diálogo
político y los buenos oficios” en una clara
alusión al nuevo mecanis-mo de
facilitación (Parlamento del Uruguay,
11 de mayo de 2017).
67
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

Desde ese contexto político nacional, resulta netamente negativa con

el 31 de mayo en una reunión
extraordinaria de cancilleres de la OEA,
Cancela evitó respaldar la propuesta de
crear un “grupo de contacto” para
acompañar el diálogo en Venezuela, y
subrayó que Uruguay no tiene espíritu
sancionatorio13.
Pero la escalada de violencia en
Venezuela, tendría un nuevo episodio.
El 5 de julio, la Asamblea Nacional fue
escenario de incidentes, cuando
personas auto identificadas como
partidarias del gobierno ingresaron en
forma violenta. La Asamblea estaba
reunida, conmemorando el 206° aniver-
sario de la independencia nacional. En la
mañana, el vicepresidente venezolano
Tareck El Aissami y varios ministros
habían visitado esa sede, reuniéndose
junto al arca donde se exhibe el acta de la
independencia. El presidente Maduro
condenó los incidentes e informó que
había ordenado su investigación. Sin
embargo alertó: “Son hechos extraños,
siempre extraños, donde está la
oposición” .
14
El comunicado es autoría de “Los
países fundadores del MERCOSUR”,
en una ingeniosa nominación que alude
al bloque excluyendo a Venezuela,
identificándose tres grandes mensajes.
El destinatario del primero es el
gobierno de Venezuela. La connotación
expresiones como “categórico rechazo a
los hechos de violencia” o “avasallamien-
to del Ejecutivo sobre otro Poder del
Estado”. Las soluciones que se reclaman
se basan en la observancia de los
Estados al Derecho Internacional en
tanto reafirmación de la institucionali-
dad democrática establecida en
acuerdos internacionales. El segundo
mensaje también tiene como destinata-
rio al gobierno, y la nueva connotación
negativa está dada por la expresión
“poner fin inmediatamente” a posturas
que incentiven la polarización y que
contribuyen al crecimiento de la
violencia, garantizando el respeto a los
derechos humanos, la separación de
poderes y la vigencia del Estado de
Derecho. Las acciones que se reclaman
no solo se basan en la observancia de los
Estados al Derecho Internacional en
tanto reafirmación de la institucionali-
dad democrática establecida en acuer-
dos internacionales, sino que también
aluden a la obligación de los Estados de
cooperar entre sí en la dimensión de
protección a los derechos humanos.
Finalmente, el tercer mensaje es
dirigido al pueblo venezolano mediante
un ofrecimiento “a apoyar y acompañar”
la salida a la crisis política, pero también
social y humanitaria. La connotación, al
reafirmar un escenario de crisis, es
negativa. El ofrecimiento se basa en la

13. Ver: Montevideo Portal. 31 de mayo de 2017. Accesible en: <http://www.montevideo.com.uy/contenido/Jose-

Luis-Cancela-dijo-en-la-OEA-que-lo-que-pasa-en-Venezuela-es-un-drama--344716>.
14. Ver: Efecto Cocuyo. 5 de julio de 2017. Accesible en: <http://efectococuyo.com/politica/5-de-julio-de-2017-el-
dia-en-que-afectos-al-gobierno-asaltaron-la-asamblea-nacional>.

68 densidades nº 22 - diciembre 2017


observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales
y en la obligación de los Estados de
cooperar entre sí en la dimensión de
protección a los derechos humanos.
II.7. Comunicado de Prensa N°
59/17. Declaración de Uruguay sobre
Venezuela (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 31 de julio de 2017).
El mes de julio comenzó con un clima
de cierta distensión en la crisis política
de Venezuela. Al respecto, Nin Novoa
consideró que la liberación del líder
opositor Leopoldo López, quien quedó
en reclusión domiciliaria, constituía un
paso en el proceso de pacificación, en el
que aún faltan muchos otros como la
fijación de un cronograma electoral.
Asimismo, Vázquez afirmó que dicha
liberación: “Personalmente me reconfor-
ta y alegra”15.
Entre el 17 y el 21 de julio se realizó la
L Reunión del Consejo del Mercado
Común y la Cumbre de Jefes de Estado
del MERCOSUR y Estados Asociados,
en la ciudad de Mendoza. Vázquez, Nin
Novoa y Astori encabezaron la
delegación uruguaya. Antes de presidir
la Cumbre, el canciller argentino Jorge
Faurie trabajó para consensuar un
llamado al diálogo a Maduro y a la
oposición para establecer una hoja de
ruta.
En este panorama subregional, el 30
15. Ver: La República, Montevideo, 10 de julio de 2017.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
de julio se eligió la Asamblea Nacional
Constituyente de Venezuela, que había
sido convocada por el presidente
Maduro el 1° de mayo, con el fin de
redactar una nueva Constitución. Los
grupos opositores denuncian 16
muertos entre los manifestantes
contrarios a la elección.
Ante este agravamiento de la crisis
institucional, el Ministerio de
Relaciones Exteriores publica su primer
comunicado en nombre de: “El
Gobierno del Uruguay”. De la
declaración se desprenden cuatro
mensajes. Si bien no aparece en forma
explícita un destinatario para el
primero, la connotación negativa dada
por la expresión relativa a que el
gobierno “vuelve a rechazar” el clima de
violencia y la pérdida de vidas humanas,
y que se trata de represión de
manifestantes, coloca en el sitio de
imputado al propio gobierno de
Venezuela. El énfasis dado a la pérdida
de vidas humanas muestra al texto
inspirado en la obligación de los
Estados de cooperar entre sí en la
dimensión de protección a los derechos
humanos. El segundo mensaje está
dirigido al pueblo venezolano desde una
connotación positiva de solidaridad. A
ese pueblo se le asegura que el país
alentó, en forma permanente, solucio-
nes desde principios históricos, entre
los que se alude a: la solución pacífica de
controversias, la observancia de los
Estados al Derecho Internacional, la
69
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
obligación de los Estados de cooperar
entre sí en la dimensión de protección a
los derechos humanos y el principio de
no intervención en asuntos de jurisdic-
ción interna de los Estados.
El tercer mensaje presenta una
connotación negativa, ante una
evaluación de la evolución del conflicto.
Los destinatarios son, en primer térmi-
no, el propio sistema político nacional,
en el que se incluye tanto a los que
reclaman mayor indulgencia como a los
que reclaman mayor severidad -con
relación a las posturas ante el gobierno
de Maduro-, a quienes les recuerda que
se actuó siguiendo la legalidad interna-
cional. En segundo término, el
gobierno de Venezuela y la oposición,
por no haber respondido favorablemen-
te a iniciativas de diálogo y negociación,
aunque se enfatiza la responsabilidad
del gobierno por no aceptar las
propuestas del MERCOSUR y del
propio Uruguay. Así, el mensaje,
primero reivindica la observancia de los
Estados al Derecho Internacional para
luego insistir con la solución pacífica de
controversias. Finalmente, el cuarto
mensaje, desde una connotación
negativa, reparte la responsabilidad del
conflicto entre el gobierno de
Venezuela y la oposición. A ambos se
los exhorta a diferentes tareas: al
gobierno a establecer un canal de
entendimiento y diálogo con la
sociedad y al pleno respeto a los
derechos humanos antes de la instala-
ción de la Constituyente, y a la oposi-
ción a comprometerse en dicho diálogo.
70
Los pedidos se fundamentan en los
principios de solución pacífica de
controversias y en la obligación de los
Estados de cooperar entre sí en la
dimensión de protección a los derechos
humanos.
II.8. Comunicado de Prensa N°
60/17. Comunicado sobre Venezuela
(Ministerio de Relaciones Exteriores, 1
de agosto de 2017).
En el clima de tensión posterior a la
votación, los dos principales líderes
políticos opositores al gobierno de
Maduro, Leopoldo López y Antonio
Ledezma, bajo arresto domiciliario por
temas de salud, fueron enviados
nuevamente a una prisión militar. Las
razones aducidas por el gobierno
radican en un plan de fuga y en la
incitación de los dos dirigentes a no
votar en el llamado a la Constituyente
del 30 de julio.
El comunicado, encabezado por “el
Gobierno de la República Oriental del
Uruguay”, antes de emitir los tres
mensajes, califica a López y Ledezma
como “dos relevantes figuras de la vida
política” en su país. Paso seguido, el
primer mensaje tiene como destinatario
al gobierno de Venezuela con una
connotación negativa. En efecto, se
“exhorta una vez más” a la liberación de
todos los presos políticos, incluyendo
los dirigentes mencionados, en un
pedido que se inspira en la obligación de
los Estados de cooperar entre sí en la
dimensión de protección a los derechos
humanos. El segundo también es
dirigido al gobierno de Venezuela
densidades nº 22 - diciembre 2017

mediante “un llamado” a asegurar los
derechos de los detenidos con especial
cuidado de su integridad física. La
expresión trasunta un temor que le
imprime al texto una connotación
negativa, que otra vez remite a la
obligación de los Estados de cooperar
entre sí en la dimensión de protección a
los derechos humanos. Por último, el
tercer mensaje está, nuevamente,
centrado en el gobierno de Maduro
desde una connotación negativa. Si bien
hay un ofrecimiento para aportar a la
búsqueda de “una solución política,
negociada y duradera”, también se
reitera la inconveniencia del instrumen-
to del encarcelamiento político. Los
principios que sustentan el mensaje
refieren a la solución pacífica de
controversias y a la obligación de los
Estados de cooperar entre sí en la
dimensión de protección a los derechos
humanos.
II.9. Comunicado de Prensa N°
62/17. Aclaración sobre artículo de
prensa (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 8 de agosto de 2017).
Finalmente, la Asamblea Nacional
Constituyente de Venezuela es instala-
da el 4 de agosto. Ese día en San Pablo,
en la Reunión de Ministros de Relacio-
nes Exteriores del MERCOSUR, por
unanimidad, se decidió: “Suspender a la
República Bolivariana de Venezuela en
todos los derechos y obligaciones
16. Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Costa Rica, Granada, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica,
México, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía y Uruguay.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
inherentes a su condición de Estado
Parte”, en virtud del artículo 5 del
Protocolo de Ushuaia. Asimismo, se
decide que los Estados Partes definirán
medidas que minimicen impactos
negativos sobre el pueblo venezolano
(Decisión sobre la suspensión de la
República Bolivariana de Venezuela en
el MERCOSUR en aplicación del
Protocolo de Ushuaia sobre Compro-
miso Democrático en el MERCOSUR,
5 de agosto de 2017).
La Decisión no cambia el estatus de
Venezuela en el bloque, suspendida del
MERCOSUR desde diciembre de
2016. No obstante, se termina
convirtiendo en estímulo para más
acciones condenatorias en el espacio
panamericano. En efecto, a nivel
regional, los cancilleres y representan-
tes de 17 países de América se
16
reunieron en Lima el 8 de agosto y
manifestaron la “condena a la ruptura
del orden democrático en Venezuela” y
“la decisión de no reconocer a la
Asamblea Nacional Constituyente, ni los
actos que emanen de ella, por su carácter
ilegítimo”. La declaración, no firmada
por Uruguay, señala el “pleno respaldo y
solidaridad con la Asamblea Nacional,
democráticamente electa”. Los signata-
rios definieron también: el enérgico
rechazo a la violencia y el uso de la
fuerza; el apoyo y la solidaridad con la
Fiscal General y los integrantes del
Ministerio Público; la condena a la
71
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
violación sistemática de los derechos
humanos y las libertades fundamen-
tales. Como consecuencia, la declara-
ción marca la voluntad de los gobiernos
“de continuar la aplicación de la Carta
Democrática Interamericana” y el
“apoyo a la decisión del MERCO-
SUR”. Finalmente, se establece: no
apoyar ninguna candidatura venezolana
en mecanismos y organizaciones
regionales e internacionales; detener la
transferencia de armas hacia Venezuela
a la luz del Tratado sobre el Comercio
de Armas; mantener un seguimiento de
la situación a nivel de cancilleres, y
reunirse a más tardar en la próxima
sesión de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, oportunidad en la
que se podrán sumar otros países
(Declaración 007 – 17, 8 de agosto de
2017).
En el plano nacional, el Partido
Comunista del Uruguay, la lista la lista
711, el Partido por la Victoria del Pueblo
y Casa Grande -grupo liderado por la
senadora Constanza Moreira-, todos
sectores del Frente Amplio, rechazan la
decisión de Uruguay sobre la aplicación
del Protocolo de Ushuaia. Pese a alguna
manifestación en ese sentido desde el
Movimiento de Participación Popular,
Mujica manifestó, antes de que se
conociera oficialmente la postura
uruguaya, que le había trasmitido a
Vázquez su respaldo en lo que
decidiera.
En este contexto complicado, el único
mensaje que deriva de los tres párrafos
del comunicado debe atribuirse al
72
gobierno uruguayo. El único destinata-
rio es el diario local El País, desde una
connotación negativa, ya que se
desmiente la supuesta felicitación de
Vázquez a Nin Novoa por el resultado
de la reunión de cancilleres del
MERCOSUR. Se explica que la sanción
a Venezuela no se tomó con alegría al
constatar la ruptura del orden institu-
cional, pero que se seguirá abogando
por una solución pacífica, negociada y
acordada por los venezolanos. El
mensaje queda fundamentado en la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales
y en la solución pacífica de controver-
sias.
II.10. Comunicado de Prensa N°
63/17. Venezuela: el MERCOSUR
rechaza el uso de la fuerza para
restablecer el orden democrático
(Ministerio de Relaciones Exteriores,
12 de agosto de 2017).
En un contexto de crisis institucional
en Venezuela en el que se denuncia
represión y detenciones en el marco de
la resistencia de sectores opositores, el
11 de agosto, el presidente de Estados
Unidos Donald Trump dejó abierta la
posibilidad de intervenir militarmente
en ese país. La justificación a la amenaza
la funda en la posición geopolítica, al
señalar, “tenemos tropas en lugares del
mundo que son muy lejos y Venezuela no
queda lejos”, pero también en la crisis
humanitaria: “La gente está sufriendo y
están muriendo”17.
densidades nº 22 - diciembre 2017

El comunicado consta de tres mensa-
jes, cuyos autores son “Los países del
MERCOSUR”. El primero es una
reafirmación de la postura tomada el 5
de agosto, para condenar nuevas
acciones del gobierno de Venezuela,
destinatario del texto: represión,
detenciones arbitrarias, cercenamiento
de libertades individuales, reducción del
espacio para el debate político y la
negociación. La connotación de las
expresiones es negativa, desde
fundamentos en los principios de
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales,
la obligación de los Estados de cooperar
entre sí en la dimensión de protección a
los derechos humanos y la solución
pacífica de controversias. En el segundo
mensaje, los firmantes, quienes se
comprometen a seguir insistiendo
individual y colectivamente, explican
que el gobierno venezolano
–destinatario exclusivo del reclamo- no
puede aspirar a una convivencia normal
con sus vecinos hasta que cumpla los
compromisos asumidos “de manera
libre y soberana” y restablezca la
democracia. Desde la connotación
negativa, otra vez se concreta una
reivindicación de la observancia de los
Estados al Derecho Internacional en
tanto reafirmación de la instituciona-
lidad democrática establecida en
17. Ver: Panampost, 11 de agosto de 2017. Accesible en: <https://es.panampost.com/orlando-
avendano/2017/08/11/trump-intervenir-militarmente-venezuela/>.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
acuerdos internacionales. Por último, el
tercer mensaje comienza advirtiendo
que “los únicos instrumentos aceptables
para la promoción de la democracia son el
diálogo y la diplomacia” para concretar
un claro alegato de repudio a “cualquier
opción que implique el uso de la fuerza”,
lo que también alude, indirectamente a
una intervención externa. Dicho repu-
dio es calificado como “la base
fundamental de la convivencia democrá-
tica”, ya sea en el plano interno como en
relaciones internacionales. La connota-
ción es nuevamente negativa dirigida al
gobierno de Estados Unidos, sin
nombrarlo. Los principios alegados son
la solución pacífica de controversias, la
proscripción del uso o amenaza de la
fuerza en las relaciones internacionales
e, indirectamente, la proscripción de
intervenir en asuntos internos de los
Estados.
II.11. Comunicado de Prensa N°
67/17. Comunicado Conjunto del
MERCOSUR que condena la
usurpación de las atribuciones de la
Asamblea Nacional de Venezuela
(Ministerio de Relaciones Exteriores,
18 de agosto de 2017).
La Asamblea Nacional Constituyente
de Venezuela retiró las competencias
legislativas de la Asamblea Nacional, el
18 de agosto, después de que este
último órgano se negase a reconocer la
legitimidad del primero. La Asamblea
73
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
Nacional ya no podía llevar a cabo
ninguna iniciativa por haber sido
declarada en desacato por el Tribunal
Supremo de Justicia.
El comunicado conjunto tiene como
sujeto a “Los países fundadores del
MERCOSUR” y del texto se despren-
den tres mensajes. El primero es una
clara condena al gobierno de Venezuela,
por usurpar las atribuciones de la
Asamblea Nacional, institución que se
jerarquiza mediante el concepto de
haber sido “democráticamente electa por
la mayoría de los venezolanos” y por lo
tanto “exclusiva titular del Poder
Legislativo”. Su connotación es negati-
va, en una nueva reivindicación de la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales.
El segundo mensaje es una ratificación
del primero, al indicar que la medida
restringe aún más la salida del conflicto,
y está dirigido al gobierno de Venezuela,
en una connotación negativa que vuelve
a constituir una reivindicación de la
observancia de los Estados al Derecho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales.
Finalmente, el tercer mensaje es una
consecuencia directa de la descripción
hecha en los anteriores. El no reconocer
ésta ni ninguna medida de la Constitu-
yente y considerar, por primera vez,
inconstitucional su propia convocato-
ria, constituyen censuras con obvia
connotación negativa, dirigida al
74
gobierno de Venezuela. Ambas
manifestaciones, vuelven a reivindicar la
observancia de los Estados al Dere-cho
Internacional en tanto reafirmación de
la institucionalidad democrática
establecida en acuerdos internacionales.
Conclusiones
Este análisis parte de considerar como
legítimo canal de transmisión del
Estado uruguayo, a los comunicados de
prensa emitidos por su Cancillería. La
emisión de los mensajes señala rumbos
deseables y legitima a sus destinatarios
como contrapartes, independiente-
mente de que su connotación sea
primordialmente positiva o primordial-
mente negativa. Los contextos de
oportunidades o constricciones univer-
sales, multilaterales, regionales,
subregionales o domésticas son el
estímulo para que el gobierno
uruguayo, en forma individual o en
conjunción de voluntades con otros
gobiernos, decida emitir un documento
y publicarlo en su sitio web. Adicional-
mente, los principios de Derecho
Internacional, emanados del sistema de
las Naciones Unidas, se revelan como
un elemento de comprensión de
posturas y justificación de reclamos,
censuras, elogios o proposiciones.
Las 11 declaraciones o comunicados
analizados emanan de contextos
clasificados, según su dimensión
espacial y/o institucional, en seis
categorías. A su vez de esos documen-
tos se desprende: cinco categorías de
autores; 38 mensajes emitidos; nueve
destinatarios aludidos en 54 imputacio-
densidades nº 22 - diciembre 2017

nes, y seis principios de Derecho
Internacional invocados directa o
indirectamente en 60 ocasiones.
Con relación a los contextos elegidos
por los autores, los episodios referentes
a la crisis institucional en Venezuela
constituyen el estímulo para que se
redacte el 91% de los documentos. A su
vez, el 55% de los documentos son
respuesta a un contexto regional
panamericano. Otro 45% se enmarcan
en episodios que muestran consensos y
disensos en el sistema político
uruguayo sobre la crisis venezolana. El
contexto multilateral universal, el
contexto subregional MERCOSUR y
el contexto de las relaciones bilaterales
Uruguay-Venezuela, son cada uno,
estímulo para un 18% de los textos
oficiales.
La crisis institucional en Venezuela
responde, en términos generales, a
decisiones de su gobierno y anuncian
climas de censura de las declaraciones o
comunicados. Los contextos generados
en el espacio panamericano, en una
primera instancia, responden a los
fracasados intentos de Almagro en
promover sanciones a Venezuela, no
obstante los escenarios que involucran
países de las tres américas son una
constante durante todo el tiempo
estudiado. Asimismo, los movimientos
que producen las decisiones del
gobierno uruguayo generan periódicas
reacciones en el sistema político
nacional. Estas reacciones si bien tienen
una clara consecuencia institucional
con el llamado a Sala al canciller por un
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
diputado opositor, en general,
responden a disensos en el propio
Frente Amplio. Esos disensos se
confirman y agravan a partir de la
decisión de aplicar el Protocolo de
Ushuaia.
Los contextos multilaterales están
enmarcados en una declaración formu-
lada por el Secretario General de las
Naciones Unidas y en las manifesta-
ciones del papa Francisco. El contexto
subregional del MERCOSUR se va
transformando en el espacio principal
de estímulos a las declaraciones y
comunicados, desde la convocatoria a la
Asamblea Nacional Constituyente y
desde la aplicación del Protocolo de
Ushuaia. Finalmente, el contexto de las
relaciones bilaterales se concentra en el
incidente derivado de las calificaciones
de Maduro a Nin Novoa.
El sujeto emisor, Ministerio de
Relaciones Exteriores, opta por publi-
car las declaraciones y comunicados
oficiales sobre el conflicto, pero
también opta por no publicar en su
página web decisiones trascendentes.
Entre ellas, la más dramática, la
Decisión del MERCOSUR sobre la
aplicación del Protocolo de Ushuaia del
5 de agosto. En definitiva, el sujeto
emisor da cuenta de posturas oficiales
del gobierno uruguayo, pero asumien-
do distintos atributos. Así el 26% de
los 38 mensajes, que se desprenden de
los comunicados analizados, tienen
como autor a Uruguay en un concierto
con países latinoamericanos (en tres
reuniones), el 24% con países del
75
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
MERCOSUR (en tres reuniones), el
16% con países panamericanos (en una
reunión) y el 13% con países sudameri-
canos (en una reunión). El gobierno
uruguayo asume la autoría en forma
solitaria en el 21% restante de los
mensajes (en tres publicaciones).
El número de Estados nacionales
autores de las tres declaraciones
conjuntas en el espacio latinoamerica-
no, oscila entre ocho y once. Los
mensajes se concentran en el gobierno
de Venezuela y tienen una naturaleza
generalmente condenatoria. No
obstante, también se comprueban
mensajes más optimistas sobre el futuro
de la crisis, principalmente dirigidos al
pueblo venezolano y al papa Francisco
por su mediación.
En dos de los tres comunicados
emitidos por cuatro Estados Partes del
bloque subregional, los autores del
documento se autodenominan “países
fundadores del MERCOSUR”. Esta
expresión resulta claramente significa-
tiva, en tanto alegación que el nuevo
socio, ahora suspendido, es quien altera
las reglas del acuerdo, tanto por
incumplimiento en la incorporación de
la normativa como por observancia a
reglas democráticas y republicanas, lo
que, se argumenta, dificulta su
convivencia en la región. Como es
obvio, estos mensajes son mayormente
dirigidos al gobierno de Venezuela,
tanto antes como después de la
aplicación del Protocolo de Ushuaia.
Pero cabe acotar que el comunicado del
12 de agosto, responde a declaraciones
76
amenazantes del presidente Trump,
reivindicando el principio de no
intervención y el de proscripción al uso
o amenaza de la fuerza.
La declaración conjunta que alude a
un concierto panamericano, es redacta-
da por 14 países, incluidos Estados
Unidos y Canadá. En ella si bien hay
mensajes condenatorios hacia el
gobierno de Venezuela, también hay
una reivindicación positiva frente a los
mecanismos de solución de controver-
sias y una apuesta al multilateralismo
ante la actuación de Almagro. Cabe
acotar que dicho documento es firmado
en marzo, cuando la crisis no había
llegado a los niveles marcados por la
pérdida de competencias de la
Asamblea Nacional. Asimismo, la
declaración de los países sudamerica-
nos, reúne la voluntad de seis Estados
nacionales, quienes refuerzan su
competencia en una crisis doméstica
con la mención a su pertenencia a la
UNASUR, organismo que cuenta con
el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo de la UNASUR sobre
compromiso con la Democracia de
2010, como mecanismo de sanción. En
el documento todos son mensajes
condenatorios y están dirigidos al
gobierno de Venezuela.
Finalmente, el gobierno uruguayo
opta por emitir tres comunicados de
prensa de su exclusiva autoría a partir de
la elección de la Asamblea Nacional
Constituyente. Como se adelantó, la
Cancillería decidió no publicar la
Decisión del MERCOSUR del 5 de
densidades nº 22 - diciembre 2017

agosto. Esta omisión no impidió
reacciones a la interna del Frente
Amplio con comunicados oficiales de
varias agrupaciones. Curiosamente, el
primer Comunicado de Prensa pos
sanción, es una aclaración –en tono de
desmentido- al diario El País sobre lo
doloroso que significó sancionar y
sobre lo temporal de la propia sanción.
Pero, en definitiva, los documentos de
exclusiva autoría nacional también son
fuertemente condenatorios del gobier-
no de Maduro, con algunas expresiones
que censuran posturas de la oposición
venezolana.
Con relación a la connotación de los
38 mensajes, la primera afirmación que
se desprende es que el 79% trasunta una
valoración negativa y solo 21% una
valoración positiva. Los países
latinoamericanos, fundadores del
MERCOSUR , panamericanos y
sudamericanos, aunque con énfasis en
distintos contextos y circunstancias,
centran las expresiones de censura al
gobierno de Venezuela al interpretar
que sus acciones alteran las reglas del
régimen democrático y menoscaban los
derechos humanos. Si bien Uruguay
repite ese patrón, también dirige
mensajes negativos a posturas que
trasuntan censuras extremas al gobier-
no de Maduro como las expresiones del
diario El País sobre una supuesta
felicitación del presidente al canciller
-por la aplicación del Protocolo de
Ushuaia- o como las declaraciones de
Trump -sobre el uso de la fuerza en
Venezuela-. La gran mayoría del 21% de
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
los mensajes positivos se desprende de
la adhesión a fórmulas de solución
pacífica del conflicto o de intervencio-
nes de terceras figuras como el Secre-
tario General de las Naciones Unidas o
el papa Francisco. Incluso el informe de
Almagro, del 14 de marzo, es recogido
con expresiones de aprobación, más por
el activo rol de la OEA y porque se trata
de un camino para solucionar el conflic-
to, que por el propio contenido del
documento.
En cuanto a los sujetos destinatarios,
la primera conclusión que se debe
jerarquizar es que el gobierno de
Venezuela recibe el 57% de las 53
imputaciones que contienen los mensa-
jes. A su vez, la oposición recibe el 15%
de los mensajes y el pueblo venezolano
un 13%. El papa Francisco recibe tres
mensajes, el Secretario General de la
OEA, el Secretario General de la ONU,
el sistema político uruguayo, el diario El
País y el gobierno de Estados Unidos
reciben un mensaje cada uno.
El gobierno de Venezuela recibe
mensajes de rechazo a sus acciones
durante todo el período, claramente
concentrados en decisiones que se
interpretaron como dañinas al régimen
democrático o violatorias de los dere-
chos humanos. La oposición es destina-
taria de un número mucho menor de
mensajes de censura, básicamente
concentradas en el enlentecimiento del
diálogo. Los mensajes positivos que
reciben uno y otro hacen a su respectiva
disposición de explorar caminos
tendientes a negociar y a solucionar las
77
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya
controversias por vías pacíficas. A su
vez, el pueblo venezolano es siempre
objeto de mensajes solidarios sobre su
sufrimiento por la prolongada crisis
política y sobre el ofrecimiento de
apoyo. Las intervenciones de los
jerarcas de la ONU y la OEA y del papa
Francisco son materia de elogios.
Finalmente, el mensaje al sistema
político nacional -tanto en la vertiente
que pretende posturas de fuerte censura
como en la vertiente que pretende
acciones de apoyo al gobierno de
Venezuela-, el mensaje al diario El País y
el mensaje indirecto al gobierno de
Estados Unidos, configuran expresio-
nes de rechazo a sus conductas.
Finalmente, cabe reflexionar sobre las
60 invocaciones a principios generales
de Derecho Internacional que directa
o indirectamente se deducen de los
mensajes. El 38% de las invocaciones
refiere al principio de buena fe en tanto
observancia de los Estados al Derecho
Internacional. Esto corresponde a 23
invocaciones de las cuales 21 alegan la
observancia en tanto reafirmación de la
institucionalidad democrática estable-
cida en acuerdos internacionales y dos
la defensa del Derecho Internacional
como premisa genérica. Tanto la Carta
Democrática Interamericana como las
llamadas cláusulas democráticas de
MERCOSUR y UNASUR son las
herramientas que justifican y, en algu-
nos casos estimulan, las opiniones de
censura hacia el gobierno de Venezuela.
En segundo lugar, un 28% de los
mensajes aluden a la obligación de los
78
Estados de cooperar entre sí, directa-
mente asociada a la dimensión de
protección a los derechos humanos, en
expresiones concentradas en censuras al
gobierno de Venezuela y en algunos
mensajes en expresiones de apoyo al
pueblo venezolano. En el primer caso se
trata de reclamos por menoscabo a
derechos políticos, mientras que en el
segundo caso, de solidaridad por una
prolongada situación de crisis que
afecta derechos económicos y sociales.
En tercer lugar, un 25% de los
mensajes muestra una adhesión al
principio de solución pacífica de
controversias a los que puede sumarse
un 3% que reafirma la apuesta de los
Estados al multilateralismo. Se trata de
censuras a situaciones de violencia, pero
también de ofrecimientos dirigidos al
gobierno de Maduro y a la oposición.
Inclusive se muestra confianza en terce-
ros actores que proponen esfuerzos
para acercar a las partes.
Finalmente, dos mensajes resaltan el
principio de no intervención en asuntos
de jurisdicción interna de los Estados,
uno proclamado en forma genérica y
aludiendo a una histórica postura de la
política exterior uruguaya y, otro,
dirigido al presidente Trump. Asimis-
mo, un mensaje invoca la prohibición de
recurrir al uso o amenaza de la fuerza en
las relaciones internacionales, también
dirigido a Trump.
En definitiva, si bien el gobierno
uruguayo demuestra un extremo cuida-
do por los equilibrios en el sistema polí-
tico nacional y, especialmente, por la
densidades nº 22 - diciembre 2017

administración de disensos en el partido
de gobierno, en forma individual o
concertada con otros países, es
protagonista de mensajes de fuerte
censura al gobierno venezolano. Los
reclamos aluden a la observancia a los
compromisos asumidos en materia de
defensa al régimen democrático, en
variadas formas de protección a los
derechos humanos y en salidas pacíficas
y concertadas de la crisis institucional.
Esta comprobación contrasta con
manifestaciones vertidas al sistema
político y la sociedad civil nacionales, en
las que el discurso trasunta mayores
equilibrios entre quienes propulsan
actitudes más duras en la censura al
gobierno de Maduro y entre quienes
pretenden una mayor comprensión y
defensa de su gestión, argumentando
campañas de desestabilización lideradas
por Estados Unidos o reafirmación de
los procesos de integración o concerta-
ción política subregionales y regionales.
Bibliografía
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Comunicación y análisis de contenido en
las Relaciones Internacionales. Montevi-
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Fernández Luzuriaga, Wilson (2016)-
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un Estado pequeño. Uruguay y su
instalación en el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas”. En: Comba,
Daniel y Sosa Sálico, María de los
Milagros, comp. Terceras Jornadas de
densidades nº 22 - diciembre 2017
Wilson Fernández Luzuriaga
Ciencia Política del Litoral. Santa Fe:
Universidad Nacional del Litoral.
Accesible en: <http://www.fhuc.unl.
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Jiménez de Aréchaga, Eduardo (1980).
El Derecho Internacional Contempo-
ráneo. Madrid: Editorial Tecnos.
Otros documentos
Decisión sobre la suspensión de la
República Bolivariana de Venezuela en el
MERCOSUR en aplicación del
Protocolo de Ushuaia sobre Compro-
miso Democrático en el MERCOSUR.
São Paulo, 5 de agosto de 2017. Accesible
en:<http://www.cartillaciudadania.merc
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de-venezuela-del-mercosur_es.pdf>.
Declaración Conjunta 007 – 17. Lima, 8
de agosto de 2017. Accesible en:
<http://www.nodal.am/2017/08/declara
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Ministerio de Relaciones Exteriores,
Dirección de Prensa. Comunicado de
Prensa N° 17/17. Situación en Venezuela.
Montevideo, 31 de marzo de 2017.
Accesible en: <https://presidencia.gub.
uy/comunicacion/comunicacionnoticias
/comunicado-situacion-venezuela-
mrree>.
Ministerio de Relaciones Exteriores,
Dirección de Prensa. Comunicado de
Prensa N° 72/16. Posición del gobierno
uruguayo sobre el traspaso de PPT del
MERCOSUR. Montevideo, 7 de julio de
2016.
Organización de Estados Americanos.
OSG/128-17. Washington DC, 14 de
79
El camino hacia la aplicación de la Cláusula Democrática a Venezuela desde los comunicados de la Cancillería uruguaya

marzo de 2017. Accesible en: <http://

www.oas.org/documents/spa/press/Info
rme-VZ-Spanish-signed-final.pdf>.
Parlamento del Uruguay. Interpelación:
moción aprobada respaldó actuaciones
del gobierno nacional. Montevideo, 11 de
mayo de 2017. Accesible en: <https://
parlamento.gub.uy/noticiasyeventos/no
ticias/node/87146>.
Resolución de la Asamblea General de
las Naciones Unidas Nº 2625 (XXV).
Declaración sobre los principios de
Derecho Internacional referentes a las
relaciones de amistad y a la cooperación
entre los Estados de conformidad con la
Carta de las Naciones Unidas. Nueva
York, 24 de octubre de 1970. Accesible
en: <http://www.un.org/es/comun/
docs/?symbol=A/RES/2625(XXV)&La
ng=S&Area=RESOLUTION>.
Tribunal Supremo de Justicia, Sala
Constitucional. Ponencia Conjunta.
Caracas, 28 de marzo de 2017. Accesible
en: <https://es.scribd.com/document/
343289414/Sala-Constitucional-28-
Marzo-2017>.

Los once comunicados de prensa

analizados fueron extraídos de la página
web del Ministerio de Relaciones
Exteriores en la sección de su Dirección
de Prensa: <http://www.mrree.gub.uy/
frontend/page?1,inicio,comunicados-
de-prensa,O,es,0,>.

80 densidades nº 22 - diciembre 2017

¿Es viable la división de poderes
en la integración regional?
El caso de la Unión Europea
Alejandra P. Díaz
La división de poderes es un concepto
que surge en el siglo XVII como
oposición al absolutismo. Su creador
fue John Locke, un inglés, preocupado
por como el poder anulaba a los
individuos aplastándolos de acuerdo a la
voluntad del detentador del poder,
generalmente, un rey absolutista. Locke
plantea, en su clásico Segundo Ensayo
sobre el Gobierno Civil, la necesidad de
separar el poder en un poder colegiado
que represente al pueblo (allí aparece la
idea de representante tal como la
conocemos hoy) y un poder Ejecutivo
quien tendrá como única función la de
“ejecutar”, es decir, llevar a cabo las
leyes que emanarán del Legislativo. Fue
en el siglo XVIII, cuando Montesquieu
analizando el caso inglés, en su
recordado El espíritu de las leyes,
encuentra el principio de checks and
balance que el descubre en la dinámica
que se da entre las cámaras legislativas
Licenciada en Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires
(UBA). Docente de Ciencia Política en el CBC de la UBA. Docente de Teoría del Estado y Derecho de la
Integración en la Facultad de Derecho de la UBA.
densidades nº 22 - diciembre 2017
(alta y baja) del Parlamento británico y
el Poder Ejecutivo. Fue en la
Convención de Filadelfia que dio como
fruto la Constitución Norteamericana
de 1787 que plasmó esa teoría del checks
and balances que implicaba la capacidad
de separar el poder en tres: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. El sistema implica
la independencia de cada poder en su
existencia pero a la vez una necesidad de
cooperación y control entre los
mismos. Desde que nació la idea, hace
poco más de 300 años, siempre se aplicó
en el sentido de un Estado soberano.
La idea del ckecks and balances fue
adaptada, principalmente, en Europa a
un sistema Parlamentario, en el cual la
separación se atenúa en lo que algunos
dieron en llamar división de funciones o
delegación de funciones. También
podríamos aclarar que el poder del
Estado es uno solo, pero para que no
81
¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea
pueda volverse arbitrariamente contra
el ciudadano, se lo separa en poderes
que vienen a ser facultades que actúan
coordinadamente entre ellas.
Básicamente tres (los tres poderes
clásicos del Estado) pero que bien
podrían ser más. En definitiva, en los
Estados actuales podemos reemplazar
el concepto de separación de poderes
por el de “control”. El “control” se
encuentra en las constituciones como
procedimientos o técnicas instituciona-
les para limitar y controlar a los
diferentes órganos de poder en el
ejercicio de sus funciones. Los pode-
mos entender como mecanismos que
influyen a los órganos entre sí, logrando
un ejercicio de cooperación y a la vez de
controles recíprocos. Como vemos es
en definitiva el planteo esencial de los
checks and balances propuestos en el
1
siglo XVIII. Lowenstein clasifica los
controles del poder estatal en intraór-
ganos e interórganos. Los primeros
operan dentro de la organización de un
poder, por el ejemplo, el Poder legisla-
tivo, en donde las Cámaras del Congre-
so están obligadas a cooperar para
alcanzar la sanción de un proyecto
legislativo. En el caso del poder interór-
ganos se trata de la dinámica de control
propiamente dicho entre los distintos
poderes del Estado en el proceso
político. Esto se puede ver por ejemplo,
en el Presidencialismo cuando para
nombrar embajadores se requiere la
propuesta del Poder Ejecutivo y la
1. Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Ed. Ariel, Barcelona, 1976.
82
aprobación del Legislativo a través del
Senado. Aquí claramente es necesaria
una coordinación y cooperación para
lograr el objetivo, pero también se ve el
control de un órgano que podría
impedir el nombramiento si lo conside-
rará pertinente.
La pregunta que podríamos hacernos,
en nuestros días, es si sería posible que
en los esquemas de Integración se
llevara a la práctica esta teoría de la cual
venimos hablando. Y si esto fuera posi-
ble, de qué manera podría darse. Antes
de continuar sería útil plantear la idea de
qué se entiende por un esquema de
integración. La integración abarcaría un
proceso penetrante en la proximidad
entre los miembros de una organiza-
ción. Este fenómeno estaría reflejando
una profunda voluntad de crear acuer-
do; los Estados aceptan construir un
diagrama político conjunto, por ejem-
plo, la formación de un ámbito econó-
mico tal como una zona de libre
comercio o una unión aduanera.
El término “integración” podría
aludir a cualquier iniciativa que preten-
da buscar soluciones análogas, para
ciertos sectores, como económico,
social, jurídico o militar. Pero por otra
parte, podría referirse a un proceso en
cual unidades autónomas del derecho
internacional que decidan constituir
agrupaciones para alcanzar la formación
de un sistema jurídico coherente e
institucionalizado en común. En este
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Alejandra P. Díaz

último concepto, se encontraría la idea instancia, de la unión económica”4.

de “proceso” implícita en la perspectiva
de diferentes grados posibles de
integración y de una estructura
organizativa.
Czar de Zalduendo comprende que la
“Integración regional sería el conjunto de
tratamientos preferenciales- tanto
económicos como sociales y, tal vez,
políticos- que se otorgan Estados
perteneciente a la misma región”2 Agrega
también Ciuro Caldani, que “La
integración de diversos Estados es uno de
los caminos para superar las limitaciones
de la globalización/ marginación que con
numerosas tensiones entre la mundiali-
zación y las reacciones de los Estados y las
regiones, se producen en nuestro
tiempo”3.
Por lo tanto, la Integración implica un
término que puede usarse en diferentes
sentidos. En un concepto más
abarcativo, “la ‘integración’ se referiría,
en sentido más amplio, a cualquier
iniciativa local de cooperación que tenga
por objetivo la liberalización del comer-
cio y/o la reducción de los aranceles. Ya
en un sentido más especifico, describiría
un proceso compuesto por las fases de la
zona de libre comercio, de la unión adua-
nera, del mercado común y, en última
Un esquema de integración implica
una organización que se ubica “entre las
organizaciones internacionales clásicas y
las estructuras federales. La distribución
de competencias que se opera en su seno es
tan profunda que no puede equipararse
absolutamente a las organizaciones
tradicionales, mientras que la retención
de determinados poderes soberanos por
sus Estados miembros impiden también
que puedan ser calificadas de Estados
federales”5. Como sostiene Czar de
Zalduendo, “es útil destacar que,
diferencia de la organización tripartita de
poderes (legislativo, ejecutivo y judicial)
que rige en la organización política
nacional, los órganos de la integración
combinan, por lo general, las funciones
normativas con las ejecutivas y, en
algunos casos, los órganos ejecutivos
intervienen en el procedimiento de
6
resolución de conflictos” .
Desde ya partimos de la idea que los
procesos de integración tienen todos, a
pesar de ser semejantes, características
y dinámicas particulares. Entre todos, el
que surge como un diseño institucional
diferenciado es el de la Unión Europea.
Ese diagrama institucional se ha alcan-
zado luego de un largo camino de

2. Czar de Zalduendo, Susana. “Derecho Internacional y derecho de la Integración”. En: Negro, Sandra Cecilia
(directora). Derecho de la Integración. Manual. Ed B de F, Bs. As., 2013, pág. 30.
3. Ciuro Caldani, Miguel Ángel. “Aportes metodológicos para la integración del MERCOSUR”. En: Revista de la
Secretaria del Tribunal Permanente de Revisión, Año 1, Nº 1, 2013, pág. 109.
4. Carvalho de Vasconcelos, Raphael. “Regionalismo”. En: Revista de la Secretaria del Tribunal Permanente de
Revisión, Año 1, Nº 1, 2013, pág. 218.
5. Sobrino Heredia, José Manuel. “Las organizaciones internacionales. Generalidades”. En: Diez de Velasco, Manuel.
Las organizaciones Internacionales, 8ª ed. Tecnos, Madrid, 1994, Cap I, pág. 46
6. Czar de Zalduendo, op cit. pág. 30.

densidades nº 22 - diciembre 2017 83

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea
evolución en su estructura institucio-
nal. Es importante recordar que entre
los cinco Estados fundadores de la
CECA7 se encontraban Alemania y
Francia quienes tenían desconfianzas
mutuas desde hace mucho tiempo. Por
ende, había un interés especial porque
ninguno alcanzará a tener el poder
totalmente concentrado. La cláusula de
toma de decisiones por unanimidad es
insuficiente para calmar esa
desconfianza y a la vez competencia
entre estos grandes estados. Por ende,
fue necesario crear un entramado de
poder donde la toma de decisión
necesitara de la cooperación de todos
los involucrados.
Para tratar de mostrar cómo se da en
esta construcción política jurídica el
principio de división de poderes nos
limitaremos a hacer un breve análisis de
la estructura institucional actual.
Para comenzar, corresponde definir
en primer término que se entiende por
la UE, de acuerdo con lo establecido por
el Tratado de Unión Europea en su
artículo 1, que es una Unión “a la que los
Estados miembros atribuyen competen-
cias para alcanzar sus objetivos comu-
8
nes” .
La Unión Europea es un fenómeno de
integración que ha ido evolucionado a
formas institucionales más complejas
que la de otros esquemas. Esas
instituciones tienen un funcionamiento
7. Los 6 primeros países integrantes de la CECA fueron Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos.
8. Art 1, Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Accesible en: <http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=ES>.
84
de cooperación y están sometidos a
controles mutuos. La particularidad
radica en que este entramado tiene
algunas semejanzas con las estructuras
tripartitas de poder de los Estados
nacionales, aunque con un nivel de
mayor complejidad.
No es novedad sostener que la UE es
una Organización Internacional de
Integración, la cual basa su poder en las
competencias cedidas por los Estados
Miembros a través de tratados
Internacionales enmarcados en el
Derecho internacional.
La estructura de la organización que
nos convoca está delimitada por el
Tratado de la UE (TUE) y el Tratado de
funcionamiento de la UE (TFUE), y
conjuntamente, por los tratados de
adhesión de los Estados Miembros, que
constituyen, podemos decir, una
especie de horizonte constitucional,
Constituido sobre todo el entramado
de tratados que lo fueron conformando,
a pesar que el Tratado Constitucional
firmado en 2003, fracaso en su
aprobación.
Desde el inicio de proyecto común en
1951 con la firma del Tratado de Paris
que establecía la Comunidad Europea
del Carbón y el Acero (CECA), el
panorama institucional ha ido
transformándose completamente a lo
largo del más de medio siglo. No
obstante, la principal inquietud de la
densidades nº 22 - diciembre 2017

UE ha sido la división vertical9 de
atribuciones, más que la separación
10
horizontal entre instituciones
europeas; esto se debe principalmente a
la poca predisposición de los Estados a
la transferencia de competencias
propias a la Unión. Dicha división se
precisó en especial a partir del Tratado
de Maastricht (1993) con una estruc-
tura tripartita: primero, un nivel
supranacional, formado por las
Comunidades Europeas, y los otros dos
niveles: uno, de Política Exterior y de
Seguridad Común y la otra, de
Cooperación Judicial y Policial en
materia Penal; donde los estados
mantienen las competencias y se
desarrolla más como una cooperación.
Posteriormente al Tratado de Lisboa,
el TUE reconoce en el artículo 13 que
“las instituciones de la Unión son: el
Parlamento Europeo, el Consejo Euro-
peo, el Consejo, la Comisión Europea
(denominada en lo sucesivo “Comi-
sión”), el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, el Banco Central Euro-
peo y el Tribunal de Cuentas”11.
En tanto las organizaciones
internacionales conocidas no han
tenido en cuenta una estructura diseña-
da en una división o separación de
poderes semejante a las estatales, en la
experiencia de la Unión Europea, dado
su complejidad por los factores señala-
9. Nivel europeo, nivel nacional, etc
10. Entramado de instituciones de la UE derivados de los Tratados de la Unión.
11. TUE art 13. Aunque el organigrama europeo se completa, el Comité de las Regiones, el Banco Europeo de
Inversiones, de Defensor del Pueblo junto con organismos interinstitucionales y agencias; vamos a centrar nuestro
trabajo en las ya mencionadas por el TUE
densidades nº 22 - diciembre 2017
Alejandra P. Díaz
dos y las competencias asumidas que
previamente pertenecían a los Estados
Miembros, se volvió necesario diferen-
ciar las funciones llevadas de las institu-
ciones en un sistema de contrapesos.
Es difícil tratar de encontrar en la
Unión Europea el clásico principio de
división de poderes tal cual se presenta
en las democracias parlamentarias
nacionales, a pesar que parezca que el
poder esté repartido entre las diversas
instituciones
Los países que constituyen la Unión
Europea siguen siendo naciones
independientes y soberanas, solo que
comparten su soberanía, al confiar
algunos de sus poderes decisorios en las
instituciones de la comunidad creadas
por ellos mismos, con la intención de
alcanzar formas democráticamente de
toma de decisiones a nivel europeo
sobre asuntos específicos de interés
conjunto.
Como ya dijimos anteriormente las
cinco principales instituciones
responsables de la toma de decisiones
son:
a) El Parlamento Europeo , ( PE)
b) El Consejo de la UE, que
representa a los Estados miembros
individuales
c) El Consejo, que representa a los
gobiernos
85
¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea
d) La Comisión Europea, que
defiende los intereses de la Unión en
su conjunto. Es de hecho la represen-
tante de la Unión.
e) El Tribunal de Justicia Europeo,
que se encarga de velar por la
interpretación y aplicación del dere-
cho comunitario como un verdadero
tribunal jurisdiccional.
Estas cinco instituciones centrales en
el entramado institucional de UE, no
son idénticas a la clásica división de
poderes que conocemos. Asimismo, en
los tratados no se definen el poder
legislativo ni el ejecutivo, solamente el
judicial , el cual, es el único que recibe el
trato adecuado a sus funciones,
reconociéndole el ejercicio exclusivo de
la función jurisdiccional, para garanti-
zar del Derecho comunitario, frente a
los otros poderes y para resguardar los
Tratados en cuanto fuente suprema de
Derecho comunitario.
No se puede decir, estrictamente, que
el triángulo institucional que integran
el PE, el Consejo de la UE y la
Comisión, determine que uno u otro
sean un poder legislativo o ejecutivo,
puesto que en mayor o menor medida,
de acuerdo a cada caso, comparten
funciones de dirección política, ejecu-
ción, control, y particularmente, su
injerencia en la creación de normas. Si
observamos, podemos ver que le
Tribunal de Justicia suele practicar un
fuerte activismo judicial que tiene
injerencia en la implementación
legislativa.
86
Analicemos, brevemente, como fue
evolucionando.
El Parlamento Europeo que ha
ganado poder en el transcurso de la
integración a través de los distintos
tratados que fueron dándole más lugar
en el proceso de la toma de decisión. A
partir de 1979, la elección de los
eurodiputados se realiza en forma
directa. Con la entrada en vigencia, en
diciembre de 2009, del Tratado de
Lisboa y del TUE en su artículo 14.3 se
establece que las elecciones se realizarán
por sufragio universal, directo, libre y
secreto. Las elecciones se desarrollan de
jueves a domingo de una misma semana
del mismo mes y año en todos los países
de la Unión y los resultados se conocen
luego de que el último país donde se
vota haya concluido el acto electoral.
Para evitar que los resultados de un país
influya en la decisión del electorado de
otro. Esto garantiza la unidad de la
campaña electoral europea. El sistema
electoral a aplicar lo determina cada
Estado miembro, por ende, no hay un
único sistema electoral. Sin embargo,
los miembros están obligados a respetar
las reglas básicas de la democracia, es
decir, sufragio universal, directo,
secreto y libre, con la edad mínima de 18
años a excepción de Austria que tiene
como edad mínima los 16. El mandato
dura 5 años y es renovable. Ahora ejerce
conjuntamente con el Consejo la
función legislativa y presupuestaria, lo
que, sin embargo, no alcanza para
asemejarlo a los órganos legisladores a
nivel nacional de los Estados miembros.
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Alejandra P. Díaz

Asimismo, de la misma manera que las Alto Representante de la Unión para

legislaturas nacionales, también ejerce
funciones de control político y consul-
tiva, en las condiciones determinada por
los Tratados, y el control democrático
de todas las instituciones de la Unión
Europea, en particular, sobre la
Comisión, a través de técnicas tales,
como: moción de censura, creación de
comisiones temporales de investigación
o la obligación de información. Por
último, es quien elige al Presidente de la
Comisión12.
El Consejo Europeo “dará a la Unión
los impulsos necesarios para su desarrollo
y definirá sus orientaciones y prioridades
políticas generales. No ejercerá función
13
legislativa alguna” . Por ende, es quien
establece la orientación política que
tendrá el proceso de la Unión. Su
composición se integra con los Jefes de
Estado o de Gobierno de los Estados
que componen la Unión, Así como su
Presidente y el Presidente de la
Comisión. De los trabajos del Consejo
participará también el vicepresidente de
la Comisión o, lo que es lo mismo, el
Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad. El Consejo Europeo elige a
14
su propio Presidente a través de una
mayoría cualificada por un período de
dos años y medio, renovable por una
única vez. Este cargo le impide ejercer
cualquier función a nivel nacional. Si el
Presidente cometiera una falta grave o
se encontrará impedido de ejercer el
cargo, se lo revocaría también por una
mayoría cualificada.
El Consejo Europeo debe reunirse
por lo menos dos veces por semestre
mediante la convocatoria del Presiden-
te. También podría convocarlo a
reunión extraordinaria, si la situación
así lo requiere. La dinámica de esta
institución es del tipo interguberna-
mental, puesto que la discusión se da a
través de los Jefes de Estado y de
Gobierno y en algunas ocasiones,
quizás de algunos ministros. Y se
pronunciarán por el mecanismo de
consenso, a menos que los tratados
insten a otro dispositivo.
En el caso del Consejo15 tiene función

12. El Parlamento Europeo estará compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no
excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La representación de los ciudadanos será decrecientemente
proporcional, con un mínimo de seis diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más
de noventa y seis escaños. Art 14 TUE.
13. Art 15 TUE.
14. En el artículo 15.6 del TUE se establecen las funciones del Presidente a saber: “a) presidirá e impulsará los
trabajos del Consejo Europeo; b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en
cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; c) se
esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; d) al término de cada reunión del
Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo .El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su
rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común,
sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad”.
15. También tiene responsabilidades en el segundo, o sea, la Política Exterior y de Seguridad y tercer pilar, que la
integra la cooperación policial y judicial en materia penal de la Unión

densidades nº 22 - diciembre 2017 87

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea
legislativa y presupuestaria, conjunta-
mente con el Parlamento Europeo y
otras pocas, en exclusiva. Es parte del
proceso de codecisión. Tiene funciones
de definición de políticas y de
coordinación, de acuerdo a lo estableci-
do en los Tratados. Su composición se
da con los ministros de los gobiernos de
cada Estado miembro. El Consejo
tomará sus decisiones por mayoría
cualificada, excepto cuando los Trata-
dos dispongan otro mecanismo.
“Un Comité de Representantes
Permanentes de los Gobiernos de los
Estados miembros se encargará de prepa-
rar los trabajos del Consejo. El Consejo se
Institución Representa
Tribunal de Justicia Velar por la aplicación e interpretación
uniforme del derecho de la UE.
Parlamento Europeo Al pueblo de los Estados Nacionales
como ciudadanos de la Unión.
Parlamento Europeo Intereses de los Gobiernos de los
Estados Miembros.
Consejo Europeo Interés de los Estados Miembros.
Comisión Europea Interés general de la Unión Europea.
Aquí podemos hacer un alto para
analizar el Artículo 10 del TUE, donde
16. Art 16 TUE.
88
reunirá en público cuando delibere y vote
sobre un proyecto de acto legislativo. Con
este fin, cada sesión del Consejo se divi-
dirá en dos partes, dedicadas respectiva-
mente a las deliberaciones sobre los actos
legislativos de la Unión y a las activida-
des no legislativas. La presidencia de las
formaciones del Consejo, con excepción
de la de Asuntos Exteriores, será
desempeñada por los representantes de los
Estados miembros en el Consejo
mediante un sistema de rotación”16.
El cuadro siguiente sintetiza las
instituciones de la Unión Europea y sus
funciones.
Funciones
Garantizar el derecho comunitario
Legislar- Hacer y aprobar el
presupuesto junto al Consejo. Nombrar
al Presidente de la Comisión a
propuesta del Consejo.
Legislar – Hacer y aprobar presupuesto
junto al Parlamento Europeo.
Establecer la orientación política de la
Unión
Ejecutar el presupuesto. Tiene la
coordinación, ejecución y gestión.
Asume la representación de las
relaciones exteriores de la Unión.
plantea expresamente y sin dejar dudas
que la Unión adopta un funciona-
densidades nº 22 - diciembre 2017

miento basado en la democracia
representativa. Allí establece que el
Parlamento será quien represente a los
ciudadanos de la Unión, los Estados
miembros estarán representados en el
Consejo Europeo mediante los Jefes de
Estado o Gobierno y en el Consejo se
representará a los Gobiernos a través de
los Ministros designados a nivel
nacional quienes serán responsables
ante sus Parlamentos nacionales y
ciudadanos. Por tanto, podemos
interpretar que el diagrama de la UE
intenta respetar el espíritu de la
democracia moderna que en el último
siglo ha consolidado la división de
poderes.
Por otra parte, la Comisión Europea
se encargará dice el artículo 17 del TUE
de promover “el interés general de la
Unión y tomará las iniciativas adecuadas
con este fin. Velará por que se apliquen los
Tratados y las medidas adoptadas por las
instituciones en virtud de éstos. Supervi-
sará la aplicación del Derecho de la
Unión bajo el control del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea. Ejecutará
el presupuesto y gestionará los programas.
Ejercerá asimismo funciones de coordi-
nación, ejecución y gestión, de conformi-
dad con las condiciones establecidas en
los Tratados. Con excepción de la política
exterior y de seguridad común y de los
demás casos previstos por los Tratados,
asumirá la representación exterior de la
Unión. Adoptará las iniciativas de la
programación anual y plurianual de la
Unión con el fin de alcanzar acuerdos
interinstitucionales”. Y en el artículo
densidades nº 22 - diciembre 2017
Alejandra P. Díaz
17.2 de la TUE también se le atribuye un
fuerte derecho de iniciativa legislativa.
Hasta aquí podemos reconocer que la
Comisión disfruta de funciones ejecuti-
vas que nos permiten colocarlo en cima
del poder ejecutivo.
Los miembros de la Comisión surgen
de entre personalidades relevantes que
dan plenas garantías de independencia,
se los selecciona en función de su
competencia y de su compromiso
europeo.
La Comisión tiene mandato por cinco
años. Es independiente, es decir, no
pide ni acepta instrucciones, de los
gobiernos nacionales, institución,
órgano u organismo. La elección del
Presidente de la Comisión tiene el
siguiente procedimiento detallado el
17.7 del TUE: “Teniendo en cuenta el
resultado de las elecciones al Parlamento
Europeo y tras mantener las consultas
apropiadas, el Consejo Europeo propon-
drá al Parlamento Europeo, por mayoría
cualificada, un candidato al cargo de
Presidente de la Comisión. El Parlamen-
to Europeo elegirá al candidato por
mayoría de los miembros que lo
componen. Si el candidato no obtiene la
mayoría necesaria, el Consejo Europeo
propondrá en el plazo de un mes, por
mayoría cualificada, un nuevo candida-
to, que será elegido por el Parlamento
Europeo por el mismo procedimiento. El
Consejo, de común acuerdo con el
Presidente electo, adoptará la lista de las
demás personalidades que se proponga
nombrar miembros de la Comisión.
Éstas serán seleccionadas, a partir de las
89
¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

propuestas presentadas por los Estados poderes ejecutivos y legislativos, sin

miembros, (…) El Presidente, el Alto
Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad y los
demás miembros de la Comisión se
someterán colegiadamente al voto de
aprobación del Parlamento Europeo.
Sobre la base de dicha aprobación, la
Comisión será nombrada por el Consejo
Europeo, por mayoría cualificada”17.
Las competencias y atribuciones del
Presidente de la Comisión, son: la
definir la orientación de acuerdo a la
cual la Comisión desarrollara sus
funciones; determina la organización
interna de la Comisión; nombrará los
Vicepresidentes, distintos al Alto
Representante, de entre los miembros
de la Comisión.
Hay que aclarar que la Comisión tiene
responsabilidad colegiada ante el
Parlamento Europeo. El Parlamento
Europeo puede presentar una moción
18
de censura contra la Comisión . Si la
moción prospera y se aprueba, los
miembros de la Comisión están
obligados a renunciar colectivamente
de sus cargos y el Alto Representante de
la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad también deberá
renunciar al cargo que ejerce en la
Comisión.
En este entramado se superponen, los
embargo, se complementan en contro-
lar la correcta aplicación de la legisla-
ción europea.
Lo que aparece con más claridad en,
los tratados es el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea “comprenderá el
Tribunal de Justicia, el Tribunal General
y los tribunales especializados. Garanti-
zará el respeto del Derecho en la interpre-
tación y aplicación de los Tratados”19.
Se le encarga velar por “el respeto del
Derecho Comunitario tanto en la
interpretación como en la aplicación del
mismo. Ahora bien, como el ordenamien-
to jurídico comunitario no es completo,
esta institución ha rellenado sus lagunas y
definiendo los caracteres del nuevo Dere-
cho mediante una actividad creativa que
ha resultado determinante en la
conformación del Derecho de la UE.
Además, la atribución de una vasta
competencia ha determinado que su
actividad pueda reconducirse a actuacio-
nes judiciales de muy distinta naturaleza:
constitucional, administrativa, arbitral,
etc, en función de las características de los
recursos de que conozca”20.
El Tribunal reproduce los mismos
principios de organización y funciona-
miento de los tribunales de las Estados
nacionales, como la independencia, la
unidad de la jurisdicción y de exclusivi-

17. Art 17 TUE.

18. Dde acuerdo con el artículo 234 del TFUE
19. Art 19 agrega que “Los Estados miembros establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela
judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”.
20. Urbano Gómez, Susana. El principio de división de poderes en la Unión Europea y en el estado español: breve
referencia al Poder Judicial, julio, 2011. Publicado en eGov UFSC: <http://www.egov.ufsc.br/portal>.

90 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Alejandra P. Díaz

dad. Al igual que la independencia e es posible hablar de la existencia de una

imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones que descansa en el sistema de
nombramiento, la duración del cargo y
el conjunto de derechos y deberes de
funcionario judicial que está estableci-
do en el estatuto de los jueces y aboga-
dos generales. También se produce la
unidad de jurisdicción puesto que no
hay otro órgano de la Unión que ejerza
o participe en sus funciones. “Inicial-
mente existía una jurisdicción única para
evitar que disposiciones similares
consignadas en los distintos tratados
pudieran ser objeto de interpretaciones
divergentes. Con el tiempo, sin que
suponga desvirtuar dicha unidad, bien
para aligerar la carga de trabajo como por
razones de especialización, conforman el
entramado de la jurisdicción europea,
además del tribunal de justicia, un
Tribunal General y el tribunal de función
pública”21.
El objetivo del Tribunal de justicia es
el “de unificar los criterios de
interpretación del ordenamiento jurídico
comunitario mediante el recurso por
parte del juez nacional a la denominada
cuestión prejudicial de interpretación o
validez”. A pesar de concurrir dos
órdenes jurisdiccionales, el nacional y el
propio del Tribunal de Justicia, en la
aplicación del Derecho comunitario, no
doble instancia jurisdiccional, estatal y
comunitaria, sino de un “sistema de
cooperación” entre los tribunales
nacionales y el Tribunal de Luxembur-
go, “que forman un único entramado
jurisdiccional encargado de aplicar el
Derecho comunitario europeo”. El
Tribunal de justicia en aras de garantizar
el derecho comunitario, ha asumido
unas atribuciones de naturaleza
constitucionales más que jurisdiccio-
nales, que le convierten en un auténtico
Tribunal constitucional de la Unión,
como la de resolver conflictos de
competencia entre las instituciones de
la Unión o delimitar las competencias
entre la Unión y sus Estados miem-
22
bros” .
Por último, “al completar las lagunas
del derecho comunitario, bien recurrien-
do a fuentes jurídicas no concretas, aun-
que de naturaleza comunitaria(los
principios generales del derecho), o bien
inspirándose en fuentes ajenas al derecho
comunitario, sea el Derecho internacio-
nal o el nacional de los Estados miem-
bros, pero con su propia interpretación, el
Tribunal de Justicia se convierte en una
pieza clave en el proceso de integración y
en el proceso de formación del ordena-
miento jurídico comunitario interfirien-
do en la actividad legislativa”23. En

21. Urbano Gómez, op cit. la autora prosigue explicando que “El carácter exclusivo de la jurisdicción del Tribunal de
Justicia podría resultar contradictorio con el hecho de que el juez estatal, en cualquiera de los niveles
jurisdiccionales, es el juez llamado a aplicar el derecho comunitario. Los tribunales nacionales internos participan
en la actividad del tribunal de justicia europeo ala aplicar el derecho comunitario en la resolución de las
controversias que se les permiten, esto es, aquellos en los que se ven afectados particulares.”
22. Urbano Gómez, op. cit.
23. Ibídem.

densidades nº 22 - diciembre 2017 91

¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

definitiva para conocer el derecho En síntesis, de lo expresado anterior-

comunitario no alcanza sólo con los mente se puede concluir asimilando la
textos de los tratados, sino que además teoría de la división de poderes a las
es menester conocer también la instituciones europeas como se sinteti-
jurisprudencia del Tribunal. a en el siguiente cuadro:

Estado nacional Unión Europea

Poder Ejecutivo Jefe de Estado + Jefe de Gobierno Comisión

Consejo Europeo

Poder Legislativo Parlamento o Congreso (con dos Parlamento Europeo (eurodiput)

Cámaras)

Poder Judicial Tribunal Supremo de Justicia o Corte Tribunal de Justicia Europeo

Suprema de Justicia

Conclusiones Europeo serían órganos de expresión de

El reparto de poderes entre estos
cinco órganos básicos que hemos
tratado hasta aquí en la política de la
Unión, así como el sistema de checks
and balances que implica, responde más
a los diferentes intereses sectoriales a
nivel vertical en la composición de las
comunidades de la Unión, que a una
seria diferenciación de funciones. Así,
el Parlamento Europeo, que no
representa al pueblo europeo en un
todo sino a los ciudadanos de los Esta-
dos nacionales como integrantes de la
ciudadanía europea24. Su figura queda
ligada a la representación de los pueblos
europeos. El Consejo y el Consejo
los intereses particulares de los Estados
(diferenciándolos como intereses
gubernamentales y estatales respectiva-
mente). La Comisión, a su vez, simboli-
za el interés general de la Comunidad,
independiente de los intereses estatales
y/o gubernamentales.
“En definitiva, que en el ejercicio de los
tres poderes clásicos en el ámbito de la
Unión Europea puede concurrir varias
instituciones que ejercen funciones de
muy distinta naturaleza. Las interrela-
ciones que se dan convierten la colabora-
ción en algo continuo y necesario, además
del respeto al sistema de pesos y
contrapesos establecido. Se suele invocar,

24. Desde el Tratado de Maastricht existe el concepto de “ciudadanía de la UE”, lo cual implica que todo ciudadano/a
de un país miembro de la Unión Europea, es también ciudadano/a de la UE. Lo que le aporta una serie de derechos y
responsabilidades. Los derechos que conlleva la ciudadanía europea se encuentran consagrados en el art.20 del
TFUE y el capítulo V de la Carta de los Derechos Fundamentales. Para ampliar ver: <www.europa.eu>.o

92 densidades nº 22 - diciembre 2017


como principio jurídico que regula las
relaciones entre las instituciones de la
Unión, ya que no la separación de
poderes, el llamado equilibrio institucio-
nal. Ello supone, en primer lugar, que las
instituciones gozan de autonomía: ni
siquiera el Consejo puede ser considerado
como una institución dependiente de los
intereses de los Estados y, en segundo
término, entre ellas no existe una relación
de jerarquía, y ninguna puede ser
subordinada a otra”25.
Cabe “señalar que el poder judicial en
la UE es el único que asume las funciones
propiamente jurisdiccionales equipara-
bles a las que ejercen los órganos judiciales
en un Estado y su denominación se
corresponde con la función que
clásicamente se atribuye a un órgano de
esta naturaleza. Se configuran como
garante del Derecho Comunitario, con
jurisdicción general, exclusiva y obliga-
toria a la que pueden acceder tanto los
Estado como los particulares y cuyas
sentencias tienen fuerza ejecutora por si
mismas en todo el territorio de la
Comunidad, sin necesidad de
intermediación estatal”26.
Lo que corresponde al Gobierno de
los Estados nacionales porque se
encargan de la dirección y decisiones
políticas generales, queda en manos del
Consejo Europeo que ha terminado
convirtiéndose a través del tiempo y del
proceso de integración en la más alta
institución decisoria.
25. Ibídem.
26. Ibídem.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Alejandra P. Díaz
Todo este diagrama institucional
genera un complejo pero interesante
juego de cooperación que reivindica la
dinámica de los checks and balances que
teorizo incipientemente Montesquieu
en el siglo XVIII mediante su sagaz
observación al caso práctico que eligió,
Inglaterra. Que esa dinámica se profun-
dice o no, se verá en la evolución
institucional de la Unión. En principio,
se reúnen las condiciones elementales
para que se de ese equilibrio necesario
para los pesos y contrapesos.
Bibliografía consultada:
Carvalho de Vasconcelos, Raphael
(2013). “Regionalismo”. En: Revista de la
Secretaría del Tribunal Permanente de
Revisión, Año 1, Nº1 (pp.213-228).
Ciuro Caldani, Miguel Angel (2013).
“Aportes metodológicos para la integra-
ción del MERCOSUR”. En: Revista de la
Secretaría del Tribunal Permanente de
Revisión, Año 1, Nº 1 (pp. 213-228).
Czar de Zalduendo, Susana (2013).
“Integración: Nociones generales.
Integración económica e integración
regional”. En: Negro, Sandra Cecilia
(directora). Derecho de la Integración.
Manual. Ed B de F; Bs. As. (pp. 3-24).
Czar de Zalduendo, Susana (2013).
“Derecho Internacional y derecho de la
Integración”. En: Negro, Sandra Cecilia
93
¿Es viable la división de poderes en la Integración Regional? El caso de la Unión Europea

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94 densidades nº 22 - diciembre 2017

Algunas reflexiones sobre los
mecanismos jurídicos
implementados en Argentina para la
protección de personas que huyen
del conflicto armado en Siria
Ana Gómez Salas, María Lucila
Mendoza y Carina Andrea Sobieray

I. Introducción dar respuestas oportunas y adecuadas,

La magnitud y dimensión de la crisis
siria interpela la capacidad de protec-
ción en los países de acogida y la falta de
perspectivas de que se inicie un proceso
de paz que pudiera alentar el retorno de
1
los refugiados , implica que la situación
de desplazamiento se siga prolongando,
a la par que obliga a toda la comunidad
internacional a repensar las institu-
ciones actualmente existentes de
protección de refugiados, e incluso
generar nuevos mecanismos para brin-
con un enfoque de derechos humanos.
El mencionado conflicto, que alcanzó
proporciones de desplazamiento masi-
vas, motivó la llegada de personas
provenientes de la República Árabe
Siria a distintas partes del mundo, entre
ellas, a Argentina y otros países de la
región, en busca de protección interna-
cional. La necesidad de implementar
acciones urgentes y efectivas, a los fines
de brindar protección conforme el
derecho internacional y su normativa

AGS: Abogada por la Universidad Nacional de Tucumán (UNT). Magíster en Género y Políticas de
Igualdad por la Universitat Autónoma de Barcelona (UAB). Contacto: gomezsalas.ana@gmail.com.
MLM: Abogada por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Contacto: luchi.mendoza@gmail.com.
CAS: Abogada (UBA). Maestranda en Derechos Humanos por la Universidad Nacional de Lanús
(UNLa). Contacto: carinasobieray@yahoo.com.ar.

1. Este artículo hace referencia a personas refugiadas o bien a “refugiado” (o “refugiados”) tomando el término en su
genérico masculino, tal como es mencionado en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, pero

densidades nº 22 - diciembre 2017 95

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

interna, representa actualmente un las personas que estén sujetas a su

enorme desafío para cada uno de estos
países.
En este sentido, sin dejar de destacar
el compromiso y voluntad política de
recepción asumido por Argentina, los
mecanismos de protección implemen-
tados nos habilitan a realizar un análisis
comparativo a la luz de sus obligaciones
internacionales en materia de protec-
ción de refugiados y el principio de no
devolución, a la par que nos abre
algunos interrogantes sobre cuáles
serían las consecuencias en la adopción
de la protección humanitaria
complementaria y el impacto para sus
beneficiarios en cuanto al acceso a
derechos en este caso particular, en que
las personas reúnen efectivamente los
requisitos para que les sea reconocido el
estatuto de refugiado.
II. La protección internacional
brindada a través del reconocimiento
del estatuto de refugiado
El Estado tiene la responsabilidad
primordial de brindar protección a sus
ciudadanos/as, como también a todas
jurisdicción. Es por ello que la necesi-
dad de obtener protección internacio-
nal surge cuando no existe dicha
protección, ya sea en términos legales o
de hecho, lo que pone seriamente en
riesgo los derechos humanos
2
fundamentales . Según ACNUR, esta
situación generalmente se relaciona con
la persecución, las amenazas a la vida y a
la seguridad personal, el conflicto
armado, los disturbios públicos
significativos u otras catástrofes ocasio-
nadas por el ser humano. A su vez, los
desastres naturales o ecológicos, o la
inseguridad provocada por la apatridia
pueden también generar necesidades de
protección internacional que generan el
3
desplazamiento forzado de personas .
La importancia de determinar si una
persona reúne o no los requisitos para
ser reconocida como refugiada radica en
el impacto directo que dicha decisión
adquiere en su vida y la de su familia, en
particular, en relación a la protección
contra la devolución (principio de non
refoulement). Ello fue clave en las
negociaciones y acuerdos que culmina-

teniendo en cuenta que dicha definición comprende tanto a hombres, mujeres y otras identidades de género.
2. La protección de las personas refugiadas, con base en el régimen basado en las normas que integran el Derecho
Internacional de los Refugiados (DIR), se dirige a garantizar el respeto y asegurar el ejercicio de sus derechos. Esto va
mucho más allá de la atención de emergencia para la supervivencia, como la provisión de alimentos, agua y
saneamiento, atención de la salud en emergencia y albergue en determinadas circunstancias de desplazamiento. La
protección también comprende el ejercicio de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos con el
alcance que otorgan las normas internacionales pertinentes. En nuestra región, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha remarcado el carácter amplio de la protección internacional, la cual no solamente está ligada a la
condición o estatuto de refugiado sino también a otros sistemas de protección (Corte IDH. Derechos y garantías de
niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. Opinión Consultiva OC-
21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A N° 21, párr. 37). Accesible en: <http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.
php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2014/9758>.
3. ACNUR, Protección Internacional mediante formas complementarias de protección, EC/55/SC/CRP.16, 2005.
Accesible en: <http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2006/4192>.

96 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray
ron con la adopción del principal
tratado universal en materia de refugia-
dos, la Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados de 1951 (en adelante,
“Convención de 1951”), que constituye
un hito fundamental en la protección de
personas que sufren persecución. En
efecto, la definición del término
refugiado dada por la Convención,
conocida como “definición clásica”,
establece que se aplicará a toda persona
que “debido a fundados temores de ser
perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones políticas, se
encuentre fuera del país de su naciona-
lidad y no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera acogerse a la
protección de tal país; o que, careciendo
de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos,
fuera del país donde antes tuviera su
residencia habitual, no pueda o, a causa
de dichos temores, no quiera regresar a él”
(artículo 1.a).
En efecto, la aplicación convergente y
complementaria de las normas del
Derecho Internacional de los Refugia-
dos (DIR) con el Derecho Internacio-
nal Humanitario (DIH) y el Derecho
Internacional de los Derechos Huma-
nos (DIDH), junto a los principios de
derecho internacional de progresividad
y dinamismo, posibilitaron la
consolidación de un marco normativo
internacional de protección y otorga-
ron a este instrumento una cierta
capacidad de adaptación a contextos
mundiales cambiantes. Ello implicó que
densidades nº 22 - diciembre 2017
la definición de refugiado y la Conven-
ción de 1951, si bien con sus limitacio-
nes, pudieron ir amoldándose a
situaciones de desplazamiento no
previstas inicialmente, remarcando su
carácter flexible, capaz de abarcar a
personas que huyen de una amplia gama
de acontecimientos sociopolíticos.
En la región americana, la definición
de refugiado contenida en la Declara-
ción de Cartagena sobre Refugiados
(1984) complementó la de la Conven-
ción de 1951 al establecer que también
se considerará como refugiados “a las
personas que han huido de sus países
porque su vida, seguridad o libertad han
sido amenazadas por la violencia
generalizada, la agresión extranjera, los
conflictos internos, la violación masiva
de los derechos humanos u otras
circunstancias que hayan perturbado
gravemente el orden público”. Esta
definición se conoce como la “defini-
ción ampliada” de refugiado.
A pesar de que la Declaración de
Cartagena no representa un instrumen-
to legalmente vinculante, muchos
países de América Latina han incorpo-
rados sus principios, incluyendo su
definición regional del término
refugiado en sus legislaciones y prácti-
cas nacionales con los mismos efectos
legales que la definición universal de la
Convención de 1951. Por otra parte, a
nivel latinoamericano se han adoptado
también distintos acuerdos, que
contribuyeron a configurar una agenda
común para continuar avanzando en la
protección de refugiados y otras
97
Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

personas desplazadas en la región o Este principio ha ido más allá del

subregiones. Tal es el caso, por ejemplo,
de la Declaración y Plan de Acción de
Brasil de 2014 sobre cooperación y
solidaridad regional para fortalecer la
protección internacional de las
personas refugiadas, desplazadas y
apátridas en América Latina y el Caribe
y la Declaración de Acción de San José
de 2016 sobre necesidades de
protección en el Triángulo Norte de
Centroamérica.
III. La protección humanitaria
complementaria o subsidiaria a la luz
del principio de no devolución
El principio de no devolución (o
principio de non refoulement)
constituye la piedra angular de la
protección internacional de los
refugiados. Está consagrado en el
artículo 33 de la Convención de 1951, y
se aplica a toda persona que sea
refugiada según los términos de dicha
Convención. Cabe mencionar que,
dado el carácter declarativo de la
condición de refugiado, el principio de
no devolución se aplica no sólo a las
personas reconocidas como refugiadas,
sino también a aquellas a quienes aún no
se les ha declarado formalmente su
estatuto (“solicitantes de asilo”), y
hasta tanto recaiga, respecto de sus
casos, una resolución firme.
marco del DIR, para pasar a ser un
principio central del Derecho Interna-
cional, reconociendo su carácter de
norma consuetudinaria de derecho
4
internacional por lo que resulta aplica-
ble incluso frente a Estados que no son
parte de las normas internacionales
sobre refugiados. Este proceso de
extensión del principio de no devolu-
ción está directamente ligado con la
articulación, o mejor dicho, la
retroalimentación entre diferentes
ramas del derecho internacional.
Ahora bien, en virtud del principio de
no devolución y en atención a la
existencia de personas que si bien no
reunían los requisitos de la definición
de refugiado tenían necesidades de
protección internacional, ya que por
diversos motivos no podían regresar a
su país, al menos en el corto plazo,
comenzó a gestarse el concepto de
“protección complementaria o
subsidiaria”. En la práctica, dicho
estatuto de protección fue acompa-
ñado, principalmente, mediante la
adopción y el otorgamiento de visas
humanitarias para facilitar el ingreso al
territorio del país de acogida y/o
permisos temporarios de residencia por
5
razones humanitaria .
Así, en países que solamente

4. Cfr. La Declaración de los Estados Partes de la Convención de 1951 y/o el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los
Refugiados en su párrafo 4 indica: “Aceptando la continua relevancia y adaptabilidad de este régimen
internacional de derechos y principios, centrado en el principio de no devolución (non-refoulement) cuya
aplicabilidad se inserta en el derecho consuetudinario internacional”.
5. Algunos autores enfatizan la distinción entre un “estatuto de protección” (estatuto de refugiado o estatuto de
protección complementaria) de los criterios o tipos de residencia migratoria, lo que implica, entre otras cosas, que el

98 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

aplicaban la definición clásica de la diferencias de trato, remarcando la

Convención de 1951, esa protección
complementaria estuvo pensada en un
primer momento para personas que
huían de situaciones como las previstas
en la definición ampliada de refugiado
consagrada en instrumentos regionales
o en legislaciones nacionales, así como
para otras personas con necesidades de
protección internacional, como vícti-
mas de trata o personas que huían de
desastres naturales o ecológicos, o por
la inseguridad provocada por la apatri-
dia.
Al respecto, el Comité Ejecutivo del
ACNUR ha advertido la obligación de
los Estados de buscar soluciones
apropiadas en línea con el principio de
no devolución6. En este sentido, valoró
positivamente la adopción de distintos
mecanismos para regularizar la
permanencia de personas que no eran
reconocidas formalmente como
refugiadas, pero para las que el retorno
no era posible ni recomendable, aunque
señaló también la limitación resultante
de la proliferación de estatutos y de las
necesidad de identificar a los beneficia-
rios de dicha protección y procurarles
condiciones de trato adecuadas7. En
consecuencia, ha recomendado a los
Estados considerar las ventajas de
establecer un procedimiento único, que
valore en primer lugar los criterios
establecidos en la Convención para
conceder el estatuto de refugiado y
posteriormente, en su caso, los posibles
motivos para conceder formas
complementarias de protección8.
A nivel interamericano, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
ha sostenido recientemente que la
protección complementaria podría
definirse como la protección que la
entidad autorizada en el país de acogida
otorga al extranjero que no tiene
regularidad migratoria y que no califica
como refugiado bajo la definición
tradicional o la ampliada, consistente,
principalmente, en no devolverlo al
territorio de otro país en donde su vida,
libertad, seguridad o integridad se
verían amenazadas9.

estatuto de protección no se pierde aunque el tipo de residencia varíe a lo largo del tiempo (ver al respecto, Mondelli,
J.I., El asilo como derecho humano en el derecho argentino, ACNUR, Buenos Aires, 2008). Esta distinción quedó
asimismo plasmada en la Declaración de Brasil de 2014, en la que se resaltó “la importancia de diferenciar la
condición jurídica de refugiado de la calidad o categoría migratoria que se les otorga para su residencia en los
países de la región, de cara a facilitar su integración local a través del otorgamiento de la residencia permanente,
sin que ello conlleve la pérdida de la condición de refugiado, de acuerdo a la legislación nacional vigente”.
6. Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), Protection of persons of concern to UNHCR who fall outside the 1951
Convention: a discussion note, EC/1992/SCP/CRP.5, 2 April 1992.
7. Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), Formas complementarias de protección: su naturaleza y relación con el
régimen de protección internacional, EC/50/SC/crp.18, 9 de junio del 2000.
8. ACNUR, Agenda para la Protección, 2004, A/AC.96/965/Add.1, 2002, Meta 1: Fortalecimiento de la aplicación
de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, Objetivo 3: Suministro de formas complementarias de protección a
personas que tal vez no entren en el ámbito de aplicación de la Convención, pero que necesitan protección
internacional.
9. Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección

densidades nº 22 - diciembre 2017 99

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

Más recientemente, en la Declaración Argentina

y Plan de Acción de Brasil de 2014, los
Estados firmantes de la misma expre-
saron su apreciación por “las buenas
prácticas en la región de regular la
protección complementaria y el otorga-
miento de visas humanitarias para
personas que no califican necesariamente
como refugiados bajo la Convención,
pero que puedan también beneficiarse de
respuestas de protección”10.
Es así que la protección complemen-
taria deriva precisamente de las
obligaciones estatales del non-
refoulement y existe justamente para
conferir una protección subsidiaria a las
personas que no son consideradas
refugiadas stricto-sensu de acuerdo con
los instrumentos internacionales en la
materia11. Sin embargo, llegar a una
interpretación más clara y común del
uso apropiado de las formas
complementarias de protección, permi-
tiría garantizar que las mismas constitu-
yan respuestas actuales y efectivas de
protección y no se usen para negar o
restringir el reconocimiento del
estatuto de refugiado12.
IV. La protección de refugiados en
A fines de 2006 la Argentina aprobó la
Ley General de Reconocimiento y
Protección al Refugiado Nº 26.165, que
significó un avance cualitativo en la
materia y ha sido considerado como
modelo para el desarrollo de la temática
en la región. Dicha ley creó la Comisión
Nacional para los Refugiados
(CONARE), órgano de composición
interministerial encargado de la
determinación de la condición de
refugiado en el país, como también de
su protección, asistencia y búsqueda de
soluciones duraderas. Asimismo, la
mencionada ley receptó no sólo la
definición clásica de refugiado conteni-
da en la Convención de 1951, sino
también la definición ampliada de la
Declaración de Cartagena de 1984.
Interesa destacar que la Ley N° 26.165
tuvo su origen en un proyecto elabora-
do conjuntamente por las autoridades
gubernamentales involucradas en la
protección de refugiados, la sociedad
civil y la Oficina Regional del
13
ACNUR , y se adoptó dentro de un
periodo histórico en el que se dieron
importantes avances normativos en
materia de ampliación de derechos para

internacional. Opinión Consultiva OC-21/14, op. cit., párr. 228.

10. Declaración y Plan de Acción de Brasil, Un Marco de Cooperación y Solidaridad Regional para Fortalecer la
Protección Internacional de las Personas Refugiadas, Desplazadas y Apátridas en América Latina y el Caribe,
Brasilia, 3 de diciembre de 2014.
11. McAdam, J., Complementary protection in international refugee law, Oxford, Oxford University Press, 2007, p.
22.
12. Consultas Mundiales Sobre la Protección Internacional: Informe sobre las reuniones del Comité Permanente
(Tercera Vía) A/AC.96/961, 27 de junio de 2002.
13. Figueroa, M.S. y Marcogliese, M.J., “Avances normativos e institucionales en la protección de los refugiados en la
República Argentina”, en Universidad Nacional de Lanús, Abramovich, V. (et.al.) (2012), Protección internacional
de refugiados en el sur de Sudamérica, 1a ed., Remedios de Escalada.

100 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

las personas migrantes en el país. En miento del estatuto de refugiado.

efecto, dicha ley fue precedida por la
14
Ley de Migraciones N° 25.871 ,
sancionada en diciembre de 2003, que
reemplazó a la anterior “Ley Videla”
adoptada durante la última dictadura
cívico-militar y basada en un enfoque de
control y seguridad. La nueva normati-
va implicó un cambio de paradigma en la
política migratoria argentina al incor-
porar los más altos estándares en
materia de derechos humanos de las
personas migrantes. En este sentido,
reconoce expresamente el derecho a
migrar como un derecho humano y
garantiza los derechos básicos, como el
derecho a la salud y la educación, en
igualdad de condiciones con los
nacionales, sin importar su condición
migratoria de las personas.
Por último, se hace notar que la ley
vino a reglamentar el derecho a buscar y
recibir asilo (artículo 22 de la Conven-
ción Americana sobre Derechos
Humanos), por lo que toda persona que
cumpla con los requisitos de la
definición de refugiado allí establecida
tiene derecho a ser reconocida como tal
(salvo que aplique alguna de las causales
de exclusión de dicho estatuto)15. Tal
aseveración tiene fundamento además
en el carácter declarativo del reconoci-
V. La protección a través de los
permisos de residencia por razones
humanitarias en Argentina
En el caso de Argentina, cuando nos
referimos a “protección complementa-
ria”, ésta debe entenderse como aquella
prevista para situaciones de personas
que requieren protección internacional
pero no encuadran en la definición
clásica ni ampliada de refugiado.
Al respecto, la Ley de Migraciones
incluyó expresamente entre los crite-
rios para obtener un permiso de
residencia temporario el de “razones
humanitarias”, al tiempo de contemplar
supuestos excepcionales en virtud de
los cuales la Administración podría
regularizar la situación migratoria de las
personas “por razones humanitarias” o
de reunificación familiar16. Posterior-
mente, la Dirección Nacional de
Migraciones (en adelante, “DNM”)
dispuso que tendría especial considera-
ción en aquellos casos en que la
CONARE hubiera denegado el
reconocimiento del estatuto de
refugiado e informado que se configu-
raban razones humanitarias para la
permanencia del extranjero en el
territorio nacional, cuando el mismo no

14. En este punto, debemos señalar que recientemente esta norma ha sido modificada mediante el Decreto de
Necesidad y Urgencia N° 70/2017 de fecha 27/01/2017, el cual ha sido severamente cuestionado por organizaciones
de la sociedad civil, asociaciones de migrantes y refugiados, académicos, como así también por organismos
internacionales. A nivel interno, se encuentra en litigio una acción de amparo colectivo en la cual se cuestiona la
constitucionalidad y la compatibilidad de la reforma migratoria con los estándares internacionales de derechos
humanos actualmente vigentes en Argentina.
15. Mondelli, J.I. (2008), El asilo como derecho humano en el derecho argentino, ACNUR, Buenos Aires.
16. Artículos 23, inciso m, 29 y 34 de la Ley N° 25.871.

densidades nº 22 - diciembre 2017 101

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

se encontrara comprendido en otra normas, debemos destacar la tradicional

subcategoría migratoria17.
Por otro lado, mediante la reglamen-
tación de la Ley de Migraciones
(Decreto N° 616/2010) se estableció
que a los efectos de otorgar una
residencia por razones humanitarias
deben tenerse especialmente en cuenta
distintas situaciones, entre otras, la de
personas necesitadas de protección
internacional que, “no siendo refugia-
das”, se encuentran amparadas por el
principio de no devolución y no pueden
regularizar su situación migratoria a
través de los restantes criterios
migratorios ordinarios. Asimismo, en
dicha norma se previó que la DNM
pueda dictar disposiciones de carácter
general que prevean los recaudos a
cumplimentar para ser admitidos como
“residentes transitorios especiales” y, a
su vez, que se tendrá en cuenta la
situación de aquellas personas que, a
pesar de no requerir protección
internacional, transitoriamente no
puedan retornar a sus países de origen
en razón de las condiciones humanita-
rias prevalecientes o debido a las
consecuencias generadas por desastres
naturales o ambientales.
En cuanto a la aplicación de estas
práctica de la CONARE de
recomendar a la DNM que otorgue un
permiso de residencia por razones
humanitarias en relación a algunas
personas cuya solicitud de asilo había
sido rechazada. Tal es el caso, por
ejemplo, de personas que a su criterio
no reunían los requisitos de la
definición de refugiado pero se
encontraban de todas formas protegi-
das contra la devolución por instrumen-
tos internacionales de derechos huma-
nos (como la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes), o bien en el
caso de personas apátridas, personas de
avanzada edad, niños no acompañados
y nacionales de países respecto de los
cuales existía una recomendación del
ACNUR de no devolución por existir
una situación humanitaria muy comple-
ja18.
Al respecto, consideramos oportuno
referirnos a algunos de los casos más
comunes de los mencionados. En este
sentido, en relación a solicitantes de
asilo que habían ingresado al país siendo
niños no acompañados y no calificaban
como refugiados, la práctica de la
CONARE de recomendar su regulari-

17. Disposición DNM N° 72.033/2007.

18. Mondelli, J.I., op.cit.. El autor señala además que dicha práctica contribuyó al dictado de la Disposición DNM N°
72.033/2007 y considera que debería ser la propia CONARE la que decida –y no solo recomiende a la DNM- sobre
todos los aspectos vinculados con la existencia de necesidades de protección internacional de una persona, sea como
refugiada o bajo otras formas o criterios de protección. Es así que a su entender, la CONARE debería en primer lugar
analizar si la persona califica como refugiado y, en caso negativo, luego establecer si corresponde alguna otra forma de
protección complementaria (subsidiaria o temporal), mediante un procedimiento unificado. De esta forma, el
otorgamiento de una residencia temporaria por razones humanitarias no quedaría librado a la decisión de DNM, en
seguimiento de una recomendación de la CONARE, sino que dicho organismo estaría obligado a otorgarla.

102 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray
zación migratoria se cristalizó en el año
2011 en un “Protocolo para la
Protección, Asistencia y Búsqueda de
Soluciones Duraderas para los Niños
No Acompañados o Separados de sus
Familias en Busca de Asilo” adoptado
por las autoridades competentes en la
materia19.
Por otro lado, luego del terremoto
ocurrido en Haití en el año 2010
muchos países, como Argentina,
optaron por brindar protección a
nacionales haitianos a través del
otorgamiento de permisos de residencia
por razones humanitarias ya que, según
el entender de dichos países, no reunían
los requisitos de la definición de
refugiado pero tenían de todas formas
necesidades de protección interna-
cional. Ello se hizo en parte en respuesta
a un comunicado conjunto emitido por
la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos
(OACNUDH) y el Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) en relación a la
crisis humanitaria en ese país.
Otro ejemplo en que Argentina
brinda protección complementaria es el
de las personas extranjeras que fueron
víctimas del delito de trata. En este
sentido, la Ley de Prevención y Sanción
de la Trata de Personas y Asistencia a sus
Víctimas N° 26.364 prevé que las vícti-
mas de la trata de personas tiene
derecho a permanecer en el país, si así lo
19. El Protocolo se encuentra accesible en <http://www.mpd.gov.ar/articulo/downloadAttachment/id/1354>.
densidades nº 22 - diciembre 2017
decidieren, recibiendo la documenta-
ción necesaria a tal fin y, en caso de
corresponder, a ser informadas de la
posibilidad de formalizar una solicitud
de asilo. En consecuencia, en la
reglamentación de la Ley de Migracio-
nes, en lo referente a los permisos de
residencia por razones humanitarias, se
establece que se tendrá especialmente
en cuenta la situación de personas que
hayan sido víctimas de la trata de
personas u otras modalidades de
explotación esclava y/o víctimas del
tráfico ilícito de migrantes.
Es por ello que podemos concluir que
en Argentina las visas o permisos de
residencia por razones humanitarias
constituyen una forma complementaria
o subsidiaria de protección que, de
forma concordante con los estándares
que surgen del derecho internacional,
han sido previstas en la legislación
interna como un mecanismo para
brindar protección internacional a
personas que no pueden regresar a su
país de origen porque sus derechos
estarían en riesgo o que por algún otro
motivo de carácter humanitario resulta
razonable permitir su estadía en el país,
pero no reúnen los requisitos de la
definición de refugiado. Esta conclu-
sión puede extraerse no sólo de la
normativa que rige en la materia, sino
también de analizar las situaciones ante
las cuales en la práctica se brindó
protección a través de visas o permisos
de residencia por razones humanitarias.
103
Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

Es decir, tradicionalmente, este tipo de nal de los solicitantes de asilo de origen

protección siempre estuvo dirigida a
personas que no eran consideradas
refugiadas.
No obstante, con el “Programa Siria”
ello parecería haber cambiado, toda vez
que mediante el mismo se estaría
otorgando una visa y/o residencia por
razones humanitarias a muchas perso-
nas que en principio tendrían necesida-
des de protección internacional como
refugiadas, tal como fuera reconocido
por la propia CONARE al tramitar las
primeras solicitudes de nacionales sirios
por el procedimiento sumario por
considerarlas manifiestamente funda-
das y también por distintas autoridades
que en su discurso se refieren
continuamente a “refugiados” sirios.
VI. La protección brindada por el
Estado argentino a personas que
huyen del conflicto armado en Siria
En Argentina, la crisis de desplaza-
miento masivo de personas provenien-
tes de Siria se tradujo en un conside-
rable aumento, a partir del año 2012, de
las solicitudes de reconocimiento del
estatuto de refugiado de personas de esa
nacionalidad. En un primer momento,
la CONARE entendió que dichas
sirio y procedió a tramitarlas mediante
un procedimiento acelerado.
Consecuentemente, las personas sirias
reconocidas como refugiadas accedían a
un permiso de residencia temporaria
por el plazo de dos años, prorrogable, y
luego de tres años de residencia podían
acceder a la residencia de carácter
permanente. Asimismo, luego podían
solicitar el estatuto “derivado” de
refugiado para sus familiares más
cercanos, con fundamento en el dere-
cho a la unidad de la familia.
Sin embargo, al incrementarse el
número de estas solicitudes, sumado a
la complejidad y burocracia consular
que en muchos casos complicaba la
obtención del visado requerido para
ingresar a Argentina, todo ello en un
contexto político que empezaba a dar
cuenta de ciertas preocupaciones en
torno a la seguridad, en el año 2014 el
Estado argentino creó el “Programa
Especial de Visado Humanitario para
Extranjeros Afectados por el Conflicto
de la República Árabe de Siria”,
comúnmente denominado “Programa
Siria” (Disposición DNM N°
3915/2014), con vigencia de un año
prorrogable .
20

solicitudes resultaban “manifiesta-

Dicho programa permite a ciudada-
mente fundadas” por ser evidentes las
nos argentinos o residentes en Argenti-
necesidades de protección internacio-
na (“personas llamantes”) solicitar ante

20. A partir de octubre de 2015, este programa especial fue prorrogado por un año más (Disposición DNM Nº
4499/2015), introduciendo modificaciones y flexibilizando algunos requisitos. Posteriormente, se introdujeron
nuevas modificaciones, referentes al procedimiento de tramitación de permisos de ingreso y visados, y en cuanto a su
duración se estableció que el Programa Siria mantendría su vigencia en tanto continúe el conflicto, por lo que la fecha
de finalización queda a criterio de la DNM (Disposición DNM N° 4683/2016).

104 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

la Dirección Nacional de Migraciones internacionales en cualquier momento

un permiso de ingreso y visado por
razones humanitarias en favor de
personas de nacionalidad siria y sus
familiares, así como de personas de
nacionalidad palestina, que fueran
residentes habituales o hubieran
residido en Siria y recibido asistencia
por parte de la Agencia de Naciones
Unidas para los Refugiados de Palestina
(UNRWA) (“personas beneficiarias”),
siempre y cuando no hubieran tenido
intervención como parte armada en el
conflicto. A su vez, las personas
llamantes deben asumir el compromiso
explícito de brindar asistencia en
materia de alojamiento y manutención a
las personas beneficiarias.
Sumado a ello, la actual normativa
establece que una vez que el llamante
cumpla los requisitos previstos para
iniciar la solicitud de permiso de
ingreso, la DNM verificará que la
persona llamante y las beneficiarias no
tengan restricciones de aptitud
migratoria, ni antecedentes en los
registros de INTERPOL, solicitando a
tal efecto los informes pertinentes o
consultando su base de datos, pudiendo
además solicitar información a otros
del trámite.
A partir de entonces, hasta la
actualidad, la mayoría de las personas
sirias que ingresan a Argentina
buscando protección internacional la
obtienen a través de un visado de tipo
humanitario, a los fines de su ingreso al
país, y un permiso de residencia
temporaria por razones humanitarias
previsto en la ley migratoria y no a
través de la vía del asilo -lo que
implicaría reconocerles el estatuto de
refugiado una vez que hayan ingresado
al país y otorgarles luego el permiso de
residencia temporaria correspondiente
a dicha categoría-. Nada obstaría, de
todas formas, a que una vez en territorio
argentino la persona solicite, además de
la mencionada residencia por razones
humanitarias, el reconocimiento del
estatuto de refugiado si así lo desea.
Al respecto, se observa que
encontrándose vigente el “Programa
Siria”, durante el año 2015 la CONARE
recibió 159 solicitudes de reconoci-
miento de la condición de refugiado de
personas sirias, mientras que en 2016
recibió solamente 45 solicitudes de
personas de dicha nacionalidad .
21

organismos de seguridad nacionales o

Por otra parte, en 2016 se creó en la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros el Gabinete Nacional del Programa
Siria, en el entendimiento de que para dar una respuesta integral a las necesidades de protección de los ciudadanos
sirios se requiere de la decisión de diferentes áreas de gobierno (Decreto N˚1034/2016). Por tal motivo, dicho
Gabinete está integrado por los Ministerios mayormente involucrados, siendo su finalidad establecer las directrices
generales para la recepción humanitaria de personas desplazadas forzosamente como consecuencia del conflicto en
la República Árabe Siria y proponer acciones interministeriales en materia de integración social. A tal fin, se creó la
Mesa de Trabajo, coordinada por la por el titular de la DNM, con funciones de asistencia, la cual podrá convocar la
participación de gobernadores, funcionarios del Poder Legislativo y Judicial, expertos y representantes de sectores
con injerencia en la materia, asociaciones de la sociedad civil y representantes de organismos Internacionales.
21. CONARE, Estadísticas 2012 – 2016. Accesible en: <http://www.migraciones.gov.ar/conare/pdf/estadisticas_

densidades nº 22 - diciembre 2017 105

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...

Asimismo, en 2015 se solicitaron 209 momento, a través de un análisis

permisos de ingreso al país a través del
mencionado Programa y en 2016 se
solicitaron 29122. De esta forma, se
evidencia que desde la implementación
del Programa Siria aumentó la cantidad
de personas que ingresan al país a través
del mismo, al tiempo que se redujo el
número de personas sirias que solicitan
asilo.
Surge con claridad entonces que
actualmente en Argentina se utilizan
estos dos mecanismos para brindar
protección a las personas que huyen del
conflicto armado en Siria, ante lo que
surgen varios interrogantes en cuanto a
quiénes recibirían protección bajo la vía
del asilo y quiénes, pese a reunir los
requisitos de la definición de refugiado,
obtendrían protección internacional a
través de la vía humanitaria, esto es, una
“forma complementaria o subsidiaria de
23
protección” , de las que tradicional-
mente están reservadas para aquellas
personas que si bien necesitan
protección internacional y no pueden
regresar a su país de origen, no reúnen
los requisitos de la definición clásica o
ampliada de refugiado.
VII. Algunas reflexiones
En efecto, vemos como en un primer
inclusivo y dinámico de las definiciones
contenidas en la Convención, los
instrumentos regionales y la legislación
interna, se comenzó a brindar protec-
ción a través del reconocimiento del
estatuto de refugiado, al considerar que
resultaban evidentes las necesidades de
protección internacional. No obstante,
posteriormente se comenzó a aplicar en
la mayoría de los casos una protección
complementaria, a través del
otorgamiento de una visa humanitaria,
mediante la implementación del
Programa Siria, pese a que el discurso de
distintas autoridades estatales se refiere
continuamente a “refugiados” sirios.
Ahora bien, ¿los dispositivos
implementados son adecuados y
suficientes para dar respuesta a los
desafíos actuales de protección para los
refugiados sirios? ¿o podríamos pensar
ya de manera más general si la
proliferación de “formas complementa-
rias de protección” podría debilitar el
sistema de protección internacional de
los refugiados? ¿actualmente se garanti-
za debidamente el derecho al asilo de las
personas que huyen del conflicto
armado sirio?
Cabe mencionar que el desarrollo más

conare.pdf>
22. Dirección Nacional de Migraciones. Accesible en: <http://www.migraciones.gov.ar/programasiria/?estadisti
cas>.
23. Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM), Protection of persons of concern to UNHCR who fall outside the 1951
Convention: a discussion note, EC/1992/SCP/CRP.5, 2 April 1992; ACNUR, Agenda para la Protección, 2004,
A/AC.96/965/Add.1, 2002, Meta 1: Fortalecimiento de la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de
1967, Objetivo 3: Suministro de formas complementarias de protección a personas que tal vez no entren en el
ámbito de aplicación de la Convención, pero que necesitan protección internacional; Corte IDH. Opinión
Consultiva OC-21/1, op.cit., párr. 228.

106 densidades nº 22 - diciembre 2017

 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

significativo del derecho a buscar y obtención de este tipo de visado y qué

recibir asilo se encuentra, en nuestra
región, en la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre de
1948 y en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos de 1969.
Esta última establece en su artículo 22,
inciso 7, que “[t]oda persona tiene el
derecho de buscar y recibir asilo en
territorio extranjero…”.
Analizar las implicancias de brindar
protección a través del otorgamiento de
permisos de residencia por razones
humanitarias o a través del sistema de
asilo nos permite cuestionarnos si
podría considerarse una limitación a la
protección ofrecida por el DIR y el
DIDH y plantearnos una serie de
interrogantes. En primer lugar, según
declaraciones públicas del Jefe de Gabi-
nete de Ministros y otros funcionarios
del actual gobierno, existiría la voluntad
de acoger a través del Programa Siria a
24
“3000 refugiados” . Al respecto, se
genera la pregunta acerca de si ello
implicaría establecer algún tipo de cupo
que limitaría la cantidad de personas
que podrían ingresar al país mediante la
obtención de una visa humanitaria a
través del Programa. En este sentido, no
queda suficientemente claro cuáles
serían los criterios de elegibilidad para la
ocurriría con otras personas que deseen
ingresar a Argentina en busca de
protección internacional. Es decir, si
atento que esa limitación cuantitativa
no está expresamente establecida en las
normas que regulan el Programa Siria
podrían de todas formas beneficiarse
del mismo o, por el contrario, la única
opción que tendrían sería ingresar al
territorio argentino luego de tramitar
una visa de turismo o de otro tipo
-como ocurría antes de la implementa-
ción del mencionado programa- y, en
todo caso, una vez en Argentina
solicitar asilo ante la CONARE.
Por otro lado, la necesidad de contar
con una persona llamante, sea física o
jurídica, no obstante haber flexibilizado
las condiciones, nos permite reflexionar
sobre si una política de recepción de
personas refugiadas que traslada la
responsabilidad de brindar asistencia y
manutención al ámbito privado, esto es,
a personas o familias que se ofrecen
como llamantes, no implicaría sustraer
el deber estatal de asistencia para la
integración local de refugiados y de
garantía de derechos económicos,
sociales y culturales de todas las
personas bajo su jurisdicción conforme
a los estándares internacionales, dejan-

24. Periódico La Nación, “Fuerte debate interno en el Gobierno por el plan para recibir a 3000 sirios en el país”,
publicado el 27/06/2016. Accesible en: <http://www.lanacion.com.ar/1912890-fuerte-debate-interno-en-el-
gobierno-por-el-plan-para-recibir-a-3000-sirios-en-el-pais>; entre otros. Asimismo, en su discurso ante la 71ª
Asamblea General de las Naciones Unidas, el actual Presidente de la República Argentina Mauricio Macri destacó
que la Argentina podría “ir incrementando gradualmente [su] capacidad de recepción, en la medida que el
acompañamiento financiero, la asistencia técnica y el apoyo logístico internacional nos lo permita” (Accesible en:
<https://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/37344-discurso-del-presidente-de-la-nacion-mauricio-
macri-en-la-71-asamblea-general-de-las-naciones-unidas-sala-de-la-asamblea-general-nueva-york>.

densidades nº 22 - diciembre 2017 107

Algunas reflexiones sobre los mecanismos jurídicos implementados en Argentina para la protección de personas...
do en manos de particulares la
responsabilidad relativa a la recepción y
acompañamiento. Asimismo, se advier-
te que implementar este tipo de
“patrocinio privado”25 exclusivamente
para refugiados sirios podría implicar
una discriminación entre refugiados de
distintas nacionalidades.
En relación al estatuto de protección
otorgado a través de un visado de
carácter humanitario, esto es, una
residencia temporaria por el término de
dos años, podemos cuestionar si no se
estaría limitando en el tiempo el
ejercicio del derecho al asilo. En efecto,
la prolongación del conflicto y su
continuidad en el tiempo hacen que la
estancia de los refugiados sirios en el
país pueda prolongarse por varios años
más o bien pueda adquirir el carácter de
permanente, lo que interpela la
capacidad del Estado al asumir el
compromiso de acogida y acompaña-
miento en los procesos de integración, y
torna imprescindible pensar e
implementar de manera estratégica
políticas de integración a mediano y
largo plazo.
Además, surgen interrogantes respec-
to de algunas diferencias que se
advierten en el trámite para la obtención
de un visado humanitario a través del
Programa Siria o bien, una vez que la
persona se encuentra en Argentina, un
permiso de residencia por razones
25. Programas de patrocinio privado de refugiados se aplican en otros países, por ejemplo, Canadá. Ver al respecto,
Gobierno de Canadá, Private Sponsorship of Refugees Program. Accesible en: <http://publications.gc.ca/
collections/collection_2011/cic/Ci4-70-2011-eng.pdf>; entre otros.
108
humanitarias y el trámite para obtener
el reconocimiento del estatuto de
refugiado. Algunos ejemplos de estas
diferencias se relacionan con las
posibilidades de obtener un estatuto
derivado de protección para los
familiares; con la exigencia de demos-
trar la falta de antecedentes penales; con
las dificultades que podrían presentarse
al momento de la renovación de una
residencia humanitaria, ya que quedaría
librado a la discrecionalidad de la
autoridad migratoria; con la disponibi-
lidad de un recurso para interponer
frente a una decisión que deniega el
otorgamiento de un visado humanita-
rio; entre otros.
En particular, consideramos que la
implementación del Programa Siria
obedeció principalmente a la intención
de continuar con la inveterada tradición
argentina de brindar protección
internacional a quienes lo necesiten y a
la necesidad de implementar una
respuesta con enfoque de derechos,
teniendo en especial consideración el
derecho humano a migrar y el derecho
humano a buscar y recibir asilo, como
así también, al mismo tiempo, respon-
der de manera adecuada y pragmática a
una crisis de la mayor dimensión. En
este sentido, resultaba necesario, por un
lado, facilitar la tramitación de un
visado para que las personas sirias
pudieran ingresar a Argentina con la
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Ana Gómez Salas, María Lucila Mendoza y Carina Andrea Sobieray

mayor rapidez posible y que el debe guiar la implementación de la

otorgamiento del mismo no quedara protección humanitaria complemen-
librado a la discrecionalidad consular. taria, conforme su naturaleza jurídica y
Ello teniendo en cuenta, además, las su alcance. De lo contrario, las
dificultades que enfrentan actualmente respuestas que se darán frente a los
para operar todos los consulados nuevos desafíos que se vayan presentan-
situados en la República Árabe Siria y do podrían resultar insuficientes.
países limítrofes. Por otro lado, atento a Al mismo tiempo, y sin dejar de
la legítima preocupación respecto de la reconocer la necesidad de programas
posibilidad de que ingresen al país especiales como el implementado por el
personas que habían sido parte en el Estado argentino, cabría repensar las
conflicto armado, las autoridades categorías que se han ido construyendo,
argentinas consideraron necesario para que puedan abordar adecuada-
realizar chequeos especiales de seguri- mente las complejidades de la movilidad
dad antes de admitir en el territorio a los actual de una manera integral.
beneficiarios, lo que fue expresamente
contemplado en la normativa que regula
el Programa.
Por último, teniendo en cuenta la
totalidad de la normativa aplicable en
materia de protección de derechos, con
un enfoque integral, consideramos que
nada obstaría a que las personas que
ingresen al país a través del Programa
Siria luego puedan, una vez en territorio
argentino, solicitar asilo a través del
procedimiento de reconocimiento
formal del estatuto de refugiado que
establece la Ley N° 26.165.
VII. Conclusión
En definitiva, centrando nuestro
análisis en una perspectiva de derechos
humanos debemos destacar la
importancia de considerar a los
mecanismos internacionales de
protección en su interdependencia y
complementariedad, es decir como un
todo cohesionado.
Creemos que éste es el sentido que

densidades nº 22 - diciembre 2017 109

secciones

Migraciones regionales y derechos a
escala local. Reflexiones en torno al
Municipio de General Pueyrredón
Julieta Nicolao
Introducción
La promoción y protección de los
derechos de las personas migrantes y la
libre circulación de personas constitu-
yen dos dimensiones fundamentales en
todo proceso de integración regional, y
particularmente, ocupan un lugar
destacado en la agenda de los países del
MERCOSUR. En efecto, los Estados
de la región han incorporado la temática
en diversos foros e instancias de dialogo
especializado en la materia, como la
Conferencia Sudamericana de
Migraciones o el Foro Global de Migra-
ción y Desarrollo, además de haber
generado el Foro Especializado
Migratorio del MERCOSUR que
funciona en la órbita de la Reunión de
Ministros del Interior de los países del
bloque.
Licenciada en Relaciones Internacionales (UNICEN) y Dra. en Ciencia Política (UNSAM). Investigadora
Asistente de la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CIC). Miembro
de la Planta Estable de Investigadores del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas
Internacionales y Locales (CEIPIL-UNICEN-CIC)
densidades nº 22 - diciembre 2017
regiones
También han suscripto acuerdos
bilaterales, regionales y subregionales
que reconocen los derechos humanos
de las personas migrantes con indepen-
dencia de su condición migratoria,
además de ser parte de los principales
tratados internacionales de derechos
humanos (IPPDH, 2017). En este
camino, y sin ánimos de exhaustividad,
pueden destacarse la suscripción del
Acuerdo de Residencia para Nacionales
de los Estados Parte del MERCOSUR,
Bolivia y Chile (2002), que entró en
vigencia en 2009; la aprobación del Plan
de Acción para el Estatuto de la
Ciudadanía del MERCOSUR (2010),
así como también el Plan para Facilitar
la Circulación de Trabajadores en el
MERCOSUR (2013), instrumentos
que materializan la progresiva
113
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
construcción de la ciudadanía en clave
regional (Nicolao, 2015a).
La creación del Instituto de Políticas
Públicas en Derechos Humanos (en
adelante, IPPDH) en 2009, representó
un hito en este sentido, erigiéndose en
una instancia técnica de gran valor,
dedicada a la investigación, capacitación
y asesoramiento técnico en el campo de
las políticas públicas con enfoque de
derechos, con miras a contribuir a la
consolidación de la dimensión social
como un eje central en el proceso de
integración.
Desde su nacimiento, el IPPDH ha
impulsado diversas iniciativas en mate-
ria de migración y derechos humanos,
como fue el caso paradigmático de la
prestación de asistencia técnica para la
solicitud de una opinión consultiva ante
la Corte Interamericana de Derechos
Humanos por parte de los Estados
Miembros del MERCOSUR sobre la
protección de los derechos de niños,
niñas y adolescentes migrantes.
Los informes más recientes que ha
elaborado el IPPDH, reconocen que la
inclusión de los migrantes y la
implementación de acciones orientadas
a garantizar sus derechos obligan a
redirigir el análisis hacia las ciudades y
municipios ya que éste constituye un
aspecto clave para la construcción de
una ciudadanía sustantiva en clave
regional. En tal sentido, reconocen que,
pensar las migraciones desde la perspec-
tiva de las ciudades y/o los municipios
implica trasladar la mirada desde el
Estado nacional hacia los Estados loca-
114
les, ya que si bien las autoridades locales
no suelen participar en la formulación
de las políticas migratorias, asumen
responsabilidades específicas en su
implementación, y concretamente, en la
garantía efectiva de los derechos de los
migrantes regionales (IPPDH, 2017).
Tomando ello como premisa, este
trabajo adopta como antecedente una
línea de investigación más amplia, que
atiende al análisis del acceso real y
efectivo de los derechos sociales de las
personas migrantes de origen regional
en Argentina, y particularmente, en el
interior de la Provincia de Buenos
Aires. El análisis parte de constatar la
brecha existente entre, por un lado, el
reconocimiento formal de derechos
consolidados en el marco jurídico que
toma como eje central la Ley de
migraciones de la República Argentina
(N° 25.871), sumado a un conjunto de
instrumentos internacionales y
regionales que también lo nutren, y, por
el otro, el acceso real a estas garantías
por parte de estos grupos.
Al respecto, existen diversos infor-
mes e investigaciones que documentan
situaciones que generan vulneración de
derechos de las personas migrantes en
áreas específicas (acceso a documenta-
ción y radicación, salud, educación,
programas sociales, vivienda, entre
otros), algunos de los cuales se detallan
más adelante para el territorio bajo
estudio (CEIPIL 2011, 2013a, 2013b;
Nicolao, 2013; IPPDH, 2014; Santama-
rina, 2016).
Esta brecha entre la dimensión formal
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Julieta Nicolao

y sustantiva en el acceso a derechos de la problemas y/o oportunidades a los que

población migrante, se relaciona con
múltiples variables que ha sido aproxi-
mados en investigaciones recientes1.
Como consecuencia de estos hallazgos,
se refuerza la necesidad de atender a los
contextos locales en el abordaje de las
políticas que diseñan hacia los grupos
migratorios en general, y del
MERCOSUR en particular, como
instancias fundamentales y de primera
respuesta en la garantía de condiciones
de inserción de estos grupos y su acceso
a derechos.
Este artículo se propone reflexionar
sobre el lugar que ocupa la temática
migratoria en la agenda pública
municipal del partido de General
Pueyrredón, Provincia de Buenos
Aires, Argentina, en la etapa 2010-2017.
Dentro del proceso de políticas se
focaliza en la etapa inicial relacionada
con el ingreso del tema migratorio a la
agenda pública local, con el propósito
de identificar, si es que cuenta con un
lugar en la agenda, los mecanismos que
habilitan su ingreso, la modalidad
reactiva o pro-activa con la que se
introduce, los actores sociales promo-
tores, la concepción de los temas,
se asocia la migración, entre otros.
El trabajo se sustenta en un análisis
cualitativo a partir de datos construidos
o recolectados a través de diversas fuen-
tes: entrevistas efectuadas a informan-
tes clave, informes de organismos técni-
cos, documentos normativos, prensa
regional y local, dispositivos discursi-
vos de funcionarios públicos de la
administración municipal y de referente
de colectividades migrantes, entre
otras.
El artículo evidencia que a pesar de su
peso cuantitativo, su tradición migra-
toria receptora, su impacto en el mundo
del trabajo, o las situaciones de
desprotección o vulneración de
derechos que experimentan los migran-
tes regionales a escala local, la cuestión
migratoria no cuenta con un lugar pre-
establecido en la agenda municipal del
partido de Gral. Pueyrredón, sino que
tiene ingresos esporádicos, reactivos,
superficiales, en los cuales no se alcanza
a problematizar el acceso a derechos
sociales de los migrantes del MERCO-
SUR.
En virtud de esta situación, se

1. Estos factores incluyen desde: a) la ausencia de mecanismos básicos de instrumentación de la citada ley, vinculados
a la difusión, formación e información sobre los contenidos de la misma, tanto hacia la población migrante para que
vuelvan exigibles sus derechos, como a los agentes públicos que deben garantizarlos; b) la subsistencia de
instrumentos normativos que contradicen los derechos que consagra la ley nacional de migraciones en diferentes
áreas, con criterios de exclusión hacia la población extranjera en base a la nacionalidad, años de residencia o a la
condición migratoria (regular e irregular) que violan la igualdad de trato entre nacionales y extranjeros; c) prácticas
informales a cargo de agentes estatales, sobre todo, discursos y prácticas discriminatorias que devienen de una falta
de comprensión y respeto a la diferencia y la diversidad, y principalmente, de una mirada sobre la población de este
origen aún muy arraigada en el imaginario social argentino que la entiende como “usurpadora de los sistemas sociales
y de salud pública”; como una “competencia desleal en el plano laboral”; e incluso como parte de corrientes
migratorias que se encaminan a una “invasión silenciosa” del territorio argentino, todo lo cual aleja a los migrantes de
las instancias públicas, entre otras (CEIPIL, 2011; 2013a, 2013b; Nicolao, 2014, Santamarina, 2016).

densidades nº 22 - diciembre 2017 115

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
reflexiona como factor potencialmente
influyente, entre otros, las limitaciones
derivadas de las débiles potestades
formales que la ley de migraciones le
otorga a los municipios en cuanto a la
inserción de estos grupos en la
comunidad receptora, y por otro, la
débil capacidad del colectivo migrante
regional para transferir al Estado local,
sus demandas, inquietudes e intereses
en este campo.
1. Los municipios y las políticas
migratorias: aproximaciones teórico-
conceptuales.
“La gestión local de situaciones
planteadas por la migración y el
desplazamiento se ha convertido en el
principal reto de los entes locales en esta
primera parte del Siglo XXI” (Camós
Victoria, 2017).
El lugar de las migraciones en las
agendas de las administraciones públi-
cas locales es, sin lugar dudas, uno de los
grandes caminos sin allanar en el campo
de los estudios migratorios, particular-
mente en Argentina, y de particular
interés en el ámbito del MERCOSUR.
En una revisión reciente sobre el
desarrollo histórico del campo de los
estudios migratorios en el país, y de la
producción académica alrededor de las
llamadas “políticas migratorias”, donde
se destacan las contribuciones más
significativas durante los últimos
treinta años, Domenech y Pereira
afirman que se observa: “(…) un
creciente interés por la escala local …
cuestionando el marco nacional de la
116
mayoría de los estudios que abordan la
relación entre Estado y migraciones
[internacionales]” (2017:100). Asimis-
mo, sostienen que “(…) la revisión de
los usos de la escala de análisis en los estu-
dios sobre “políticas migratorias”
también permitiría modificar y, al mismo
tiempo, cuestionar ciertos supuestos
implícitos en la manera de comprender su
construcción (…)” (2017: 100).
Sin embargo, más allá de su importan-
cia cada vez más evidente, lo cierto es
que son escasos las investigaciones que
atienden el nivel de análisis municipal
en materia de políticas migratorias.
Incluso a pesar de constituir este país un
Estado con una notable tradición histó-
rica en materia de recepción de flujos
migratorios internacionales.
Al respecto, vale señalar en primer
lugar que, si bien es cierto que los
movimientos migratorios internaciona-
les poseen una dimensión global, es en
el ámbito local donde se delimita, por
un lado, el proyecto migratorio de una
persona o una familia, dado que ésta
inicia su viaje partiendo de una localidad
concreta para llegar a otra, también
localizada en un punto exacto del mapa.
Además, es en el ámbito de lo local
donde se gestiona el hecho migratorio
en sí mismo. En efecto, en la actualidad,
está fuera de toda duda que, tanto el
lugar que emite como el lugar que acoge
a los migrantes internacionales, experi-
menta una significativa transformación
en diversos ámbitos que trascienden lo
estrictamente socioeconómico (Camós
Victoria, 2017), adoptando diferentes
densidades nº 22 - diciembre 2017

formas, intensidades y caracteres.
En relación a estas transformaciones,
Thayer y Durán (2015) puntualizan el
impacto de las migraciones internacio-
nales a partir del ingreso de los migran-
tes en segmentos locales del mercado de
trabajo (Stefoni, 2009 y 2011), así como
en lo que hace a la convivencia en los
barrios, su inserción en escuelas, hospi-
tales, salitas y servicios públicos
municipales en general, las transforma-
ciones territoriales que supone para
algunas comunas el asentamiento
económico de los migrantes (Stefoni,
2008), o las expresiones culturales que
transforman las prácticas y hábitos de la
comunidad (Garcés, 2014), por señalar
solo algunos aspectos.
Como consecuencia de esta realidad,
en algunos municipios, se aprecian
modificaciones en la configuración de la
administración local -de manera
reactiva o pro-actica- para atender la
recepción de migrantes en distintas
esferas sociales, más allá de que estas
administraciones no cuenten con las
competencias formales para afrontarlo,
y en muchos casos, tampoco con los
recursos necesarios (Camós Victoria,
2017).
Tomando un caso realmente paradig-
mático dentro del bloque del MERCO-
SUR, el 7 de julio de 2016 se sancionó la
Ley Municipal Nro. 16478/2016 que
instituye la política municipal para la
población migrante en la ciudad de San
Pablo (Brasil). Si bien la Constitución
de este país no otorga competencias en
materia de legislación migratoria a los
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
gobiernos estaduales y municipales, se
ha determinado como iniciativa nove-
dosa esta legislación cuya autoridad de
aplicación es la Secretaria Municipal de
Derechos Humanos y Ciudadanía, y
entre cuyos propósitos figura: I –
asegurar al inmigrante el acceso a
derechos sociales y a los servicios públicos;
II – promover el respeto a la diversidad y
a la interculturalidad; III – impedir
violaciones de derechos; IV – promover la
participación social y desarrollar acciones
coordinadas con la sociedad civil. Se
trata de la primera ley del país en insti-
tuir directrices para una política pública
migratoria en el ámbito municipal
(IPPDH, 2017).
Ahora bien, siguiendo con la línea
argumental, es un hecho que el impacto
de la inmigración no afecta a todas las
administraciones locales del mismo
modo. Esto va a depender, principal-
mente, del número de migrantes que
arriban o el stock acumulado en un
determinado municipio; de la propor-
ción de la población total residente que
representan los grupos migratorios; del
origen y el idioma de las personas que
arriban; del modo de ingreso y la forma
y espacios en que se asientan; del carác-
ter temporal, circular o permanente de
los proyectos migratorios, e inclusive
de la tradición receptora que presenta
cada ciudad o distrito.
El segundo factor a considerar es que
el municipio es la administración más
próxima a la ciudadanía, y, aunque no
dispone de las competencias correspon-
dientes (aspecto que se detallará más
117
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
adelante para el caso en estudio), es
innegable que se encuentra ante la
necesidad de resolver demandas
planteadas por la población en todos los
ámbitos que hacen a su inserción en la
comunidad receptora. Si bien se
concibe a la política migratoria como
una tarea de todas las administraciones
del Estado (en el caso argentino: nacio-
nal, provincial, municipal), es en el
ámbito local donde es necesario buscar
respuestas ágiles, inmediatas y efectivas
para atender adecuadamente al reto que
supone la migración (Belil, 2017;
Camós Victoria, 2017), y particular-
mente, la garantía de sus derechos.
Estas demandas, a su vez, se van
modificando con el tiempo, pues las
necesidades que enfrentan los migran-
tes en las distintas etapas de sus trayec-
torias son distintas (Castles y David-
son, 2000) y, con ello, el papel que puede
desempeñar el municipio en cada una
también lo es (Thayer y Durán, 2015).
En tercer término, si bien la condición
política del migrante toca la definición
de los límites del Estado nacional y la
ciudadanía, el problema del reconoci-
miento efectivo de derechos, aspecto
central que se considera en este artículo,
se juega en gran medida en los espacios
locales. Aquí la importancia del munici-
pio tienen un doble sentido: primero,
en la generación de las políticas necesa-
rias para garantizar efectivamente su
acceso en todas las instituciones y
servicios sociales, y segundo, porque es
la institución que está en la mejor posi-
ción para transferir hacia los otros
118
niveles del Estado los elementos del
conflicto en la incorporación de los
migrantes a la comunidad receptora. Si
en el primer sentido el municipio actúa
como agente directo en la gestión del
reconocimiento de los migrantes, en
este segundo sentido participa como
una “caja de resonancia” tanto de la
realidad migratoria como de las limita-
ciones de las políticas de reconocimien-
to que dependen de niveles superiores
del Estado (Thayer y Durán, 2015).
Ahora bien, como ya se advirtió, no en
todos los municipios receptores las
migraciones cuentan con un lugar pre-
establecido en la agenda municipal, y
cuando son incorporados, lo hacen con
diversa intensidad, nivel de sostenibili-
dad, causalidad y actores impulsores
involucrados.
Para analizar el caso del Municipio de
General Pueyrredón, en este trabajo se
pone foco en la etapa inicial del proceso
de una política que tiene que ver con su
ingreso a la agenda gubernamental,
aspecto fundamental para comprender
el lugar que alcanza en la misma, el
modo de incorporación (pro-activo
/reactivo), los actores sociales “inicia-
dores” o “impulsores”, y fundamental-
mente, la forma en que son definidos los
problemas y oportunidades ligados a la
migración, que son los que en definitiva
moldean la decisión en torno a las
soluciones políticas, respuestas y
programas que se diseñan para atender-
los, posteriormente.
Al respecto, se asume que ciertos
temas o problemas sociales tienen
densidades nº 22 - diciembre 2017

mayor probabilidad de ser incorpora-
dos a la agenda gubernamental si
revisten determinadas características.
Entre ellas, haber adquirido proporcio-
nes de crisis, haber adoptado una cierta
particularidad, estar vinculadas a aspec-
tos emotivos, tener un amplio impacto
social, tocar asuntos vinculados al
poder y a la legitimidad, ser de alto
contenido simbólico o ser un tema de
moda (Hogwood & Gum, en Fernán-
dez, 1996).
A su vez, la probabilidad de que los
problemas se incorporen a la agenda de
gobierno depende también de que se
conviertan en issues, es decir, “en una
cuestión de carácter controvertido y
polémico”. Este tipo de “mecanismos
disparadores” y los actores sociales
“iniciadores” son los factores clave que
favorecen el ingreso de los temas a la
agenda y en este proceso los medios de
comunicación juegan un rol fundame-
ntal. También suele suceder que los
problemas sociales ingresen a la agenda
en forma de “familias”, en donde la
inclusión de un problema arrastra otras
de naturaleza similar (Capellini et. al.,
2011).
Detenerse en el proceso de formación
de agendas permite entonces involu-
crarse en la configuración del problema
desde la perspectiva multi-actoral
interviniente en el proceso de decisión,
y por extensión, en la modelación de
respuestas que se definirán para
abordarlo.
2. Los municipios en la actual políti-
ca migratoria argentina: competen-
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
cias formales.
En este trabajo se concibe a las
políticas migratorias como el “(…)
conjunto de normas, leyes, prácticas e
instrumentos estatales destinados a
regular el acceso secuencial de los extran-
jeros a diferentes esferas de la sociedad de
acogida y como prolongación natural, el
acceso gradual a la titularidad de
derechos” (López Sala, 2005:112). Las
políticas migratorias cuentan con dos
dimensiones fundamentales: la esfera
del control y regulación, que se ocupa
de las reglas y requisitos que determi-
nan las condiciones de ingreso y
permanencia temporal/definitiva de los
extranjeros al territorio nacional, y la
esfera de la integración, que atiende a las
medidas, estrategias, modelos de
incorporación socioeconómica y
cultural de los migrantes a la sociedad
receptora (Arango, 2000; López Sala,
2005).
La Constitución Nacional de la
República Argentina, establece que es el
gobierno nacional, a través del Congre-
so de la Nación, a quien le compete
definir la política hacia la migración
internacional (art. 18). Y, según el
artículo 125 de la Carta Magna, las
provincias están habilitadas para
“fomentar” la inmigración -una
expresión asociada al modo en que se
concibió tempranamente la política de
colonización y fomento de la inmigra-
ción en el país-, pero lo cierto es que las
unidades provinciales sólo regulan lo
concerniente al acceso de la población
extranjera a derechos políticos en sus
119
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

respectivas jurisdicciones, mientras sus 2014). En principio, se reconoció a la

derechos con arreglo al resto de las
esferas de la sociedad de acogida, se
rigen por la ley migratoria nacional.
En Argentina, han existido a lo largo
de toda su historia solamente tres
legislaciones que regulan de forma
integral la cuestión migratoria (y sólo
dos de ellas con intervención del
Parlamento) .
2
La actualmente vigente, ley 25.871
“Ley de Migraciones”, fue promulgada
en 2004, y tuvo como origen una amplia
lucha que venían ejerciendo desde
mediados de los años 90' distintas
instituciones sociales que reclamaban la
derogación de la norma anterior dictada
por el último gobierno de facto, que
resultaba violatoria de los derechos
humanos de los migrantes y sustentada
3
en la doctrina de la seguridad nacional .
La promulgación de la ley 25.871
significó un cambio radical en la forma
de entender la relación entre las perso-
nas migrantes y el Estado, y específica-
mente por la adopción de un enfoque de
derechos que puso blanco sobre negreo
en el tratamiento del tema (Nicolao,
migración como un derecho fundamen-
tal e inalienable de la persona, que se
debe garantizar sobre la base de la igual-
dad de trato (CELS-FIDH, 2011). En
segundo término, se avanzó en el
reconocimiento formal de un amplio
catálogo de derechos (acceso a la salud y
a la educación -independientemente de
la condición migratoria-, a la reagrupa-
ción familiar, a un trato igualitario al que
gozan los nacionales en distintas esferas
sociales; a recibir información y
asesoramiento por parte del Estado, a la
asistencia jurídica gratuita, a la residen-
cia temporaria automática para los
Migrantes del MERCOSUR Ampliado
-en correspondencia con lo dispuesto
en el Acuerdo de Residencia de los
países miembros y asociados del
bloque-, entre muchos otros)4.
Asimismo, los estándares normativos
en materia migratoria vigentes en la
Argentina, incluyen además de la citada
legislación, un amplio conjunto de
tratados internacionales en materia de
derechos humanos ratificados por el
país, muchos de los cuales gozan de

2. Esto refleja la dificultad y complejidad histórica para regular una temática tan sensible y de naturaleza
multidimensional como la migratoria, que ha involucrado siempre visiones y posiciones ideológicas difíciles de
reconciliar.
3. La participación de estas organizaciones (de derechos humanos, académicas, gremiales, eclesiásticas, y de las
propias colectividades de migrantes) en las discusiones que le dieron contenido a la ley, garantizaron la emergencia
de un instrumento inclusivo, con enfoque de derechos humanos y construido a través de un amplio consenso social
(Correa, 2004; Badaró 2006; Caggiano, 2011; Nicolao 2014).
4. Existen diversos estudios que se han dedicado a analizar la ley 25.871, destacando las innovaciones más
significativas y los temas que ha dejado pendientes este instrumento, o aquellos que contemplan aspectos
controvertidos (Giustiniani, 2004; Courtis y Pacceca 2007; Pacceca y Courtis 2008; Domenech 2009, 2011a y 2011b;
Nejamkis y Rivero Sierra 2010; Nicolao 2010, 2011; Nejamkis 2012; Novick, 2012; entre otros). Y otros más recientes
que advierten los riesgos para la población extranjera, de ingresar nuevamente en una securitización de la política
migratoria, desde la etapa inaugurada con el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2017 (Amnistía Internacional,
2017).

120 densidades nº 22 - diciembre 2017


jerarquía constitucional, donde quedan
incluidos los derechos humanos de las
personas migrantes y otros de carácter
regional firmados en la órbita del
MERCOSUR.
Ahora bien, trascendiendo la dimen-
sión de reconocimiento formal de dere-
chos, su garantía efectiva, depende, en
gran medida, de las políticas que se
adopten desde cada espacio geográfico
y jurisdicción político-administrativa, o
que se impulsen desde el gobierno
nacional, y alcancen a todo el territorio.
De ahí la relevancia de atender a las
competencias que esta legislación le
otorga a los gobiernos sub-nacionales
(especialmente al municipal).
A saber, algunas disposiciones de la
norma involucran directamente a los
distintos niveles de gobierno como
actores comprometidos en el reconoci-
miento de derechos, específicamente en
el ámbito de la integración.
Por ejemplo, de acuerdo al artículo 6º
de la ley 25.871, se establece que:
“El Estado en todas sus jurisdicciones,
asegurará el acceso igualitario a los
inmigrantes y sus familias en las mismas
condiciones de protección, amparo y
derechos de los que gozan los nacionales,
en particular lo referido a servicios
sociales, bienes públicos, salud, educa-
ción, justicia, trabajo, empleo y seguridad
social”.
5. Con el mismo sentido, el artículo 8º establece que: “No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el acceso
al derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera
sea su situación migratoria. Las autoridades de los establecimientos sanitarios deberán brindar orientación y
asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria”.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
En la misma línea, se dispone que: “En
ningún caso la irregularidad migratoria
de un extranjero impedirá su admisión
como alumno en un establecimiento
educativo, ya sea este público o privado;
nacional, provincial o municipal; prima-
rio, secundario, terciario o universitario.
Las autoridades de los establecimientos
educativos deberán brindar orientación y
asesoramiento respecto de los trámites
correspondientes a los efectos de subsanar
la irregularidad migratoria” (Art. 7º)5.
Asimismo, en el artículo 14, se
dispone que:
“El Estado en todas sus jurisdicciones,
ya sea nacional, provincial o municipal,
favorecerá las «iniciativas tendientes a la
integración de los extranjeros en su
comunidad de residencia», especial-
mente las tendientes a: a) La realización
de cursos de idioma castellano en las
escuelas e instituciones culturales extran-
jeras legalmente reconocidas; b) La
difusión de información útil para la
adecuada inserción de los extranjeros en
la sociedad argentina, en particular
aquella relativa a sus derechos y
obligaciones; c) Al conocimiento y la
valoración de las expresiones culturales,
recreativas, sociales, económicas y
religiosas de los inmigrantes; d) La
organización de cursos de formación,
inspirados en criterios de convivencia en
una sociedad multicultural y de preven-
121
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
ción de comportamientos discriminato-
rios, destinados a los funcionarios y
empleados públicos y de entes privados”.
Estos artículos reconocen la necesaria
participación de los distintos niveles del
Estado, incluyendo el municipal, en lo
que refiere al despliegue de estrategias
para la garantía de derechos en el ámbito
de la integración, pero quedan de algún
modo en una ámbito de “vaguedad” las
efectivas competencias o distribución
de roles, algo que puede adjudicarse al
carácter principista de esta legislación.
Por su parte, el reglamento de esta
norma (Decreto Nº 616/2010), que es
el que le imprime operatividad a la
misma, no resuelve dicha limitación.
Por un lado, establece la obligación del
Estado nacional, a través de la Dirección
Nacional de Migraciones (autoridad de
aplicación de la ley, en adelante, DNM),
de trabajar “en colaboración” con otras
áreas del gobierno nacional, provincial y
municipal, para desarrollar distintos
programas y acciones tendientes a la
integración de los migrantes a la
sociedad de recepción. Pero sólo se
dispone la necesaria comunión de
esfuerzos entre los distintos niveles de
gobierno, y no se adelanta ningún tipo
de modalidad o instrumento para
materializar la articulación exigida.
Solo el artículo 9° establece que la
DNM por sí misma o “por convenios que
suscriba con organismos que actúen en la
órbita de los gobiernos nacional,
provincial o municipal”, desarrollará las
acciones tendientes a la capacitación
periódica de agentes públicos y demás
122
acciones que dispone el artículo
previamente citado.
De esta manera, como en la mayoría
de los países del mundo, en Argentina
es atribución indelegable del Estado
nacional el diseño de la política migra-
toria en todas sus dimensiones y
componentes. La actual ley de
migraciones, regula todos los aspectos
relativos a los sistemas de admisión,
acceso a la residencia, permanencia,
expulsión y egreso de migrantes
internacionales al país. En el ámbito de
la integración, si bien involucra a los
niveles sub-nacionales del Estado
(provincial y municipal), y les reconoce
un lugar de colaboración en la
implementación de disposiciones en
áreas centrales del acceso a derechos, en
todos los casos, quedan sujetos a las
acciones que defina el gobierno
nacional para establecer dicha
articulación, y no se especifican
responsabilidades para los municipios
en este esquema.
Este plano formal-legal, resulta
fundamental para comprender en la
práctica el tratamiento que se le termina
dispensando a la temática migratoria en
los municipios, y si realmente cuenta
con un lugar en la agenda de la
administración pública local que
permita fortalecer su acceso a derechos.
Las reflexiones siguientes se concen-
tran en el caso del Municipio de General
Pueyrredón, Provincia de Buenos
Aires, Argentina, en la etapa 2010-2017.
La selección del período analizado,
tiene directa correspondencia en su
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Julieta Nicolao

punto de partida, con la reglamentación Si bien el grueso de los migrantes

de la ley de migraciones, que fue dictada reside en el conurbano bonaerense,
en 2010, disponiendo el modo de algunos municipios del interior
implementación de la misma. albergan un número considerable de
población extranjera, como el caso del
3. Contexto migratorio en el
partido de Gran Pueyrredón que está
municipio de General Pueyrredón,
ubicado en el sudeste de la provincia.
Provincia de Buenos Aires
La provincia de Buenos Aires ha
constituido el destino más atractivo Mapa de la Provincia de Buenos Aires,
para los migrantes internacionales que con referencia visual al
Municipio de General Pueyrredón
arribaron histórica y contemporánea-
mente a la República Argentina,
actualmente de origen predominante-
mente mercosureño. Según datos
derivados del último Censo (2010),
acoge actualmente al 52% de toda la
población extranjera que reside en el
país y por tal motivo, el porcentaje de
población migrante sobre población
total en esta provincia (6%), supera la
media nacional (4,5%) (INDEC,
2010).
Conformada por 135 municipios, por
su magnitud territorial y la heterogenei-
dad demográfica y socio-económica,
esta provincia se divide en dos grandes
regiones: el Conurbano Bonaerense (o
Gran Buenos Aires) y el Interior
Bonaerense. El primero concentra 24
partidos que nuclean el 64% de la
población provincial en una superficie
de 3.556,18 km2. El interior está
conformado por 111 partidos que La ciudad cabecera del Municipio de
concentran el 36% de la población Gral. Pueyrredón es Mar del Plata, una
provincial en una superficie de de las más significativas del país por su
301.350,52 km2 (cerca del 99% del peso turístico en la Costa Atlántica.
territorio provincial) (Ministerio de Luego, lo conforman un conjunto de
Economía de la Provincia de Buenos localidades más pequeñas como, Batán,
Aires, 2011). Sierra de los Padres, Estación Camet,

densidades nº 22 - diciembre 2017 123

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
Chapadmalal, entre las más importan-
tes. Se trata de una de las pocas
metrópolis del Interior de la Provincia,
la segunda más importante luego de La
Plata (capital provincial), por su
tamaño demográfico, cuya población
ascendía a 618.989 personas según
datos del último censo (INDEC, 2010).
De acuerdo a la misma fuente, la
población extranjera en este distrito
alcanza a un total de 23.231 personas, y
de ese total, las principalidades comuni-
dades por su peso numérico son: la
italiana (5.182), la chilena (4.345) y la
española (3.279), resultando la primera
y la tercera, comunidades más envejeci-
das (INDEC, 2010).
Al respecto, es importante señalar que
la ciudad de Mar del Plata se distingue
por la recepción histórica de flujos
migratorios internacionales, especial-
mente desde 1890. La composición de
Distribución de la población migrante del MERCOSUR
en el Partido de Gral. Pueyrredón por origen nacional
Uruguay
15%
Perú
6%
Paraguay
16%
Ecuador
0%
Bolivia Brasil
Paraguay Perú
124
estos flujos, compartió el mismo patrón
que se presentó a nivel nacional, con
predominancia de hombres en edades
activas, siendo las nacionalidades italia
na y española las más numerosas. En
efecto, para 1914, el 47% de los 32.940
habitantes del partido, eran extranjeros
y del total de migrantes, el 87% eran
italianos y españoles. Las últimas
corrientes significativas de esta proce-
dencia arribaron luego de la Segunda
Guerra Mundial (Maronese, 2001)
Ahora bien, en cuanto a los migrantes
originarios del MERCOSUR Amplia-
do, grupo predominante en la actuali-
dad, las comunidades más significativas
son, en orden de relevancia, la chilena
(4.345), la boliviana (2.436), la paragua-
ya (1.984), la uruguaya (1.838), la
peruana (709) y la brasileña (603)
(INDEC, 2010).
Venezuela
1% Bolivia
20%
Brasil
5%
Colombia
1%
Chile
36%
Colombia Chile Ecuador
Uruguay Venezuela
densidades nº 22 - diciembre 2017

Esta migración regional constituye,
en líneas generales, una inmigración de
tipo laboral, ya que en su gran mayoría,
se trata de desplazamientos de personas
en busca de empleo, mejores condicio-
nes salariales y mayores posibilidades
de ascenso social, que queda evidencia-
do, entre otros indicadores, en la eleva-
da concentración de estos migrantes
regionales en edades potencialmente
6
activas (INDEC, 2010).
En cuanto a su inserción en el mundo
del trabajo, se verifica en general una
modalidad laboral selectiva a partir de
su concentración en las ramas de la
construcción, el comercio, el servicio
doméstico (para el caso de las mujeres),
y la industria textil y del calzado, entre
otros. Como rasgo característico, el
territorio de Gral. Pueyrredón (y
especialmente las localidades de Batán,
Chapadmalal, Sierra de los Padres)
forman parte de un fenómeno que se ha
expandido a nivel nacional en los
últimos decenios, denominado como la
“bolivianización de la horticultura”
(Benencia, 2012: 219), asociado a la
participación protagónica de estos
migrantes en la producción de hortali-
zas para su consumo en fresco en distin-
tos cinturones verdes de los centros
urbanos, que los ha llevado a adquirir
notable visibilidad. En Mar del Plata, las
familias bolivianas comenzaron a
incorporarse a la horticultura bajo la
forma de mediería, y actualmente
6. Prácticamente uno de cada dos migrantes regionales de la provincia tiene entre 20 y 44 años, mientras que en la
población nativa representa al 35 por ciento (IPPDH, 2014:62).
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
controlan gran parte de la producción
hortícola y comercialización de verdura
en el cinturón verde marplatense
(Benencia, 2012). Asociado a ello y en
cuanto a su distribución espacial,
presentan la mayor concentración
territorial en torno al espacio rural.
El hecho de que el presente trabajo se
preocupe por la población migrante de
origen regional en este distrito, no
responde solamente a su importancia
cuantitativa, a su impacto en la estruc-
tura económica y el mundo del trabajo,
a que constituyen ciudadanos de países
con los que Argentina está asociado en
un proceso de integración regional, sino
también a la previa constatación de su
situación de mayor desprotección y
vulneración de derechos.
Por mencionar sólo algunos indicado-
res ejemplificatorios, los migrantes
regionales en la provincia de Buenos
Aires, presentan en general condiciones
de vida inferiores que la población
nativa, que dependiendo del municipio,
el porcentaje con Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) oscila entre un
30% y prácticamente un 100% más
elevado entre las personas extranjeras.
En el ámbito educativo, los migrantes
regionales, presentan un importante
déficit en el acceso a la educación post-
primaria, con brechas importantes
respecto de la población nativa en las
tasas de asistencia a un establecimiento
educativo (para Gral. Pueyrredón, en la
125
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
franja etaria 15-19 años, 57,2% de
accesibilidad para la población migrante
vs. 71,7% la nativa). En materia de
vivienda, también se visualiza que el
porcentaje de aquellos migrantes
regionales que reside en viviendas
inconvenientes (ranchos, casillas,
viviendas móviles o en la calle) es
notablemente superior entre la comuni-
dad migrante en comparación con la
nativa, mientras en el ámbito de la salud,
el porcentaje de personas que no
cuentan con otra cobertura médica más
allá de la provista por el Estado es
bastante superior entre los migrantes
que entre los nativos (IPPDH, 2014).
Otros estudios afirman que en la región
centro y sur de la Provincia, las
representaciones y percepciones socia-
les sobre prácticas discriminatorias
arrojan como resultado que los migran-
tes de origen boliviano constituyen el
segundo grupo más discriminado luego
de las personas de bajo nivel socioeco-
nómico, ocupando el mismo lugar en las
localidades más importantes del
interior de la Provincia: Tandil, Mar del
Plata, Azul, Necochea, Bahía Blanca y
Tres Arroyos. El ámbito laboral, la aten-
ción sanitaria y social y los espacios
educativos, constituyen escenarios en
los cuales se ponen de manifiesto de
manera patente este tipo de situaciones
(CEIPIL, 2013b).
En correspondencia con lo previa-
mente planteado, se vuelve necesario
considerar los contextos municipales ya
que la ausencia de orientaciones locales
formales para garantizar el ejercicio
126
efectivo de los derechos que dispone la
ley, genera en definitiva que esto quede
sujeto a la voluntad/arbitrariedad de
quienes se encuentran en lugares
estratégicos de decisión política y
administrativa en distintas agencias del
Estado local.
4. Las migraciones en la agenda del
municipio de General Pueyrredón
Este abordaje centrado en el análisis
sobre el lugar que ocupa la temática
migratoria en la agenda municipal del
Partido de Gral. Pueyrredón, se centra
en cuatro ejes centrales: el tratamiento
de la migración y los migrantes por
parte de los medios de comunicación;
una mirada a la estructura organiza-
cional del Municipio y a las agendas
ligadas a la protección y promoción de
derechos a escala local; la identificación
de determinados issues que colocan o
han impulsado al tema migratorio de
manera coyuntural o sostenida en la
escena pública; y el papel de las
organizaciones de migrantes originarias
de países del MERCOSUR y su
potencial para inscribir temas en la
agenda municipal ligados a la
protección de sus derechos.
Vale aclarar al respecto que en el
período analizado (2010-2017) se
sucedieron dos administraciones
municipales en Gral. Pueyrredón: por
un lado, el gobierno del Contador
Gustavo Pulti (2007-2011/2011-2015)
por Acción Marplatense y Acción Mar
Platense/Frente para la Victoria,
respectivamente, y por otro, el gobier-
no de Carlos Fernando Arroyo por el
densidades nº 22 - diciembre 2017

Frente Cambiemos, quién asumió en
2015 y continúa su mandato hasta 2019.
Migraciones y medios de comunica-
ción
Respecto del primer eje, el tratamien-
to de las migraciones y los migrantes a
cargo de los medios de comunicación
locales, representa un indicador para
comprender de qué manera las comuni-
dades migrantes en general en tanto
sujetos de derechos son representados
en los discursos mediáticos, así como
advertir a partir de cuáles acontecimien-
tos y en qué sección noticiosa, adquie-
ren representación, asumiendo que
ellos siempre tienen un impacto en la
agenda gubernamental.
Si se toma como referencia la prensa
escrita, se advierte que uno de los
principales temas a partir de los cuales
los migrantes ocupan un lugar destaca-
do en la agenda mediática, es su vincula-
ción con la cobertura de actividades
festivas de las colectividades, celebra-
ciones de índole cultural e identitario,
que los ponen en el centro de la escena.
Tomando como referencia al Diario
La Capital, periódico provincial que
representa uno de los medios gráficos
más importantes del partido y la zona,
se advierte que en el período que va
desde el año 2009 hasta mediados de
2016, se registra un total 159 noticias
que colocan como protagonista a los
migrantes y a la migración en general, lo
que otorga un promedio de aproxima-
damente 21 noticias por año, en ese
lapso de 7 años y medio.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
De ese total, el 50,3%, esto es, 80 noti-
cias, están relacionadas con la temática
migratoria internacional, con referen-
cias territoriales fuera de la Argentina.
Mientras, el 49,7% restante de ese
universo, 79 noticias, está abocado a la
cobertura de temáticas vinculadas a la
migración y los migrantes a nivel inter-
no (incluyendo dentro de esta categoría
-Argentina, la Provincia de Buenos
Aires, la región del litoral marítimo
bonaerense y el Partido de General
Pueyrredón específicamente-).
Dentro de este segundo grupo, este
medio gráfico ha centrado su tratamien-
to en el período indicado, grosso modo,
en cinco grande categorías:
a) aspectos relacionados con las
colectividades y su participación social,
especialmente, celebraciones y
acontecimientos de índole cultural e
identitario (33%); b) situaciones de
violencia o delito, particularmente
aquella que tiene a los migrantes como
presuntos o efectivos agentes de delito
(20%); c) referencia a distintos proce-
sos, trayectorias, y experiencias
migratorias de grupos migratorios
específicos (19%); d) ejercicio de
derechos (16%); e) discriminación de la
población migrante (7%); otros (5%).
De esta manera, prevalece la
dimensión cultural e identitaria de la
migración, especialmente ligada a la
cobertura de celebraciones y diversas
expresiones/manifestaciones culturales
a cargo de las colectividades,
destacando dentro del conjunto la
celebración anual de la Feria de las
127
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
Colectividades7. Estas noticias, que en
su mayoría forman parte de la sección
“La Ciudad”, se abordan desde una
óptica social, cultural e inclusive
turística, desde la cual no se problema-
tiza ni se visibiliza el tipo de inserción
social actual de estos grupos, y menos
aún su acceso a derechos en distintas
esferas de la sociedad de acogida.
Además, en la mayoría de las notas que
conforman este grupo, se menciona a
las colectividades o grupos migratorios
en general, incluyendo comunidades de
distintos orígenes, frutos de corrientes
históricas o contemporáneas, sin distin-
guir realidades, experiencias o trayecto-
rias.
En segunda instancia, la cobertura de
situaciones de violencia o delito,
especialmente aquella que tiene a los
migrantes como presuntos o efectivos
agentes de delito, dan cuenta de una
construcción mediática que coopera en
una posible estigmatización de los
migrantes, en donde su figura queda
atravesada por la violencia y el delito.
Estas noticias se publican mayoritaria-
mente en la sección “Policiales”, que se
caracteriza por el tratamiento de las
noticias desde una matriz sensacionalis-
ta, apelando a la narración de los hechos
para causar impacto emocional en el
lector, antes que en una argumentación
que los explique y analice desde datos
comprobables (OSL, 2015). Además,
en estos casos se deja de hablar de
“migrantes” o “inmigrantes” para
7. Esta celebración se referencia más adelante.
128
hablar de “extranjeros”, con una carga
valorativa negativa, al tiempo que se
referencia a individualidades y no a
colectivos, sumado a una sobre-
mención del origen nacional de víctimas
y victimarios.
La tercera categoría, el conjunto de
noticias que referencia procesos,
trayectorias, y experiencias migratorias
de colectividades específicas, tiene
como dato fundamental que en ninguno
de los casos toma a los migrantes
originarios del MERCOSUR como
protagonistas, sino que predominan los
relatos sobre experiencias migratorias
europeas pertenecientes a corrientes
migratorias más tempranas, mientras
que contemporáneamente se hace foco
en la migración china, o en la migración
de estudiantes a la ciudad de Mar del
Plata que, aunque novedoso, no deja de
constituir un fenómeno minoritario en
relación a la migración laboral de origen
regional.
En cuarto lugar, las noticias donde los
migrantes aparecen relacionados al
ejercicio de derechos, la mayoría
consiste en la cobertura periodística de
procesos de regularización administra-
tiva extraordinarios o programas de
documentación en el partido, que se han
gestionado desde el gobierno nacional a
través de la Delegación de la Dirección
Nacional de Migraciones con sede en
Mar del Plata, y por otro, en el ejercicio
del voto por parte de la población
extranjera. Sin embargo, no se traslada
densidades nº 22 - diciembre 2017

este tipo de noticias a la esfera de los
derechos sociales, no existiendo ningún
tipo de abordaje acerca de las modalida-
des de acceso de los migrantes al sistema
educativo, de salud pública, seguridad
social, vivienda o trabajo.
En quinto lugar, las situaciones de
discriminación a la población migrante
que se convierten en noticia en el citado
periódico, corresponden en su mayoría
a la cobertura de hechos de violencia y
xenofobia a cargo de grupos neonazis
que tomaron estado público en Mar del
Plata entre los años 2013-2016, y que se
profundizan en el tercer eje de análisis
sobre el surgimiento de issues.
Así, se puede concluir, al menos
preliminarmente, que los medios de
comunicación, en tanto actores sociales
activos, que pueden significar un
puente para instalar socialmente y en la
discusión pública los desafíos que
enfrentan estos grupos en su inserción
integral en la comunidad receptora, no
contribuyen directamente en ese
sentido. Por un lado, la intensiva
difusión de la dimensión de participa-
ción social en celebraciones o actos de
las colectividades migrantes, termina
solapando otras dimensiones significa-
tivas de la inserción de estos grupos que
resultan problemáticas a escala local.
Por otro, en determinados casos, se
recae en la construcción de la figura de
las personas migrantes con estereotipos
-que los vinculan, por ejemplo, con el
problema de la inseguridad- obstaculi-
zando también el pleno reconocimiento
de sus derechos, al distanciarlos de
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
determinadas espacios y agencias
públicas. A ello se le suma que sólo el
3% de las noticias registradas en los
distintos ejes temáticos, incluye “la
voz” de los y las migrantes como fuente
de información para la construcción de
noticias. Esto también revela una mira-
da sesgada que afecta el ejercicio de
derechos, desde el momento en que
quienes son protagonistas de un evento
o un hecho, cuyo testimonio es
indispensable para el relato, se ve
sesgada, por interpretaciones que no
toman en cuenta su punto de vista.
El gobierno local y la estructura
organizacional
El segundo eje de análisis que atiende
a la estructura organizacional del Esta-
do municipal permite advertir en
primera medida que durante el período
analizado, el municipio no contó en su
organigrama con un área que tenga
específica incumbencia en las relaciones
con la comunidad migrante y su acceso
a derechos. Tampoco en estos años se
lanzó desde ningún departamento
municipal, algún programa o instru-
mento específicamente dirigido a la
inserción social y al reconocimiento y
protección de derechos de la población
migrante, algo que refuerza la idea de
que estos grupos no han contado con un
lugar prestablecido en la agenda local.
Ahora bien, este no es dato suficiente
para afirmar que estas comunidades
hayan quedado fuera de cualquier
programa o medida institucional por
parte del municipio, que busque afectar
directa o indirectamente sus condicio-
129
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

nes de vida o alguna de las dimensiones fomento en materia jurídica, contable,

de su inserción en la sociedad receptora.
De ahí la necesidad de atender, en
principio, al funcionamiento de aque-
llos departamentos cuya agenda es
potencialmente inclusiva de la pobla-
ción migrante dentro sectores
poblacionales más amplios.
Por un lado, se reconoce como
espacio de interés la Dirección General
de Asuntos de la Comunidad, departa-
mento municipal que se encarga de
acompañar y supervisar el funciona-
miento de las asociaciones y organiza-
8
ciones de la sociedad civil en general ,
entre las que quedan incluidas las
colectividades extranjeras.
En este caso, el vínculo entre las
organizaciones de migrantes y este
departamento, ha tenido en los años
bajo estudio como tema central de
acercamiento, a la organización de la
Feria de las Colectividades (actividad
que se desarrolla anualmente, de espe-
cial interés para la comunidad migrante,
que se detalla en profundidad en el
próximo apartado).
Pero además, la Dirección General de
Asuntos de la Comunidad, junto a la de
Cooperación Internacional y de
Relaciones con las ONGs, han sumado
el desarrollo de instancias vinculadas a
proporcionar herramientas y capacita-
ciones a colectividades y sociedades de
administrativa. Si bien estos servicios
no han sido pensados exclusivamente
para las colectividades migrantes, sí es
un hecho que estas últimas han sido
quienes los han aprovechado especial-
mente (aunque la mayoría de las
organizaciones son de origen europeo).
Por su parte, en marzo de 2017, la
Dirección de Relaciones con las ONG,
impulsó la conformación del Foro de las
Colectividades, de la que tomaron parte
inicialmente una veintena de organiza-
ciones de migrantes. De acuerdo a
declaraciones del titular de dicho
departamento, “El objetivo del Foro es
constituirse como un espacio común para
trabajar en red, que reciba inquietudes,
proyectos y necesidades de las entidades
que la conforman, para poder consolidar
la diversidad de culturas que habitan la
ciudad” (Sitio oficial Municipio de
Gral. Pueyrredón, 3/3/2017).
De acuerdo a los primeros encuentros
desarrollados en el marco de este foro,
los temas trabajados también se redu-
cen a acciones organizativas sobre
instancias conmemorativas diversas
como la del Día de Bandera, y en los
calendarios de actividades de cada
colectividad para celebrar el Día del
Inmigrante. Por lo tanto, desde su
génesis e inicial puesta en marcha, los
temas de la agenda no trascienden la

8. Es el área encargada de elaborar programas de apoyo al ejercicio del fomentismo, y de promover el acercamiento de
los vecinos a las entidades. También supervisa y amplía los convenios que la comuna firma con las asociaciones para
la delegación de servicios y construcción de pequeñas obras. Además la Dirección gestiona las solicitudes de las
asociaciones vecinales y entiende en la promoción y creación de nuevas entidades como respuesta orgánica de las
necesidades barriales. Ver: <https://www.mardelplata.gob.ar/comunidad>.

130 densidades nº 22 - diciembre 2017


dimensión cultural convocante, y no
incluyen problemáticas que afecten el
ejercicio de derechos sociales.
Esto se relaciona directamente con la
característica que presenta el conglo-
merado de organizaciones de migrantes
en el distrito, que como se observará en
el cuarto eje de análisis, constituyen
agrupaciones de participación social
dedicadas especialmente a difundir la
cultura de sus países de origen (desta-
cando las abocadas a las danzas, comi-
das y festividades religiosas típicas),
con el propósito de preservar prácticas
culturales, reforzar lazos entre paisa-
nos, y sobre todo, avanzar en un ideal de
integración plena a la sociedad de
acogida. De esta manera los intereses de
estos grupos, y su ligazón al poder
público local, están en gran medida
moldeados por este rasgo que las define.
En segundo lugar, desde 2011 comen-
zó a funcionar en Gral. Pueyrredón la
Dirección General de Protección y
Promoción de los Derechos Humanos, en
reemplazo de lo que otrora fuese
Oficina contra la Discriminación, que
es el ámbito formal dentro de la
estructura municipal desde donde se
delinean iniciativas para lo promoción y
defensa de los derechos humanos de la
población del partido. De acuerdo a la
definición de la actual responsable del
área, el nombre de la dirección es lo que
define sus ejes de gestión:
“Tenemos un eje de gestión que es la
promoción y otro eje de gestión que es
la protección. En el área de protección,
lo que hacemos es, ante la vulneración
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
de un derecho, una denuncia de un
particular, dos tipos de intervenciones.
Una que es una intervención propia-
mente dicha, donde tomamos los datos
de la persona que está relatando el
derecho que considera vulnerado y
comenzamos a hacer lo que se conoce
como la articulación, con otras áreas,
dependencias o entidades, según corres-
ponda, y tratamos de resolver esa
situación por esa vía. A veces este tipo de
intervención termina derivando en
acciones en el ámbito de la promoción
de derechos” (Entrevista a la Directora
General de Protección y Promoción
de los Derechos Humanos del Muni-
cipio de Gral. Pueyrredón,
21/10/2017).
Entre los principales temas que
definen la agenda de esta Dirección,
figuran, en el ámbito de la protección,
competencias sobre la defensa de
derecho del consumidor desde 2015, y
desde el 2016 hacia personas mayores
de 70 años; las mesas de trabajo
intersectorial, algunas coordinadas
directamente por el área (como la Mesa
de Genero y Diversidad Sexual, y la
Mesa de Asuntos Indígenas) y otras que
no coordina pero de las que participa,
como la Comisión de Memoria Verdad
y Justicia, la Mesa contra la Trata de
Personas, la Mesa de Autovalimiento,
entre otras. A ello se le suma el abordaje
de temas como la erradicación del
trabajo infantil, temas de salud mental,
etc. (Entrevista Directora General de
Protección y Promoción de los Dere-
chos Humanos del Municipio de Gral.
131
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
Pueyrredón, 21/10/2017)
Ahora bien, respecto del lugar con el
que cuentan los migrantes en la agenda
de esta Dirección, puede advertirse que
no constituyen un colectivo considero
“en riesgo”, o al menos en términos
relativos a otros grupos sociales o
“minorías”. De acuerdo a la descripción
efectuada por la autoridad de la
Dirección, en lo que concierne a la
recepción de denuncias en el Municipio,
la problemática más crítica que atraviesa
Mar del Plata se asocia a “situaciones que
tienen que ver con bullying en relación a
la orientación sexual, sobre todo en el
ámbito escolar”. “Después, en otros
ámbitos, ya no recibe el nombre de
bullying pero se registran actos de
discriminación para las personas del
colectivo LGBT (Lesbianas, Gais,
Bisexuales y Transexuales) en el diario
vivir”. (Entrevista Directora General
de Protección y Promoción de los
Derechos Humanos del Municipio de
Gral. Pueyrredón, 21/10/2017).
Ahora bien, en el marco de las
acciones de promoción, la Dirección
lleva adelante desde 2016 el Concurso
Literario «Valijas con Historia», una
competencia de relatos breves abierto a
toda la comunidad, que está basado en el
proceso histórico y cultural que
significó y significa la situación
migrante, inspirados en experiencias
personales, familiares o comunitarias,
en el partido de General Pueyrredón:
“La idea es justamente poder recopi-
lar las historias de migrantes y hacer de
eso un saber, y también nos ayuda a
132
entender cómo se fue construyendo la
sociedad marplatense y batanense en la
que vivimos. Es un material muy
importante que nosotros lo subimos a la
página de la municipalidad, donde las
escuelas lo pueden consultar para
trabajar, lo que tienen que ver con el
tema migrante” (Entrevista Directora
General de Protección y Promoción
de los Dere-chos Humanos del
Municipio de Gral. Pueyrredón,
21/102017).
“(…) el objetivo del concurso fue
recopilar fragmentos de vida que apor-
ten a poner en dimensión la multicultu-
ralidad de nuestra comunidad” (Sitio
Oficial del Municipio de Gral.
Pueyrredón, 2017).
Desde esta óptica, en el marco de las
actividades de promoción de derechos,
se identifican acciones que buscan
visibilizar, divulgar e instalar en distin-
tas instituciones sociales, el proceso
histórico que dio origen a la conforma-
ción de una ciudad o una comunidad
multicultural, aunque sin espacio
suficiente para problematizar temáticas
vinculadas al ejercicio de derechos
sociales.
Como dato significativo, y de acuerdo
al testimonio recogido mediante
entrevistas, en los últimos años se ha
generado un acompañamiento por
parte de esta Dirección a la comunidad
migrante de origen senegalés en Mar del
Plata, comunidad minoritaria que no
supera las 50 personas, que se acercó a
las autoridades del área con el propósito
de obtener asesoramiento en la realiza-
densidades nº 22 - diciembre 2017

ción de los trámites de regularización de
su situación migratoria. Además del
asesoramiento brindado, se logró
asimismo la inclusión de integrantes de
esta colectividad en una iniciativa
gestada a nivel provincial que se
denomina «Ser Parte», que consiste en
un programa integrador del conoci-
miento que incluye alfabetización
inicial, primaria, y combinación de la
secundaria a través del Programa
FINES. (Directora General de Protec-
ción y Promoción de los Derechos
Humanos del Municipio de Gral.
Pueyrredón, 21/10/2017). De este
modo, constituiría éste un ejemplo en el
cual el acercamiento y trasferencia de
demandas de una colectividad especí-
fica a la Dirección, tuvo resultados
positivos en el mejoramiento de su
accesibilidad a derechos, algo que no
han obtenido organizaciones de otras
nacionalidades.
Finalmente, de forma paralela al
trabajo que lleva adelante la Dirección
de Derechos Humanos, funciona en la
órbita de la Defensoría del Pueblo del
Municipio, una receptoría de denuncias
del Instituto Nacional contra la
Discriminación, la Xenofobia y el
Racismo (INADI), creada bajo
circunstancias que se ampliarán más
adelante, y que tiene la función de
recibir a todos aquellos ciudadanos que
hayan experimentado vulneración de
derechos, para la intervención del
instituto.
Debido a la creación reciente de esta
dependencia (2016), y más allá de los
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
esfuerzos de difusión que se han
gestado a nivel local, aún no ha
conseguido instalarse con suficiente
fuerza como un espacio referenciado
por víctimas o potenciales víctimas de
vulneración de derechos, aunque no
deja de ser trascendente la existencia de
un pie del INADI en territorio
municipal:
“(…) Muchas veces la gente prefiere
acercarse a un lugar físico para hacer la
denuncia y obviamente mucha gente
está imposibilitada de hacer este
contacto físico en Buenos Aires, porque
lo que es envío de correspondencia a la
gente no termina de satisfacerle. Necesi-
ta una oficina donde lo escuchen y
pueda dejar plasmada en concreto su
presentación y ésta ha sido la función de
la Defensoría del Pueblo” (Entrevista
Defensor del Pueblo de la Municipa-
lidad de General Pueyrredón,
26/10/2017).
Ahora bien, según informes
proporcionados por las autoridades del
área entrevistadas, de un total de 25
denuncias recibidas de enero-noviem-
bre de 2017, se registran dos casos de
discriminación por origen nacional, sin
especificar ámbito o espacio en el que se
produjo. En el marco de un universo
cuantitativo de dimensión tan reducida,
es complejo extraer conclusiones sobre
el abordaje del tema.
Por último, al análisis de la estructura
gubernamental del Poder Ejecutivo
Local, se le debe sumar la función del
Poder Legislativo en la producción de
normas que involucren a la población
133
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
migrante, alcanzando como resultado la
identificación de dos ordenanzas
vigentes, aprobadas por el Honorable
Concejo Deliberante, en años previos a
la etapa analizada.
La primera, ORDENANZA Nº
16890/05 dispone:
“1° otorgar a las entidades que
aglutinan a los inmigrantes de las
diferentes colectividades con sede en
nuestra ciudad, un reconocimiento por
la actividad desarrollada y distinguir al
inmigrante de mayor antigüedad con
residencia en la ciudad de Mar del Plata
perteneciente a cada colectividad. 2°
Destacar a la consideración pública el
aporte migratorio de las colectividades
de inmigrantes en la formación de
pueblo argentino y, en particular de la
ciudad de Mar del Plata, especialmente
su integración en todos sus valores
morales, espirituales y materiales. 3°
Rendir en acto público un sentido
homenaje a los pioneros y descendientes
que vinieron, ofrecieron sus vidas y
descansan para siempre en nuestra
tierra”.
En segundo lugar, la ORDENANZA
Nº 17464/2006, que dispone
“Rendir en acto público el 4 de
septiembre de cada año un sentido
homenaje a los pioneros y descendientes
que vinieron, ofrecieron sus vidas y
descansan para siempre en nuestra
tierra”.
Como puede observarse, ambas remi-
ten a un reconocimiento simbólico y
tratamiento relativamente superficial
134
del tema migratorio, destacando el
“aporte” de los migrantes en distintos
aspectos que hacen a la constitución de
la ciudad y el partido, pero ninguno de
ellos atinente a la protección de sus
derechos en la sociedad de acogida.
Los «issues» asociados a la migración
En cuanto al tercer eje de análisis,
centrado en aquellos asuntos converti-
dos en issues (temas que por su carácter
polémico, controvertido, afectivo o
emocional, favorecen el ingreso de la
cuestión migratoria a la escena pública,
asociándola a alguna oportunidad o
algún problema), pueden identificarse
dos ejemplos diferenciados:
Por un lado, en los años bajo estudio,
la temática migratoria ha emergido de
manera relativamente sostenida en la
agenda municipal, asociada a una
“oportunidad” (social, cultural, turísti-
ca) a partir de la celebración anual de la
Feria de las Colectividades.
Esta instancia, ya tradicional para la
sociedad local, se lleva adelante durante
el receso invernal y consiste en una
Feria Cultural y Gastronómica de las
Colectividades, emplazada tradicional-
mente en la Plaza San Martin, corazón
verde del microcentro de la ciudad de
Mar del Plata. Se exponen y comerciali-
zan en ella las gastronomías típicas de
cada país, artesanías, trajes, fotografías,
entre otros. Asimismo, en un Teatro,
con capacidad para más de 300
personas, se presentan espectáculos de
primer nivel gratuitos para todo el
público, de danza, música, circo, entre
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Julieta Nicolao

otras. Es un paseo típico para turistas y declaraciones públicas, que en el marco

para los propios vecinos marplatenses.
La organización y ejecución de este
evento, que dura quince días, y que
tiene, además de culturales, fuertes
connotaciones turísticas (por el núme-
ro de visitas que recibe), es llevado
adelante por las propias Colectividades
nucleadas en la Federación «Presencia
9
de Colectividades» con colaboración
del Municipio, interviniendo, general-
mente, el Ente Municipal de Turismo
(EMTUR), y la Dirección de las
Relaciones con las ONGs con apoyo
logístico, y en menor medida,
financiero10.
La Feria cumplió 23 años de trayecto-
ria en 2017. En esta última edición,
estuvieron representados las colectivi-
dades de Chile, Paraguay, Perú,
Uruguay, Brasil, Italia, Grecia, Israel,
Armenia, Serbia, Países Árabes,
Portugal, Bielorrusia, Rusia, Ucrania,
Bosnia-Herzegovina, Croacia, Eslove-
nia, Macedonia y Montenegro, además
de Argentina (PuntoNoticias.com,
17/07/2017).
La forma en que el gobierno concibe e
incorpora esta celebración a la agenda,
queda evidenciado en las sucesivas
de este evento anual, han realizado
actores del gobierno municipal en torno
a la presencia e impacto de las comuni-
dades migrantes en la ciudad y el
partido.
Como dato revelador sobresale una
valoración y asociación de las mismas
como “oportunidad”, especialmente
por el “aporte” que estas representan al
enriquecimiento cultural de la ciudad. A
saber, en ocasión de la edición 2013, el
intendente Pulti señalaba en el acto de
apertura: “(…) es un orgullo que Mar del
Plata -lugar de encuentro si los hay-
pueda albergar una Feria de la
Colectividades donde están expresados
todos los sectores….. Y que desde las
comunidades originarias, hasta las
últimas de las corrientes migratorias de
estas décadas que vienen desde Asia y de
distintos lugares, podamos tener una gran
celebración en esta ciudad de encuentro
que es Mar del Plata, en este país de
fraternidad que es Argentina” (Sitio
oficial Municipio de Gral. Pueyrredón,
13/7/2013).
Por su parte, en la apertura de 2014,
sostuvo que “(…) aquí están representa-
dos los cruces que han tenido a lo largo de

9. La Federación Presencia de las Colectividades está actualmente integrada por las instituciones “Por Amor al
Aborigen”, Asociación de Residentes Armenios de Mar del Plata, Centro Cultural Aurora, Asociación Cultural
Brasilera, Centro Cultural Eslavos Unidos, Agrupación Tradicionalista del Folclore Chileno “Violeta Parra”,
Colectividad Helénica de Mar del Plata, Sociedad Unión Israelita Marplatense, Centro Laziale Marplatense, Sociedad
de Beneficencia Unión Árabe; Centro de Residentes Paraguayos, Asociación de Residentes Peruanos de Mar del Plata
y Zona, Club Portugués y Centro Uruguayo de Mar del Plata. (Puntonoticias.com, 17/07/2017).
10. Inclusive este último departamento tuvo participación directa en la edición 2015 con un stand en el que se dio
difusión de los servicios que presta la dirección a todas las organizaciones de la sociedad civil. Dicha presencia sentó
un precedente para que en 2016 se defina una participación más fuerte de la comuna en la feria, incluyendo las áreas
de Derechos Humanos, Desarrollo Social y EMTUR, con el propósito de divulgar las tareas que desarrolla cada
departamento municipal (Sitio oficial Municipio de Gral. Pueyrredón, 15/7/2016).

densidades nº 22 - diciembre 2017 135

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
la historia de la ciudad las sangres que
provienen de distintos lugares de Europa,
Europa Oriental, Asia y de América,
sobre todo nuestros países vecinos. La
Feria de las Colectividades expresa lo
mejor de lo que queremos en Mar del
Plata; expresa el sentido del trabajo, la
convivencia, la capacidad de vivir en la
diversidad; una Mar del Plata que vive
sin xenofobia y que repudia las
discriminaciones” (PuntoNoticias
19/7/2014).
Por su parte, el Presidente del EMtur
se refirió a la misma como “(…) una
excelente opción para conocer este
mosaico de culturas y razas que somos los
argentinos” (PuntoNoticias
19/7/2016).
En la mayoría de las presentaciones
públicas en las que el Intendente Pulti
se refirió a la migración, remarcó el
concepto de Mar del Plata como “lugar
de encuentro”, “ciudad de encuentro”,
siempre con una referencia directa a la
riqueza cultural que representan estos
grupos. Sólo en alguna oportunidad
puntual, el mismo intendente ha
destacado en cuanto a la colectividad
boliviana “la importancia del trabajo
especializado que realiza (…) en nuestra
zona, con una mirada profunda a los
cuidados de la tierra. Son dueños de un
oficio cuidado, expertos en la producción
de todo nuestro cordón frutihortícola del
que los marplatenses y batanenses nos
sentimos orgullosos así como estamos
agradecidos que sean nuestros vecinos”
(Sitio oficial Municipio de Gral.
Pueyrredón, 26/9/2015).
136
Por lo que puede advertirse, lejos de
asociar a la población migrante con el
ejercicio efectivo de sus derechos en su
vida en comunidad, su aparición y su
visibilizarían se asocia a aquellas
ocasiones festivas y conmemorativas,
en las cuales, como en el caso de la
tradicional Feria, los y las migrantes
emergen como actores pintorescos,
atractivos por la puesta en escena,
difusión y “explotación” turística de las
múltiples aristas de su acervo cultural.
La “oportunidad” que representa la
migración en este sentido para el
gobierno de turno, se liga directamente
a lo que los actores reconocen como el
aporte de estos grupos a su lugar de
destino, con énfasis en su dimensión
cultural, y, en menor medida, en el
ámbito económico-productivo. Esta
forma de definir la migración en base a
un reconocimiento sobre lo que los
migrantes tienen para “dar” u “ofrecer”,
está asociada a la necesidad siempre
presente de legitimar la “pertenencia no
natural al orden nacional” de los
migrantes en base a determinadas
características que se le atribuyen y/o
asignan. Ahora bien, esta lógica de
valoración de determinados grupos
migratorios en base a los aportes que
realizan al lugar de destino entra en
contradicción con las políticas de
enfoque de derechos. Precisamente,
porque el fundamento para la garantía
de derechos a las personas migrantes,
“basado en su condición humana”, se
transmite y reproduce destacando los
“aportes” y “contribuciones” de la
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Julieta Nicolao

población extranjera a la sociedad de organizaciones de migrantes, un bajo

acogida, lo cual estaría denotando que
sólo algunos grupos por sus “virtudes”
y “atributos” o modos de inserción,
estarían habilitados para ser sujetos de
11
derechos.
Si bien es claro que para las
comunidades en cuestión instancias
como la citada Feria revisten un valor
fundamental, una oportunidad de
participación social y reforzamiento de
vínculos con sus paisanos, que también
es un derecho que los asiste, también se
evidencia la no problematización ni
consideración de problemas de inser-
ción de una porción significativa de
estos grupos a escala local, y especial-
mente la situación de vulnerabilidad en
su acceso a derechos.
Como se observará en el último
apartado, quienes participan de la Feria
y de las estructuras asociativas de
extranjeros en general, representan una
porción de las comunidades migrantes,
generalmente las que llevan más tiempo
de radicación en la ciudad y que cuentan
con un capital social que les permite una
inserción con menos dificultades que
las que atraviesan los grupos de arribo
reciente. Esto es importante porque
puede explicar, por parte de las
nivel de transferibilidad de demandas al
Estado sobre su acceso a derechos
sociales en sentido amplio, aspecto que
se retoma más adelante.
El segundo issue a partir del cual la
temática migratoria se ha convertido en
tema controvertido, pero en este caso,
como parte de una “familia” de proble-
mas sociales más amplia, y de modo
coyuntural, fue a raíz de episodios de
brote discriminatorio y xenófobo en la
sociedad marplatense, incluyendo
como víctimas a la comunidad migrante
de origen boliviano.
Desde el año 2011, y hasta 2016 se
produjeron en Mar del Plata una serie de
eventos violentos y ataques a personas
homosexuales, agresiones a punks,
pintadas xenófobas y daños a recorda-
torios de la represión ilegal ejecutados
por grupos neonazis, que se fueron
progresivamente intensificando
(Página 12, 20/2/2016; La Capital,
22/2/2016).
La Asamblea por una Sociedad sin
Fascismo y la Fundación La Alameda
elaboraron un informe donde recopilan
cada uno de esos hechos, que se
divulgaron en enero de 2016, en ocasión
de conmemorarse el Día Internacional

11. Como entiende Pacceca, “Esta lógica del ‘aporte’, de la mirada costo-beneficio, aparece muchísimo en los
funcionarios e incluso aparece en los migrantes, porque se sienten interpelados por ese discurso, entienden que
tienen que contestar, que tienen que explicar cómo ellos benefician, cómo ayudan, cómo contribuyen en la sociedad
de destino (…) hay como una lectura de los procesos migratorios que es aún incipiente, que es una lectura que creo
que está a nivel académico y de investigación y que nunca va a ser aceptada por las áreas de políticas migratorias:
es que en realidad, los inmigrantes no son de ninguna manera en particular, no son ni civilistas, ni desarrollan, ni
descivilizan. Los efectos que tienen los migrantes en los países de destino tienen que ver con las características de las
leyes migratorias y con los espacios que los nacionales les abren. Pero siempre la fantasía es que hay ciertos
migrantes que naturalmente benefician”. (Pacceca, 2012: 166; en Nicolao, 2014).

densidades nº 22 - diciembre 2017 137

Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
en Memoria de las víctimas del
Holocausto Nazi. En ese momento, la
entidad solicitó al intendente Carlos
Arroyo un mayor compromiso para
evitar más ataques: “La gran cantidad de
denuncias permanecen sin esclarecerse
pese a la gran cantidad de presentaciones
en comisarías, fiscalías, juzgados, entes
municipales y las recientes repercusiones
mediáticas ….Los poderes del Estado
deben asumir el compromiso ante los
aberrantes hechos que este informe
describe y actuar acorde a las responsabi-
lidades que le corresponden, siendo las
autoridades políticas quienes en primer
lugar deben liderar la lucha contra el
fascismo en un Estado democrático”
(Página 12, 12/2/2016).
Si bien este tema no está exclusiva-
mente ligado a la cuestión migratoria, lo
incluye directamente, ya que uno de los
hechos violentos perpetrados por estos
grupos, los tuvo como protagonistas en
2014, cuando la sede del Centro de
Residentes Bolivianos, amaneció con
pintadas xenófobas en el frente de su
local, con el siguiente mensaje: “Fuera
Bolivia de Salta. La Patria no se negocia.
Ojo... arderá el escarmiento. Fonapa-La
Giachino, viva la patria carajo” (Página
12, 14/9/2015). A esto se le sumó un
intento de incendio de una parte del
portón lindero al muro de la sede de la
comunidad boliviana.
Los reclamos de justicia por parte de
un amplio conjunto de instituciones y
organizaciones sociales fueron in
crescendo, y el tema tuvo fuerte
impacto mediático, y una creciente
138
condena social en la comunidad local.
Más allá del lento accionar de la justicia,
que es la institución encargada del
esclarecimiento de los hechos y
condena a los culpables, existió una
medida que reveló la problematización
-al menos inicial- del fenómeno de la
discriminación a escala local, a partir de
la suscripción de un convenio para la
apertura de receptoría de denuncias del
INADI en la órbita de la Defensoría del
Pueblo:
“Nuestra primera aproximación con
el INADI fue en 2016, cuando aquí en
Mar del Plata se producen algunos
hechos vinculados a un grupo neo-nazi
que había generado una serie de
atentados y amenazas. Es así que desde
la Asociación de Defensores del Pueblo
de la República Argentina, se toma
contacto con el INADI y llega a Mar del
Plata en marzo de 2016, el interventor
de ese entonces, y planteamos un esque-
ma de cooperación y trabajo conjunto, y
se firma un primer convenio que tiene
que ver con la apertura de una
receptoría de denuncias de INADI
aquí en la Defensoría del Pueblo. Si
bien los hechos mencionados fueron
previos, en 2016 se genera un estado de
mayor condena en la comunidad
marplatense, porque los últimos de esos
sucesos que se producen ya tienen que
ver con la agresión física. En ese enton-
ces el presidente de una entidad
vinculada a la diversidad sexual, que se
llama AMADIS, es amenazado, y ahí
esto toma un estado de mayor grave-
dad” (Entrevista Defensor del Pueblo
densidades nº 22 - diciembre 2017

de la Municipa-lidad de General
Pueyrredón, 26/10/2017).
Lo destacado del hecho debe interpre-
tarse, considerando que la Provincia de
Buenos Aires, con su magnitud
territorial y demográfica, solo cuenta
con tres delegaciones del INADI con
sede en La Plata y la Regional Provincia
del Conurbano Sur (Lanús) y la de
Olavarría. De este modo, aun sin
constituir delegación, contar con un pie
de INADI en Mar del Plata representa
mínimamente un reconocimiento de la
emergencia de la situación discrimina-
toria y xenófoba en la sociedad local,
algo que en términos contextuales es
insoslayable para comprender la
situación del acceso a derechos de las
poblaciones migrantes.
Migrantes organizados e inscripción
de temas en la agenda pública local
En el partido de Gral. Pueyrredón,
funciona un elevado número de
organizaciones de migrantes (tanto de
origen europeo, asiático como
latinoamericano), aspecto importante
para comprender los tejidos sociales
que se construyen entre compatriotas
en la comunidad receptora, a veces
impulsados por demandas y problemas
específicos que atender colectivamente,
y otras como una estrategia para
promoverlos hacia el Estado. En
cualquier caso, acercar el análisis a estas
instancias es una buena manera de
comprender el grado en que los
migrantes organizados transfieren
demandas al Estado y la respuesta o el
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
tipo de articulación que se genera en
dicha ligazón.
Las organizaciones o asociaciones de
migrantes con sus diferentes niveles de
formalidad, prácticas y metodologías
participativas, están generalmente
orientadas hacia múltiples dimensiones
y pueden yuxtaponer finalidades
económicas, sociales, culturales y
políticas (Pizarro, 2009). Generalmen-
te, pueden oscilar en estas cuatro
funciones centrales: a) ayudar a vencer
el aislamiento social; b) afirmar los
valores y las creencias del grupo; c)
proporcionar un apoyo asistencial a sus
miembros; d) actuar en defensa de sus
intereses y en la resolución de conflic-
tos que se presenten en el marco de la
sociedad receptora (Rex, 1994), y se
edifican en torno a los conceptos de
sociabilidad, identidad, solidaridad y
participación (Gadea y Carrasquilla,
2009).
Estas experiencias organizativas están
fuertemente condicionadas por las
trayectorias migratorias de quienes las
inician y dinamizan. En efecto, sus
funciones y actividades originales están
generalmente ligadas a diversas dificul-
tades y retos que los migrantes encuen-
tran para superar el proceso de
instalación en la sociedad de destino
(González Gil, 2007), y luego se van
diversificando o ampliando de acuerdo
a las posibilidades que ofrece el contex-
to receptor y las necesidades e intereses
cambiantes del colectivo.
Si bien existe una profusa bibliografía
y definiciones al respecto, se considera
139
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón

oportuno emplear a priori el concepto regiones de Italia y España, son las de

de organizaciones de migrantes y no el
de asociaciones, ya que el primero es
más abarcativo en términos de las
experiencias que puede incluir, mientras
el segundo está más restrictivamente
vinculado a la sociabilidad formal, lo
cual implica dos dificultades concretas:
la complejidad de establecer una
frontera entre asociacionismo formal e
informal y el riesgo de desestimar
experiencias significativas desde el
punto de vista de sus impactos
multidimensionales en los espacios
locales en los que funcionan. En efecto,
en contraposición a las asociaciones de
migrantes de países europeos, que en
términos relativos han adquirido un
nivel de formalidad notable (de hecho,
se las denomina comúnmente
“asociaciones”), las latinoamericanas
poseen como tendencia general, un más
bajo nivel de formalización y consoli-
dación institucional y económica
12
(Caggiano, 2011) , aunque existen
claras excepciones (Nicolao, 2015b).
En correspondencia con ello, si se
apela a los registros oficiales disponi-
bles a nivel municipal, se advierte que las
organizaciones conformadas por
personas originarias o segundas/
terceras generaciones de diferentes
mayor trayectoria, y las que mayor
formalidad institucional han alcanzado.
De acuerdo a otras fuentes de
información pueden identificarse en el
Partido de Gral. Pueyrredón, las
siguientes organizaciones de origen
sudamericano: el Centro de Residentes
Bolivianos en Mar del Plata Don Pedro
Domingo Murillo; la Asociación de
Residentes Peruanos de Mar del Plata y
Zona Atlántica; el Centro Cultural y
Social Residentes Uruguayos José
Gervasio Artigas; Centro de Residentes
Paraguayos de Mar del Plata; la
Agrupación Tradicionalista del Folcklore
Chileno “Violeta Parra” y la Asociación
Cultural Brasilera (Presencia
Colectividades, 2017).
En lo que refiere a los objetivos que
motorizaron la fundación de estas
organizaciones (que han ido evolucio-
nando y mutando), y las actividades que
los distinguen, predominan claramente
cuestiones identitarias en general, la
necesidad de reafirmar los propios
valores y creencias y, sobre todo,
reproducir en la sociedad de destino
distintas prácticas culturales de su país
de origen, apostando a, través de esta
vía, a una mayor visibilización que

12. En relación a este punto, Pereyra (2005) advierte para el caso de las latinoamericanas, que en el marco de la
diversidad que las caracteriza, se evidencia que en algunas ocasiones éstas surgen y desaparecen con la misma
rapidez; la gran mayoría no cuenta con un lugar de reuniones fijo; la dirección oficial es generalmente la casa de un
líder, el cual puede cambiar con los vaivenes políticos y la mutabilidad que tiene la misma comunidad; en algunos
contextos surgen organizaciones como consecuencia del surgimiento de “oportunidades políticas” (Gamson y Mayer
1999 en Pereyra, 2005 ) o frente a la demanda de los organismos de gobierno subnacionales (provinciales y
municipales) de instancias de participación y representación; a lo que se le suma, en muchas ocasiones, la escasez de
recursos económicos que dificultan el mantenimiento de una estructura mínima de funcionamiento, la segmentación
interna, entre otros.

140 densidades nº 22 - diciembre 2017


favorezca su “integración” en la socie-
dad receptora. En segundo lugar, y sólo
para algunas experiencias, aparece la
necesidad de brindar apoyo asistencial a
sus miembros y algunos servicios
específicos y puntuales.
Dentro del primer grupo, se puede
incluir a la Asociación Cultural
Brasilera (ACB) en Mar del Plata,
creada en 2006, que juega un rol
importante en la difusión del idioma
portugués y de la cultura de este país,
especialmente en lo concerniente a la
realización de fiestas típicas, promo-
ción de la gastronomía tradicional, y
actividades de esta naturaleza. Según
sus integrantes, la ACB se dedica a
“(…) integrar la cultura brasilera a
través de sus cursos de literatura, danza,
música, gastronomía, artesanía, teatro,
capoeira, y otros ritmos brasileros” (XVII
Feria de las Colectividades, 2011).
La Agrupación Tradicionalista del
Folcklore Chileno “Violeta Parra”, por
su parte, cuenta con más de 30 años de
existencia. Se fundó en 1985 en un
contexto en el que la migración chilena
en Mar del Plata tenía una presencia
numérica significativa, siendo que hoy
no tiene una alta renovación de sus
flujos. Al respecto, se reconocen dos
corrientes migratorias significativas de
chilenos en Mar del Plata, una en la
década de 1960 (promovida por
catástrofes ambientales como maremo-
tos y terremotos en este país) con la
radicación de un número importante en
el entonces barrio de Batán, y eligiendo
como oficio mayoritario el de picape-
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
drero con una demanda significativa de
mano de obra en las canteras que
absorbió a estos grupos. También se
insertaron en los hornos de ladrillo y la
cosecha de papa. Luego existió una
segunda corriente entre 1973 y 1990,
durante la dictadura de A. Pinochet, de
migrantes que escaparon del régimen, y
se afincaron en estas tierras, dedicán-
dose a diversos oficios como albañilería,
plomería, carpintería, y pesca en el
puerto de Mar del Plata. Ahora bien,
esta colectividad ha ido evolucionando
y las principales actividades que la
organización Violeta Parra desarrolla en
la actualidad, está casi circunscripta a las
representaciones en actos festivos y
conmemorativos, con sus bailes, trajes
típicos, y su cultura, como es el caso de
la Semana Fallera, de fiestas patrias, y
aniversarios patrios de otros países
(XXI Feria de las Colectividades,
2015).
El Centro Cultural y Social de
Residentes Uruguayos José Gervasio
Artigas, fundado el 19 de abril de 1997,
realiza actividades similares a las
anteriormente descriptas: participación
en Feria de las Colectividades, en actos
conmemorativos diversos, efemérides,
muestras de cine, desarrollo de un
programa radial propio, destacado la
celebración del llamado “Abrazo
Oriental” almuerzo de despedida de
año en su sede, de clara importancia
para sus integrantes. También incluye
en su agenda, aunque no de modo
sistemático, la difusión de información
pertinente para el ejercicio de derechos
141
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
de sus integrantes, especialmente, en
materia de regularización migratoria.
La Asociación de Residentes Perua-
nos de Mar del Plata y Zona Atlántica,
realiza actividades sociales y culturales,
representando las raíces peruanas y
difundiendo también la danza, la
gastronomía y promoviendo activida-
des deportivas, de acuerdo a la defini-
ción de sus miembros. Sus integrantes
afirman que el aporte de los peruanos en
la ciudad está dado por las labores que
realizan los compatriotas en algunos
oficios y profesiones específicas en las
que se han especializado (servicio
doméstico en el caso de las mujeres,
albañilería, jardinería, enfermería y
medicina) (XXI Feria de las Colectivi-
dades, 2015). Cuentan con sede propia,
a partir de una donación de tierras por
parte del municipio.
El Centro de Residentes Paraguayos
en Mar del Plata, nació en 1987,
resultando por lo tanto, el tercero más
antiguo luego del chileno y el boliviano
y tiene también una activa participación
en oportunidades en las cuales sus
integrantes despliegan todo el acervo
cultural de este país. Asimismo, la Casa
Paraguaya en Mar del Plata (sede de la
comunidad), brinda servicios relaciona-
dos con la gestión y obtención de
documentos, cedula paraguaya,
antecedentes penales, documentación
en Argentina, entre otros. La
institución realiza diversas actividades
para promover la cultura paraguaya y
para generar un espacio “vivo” en la
comunidad. Llevan adelante un progra-
142
ma radial “Paisaje y música del
Paraguay” que se emite a nivel local.
También incluyen entre sus acciones la
enseñanza del idioma guaraní (XXI
Feria de las Colectividades, 2015).
De acuerdo a lo manifestado por sus
referentes máximos, el Centro de
Residentes Bolivianos Don Pedro
Domingo Murillo en Mar del Plata,
cuyo origen data de 1986, tiene como
función principal “ayudar a los
connacionales en el proceso de
desembarco en el nuevo país, en el
contexto de una migración que se realiza
del campo de Bolivia hacia el campo en
Argentina”, entendiendo que si bien en
los últimos años el tema de la
regularización de la documentación fue
muy positivo, siempre hay demandas
por resolver entre los connacionales.
La migración boliviana en Mar del
Plata, según sus referentes, puede
sintetizarse del siguiente modo: “(…)
la mayoría vino de Tarija, y son quienes
trabajan en las quintas. Algunos son
propietarios y otros alquilan… Hay un
30% que proviene de Potosí y se ocupan
en los hornos ladrilleros en la zona de
Chapadmalal, en tanto que ahora se ve
una nueva ola que ha llegado de zonas
como La Paz y Santa Cruz, que se dedica
a la frutilla”. Asimismo, “Se estima que
en la ciudad, particularmente en la zona
productiva de Batán, Sierra de los Padres
y Chapadmalal existe una comunidad de
25 mil bolivianos, de los dos millones que
se han radicado en Argentina”, algo que
claramente no se corresponde con los
stocks que revelan los registros censales
densidades nº 22 - diciembre 2017

(Entrevista a la Presidente del Centro
de Residentes Bolivianos en Mar del
Plata, La Capital, 20/8/2011).
Los referentes de la colectividad,
distinguen asimismo el rasgo que le da
singularidad a la migración boliviana
que es esencialmente familiar: “El
concepto de familia está muy arraigado
en Bolivia y es por eso que cuando el
hombre boliviano migra, a diferencia de
lo que puede ocurrir con los paraguayos,
peruanos o chilenos, lo hace con toda su
familia”. Explica su máximo referente
que en ocasiones, algunos paisanos que
arriban a la ciudad, no toman contacto
de inmediato, y tienen una inserción
más solitaria, hasta que participan de
algunos de los almuerzos que realizan
en su sede mensualmente, y se anotician
que son miles y miles (Entrevista a la
Presidente del Centro de Residentes
Bolivianos en Mar del Plata, La Capital,
20/8/2011).
Como característica general al campo
organizativo migratorio local de
nacionalidades sudamericanas, también
sucede que tanto la participación como
la agenda que son capaces de dinamizar
los grupos migratorios en el marco de
sus organizaciones (reduciéndose en
muchos casos a aspectos más simbóli-
cos), se relaciona con las dificultades
que experimentan los migrantes que
cumplen extensas jornadas laborales
para sostener la dedicación y el esfuerzo
que demandan tareas más ambiciosas.
De esta manera, dentro de las
organizaciones de la sociedad civil, las
colectividades de país del MERCOUR,
densidades nº 22 - diciembre 2017
Julieta Nicolao
con su heterogénea composición y
trayectorias, tienen un fuerte anclaje en
la dimensión participativa identitaria,
que las sostiene y da dinamismo,
mientras la necesidad de brindar apoyo
asistencial a sus miembros y algunos
servicios específicos y puntuales, resul-
ta, al menos en un análisis preliminar,
notablemente secundario. Por su parte,
la conexión entre las distintas organiza-
ciones de origen sudamericano, se da
también casi exclusivamente en ocasión
de los preparativos y ejecución de la
Feria de las Colectividades y algunas
celebraciones específicas, lo cual
también revela una más limitada capaci-
dad de ejercer presión en la instalación
de temas en la agenda pública vinculadas
al ejercicio de derechos. Esta caracterís-
tica se traduce en una más “débil disposi-
ción de los migrantes para inscribir sus
demandas de mejora de condiciones de
vida en un discurso político orientado al
reconocimiento de derechos” (Thayer,
2013) a escala local.
Conclusión
En este trabajo se ha asumido que la
inclusión de los migrantes y la
implementación de acciones orientadas
a garantizar sus derechos obligan a
redirigir el análisis hacia las ciudades y
municipios ya que éste constituye un
aspecto clave para la construcción de
una ciudadanía sustantiva en clave
regional en el marco del MERCOSUR.
En el caso bajo estudio, se ha revelado,
a partir de la consideración de distintos
elementos e indicadores, que las
migraciones en general y los migrantes
143
Migraciones regionales y derechos a escala local. Reflexiones en torno al Municipio de General Pueyrredón
en particular, no cuentan con un lugar
pre-establecido en la agenda guberna-
mental. Sus ingresos han sido coyuntu-
rales, reactivos, o directamente relacio-
nados con temáticas donde se aborda
superficialmente “la cuestión migrato-
ria” sin problematizar el ejercicio de
derechos por parte de estos grupos.
En relación a los factores potencial-
mente influyentes de esta situación,
además de las limitaciones formales
derivadas de las débiles o vagas
potestades que la ley de migraciones le
otorga a los municipios en la implemen-
tación de las directrices que hacen a los
múltiples dimensión de su integración
en la sociedad de destino, también se
pone bajo la débil capacidad del
colectivo migrante mercosureño para
transferir al Estado local, sus demandas
e intereses, fuera de la óptica identita-
rio-cultural, que termina solapando y
subsumiendo el vínculo Estado local y
migraciones.
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migraciones en América Latina: políticas,
culturas y estrategias. Buenos Aires,
CLACSO.
Thayer Correa, L. E. y Durán Migliardi,
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Julieta Nicolao

C. (2015). “Gobierno local y migrantes ORDENANZA de la Municipalidad de

frente a frente: nudos críticos y políticas General Pueyrredón Nº 16890/05.
para el reconocimiento”. En: Revista del ORDENANZA de la Municipalidad de
CLAD Reforma y Democracia, n.º 63,pp. General Pueyrredón Nº 17464/2006.
127-162.
Thayer Correa, L. E. (2013). “Expecta-
tivas de reconocimiento y estrategias de
incorporación: la construcción de
trayectorias degradadas en migrantes
latinoamericanos residentes en la Región
Metropolitana de Santiago”. En: POLIS:
Revista Latinoamericana, vol. 12, n.º 35,
pp. 259-285.

Sitios web consultados:

Diario La Capital. Accesible en:
<https://www.lacapital.com.ar/>.
Diario Página 12. Accesible en:
<https://www.pagina12.com.ar/>.
Presencia de Colectividades – Mar del
Plata. Accesible en: <http://www.presen
ciadelascolectividades.com/>.
Puntonoticias.com Noticias de Mar del
Plata. Accesible en: <https://www.punto
noticias.com/>.
Sitio oficial del Municipio de Gral.
Pueyrredón. Accesible en: <https://
www.mardelplata.gob.ar/>.

Otras fuentes:
Entrevista a la Directora General de
Protección y Promoción de los Derechos
Humanos del Municipio de Gral.
Pueyrredón, 21/10/2017.
Entrevista Defensor del Pueblo de la
Municipalidad de General Pueyrredón,
26/10/2017.
Ley de Migraciones 25.871 (2004) /
Decreto Reglamentario 616/2010.

densidades nº 22 - diciembre 2017 147

 debates
Retomar el ciclo progresista*
Marco Aurélio Garcia

Mario Greco: Buenas noches, gracias año pasado en la Universidad bajo el

por estar aquí, este evento lo pensamos
como producto de una iniciativa que
llevamos adelante con Capital
Intelectual, cuando uso la primera
persona del plural me refiero a la
Universidad Nacional de San Martín,
para no olvidarme de quienes dentro de
la Universidad Nacional de San Martín,
un programa que se llama Lectura Mundi
que algunos que están aquí conocen y el
Centro de Estudios Latinoamericanos
cuya Maestría esta dirigida por un señor
que está en el extremo de esta mesa, que
es Horacio Crespo. Bueno, qué es lo que
hicimos, esto que esta acá es un número
especial de Le Monde Diplomatique que
lleva por título “América Latina: un
territorio en disputa”, y que plasma en su
contenido una serie de artículos, unos
cuantos de ellos sobre distintas situacio-
nes de América Latina propuestos por el
equipo editorial que dirige José
Natanson y otros que son el resultado de
una serie de actividades que hicimos el
lema o el título “Leer América Latina”. Y
bueno, hay unos trabajos que son muy
interesantes, que seguramente les
interesarán de Fernando Calderón, de
Fernando Mayorga, de Horacio Crespo,
de Marco Aurélio Garcia, de Jaime
Gazmuri, etc. En la Universidad tene-
mos una preocupación, muy de los
académicos respecto de la, no solo la
escasa presencia, o en todo caso la
subrepresentación de la problemática
latinoamericana en la formación en
general de los estudiantes de las discipli-
nas afines, sino que nos parece que
además hay una deficiencia, un cierto
déficit de la formación sobre la cultura
latinoamericana, sobre los países de
América Latina, etc. etc. Nosotros
intentamos hacer lo que podemos desde
ese lugar, un poco medio como
francotiradores, pero cada vez que nos
ponemos en contacto con, hacemos
cosas con Le Monde Diplomatique, con
José, tenemos un suplemento dentro de

*Conferencia en el marco de la presentación de la edición especial de Le Monde Diplomatique (junio-

julio 2017) “América Latina. Territorio en disputa”, Auditorio IDES, Buenos Aires, 27 de junio de 2017.
Comentarios de Mario Greco, José Natanson, Horacio Crespo y Jaime Gazmuri. Actividad organizada
por la Universidad Nacional de San Martin, Le Monde Diplomatique y el IDES.

densidades nº 22 - diciembre 2017 149

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
la Revue también, que trata de mostrar
algunas de las cosas que hacemos,
coincidimos en esta perspectiva.
Y entonces, este número tenía o
teníamos como objetivo además de
plasmar buena parte de las actividades
que habíamos hecho el año pasado,
pedirle, coincidía-mos todos en pedirle a
Marco Aurélio Garcia, un artículo sobre
el que nos aparecía como el tema
candente, el tema que nos aflige digamos
a todos, que es: la cuestión brasileña, para
decirlo de alguna manera. Marco Aurélio
vino a la Argentina hace un par de meses,
se comprometió a escribir un artículo y
escribió un artículo que, disciplinada-
mente los editores de Le Monde cambian
el título, porque no es el que...-y ya
desistimos de tener una discusión sobre
eso-, ellos le pusieron “Retomar el ciclo
progresista”, porque ellos saben más de
titular artículos que nosotros, así que
imponen sus criterio periodístico.
Aprovecho esta escena pública para
hacer el reclamo, nunca lo hicimos en
privado. Estrictamente no es una
violación absoluta del título original, es
una variación del título original.
Entonces decidimos hacer una presenta-
ción formal básicamente para conversar
públicamente sobre los temas que nos
preocupan y aprovechamos la visita de
Marco Aurélio, que hizo unas cuantas
actividades en la Universidad y de Jaime
Gazmuri, que ahora voy a presentar
rápidamente. Esta es una mesa de, recién
decían, blancos, viejos y heterosexuales
(risas). Además de eso, yo estoy
provocándolo un poco a Marco Aurélio
por una actividad que hicimos ayer en la
150
Universidad y use una palabra que puede
parecer como una suerte de antigüedad,
que es presentarlo como un –bueno, ya
saben quién es Marco Aurélio- como un
intelectual de izquierda. Incluso caso
prototípico por sus títulos, su recorrido,
su secuencia, estudió en la Universidad
de Rio Grande do Sul, hizo su carrera de
grado, luego en los sesenta tuvo que
exiliarse, se fue a Francia, le hizo una
entrevista a Sartre, estudió con Lucien
Goldmann, vivió la Paris de fines del
fines de los sesenta, o sea lo que todo uno
puede imaginar. Como muchos, luego
participó de la experiencia de la Unidad
Popular y militó en el MIR y se hizo
amigo de muchos revolucionarios
chilenos, volvió a Brasil, volvió a Francia,
fue y vino y finalmente, en los fines de los
setenta, participó activamente, por lo
menos escribió, yo ayer dije que había
escrito el acta fundacional, pero
–Fernández Echeverri creo que dijo que
lo habías escrito vos- escribió los
borradores del acta fundacional de un
partido que se llamó Partido de los
Trabajadores. Bueno, todo lo demás lo
sabemos, es un intelectual, ha sido un
funcionario muy importante del gobier-
no Lula y del gobierno Dilma, en
particular referido a todo lo que tiene
que ver con la política de relaciones
exteriores, de la política latinoamericana,
y fundamentalmente su intervención
concreta en conflictos muy candentes y
muy importantes: Honduras, Haití,
Venezuela, Colombia, etcétera, etcétera.
Y es un amigo de la Argentina, porque
además, bueno él conoce mucho Buenos
Aires, tiene muchos amigos, muchos de
los que están acá son amigos de él, y tiene
densidades nº 22 - diciembre 2017

que ver con esa cultura de la que
hablábamos ayer, tambipen con una
cultura de izquierda, para mí es un
intelectual de izquierda, que creo no es
una figura de museo, sino que es una
figura que habría que volver a pensar y es
un honor para nosotros que nos haya
dado ese artículo y que nos ofrezca sus
reflexiones.
Jaime Gazmuri es originalmente, un
ingeniero agrónomo, si no digo mal, que
se dedicó poco a la agronomía, estuvo
exiliado en la Argentina, militante y
directivo del Partido Socialista de la
Unidad Popular en los años setenta. Se
exilió un tiempo, bueno, primero en
Europa y luego estuvo en la Argentina,
trabajando para el INDEC y para el
Censo Agropecuario en los años
ochenta, o sea conoció la experiencia de
la democracia argentina en los ochenta y
es un político socialista chileno, con lo
que eso significa en la densidad de esa
definición. Lo digo ahora porque está el
presente para que no tengamos que hacer
ninguna vuelta eufemística. Es un políti-
co socialista chileno con lo que significa
cargar en la mochila la tradición de ser un
político socialista chileno. Senador por
Talca durante varios periodos, o sea
protagonista del proceso de la transición
chilena que ha sido tan..., de la
experiencia de los setenta y de la transi-
ción postdictadura chilena y ahora es el
embajador actual de Chile en Brasil, o sea
que además le ha tocado momentos
importantes de la historia latinoameri-
cana.
Y Horacio Crespo que es nuestro
director del Centro de Estudios
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
Latinoamericanos y director de nuestra
maestría, uno de los intelectuales más
sofisticados que tenemos nosotros en la
Universidad y probablemente en la
Argentina sobre los temas latinoameri-
canos. Un gran historiador, nos prome-
te -él vive entre México y Argentina-, y
nos promete cada vez que viene a la
Argentina que se va a quedar definitiva-
mente y nosotros hemos dejado de
creerle, porque bueno, por el viejo
cuento digamos, pero creo que finalmen-
te se va a quedar en la Argentina para
dirigir ese centro que para nosotros es
una gran apuesta, tenemos una maestría
y tenemos una publicación, y tenemos
una preocupación por instalar esa
problemática con mucha fuerza. Y él es
autor también de uno de los artículos del
número especial que retrata muy bien,
como lo hicimos en un seminario que
organizó el CEL el año pasado sobre los
temas México-Estados Unidos, retrata
muy bien, un poco todo eso.
Y finalmente agradecer a Marta
Vasallo, que está por ahí sentada que es la
editora de este número, a Micaela Costa
que fue la responsable de nuestra edición
que tradujo del portugués al español el
artículo de Marco Aurélio Garcia, aun-
que no está en los créditos, José Natan-
son, lo reclamó ayer, y bueno a todo el
equipo de Lectura Mundi, a Le Monde
Diplomatique y a ustedes por estar aquí,
así que a partir de ahora el que se encarga
de coordinar todo esto es Natanson y yo
me voy a sentar ahí para verlo de frente,
muchas graciass (aplausos).
José Natanson: Bueno, después de la
presentación de Mario, me parece que no
151
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
hace falta..., Mario es a veces como una
especie de idishe mame que tengo yo, que
felicita y demanda. Después de la
presentación de Mario, brevemente
contarles cómo va a ser la dinámica de la
situación hoy, de la conferencia o de la
charla esta hoy. La idea es que Marco
Aurélio haga una intervención en la cual
nos cuente un poco lo que está viendo en
la región latinoamericana hoy, en
particular de Brasil, que es un poco
siempre el eje del análisis, pero por lo
menos en su artículo derrama hacia el
resto de los países y tiene una mirada que
excede largamente la situación puntual
de Brasil. Después la idea es que Horacio
Crespo haga un primer comentario,
comentando efectivamente las palabras
de Marco Aurélio y tratando por ahí de
agregarle algunas cosas y, no estaría mal,
si Horacio quiere, retomar algunos
temas de su artículo que son realmente
interesantes. Jaime también va a hacer un
comentario sobre lo que dice Marco
Aurélio y también le vamos a pedir que
retome alguna de las cuestiones de su
artículo, porque justamente el artículo
de Jaime habla puntualmente de la
situación brasilera, de su experiencia en
Brasil. Yo haré un comentario, un tercer
comentario y por ahí después, si el
tiempo nos da -tendremos una hora y
media, una cosa así-, le dejamos a Marco
Aurélio un ratito para que haga un cierre
antes de despedirnos hasta la próxima.
Entonces, le cedo la palabra a Marco
Aurélio y los dejo en sus manos.
Marco Aurélio Garcia: Muy bien,
buenas noches. Quisiera en primer lugar
decir de mi satisfacción de estar acá en
152
Buenos Aires, agradecer la invitación que
la Universidad y Le Monde Dilpomatique
me hicieron para que pudiera compartir
con ustedes algunas reflexiones sobre la
situación de América del Sur en este
último periodo. Menos mal que no tengo
que comentar mi artículo, porque no hay
cosa peor que uno hacer un comentario
sobre lo que escribió. Yo quisiera en
cierta medida decirles un poco las
razones que me llevaron a escribir ese
texto. Cuando por primera vez Mario y
José me propusieron que escribiera algo
para esta edición especial de Le Monde
Dilpomatique, yo estaba, digamos, bajo
una doble presión. Por una parte, tratar
de escribir, tratar de reflexionar sobre
algo que estamos discutiendo en muchas
reuniones, seminarios, debates, sobre la
situación de América Latina, en particu-
lar de América del Sur, y tratar de
responder una pregunta: ¿Estamos
viviendo el fin de un ciclo político? Este
ciclo que hubiera comenzado a fines del
siglo XX y se ha extendido hasta por lo
menos 2015, en el siglo XXI, y qué
significa -si es una respuesta positiva-
que significa este ciclo. ¿Por qué no tuvo
continuidad? En fin. Yo, la verdad de las
cosas, sentí mucha dificultad en pensar
eso, no sólo porque es un proceso que
está en curso y es difícil hacer un análisis
de un proceso en curso, sino que también
porqué veía que esa discusión era una
discusión que estaba muy contaminada
por prejuicios de naturaleza ideológica.
Tanto en la derecha como incluso en la
izquierda, había la necesidad de mas que
constatar o analizar este ciclo, muchos de
ellos, de esos interlocutores, trataban de
enjuiciar el ciclo político y trataban de,
densidades nº 22 - diciembre 2017

por una o por otra razón, intentar de
comprender y de explicar por qué las
cosas no habían marchado. Entonces yo
tendría una posición, que la mantengo
todavía, porque se trata de un proceso
abierto, que es de plantearme interrogan-
tes, tratar de pensarlo y creo que eso lo
vamos a tener que hacer por un cierto
tiempo. Obviamente, en el presupuesto
que a mí me interesa, y creo que a
muchos, que ese ciclo pudiera…, en
primer lugar no me parece cerrado,
segundo lugar, que pudiera tener
continuidad, y es más, que esa
continuidad se hiciera llevando en cuenta
un análisis crítico de lo que se hizo hasta
ahora. Pero había una otra cuestión que
me apasionaba un poco más y que era una
cuestión no solo ligada al período en que
nosotros estamos metidos, sino que era
una cuestión que iba más allá, que era el
tema del sujeto de la transformación
social. Por eso el artículo tenía el título
“América latina: ¿fin de un ciclo?, ¿crisis
de un sujeto?”, las dos expresiones con
puntos de interrogación: “fin de un ciclo,
crisis de un sujeto”. Si se trataba de
concretamente ver en qué medida
nosotros, más que contestar esa cuestión
del final o no de un ciclo, tratar de ver sí
efectivamente nosotros estamos
enfrentando en el proceso político la
crisis de un sujeto, que los hombres y
mujeres de izquierda consideran que es
un sujeto destinado efectivamente, o
predestinado para algunos incluso, a
conducir y a empujar transformaciones
de naturaleza social y política. Sean esas
transformaciones de naturaleza
revolucionaria, sean esas transforma-
ciones de naturaleza reformista,
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
transformaciones nomás. Y entonces esa
cuestión ganó para mí un particular
interés y es lo que yo menciono en el
comienzo del artículo, cuando se publicó
en Brasil los resultados de una encuesta
cualitativa hecha en una serie de barrios
periféricos de São Paulo, con sectores
populares que habían sido electores del
PT en el pasado y que en la última
elección habían votado en un candidato
de derecha. Una especie de un Macri de
São Paulo, creo que sin tanta plata cuanto
el de acá y probablemente sin tanto
talento, aunque ahí yo creo que es una
situación difícil de medir, la falta de
talento de los dos (risas). Bueno,
entonces, ¿por qué? Porque esa encuesta
hecha con gente de la periferia de São
Paulo revelaba una adhesión de la
mayoría de los entrevistados a valores,
por así decirle, liberales en materia de
economía. Crítica al Estado, el Estado
aparecía como el enemigo fundamental y
por lo tanto una cierta sensibilidad para
los temas de la privatización. Yo diría que
esos sectores aparecían de una manera
general como adictos a los presupuestos
neoliberales. Es evidente que uno puede
cuestionar la metodología y los
presupuestos teóricos de la encuesta, y
creo que es verdad, la encuesta no era
suficientemente representativa para que
a partir de ella se hubiera establecido
consecuencias tan tajantes, sea desde el
punto de vista teórico, sea desde el punto
de vista político. Pero yo no quise optar
por ese camino, que es el camino de la
descalificación y punto, borrón y cuenta
nueva. No, yo me acordé, que en otras
encuestas que habían sido hechas, en
otros tipos de acercamiento del
153
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
movimiento popular, cuestiones
semejantes aparecían, es decir, como
efectivamente se portaban, la sociedad o
sectores, segmentos importantes
populares de la sociedad brasileña,
frente, digamos, a las transformaciones
en curso en nuestros países. Y es más, me
acuerdo también, que una vez, como
trasmitimos esa preocupación en una
conversación, justamente con Cristina
Kirchner, ella dijo que había síntomas
semejantes acá. Para decirlo en forma
más clara, preguntados sectores que
habían sido beneficiados por las políticas
sociales de nuestros gobiernos en Brasil,
en Argentina, y tengo la impresión que
en otros países también, por lo que
escuché hablar. Los entrevistados decían
que atribuían el cambio de vida que
habían pasado, sea de empleo, de salario,
sueldos, de mejora en su educación, en
fin, de ascensión social, ese gran proceso
de ascensión social que hubo en esta
región. Atribuían eso, primer lugar a
ellos mismos, segundo lugar a la familia,
a veces a Dios, y cuando aparecía,
aparecía en ultimo rango, a las políticas
públicas que los gobiernos habían
desarrollado. Ahora bien, eso planteaba
concretamente una contradicción muy
importante, vale decir, los beneficiarios
de grandes transformaciones -y creo que
hubo grandes transformaciones en
nuestros países- no se identificaban, no
identificaban en esas grandes transfor-
maciones el accionar de sus gobiernos,
de los gobiernos que incluso ellos
mismos habían elegido. A eso todo se
sumaba obviamente el hecho que, en
muchos de nuestros países, nosotros
teníamos también una erosión, ya no
154
tanto en ese ámbito de opiniones, sino
que era una erosión político electoral de
nuestras bases. Entonces creo que ahí se
estaba planteando una cuestión relevan-
te, una cuestión importante. No sólo
desde el punto de vista de nuestra
percepción de la sociedad, sino que
también, desde el punto de vista de
políticas públicas que se estaban
implementando y de políticas en general,
no tanto de políticas públicas en el
sentido de realización de cosas muy
precisas, sino que de la movilización
política de la sociedad. Entonces, eso fue
un poco lo que me movió. Ustedes que
leyeron el artículo, los que van a leerlo,
van a darse cuenta de eso, bueno, cuanta
pretensión en los objetivos, y cuan pocos
resultados el artículo presenta, pero es
verdad. Yo quería en un primer momento
presentar mucho más un problema, de tal
manera que leyendo el artículo no se
llegará a grandes conclusiones, sino que
se llegará a grandes preocupaciones, creo
que si el artículo tiene un mérito, ese será
el mérito.
Ayer en una reunión en la Universidad
alguien preguntó, y me pareció una
pregunta muy justa: por qué yo estaba
hablando en un primer momento de
sujeto y después en un cierto momento
hablaba de sujetos. Y creo que el lector
hizo una apreciación muy justa de esa
diferencia que el texto presentaba.
Porque yo partía un poco de la idea de
que en la teoría revolucionaria clásica en
América Latina -y hay que decir que yo
no considero que nosotros tengamos
una gran herencia intelectual desde el
punto de vista del pensamiento
densidades nº 22 - diciembre 2017

revolucionario latinoamericano-, noso-
tros siempre trabajamos con una idea de
un sujeto que era mucho más deducido
de la teoría que efectivamente construi-
do a partir de la práctica. Entonces, ahí
hay todo un recorrido de como nosotros
enfrentamos, hasta por lo menos la
Revolución Cubana, la idea de a qué
transformaciones la región aspiraba o
por lo menos los sectores de izquierda
aspiraban, y cómo esas transformaciones
se configuraban, sea desde el punto de
vista político, sea desde el punto de vista
de los sujetos que debieron empujarla. Y
ahí, en general, yo manejo la idea de un
sujeto. El sujeto es la clase obrera, o es la
clase obrera y el campesinado, o en
determinados momentos es el bloque de
cuatro clases heredado un poco de las
lecturas de la Revolución China, o más
adelante incluso una especie de desapari-
ción de un sujeto social y su reemplazo
por un sujeto político que es el grupo
guerrillero, sí, todas las teorías del foco
guerrillero, etc. Etc., Bueno, eso fue un
ejercicio que yo hice con un cierto gusto,
porque dedique mucho tiempo de mi
vida a estudiar la historia de las fuerzas de
izquierda en la región, entonces es, inclu-
so cómodo, es simplemente sacar del
disquete que uno tiene en la cabeza esas
informaciones y construir algo más o
menos coherente. Pero, con el fracaso o
por lo menos el desplazamiento de una
perspectiva –no voy a usar fracaso
porque puede tener un tono un poco
catastrofista-, con el desplazamiento de
las perspectivas revolucionarias en
América Latina y en el mundo, y el
reemplazo por una otra idea de mudanza
social que nosotros no tenemos muy
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
claro cuál sea, no me parece que sea la
socialdemócrata, porque la socialdemo-
cracia hizo un vuelco hacia, digamos una,
línea de convivencia con el gobierno. Lo
que nosotros asistimos no fue un
estancamiento de la sociedad, al revés,
fue una cierta efervescencia de la
sociedad, que aparecía en el caso
brasileño, concretamente, con todo ese
surgimiento de movimientos sociales,
por lo tanto ya no teníamos más un
sujeto, sino que teníamos una pluralidad
de sujetos. Y no creo que haya sido una
originalidad brasileña, no, simplemente
lo que nosotros teníamos allá, que en
cierta medida tuvo un peso muy fuerte en
la composición, en el surgimiento del
Partido de los Trabajadores era un
fenómeno que con distintos registros
había ocurrido en otras partes de la
región. Y para quedarnos aquí en la
Argentina, yo diría que, todo lo que paso
a partir de los años cuarenta en Argentina
tiene un poco ese sesgo, con diferencias
históricas que están vinculadas no sólo a
los distintos procesos de desarrollo
económico de Argentina y de Brasil, sino
que también con diferencias que son
consecuencia en gran medida de culturas
políticas muy distintas que nosotros
tenemos, y que no siempre fueron enten-
didas, digamos, el pensamiento ortodo-
xo tenía enorme dificultad de compren-
der esos fenómenos de pluralismo. En
Brasil cuando surgió el PT, digamos lo
que quedaba de la izquierda clásica, que
era muy pequeña y no tan clásica como se
puede pensar, era una visión muy, muy,
muy distante de los clásicos teóricos y
una visión muy despreciativa de ese
movimiento que estaba surgiendo, que
155
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
con alguna diferencia, no era muy
distinto del juicio que sectores de
izquierda hicieron en Argentina en
relación al surgimiento del peronismo. Y
eso iba desde versiones más ortodoxas
como la de los partidos comunistas y
socialistas, hasta sociólogos que trataron
de calificar el peronismo como una
especie de manifestación tardía del
fascismo. Estoy pensando aquí un poco
en algunos análisis como los de Gino
Germani. Entonces, después me acuerdo
que menciono acá el hecho que nosotros
tuvimos también un trabajo de
intelectuales de gran importancia, pienso
Murmis, Portantiero, y toda una
generación que estuvo ahí en torno a lo
que fue el Club Socialista, que trato
justamente de entender ese fenómeno,
de comprenderlo. A lo mejor no siempre
sacaron todas las consecuencias políti-
cas, pero si sacaron consecuencias
intelectuales muy interesantes para que
nosotros pudiéramos comprender que
las transformaciones sociales de nuestra
región suponían concretamente una
comprensión distinta de los sujetos
sociales.
Bueno, la otra cosa que esta planteada
en el texto y quiero con eso, en ciertas
medida cerrar mis opiniones acá. La otra
cosa que esta planteada es, si nosotros
estamos hablando de fin de un ciclo y si
nosotros estamos preocupados qué
sujetos estuvieron actuando en ese ciclo,
habría que preguntarse a la vez qué ciclo
de transformaciones eran esas, qué tipo
de transformaciones. Yo estoy conven-
cido que la esperanza que la Revolución
Cubana abrió en un determinado
156
momento, de que nosotros estábamos
frente a una situación semejante a aquella
que se creyó existir en los años veinte, de
un ciclo revolucionario mundial, ahora
circunscrito a la región, que esa percep-
ción es una percepción que no tiene más
sentido, no tiene más sentido. No quiero
decir con eso que la idea de revolución
este definitivamente archivada, simple-
mente creo que ella perdió lo que en los
años veinte o en los años diez, se llamó de
actualidad de la revolución. Yo lo que
planteaba concretamente es que la
revolución, entendida como lo que pasó
en Cuba, por ejemplo, no tenía
actualidad y que eso no nos condenaba
concretamente a una victoria del
capitalismo ni a la paralización de la
transformación social, sino que abría un
campo de enorme complejidad. En un
otro texto, hace mucho tiempo yo llamé,
por razones de facilidad, ese campo,
como un campo postcomunista y
postsocialdemocrata. Lo que es muy
bueno porque, post y post, excelente,
pero que no nos da cuenta efectivamente
de la nueva substancia. Entonces, bueno,
lo que yo planteaba esos dos post, entre
esos dos post, era un reto concreto de
pensar eso. Y creo que para que nosotros
pensemos la naturaleza del ciclo y las
cuestiones que están en el centro de la
discusión, nosotros debiéramos exami-
nar la necesidad de resolver tres grandes
problemas que no fueron resueltos, que
fueron a lo mejor planteados, en alguna
cosa se avanzó, en otras no tanto, en esos
quince o veinte últimos años.
Por una parte, un modelo de desarrollo
económico nuevo que fuera más allá del
densidades nº 22 - diciembre 2017

nacional desarrollismo y que, por
supuesto, fuera frontalmente un modelo
de choque con la perspectiva neoliberal,
que estaba en el final de los años del siglo
pasado en su auge aquí en la región. Eso
pasaba entre otras cosas por una
articulación nueva entre economía y
sociedad, y por lo tanto planteaba
concretamente, que ningún modelo
económico podría prescindir de la
resolución del problema de la desigual-
dad en nuestra región, que es un
problema crucial, es un problema
central, tan importante que aunque
tengamos hechos grandes esfuerzos para
resolverlo, nosotros continuamos toda-
vía con una región muy desigual, quizás
la más desigual del mundo. Imagínense si
no hubiéramos hecho esos esfuerzos que
hicimos.
La segunda cuestión, que era la
cuestión de la democracia, que es una
cuestión crucial porque esta muy
vinculada incluso, a las posibilidades que
nosotros tenemos de implementar un
nuevo modelo, de naturaleza económico
y social. Sin garantizar en forma efectiva
la soberanía popular, nosotros no
tendríamos ninguna posibilidad de
avanzar en esa dirección. Y eso
significaba no solo el respeto al Estado
democrático de derecho, sino que
rescatar las nuevas formas de participa-
ción social que nosotros tuvimos, de las
cuales nosotros tuvimos experiencias
muy importantes y novedosas en los
veinte últimos años, y que explica
incluso porque pudimos contra viento y
marea ganar elecciones y establecer
gobiernos con alguna capacidad de
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
transformación social.
Y la tercera dimensión, que es la
dimensión nacional, es decir como esos
gobiernos, más que en cualquier otra
circunstancia, eran capaces de garantizar
la soberanía nacional que aparece como
un polo muy articulado con la soberanía
popular. Si no hay soberanía nacional no
puede haber soberanía popular, porque
los destinos nuestros en un período de
financierización de la economía se
deciden afuera, y nosotros simplemente
tenemos que hacer un juego que ya está
previamente decidido, que es el juego de
la globalización, etcétera, etcétera.
Entonces, articular esas tres dimensio-
nes, yo creo que fue lo que nosotros
intentamos hacer. Éxitos algunos,
déficits muchos. Y para que nosotros
tengamos efectivamente una respuesta
sobre el fin del ciclo, o no, o su
recomienzo, yo creo que nosotros
tenemos que discutir en forma muy
clara, cómo esas cuestiones se van a
articular en el futuro, ¿no? Y finalmente,
vamos a tener, también obviamente que
rediscutir el problema del sujeto. El
problema del sujeto y su rol. El sujeto no
será más un sujeto de clase en stricto
senso, ¿por qué?, porque en estas
transformaciones que nosotros mencio-
namos acá, están interesados muchos
segmentos, y además, nosotros tenemos
una novedosa estructura de clase en estas
sociedades que no tenemos, sobre la cual
no tenemos mucha claridad y muchas
veces trabajamos con viejos conceptos
para intentar explicar las cosas, y bueno,
si uno trabaja con viejos conceptos para
intentar explicar situaciones novedosas,
157
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
el resultado, en general no será muy
bueno. Insisto que ese no es un
problema, teórico, intelectual, solamen-
te, es un problema de naturaleza política
evidentemente, porque la política no se
deduce de ideas buenas o malas que
nosotros tengamos, sino que la política
es una actividad especifica de naturaleza
transformadora.
Entonces, creo que esas cuestiones son
cuestiones que están en el orden del día y,
de resolverlas, nosotros quizás pudiéra-
mos tener una respuesta más precisa
sobre el camino que tenemos por
delante. Ese camino no será, sin duda
alguna, el camino del reformismo clásico
ni la idea clásica de revolución, yo creo
que será el camino de transformaciones
moleculares, que se van dando en la
sociedad y que en determinados
momentos exigen saltos importantes en
un ámbito mas amplio, que es el ámbito
del Estado, de las instituciones, de las
grandes decisiones de la economía, de la
afirmación nacional y también de la
afirmación de la solidaridad continental,
porque no creo que nosotros podamos
hacer eso en cuanto naciones separadas.
Esas son las cuestiones, las estoy
presentando en forma muy esquemática,
quizás muy burda, pero a mi juicio ahí
están los verdaderos retos, y espero que
eso por lo menos nos ponga en una
perspectiva más optimista. Nosotros
estamos viviendo un momento muy
difícil, un momento en que tenemos una
cierta dificultad en entender como
personajes tan mediocres asumieron un
rol tan importante en nuestros países,
pero ya en el ‘48 Marx decía, no se trata
158
de saber por qué un personaje mediocre
asumió el gobierno en Francia en el ‘51
en realidad, Luis Bonaparte, se trata de
entender qué mecanismo permitieron
que ese señor pequeño pudiera llegar a la
situación que llegó. Más que eso, que
espero que nosotros tengamos más
suerte que Marx tuvo en el ‘48, ‘51 y que
además de explicar, nosotros tengamos
condiciones de remover esos personajes
y sobre todo entender la dinámica que la
sociedad tiene hoy día. Gracias
(aplausos).
José Natanson: Bueno, gracias Marco
Aurélio por la exposición, le damos la
palabra a Horacio para que haga su
comentario.
Horacio Crespo: Buenos, buenas
tardes a todos, un gusto estar acá en
Buenos Aires, con ustedes en primer
lugar y además con tan distinguida
compañía. Y un gusto además, debo
decir generalmente no estoy presente en
actos en Buenos Aires, yo soy cordobés,
entonces tengo que aclarar eso también y
vivo mucho tiempo en México. He
vivido mucho tiempo en México y paso
mucho tiempo del año en México. Me
han dado la oportunidad de participar en
este número y ahora la doble fortuna de
poder comentar la exposición de Marco
Aurélio. Bueno, yo diría que tu exposi-
ción está atravesada por preguntas,
básicamente son preguntas, preguntas
densas, preguntas que tienden en parte a
un contenido autocrítico, pero básica y
fundamentalmente para abrir nuevos
espacios que caminar. Esas preguntas,
me parece que se conectan con lo que yo
quise hacer en mi artículo, no para vender
densidades nº 22 - diciembre 2017

mi artículo, sino para decir que para mí
ese artículo está presidido por la idea de
la incertidumbre. Uno puede decir
bueno, la incertidumbre porque el autor
no sabe, entonces puede ser mi ignoran-
cia, en parte eso es así digamos, pero la
segunda parte es que yo creo que hay una
parte densa de la noción de incertidum-
bre. Me parece que la coyuntura está
presidida por esa densidad de lo incierto.
Quiere decir, lo incierto, quiere decir
hacer un balance de lo que ha acontecido,
intento hacer eso en el artículo, pero creo
que básicamente la reflexión de recién y
la reflexión que hicieron los compañeros
en la reunión anterior sobre Brasil es
altamente ilustrativa. Debemos pensar
en lo que paso, esas dos preguntas son
básicas, crisis de un sujeto -crisis de un
sujeto histórico o de sujetos históricos-
y fin de un ciclo. Me parece que esto
indica claramente una idea de lo incierto,
una idea que implique preguntarse.
Entonces, noción de incertidumbre,
alude a ignorancia, ignorancia del sujeto
que propone la incertidumbre pero me
parece que también dibuja una realidad
de lo que es hoy América Latina.
El número está dedicado a América
Latina y entonces, yo profesionalmente
me dedico hace tiempo, en la
Universidad de México y aquí, a los
estudios latinoamericanos y lo que me
sorprende es que, siempre me ha
sorprendido, una pregunta que me
parece hay más que nunca hacerse hoy
¿Qué es América Latina? Es decir,
recuerdo una Historia de América Latina
en dieciséis volúmenes, la de Bethell, la
usábamos con mucho éxito y con
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
muchas ganas en las cátedras de historia
latinoamericana, y es un gran libro sin
duda alguna, son grandes libros, grandes
contribuyentes. Lo que siempre me
sorprende allí, es que la noción de
América Latina está como dada, es un
hecho dado. Es decir, para nosotros
resulta como un hecho que va de suyo.
Me parece que hoy por hoy, uno de los
problemas de esa incertidumbre que
mencionaba es tratar de pensar qué es
América Latina. Realmente el sentido de
lo latinoamericano, qué quiere decir
cuando nos decimos latinoamericanos,
qué quiere decir cuando postulamos de
suyo la existencia de América Latina. Yo
creo que sí, que existe América Latina,
que ha sido una formidable construcción
política, intelectual, ideológica, econó-
mica, etcétera, etcétera. Pero que ha
tenido también sus altibajos y que es una
construcción, no un hecho dado, y como
tal, como decía muy bien Raymond
Aron respecto a la democracia, la
democracia es frágil y América Latina es
frágil, no es necesariamente algo dado,
algo tenido para siempre. Una certidum-
bre importante, creo que tenemos algo
fundamental, que es un pasado y un
presente cultural básico, un magma
cultural que los europeos han invertido,
que sé yo, decenas de cientos de millones
de euros para construir una realidad
cultural homogénea de Europa y no lo
lograron y nosotros la tenemos como
adquirida, desde Tierra del Fuego hasta
los suburbios de Chicago, hasta Nueva
York, ser latinoamericano -la raza, la raza
como dicen los mexicanos- tiene
absoluto sentido, un sentido cultural
fuerte, digamos. Tenemos dos idiomas,
159
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
portugués, español y los derivados que
nos permiten hablar seiscientos millones
de personas una lengua común en un
enorme continente. Entonces, yo creo
que eso es un capital que a veces ni
siquiera lo pensamos. Eso es lo dado,
¿verdad? A veces abusamos de ese
capital, pero creo que eso es un elemento
esencial para no ser todo pesimista y no
decir que no tenemos nada. Tenemos ese
gran haber, ese gran activo. Ahora,
vamos a la coyuntura, creo que ahí no es
tan fácil hablar de América Latina, creo
que no viene siendo fácil hablar de
América Latina desde que se opacó un
poco el gran áurea de la Revolución
Cubana. Años setenta en adelante, yo
creo que América Latina fue postulada
como una unidad posible en medios
diplomáticos, hay un diplomático aquí
así que no me quiere meter demasiado en
el terreno ese, pero creo que sí, que hay
un elemento así, que un elemento de
espacio común de lo político, pero se fue
desagregando y obviamente, después del
ocaso de la idea revolucionaria, en los
años setenta y el surgimiento del
neoliberalismo esta noción fue cada vez
más hacia..., teniendo menor densidad. Y
creo que las propuestas de este ciclo del
cual se ha hablado, de este ciclo de
gobiernos progresistas en Sudamérica
tuvo una consecuencia no querida. En la
medida que se mantuvo el núcleo
neoliberal en México. México siguió
siendo consecuentemente neoliberal, es
quizás el único país de América Latina
que no tuvo una caída populista,
digamos, para usar el término de los
adversarios del ciclo, ¿verdad? Entonces,
creo que ahí sí hubo una divergencia muy
160
importante en los años de los noventa.
Atrás de todo el proceso de Brasil, yo
creo que lo que hubo es, no solo eso
animó, alentó, ayudó a que todos los
otros procesos de América del Sur,
progresistas, se fueran cuajando en una
posibilidad, en una coyuntura de
transformación. Y esto dejo de lado el
espacio latinoamericano, más allá de la
retórica -yo digo la retórica y a veces la
retórica tiene su peso, es importante-,
pero básica y fundamentalmente lo que
se estructuró es un espacio sudamerica-
no, con un lineamiento muy claro en ese
sentido de lo que llamamos ciclo
progresista, no voy a entrar en eso, ya se
ha hablado aquí a lo que nos estamos
refiriendo, con todas sus variaciones.
Y el segundo elemento fundamental en
lo que era la unidad de América Latina,
de la región latinoamericana es la
propuesta mexicana a partir de 1994, del
TLC, el Tratado de Libre Comercio, la
asociación estrecha y cada vez más
creciente con Estados Unidos.
Son dos caminos divergentes, más allá
del espacio cultural común, más allá de
las retoricas o a veces no tan retoricas
posibilidades de acuerdos políticos, de
realidades de integración, etcétera,
etcétera. En realidad, lo que se dio son
dos..., que se pueden simplificar en dos
espacios latinoamericanos muy claros,
América del Norte y Central de alguna
manera y América del Sur, pero que
también son dos ideas, dos maneras, acá
cuando se discutió la Iniciativa para las
Américas y se derrotó la Iniciativa para
las Américas de un libre mercado común,
digamos, en teoría estaban en juego esas
densidades nº 22 - diciembre 2017

dos ideas.
Si esto es así o por lo menos muy
groseramente definido, hay estas dos
líneas de división de lo latinoamericano o
de la divergencia de lo latinoamericano
en las últimas dos décadas, uno puede
decir que, también se hizo referencia
recién en esa reunión, a la rapidez de los
cambios, de pronto en dos años se
disolvió el ciclo. Se disolvió el ciclo en
buena medida, se disolvió o se terminó, o
se hacen signos de pregunta en torno a
ese ciclo, en buena medida creo que
también por una razón dura digamos, los
vientos a favor del comercio internacio-
nal, de los precios de las exportaciones,
todo esto, ha cambiado y posiblemente
ha cambiado por un largo periodo. Esto
es un dato que no es irrelevante y si
replanteamos la nota de recién, acerca de
un modelo de desarrollo económico
nuevo, creo que habrá que preguntarse
seriamente, de qué manera se integra la
variable externa, es decir de qué manera
integramos esa posibilidad de bonanza o
de no bonanza del precio de las
exportaciones, ese famoso ciclo exporta-
dor que alimenta nuestros desarrollos
internos. Entonces, yo creo que ahí hay
un problema muy importante, pero más
allá de eso, digo, la rapidez de los
cambios que en América del Sur han
dejado..., recién se decía, bueno, a tal
punto que está bacante hace seis meses
UNASUR, por ejemplo, hay hasta en
niveles políticos, esta perspectiva de la
unidad sudamericana, Latinoamérica en
la versión sudamericana, después de la
crisis brasileña y los cambios en varios de
los países latinoamericanos, los proble-
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
mas que los modelos progresistas están
teniendo en América del Sur, esto quedó
en cuestión. Pero lo más sorprendente de
todo es que el otro eje también ha
quedado en cuestión y por un evento,
que yo señalo ahí en el artículo, que es el
triunfo de Trump, esto es un aconteci-
miento no pensado. Recuerdo yo una
reunión que hicimos en septiembre acá
en la universidad, vino un compañero de
la Universidad de Ciudad Juárez, en
México, Ciudad Juárez está en la
frontera con Estados Unidos, es el punto
de mayor comunicación entre América
Latina y Estados Unidos, el lugar de
mayor concentración de la maquila
famosa, el lugar donde más televisores se
ensamblan en el mundo, digamos, un
lugar muy particular y es un balcón para
ver Estados Unidos, y todos pensába-
mos en ese momento que aunque ajusta-
do o no, ajustadamente iba a ganar
Hillary Clinton, la candidata demócrata,
y un compañero dijo “Yo pongo en duda
eso”, “¿cómo qué?”, “Y bueno, yo creo
que hay cambios, transformaciones muy
importantes en Estados Unidos y
probablemente el triunfo sea de Trump”.
Y efectivamente un mes después esto se
produjo así y esto trae un elemento de
incertidumbre muy grande, creo que no
sólo para América Latina sino para la
coyuntura mundial. En realidad, prime-
ro, incertidumbre respecto a la vigencia y
no reversibilidad de los cambios que
pueda producir Trump, la naturaleza de
los cambios que pueda producir Trump y
de qué manera esto se vincula a una crisis
de reproducción sistémica. A mí me
parece que es un elemento central
cuando hablamos de nuevos modelos en
161
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
América Latina y la posibilidad de
retomar ciclos, etcétera, etcétera, creo
que la primer pregunta que nos tenemos
que hacer es cuál es la coyuntura
internacional a futuro, en los próximos
-inmediata y mediata-, en los próximos
quince años, digamos, me parece que la
emergencia de Trump no es solamente un
acontecimiento coyuntural mínimo.
Pero desde el punto de vista de México,
desde el punto de vista de la posibilidad
del libre comercio, desde el punto de
vista de esa estrategia que arriesgaba
América Latina en términos de asocia-
ción estrecha con Estados Unidos, eso
también ha entrado en un cono de
sombras absolutamente profundo. Se
pensaba que la estrategia de Trump era
solamente una estrategia electoral, para
atraer las xenofobias y los odios
antinmigrante, para atraer votos, esto no
es cierto. Vemos que pese a un costo
político elevado Trump ha decidido que
hay que renegociar el TLC en condicio-
nes absolutamente desventajosas para
México. Y también hay que pensar que
Canadá dijo lo mismo, es decir los
canadienses dijeron exactamente lo
mismo de una manera además brutal-
mente clara, nuestro corazón está con
ustedes pero nuestros intereses están
con Washington, lo dijo claramente el
Primer Ministro de Canadá, es decir de
eso no hay duda. Segundo elemento, se
pensaba que el muro no se iba a hacer,
bueno, el muro se está haciendo desde
hace años, pero ahora se han votado
nuevos fondos, el gobierno federal ha
destinado nuevos fondos para incremen-
tar la construcción del muro, entonces,
uno dice demagogia y retórica, es cierto,
162
demagogia, retórica y hechos. Hechos
que no solamente adquieren relevancia
para la migración latina sino que está
teniendo efectos devastadores, están
llegando millones de inmigrantes
indocumentados de México, están
regresando a México, y esto genera una
cantidad de problemas enormes, en el
marco de una economía que está
absolutamente debilitada por la caída de
los precios del petróleo, que además es
una condición estructural y no coyuntu-
ral. Lo que quiero decir con todo esto,
con estos elementos es, debemos pensar
también cuando hablamos de América
Latina, el final abrupto de dos condicio-
nes, de dos maneras de estructurar
América Latina y agregando a los
elementos del modelo de desarrollo
económico, de democracia y la dimen-
sión nacional, también la dimensión
regional, digamos, me parece que esa
dimensión debe estar presente en un
replanteamiento del pensamiento
progresista, ahora sí, latinoamericano, en
el sentido de cómo abordar una efectiva
posibilidad integratoria y una progresiva
posibilidad de un sujeto en el área
internacional que por otro lado esta
perdiendo relevancia, digamos, hemos
perdido en cuarenta años la mitad de
nuestra participación en el comercio
internacional, eso es un problema muy
serio.
Me parece que estas deben ser
cuestiones que alimenten esta idea de
incertidumbre densa, incertidumbre
densa, a mi me parece que está es una
categoría que puede ser -complejidad,
incertidumbre densa, preguntas-, sino
densidades nº 22 - diciembre 2017

corremos el riesgo de la ideologización
que se refirió recién el compañero, que
eso me parece que no es el momento, el
momento es un momento analítico, un
momento de reflexión y que no se agota
insisto, en la dimensión latinoamericana,
sino pensar las dificultades de la
reproducción sistémica del capitalismo y
las posibilidades reales de que los
conflictos internacionales adquieran
otro tipo de repercusiones, reciente-
mente la amenaza de conflictos bélicos
localizados, pero importantes, asoma
todo el tiempo y no necesariamente
porque, como decía recién Marco
Aurélio en relación a Marx, Napoleón el
pequeño digamos, no porque tengamos a
un tipo como Trump en la presidencia,
no, no, creo que es un síntoma de un
camino muy complejo de contradiccio-
nes en las cuales estamos asomados
todos. Nadie va a quedar exento de esto,
no soy catastrofista pero tampoco
pienso de que estamos en el mejor de los
mundos posibles, ¿no? Bueno, este era
mi comentario, gracias, espero no haber
sido demasiado sombrío (aplausos).
José Natanson: Bueno, Jaime.
Jaime Gazmuri: Bueno, yo quisiera en
primer lugar, bueno, agradecer la
invitación de Le Monde Diplomatique y
de la Universidad de San Martin. Aparez-
co en esta edición del Le Monde
Diplomatique por haber tenido la osadía
de hablar sobre Brasil, en un seminario al
que fui invitado el año pasado en la
Universidad y que después se convirtió,
digamos, en el texto resumido que
aparece acá. Lo hice, porque bien, por
oficio y por vocación he estado
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
trabajando estos últimos tres años
representado al gobierno de Chile en
Brasil y por tanto me ha tocado seguir de
cerca el proceso político que se ha vivido
en ese país durante...-se cae el micrófo-
no, está declinante, el micrófono está
como el ciclo-. La verdad es que estoy un
poco abrumado con tanta incertidum-
bre, con tanto asunto, con tanto desafío
no resuelto, yo vengo más bien de una
práctica más política que académica, por
la trayectoria que ya es larga y que
empezó a finales de los setenta en Chile,
que todavía no termina y por tanto en la
política vivimos más de certezas y de
afirmaciones que de preguntas. Pero
también hay momentos en que si no hay
una reflexión o en un momento donde
las certezas están puestas en dudas, en la
necesidad de hacer una nueva síntesis
entre reflexión y práctica política
transformadora, creo que se nos plantea
a todos como una exigencia muy fuerte.
Comentarios que me surgen a raíz de
las dos presentaciones que hemos
escuchado. Lo primero es que, claro, fin
de ciclo, la primera, pregunta, que es
obvia pero igual creo que hay que hacer la
afirmación, ¿Hubo un ciclo?, ¿En qué
consistió el ciclo?, ¿Dónde se dio el
ciclo? Yo creo que claramente hubo un
ciclo durante la primera década, larga
digamos, del siglo XXI. Un ciclo de
gobiernos progresistas en América del
Sur fundamentalmente, no solo, no solo
en América del Sur, pero fundamental-
mente en América del Sur, de gobiernos
progresistas de distinta naturaleza, con
distintos sujetos políticos y sociales, con
diversas circunstancias históricas. No es
163
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
lo mismo el proceso boliviano, que fue,
yo creo el único que sí produjo por
ejemplo una revolución política, que
cambió el Estado, el Estado de Bolivia no
es el Estado que conocimos en Bolivia,
hasta antes, digamos, de la nueva
Constitución. Con distintos modelos de
inserción en la economía internacional,
el caso de Chile es el más extremo,
digamos, con una inserción muy abierta a
la economía internacional. Pero que sin
duda compartieron todos esos procesos
una intención de desarrollar, no sé si
estrategias de desarrollo, pero sí políticas
activas fuertes de inclusión social y de
reconocimiento del mundo popular, y de
políticas muy activas para disminuir o
eliminar la pobreza y para empezar el
duro camino de combatir las desigual-
dades. que nos acompañan desde que
nacimos. América Latina si hay algo que
tiene en común es que nació escindida,
entre dominadores y dominados,
quinientos años de desigualdad. También
con distintas características, acompaña-
dos de un ciclo virtuoso de crecimiento
económico, que a su vez estuvo muy
dado por el gran despliegue de la
economía china, que se convirtió en una
demanda muy fuerte de lo que nuestra
América Latina hemos producido
también desde tiempos inmemoriales.
Alimentos estamos produciendo mucho
más ahora, alimentos, energía, minerales.
Las derechas dicen que nuestros éxitos se
deben a estos factores externos, lo que
yo creo que es una falacia completa.
Porque no es primera vez que América
Latina crece. Por poner el caso más
emblemático, Brasil tuvo años de
crecimiento a tasas chinas, que por
164
cierto, se habló del milagro brasileño.
Efectivamente la sociedad brasileña
cambio mucho, se produjo un fuerte
desarrollo industrial pero la exclusión
quedó casi donde estaba. Entonces, la
novedad del ciclo es que se combinó
crecimiento económico con políticas
activas de inclusión social. Y eso produjo
además trasformaciones sociales y
culturales muy fuertes. Cuando decimos
que, no se el número exacto, pero deben
ser en América del Sur, cuarenta millones
en Brasil, en Argentina, sobre todo los
primeros gobiernos del kirchnerismo, en
Chile heredamos una pobreza del
cuarenta por ciento hoy en día es once.
Fue una modificación social fuerte,
fuerte, no fue solamente digamos el ciclo
benigno, que sí nos ayudó mucho,
evidentemente a menor crecimiento las
transformaciones sociales se hacen más
difíciles. Yo tengo la impresión de que
ese ciclo de alguna u otra manera, no
sabemos el futuro, porque como se ha
dicho aquí está lleno de incertezas, pero
ese ciclo sí de alguna manera se agotó.
Primero el dinamismo externo, es
evidente que en los años que vienen no
vamos a contar con las ventajas que
tuvimos de tener precios muy altos de
nuestra abundancia de materias primas,
eso seguramente no va a volver en un
futuro predecible. Por tanto tenemos
que cualquier proceso de construcción
hacia adelante va a tener que considerar
que lograr tasas significativas de
crecimiento va a ser un esfuerzo mucho
mayor que el que tuvimos durante el
ciclo. Y en segundo lugar, porque desde
el punto de vista político, sin que esté
cerrado digamos, el capítulo, el quiebre y
densidades nº 22 - diciembre 2017

la crisis política del Brasil es profunda y
tiene efectos, obviamente que superan
con mucho los márgenes del Brasil. No
es posible imaginar una perspectiva
sudamericana y latinoamericana, sobre
eso voy a querer hacer solo una acotación
final. Y por tanto, ahí hay un interro-
gante porque también la crisis brasileña
está en pleno desarrollo, no sabemos qué
va a ocurrir desde el punto de vista
político y desde el punto de vista
económico en Brasil. El escenario no es
fácil, pero está en desarrollo, no sabe-
mos, eso sí que no sabemos, algo vamos a
saber este otro año, que lo más probable
es que haya elecciones en Brasil y que
alguien va a asumir el gobierno en Brasil.
Y la recuperación de un ciclo progresista,
y los tiempos que eso tome va a depender
mucho, no exclusivamente, pero va a
depender mucho de cuál sea la resolución
de la crisis brasileña.
Quisiera hacer además un comentario
sobre el efecto inmediato que esto va a
tener en el tema internacional, porque
durante el ciclo se construyó en América
del Sur espacios de unidad política que
fueron bastante inéditos, y ahí es
básicamente la creación de UNASUR,
eso se amplió con la creación de CELAC,
y por tanto se creó también un espacio
latinoamericano, por lo menos de
interlocución política y se levantó por
primera vez en muchos años, la
posibilidad de que América del Sur y
América Latina pudieran construir una
presencia conjunta y significativa en el
escenario internacional. Había esa idea,
Brasil se convirtió en lo que se llamó en
esos años en un actor global, es decir
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
Brasil adquirió una dimensión que iba
más allá de su dimensión continental. Y
la política de Brasil, básicamente de los
gobiernos del PT -política en la cual
Marco Aurélio tuvo un lugar muy
destacado-, la política internacional de
Brasil puso en el tema de la integración
de América del Sur, un énfasis y una
energía muy grande. Y eso dio como
resultado la creación de UNASUR y esta
promesa, esta promesa de constituirnos
en un actor global, promesa como
siempre a medio construir, promesa que
se va desarrollando en un mundo que no
es fácil, somos países diferentes,
etcétera.
Poco avanzamos en la integración
económica. Ahí hay un debate, en mi
opinión es que hubo mucho más retorica
que resultados, eso no fue una casuali-
dad, sino que mi impresión de nuevo
también, es que en general los proyectos
de desarrollo nacional no incluyeron en
esta dimensión la integración como un
elemento central. El caso de Argentina
también es un clásico, la política de
industrialización argentina, la política
industrial argentina miró mucho al país.
Eso es una discusión que queda abierta
hacia delante, si se puede, cuál es la escala
de nuestro gran desafío, porque de las
cosas que no pudimos hacer por distintas
razones, habrá que hacer la discusión,
pero yo creo que sí es una tarea que queda
por delante, lo ha señalado bien Marco
Aurélio es que no fuimos capaces de
cambiar nuestra matriz productiva. En
eso avanzamos poquísimo, globalmente
incluso más bien hubo un proceso de, yo
no diría de desindustrialización pero no
165
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
tuvimos ni tiempo ni políticas eficaces
para cambiar la matriz productiva. Y yo
creo que es muy difícil desarrollar un
proyecto nacional inclusivo y avanzar en
el camino del combate, ya no sólo de la
pobreza, si no que la desigualdad, sino
superamos una matriz productiva basada
solamente en nuestro rico stock de
recursos naturales, que tiene que ser una
base pero que no puede ser el funda-
mento único y esa tarea queda por entero
pendiente. El desafío, creo yo, es
construir modelos de desarrollo que
incluyan la dimensión regional como
parte de los proyectos nacionales, eso es
fácil de decir, es muy difícil de hacer, pero
yo creo que es indispensable. Hay que
pensar que en América del Sur somos
cuatrocientos millones, de países de
desarrollo medio, hay un camino
marcado, con México son seiscientos, y
eso está inexplorado, está en nuestra
retórica, no está en nuestras preocupa-
ciones cotidianas, por lo menos de los
que están dirigiendo nuestros países,
también los progresistas. Por qué se
entiende, ya que la inflación, que…, en el
escritorio del ministro está lleno de
asuntos, los asuntos…, esta dimensión
queda afuera y si no ocurre eso yo tengo
la impresión de que no vamos a lograr
cambiar la estructura productiva de
nuestras economías, solamente hasta la
nacional, sobre todo no hemos tocado de
manera independiente el tema de la
ciencia, de la tecnología, la economía del
conocimiento es central, estamos,
muchos países, muy atrás en eso.
Una última reflexión sobre el tema de
América Latina. Estos procesos han sido
166
básicamente sudamericanos, estoy de
acuerdo y hay una identidad cultural
latinoamericana, de la cual México, sin
duda, es parte central, pero también hay
estas otras diferencias, porque finalmen-
te, también es mi opinión, México va a
estar siempre muy estructuralmente
vinculado a Estados Unidos, por razones
históricas, geográficas, económicas. No
hay veinte millones de mexicanos
viviendo en otros países. ¿Cuántos son
los que están del otro lado de la frontera,
del muro que quiere hacer Trump?
¿Cuarenta, cuarenta millones? La
segunda lengua de Estados Unidos es el
castellano, un castellano que ya es un
castellano particular, digamos, pero es
hispano. Entonces esa es una realidad
que tenemos que, sino queremos hacer
solo retorica, que tenemos que conside-
rar, entonces el tema, el desafío es cómo
construimos un espacio común, en lo
que pueda ser común, partiendo de
realidades estructurales que son diferen-
tes, y creo que nos cuesta hacer mucho
esa, esa reflexión.
Y finalmente sobre los temas que
plantea, los otros temas, los temas de la
política, los temas de los sujetos, yo creo
que están planteadas las preguntas, yo no
tengo ninguna respuesta, sino que las
mismas perplejidades que todos,
solamente quisiera hacer una sola
reflexión de carácter, mas que teórico y
cultural. Yo creo que la izquierda hemos
tenido -en la cultura tradicional de la
izquierda-, hemos tenido mucha
dificultad para considerar los aspectos
personales o individuales de la conviven-
cia colectiva. Nuestra retorica, nuestro
densidades nº 22 - diciembre 2017

discurso siempre refieren a sujetos,
ahora esta cambiando, ya son varios
sujetos, yo por lo menos soy de la cultura
histórica donde bueno, el sujeto de la
revolución era obviamente el proleta-
riado. El subproletariado era una cosa
sospechosa, cuando uno mira la realidad,
el subproletario es en algunos países el
ochenta por ciento de los pobres. Bueno,
eso lo estamos corrigiendo, eso nos crea
problemas complejos de cómo articula-
mos distintos sujetos sociales en un
mismo proyecto, porque esos distintos
sujetos sociales no siempre tienen intere-
ses idénticos, tienen culturas diferentes,
etcétera. Y por lo tanto se nos obliga a
construir también un nuevo tipo de
relaciones entre los partidos políticos, y
la política y la sociedad, que es un tema
completamente nuevo.
Pero yo digo, -a raíz de la reflexión de la
encuesta que se hizo en São Paulo-, no
hablamos a las personas, hay una
dimensión de nuestro discurso, donde lo
personal, lo individual, no tiene espacio,
yo no se también como eso se resuelve,
pero creo que ahí hay una reflexión en lo
cual en mi opinión además los intelec-
tuales nos podrían ayudar bastante a
resolverla, porque es un problema, yo
creo que es un problema muy…, es de
filosofía política, de antropología social,
y sobre eso creo que somos muy
ignorantes. Por eso nos parece que…, yo
estoy de acuerdo en que hay una
despolitización completa en esos secto-
res que dicen que primero la familia,
segundo ellos, tercero Dios, etcétera,
pero también detrás de eso hay mucho
esfuerzo personal, hay mucho esfuerzo
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
personal, claro, sin políticas públicas no
hubieran salido de la pobreza. Y
nosotros más bien, nuestra actitud es
como de reclamo, ¡porque no nos
reconocen!, los tratamos como si fueran,
entre comillas, malagradecidos. Yo tengo
la impresión de que esa es una…, ahí
tenemos que hacer también una revisión,
porque no hay que estar agradecido
cuando a uno le dan agua potable, en una
comunidad rural, cuando uno accede al
agua potable. Yo represente durante
muchos años en el Parlamento a una
región que cuando llegamos con los
gobiernos de la Concertación no había
agua potable en ninguna comunidad
rural, y hoy día está un ochenta por
ciento, no, un noventa por ciento está
con agua potable, pero no van a seguir
votando por nosotros porque les dimos
agua potable hace veinte años, ¿Por qué?
Igual se mataba una vaca en cuanto
llegaba el agua, aplaudían y demás, pero a
la semana de tener agua potable y no del
río, pasa a ser un aspecto cotidiano de la
vida, y así con la electricidad, y va a pasar
hoy en día con los muchachos que van a
la universidad, o con los sectores que se
compraron un carro, entonces allí,
tenemos allí problemas que son de
comunicación política, de llegar a los
ciudadanos y no de estar requiriéndoles
solamente apoyo. Muchas gracias
(aplausos).
José Natanson: Bueno gracias, Jaime
también por el comentario. Voy a hacer
un comentario breve y después le paso la
palabra a Marco Aurélio para el cierre. Y
mi comentario que lo venía anotando acá
en el teléfono, iba también en relación al
167
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
disparador del artículo de Marco
Aurélio, que me parece muy sugestivo y
muy perturbador también, y lo
mencionaba Jaime recién, que es la idea
de que hay un neoliberalismo popular.
Hay una investigadora que habla, que es
de la UNSAM, que se llama Verónica
Gago, que habla de neoliberalismo a
nivel molecular. Esta idea de..., digo,
cuando uno piensa en un neoliberalismo
político, piensa en básicamente gobier-
nos que hacen la reforma neoliberal,
privatizan, desregulan, etc. Ahora, la
pregunta, que me parece que es un poco
lo que recoge la encuesta, el sondeo que
Marco Aurélio menciona en el inicio del
artículo y funciona como disparador del
artículo, es bueno, ¿qué parte de ese
neoliberalismo vive en la sociedad?,
digamos ¿qué parte respira en la
sociedad? hasta uno podría decir el
neoliberalismo que todos llevamos
adentro, en algún punto. Me parece que
esa es una pregunta perturbadora y que
en parte ayuda a explicar lo que está
ocurriendo en América Latina, y por qué
el ciclo progresista que efectivamente le
mejoró mucho la vida a un montón de
gente está, no quiero decir agotado, pero
está en un momento de declive, o de
transición o de empate o de lo que sea,
digamos. Y como un sector de la
sociedad, quizás mayoritario, oscila
entre percibir los avances y las conquis-
tas y las mejoras notables de bienestar de
la última década, entre percibirlas como
un resultado del mero esfuerzo indivi-
dual o percibirlas como un resultado de
un contexto político y social y económi-
co propicio, construido colectivamente.
Me parece que ahí hay una oscilación o
168
una tensión que a los gobiernos progre-
sistas les costó enfrentar, que los
gobiernos progresistas, hubo un
momento en el cual que ya no supieron
cómo enfrentar. Lo cual es complicado,
porque también uno podría decir, bueno,
cómo se enfrenta esto, ¿se construye
conciencia al nivel de las bases sociales
para que internalicen los valores de la
izquierda? estaríamos casi rozando “el
hombre nuevo”, digamos ahí. Entonces,
por eso digo es una situación
complicada, y en los países en los que por
ahí esto se intentó, muy atolondra-
damente como suele ocurrir en
Venezuela, que me parece que es el lugar
en donde hubo un intento muy caribeño,
muy folclórico digamos de hacer esto,
evidentemente no dio resultado porque
la sociedad venezolana sigue respirando
valores no tan diferentes a los que
traspiraba antes del chavismo. Y no lo
digo yo, hay encuestas de valores y
demás que algo de esto demuestran. Lo
que sí me parece, y a esto iba mi
comentario, lo que me parece más
perturbador, para retomar la palabra del
principio, es que hay una derecha que
supo conectar con estos valores, y me
parece que en parte el éxito de partidos y
de fuerzas de derecha, liberales y
neoliberales en algunos países de
América Latina, no es el caso estricta-
mente de Brasil, donde la derecha llegó al
gobierno por otro mecanismo, pero sí es
el caso de Argentina y sí es el caso de
Chile, donde el presidente Piñera fue
presidente y las encuestas dicen que
puede, que tiene muchas chances de serlo
de nuevo. Me parece que la derecha
encontró efectivamente la manera de
densidades nº 22 - diciembre 2017

hablarle a estas personas, y cuando digo
personas, digo personas, no me refiero a
colectivos sociales, no me refiero a
construcciones colectivas sino a perso-
nas. Si un se fija por ejemplo, vamos a dar
un par de ejemplos locales ya que
estamos entre brasileros, casi mexicanos
y chilenos, un par de ejemplos locales;
cuando uno escucha muchas de las
publicidades políticas del chavismo, ¡del
chavismo! del macrismo perdón, del
macrismo, ¡no vendría a ser lo mismo!
del macrismo. Ellos usan mucho la
segunda persona del singular, dicen: “yo
te hablo a vos, que quiero que estés cada
día un poco mejor”. El sujeto, la persona
de la interpelación es la segunda persona
del singular, ellos trabajan mucho la idea
de igualdad de oportunidades, es casi la
única idea abstracta incluida en los
discursos del presidente, es la idea de
igualdad de oportunidades. Sabemos que
hay un largo debate en la academia, en
diferentes lugares, en Francia Dubet lo
trabajó mucho, la diferencia entre
igualdad de oportunidades e igualdad de
resultados, qué tipo de sociedad hay que
construir, si una sociedad más igualitaria
en todo momento y lugar o si simple-
mente hay que construir una línea de
largada para que después los individuos
sueltos, se esfuercen, compitan, y algu-
nos llegan más lejos, otros llegan menos
lejos, etcétera. Más allá de esa discusión,
me parece que las nuevas derechas
latinoamericanas, yo creo que estamos
ante nuevas derechas latinoamericanas,
en algunos casos, aún sabiendo que en
muchos países las derechas tienen
núcleos recalcitrantes y golpistas, pero
digo tomado esto en conjunto, las nuevas
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
derechas me parece que supieron conec-
tar con esos valores del neoliberalismo a
nivel molecular y que en parte eso explica
el éxito, el éxito electoral. Incluso alguno
podría pensar hasta en Brasil, la derecha
no ganó las últimas elecciones presiden-
ciales brasileras pero estuvo más cerca y
estuvo más cerca que nunca desde que
Lula llegó al gobierno. Entonces hay
evidentemente un avance, ahora, uno
podría decir bueno también, qué es lo
que explica, cuál es la astucia o la razón
que ha hecho que los herederos de la
patria contratista sean los formuladores
de este discurso meritocratico. Ahí hay
una pregunta para hacerse y eso es una
pregunta que interpela a la derecha pero
también interpela a la izquierda. Si la
izquierda ha permitido -si el progresis-
mo, el nacional popular, como cada uno
lo quiera llamar-, ha permitido, ha dejado
este campo en algún sentido abierto para
que, digamos, una serie de políticos o de
dirigentes, venidos en muchos casos del
mundo de las empresas, de las ONG (de
las organizaciones no gubernamentales),
de la sociedad civil, pero que pertenecen
a los sectores más pudientes de la
sociedad, lograron trasmitirle a la socie-
dad, que lo que hay que hacer es
esforzarse para surgir desde abajo, ahí
hay me parece algo que ha llegado la hora
de revisar. Me parece que, retomando en
concepto de Marco Aurélio, estamos
ante la necesidad de revisar algunas
cosas, el progresismo es tanta la necesi-
dad de revisar algunas cosas, y la
incapacidad -tomo la palabra, la idea de
Jaime- de hablar de las personas sueltas,
me parece que es una de esas. Miren yo,
para un libro que estoy haciendo medio
169
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
sobre este tema, conversaba con un
importante funcionario macrista en mi
rol de periodista y le preguntaba,
¿ustedes consideran la sociedad como
individuos que nadan sueltos en una
pecera que es la Argentina y algunos
nadan para un lado y otros para el otro y
ustedes les hablan sueltos? Sí muy bien,
dice, eso creemos nosotros que es la
sociedad. Yo digo, bueno, qué lugar
ocupa en la visión que ustedes tienen de
la sociedad, las organizaciones
colectivas, los sindicatos, yo le decía en la
marcha del 24 de marzo, el último 24 de
marzo, la columna de La Cámpora eran
treinta mil, cuarenta mil personas, ¿qué
lugar ocupa eso? Y la respuesta de él es:
“a nosotros el siglo XX nos cuesta, pero
bueno, resulta que vivimos en el siglo
XXI, entonces por eso ganamos las
elecciones”. Entonces, quiero decir, me
parece que hay una inteligencia detrás de
eso, yo no quiero ni ser condescendiente
ni quiero enamorarme del sujeto de
estudio, que es lo peor que le puede pasar
a alguien que se dedique a investigar y a
analizar las cosas y hay que tratar siempre
de tomar la distancia y ver donde están
los valores de cada uno, y en este caso
ponerse en una posición critica, pero me
parece que estas nuevas derechas
liberales entendieron algo de lo que
estaba pasando, algo que es paradójica-
mente resultado de las enormes conquis-
tas de los gobiernos progresistas, diga-
mos. El hecho de haberle elevado el piso
de bienestar a un montón de personas,
hizo que esas personas empezaran a
pensar de otra manera, y es lógico como
decía Jaime que, si a una persona le
resolvieron el problema del agua potable
170
hace veinte años no siga votando a la
Concertación, no se siga sintiendo en la
obligación de estar agradecido de por
vida con su voto hacia esas conquistas. A
veces pasa más rápido, la sensación es que
ahora todo pasa un poco más rápido y
que por ahí eso que ocurrió hace cinco o
diez años, digamos, tiene una memoria
histórica mas corta de lo que podía tener
el juguete de la Fundación Evita en los
años cuarenta, por usar otra metáfora.
Entonces, y ahora sí termino con un
comentario, me parece que esto interpe-
la, digamos que esto habla de algo nuevo
que está pasando en América Latina y
que interpela también al progresismo, y
que si uno mira los dos, los que trabaja-
mos muchos años pensando la realidad
latinoamericana, siempre vimos dos
polos digamos del ciclo progresista o del
momento progresista o el momento de la
izquierda en América Latina, que eran de
algún modo Venezuela y Brasil. Por
motivos diferentes, Brasil un poco por el
enorme peso casi gravitatorio, la fuerza
demográfica de Brasil, la fuerza de su
economía y demás, pero también porque
el PT había construido un modelo de
llegar al poder y un modelo de gobierno
que fue muy exitoso, que fue muy
exitoso. A su modo Chávez también,
llegó al gobierno de otra manera, llegó
casi como un paracaidista, en el sentido
literal y metafórico, digamos, llegó al
gobierno de otra manera, gobernó de
otra manera, yo creo que la diferencia
más clara entre estos dos modelos, entre
el modelo, llamémoslo chavista
bolivariano y el modelo lulista, es que las
repúblicas bolivarianas hicieron una
reforma constitucional refundacionista
densidades nº 22 - diciembre 2017
 debates

apenas los presidentes llegaron al poder, gracias y le dejamos la palabra a Marco

y que ese fue el eje de sus campañas, es el Aurélio Garcia (aplausos).
caso de Correa, es el caso de Evo y es el
Marco Aurélio Garcia: Yo voy a tratar
caso de Chávez, no es el casi así ni de
de ser breve, les prometo. Creo que hubo
Brasil, ni de Argentina, ni de Uruguay,
una, bueno, me da la impresión que la
digamos, ni de Chile que va por ahí por
discusión cumplió su rol. Aquí aparecie-
un camino un poco diferente. Entonces
ron opiniones extremadamente impor-
me parece que, estos dos modelos, el
tantes que nos permitieron trabajar con
modelo chavista y el modelo lulista, que
esta edición del Dipló como una edición
son los dos modelos que de algún modo
abierta. Que va a suscitar otras discusio-
orientaron la discusión política en
nes en sus páginas o afuera. Yo quisiera
América Latina, son dos modelos que
tratar dos o tres cuestiones que fueron...,
están en crisis, por diferentes motivos.
que me parecieron más importantes sin
Pero tanto Venezuela como Brasil están
desmedro de otras que aparecieron. En
en crisis, ahora, también hay una
primer lugar la cuestión de la incerti-
diferencia, que es que, si uno mira en
dumbre, nosotros estamos viviendo en el
términos de continuidad, en los países
mundo hoy día sin duda alguna un
bolivarianos la izquierda sigue en el
período de enorme incertidumbre Yo
poder, es el caso de Venezuela, con todos
estuve en un seminario en México en
sus problemas, de Bolivia y de Ecuador.
octubre del año pasado sobre las
Uno podría decir en términos de
relaciones Estados Unidos – México, y
continuidad, no de resultados, Chávez le
una de las discusiones centrales que se
ganó a Lula, de continuidad, no de
hacía ahí era ¿cuál sería el impacto de la
resultados, Chávez le ganó a Lula.
derrota de Trump en el partido republi-
Ahora, los dos modelos están en crisis,
cano? Bueno, Trump ganó. Por qué,
por diferentes motivos, eso me parece
porque la inmensa mayoría de los
que nos lleva a pensar, nos debería llevar a
analistas, para no decir la totalidad, a lo
pensar, que hay algo más general que está
mejor había uno u otro que pensaban
pasando en América Latina y que el
distinto, creían que era imposible que
artículo de Marco Aurélio cuando se
Trump ganara la elección. Brexit en
pregunta por el sujeto de la transforma-
Inglaterra. Las oscilaciones que la
ción -el titulo que le cambiamos en el
campaña electoral francesa propició en
Dipló, pero porque no entraba
un período de cuatro meses, donde
básicamente, no entraba sino lo hubiéra-
aparecían favoritos y desaparecían con
mos puesto (risas)- el artículo de Marco
una velocidad enorme. Entonces,
Aurélio me parece que al preguntarse por
nosotros estamos viviendo, sin duda
el sujeto de la transformación, de la
alguna dos realidades que son interesan-
transformación social y de la transforma-
tes de observar, una el acortamiento de
ción política, pone el dedo en esa llaga,
los plazos históricos, lo que antes
pone el dedo en esa llaga que de algún
tomaba diez, quince, veinte años, hoy día
modo todavía está abierta. Bueno,

densidades nº 22 - diciembre 2017 171

Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
a veces toma un año, menos. Eso tiene su
importancia porque puede significar que
las dificultades que el ciclo progresista
esta enfrentando no van necesariamente
tomar diez años más para que esa
situación se arregle. Pero la cuestión de la
incertidumbre yo creo que tiene una
ventaja además, de naturaleza intelec-
tual. Las izquierdas en general trabajaban
muchas veces con una certitud muy
fuerte que era consecuencia, digamos, de
la superioridad teórica que nosotros
parecíamos tener y nosotros no entendi-
mos una cosa que otros sectores de
izquierda sí lo entendieron, que la
historia aunque se haga en base a
circunstancias previas -circunstancias
que son económicas, sociales, políticas,
culturales- es de cualquier manera una
creación humana. Y que la lucha de
clases, tan fundamental como factor de
cambio de la historia, no es un guión que
esta preparado desde el inicio y que las
clases entran como actores que va a
recitar ese guión, no. La lucha de clases es
un proceso en el cual las clases se
constituyen y constituyen sus proyectos
históricos. ¿Eso tiene gran importancia
para la historiografía? Sí lo tiene, pero yo
diría que tiene más importancia para la
política, porque nos conduce a una
humildad más grande y además a una
vigilancia política intelectual más impor-
tante.
Segunda cuestión que me pareció
interesante que apareció acá, quiero
tratarla muy rápidamente, que es el
problema de la explicación de los
cambios que nosotros tuvimos en el
ciclo. Jaime, se preguntaba, bueno, ciclo,
172
qué ciclo, cuál es la identidad de ese ciclo.
Hay un intento, y él mismo lo mencionó,
de reducir ese ciclo exclusivamente a
condiciones internacionales favorables,
yo creo que eso es falso, yo diría que lo
más importante de ese ciclo, fue que
nosotros conseguimos aprovechar esas
condiciones internacionales favorables,
establecer una economía que en cierta
medida se reveló estable, pero sobre todo
realizar un proceso de inclusión social
muy significativo, muy, muy significa-
tivo. No importa las consecuencias, no
importa que sectores se hayan desgarra-
do de eso y hayan pensado que deben a
Dios, nosotros sabemos a quien se debe
eso, y si ese problema, digamos, de un
desencuentro, de las razones del cambio
ocurrido en la región existen, vamos a
analizarlo, pero no vamos a tirar en la
basura una gran transformación que
nosotros hicimos en nuestros países. En
el mío, acá en la Argentina y en otros
países, en Chile y en muchos otros
países, para no hablar en procesos
muchos más significativos, yo creo,
desde el punto de vista de su complejidad
como es el caso de Bolivia, que tendrá sus
bemoles en un cierto momento, pero que
de cualquier manera cambio completa-
mente la realidad de ese país, un virtual
apartheid que existía allá y que se
transformó.
Cuando nosotros trabajamos en el
proyecto de UNASUR, más allá del
destino que UNASUR está teniendo en
el momento actual, nosotros teníamos
claro que UNASUR era un intento de
dar una cierta institucionalidad para una
región que quería jugar un rol interna-
densidades nº 22 - diciembre 2017

cional, como un polo internacional. No
se trataba de Brasil, o de Brasil -
Argentina unidos, tratar de buscar una
presencia internacional, sino que se
trataba concretamente de hacer con que
América del Sur pudiera tener esa
presencia como un polo internacional,
porque sería mucho más fuerte y porque
tenía cartas de triunfo significativas. Esas
cartas de triunfo además de las riqueza de
su agricultura, de sus minerales, de sus
fuentes de energía, era entre otras cosas
el hecho que nosotros éramos cuatro-
cientos millones de personas. Y cuatro-
cientos millones de hombres y mujeres
que estaban pasando por un proceso de
inclusión social, y que por lo tanto
podían tener un rol económico novedo-
so en la región, ese me parece uno de los
elementos fundamentales. Y nosotros
tratamos en muchos países, por lo menos
en el mío sí, tratamos de decir que no
había una incompatibilidad en el
crecimiento de una política de exporta-
ción con una política de alargamiento del
mercado interno que nos parecía
fundamental. Entonces, yo creo que
nosotros muchas veces cedemos fácil-
mente a los argumentos que la derecha
trata de utilizar para descalificar el
proceso de transformación económica y
social que nosotros hicimos. Bueno, eso
no significa evidentemente, que el ciclo
expansivo de la economía mundial no
haya sido un importante vector de la
transformación, lo mismo que cuando
ese ciclo dejo de existir en función de la
crisis de 2008, nosotros sentimos las
consecuencias.
Bueno, yendo a la cuestión que creo
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
que con razón nos ocupó más tiempo acá
de discusión y me quedó feliz porque era
un poco, pese a la censura que yo sufrí de
Le Monde Diplomatique (risas), era la
cuestión que me preocupaba más, que es
el problema del sujeto o de los sujetos.
Bueno, no voy volver sobre eso, simple-
mente, mencionar que por suerte, sea el
pensamiento académico, sea el
pensamiento político, tuvo una
evolución suficientemente amplia en
América Latina para abandonar una idea
de desconsiderar sectores que
correspondían concretamente a los
manuales de marxismo leninismo sobre
la clase obrera. Y ver concretamente que
antes lo que muchos decían en forma
despreciativa son lumpens, son eso, son
marginales, etcétera, etcétera, esos
sectores efectivamente pasaron a
integrar -con sus contradicciones, con
sus diferencias-, sujetos potenciales o
reales de transformación social, en la
medida en que nosotros tuviéramos la
capacidad de entender concretamente
cuáles eran los problemas que enfrenta-
ban. En el caso brasileño nosotros
tuvimos, tenemos hoy día todo un
esfuerzo intelectual de sectores, que no
vienen incluso de una tradición marxista,
no son antimarxistas pero no son de
origen marxista, y que tratan de entender
lo que ellos llaman a ‘ralé’, no sé cómo
llamarlo en castellano, el margen de la
sociedad, o lo que ellos llaman los
batalhadores, que son esos tipos que
están todo el tiempo esforzándose para
subir en la vida, que tienen varios trabajo,
que estudian a la noche, que, en fin.
Entender cuál es el rol que esos sectores
pueden tener en un proceso de transfor-
173
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
mación, que nosotros tuvimos muchas
veces, que fueron sectores beneficiados
por nuestras políticas y que nosotros no
siempre tuvimos la capacidad de
entenderlos. Para que decir, de los
millones, porque son millones de
estudiantes que fueron beneficiados,
estudiantes universitarios que fueron
beneficiados por los programas de becas
en escuelas privadas, además de aquellos
de las universidades públicas, pero sobre
todo los de becas en escuelas privadas,
nosotros sabíamos que había muchos
que votaron en contra el PT, en contra de
la izquierda, etcétera, etcétera. No creo
que nosotros debiéramos encararlo
como ingratitud, aunque uno puede
quedarse molesto, obvio, pero la
molestia no es una buena compañía en la
política, y esa noción de ingratitud es una
pésima compañía. Por qué, porque eso
significa que nosotros no fuimos capaces
de diferenciarnos del populismo vulgar,
que hacía de esos beneficios concesiones
y no trató de educar a la gente para
mostrar que esos eran derechos que la
gente debía tener. Entonces, una política
social o políticas sociales, tiene que partir
del supuesto que la sociedad no es hecha
de personas, quien creía que la sociedad
era hecha de personas era la señora
Margaret Thatcher, la sociedad es hecha
de ciudadanos, de clases sociales, de gru-
pos, de segmentos, el concepto no
importa, si no son buenos, tratemos de
descubrir un buen concepto y que esos
todos y todas -como se dice hoy día-
tienen derechos, tienen que ser atendi-
dos en sus derechos. Es un poco lo que
acerca la democracia política de la
democracia económica y social, y creo
174
que las dos no pueden ser separadas. Eso
es una gran invención que la socialde-
mocracia tuvo a fines del siglo XIX y que
quizás nosotros no tuvimos la capacidad
de continuidad, pero lo que es peor ni
siquiera la socialdemocracia fue capaz de
hacerlo también.
Así que, por otra parte creo que uno, es
justo observar o no, que hay digamos una
especie de un neoliberalismo popular,
que sería una especie de saber esponta-
neo de la gente. Pero yo preguntó lo
siguiente, hoy día ¿se puede hablar de
saber espontáneo?, ¿se puede pensar que
las ideas nacen de la tierra como un
tomate? Yo trato un poquito de eso en mi
texto, llamando la atención para una
realidad que no existe más, en el
comienzo del siglo pasado nosotros
teníamos una sociedad muy dividida,
obreros eran obreros, burgueses eran
burgueses y había las capas medias que
estaban flotando ahí en el medio. Los
obreros, sobre todo en los países
desarrollados, capitalistas desarrollados,
pero incluso en otros países, yo pienso
un poco lo que conozco de la historia
social de Argentina a comienzos del siglo
XX, tenían fuertes instrumentos de
identidad, incluso de identidad cultural.
Tenían sus partidos, sus sindicatos, sus
organizaciones, no siempre los mismos,
muchas veces se peleaban mucho, tenían
sus clubs, sus teatros, sus revistas, sus
hábitos culturales, eso cualquier persona
que ha estudiado un poquito la historia
del movimiento obrero sabe. En Francia
una historiadora, una gran historiadora
del movimiento comunista, que después
se hizo una anticomunista como muchas
densidades nº 22 - diciembre 2017

veces ocurre hablaba concretamente que
el partido comunista y sus sindicatos se
constituyeron en una verdadera
contrasociedad, es decir, porque había
dos mundos separados, eso acabó, para
lo bueno y para lo malo, acabó. Y
entonces nosotros hoy día tenemos una
sociedad que es mucho más integrada,
una sociedad que es como a muchos les
encanta decir, globalizada, y no hay más
un mundo cultural obrero separado
radicalmente del mundo cultural
burgués.
Yo me acuerdo de una vez tratando de
explicar esta cuestión para mis alumnos
en la universidad, llamaba la atención
para una película brasileña llamada Eles
não usam black-tie, esa película que fue
una versión modernizada de la pieza de
Guarnieri, comenzaba con una pareja de
obreros, ella una obrera textil, él un
metalúrgico, saliendo de un cine un
domingo en la noche en la Avenida
Paulista, esa visión, es una visión
impensable setenta años atrás, porque no
se mezclaban, ellos estaban en la avenida
del capital financiero, una avenida que
era frecuentada incluso por las capas
medias altas, etcétera, etcétera, saliendo
de una película, o lo otro que nosotros
podíamos plantear concretamente es que
las novelas de la Globo son vistas en igual
medida por el obrero de la fábrica y por el
dueño de la fábrica. Entonces, ya no
estamos más en una sociedad dividida, en
una sociedad en la cual hay dos culturas
distintas, si no que en una sociedad en la
cual hay una mezcla de culturas y
nosotros tenemos que llegar a la
conclusión de que si eso es verdad desde
densidades nº 22 - diciembre 2017
debates
el punto de vista de la constitución de
una visión del mundo en un sentido
general, es mucho más verdad, mucho
más verdad desde el punto de vista de la
información cotidiana, la información
sobre la política, la información sobre la
economía.
Todos los días nosotros cuando
prendemos la radio temprano en la
mañana, cuando vemos los noticieros
estamos recibiendo clases de neolibera-
lismo, clases de neoliberalismo todo el
tiempo, ¿eso es irrelevante?, ¿se puede
hablar entonces solamente de un saber
espontáneo, de un neoliberalismo que
viene desde abajo como un tomate?, no.
¿Es complicado resolver eso?, es
complicadísimo, y nosotros en Brasil lo
sabemos más que nadie, más que nadie,
porque perdimos esa batalla, cuando
tuvimos algunos instrumentos, no
todos, pero algunos instrumentos para
resolverlo. Entonces, la cuestión de los
medios a mí me parece una cuestión que
sin duda alguna tiene relevancia, no
quiero reducir a ella porque creo que
digamos, la educación democrática de la
sociedad, no la adoctrinación de la
sociedad. Cuando se habla de igualdad de
oportunidades, yo creo que se debe
plantear también igualdad de oportuni-
dades de pensar, es decir que la gente
tenga efectivamente la posibilidad de
pensar distinto y no de estar pensando en
forma absolutamente homogénea, y eso
es lo que ocurre hoy día, es una de las
grandes invenciones del capitalismo. El
capitalismo nos hace pensar igual, nos
hace vestir igual, si ustedes miran,
muchas veces, como se visten los pobres,
175
Retomar el ciclo progresista. Conferencia de Marco Aurélio Garcia
los obreros, es muy frecuente que ellos se
estén vistiendo en forma, es una especie
de degradé de la forma por la cual se
visten los del piso de arriba, como se dice
en Brasil. Hay una película en la cual la
muchacha que trabaja en una gran revista
de moda se ríe un poco de la...-que está
mal vestida entre comillas-, se ríe un
poco de ciertas sutilezas que se están
discutiendo y la dueña le dice, pero usted
ya miró lo que está vistiendo, eso ahí es el
tercer o cuarto subproducto de una
moda que fue lanzada el año pasado, y
que a lo mejor costaba x y que para ella va
a costar menos cuatro x. Si eso es verdad
para la moda, eso es verdad también para
una serie de otras cuestiones. Bueno, yo
no quiero ser apocalíptico, decir noso-
tros estamos viviendo en un mundo
totalitario, porque eso es una expresión
en cierta medida totalitaria del control,
pero sí creo que nosotros tenemos que
movernos para enfrentar eso y creo que
la mejor forma de enfrentarlo es la
democracia. En el pasado las izquierdas
muchas veces hablaron de democracia
burguesa, democracia proletaria, hasta
que nosotros descubrimos que la
democracia era democracia pura y
simplemente que podía haber hegemonía
burguesa y muchas veces lo que se
llamaba democracia proletaria era
bastante poco democrática, y nosotros
teníamos que abrirnos de esas cuestio-
nes.
Bueno, yo quisiera agradecer mucho la
presencia de todos ustedes acá, es un
honor poder estar en una mesa tan
selecta como esta, es además un honor
que nosotros pudiéramos los tres acá,
176
poder participar de un evento organiza-
do por Le Monde Diplomatique, que ha
cumplido, cumple, y espero que va a
continuar cumpliendo un rol muy
importante en la aclaración de esa nueva
realidad que vive el mundo. Le Monde
Diplomatique cuando surgió era una
revista, yo leí el primer editorial en
Francia, no estaba en edad de leer todavía
el editorial, pero lo recuperé, y era una
revista, era un periódico destinado sin
duda alguna hacia los diplomáticos, por
eso se llama Le Monde Diplomatique y
cometía algunos errores en su formula-
ción, en primer lugar decía que saliendo
en Francia estaba muy bien porque París
era la capital diplomática del mundo, no
lo es más, que saliendo en francés estaba
muy bien porque el francés era la lengua
diplomática del mundo, no lo es más,
pero además, y ahí viene la buena evolu-
ción del diario que fue de tener la
capacidad de salir, digamos, de ese
cuadro exclusivamente diplomático e ir
hacia la discusión de las grandes
cuestiones del mundo de hoy día, y creo
que el Dipló tiene esa función y muy
bueno que lo tengamos en castellano y lo
tengamos también en portugués, en mi
caso, a cincuenta metros de mi residencia
en São Paulo, muchas gracias (aplausos).
Desgrabación y edición realizada por
densidades, sin la supervisión ni corrección
de los expositores y organizadores.
O.A.G.
densidades nº 22 - diciembre 2017
 documentos
La migración en América Latina y el
Caribe: Realidades y compromisos rumbo
a la adopción del Pacto Mundial para una
migración segura, ordenada y regular
Ciudad de Panamá, Panamá, 10 de junio de 2017

El Parlamento Latinoamericano,
Enfatizando el vínculo que existe entre una migración ordenada, segura y regular, la
reducción de la desigualdad y la promoción de un crecimiento económico sostenido,
incluyente y sustentable, tal y como se reconoce en la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible adoptada en la sede de las Naciones Unidas en septiembre de 2015;
Subrayando la importancia que reviste el diseño e implementación de programas y
estrategias de inclusión y reintegración en las comunidades de destino y origen para el
pleno goce de los derechos de las personas migrantes, el respeto a sus libertades
fundamentales y el reconocimiento de su dignidad;
Manifestando su inquietud ante los mensajes de racismo, xenofobia e intolerancia
observados en distintas regiones del mundo, y ante la estigmatización de los migrantes
como consecuencia de la criminalización del fenómeno migratorio;
Expresando su preocupación ante las situaciones de explotación y abuso, así como las
violaciones a los derechos humanos de las que pueden ser objeto los migrantes,
particularmente en el contexto del tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas;
Reafirmando los principios y objetivos de este organismo regional, como se encuen-
tran dispuestos en el Tratado de Institucionalización del Parlamento Latinoamericano
suscrito el 16 de noviembre de 1987 en Lima, Perú;
Considerando los esfuerzos desplegados por el PARLATINO para abordar la
migración como un tema transversal a las cuestiones examinadas por sus órganos y
comisiones incluidos, en este sentido, la creación de la Subcomisión de Asuntos
Migratorios en la Región en 2007, el establecimiento del Grupo de Trabajo sobre
Migración en las Relaciones Unión Europea-América Latina y el Caribe en 2010 y la
elaboración de la Ley Marco sobre migración en América Latina y el Caribe en 2015;
Conforme con la suscripción, el 29 de julio de 2016, del Acuerdo de Cooperación entre
el PARLATINO y la Organización Internacional para las Migraciones;

densidades nº 22 - diciembre 2017 177

La migración en América Latina y el Carinbe

Recordando la Declaración Especial sobre Migración y Desarrollo, en ocasión de la V

Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) celebrada
en Punta Cana, República Dominicana, en enero de 2017;
Recordando también los compromisos incluidos en la Declaración de Nueva York para
los Refugiados y los Migrantes, adoptada el 19 de septiembre de 2016 en la sede de las
Naciones Unidas, particularmente, el de iniciarnegociaciones intergubernamentales que
conduzcan a la adopción de un Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y
Regular en 2018;
Considerando el proceso trazado en la resolución 71/280 aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en abril del año en curso relativa a las modalidades para las
negociaciones intergubernamentales de dicho instrumento;
Alentando el diálogo entre parlamentarios, funcionarios de gobierno y académicos, así
como representantes de organismos internacionales, miembros de la sociedad civil y otros
actores involucrados en los esfuerzos para abordar el fenómeno migratorio desde una
perspectiva multisectorial basada en la evidencia que privilegie el respeto a los derechos
humanos de los migrantes, su seguridad y su dignidad:
1. Reitera la prevalencia de los principios del derecho internacional de los derechos
humanos al abordar la migración y subraya la obligación de los Estados de respetar los
derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas migrantes
independientemente de su situación migratoria;
2. Reconoce las contribuciones de los migrantes al desarrollo de las comunidades de
origen y destino, y realiza un llamado para garantizar su plena integración y
participación por medio del acceso, en condiciones no discriminatorias, a la educación,
salud y justicia, así como a un trabajo digno y remunerado, que al beneficiar a las
comunidades receptoras contribuyan a la formación de sociedades más incluyentes;
3. Subraya que los muros y las barreras que hoy se construyen en nombre de la
seguridad pueden obstaculizar pero no resuelven los orígenes por los cuales millones de
seres humanos hoy emigran y continuarán emigrando.
4. Alienta a los Estados a examinar la pertinencia de desarrollar mecanismos
institucionalizados, con la participación de autoridades de gobierno, representantes de
organismos internacionales, líderes de la comunidad empresarial y miembros de la
sociedad civil, de asesorías y capacitación profesional, así como de identificación de
oportunidades de empleo para generar puntos de encuentro entre potenciales
empleadores y empleados con el fin de fomentar la inclusión de los migrantes en los
países de destino, reduciendo su vulnerabilidad ante posibles situaciones de abuso y
explotación;
5. Se pronuncia en favor de la universalización de los Convenios núm. 97 (1949),
núm. 143 (1975) y núm. 189 (2011) de la Organización Internacional del Trabajo, así
como de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migrantes y de sus Familiares, y realiza un llamado a los actores de la

178 densidades nº 22 - diciembre 2017

 documentos

comunidad internacional par sumar esfuerzos en la consecución de dicho objetivo, así

como a los miembros del PARLATINO para promover su ratificación en los
foros parlamentarios de los que formen parte;
6. Anima a los miembros de este organismo a considerar la pertinencia de la
expedición de documentos de identidad a sus connacionales en el extranjero, por
medio de sus respectivas redes consulares e independientemente del estatus
migratorios de la persona, como una política pública que puede contribuir a facilitar el
acceso a servicios -de salud, educativos y bancarios, entre otros-y a la realización de
trámites de distinta índole en los países de destino;
7. Condena los mensajes y actos de racismo, xenofobia e intolerancia en contra de
los migrantes y exhorta a sus miembros a impulsar en sus respectivos países y
legislaturas medidas que contribuyan a contrarrestarlos;
8. Reconoce la soberanía de los Estados para determinar sus políticas migratorias y
enfatiza, al mismo tiempo, la obligación de respetar en todo momento los derechos
humanos de las personas migrantes en la gestión de las fronteras, así como la
importancia de abordar los factores que inciden en la vulnerabilidad de estas
poblaciones;
9. Expresa su rechazo a la estigmatización y criminalización de la migración
derivadas de la securitización de las fronteras y la imposición de barreras como
“medidas de disuasión” que, empujando a los migrantes a recurrir a organizaciones de
traficantes poniendo en peligro su vida e integridad personal, aumentan los costos en
los que incurren y los peligros a los que se enfrentan;
10. Exhorta a los Estados a buscar alternativas a la aprehensión física, sobre todo en
el caso de niñas, niños y adolescentes migrantes; en los casos en que sea utilizada,
siempre como un último recurso, reitera la obligación de garantizar que las condiciones
de detención se ajusten a los más altos estándares internacionales establecidos en
tratados internacionales y recomendaciones de mecanismos especiales de derechos
humanos;
11. Realiza un llamado para fortalecer la cooperación con organismos
internacionales y la sociedad civil, así como entre Estados, con el objetivo de generar
información pertinente y actualizada en materia de trata de personas y esclavitud
moderna que permita contar con un mayor conocimiento sobre estos delitos a fin de
identificar a sus víctimas y proporcionarles la asistencia y protección necesarias;
12. Enfatiza la necesidad de incluir los efectos adversos del cambio climático como
uno de los factores de empuje de la migración internacional y de promover, en este
contexto, la coherencia entre las agendas de desarrollo y su financiamiento, cambio
climático y migración, con base en los lineamientos acordados durante los últimos
años en el marco de procesos consultivos sub regionales como la Conferencia Regional
sobre Migraciones y de procesos consultivos globales como la Iniciativa Nansen, la
Plataforma sobre Desplazamiento por Desastres y la Iniciativa de Migrantes en Países

densidades nº 22 - diciembre 2017 179

La migración en América Latina y el Carinbe

en Crisis;
13. Reitera su compromiso para participar en el proceso preparatorio del Pacto
Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular que será adoptado en 2018
previo a la apertura del debate general del 73er período de sesiones de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
14. Anima a los Estados a adoptar una definición general de vulnerabilidad en este
proceso preparatorio y los alienta a considerar aquella propuesta por la OIM que, al
considerar la capacidad de las personas o grupos para resistir, afrontar o recuperarse de
la violencia, la explotación, el abuso y las violaciones a sus derechos, toma en cuenta a
su vez los factores individuales, familiares, comunitarios, estructurales y situacionales
que disminuyen o incrementan esta vulnerabilidad.
15. Reconoce y expresa su respaldo a la labor de los cofacilitadores del proceso de
consultas y negociaciones relativas al Pacto Mundial para una Migración Segura,
Ordenada y Regular, así como al trabajo de la Representante Especial del Secretario
General de la ONU para la Migración Internacional y de la Organización Internacional
para las Migraciones.
16. Convoca a los integrantes del Parlatino y de los demás foros regionales con
quien comparte objetivos democráticos a impulsar la Red Parlamentaria en favor de
una Migración ordenada y segura, comprometida en mantenerse alerta sobre las
vicisitudes que enfrenten los migrantes en los países que representan y a realizar todas
las acciones necesarias para contar con legislaciones que en el marco de sus soberanías,
apegadas al derecho internacional contribuyan a estos objetivos asegurando el respeto
a los derechos humanos y a la cooperación entre naciones de América Latina y el
Caribe.

180 densidades nº 22 - diciembre 2017

 documentos
Decisión sobre la suspensión de la República
Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en
aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre
Compromiso Democrático en el MERCOSUR
São Paulo, 5 de agosto de 2017

La República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del

Paraguay y la República Oriental del Uruguay,
CONSIDERANDO
Que, de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático en el MERCOSUR, suscripto el 24 de julio de 1998, la plena vigencia de
las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo del proceso de
integración;
Que toda ruptura del orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para
la continuidad del proceso de integración;
Que, en las consultas realizadas entre los Cancilleres de los Estados Partes del
MERCOSUR, se constató la ruptura del orden democrático de la República
Bolivariana de Venezuela, consignada en la “Declaración de los Estados Partes del
MERCOSUR sobre la República Bolivariana de Venezuela” del 1° de abril de 2017 y,
desde entonces, celebraron consultas entre sí y solicitaron al Estado afectado la
realización de consultas;
Que las consultas con la República Bolivariana de Venezuela resultaron
infructuosas debido al rechazo de este Gobierno a la celebración de las mismas en el
marco del Protocolo de Ushuaia;
Que no se han registrado medidas eficaces y oportunas para la restauración del
orden democrático por parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela;
Que el espíritu del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el
MERCOSUR es el restablecimiento de la institucionalidad democrática en el Estado
afectado;
Que la aplicación del Protocolo de Ushuaia no debe interferir en el funcionamiento
del MERCOSUR y de sus órganos, ni producir perjuicio alguno al pueblo venezolano;
Que los Estados Partes del MERCOSUR se comprometen a trabajar en favor del

densidades nº 22 - diciembre 2017 181

Declaración de los Estados Partes del MERCOSUR sobre la República Bolivariana de Venezuela

restablecimiento del orden democrático en la República Bolivariana de Venezuela y en

la búsqueda de una solución negociada y duradera en pro del bienestar y el desarrollo
del pueblo venezolano.
DECIDEN:
1) Suspender a la República Bolivariana de Venezuela en todos los derechos y
obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte del MERCOSUR, de
conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 5° del Protocolo de
Ushuaia.
La suspensión a la que se refiere el párrafo anterior tendrá efectos a partir de la fecha
de la comunicación de la presente Decisión a la República Bolivariana de Venezuela, de
acuerdo a lo previsto en el artículo 6° del Protocolo de Ushuaia.
2) Los Estados Partes definirán medidas con vistas a minimizar los impactos
negativos de esta suspensión sobre el pueblo venezolano.
3) La suspensión cesará cuando, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7° del
Protocolo de Ushuaia, se verifique el pleno restablecimiento del orden democrático
en la República Bolivariana de Venezuela.
4) Mientras dure la suspensión, lo previsto en el inciso iii) del artículo 40 del
Protocolo de Ouro Preto se producirá con la incorporación que realicen Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, en los términos del inciso ii) de dicho artículo.

São Paulo, 5 de agosto de 2017

Jorge Marcelo Faurie - República Argentina
Aloysio Nunes Ferreira- República Federativa del Brasil
Eladio Loizaga - República del Paraguay
Rodolfo Nin Novoa - República Oriental del Uruguay

182 densidades nº 22 - diciembre 2017

densidades
El número veintiuno de la revista densidades fue editado en
la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina,
América del Sur,
en el mes de diciembre de 2017.

Distribución libre y gratuita