Modernidade e gestão do território no Brasil:
da integração nacional à integração competitiva
Bertha K. Becker
Frente à.revigoração das teses liberais sobre
a economia neste fim de século, coloça-se_a
necessidade de reflexão sobre as falências e
os limites das práticas_estatais_ de planeja­
mento e. sobre o novo papel do Estado na
gestão do território. O . problema é particular­
g /C — _____r......■ - ....._ .... - . ___ w
m ente importante em p aíses periféricos
7 -> marcados p o rjo rte s - desigualdades sociais,
L .-P A v O <jP ■ R < - «-Vir A c ! ': IV S > t'J L ’ 'f< í> )0 A l S / ^ onde_ uma economia de mercado pode signi:
ficar ainda maior exclusão de grandes parcelas
da população.
í— . _ ...< 4 o Á o 'z - E À y í > 4 c 6 ' * r C yT'- ( ~ lv z jy ': 2
Neste trabalho procura-se efetuar essa reflexão
c- C AQ a a ,o _ j m i através da leitura geopolítica e do território,
com uma visão a partir do Brasil. O Estado tem
com o. ..território uma relação inextricável e
complexa q u e m ü d o u q õ lo n g o d a h istó ria , e
a geõpõíítícaéinerente_ao. processo.da cons­
trução .do.Estado. E a leitura das práticas de
apropriação e uso de parcelas do território
nacional desvenda os interesses em jogo no
processo de reestruturação da economia, da
sociedade e do próprio Estado. Ao que.tudo
indica, _viv.e-se_.hoje urr novo.momento na
relação .entre o Estado e o território, e a questão
que se coloca é qual a nqva coníormação
social e o novólp.apél dó Eslado_e. qual a sua
nova geopolítica.
Alguns parâmetros orien am essa leitura. Em
primeiro lugar, as redefinições em curso
inserem-se na crise/reestruturação do sistema
capitalista mundial iniciada em fins dos anos
1960,InaTase B.doIg^ttõ~ctclõ^de]<õndratieff!"
em que rápidas transformações são impulsio­
nadas pela internacionalização crescente da
economia-mundo associada à revolução cientí-
fico-tecnológica, configurando uma nova fase
da modernidade. O tempo acelerado e ã j
inovação permanente na produção civil e na
I
máquina de guerra, bem como no tecido social
e na política, tornam-se condição chave da'
globalização. Uma nova dialética se estabelece1
entre o espaço de fluxos gerenciais, de vetores, i
/
que tende a superar os Estados e as fronteiras,
e o espaço dos lugares, vivido, da experiência
histórica (Castells, 1985). Nesse contexto,!
análises e conceitos tradicionais, como sobe­
rania, nacionalismo, geopolítica, perdem a força !
explicativa sem considerar o vetor científico- J
tecnológico moderno. 1 —'
E t i segundo lugar, cabe ressaltar que, embora
a lógica da modernidade seja homogeneiza-
dora, as diferenciações espaciais básicas da
acumulação"e como unidades políticas, ainda
que mudando o séu papel regulador e a sua
natureza. A coexistência de tendências opostas
de homogeneização/diferenciação e globali-
zação/fragmentação é inerente à sobrevivência
e expansão do sistema capitalista e, hoje, a
diferenciação se acentua como forma de
sustentar a própria globalização. Em que pese
à emergência de novas territorialidades, são
os Estados-Nação com as suas especificidades
que basicamente respondem pelo processo
de globalização/diferenciação da economia-
mundo, processo que não é um fenômeno
resultante do ‘livre jogo das forças de mercado'
e sim da decisão e realização de determinados
atores e de suas geopolíticas. •
Finalmente, no caso do Brasil, condições espe-.
cíficas historicamente construídas, que incluem
o papel peculiar das Forças Armadas e da terri-
toríalidade na~formação.db"Estado, resultaram
numa v ia " autorjfária ..oara a modernidade,
caracterizadáliustamente pela construcão-do
Estado.e do.território à frente da construção da
. nação. Via que conduziu o pais a uma nova
posição na economia-mundo como semiperi-
feria, categoria definida por extrema ambiva-
lê n c a , heterogeneidade e instabilidade.'
Distanciando-se de seus vizinhos latino-
americanos, o Brasil se configurou como potência
regional, significando maior articulação com a
economia-mundo e também maior vulnerabili­
dade às rápidas transformações engendradas
pelo tempo acelerado da modernidade.
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Espaço & Debates n? 32 -1991 Modernidade e gestão do território no Brasil; da integração nacional à integração competitiva

O Brasil é, pois, um caso exemplar para análise teve continuidade nas disputas pelo controle do novo prqjeto foja intencionalidade de controle desenvolveu envolvendo não só a sua adminis-
do rápido processo de transformação por que das grandes bacias do Prata e do Amazonas do vetõr científico-tecnológico moderno, ou seja, traçãoi em termos econômicos, mas também
passa o Estado e o território nos últimos vinte durante o Império, aprimorou-se com a definição de controle não só do espaçQ. mas-sobretudo as relações de poder. A gestão.do. território,
anos, cujos momentos compõem as seções dos limites territoriais na virada do século e, dojempo. Coatroíe.entendido como..condição entendida como prática estratégica, científico-
deste trabalho. A primeira corresponde ao projeto finalmente, se consolidou na construção de para constituir um novo padrão de inserção do tecnolóaica. do poder para controle do espaco-
geopolítico da modérnidade que tentou efetuar Brasília como base logística para a ocupação país na nova ordem política planetáriaje-para tempo (Becker, 1988 a), foi instrumento essen-
uma modernização conservadora e homoge- definitiva do interior. O Projeto Calha Norte é a modernização acelerada da_sociedads_e_do cial da modernização conservadora, na medida
neizadora da sociedade e do espaço nacional; a manifestação contemporânea dessa mesma território nacional. Condição tambémda conso-, em que consolidou uma cidade m undial.
a fragmentação do território como expressão lógica, retomando posições fortificadas da lidação e ampliação do papel dirigente do Estado;! enguanto nexo com a economia-mundo em
da crise do Estado e do esgotamento do projeto colônia que mantiveram a posse do imenso entendido como único-ator-capaz deíacelerar.
geopolítico na década de 1980, constitui a território amazônico. a modernização _através__do_planejamento os"dom ínios aaromercantis enquanto suporte
segunda seção. Na terceira, à guisa de rácíõnaLainda que sustentado pelo endivida-j
conclusão, se apontam as tendências do Estado Produto e condição dos pactos oligárquicos, o mentaexterDP (Becker, 1988aj. Ós fartos créditos' dentes a áreas consolidadas, cujas estruturas
e da gestão fragmentária do território. Estado brasileiro teve_na geopolítica uma ‘empurrados’ pelos grandes bancos internacio­ põlíticãs~sáo mantidas através de alianças com
condição cháve do.seu .fortalecimento e utilizou nais n ádécidade 70 2 favoreceram a estratégia interessèSTocais e reoionãisT e produziu fron­
o discurso dá unidade nacional para suajegith de_modeynização_ê^a.interaçãodãs_condições teiras, enquanto indutoras de rupturas sem
O projeto geopolítico para a mação áféos.primórdios da industrialização. A externas e internas se^expressaram no ‘tripé’ ameacamosjnteresses estabêlêcidos;
manutenção do equilíbrio precário entre as
modernidade e a homogeneização forças do mercado mundial e os interesses dos
e nos grandes projetos. A articulação da cidade mundial aos domínios
conservadora do território grupos dominantes conferiu atribuições cres­ Não se trata de atribuir onisciência aos militares. e às fronteiras foi feita atravésda imposição pe­
centes ao Estado, que assumiu papel decisivo Gestado ainda em pleno regime liberal de após- lo Estado, de uma vasta malha de duplo contro­
Na busca da especificidade das transforma­ e crescente na industrialização. A incorporação le, técnico e político, correspondente aos progra­
guerra, o projeto não foi fruto apenas das
ções em curso no Brasil, não basta recorrer de ‘espaços vazios’ ao domínio da nação tornou- mas e projetos governamentais que se conven­
Forças Armadas; tampouco se tratou de uma
ao capitalismo tardio e ao autoritarismo como se parte essencial do projeto geopolítico de cionou designar de malha programada e cujo
marcha racional e inteligente e sim de iniciativas
sua dupla face, repressora e populista, feições modernização e de ascensão à potência regional isoladas e decisões possíveis que terminaram traçado atende aos interesses que compõem o
comuns a grande número de Estados do e revela um novo significado do território na 'tripé'. Concretiza-se principalmente: a. na exten­
num projeto gerido pelos militares. Contudo,
continente e que figuram uma via conserva­ mediação entre Estado e sociedade: o território são de redes técnicas— viárias, urbana, de co­
dois aspectos de sua atuação devem ser
dora latino-americana para a modernidade. Via éum recurso simbólico de constituição da ‘nação’ municação, de informação, institucional, bancá­
ressaltados: a. o reconhecimento de que apenas
em que o Estado negocia com os grupos i como indivíduo coletivo em detrimento de uma ria etc.; b. na criação de territórios superpostos
a indústria de bens de capital não era suficiente
privados a manutenção de seus privilégios e L comunidade nacional de cidadãos. à divisão político-administrativa oficial, geridos
para garantir a ‘Segurança Nacional' e requeria
sua inclusão ou exclusão nos benefícios da ' por instituições estatais para onde'foram canali­
também a autonomia tecnológica; b. a instru­
coisa pública em troca do apoio ao projeto de Mas a ‘marcha para o oeste’ no Estado Novo zados os investimentos (Becker, 1988a).
mentalização do território como base da
modernização a partir ‘de cima’. e no nacional-desenvolvimentismo dos anos
.50 foi muito mais um discurso legitimador do acumulação e também da legitimação do Estado. Na ideologia territorial, a fronteira assume um
Trata-se, no Brasil, da expressão mais e la b o -A^Estado do que uma prática concreta, limitada novo significado. Não se resume mais a franjas
Como promover transformações significativas
rada do capitalismo tardio na América Latina, ■*' a poucas iniciativas descontínuas no tempo e de povoamento pioneiro em terras ‘livres’ do
de um autoritarismo marcado por raízes escra­ sem romper com a ordem social hierarquica­
no espaço, a reboque da dinâmica social mente organizada? Ou seja, como promover espaço físico, e tampouco épuramente um tipo
vistas e por burocrefcia estatal em que as espontânea, e que culminou com a construção de periferia. Adquire uma dimensão simbólica
Forças Armadas alcançaram nível de profissio­ j de Brasília, sfmbolo do poder estatal a ser uma acelerada modernização conservadora?
Através da produção do espaço. de âmbito nacional. Incorporando a utopia
nalização maior do que na maioria dos países -estendido por todo o território nacional. pioneira e manipulando o espaço, o Estado se
de continente, e se trata ainda de uma certa apropria e difunde pela mídia o termo fronteira
O espaço tornou-se o mediador entre a nova
territorialidade intimamente associada à geopo- ! E somente com o novo autoritarismo que o economia planetária e a formação social brasi­ para designar a expansão da sociedade e a
lítica, que está na raiz mesmo da formação discurso da integração nacional assume sua
leira. Introduziu as rápidas mudanças do integração territorial. Catalisa e reorienta as
social brasileira. forma mais elaborada e um novo momento
espaço de fluxos conectados à circulação expectativas e as tensões sociais desviando-
crítico se estabelece na relação do Estado com
Historicamente,ji posse e o controle do terri­ > o território. O nacionalismo autoritário se conso- internacional de capitais, mercadorias e infor­ as para os ‘espaços vazios' do interior, atribuindo
tório sustentaram a coristraçâo do; Estado ê 7é , lida como estratégia de desenvolvimento e mações sincronizando-se com estruturas cujo à fronteira a imagem do espaço capaz de
este que passa a produzir o~seupróprip espaço, tempo é definido por rotinas solidamente oferecer à nação novas oportunidades, isto é,
como ideologia do território, e o Estado acelera
enraizadas que atrasam o ritmo acelerado de a mobilidade vertical impossível de ser alcan­
sqçiãlèjjglíticõrxàcionaLatécnico,instrumenta­ ; 0 ritmo e amplia a escala de sua intervenção
lizando o território. 'para controle do espaço e do tempo, se ante-
Í modernidade. Tratou o espaço como parte çada nas áreas estruturadas (Becker, 1988b).
integrante e fundamental da base técnica da A fronteira constitui-se então como um compo­
Na verdade, o território precedeu o Estado Jcipando à própria dinâmica social. As Forças grande empresa oligopólica procurando dotá- nente do patrimônio, tanto material como
brasileiro. O controle de posições estratégicas (Armadas deixam de ser uma burocracia em \ lo de operacionalidade e funcionalidade capazes ideológico que determina as relações da
como instrumento de posse do território está jarmas para se constituir como planejadoras e i T de garantir a integração de porções do terri­ sociedade com o seu espaço, como um conceito
na origem da geopolítica brasileira que estendeu igestoras de um projeto nacional geopolítico, tório nacional enquanto áreas privilegiadas de estritamente ligado ao mito fundador de uma
as fronteiras políticas muito além dos espaços para a modernidade.
valorização da economia-mundo (Egler, 1988).* determinada sociedade (Aubertin & Lena; 1988).
de produção colonial. Geopolítica de lógica As premissas do projeto geopolítico não foram
sempre militar que esteve presente na estra­ determinadas pela geografia do país nem se Nesse contexto, a politização de estrutura Na prática, como campo de manobra privile­
tégia de defesa e expansão do território da resumiram à apropriação física do território, espacial correspondentes a interesses diver­ giado do Estado, a fronteira assegurou a
colônia pela Coroa portuguesa por três séculos, sos, uma complexa regulação do território se extensão do seu poder, definindo-se como o
tônica da geopolítica convencional. CL marco
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 Espaço 4 Debates n? 32 - 1991 Modernidade e gestão do território no Brasil: da integração nacional à integração competitiva

retira a autonomia para gerar e controlar os de renda real, seja através da captura clandes­
espaço não plenamente estruturado, onde o Crise do Estado, ‘de-regulação’ e tina das redes, seja através de pressões para
Estado pode mais rapidamente alcançar seus fundos públicos, divididos entre as diferentes
fragmentação do território3 esferas do poder, de modo a não ameaçar a alcancá-las, como é o caso da luta por locali­
objetivos de modernização conservadora. A
trama de privilégios consolidados. zações junto às redes de circulação e energia.
geopolítica do Estado brasileiro construiu não A crise/reestruturação da economia-mundo
apenas uma, mas um muitas fronteiras que baseada em novas tecnologias de produção A crise do território é desnuda nas grandes
Dado o caráter geopolítico do projeto da moder­
deveríam oferecer perspectivas de crescimento e.gestão e no liberalismo como novo quadro metrópoles e na Amazônia. Na década de 70,
nidade, as m an ifestaçõ es da crise da
econômico, de solução das tensões sociais e para as relações éntre o Estado e o mercado cs conflitos fundamentais na grande fronteira
modernização conservadora assumiram uma
de pleno exercício do poder sobre o tempo e mundial afetou mais intensamente as semiperi- se travaram na disputa pela terra entre posseiros
nítida dimensão territorial. Na redefinição das
o espaço. Dentre elas ressaltam a fronteira cien- ferias da econom ia-m undo, que .foram regras do jogo, a materialidade do conflito . e fazendeiros. Nos anos 80, em face da escala
tífico-tecnológica associada à indústria béüca dirétamente atingidas pelo fim do ciclo de cres- dos grandes projetos, a escala dos conflitos
assume expressão na luta por lugares e posi­
implantada na core area, fronteira originária cimento.suste.ntado pelo endividamento externo também se altera, tratando-se de disputas por
ções estratégicas no espaço. O projeto geopolítico
de constituição no país de um novo padrão no início da década de'1980.’4 Mas as raízes tentou completar o controle do território através território. Os Povos da Floresta lutam pela terri-
de inserção na ordem planetária; a Amazônia, da crise não~êstãvam predeterminadas, torialização, enquanto grandes empresas
da imposição de sua malha programada,
expressão máxima das fronteiras no Brasil, dependendo também de componentes internos, mineradoras e o governo criam novos territó­
estendendo as fronteiras além do seu poder
onde se pode acompanhar a implantação da I e a recuperação das semiperiferias tem vela­ rios superpostos à jurisdição oficial, como é o
de mantê-las e controlá-las. O território foi, assim,
malha programada, o processo de transnacio- is cidades de recuperação .diferenciada. caso do programa Grande Carajás.
instrumento de consolidação e crescimento do
nalização da CVRD e os violentos impactos
Estado, mas também expressão de vulnerabili­ Os conflitos de hegemonia nos domínios
sociais e ecológicos decorrentes; e as fronteiras A redefinição do papel do Estado torna-se
dade, e a leitura do território permite desvendar agromercantis retomam, sob nova feição, a
representadas pela conquista de parcelas do particularmente crítica no capitalismo tardio e os interesses em jogo no processo de reestrutu­ questão regional. O lento processo de transição
mercado Internacional para produtos, grande autoritário brasileiro, onde o_Estado assumiu ração da economia e da sociedade. autoritária para o governo civil forçou a reaco-
engenharia e consultoria, particularmente na a modernização conservadora a tal.ponto que
América do Sul, África e Oriente Médio. modação das elites regionais que passam a
à crise se manifesta em seu próprio cerne. A_crise. se manifesta em_diferentes-escalas.
buscar novos mecanismos políticos para
É_ãss[m_que^em.plena recessãQ_mundial. .0 . Ao nívei econômico, trata-se sobretudo da crise Ao nível^ loça|,_naJuta^pelQ_díreitQ_acLÍugar;
garantir o seu poder. Abaladas as formas tradi­
BrasiLse.configuracamo.semiperiíeria, processo financeira de um Estado que se tornou empre­ cionais de fidelidade eleitoral baseadas na
que não lhe foi exclusivo e que resultou.de sário e principal Jinanciador da economia.
propriedade da terra peia mobilidade da força
cópcjlçoes externas é internas. A descentrali­ Significa_o_esgotamento de um padrão de pelo controle do mercado da semiperiferia.
de trabalho e pelas novas territorialidades,
zação industriaLe,o.crédito,.combinados com financiamento da industrialização que contava
Lugares e posições são objeto de verdadeira intensifica-se o clientelismo, mas a escassez
condições específicas, produziram uma profunda com o setor publico para socializar os riscos dos fundos públicos tornou mais acirrada a
do investimento privado assumindo a dívida guerra civil que põe em xeque as estruturas
diferenciação no setor periférico da economia- disputa por sua alocação.
para o crescimento a qualquer custo, sem de poder local institucionalizando e definindo
mundo. O Brasil, como o México, os Tigres
consolidar um sistema financeiro capaz de formas paralelas de gestão. A centralização Novas territorialidades resultam dessa disputa.
Asiáticos, a China_e a fndia experimentaram
garantir sua_reprodução ^mpliada. A veloci­ excessiva do poder governamental combinada A frente formada pelos governadores nordes­
um breve ciclo de crescimento entre 1967-1982 com a ampla extensão de suas operações
Jsustentado.peio -endividámenTõ externo.e por dade do endividamento externo e interno é cortou os laços de comunicações com o espaço
tinos, trocando o apoio concedido ao iento ritmo
vigorosa intervenção.esjatai, emergindo como manifestação clara dessa situação. da democratização, por recursos necessários
vivido, fragmentando a sua malha programada. à recomposição de suas bases eleitorais e seu
1semiperiferias no sistema mundial, embora com
A crise afeta também diretamente o aparelho 0 Estado foi incapaz de controlar a resistência poc er local, expressa-se em grandes conjuntos
\pstilos de crescimento diversos
de Estado que levara a construção do Estado da população excluída e de atender às habitacionais que recriam ‘currais eleitorais'
Em consequência, o Brasil alcançou a posição à frente da construção da nação, eliminados demandas localizadas, que eclodiram em uma nas áreas urbanas e periurbanas. A redefinição
de oitavo PIB do mbndo e passou a exercer os mecanismos de representação e participação frente de conflitos expressa em movimentos dos domínios assume forma elaborada na
influência econômica e política em países peri­ que permitiríam negociar soluções para a crise sociais localizados. Constituição de 1988 com a criação de novos
féricos, enquanto a maioria da população ficou e destituindo de legitimidade o Estado e a Estados na Amazônia Legal e a conquista dos
excluída das benesses do crescimento Sob esses movimentos jaz, em grande parte,
atividade política. A modernização conserva­ seus governos e de sua representação política
econômico e a submissão aos países centrais a intensa expropriação e mobilidade da força
dora cooptou os grupos políticos ao custo de em Brasília torna a Amazônia um palco de
foi mantida principalmente no campo finan­ de trabalho, significando a ruptura da população
internalizar seus conflitos, transformando o disputa entre as elites regionais.
ceiro e tecnológico, pois os avanços em C/T com seus territórios de origem e transformando
Estado na principal arena de luta econômica
se concentraram em setores controlados, não a busca por um lugar em uma reivindicação A disputa pela hegemonia também está presente
e política na recomposição do pacto de poder.
se difundido para a economia e a sociedade. de grande parcela da população. As 'invasões' na descentralização. A reforma tributária,
Configura-se, assim, a crise do Estado que
A_m odernização .c o n s e rv a d o ra -c rio u —um hoje se diferenciam pela velocidade com que proposta pela Constituição, aumentou o poder
se fragmenta política e espacialmente pelo
espaço.tecnicamente-homogeneizãdo — faciji- se criam novas territorialidades; pelo lugar que dos estados e municípios na gestão dos fundos
fortalecimento de corporações crescentemente
tando a interação de lugares e tempos —, ocupam, não mais apenas as franjas de terras públicos, mas a descentralização necessária
autônomas, que diluem os limites entre o
vazias, mas o âmago das grandes cidades e dos recursos não foi acompanhada pela distri­
mas4arnbétn.um-espaço-tragmentada.porquc público e õ privado. Por seu turno, a socie­
de áreas rurais valorizadas; e pela dimensão buição eqüitativa dos encargos sociais que
A a_apropriação-do-território_e_a_alocação_de dade de massas pobre, desprovida de fóruns
do conflito que extrapola a capacidade de permaneceram em grande parte sob a
recursos foi fortemejite-seletiva^iesultarido e canais de representação, projeta suas
controle pelo poder local, desembocando ora responsabilidade da União.
em conflitos que se constituíram em embriões demandas sociais no Estado, de quem espera
d e _novasJ e rrito rialidades ^ em luta armada, ora na legitimação da posse.
respostas concretas para a conquista da cida­ A escala nacional, a questão do território
1 A.conquista do lugar.é também uma-guerra
dania. Na nova Constituição, evidencia-se a
/ questão crucial do Estado: dele se exige um
papel decisivo no desenvolvimento, mas se
de posição .de acesso-Ajnalha_progtamada_e
seletiva do Estado. O objetivo éerguer o patamar
expressa o agravamento das contradições
inerentes ao estilo de crescimento nacional/
51
50

Espaço & Debates n? 32 - 1991
transnacional adotado pela semiperiferia, na
medida em que a crise afetou de forma diferen­
ciada os membros do tripé. A crescente',
autonomia da grande empresa e a fragilização',
do Estado tendem a segmentar o mercado e ,
o território nacionais.
A emergência do Brasil como semiperiferia
na economia-mundo alterou a dimensão do
mercado nacional, pois que a consolidação
de complexos industriais se deu concomitan­
temente à conquista de fatias de mercado
externo. A grande beneficiária da política de
incentivos à exportação foi a corporação
transnacional sediada no território nacional
que ganhou autonomia crescente e tem
vantagens competitivas sobre as empresas
nacionais, utilizando tanto o protecionismo no
mercado interno como os estímulos para
conquista de parcelas do mercado externo
adquiridas pelo Estado brasileiro.
A tendência à segmentação do mercado e do
território está relacionada em grande parte à
perda do poder de decisão do Estado sobre
a localização da empresa. A localização das
empresas foi em parte induzida pela malha
programada e, na medida em que a crise afetou
diretamente a capacidade do Estado, tanto
de expandir como de manter a imensa rede
implantada, ficaram ameaçadas a velocidade
de circulação no espaço e a segmentação do
mercado. Essa situação reforçou a ameaça
decorrente da ubiquidade adquirida pela grande
corporação oligopólica que, já independente
de competição de preços, passou a contar
'ainda com os avanços na tecnologia do trans­
porte e da produção, esvaziando o poder do
Estado de influir na sua localização.
Operando em escala planetária, as grandes cor­
porações procuram romper os limites territoriais
dos Estados-Nação em favor de lugares e posi­
ções privilegiados, negociando diretamente com
frações locais e regionais, cujos interesses nem
sempre são coincidentes com metas nacionais,
dando origem a estruturas regionais diretamen­
te articuladas à economia-mundo. Tais riscos
referem-se particularmente às empresas de ca­
pital nacional, que têm maior dispersão e são
mais dependentes da política governamental,
e transparecem na proposta de implantação
das Zonas de Processamento e Exportação
(ZPE) em vários pontos do território, em espe­
cial no domínio agromercantil. Soh.o-discurso
do desenvolvimento regional, que procura dar
legitimjdadejã!eSe projeto,.jazerninter.esseslo-
caís de se relacionar diretam entexom o merca-
dõ mundial7ut!lízando~a cessão de parcelas do
52
terntónoconiojnstrumento de negociaçãodire--
ta com capitais transnacionais.
No futuro das empresas estatais reside a
grande incógnita sobre os rumos da semiperi­
feria. Aquelas que ganharam autonomia relativa
e consolidaram posições no mercado externo,
encontram-se melhor capacitadas para fazer
frente à crise. É o caso da Cia. Vale do Rio
Doce que, como instrumento de política
governamental na execução dos grandes
projetos de exploração mineral na Amazônia,
construiu sua própria territorialidade. Verda­
deiros enclaves, onde se desvela a face privada
e transnacional de uma empresa que articula
diretamente a região criada sob seu controle
com o mercado mundial. , cn
.O . — •>-*'
Liberalismo autoritário e integração
competitiva do território
As tendências identificadas no movimento de
transformação do sistema capitalista mundial
hoje se acentuam. Esgotam-se as últimas
‘reservas’ territoriais para a externalização do
custo do desenvolvimento e da dominação polí­
tica, e solidariedades de base territorial
emergem. Exaure-se o ciclo de expansão
sustentado pelo crédito. O padrão tecnológico
dominante desde o após-guerra, que privile­
giou a produção seriada em grande escala e
a modernização homogeneizadora, dá sinais
de esgotamento e perda do poder de controle,
apontando para a produção flexível fundada
na inovação contínua e para o reconhecimento
da importância das diferenças, enquanto alter­
nativas competitivas de desenvolvimento.
A projeção mundial desse modelo trouxe fortes
ténSõèsjestrqtQràFs e_ resultou em contraprodu-
tividade social. Já em fins dos anos de 1970,
oslteóricos do desenvolvimento regional ãpon:
tavam a falência dq^planejamento centralizado
e.propunham como novo_paradigma o desen­
volvimento de ‘baixo para ôirha’ (Friedmann &
DougTãss, 1978; Stõhr, 1980). A integração
crescente com afastamento das bases territo­
riais significou, por um lado, queda da
produtividade afetando a própria capacidade
de inovação, que acusa retorno marginal
decrescente uma vez que se tenha difundido
até uma certa extensão (Stohr, 1980); padrões
de preferência regionalmente diferenciados
tornavam-se, assim, essenciais à inovação
contínua. Por outro lado, significou impossibili­
dade de atender às novas necessidades sociais
e problemas ecológicos gerados.
Modernidade e gestão do território no Brasil: da integração nacional à integração competitiva
n gi ip —P-Çee.ç—teóricos não apontaram foi a_'/iHuajsohedecendo ao imperativo de lucro)
relaçãCLentre o paradioma-por eles propostos os processos controlados pelo poder (atividades
estatais orientadas para manter a ordem social
e_a_nova onda liberal associada à.remqção
Ho nhstániilns. a amola d ilu s ã o das_tlQvascapitalista acima dos interesses individuais)
(Offe, 1972). A burguesia mundial não neces­
tecnologias (Becker, 1986), assgçiaçãajtue
sita mais de garantias legais dus' diieitus "dê
transformaria o novo paradigma em ideário e
pjfnprtgilarfâ mas tão-somente W T im a estru­
instTumentõ de reestruturação da economia-
mundo.no_sentidQdaflexibiüzação_daecooQrnia. tu r a qna garanta o acesso privilegiado à
aJóropriãção continua do exceoente. o g u e lhe
Motivações jle^origens . muito diversas _que‘ permite grande flexibilidade (Wallerstein, 1983).
incluem os movimentos sociais, a_crítjça_da
Mas tal discrepância não significa o fim do
Estado como instituição e área geográfica,
Hria^sócio^ambiental,'aa^^^enyplw nfiD tQ
. em favor do global e do local como acreditam
perseguido pelo Banco Mundial/_convergem
^alguns (Lepietz, 1987). A manuten ção _do sB
para a percepção de que .os efe]tos._d|retos
limites dos territórios nacionaís_para sustentar
da-interação de fatores-ecológicos, sociais, adiferenciação_espacialJe^sençialà^mpresa.
econômicos e-poTíticos dá~éscala locaLrepte' 0"Estgd^çQntip.ua,a,seL3_úiiidade-espacial
sentam elementos regulitorios^e jnovadpres hásica para a acumulacão-de-capitah-embora
pãràlQ3ésenvolvirt®ntãIgrô£al. Na interação
cumprindo um novo papej. O processo_.de
histórica das duas tendências opostas de
homogeneização/diferenciação do espaço,
mo<iernizaçâõ~consiste em se_manJe_r_çonti- *
nüamente moderno jxQue_exige_a_cnaçãQ_de
passa-se a privilegiar a última, sem que isto _____ reguladojielo
__
um~c5ntêxtõ~dé modernização
signifique o desaparecimento da homogenei- 'e mbora ele~possa não siTmãTs oJugarj
&nsrssssssgss^
concentração e _centralização_da_capitaLcuja Crescem, assim, as demandas pom m areform a
1
globalização avança através não s ó d a jn c o r- do Estado. Sua configuração prévia é perce­
pórãção extensiva _de_iiQVQS_espáços_corno, bida como não mais funcional tanto à reprodução
sobretudo, pela valorização seletiva_daS-diíe- do sistema econômico como à pfõdúsã o jje
renças_nuni-processo -combinado. de-centra- bens C
Urfiia e aeiVllyUJ.
serviços, im
no IIUUUWI
interior do Estado. —
Ao
-J-
ii7noãn/dgsnRntralizacão que afeta os conceitos contrário demanda-se uma organização soçjfll *
da soberania e naçjoji^sm g. riSvíwõi-rr-ãKerta à internacionalização. Para
tãnto. a ideologia liberal propõe a exeçuça.0
Frente_às múltiplas pressões e à_tendência_à de uma estratégia de modernjz a jjio _ d g g
economia flexívei. acirra:se a~_competição aparatos institucionais que inclui, como
éspãcial e .flexibiliza-se também a gestão do componentes centrais, a desburocratizaçáo, a
território. Planeiam-se hoje, sobretudo, as dife
dife-) i---gtí i; a?an p riescentralizacão (Becker,
renças, enyolyendQ_as_CDmunidades_lfi£ãls 1986. Mattos,
1982, 1986; Mattos, 1989).
1989).
em
Cl 11termos
lipri i i diretos e obrigações,
-t em &qrau-maior1
ou menor de responsabilidade. Dessa forma Mas também esse processo é marcado por
slTpfõcuralítinder às expectativas políticas e diferenciações. A privatização^nas economias
centrais^émodesta e seletiva e,jp b rg tu jjo jtâ p
sociais, se poupam recursos escassos, se
vem sendo acompanhada de desestatização
incorporam potencialidades, se assegura o
generalizada (Bursztyn, 1990). Pé,lo_Contrário,
cumprimento do plano estabelecido e se esti­
no~PrimeTrg-.Muadg>_ajPteKfinçào -do-Estadoi
mula a competição, procurando superar a
continua de importânciajçentral. ainda que se
contraprodutividade social. Na Europa, regiões
altere o conceito de soberania e .se processe
e comunidades ganham autonomia para
uma mudançã~nã~forma de-SuaJntervençãa
promover o desenvolvimento e ‘coalizões de
i ima re-reniilacão oue incíui aÇfiSSáO-de^obe-
crescimento' comunitárias competem por
rania econômica e até mesmo temtonal .Pãra
investimentos, significando que as comunidades
iotenrerên.em orande blOCOS eCOnÔIDiCOS. maS
vizinhas se constituem como grande inimigo
« não
nau ...a,o w governo
_________
e mais o central______________
(Taylor, 1990) não a cessão de soberanjajffllilica..
Nesse_conlexto,jjm novo Estado. igualm ente- A t e s ^ a t i z a ç ã o i j ? ^
flexível se torna^necessãrio. A internacionali- da_djy[da-extetna a mplia.a pressão exte
zacão do capital e a rapliçaçãoJnlénsTiÍJe- p j r t i c u j g i ™ ^ ^
7ioWs~fechoTogíãs~~ tendem a acentuaj_â economia-mundg^om_oobjeJivo de desm a ia r
disaepânciã estrütürãL existente_fiQtre_QS os_E^ados_çeolraüzados,
processoscontrolados^ejovator(capitajsindi- desenvolvimentojtoCjgnaLpoealespetseg tda_,
 A v fV ^ ' A. \
Espaço & Debates n? 32 • 1991
os mercados e áreas de influência por elas
cgnquiitãããs e, desta torma, criar condições
parjTque as~corporãções multinacionais e__os
Estados centrais possam operar mais livre
mente. É o caso do MSTco, do brasil pressionado
também pela questão ecológica, e talvez o
caso do Iraque, potência regional emergente
abortada pela guerra, decorrência também do
nacionalismo belicoso adotado como estratégia
de desenvolvimento por seus dirigentes.
Mas a_mudaoça_do papel do Estado não é
um mero.reflex o d iló a ic a da dominação. Pela
primeira vez em séculos, nacionalismos sêpãra-
tistas ameaçam a integridade territoriaLdos
Èitados, afetados também por movimentos
sociais, e a íóqica do ‘projeto civilizacionar
desses movimentos e a grqnde variável
desconhecida dofínaldo século X X . Desafiando
ÜDi:Jenòmeao._sócio-político fundamentaTriã
situapão presente, embora não se saiba qual
será sua trajetóríaT Popem contribuir parada
criação de uma ordem üõcTahsta ou oropnr-
cionar envoltura exterior para a lógica da
dominação. As estruturas transnacionais dos
Estados constituem-se, portanto, como campo
de batalha política chave no processo de rees­
truturação do sistema capitalista mundial
(Wallerstein, 1983).
Nesse contexto, altera-se também hoje o
nacionalismo. Ele deixa de ser uma estratégia
de desenvolvimento e se manifesta sob dife­
rentes formas que implicam significados diversos
da flexibilidade. Uns são de base cultural,
como é o caso do movimento pela ‘europei­
zação da Europa’, que propõe a restauração
de uma comunidade continental a partir dos
horizontes culturais comuns, isto é, dos
símbolos, da consciência e da memória cole­
tivos que constituem a história centro-européia,
e que não se vinculam a uma base territorial
nacional (Steger, 1982). Outros têm trajetória
conservadora que vai ao encontro dos inte­
resses da lógica da dominação.
É nesse contexto que se colocam o dilema e a
ambiguidade do novo Estado e do novo território
no Brasil; qual o sentido da flexibilização do
Estado em face da tradição autoritária? E como
essa flexibilização se relaciona ao território?
A questão se coloca sobtrêsaspectos, Primeiro,
quajPJ?adrão de inserção dó país na nova divisão
intemacjgriird õ lrã b a lh o , que tende _a.passar
Pê!^teimação_dos-mercados_supiianacioxiais,
capazes de sus|entamQvas_tecnoioaias. Manter
54
’s-V r c i_A '
D V
aposição de semiperiferia hoje, implica resolver
° dj]ema_éntrg_produzir a custos competitivos
e assegurar a incorporação contínua dejpova-
ções tecnológicas que exigem investimentos
de alto risco e custo em P/D semretQrnojnnediato,
em que o Estado tem um papel chave. A redefi-
nição do papel dcri Estado na economia exige,
assim, simultaneamente, garantir a competiti­
vidade brasileira para bens e serviços no mercado
mundial e expandir os investimentos sociais,
implicando profundas reformas referentes à
distribuição da renda e à ampliação do mercado
interno. Exige ainda a definição política d as]
frações de capital a serem sucateadas, impli-1
cando negociação direta entre os membros do fP"
‘tripé’, desmontado com a crise financeira do Lí-
Estado. Esse novo papel édificultado na medida !
em que lhe foi retirada a autonomia para gerar
e administrar fundos públicos.
O segundo aspecto diz respeito à própria es­
trutura transacional do Estado. O Estado de­
mocrático se configura como única organiza­
ção no Brasil capaz de mobilizar recursos e
realizar investimentos e reformas sociais em
grande escala para vencer a miséria e as de­
mandas de uma sociedade de massas pobre,
e de assegurar a conquista cidadania. A di­
mensão, soçiaLda. gestão,_excluída. pela .mo­
dernização conservadora, constitui,hoje um
desafio básico da sociedade civil na redefini­
ção do p ap eld ó Estado.
No entanto, persiste o acentuado corporativismo,
que obliterou a percepção sobre o papel do
Estado na disputa eleitoral — só evidenciado
em posturas antagônicas no segundo turno —
e criou condições para o bipartidarismo, com o
retorno tardio do autoritarismo em sua face
populista sob o discurso liberal antiestatista.
Dentre as nações que se democratizaram
recentemente, éno Brasil que as Forças Armadas
detêm as maiores prerrogativas (Stepan, 1988),
mantendo quatro ministérios; empresas e bancos
pressionam obstinadamente por seus interesses,
e as elites regionais retornam com todo o vigor.
A situação se acentuou com a crise do Estado
que é também uma crise de padrão de nego­
ciação com as elites que competem mais
livremente, numa verdadeira guerra para manter
posições privilegiadas, ressuscitando os regio­
nalismos. É ainda a crise do padrão de
enfrentamento das organizações sindicais, cujo
alvo principal era o Estado.
O liberalismo autorjtário populista.se manifesta
então numa flexibilização s u ig e n e ris do Estado.
A ausência de um projeto nacional, substituído
por medidas provisórias indica o esgotamento
Modernidade e gestão do território no Brasil: da integração nacional à integração competitiva
do nacionalismo como estratégiade desenvol­
I vimento. Ao lado de uma das mais vigorosas
intervenções na economia da história brasileira,
que privilegia a inserção competitiva, visando
alcançar uma posição no Primeiro Mundo (leia-
se manter-se como periferia), liberam-se as
relações capital-trabalho e se tenta controlar
o corporativismo.
O terceiro aspecto da questão se refere ao
território. O contexto de fragilização da União
e diluição dos interesses gerais se revela no
acirramento da competição pelo controle do
território, e na nova forma de sua gestão. O
projeto geopol ítico._nacionaj^_substituído_poc
uma geopolítica d osEstados.em jjuejjrojetqs
territorialmêrife fraqmentados são negociados
um a um pelas elites e também pelas Forcas
Armadas, que mantêm o controle da fronteira
tec7iõ-cienfjfica_ e da fronteira setentrional na
Amazônia. O temor pela perda de controle e.
díTsõberania frente à autonomia dos Estados
e à prèssão ecológica intérnàcionál, levouj
as Forças Armadas a retomar o discurso da
unidade nacional e a prática geopolítica,
expressa no macrozoneamento ecológico-
econômico do território nacional no nível
macrorregional e regional, com prioridade
para a'Am azônia Legal (Decreto ri? 99.540,
de 21/9/1990)7
O macrozoneamento sintetiza, assim, a nova
forma de gestão do território, que busca tirar
partido das diferenças espaciais, liberalizando
a competição dos Estados, ao mesmo tempo
em que tenta mantê-los sob o controle gover­
namental, configurando a política de integração
competitiva do território.
A leitura do território na Amazônia é elucidativa
das tendências acima assinaladas. A planeta-
rização colocou o desafio ecológico como
questão de sobrevivência da humanidade e a
Amazônia é um símbolo desse desafio. Mas,
apojêmica_ecológi.ca_envolve J a m b é m jn te -
resses te cnológicos—e _ g a o politicos que
i transformam a questão regional numa questão
tecnoiecóTIogíça, manifesta em duas frentes
de expansão contraditórias, De_um_lado1_a_
frenie.energétlca,cjue dá continuidade ao projeto
geopolítico de exploração de recursos na fron-
terrárfffag~dúé~sm face da crise dolEstado.se
re tra te se torna seletiva, resumindo-se—à
expansão d as e m p re s a s ^ e s ta ta is ^ ^ V B D - e
Eletrõnorte. De outro iado, a frente biotecnoló-
gicãj^reveladora d a v a lo ri/a ç ã o da biodiver­
sidade, como-capital dêTealização futura cuja
preservação significa a possibilidade de.controlar
o desenvolvimento_da ,eogenharia. genética,_e
que é hoje alvo geopolítico da batalha,que se
trava,nos_fóruns internacionais_para socializar
os espaços,naturais (Becker, 1990)7
Os interesses das elites regionais se manifestam !
na continuidade do desenvolvimentismo e na [
disputa pelos governos dos novos Estados.
Pressionados, Povos da Floresta, posseiros e
garimpeiros lutam por territorialização. y
Na materialidade do conflito, envolvendo uma
multiplicidade de atores com as mais esdrú­
xulas coalizões e intensas disputas territoriais,
revela-se a síntese contraditória da articulação
nacional/transnacional e dos modelos industria-
lismo/ecodesenvolvimentismo dominantes na
economia-mundo no final do século XX. Entre­
tanto, a Amazônia não é a Antártida, parcelada
petas grandes potências mundiais, e sim um
patrimônio da sociedade brasileira que tem
ainda um longo caminho a percorrer para a
demodratização do território.
Bertha K. Becker é professora do Departamento
de Geografia da Universidade Federal do Rio de
Janeiro-UFRJ.
Este artigo foi aceito para publicação em novembro
de 1990.
Notas
1. Segundo Wallerstein (op. cit.), a estrutura espa­
cial da economia-mundo é constituída por áreas
onde dominam processos de centro, áreas onde
dominam processos de periferia e áreas, que
manifestam combinações particulares de ambos
os processos: as semiperiferia?. Significa que as
relações sociais operantes na semiperiferia
envolvem tanto a exploração da periferia como a
própria exploração da semiperiferia pelo centro.
Os processos políticos são essenciais na ascensão
e declínio da semiperiferia, categoria mais dinâ­
mica da economia-mundo.
2. Como se sabe, a recessão mundial decorrente
dos choques do petróleo na década de 1970 não
afetou os grandes bancos que diante do problema
de onde investir seus petrodólares numa economia
recessiva, encontraram como uma alternativa o
financiamento aos países latino-americanos entre
outros.
3. Esta seção se baseia nos trabalhos de Becker e
de Becker & Egler (no prelo).
4. Forte recessão cíclica, autonomização da dívida
externa decorrente da súbita elevação da taxa
de juros de 1-2% para 6% ao ano, queda de
preços das matérias-primas e retratação do fluxo
de capitais, tornaram a América Latina uma região
exportadora de capitais. Esses fatores somados
à crise social e institucional, configuraram uma
'década perdida’ para o continente. No entanto,
a característica mais marcante da América Latina
55
i
 Espaço & Debales n? 32 - 1991
nessa década foi a sua diferenciação, o Brasil
mantendo sua posição como economia mais
avançada (Hirschman, 1986).
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Estagnação e territorialidade
Roberto Smith
Existe em evidência um debate a respeito da
aceitação ou não de uma tendência manifesta,
reveladora de uma convergência de padrões
capitalistas típicos no esoaço das regiões do
país, cujo fio condutor seria o avanço progres­
sivo de relações de produção com base no
assalariamento e estruturação de um mercado
de trabalho integrado.
Em complementação com a identificação dessa
tendência há a recorrência aos argumentos
adicionais da integração dos mercados, da
maior participação do setor terciário, que
buscam confirmar trajetórias observadas em
países desenvolvidos, que terminam estabe­
lecendo um fecho na integração visualizada
sob a ótica da generalização do consumo final,
e de um padrão de vida urbano.
O que ampara esse tipo de ponto de vista é a
idáa de que o capitalismo possui forças capazes
de impor uma lógica homogeneizadora dos
espaços regionais, aliada, contraditoriamente,
à noção de ‘desenvolvimento desigual e
combinado’. Essa lógica costuma ser demar­
cada por um principio que reunifica histori­
cam en te distintos p rocessos sociais,
econômicos, políticos e culturais, tornando-o
uno, seja na origem, seja no destino, que
muitas vezes parece obedecer analiticamente
a uma ‘necessidade’ teleológica: a destruição
das territorialidades através dos caminhos da
sua homogeneização sob o capitalismo.
Creio que a aceitação e projeção da hipótese
de integração introduz muitos percalços na
sua rota explicativa, em confronto tanto com
elementos de ordem empírica, quanto de ordem
analítica.1
Sem dúvida, o comportamento da economia
brasileira desde a segunda metade da déca­
da de 60, e também na década de 70, pode
ter induzido a extrapolações nesse sentido.
Contudo, é necessário refletir mais e estabele­
cer um esforço de diagnóstico do que vem ocor­
rendo no Brasil desde os anos 80 — a 'déca­
da perdida’, para arriscar prognósticos sobre
a dinâmica da nova territorialidade no pós-80.
Neste texto, pretendo encadear o seguinte:
primeiramente alinhavar algumas considera­
ções a respeito de como penso a década de
80 em tetmos econômicos. Em seguida expor
que condicionantes gerais são projetados sobre
a estruturação territorial no sentidò da inte­
gração ou não nesse período, a meu ver
necessários a uma reinterpretação empírica.
Por fim, arrisco alguns palpites sobre o futuro,
felizmente incerto, dos anos 90, que parecem
inflados pelos ventos do assim denominado
'neoliberalismo' que tenta se erigir sobre um
Estado destroçado e Imobilizado, e uma
Sociedade Civil envolta ainda em apatia.
Considerações sobre a
‘década perdida’
Entre 1980-89, o PIB do Brasil cresceu a uma
taxa média anual de 2,69% , e a renda p e r
capita a uma taxa de 0,65% ao ano. Com a
queda projetada do PIB em 1990, essas taxas
praticamente se tornam nulas.
Os dados mais recentes da PNAD confirmam
um avanço do processo de concentração de
renda na década. Nesse sentido, 10% das
pessoas ocupadas com rendimentos do trabalho
passam a receber 51,5% dos rendimentos
totas em 1989, quando em 1981 auferiam
44,9% . Contudo, esse indicador não incorpora
o elemento mais decisivo da concentração de
renda da década: os rendimentos financeiros
e patrirhoniais.
Seja década perdida', ou 'década medíocre',
como prefere a nomenclatura oficial,2 o que é
preciso destacar, para não se ficar numa adje-
tivaçãoque se esgote em si mesma, éacarac-
57