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º 3
SEDE CENTRAL
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El administrado está registrada en la base de datos de la SUNAT con número de RUC 20263322496 y con
domicilio fiscal ubicado en la Av. Los Castillos C.3 Z.I. Santa Rosa, Ate, Lima. Asimismo, se encuentra registrado
en la base de datos de la SUNARP con Partida Registral número 00166308.
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COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
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I. ANTECEDENTES
2. A fin de cumplir con dicho encargo, el 03, 04, 06 y 08 de junio de 2017, la GSF
adquirió de diversos puntos de venta productos de la empresa NESTLE PERÚ.
4. Cabe resaltar que el análisis de la GSF, se enfocó en los productos del siguiente
cuadro:
NESTLE
PERÚ S.A. Leche semidescremada,
Leche evaporada Maltodextrina de maíz, Suero
parcialmente dulce de Leche, Grasa
descremada con Vegetal, Emulsionante
maltodextrina, (Lecitina de soya), Saborizante
A2750316N/N
IDEAL LATA suero de leche y permitido, Estabilizantes
2 ANSPR
aceite vegetal (Fosfato disódico y
enriquecida con Carragenina), Vitaminas (C, A
vitaminas y y D) y Sales minerales
minerales (Pirofosfato de Hierro y Sulfato
de zinc)
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“(…)
32. Existen indicios que permiten establecer que NESTLÉ PERÚ S.A. habría
infringido lo establecido en el artículo 2 del Código, en tanto no brindó
información relevante respecto a la naturaleza de los siguientes productos,
en tanto la denominación no correspondía a su composición: (…)
33. Existen indicios que permiten establecer que NESTLE PERÚ S.A. habría
infringido lo establecido en el artículo 10 del Código, en tanto la
información del rotulado de los productos analizados no cumpliría con las
disposiciones sobre denominación de la legislación nacional y el Codex
Alimentarius.
34. Existen indicios que permiten establecer que NESTLE PERÚ S.A. habría
infringido lo establecido en el artículo 19 del Código, en tanto el
consumidor esperaba recibir un producto que respondía a la
denominación de su etiquetado.
35. Existen indicios que permiten establecer que NESTLE PERÚ S.A. habría
infringido lo establecido en el artículo 32 del Código, en la denominación
del producto no reflejaba su verdadera naturaleza, generando confusión
en el consumidor (…)”.
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Solicitud de Nulidad:
ii. En el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG
se reconoce el principio de confianza legítima por el que la autoridad debe
brindar a los administrados información veraz, completa y confiable sobre
los procedimientos que tramitan, de forma tal que, desde su inicio, el
administrado pueda tener certeza sobre requisitos, trámites, duración
estimada y posibles resultados.
iii. De acuerdo a la doctrina nacional, las autoridades deben suministrar
información sobre la secuencia de los procedimientos, competencias y
criterios administrativos con la finalidad de que los ciudadanos tengan una
legítima expectativa (justificada) sobre la posible actuación de la
administración. Así, el principio de confianza legítima es un reflejo del
principio de seguridad jurídica, la que constituye una garantía frente a la
arbitrariedad, incertidumbre, ineficacia e imprevisibilidad.
iv. La Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (Digesa),
como autoridad competente, realizó reuniones de trabajo con los gremios
empresariales en los meses de julio y septiembre de 2014, lo que motivó la
emisión del Informe N.° 005376-2014/DHAZ/DIGESA de fecha 20 de
octubre de 2014 en donde se establecen los criterios y supuestos
ejemplificativos para la denominación de los productos y el uso de términos
lecheros.
v. De acuerdo al Informe N.° 005376-2014/DHAZ/DIGESA, para los productos
que no calcen en las definiciones del Codex para leche, producto lácteo
producto lácteo modificado y que contengan ingredientes no lácteos que
sustituyen componentes de la parte láctea del producto en forma parcial o
total, como es su caso, aplicaba el Numeral 4 sobre Etiquetado Obligatorio
de los Alimentos Pre envasados de la norma Codex Stan 1-1985 y el Código.
vi. Así, la empresa actuó en estricto cumplimiento de los criterios establecidos
por la Digesa como autoridad competente en lo concerniente a la
denominación de sus productos, toda vez que los mismos cumplen con la
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Al respecto, el administrado presentó información referida al expediente del producto “Leche Sur” en el que
Digesa sugiere colocar el nombre del producto en forma descriptiva.
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Al respecto, el administrado presentó información referida al expediente del producto “Leche Sur” en el que
Digesa sugiere colocar el nombre del producto en forma descriptiva.
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II. ANÁLISIS
17. Así también, en el artículo 27 del Decreto Legislativo N.° 1033 (D. Leg. 1033) se
ha dispuesto que corresponde a la Comisión de Protección al Consumidor velar
por el cumplimiento de la Ley de Protección al Consumidor y de las leyes que, en
general, protegen a los consumidores de la falta de idoneidad de los bienes y
servicios en función de la información brindada, de las omisiones de información
y de la discriminación en el consumo, así como de aquellas que complementen o
sustituyan a las anteriores.
18. Ahora bien, es preciso señalar que la Digesa es el órgano técnico normativo
encargado de formular políticas, regular y fiscalizar las intervenciones en Salud
Ambiental, ejerciendo la rectoría a nivel nacional con calidad y eficiencia a través
de la vigilancia, prevención y control de los factores de riesgos ambientales, que
afectan a la salud y bienestar de la población, contribuyendo a mejorar la salud
individual y colectiva de los ciudadanos.
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21. En ese sentido, siendo la actuación del Indecopi el ejercicio de sus facultades
como autoridad de protección al consumidor y no respecto de la vigilancia o control
de riesgos ambientales que afecten la salud y bienestar de la población queda
acreditado que la actuación de la Comisión se enmarca dentro de sus facultades
legalmente establecidas.
“(…)
27. Cabe señalar que mediante Oficio Nº 799-2012/DG/DIGESA remitido a la
Secretaría Técnica de la Comisión durante el trámite de las denuncias contra
Alicorp por la comercialización de sus productos “Manty” y “Sello de “Oro”,
utilizando la denominación “esparcible” (expedientes Nº 3485-2010 y Nº 3486-
2010), Digesa aclaró que si bien el registro sanitario constituía un
procedimiento de aprobación automática que implicaba que toda solicitud sea
aprobada desde el momento de su presentación, el término “esparcible”
utilizado en dichos productos, no validaba la denominación consignada para
los mismos, en tanto que no cumplía con los principios del Codex que
establecen que el nombre del producto deberá indicar su naturaleza. (…)” El
resaltado es nuestro.
23. Dicho argumento fue confirmado por la Sala de Defensa de la Competencia N.° 2
(hoy Sala Especializada de Protección al Consumidor) a través de posteriores
pronunciamientos5.
24. En ese sentido, para este Colegiado, frente a la denominación aprobada por
Digesa prevalece el interés público de los posibles consumidores que pudieran
adquirir dichos productos, por lo cual se justifica la actuación del Indecopi en aras
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Código
Título Preliminar
Artículo V.- Principios
El presente Código se sujeta a los siguientes principios: (…)
6.- Principio de Protección Mínima. - El presente Código contiene las normas de mínima protección a los
consumidores y no impide que las normas sectoriales puedan dispensar un nivel de protección mayor. (…)
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Ver Resoluciones N.° 2288-2012/SC2 y N.° 2289-2012/SC2.
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25. Por lo expuesto, se debe manifestar que la actuación del Indecopi no se opone al
ejercicio de competencias de la Digesa en la medida que los bienes jurídicos
tutelados son distintos.
27. En ese sentido, añadió que la imputación de cargos no precisa los motivos por los
que la denominación de los productos no refleja su verdadera naturaleza, teniendo
en cuenta que sus productos se denominan de forma distinta y que no se ha indicado
cuál sería su denominación correcta. Así, lo que buscó fue que se emita una nueva
imputación de cargos en la que se explique el porqué de las infracciones al Código,
sin tener que suponer, adivinar o deducir lo que la autoridad instructora considera
como probable infracción.
28. Por lo tanto, alegó que las consecuencias de lo señalado previamente es que no
se haya podido defender sobre lo estrictamente imputado, es decir, que se haya visto
imposibilitada de defenderse de forma adecuada y que se emita un pronunciamiento
sobre un aspecto no imputado.
31. Ahora bien, es importante resaltar que la Resolución N.° 1 se encuentra apoyada
en el Informe N.° 225-2017/GSF, el mismo al que se remite de forma expresa y
que fue notificado oportunamente, donde se señala que los productos materia de
cuestionamiento contienen componentes distintos a los constituyentes de la leche,
tal es el caso de la grasa vegetal, por lo que su denominación no debió consignar
el término leche.
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33. De otro lado, NESTLE PERÚ señaló que el Informe N.° 225-2017/GSF indicó que
el producto debía denominarse “producto lácteo”, “producto lácteo compuesto” o
“producto lácteo reconstituido” y que es sobre dicho razonamiento que se defendió,
por lo que señaló que sus productos no encajaban en las normas Códex específicas,
por lo que no pudo utilizar las denominaciones de dichas normas, sino una
denominación descriptiva.
34. Sobre el particular, se debe señalar que el referido Informe emitido por la GSF no
restringe las posibilidades a los términos “producto lácteo”, “producto lácteo
compuesto” o “producto lácteo reconstituido”, sino que se le brindó ejemplos de
diferentes denominaciones que no implicaran el uso del término “leche”, toda vez
que se determinó que los productos contendrían constituyentes no lácteos en su
composición.
35. Finalmente, NESTLE PERÚ agregó que, toda vez que las imputaciones se
circunscriben a la denominación y no a las materias primas o insumos, en el IFI se
ha vulnerado el debido procedimiento al haberse pronunciado sobre un punto que
no ha sido imputado.
36. Respecto a ello, cabe indicar al administrado que las imputaciones realizadas en
el presente procedimiento administrativo sancionador (PAS) se encuentran
referidas a la denominación de sus productos, sin embargo, dicha denominación
se encuentra estrictamente relacionada con los constituyentes de los productos
imputados, siendo necesaria la verificación de los insumos para determinar la
existencia de una infracción.
38. No obstante ello, resulta preciso indicar que el producto 1 del cuadro no contiene
“grasa vegetal” (grasa de origen no lácteo), lo cual será analizado en el apartado
correspondiente a fin de verificar su responsabilidad respecto de este producto en
relación a lo dispuesto en los artículos 32 y 19 del Código.
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42. Ahora bien, en el artículo 108 del TUO de la LPAG se han señalado las causales
de nulidad, no siendo lo alegado un vicio de nulidad, en la medida que las
imputaciones formuladas en su contra han sido debidamente notificadas, con lo
cual ha podido ejercer su derecho de defensa presentando las alegaciones
correspondientes.
43. Cabe precisar que, la única vía para ejercer la facultad de contradicción, en caso
considere que se ha vulnerado su derecho, es por medio de los recursos
administrativos contra el acto administrativo definitivo que ponga fin al
procedimiento administrativo sancionador del presente caso.
215.4 Cabe la acumulación de pretensiones impugnatorias en forma subsidiaria, cuando en las instancias
anteriores se haya analizado los hechos y/o fundamentos en que se sustenta la referida pretensión
subsidiaria.
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TUO de la LPAG
Artículo 252.- Caracteres del procedimiento sancionador (…)
252.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento
legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: (…)
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones
que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así
como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia. (…)
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TUO de la LPAG
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos
de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio
administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para
su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de
la misma.
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45. En el artículo 20 del Decreto Legislativo N.° 757 (D. Leg. 757) se dispuso que los
ministerios, instituciones y organismos públicos, y otras entidades de la
Administración Publica de cualquier naturaleza, ya sean dependientes del
Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, están obligadas a aprobar
normas legales destinadas a unificar, reducir y simplificar drásticamente todos los
procedimientos y trámites administrativos que se siguen ante la respectiva
entidad.
46. Asimismo, en el artículo 24 del D. Leg. 757 se señaló que las solicitudes
presentadas ante las distintas entidades de la Administración Pública a que se
refiere el artículo 20 del referido cuerpo normativo, se considerarán
automáticamente aprobadas el mismo día de la presentación del recurso o formato
correspondiente, siempre que se cumpla con los requisitos y se entregue la
documentación completa exigidos por el TUPA para cada caso. Para ello, bastará
como constancia de la aprobación automática de la solicitud, la copia del recurso
o formato que haya presentado el interesado, que contenga el sello oficial de
recepción.
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52. En esa línea, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del TUO de la LPAG, son
procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de veracidad,
aquellos que habiliten el ejercicio de derechos preexistentes del administrado, la
inscripción en registros administrativos, la obtención de licencias, autorizaciones,
constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio
continuado de actividades profesionales, sociales, económicas o laborales en el
ámbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la
fiscalización posterior que realice la administración.
53. Así, se debe señalar que en este procedimiento administrativo tiene como uno de
sus principales principios a la presunción de veracidad, el cual está recogido en el
numeral 1.710 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, por el cual,
en la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los
documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en
contrario.
56. En esa línea, se debe tener consideración lo señalado en el artículo 17411 del TUO
de la LPAG, en el que ha dispuesto que no será actuada prueba respecto a hechos
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TUO de la LPAG
Título Preliminar
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)
1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se
presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita
por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba
en contrario. (…)
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TUO de la LPAG
Artículo 174.- Hechos no sujetos a actuación probatoria
No será actuada prueba respecto a hechos públicos o notorios, respecto a hechos alegados por las partes cuya
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públicos o notorios, respecto a hechos alegados por las partes cuya prueba consta
en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del
ejercicio de sus funciones, o sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de
su fiscalización posterior.
60. Por lo tanto, resulta de vital importancia la conducta del administrado, la cual debe
ajustarse a lo dispuesto en el principio de presunción de veracidad en la medida
que en este tipo de procedimientos la carga de la prueba le es trasladada al
mismo, respondiendo por la veracidad de los hechos y documentos que presenta
prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio de sus
funciones, o sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de su fiscalización posterior.
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TUO de la LPAG
Artículo 32.- Fiscalización posterior
(…)
33.2 tratándose de los procedimientos de aprobación automática y en los de evolución previa en los que ha
operado el silencio administrativo positivo, la fiscalización comprende no menos del diez por ciento (10%) de
todos los expedientes, con un máximo de ciento cincuenta (150) expedientes por semestre. Esta cantidad puede
incrementarse teniendo en cuenta el impacto que el interés general, en la económica, en la seguridad o en la
salud ciudadana pueda conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la información documentación o
declaración presentadas. Dicha fiscalización debe efectuarse semestralmente de acuerdo a los lineamientos que
para tal efecto dicta la Presidencia del Consejo de Ministros.
(…)
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62. En esa misma línea, Christian Guzmán Napurí14 señala que: “(…) la existencia de
procedimientos de aprobación automática se basa en principios de simplificación
administrativa, como la presunción de veracidad, celeridad y privilegio de controles
posteriores. Asimismo, se justifica en el empleo de mecanismos de promoción de
la inversión privada, favoreciendo el ingreso al mercado de los agentes
económicos; además de permitir la participación de los administrados en los
procedimientos y el manejo de la administración pública. De esta manera, se
establecen mecanismos a través de los cuales se favorece a los administrados de
manera directa, fomentando el ingreso a la formalidad. (…)”
63. NESTLE PERÚ añadió como parte de su defensa que, en aplicación del principio
de la primacía de la realidad15, no estamos frente a un procedimiento de
aprobación automática.
64. Así, manifestó que, de conformidad con el artículo 10716 del Reglamento, la
aprobación del registro sanitario de un producto se encuentra sujeta a evaluación,
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MORON URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo”. Tomo I. 12ª edición.
2017. Págs. 328-329.
14
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. “Manual del Procedimiento Administrativo General”. 1era Ed. 2013. Pág. 378.
15
Código
Artículo V.- Principios
El presente Código se sujeta a los siguientes principios: (…)
8. Principio de Primacía de la Realidad.- En la determinación de la verdadera naturaleza de las conductas, se
consideran las situaciones y relaciones económicas que efectivamente se realicen, persigan o establezcan. La
forma de los actos jurídicos utilizados en la relación de consumo no enerva el análisis que la autoridad efectúe
sobre los verdaderos propósitos de la conducta que subyacen al acto jurídico que la expresa.
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Reglamento
Artículo 107.- Tramitación de la solicitud de Registro Sanitario
La solicitud de inscripción o reinscripción de productos en el Registro Sanitario será admitida a trámite, siempre
que el expediente cumpla con los requisitos que se establecen en la ley y en el presente reglamento.
Dentro del plazo de siete (7) días útiles a que se refiere el Artículo 92 de la Ley General de Salud, la DIGESA
podrá denegar la expedición del documento que acredita el número de registro por las causales previstas en los
incisos a), b), c) y d) del Artículo 111 del presente reglamento. En tal supuesto, la solicitud de registro presentada
dejará de surtir efectos legales. El pronunciamiento de la DIGESA deberá constar en resolución debidamente
motivada, la misma que deberá ser notificada a las Aduanas de la República para los fines pertinentes.
La verificación de la calidad sanitaria del producto se efectúa con posterioridad a la inscripción o reinscripción en
el Registro Sanitario, de conformidad con las normas correspondientes.
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por lo que Digesa puede denegar la expedición del documento que acredita el
número de registro cuando se efectúen observaciones a la documentación e
información técnica presentada al solicitar el Registro Sanitario, de conformidad con
el artículo 11117 del Reglamento.
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Reglamento
Artículo 111.- Cancelación del Registro Sanitario
En cualquier momento, se podrá cancelar el Registro Sanitario de un producto cuando:
a) Se detecte cualquier adulteración o falsificación en las declaraciones, documentos o información presentados
al solicitar el Registro Sanitario.
b) Se efectúen observaciones a la documentación e información técnica presentada al solicitar el Registro
Sanitario, siempre que éstas no sean subsanadas por el interesado en el plazo máximo de treinta (30) días
calendario, contados desde su notificación por la DIGESA.
c) Se incorpore al producto aditivos alimentarios prohibidos, o que estando permitidos excedan los límites
máximos establecidos.
d) Se utilice envases elaborados con materiales de uso prohibido.
e) Se efectúen observaciones a la documentación e información técnica sustentatoria de la modificación del
Registro Sanitario, siempre que éstas no sean subsanadas por el interesado en el plazo máximo de treinta (30)
días calendario, contados desde su notificación por la DIGESA.
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Reglamento
Artículo 105.- Declaración Jurada para el Registro Sanitario
Para la inscripción o reinscripción en el Registro Sanitario se debe presentar una solicitud con carácter de
Declaración Jurada suscrita por el interesado, en la que debe consignarse la siguiente información:
a) Nombre o razón social, domicilio y número de Registro Unificado de la persona natural o jurídica que solicita
el registro.
b) Nombre y marca del producto o grupo de productos para el que se solicita el Registro Sanitario.
c) Nombre o razón social, dirección y país del fabricante.
d) Resultados de los análisis físico-químicos y microbiológicos del producto terminado, procesado por el
laboratorio de control de calidad de la fábrica o por un laboratorio acreditado en el Perú.(*)
(*) Literal modificado por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 038-2014-SA, publicado el 18 diciembre 2014,
cuyo texto es el siguiente:
"d) Resultados de los análisis físico-químicos y microbiológicos del producto terminado, procesado por el
laboratorio de control de calidad de la fabrica o por un laboratorio acreditado por INDECOPI u otro organismo
acreditador de país extranjero que cuente con reconocimiento internacional, es decir, sea firmante del Acuerdo
de Reconocimiento Mutuo de ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation) o del IAAC (Inter
American Accreditation Cooperation)."
e) Relación de ingredientes y composición cuantitativa de los aditivos, identificando a estos últimos por su nombre
genérico y su referencia numérica internacional.
f) Condiciones de conservación y almacenamiento.
g) Datos sobre el envase utilizado, considerando tipo y material.
h) Período de vida útil del producto en condiciones normales de conservación y almacenamiento.
i) Sistema de identificación del lote de producción.
j) Si se trata de un alimento o bebida para regímenes especiales, deberá señalarse sus propiedades nutricionales.
Adjuntos a la solicitud deben presentarse el Certificado de Libre Comercialización y el Certificado de Uso si el
producto es importado, así como el comprobante de pago por concepto de Registro.
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67. Luego de ello, una vez que se presentó toda la información solicitada, se admitirá
a trámite la solicitud, teniendo la administración la posibilidad de, en un plazo de
siete (7) días hábiles, denegar la expedición del documento por las causales
previstas, en cuyo caso la solicitud de registro dejará de surtir efectos legales.
68. Cabe señalar que este plazo de siete (7) días hábiles para que la administración
se pronuncie es una facultad (“podrá”), lo que no elimina el hecho de que la
solicitud de registro es admitida a trámite con la sola presentación de la
declaración jurada por parte del administrado; tan es así que, de denegarse la
expedición del documento, la solicitud deja de surtir efectos legales.
69. Por tanto, si bien la autoridad administrativa tiene la facultad de observar los
procedimientos sujetos a su aprobación, ello no exime a NESTLE PERÚ de su
responsabilidad de conducirse bajo los parámetros del principio de la presunción
de veracidad; el mismo que no deja de aplicarse aun cuando la administración
ejerza su potestad de observar un trámite.
72. En tal sentido, si bien NESTLE PERÚ manifestó que la sugerencia tenía carácter
vinculante, sujeto a la denegación de la solicitud, en el presente PAS ha quedado
acreditado que, de haber considerado que la notificación de Digesa a título de
“sugerencia” resultaba mandatoria, no habría cabido la posibilidad, como se dio
en el caso presentado, de acceder al registro; por el contrario, lo que se evidencia
es que el administrado se encontraba en posibilidad de sustentar el uso de la
denominación a pesar de la “sugerencia” realizada.
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Al respecto, el administrado presentó información referida al expediente del producto “Leche Sur” en el que
Digesa sugiere colocar el nombre del producto en forma descriptiva.
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77. Finalmente, resulta pertinente recordar lo señalado mediante Resolución Final N.°
4087-2012/CPC, la misma que remite al Oficio N.° 799-2012/DG/DIGESA, en el
que la propia autoridad (Digesa) manifiesta que la aprobación del registro sanitario
constituye un procedimiento de aprobación automática.
78. Por otro lado, en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de
la LPAG se ha dispuesto el principio de predictibilidad o de confianza legítima20,
20
TUO de la LPAG
Título Preliminar
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)
1.15 Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una
comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se
podrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los
administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo
que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar
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81. Es preciso señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el literal e)21 del
numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG, se ha establecido como eximente
de responsabilidad el error inducido por la Administración o por disposición
administrativa confusa o ilegal.
84. Siendo que el administrado califica como un proveedor, es deber del mismo
adoptar las medidas pertinentes a efectos de adecuar su conducta respecto de los
márgenes establecidos legalmente, observando el cumplimiento de sus
obligaciones a efectos de asegurar el respeto a los derechos de los consumidores.
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85. En ese sentido, en el artículo 11722 del Reglamento sobre Vigilancia y Control
Sanitario de Alimentos y Bebidas, se establece que el rotulado de productos
envasados debe contener entre otros, el nombre del producto.
88. Al respecto, el Codex fue aprobado por la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura - FAO y la Organización Mundial de la Salud
- OMS en 1963 (fecha desde la cual el Perú es país miembro) para efectos de
elaborar normas alimentarias internacionales, con el objeto de proteger la salud
de los consumidores y garantizar la equidad en las prácticas comerciales de
alimentos.
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DECRETO SUPREMO N.º 007-98-SA, Aprueban el Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de
Alimentos y Bebidas
Artículo 117.- Contenido del rotulado.
El contenido del rotulado debe ceñirse a las disposiciones establecidas en la Norma Metrológica Peruana de
Rotulado de Productos Envasados y contener la siguiente información mínima:
a) Nombre del producto.
b) Declaración de los ingredientes y aditivos empleados en la elaboración del producto.
c) Nombre y dirección del fabricante.
d) Nombre, razón social y dirección del importador, lo que podrá figurar en etiqueta adicional.
e) Número de Registro Sanitario.
f) Fecha de vencimiento, cuando el producto lo requiera con arreglo a lo que establece el Codex Alimentarius o
la norma sanitaria peruana que le es aplicable.
g) Código o clave del lote.
h) Condiciones especiales de conservación, cuando el producto lo requiera.
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DECRETO SUPREMO Nº 007-98-SA, Aprueban el Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de
Alimentos y Bebidas
Cuarta. - Por Resolución del Ministro de Salud, en un plazo que no excederá de un (1) año contado desde la
vigencia del presente reglamento, se expedirán las normas sanitarias aplicables a la fabricación de productos
alimenticios, en las que se definirán, cuando menos, los aspectos siguientes:
a) Las características que debe reunir el producto o grupo de productos respectivo, incluyendo las de las materias
primas que intervienen en su elaboración.
b) Las condiciones que deben observarse en el proceso de fabricación incluyendo las Buenas Prácticas de
Manufactura.
c) Los aditivos alimentarios permitidos y los niveles máximos de concentración permitidos.
d) Los límites máximos tolerables de contaminantes.
e) Las especificaciones higiénicas correspondientes.
f) Los criterios microbiológicos y físico-químicos de calidad sanitaria e inocuidad.
g) Los procedimientos de muestreo.
h) Las determinaciones analíticas y las metodologías de análisis aplicables.
i) Los requisitos que deben cumplir las instalaciones industriales.
En tanto no se expida la norma pertinente, la fabricación de los alimentos y bebidas se rige por las normas del
Codex Alimentarius aplicables al producto o productos objeto de fabricación y, en lo no previsto por éste, lo
establecido por la Food And Drug Administration de los Estados Unidos de Norteamérica (FDA).
23
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
89. Las regulaciones del Codex se refieren a higiene y calidad, incluyendo estándares
microbiológicos, aditivos, pesticidas y contaminantes, etiquetado, métodos de
muestreo y análisis de peligros, importación y exportación de alimentos, sistema
de certificación, entre otros.
90. Entre las normas del Codex, se encuentra la Norma para el etiquetado de
productos preenvasados - Codex Stan 1-1985 (Codex Stan 1-1985), el cual
establece lo siguiente:
“(…)
4. ETIQUETADO OBLIGATORIO DE LOS ALIMENTOS PREENVASADOS
En la etiqueta de alimentos preenvasados deberá aparecer la siguiente
información según sea aplicable al alimento que ha de ser etiquetado, excepto
cuando expresamente se indique otra cosa en una norma individual del Codex:
24
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
92. Asimismo, tenemos la Norma General para el Uso de Términos Lecheros - Codex
Stan 206-1999 (Codex Stan 206-1999), la cual establece lo siguiente:
“(…)
2. DEFINICIONES
2.1 Leche es la secreción mamaria normal de animales lecheros obtenida
mediante uno o más ordeños sin ningún tipo de adición o extracción, destinada al
consumo en forma de leche líquida o a elaboración ulterior.
2.2 Producto lácteo es un producto obtenido mediante cualquier elaboración de
la leche, que puede contener aditivos alimentarios y otros ingredientes
funcionalmente necesarios para la elaboración.
2.3 Producto lácteo compuesto es un producto en el cual la leche, productos
lácteos o los constituyentes de la leche son una parte esencial en términos
cuantitativos en el producto final tal como se consume, siempre y cuando los
constituyentes no derivados de la leche no estén destinados a sustituir totalmente
o en parte a cualquiera de los constituyentes de la leche.
2.4 Producto lácteo reconstituido es el producto lácteo resultante de la adición
de agua a la forma deshidratada o concentrada del producto en la cantidad
necesaria para restablecer la proporción apropiada del agua respecto del extracto
seco.
2.5 Producto lácteo recombinado es el producto resultante de la combinación
de materia grasa de la leche y del extracto seco magro de la leche en sus formas
conservadas, con o sin la adición de agua para obtener la composición apropiada
del producto lácteo.
2.6 Por términos lecheros se entiende los nombres, denominaciones, símbolos,
representaciones gráficas u otras formas que sugieren o hacen referencia, directa
o indirectamente, a la leche o los productos lácteos.
(…)”.
(El subrayado es nuestro)
94. A su vez, de acuerdo con la mencionada norma, podrá usarse el término “leche”
en las siguientes situaciones:
24
NORMA GENERAL PARA EL USO DE TÉRMINOS LECHEROS - CODEX STAN 206-1999
4. Aplicación de los términos lecheros
4.2. Uso del término “leche”
4.2.1. Podrán denominarse “leche” sólo los alimentos que se ajusten a la definición formulada en la sección 2.1.
Si tales alimentos se destinan a la venta en cuanto tales se denominarán “leche cruda” u otra expresión apropiada
que no induzca a error o a engaño al consumidor.
25
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
(iii) El producto lácteo compuesto que utilice leche como parte esencial del
producto final, siempre que muy cerca de la denominación figure una
descripción clara de los demás ingredientes característicos (tales como
alimentos aromatizantes, especias, hierbas aromáticas y aromas)28.
95. Adicionalmente, la misma norma indica que solo los productos que se ajusten a
las disposiciones de una norma de Codex para un determinado producto lácteo
podrán denominarse con el nombre especificado por dicha norma, para el
producto en cuestión.
“(…)
1. ÁMBITO DE APLICACIÓN
La presente Norma se aplica a las leches evaporadas destinadas al consumo
directo o a ulterior elaboración, que se ajustan a las definiciones de la sección 2
de esta Norma.
25
NORMA GENERAL PARA EL USO DE TÉRMINOS LECHEROS - CODEX STAN 206-1999
4. Aplicación de los términos lecheros
4.2. Uso del término “leche”
4.2.2. La leche cuya composición se haya modificado mediante la adición y/o extracción de constituyentes de la
leche podrá denominarse con un nombre que incluya el término “leche”, siempre que muy cerca de la
denominación figure una descripción clara de la modificación a que se ha sometido la leche.
26
COMISIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS - COMITE DEL CODEX SOBRE LA LECHE Y LOS PRODUCTOS
LACTEOS Cuarta reunión Wellington, Nueva Zelandia, 28 de febrero - 3 de marzo de 2000 - CX/MMP 00/15
diciembre 1999, p.7.
“Definición de tratamiento UHT (temperatura ultraelevada”
Por tratamiento UHT (temperatura ultraelevada) de la leche o la nata (crema) se entiende un tratamiento térmico
de elevada temperatura/breve tiempo que tiene por objeto elaborar productos comercialmente estériles que
puedan almacenarse a temperatura ambiente. El proceso tiene por objeto destruir todos los microorganismos;
es improbable que cualesquiera microorganismos residuales causen el deterioro del producto en condiciones
normales de almacenamiento. La leche y la nata (crema) sometidas a tratamiento UHT se envasan
asépticamente en envases esterilizados y cerrados herméticamente. El tratamiento térmico total es equivalente,
por lo que respecta a su eficacia contra las esporas bacterianas resistentes al calor, a un valor mínimo de Fo de
3 minutos.
*) Por envase cerrado herméticamente se entiende un recipiente concebido y destinado para impedir la entrada
de microorganismos.”
27
La leche descremada o desnatada es aquella leche a la que se le ha extraído la nata (materia grasa).
28
NORMA GENERAL PARA EL USO DE TÉRMINOS LECHEROS - CODEX STAN 206-1999
4. Aplicación de los términos lecheros
4.5. Uso de términos para los productos lácteos compuestos
Un producto que se ajuste a la descripción que figura en la sección 2.3 podrá denominarse con el término “leche”
o el nombre especificado para el producto lácteo, según proceda, siempre que muy cerca de la denominación
figure una descripción clara de los demás ingredientes caracterizantes (tales como alimentos aromatizantes,
especias, hierbas aromáticas y aromas).
26
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
2. DESCRIPCIÓN
Se entiende por leches evaporadas los productos obtenidos mediante eliminación
parcial del agua de la leche por el calor o por cualquier otro procedimiento que
permita obtener un producto con la misma composición y características. El
contenido de grasa y/o proteínas podrá ajustarse únicamente para cumplir con los
requisitos de composición estipulados en la sección 3 de la presente Norma,
mediante adición y/o extracción de los constituyentes de la leche, de manera que
no se modifique la proporción entre la caseína y la proteína del suero en la leche
sometida a tal procedimiento.
(…)” (el resaltado es nuestro)
97. En dicha norma se indican los términos con los cuales se puede denominar a estos
productos, de acuerdo a su composición, siendo los siguientes:
99. En ese sentido, se tiene que, las actuaciones de los proveedores, al solicitar el
respectivo registro para sus productos (que finalmente serían trasladados a los
consumidores), deben observar el cumplimiento de los requisitos solicitados por
la autoridad competente, así como las disposiciones establecidas para la
obtención del derecho, entre ellas, las disposiciones del Codex, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 32 del Código.
27
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
103. Sin perjuicio de lo señalado, se debe acotar que si bien la autoridad respectiva, en
este caso Digesa, tenía la facultad de realizar la fiscalización posterior de la
documentación presentada por NESTLE PERÚ, ello no le exime de su obligación
de adecuar su conducta observando lo establecido por el principio de presunción
de veracidad. Por lo tanto, carece de validez lo alegado en su defensa.
104. Añadió NESTLÉ PERÚ en sus descargos que Digesa, como autoridad
competente, realizó reuniones de trabajo con los gremios empresariales en los
meses de julio y septiembre de 2014, lo que motivó la emisión del Informe N.°
005376-2014/DHAZ/DIGESA de fecha 20 de octubre de 2014 en donde se
establecen los criterios y supuestos ejemplificativos para la denominación de los
productos y el uso de términos lecheros.
106. Tomando en cuenta ello, NESTLE PERÚ concluyó que actuó en cumplimiento de
los criterios establecidos por Digesa, toda vez sus productos cumplen con la
descripción de su verdadera naturaleza, al detallar en su denominación los
principales componentes, no observándose la denominación de los mismos en su
oportunidad. Asimismo, indicó que determinar responsabilidad por actos sujetos
al mandato de la autoridad administrativa es un acto nulo por afectar a los
principios de predictibilidad, confianza legítima y ejercicio legítimo del poder.
“(…)
III. CONCLUSIONES
3.1 SE DEBE APLICAR las normas Codex específicas o en su defecto la Norma
General Codex para el Uso de Términos Lecheros y en lo no previsto por esta lo
establecido en la Norma General para el Etiquetado de los Alimentos Preenvasados
del Codex en concordancia con la Ley 29571 – Código de Protección y Defensa del
Consumidor, para establecer si el nombre del producto en el trámite de registro
sanitario de las leches procesadas industrialmente, productos lácteos, productos
lácteos compuestos y bebidas a base de agua con leche. (…)”
108. En ese sentido, se advierte que, de lo señalado en el referido Informe, era obligación
de NESTLE PERÚ adecuar su conducta a los parámetros referidos a la normativa
Codex, siendo que ello estaba determinado de forma expresa, por lo que no cabe su
desconocimiento en la medida que como proveedor es su deber ajustarse a las
disposiciones que regulan su actividad. Por lo tanto, era obligación de NESTLE
PERÚ observar la normativa de obligatorio cumplimiento en lo referido a la
denominación de sus productos.
28
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
109. Tal como se ha señalado en las conclusiones del referido Informe, el administrado
tenía la obligación de aplicar todas las Normas Códex específicas, el Codex Stan
206-1999 (Norma General Códex para el uso de términos lecheros) y, en lo no
previsto por esta, la Norma General para el Etiquetado de los Alimentos
Preenvasados del Codex.
112. Con respecto a que Digesa no cuestionó sus denominaciones, se debe reiterar que,
en la medida que nos encontramos frente a un procedimiento de aprobación
automática, dicha aprobación se obtiene de forma ficta, siendo necesario únicamente
para obtener el derecho la presentación de la documentación y el vencimiento del
plazo que esta tiene para realizar la fiscalización respecto de la documentación
presentada.
114. Por tanto, el hecho de haber obtenido los registros sanitarios no le exime de
responsabilidad por los hechos materia de imputación, en la medida que se
advierte que no adecuó la denominación de sus productos de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 32 del Código, lo señalado en el artículo 117 del
Reglamento y la normativa Codex aplicable a los productos imputados, en razón
29
NORMA GENERAL PARA EL USO DE TÉRMINOS LECHEROS - CODEX STAN 206-1999
4. Aplicación de los términos lecheros
4.6. Uso de términos lecheros para otros alimentos
4.6.2. Respecto de los productos que no sean leche, producto lácteo o producto lácteo compuesto, no podrán
utilizarse etiquetas, documentos comerciales, material publicitario ni cualquier otra forma de propaganda o de
presentación en el establecimiento de venta que declare, implique o sugiera que dichos productos son leche, un
producto lácteo o un producto lácteo compuesto, o que aluda a uno o más productos del mismo tipo. (…)
30
NORMA GENERAL PARA EL USO DE TÉRMINOS LECHEROS - CODEX STAN 206-1999
4. Aplicación de los términos lecheros
4.6. Uso de términos lecheros para otros alimentos
4.6.4. No obstante, respecto de los productos a que se hace referencia en la sección 4.6.3, que contienen leche
o productos o constituyentes lácteos que representen una parte esencial para la caracterización del producto,
podrá utilizarse el término “leche” o la denominación de un producto lácteo, para describir la naturaleza auténtica
del producto, siempre que los constituyentes no derivados de la leche no estén destinados a sustituir totalmente
o en parte a ninguno de los constituyentes de la leche. (…)
29
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
a que por los ingredientes con los que contaban sus productos, así como por la
información indicada en sus denominaciones, no le correspondía identificarse con
el término “leche” o “leche evaporada” al no responder a su verdadera naturaleza.
115. Ahora bien, tal como se ha indicado en forma previa, el principio de predictibilidad
o confianza legítima se encuentra sujeto al principio de presunción de veracidad,
y siendo que la conducta del administrado no se ajusta a los parámetros de la
diligencia de un administrado guiado por dichos principios, no existe entonces una
vulneración del referido principio.
116. Respecto al principio del ejercicio legítimo del poder31, tampoco habría existido
una vulneración al mismo, dado que es obligación del administrado adecuar su
conducta a la normativa que rige su prestación, de lo contrario el Indecopi es la
autoridad competente para tutelar los derechos de los consumidores en el marco
de una relación de consumo.
117. De otro lado, NESTLE PERÚ alegó que, Digesa se ha visto obligada a modificar
los criterios establecidos en el Informe N.° 005376-2014/DHAZ/DIGESA,
emitiendo la Resolución Directoral N.° 43-2017/DIGSA/SA del 19 de junio de 2017
que establece los “Criterios Técnicos aplicables para la denominación de los
alimentos como leche, productos lácteos y otros productos”.
118. En tal sentido, manifestó que dicha modificación los ha dejado en una situación
de incertidumbre e indefensión, debiendo surtir efectos hacia el futuro para
cualquier tipo de modificación y no respecto de las empresas que se ciñeron a los
criterios establecidos previamente por la autoridad competente, de lo contrario se
atentaría contra el principio de predictibilidad o confianza legítima.
120. NESTLE PERÚ cuestionó el análisis de los criterios establecidos por Digesa
mediante Informe N.° 005376-2014/DHAZ/DIGESA al no haberse comprendido la
importancia de lo señalado por dicha entidad en el literal f) del punto II, en donde se
determina (con ejemplos) cómo proceder cuando el producto contenga ingredientes
no lácteos que sustituyan los componentes de la parte láctea del producto en forma
parcial, siendo de aplicación el Codex Stan 1-1985, de conformidad con lo
establecido por el Código.
31
TUO de la LPAG
Título Preliminar
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)
1.17 Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente las
competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades,
evitándose especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos en las
disposiciones generales o en contra del interés general. (…)
30
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
122. Al respecto, se debe señalar que el literal f) del Informe N.° 005376-
2014/DHAZ/DIGESA está referido al establecimiento de la norma aplicable para la
denominación de los productos que no califiquen con las denominaciones
establecidas Codex Stan 206-1999 (leche, producto lácteo, producto lácteo
compuesto), los que se regirán por el Codex Stan 1-1985; sin embargo, ello no
significa que las disposiciones de la norma Codex para el uso de términos lecheros
pueda ser desconocida por el administrado.
125. En esa misma línea, NESTLE PERÚ ha señalado que no se puede afirmar que la
Digesa brindó un ejemplo que contraviene las disposiciones del Codex, siendo
que dicha entidad recomendó el uso de términos descriptivos, cuyos insumos
cumplan con las respectivas normas Codex.
127. Es pertinente indicar que el uso de términos descriptivos no implica que deba
emplear el término “leche” o “leche evaporada” en su denominación, sobre todo
porque existe la norma Codex Stan 206-1999, la misma en la que se limita el uso
de dichos términos.
128. De otro lado, el administrado ha señalado que la Secretaría Técnica alegó que se
ha actuado de mala fe, cuando esta debe ser acreditada, siendo que debe
presumirse la buena fe del administrado; sin embargo, en el desarrollo del IFI se
habla de la inobservancia de determinadas disposiciones legales, siendo que ello
configuraría como un supuesto de culpa, infringiendo su deber legal de cuidado, no
de un supuesto de mala fe (dolo).
31
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
130. Así, en relación a la culpa, debe indicarse que está relacionada con la
inobservancia del cuidado debido, la cual es exigida a los proveedores respecto
al cumplimiento de lo dispuesto en el Código. Es decir, dicho deber de cuidado
está directamente relacionado con la diligencia que los administrados deben tener
a efectos de evitar incurrir en un posible incumplimiento, máxime cuando se trata
de disposiciones normativas; por ende, la debida observancia resulta exigible al
administrado en el presente Procedimiento, por lo que queda desestimado lo
señalado por el administrado en este punto.
132. Sobre el particular, se debe señalar que no se está restando valor a los criterios
del Informe N.° 005376-2014/DHAZ/DIGESA, siendo que las conclusiones del
mismo están de conformidad con los nuevos criterios establecidos por Digesa, al
establecer el cumplimiento de las disposiciones del Codex para la denominación de
los productos lácteos. En ese sentido, el nuevo Informe emitido por Digesa señala la
forma en la que se tienen que denominar los productos que contengan en su
composición constituyentes no lácteos destinados a sustituir parcialmente a
cualquiera de los constituyentes de la leche, sin contradecir las disposiciones del
Informe del año 2014.
32
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
135. Ahora bien, NESTLE PERÚ alegó que en el IFI no se analizó de forma adecuada
los eximentes de responsabilidad planteados; sin embargo, de los fundamentos
expuestos en el desarrollo del presente apartado, se evidencia que no corresponde
la aplicación de dichas eximentes, toda vez que no se configuró un supuesto de
confianza legítima, teniendo el administrado la obligación de adecuar su conducta a
las disposiciones normativas del Codex; asimismo, se encontraba en la posición de
sustentar sus denominaciones de conformidad con las mismas.
137. En el literal b) del numeral 1.1 del artículo 1 del Código33 se establece que los
consumidores tienen derecho a acceder a información oportuna, suficiente, veraz
y fácilmente accesible, relevante para tomar una decisión o realizar una elección
de consumo que se ajuste a sus intereses, así como a efectuar un uso o consumo
adecuado de los productos o servicios.
33
Código
Artículo 1.- Derechos de los consumidores
1.1 En los términos establecidos por el presente Código, los consumidores tienen los siguientes derechos:
b. Derecho a acceder a información oportuna, suficiente, veraz y fácilmente accesible, relevante para tomar una
decisión o realizar una elección de consumo que se ajuste a sus intereses, así como para efectuar un uso o
consumo adecuado de los productos o servicios.
33
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
características del producto, con la finalidad de que puedan tomar una adecuada
decisión de consumo. Ello de conformidad con el principio de tipicidad previsto en
el numeral el numeral 434 del artículo 246 del TUO de la LPAG, por el cual solo
constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como
tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
142. Por lo tanto, en la medida que el artículo 32 del Código es el que contempla de
manera específica la información brindada a los consumidores que pudiera inducir
a confusión sobre la naturaleza de los productos imputados, corresponde archivar
el procedimiento respecto a la imputación referida al cumplimiento del deber de
información relevante (de manera genérica) dispuesto en el artículo 2 del Código.
143. En el artículo 1035 del Código se establece que los productos envasados ofrecidos
al consumidor deben tener de manera visible y legible, toda la información
contenida en la norma de rotulado sectorial.
144. Considerando que el presente procedimiento tiene por objeto determinar si los
productos supervisados cumplen con la normativa vigente del rotulado,
corresponde analizar la normativa sectorial respectiva, así tratándose de
productos alimenticios, debemos remitirnos a lo dispuesto en el Reglamento, que
en su artículo 11736 establece los requisitos mínimos que debe contener el
rotulado de los productos alimenticios:
34
TUO de la LPAG
Artículo 246
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales: (…)
4. Tipicidad. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por
el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de
continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7. (…)
35
Código
Artículo 10.- Información acerca de los productos envasados
10.1 Sin perjuicio de lo señalado en el artículo 2, los productos envasados ofrecidos al consumidor deben tener
de manera visible y legible la información establecida en la norma sectorial de rotulado correspondiente.
En el caso de productos destinados a la alimentación y la salud de las personas, esta obligación se extiende
a informar sobre sus ingredientes y componentes.
10.2 Es competencia del Indecopi fiscalizar el cumplimiento de los artículos 8 y 10, así como sancionar las
infracciones, únicamente si el producto se encuentra a disposición del consumidor o expedito para su
distribución en los puntos finales de venta, sin perjuicio de las competencias sectoriales que correspondan.
Su competencia no se restringe a las listas de productos que pudieran contemplar normas sectoriales de
rotulado, resultando aplicables las exigencias establecidas en la presente norma a todos los productos
destinados a los consumidores.
36
Reglamento
Artículo 117.- Contenido del rotulado.
El contenido del rotulado debe ceñirse a las disposiciones establecidas en la Norma Metrológica Peruana de
Rotulado de Productos Envasados y contener la siguiente información mínima:
a) Nombre del producto.
b) Declaración de los ingredientes y aditivos empleados en la elaboración del producto.
c) Nombre y dirección del fabricante.
d) Nombre, razón social y dirección del importador, lo que podrá figurar en etiqueta adicional.
e) Número de Registro Sanitario.
f) Fecha de vencimiento, cuando el producto lo requiera con arreglo a lo que establece el Codex Alimentarius o
la norma sanitaria peruana que le es aplicable.
34
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
145. En el presente caso, se imputó a NESTLE PERÚ que la información del rotulado
de los productos materia de análisis, no cumplirían con las disposiciones de la
legislación nacional y el Codex Alimentarius respecto a su denominación.
146. Sin embargo, se debe precisar que dicha obligación en el presente caso se
enmarca en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Código, en la
medida que la información consignada en el rotulado es aquella que debiera estar
conforme con las disposiciones de la legislación nacional y el Codex Alimentarius
respecto a su denominación, a efectos de no generar confusión sobre su
naturaleza en los consumidores, lo cual también se encuentra de conformidad con
el principio de tipicidad.
147. Por lo tanto, en la medida que el artículo 32 del Código es el que contempla de
manera específica la información brindada a los consumidores que pudiera inducir
a confusión sobre la naturaleza de los productos imputados, corresponde archivar
el procedimiento respecto a la imputación referida al cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 10 del Código.
148. En el artículo 3237 del Código se señala que el etiquetado de los alimentos se rige
de conformidad con la legislación sobre la materia o en su defecto a lo establecido
en el Codex Alimentarius.
35
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
152. Cabe señalar que, aun cuando los proveedores tienen libertad de elegir la forma
de expresar la información que consignan en el rotulado de sus productos, tal
libertad no es absoluta y debe ser ejercida conforme al deber de información que
exige la normativa sobre protección al consumidor.
38
DECRETO SUPREMO Nº 007-98-SA, Aprueban el Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de
Alimentos y Bebidas
Artículo 117.- Contenido del rotulado.
El contenido del rotulado debe ceñirse a las disposiciones establecidas en la Norma Metrológica Peruana de
Rotulado de Productos Envasados y contener la siguiente información mínima:
a) Nombre del producto.
b) Declaración de los ingredientes y aditivos empleados en la elaboración del producto.
c) Nombre y dirección del fabricante.
d) Nombre, razón social y dirección del importador, lo que podrá figurar en etiqueta adicional.
e) Número de Registro Sanitario.
f) Fecha de vencimiento, cuando el producto lo requiera con arreglo a lo que establece el Codex Alimentarius o
la norma sanitaria peruana que le es aplicable.
g) Código o clave del lote.
h) Condiciones especiales de conservación, cuando el producto lo requiera.
39
DECRETO SUPREMO Nº 007-98-SA, Aprueban el Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de
Alimentos y Bebidas
Cuarta. - Por Resolución del Ministro de Salud, en un plazo que no excederá de un (1) año contado desde la
vigencia del presente reglamento, se expedirán las normas sanitarias aplicables a la fabricación de productos
alimenticios, en las que se definirán, cuando menos, los aspectos siguientes:
a) Las características que debe reunir el producto o grupo de productos respectivo, incluyendo las de las materias
primas que intervienen en su elaboración.
b) Las condiciones que deben observarse en el proceso de fabricación incluyendo las Buenas Prácticas de
Manufactura.
c) Los aditivos alimentarios permitidos y los niveles máximos de concentración permitidos.
d) Los límites máximos tolerables de contaminantes.
e) Las especificaciones higiénicas correspondientes.
f) Los criterios microbiológicos y físico-químicos de calidad sanitaria e inocuidad.
g) Los procedimientos de muestreo.
h) Las determinaciones analíticas y las metodologías de análisis aplicables.
i) Los requisitos que deben cumplir las instalaciones industriales.
En tanto no se expida la norma pertinente, la fabricación de los alimentos y bebidas se rige por las normas del
Codex Alimentarius aplicables al producto o productos objeto de fabricación y, en lo no previsto por éste, lo
establecido por la Food And Drug Administration de los Estados Unidos de Norteamérica (FDA).
36
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
NESTLE
PERÚ S.A. Leche semidescremada,
Leche evaporada Maltodextrina de maíz, Suero
parcialmente dulce de Leche, Grasa
descremada con Vegetal, Emulsionante
maltodextrina, (Lecitina de soya), Saborizante
A2750316N/N
IDEAL LATA suero de leche y permitido, Estabilizantes
2 ANSPR
aceite vegetal (Fosfato disódico y
enriquecida con Carragenina), Vitaminas (C, A
vitaminas y y D) y Sales minerales
minerales (Pirofosfato de Hierro y Sulfato
de zinc)
155. De forma preliminar al análisis se debe señalar que, si bien se imputó a NESTLE
PERÚ que la denominación de los productos descritos no reflejaría su verdadera
naturaleza, pudiendo generar confusión en los consumidores, en el caso del
producto 1 (“Ideal Cremosita”), es preciso observar lo siguiente:
Producto 1: “Leche Evaporada Entera con Suero dulce de Leche enriquecida con
Vitaminas”, identificado con RSA A2500614N/NANSPR, en presentación de Lata
37
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
“Leche evaporada entera Fabricado por Nestlé Perú SA “Ingredientes: Leche entera,
RUC 20263322496. Fabrica Suero dulce de leche,
con suero dulce de leche Lima. Av. Venezuela 2580, Estabilizantes (Fosfato disódico y
enriquecida con vitaminas” Cercado de Lima – CP 15081 Carragenina), Emulsionante
Domicilio legal: Av. Los Castillos (Lecitina de soya) y Vitaminas (C,
cdra. 3 Urb. Industrial Santa A y D)”
Rosa. Ate – CP 15023 RS
A2500614N/NANSPR
156. Al respecto, en la subsección 4.2.2. del Codex Stan 206-1999 se establece que:
157. Así, de conformidad con la referida norma, podrá usarse el término “leche” cuando
haya sido modificada mediante adición y/o extracción de constituyentes de la
leche, siempre que a su lado figure una descripción clara de las modificaciones a
las cuales fue sometida.
158. En el presente caso, se observa de la cara principal del producto, que el mismo
lleva acompañado al término “leche evaporada” la descripción “entera con suero
dulce de leche enriquecida con vitaminas”, lo que indica las modificaciones a las
que habría sido sometida, de conformidad con los ingredientes declarados y,
siendo que el referido producto no cuenta con constituyentes que modifiquen o
sustituyan alguno de los componentes de la leche, para este Colegiado
corresponde archivar la imputación correspondiente a la vulneración de lo
dispuesto en el artículo 32 del Código, en el extremo referido al producto 1 del
Cuadro.
38
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
2. DESCRIPCIÓN
Se entiende por leches evaporadas los productos obtenidos mediante eliminación
parcial del agua de la leche por el calor o por cualquier otro procedimiento que
permita obtener un producto con la misma composición y características. El
contenido de grasa y/o proteínas podrá ajustarse únicamente para cumplir con los
requisitos de composición estipulados en la sección 3 de la presente Norma,
mediante adición y/o extracción de los constituyentes de la leche, de manera que
no se modifique la proporción entre la caseína y la proteína del suero en la leche
sometida a tal procedimiento.
(…)” (el resaltado es nuestro)
39
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
162. De conformidad con la referida norma, solo podrá denominarse con el término
“leche evaporada”, a la leche a la cual se le hubiese extraído parcialmente el agua.
163. Asimismo, de acuerdo a lo establecido en las secciones 4.6.3 y 4.6.4 del Codex
Stan 206-1999, los productos que no configuren como leche, producto lácteo o
producto lácteo compuesto no podrán utilizar el término “leche” en sus
denominaciones cuando alguno de los constituyentes no derivados de la leche
sustituya total o parcialmente alguno de los constituyentes de la leche.
165. En tal sentido, siguiendo las normas del Códex citadas previamente, se desprende
que el producto 2 no podría utilizar el término “leche evaporada” en su
denominación, dado que se le ha agregado el componente “grasa vegetal” (grasa
de origen no lácteo).
166. En su defensa, NESTLE PERÚ señaló que Digesa, como parte de su regulación,
exige como título habilitante para la comercialización de productos lácteos la
obtención del Registro Sanitario, para lo que se debe cumplir con los requisitos
establecidos en el artículo 105 del Reglamento, estableciendo como requisito
esencial y obligatorio la consignación del Nombre y Marca del producto.
167. En esa línea, añadió que Digesa evalúa de conformidad con el artículo 107 del
Reglamento para otorgar el Registro Sanitario, siendo que después de otorgado
el mismo, las empresas se encuentran prohibidas de modificar o cambiar los datos
y condiciones declaradas sin comunicarlo previamente en la forma y condiciones
que establece la normativa.
168. Así, el administrado alegó haber cumplido con todas las etapas para el
otorgamiento de sus registros, por lo que se encuentra obligado a utilizar todo lo
autorizado por Digesa.
170. Así, el hecho de haber obtenido el Registro con la presentación de los requisitos
solicitados, no impide el hecho de que haya existido un incumplimiento de sus
obligaciones como proveedor, es decir, no lo exime de responsabilidad por no
haber adecuado la denominación de sus productos a la normativa vigente, por lo
que se debe desestimar lo alegado por NESTLE PERÚ en este punto.
40
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
171. Ahora bien, NESTLÉ PERÚ manifestó que para la denominación de sus productos
se ciñó a lo establecido en el artículo 117 del Reglamento que remite a las
disposiciones de la Norma Metrológica Peruana de Rotulado de Productos
Envasados, en donde se establece que en la cara de visualización principal del
producto se deberá indicar la identidad del mismo. Así, la identidad del producto
deberá expresarse de acuerdo al: i) nombre especificado por las leyes, ii) nombre
común o usual del producto o iii) nombre genérico o descriptivo apropiado.
173. De otro lado, NESTLE PERÚ señaló que sus productos no se ajustan a las
definiciones contempladas en las normas del Códex para el uso de términos
lecheros, ni para leches evaporadas, entre otras normas específicas, por lo que
no se le podía exigir que se adapte a las mismas.
174. Por lo tanto, alegó que, para la denominación de sus productos, siguió los criterios
fijados por Digesa en el Informe N.° 005376-2014/DHAZ/DIGESA, el mismo que
los remitió al numeral 4 del Codex Stan 1-1985 y al Código, además de haber
citado un ejemplo específico para su adecuada denominación -Nombre del
Producto: Leche Evaporada Descremada con Grasa Vegetal, Proteína Aislada de
Soya y Miel.
175. Al respecto, cabe señalar que lo establecido en el Codex Stan 1-1985, el Código
y el Informe N.º 005376-2014/DHAZ/DIGESA debió leerse en conjunto con el resto
de la normativa vigente respecto de los productos en cuestión. Así, la verdadera
naturaleza del producto debió expresarse en los términos que le eran permitidos
de conformidad con los ingredientes que contenía.
176. Si bien NESTLE PERÚ ha manifestado que sus productos no se ajustan a las
definiciones de las Normas específicas del Codex Alimentarius para leches y
leches evaporadas (Codex Stan 206 – 1999, Codex Stan 281-1971 y Codex Stan
250-2006), ello no lo exime de su responsabilidad de respetar las disposiciones
recogidas en dichas normas, las mismas que restringen el uso de los términos
lecheros a determinados supuestos y requisitos.
177. Tal como se ha verificado en los párrafos precedentes, los productos analizados
en el presente PAS han utilizado una denominación que no le era permitida, al
haber empleado el término “leche evaporada” sin haber cumplido con los
requisitos obligatorios para el uso del mismo.
41
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
179. NESTLE PERÚ añadió a su defensa que la mejor forma de no inducir a error es
consignando el nombre del producto en forma descriptiva; no obstante ello, se le
debe reiterar que se encontraba impedido de utilizar el término “leche evaporada”
en la descripción de los productos que fueron analizados, de conformidad con lo
establecido en el Codex Stan 206 – 1999 y el Codex Stan 281-1971, así como de
la verificación de sus componentes, por lo que sí se habría configurado un
supuesto de inducción a error a los consumidores.
180. Así, al haber quedado acreditado que la denominación de los productos imputados
no reflejaría su verdadera naturaleza, pudiendo generar confusión en el
consumidor, se debe rechazar lo alegado en su defensa.
“(…)
III. CONCLUSIÓN
Mi opinión es que la denominación aplicable a los productos lácteos con agregados no
lácteos (maltodextrina, aceite vegetal) bajo las marcas comerciales “Leche Sur”, “Reina
del Campo”, “Ideal Light”, “Ideal Amanecer”, así como la marca “Ideal Cremosita” (que
tiene agregado de suero dulce de leche en su composición) debe ser de carácter
descriptivo.
Ello se debe a que dichos productos, por su composición, no encajan en lo señalado en
las Normas del Codex para leches evaporadas-Codex Stan 281-1971, ni la Norma del
Codex para Mezclas de leche evaporada desnatada (descremada) y grasa vegetal-
Codex Stan 250-2006, por lo que, de acuerdo a lo concluido por DIGESA en el Informe
005376-2014 DEHAZ/DIGESA, se debe aplicar la Norma General para el Etiquetado de
los Alimentos Pre-envasados del Codex STAN 1-1985, que, de forma ilustrativa, se
muestra en el literal f) del punto II. (…)”
183. En atención a ello, es preciso señalar al administrado que el uso de los términos
descriptivos debió realizarse de conformidad con la normativa del Códex citada
previamente, siendo que se ha limitado el uso del término “leche” y “leche
evaporada” a determinados supuestos que no se han cumplido en el presente
caso, por lo que no habría sido posible la consignación de dichos términos como
parte de la denominación de sus productos.
40
Al respecto, el administrado presentó información referida al expediente del producto “Leche Sur” en el que
Digesa sugiere colocar el nombre del producto en forma descriptiva.
42
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
185. Por tanto, en su calidad de proveedor, NESTLE PERÚ no puede desconocer las
normas que rigen su prestación, dado que ello significaría que no se ha regido por
los parámetros de la diligencia debida; en tal sentido, debió tomar las
recomendaciones realizadas de conformidad con las disposiciones normativas
correspondientes.
188. Asimismo, se debe señalar que las conclusiones del Informe 005376-2014
DEHAZ/DIGESA al que remite el informe técnico alegado por el administrado
también debe ser entendido de conformidad con las normas Codex, las que no se
agotan en el Codex Stan 1-1985, siendo que la normativa referida a términos
lecheros restringe el uso del término “leche” a productos cuyos componentes lácteos
no hayan sido modificados por la presencia de ingredientes no lácteos, lo que impide
su uso en la descripción del producto 2 (“Ideal Light”).
189. Finalmente, NESTLE PERÚ señaló que en IFI se indicó que el producto “Ideal Light”
es una “leche evaporada parcialmente descremada con” porque tiene dicho insumo,
el cual cumple con la respectiva norma Códex, lo que refleja una variación en la
imputación, al estarse cuestionando el insumo y no la denominación.
190. Sobre el particular, se debe señalar que, de conformidad con las secciones 4.6.3 y
4.6.4 del Codex Stan 206-1999, los productos que cuenten con componentes no
lácteos que sustituyan parcialmente los constituyentes lácteos, no podrán llevar en
su denominación el término “leche”, por lo que, resultaba necesario a efectos de
determinar la adecuada denominación de los productos, realizar una verificación de
los insumos o ingredientes que contenían los mismos.
43
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
verdadera naturaleza, toda vez que llevar el término “leche” no le era posible, al
existir una disposición normativa que impedía su utilización.
192. Por todo lo expuesto, corresponde sancionar a NESTLE PERÚ por infracción a lo
establecido en el artículo 32 del Código, al haber quedado evidenciado que la
denominación del producto 2 analizado en el Cuadro no refleja su verdadera
naturaleza, pudiendo generar confusión en el consumidor.
195. Los proveedores deben brindar los productos y servicios en las condiciones
acordadas o en las que resulten previsibles, atendiendo a la naturaleza de los
mismos y a la normatividad que rige su prestación.
41
Código
Artículo 18.- Idoneidad
Se entiende por idoneidad la correspondencia entre lo que un consumidor espera y lo que efectivamente recibe,
en función a lo que se le hubiera ofrecido, la publicidad e información transmitida, las condiciones y circunstancias
de la transacción, las características y naturaleza del producto o servicio, el precio, entre otros factores,
atendiendo a las circunstancias del caso. (…)
42
Código
Artículo 19.- Obligación de los proveedores
El proveedor responde por la idoneidad y calidad de los productos y servicios ofrecidos; por la autenticidad de
las marcas y leyendas que exhiben sus productos o del signo que respalda al prestador del servicio, por la falta
de conformidad entre la publicidad comercial de los productos y servicios y éstos, así como por el contenido y la
vida útil del producto indicado en el envase, en lo que corresponda.
44
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
197. De forma preliminar, se debe señalar que, tal como se ha manifestado en los
párrafos precedentes, el producto 1 del Cuadro puede utilizar el término “leche”
en su denominación, por lo que en dicho caso no se ha defraudado la expectativa
de los consumidores.
199. En ese sentido, solo será materia de análisis el producto imputado que contiene
“grasa vegetal” (producto 2), en la medida que dicho componente altera su
composición y por ende no pueden calificarse como “leche”.
202. Asimismo, de acuerdo a la Norma para las leches evaporadas Codex Stan 281-
1971, solo podrá denominarse con el término “leche evaporada” a la leche a la
cual se le hubiese extraído parcialmente el agua.
203. En esa misma línea, en las secciones 4.6.3 y 4.6.4 del Codex Stan 206-1999 se
establece que los productos que no configuren como leche, producto lácteo o
producto lácteo compuesto no podrán utilizar el término “leche” en sus
denominaciones cuando alguno de los constituyentes no derivados de la leche
sustituya total o parcialmente alguno de los constituyentes de la leche.
205. Por lo tanto, los consumidores no han recibido un producto que corresponde a la
denominación de su etiquetado, toda vez que los mismos esperarían recibir “leche
evaporada” tal y como se indica en su denominación, no obstante, dichos
productos no habrían cumplido con lo establecido normativamente para llamarse
como tal.
45
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
207. Es así que, frente a los consumidores NESTLE PERÚ tiene el deber de adoptar las
medidas pertinentes a fin de cumplir con sus obligaciones legalmente establecidas,
entre ellas las disposiciones contenidas en el Código.
209. Asimismo, manifestó que se contravino toda la jurisprudencia previa del Indecopi,
toda vez que, si bien las infracciones a las obligaciones de información e idoneidad
se encuentran relacionadas, la Institución siempre se ha preocupado en determinar
cuál es el tipo infractor bajo el que se analizará la conducta. Así, frente a la difusión
de información que no se ajusta a la realidad, el Indecopi ha sido claro en tipificar
dichas conductas como infracciones a las obligaciones de información; no obstante,
en el presente caso se ha calificado como infracción a los artículos 32 y 19 del
Código.
210. Al respecto, se debe precisar que, si bien las infracciones a lo dispuesto en los
artículos 19 y 32 del Código parten de un mismo hecho, esto es, la denominación y
naturaleza de los productos imputados, los fundamentos sobre los que se analiza su
responsabilidad son diferentes.
211. En esa línea, con relación a lo dispuesto en el artículo 32 del Código se analiza el
hecho de si la denominación de los productos imputados responde a su verdadera
naturaleza; y respecto de lo establecido en el artículo 19 del mismo cuerpo legal, es
la expectativa del consumidor, el cual espera recibir un producto que responde a
la denominación de su etiquetado a efectos de tomar una decisión de consumo
ajustada a sus intereses, la que es analizada.
212. Cabe señalar que, de acuerdo a lo establecido en el numeral 643 del artículo 246
del TUO de la LPAG se ha dispuesto el principio de concurso de infracciones, por
el cual una misma conducta puede calificar como más de una infracción, sin que
ello signifique una vulneración al principio de legalidad, por lo que carece de
validez lo alegado en su defensa.
213. Finalmente, NESTLE PERÚ señaló que no existió una infracción al deber de
idoneidad, toda vez que la denominación que se presentaba describía de manera
detallada y clara su naturaleza.
43
TUO de la LPAG
Artículo 246
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales: (…)
6. Concurso de infracciones. – Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará
la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes. (…)
46
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
215. Por todo lo expuesto, para esta Comisión corresponde sancionar a NESTLE
PERÚ por infracción a lo establecido en el artículo 19 del Código, respecto al
producto 2 del Cuadro, en tanto un consumidor esperaría recibir un producto que
respondería a la denominación de su etiquetado.
E. Graduación de la sanción
218. Los criterios previstos en los artículos 110 y 112 del Código disponen que el
órgano resolutivo debe atender a la gravedad de la infracción, el beneficio ilícito
esperado, la probabilidad de detección, el daño, los efectos que puedan
ocasionarse, la naturaleza del perjuicio causado o grado de afectación y los
atenuantes o agravantes en cada caso45.
44
TUO de la LPAG
Artículo 246 Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales: (…)
3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a
ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme
la resolución que sancionó la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
45
Código
Artículo 110.- Sanciones administrativas
El órgano resolutivo puede sancionar las infracciones administrativas a que se refiere el artículo 108 con
amonestación y multas de hasta cuatrocientos cincuenta (450) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), las cuales
son calificadas de la siguiente manera:
a. Infracciones leves, con una amonestación o con una multa de hasta cincuenta (50) UIT.
b. Infracciones graves, con una multa de hasta ciento cincuenta (150) UIT.
c. Infracciones muy graves, con una multa de hasta cuatrocientos cincuenta (450) UIT.
En el caso de las microempresas, la multa no puede superar el diez por ciento (10%) de las ventas o ingresos
brutos percibidos por el infractor, relativos a todas sus actividades económicas, correspondientes al ejercicio
inmediato anterior al de la expedición de la resolución de primera instancia, siempre que se haya acreditado
dichos ingresos, no se encuentre en una situación de reincidencia y el caso no verse sobre la vida, salud o
47
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
219. Estos criterios sirven como parámetro de juicio para una mayor objetividad de la
gravedad de la infracción y la imposición de la sanción, en garantía de los
derechos del infractor.
integridad de los consumidores. Para el caso de las pequeñas empresas, la multa no puede superar el veinte por
ciento (20%) de las ventas o ingresos brutos percibidos por el infractor, conforme a los requisitos señalados
anteriormente.
La cuantía de las multas por las infracciones previstas en el Decreto Legislativo núm. 807, Ley sobre Facultades,
Normas y Organización del Indecopi, se rige por lo establecido en dicha norma, salvo disposición distinta del
presente Código.
En caso que el proveedor incumpla un acuerdo conciliatorio o cualquier otro acuerdo que de forma indubitable
deje constancia de la manifestación de voluntad expresa de las partes de dar por culminada la controversia, o un
laudo arbitral, el órgano resolutivo puede sancionar con una multa entre una (1) Unidad Impositiva Tributaria y
doscientos (200) Unidades Impositivas Tributarias. Para la graduación se observan los criterios establecidos en
el presente Código y supletoriamente, los criterios que establece la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General o la norma que lo sustituya o complemente.
Las sanciones administrativas son impuestas sin perjuicio de las medidas correctivas que ordene el órgano
resolutivo y de la responsabilidad civil o penal que correspondan.
48
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
225. Teniendo en cuenta los criterios señalados, se ha graduado la sanción para las
presentes infracciones. Sin embargo, de manera previa a que este Colegiado
realice la graduación de la sanción, corresponde pronunciarse sobre los
46
TUO de la LPAG
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima. - La autoridad administrativa brinda a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento
a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta
sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los
administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que
por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar
arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e
inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.
47
DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Ara Editorial
E.I.R.L. 2005. Lima. Pág. 42.
“El principio de razonabilidad, también conocido como proporcionalidad en otros ordenamientos, postula la
adecuación entre medios y fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga,
obligación, sanción o prestación más gravoso que la que sea indispensable para cumplir con las exigencias del
interés público”.
49
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
227. Al respecto, se debe señalar que para la detección de las presentes infracciones
no basta que el consumidor adquiera el producto para advertir que el mismo no
responde a su verdadera naturaleza o que no respondería a la denominación de
su etiquetado, esto es, la posibilidad de detectar la infracción. Ello, toda vez que
se requiere de conocimiento especializado en materia de etiquetado,
denominación de productos lácteos, así como de la normativa vinculante como lo
es el Codex Alimentarius.
228. En ese sentido, debido a la dificultad por parte de los consumidores para advertir
de dicha infracción a la autoridad y que resulta materialmente imposible la
fiscalización del total de operaciones que realiza el administrado en el mercado,
es que se evidencia que la probabilidad de detección aplicada es baja, por lo que
queda desvirtuado lo alegado en este extremo.
229. Agregó NESTLE PERÚ que no se ha explicado en el IFI cómo se llega a concluir
que el beneficio ilícito se encuentra constituido por el 100% del presunto margen de
ganancia de la empresa.
231. Finalmente, el administrado alegó que corrigió la conducta infractora, lo cual deberá
ser tomado en cuenta como un atenuante de la multa a imponer; no obstante ello,
se debe señalar que dicha modificación se dio con motivo de la Resolución
Directoral N.° 43-2017/DIGSA/SA emitida el 19 de junio de 2017 y, siendo que el
atenuante del artículo 112 del Código no implica que exista un mandato por parte
de una autoridad de por medio, sino que por iniciativa el administrado decida
concluir con la conducta ilegal e inicie acciones necesarias para remediar los
efectos adversos, no corresponde la aplicación del referido atenuante en el
presente caso.
50
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
• Beneficio ilícito
233. El beneficio ilícito se encuentra configurado por el costo evitado del administrado
al no haber implementado las medidas o mecanismos necesarios que hubieran
permitido cumplir con la normativa vigente, respecto a que la denominación de los
productos analizados no reflejaría su verdadera naturaleza; sumado a los ingresos
adicionales que obtuvo el administrado producto de conservar este beneficio ilícito
desde la comisión de la infracción hasta la fecha de cálculo de multa.
235. Dicho parámetro objetivo viene a ser el costo de contratar personal adecuado, lo
cual le permitiría implementar los mecanismos necesarios para cumplir con la
normativa vigente y, en consecuencia, implementar la denominación de sus
productos de acuerdo a su verdadera naturaleza. Según fuentes de información
consultadas, el costo promedio de contratar un trabajador en el sector “Industrias
Manufactureras” asciende a S/ 4,425.78 soles49. Es importante mencionar que no
48
En efecto, en dicha Resolución, la segunda instancia señaló lo siguiente:
“(…) Asimismo, el Banco subraya en su apelación que la Comisión, al momento de evaluar el beneficio ilícito y
señalar que el denunciado se habría ahorrado lo que hubiera podido invertir en un equipo que atienda consultas
como las del señor Uribe, estaría presumiendo como premeditada y calculada la posible omisión al deber de
información. Para esta Sala, tal alegato del denunciante debe ser desestimado pues la intencionalidad de la
conducta es otro criterio de graduación de la sanción (recogido también en el citado artículo 41º-A de la Ley de
Protección al Consumidor) que no ha sido tomado en cuenta en el presente procedimiento, siendo que, como ya
se señaló, al momento de evaluar el beneficio ilícito se consideró que la falta de respuesta de la solicitud del
señor Uribe revelaba que el Banco no contaba, en general, con un sistema y equipo destinado a absolver
oportunamente requerimientos como los del denunciante.
(…) Sobre esto último, esta Sala debe precisar que en la graduación de la sanción la Comisión sobre la base de
lo actuado y de la infracción detectada puede presumir probables conductas del infractor, por ejemplo, el haberse
beneficiado ilícitamente de la infracción. Lo anterior de ningún modo viola el principio de presunción de licitud
(…) pues éste rige en un primer momento del procedimiento sancionador, esto es, cuando se determina si el
administrado incurrió o no en una conducta sancionable, siendo que en la graduación de la sanción nos
encontramos en un segundo momento, posterior a la detección de la infracción.
(…) A mayor abundamiento, esta potestad de la autoridad administrativa se condice con el debido procedimiento
administrativo y el derecho de defensa del infractor (…), pues en vez de sancionarlo en virtud de criterios
meramente subjetivos, se está sustentando su sanción con criterios objetivos, esto es, elementos que pueden
ser cuestionados. Así, en el presente caso el Banco pudo argumentar, por ejemplo, que sí contaba con un sistema
de atención de consultas como la realizada por el señor Uribe, o que, pese a no contar con él, esto no le reportaba
el beneficio cuantificado por la Comisión. Sin embargo, el Banco no lo hizo, pese a que la carga probatoria recaía
en él, dados sus conocimientos especializados y la información que maneja sobre el funcionamiento de su propia
institución.”
49
Promedio de remuneraciones en el sector privado, tamaño de empresa: “500 a más trabajadores”, actividad
económica: “Industrias Manufactureras”, al primer semestre del 2016. Fuente: Planillas electrónicas – Informe
comparativo primer semestre 2015-2016. Disponible en http://www2.trabajo.gob.pe/estadisticas/inf-comparativo-
planillas-elect/, ingresado el 22 de noviembre de 2017.
51
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
236. Los ingresos adicionales que obtuvo el administrado producto de no asumir este
costo, desde la fecha de infracción hasta la fecha de cálculo de multa. Dichos
ingresos adicionales ascienden a S/ 369.24 soles50. Por lo tanto, el beneficio ilícito
total asciende a S/ 4,795.02 soles.
• Probabilidad de detección
• Cálculo de multa
• Beneficio ilícito
239. El beneficio ilícito está configurado por la ganancia ilícita obtenida por el
administrado por la venta del producto analizado Ideal Light; toda vez que se
50
Al respecto, debe considerarse para el cálculo de los ingresos adicionales los siguientes factores:
• Se procedió a utilizar la tasa de costo promedio ponderado del capital (WACC) como medida de rentabilidad
de la empresa, siendo que dicha tasa para las empresas del sector Procesamiento de alimentos al 2016,
asciende a 8.34% anual y, su equivalente mensual, 0.67% mensual (utilizando la fórmula de conversión de
tasa anual a mensual: (1 + 8.34%)1/12 – 1 = 0.67%. Fuente: Fuente: Damodaran, Aswath, Cost of Capital by
Sector (Emerging Markets), en la página web del profesor Aswath Damodaran.
http://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/. Para que el resultado sea estimado a valores para el Perú, se
modificó la tasa de impuesto a la renta al año 2016, 28%.
• Monto del costo evitado, S/ 4,425.78 soles.
• Meses transcurridos desde el inicio de la venta de los productos analizados, noviembre de 2016, hasta la
fecha de cálculo de la multa, octubre de 2017, 12 meses.
• Ingresos adicionales: 4,425.78 * [(1 + 0.67%)12 – 1] = 369.24.
51
Multa = Beneficio ilícito / Probabilidad de detección = S/ 4,795.02 / 0.10 = S/ 47,950.20 soles
Multa en UIT = 47,950.20 / 4,050.00 = 11.8 UIT
52
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
240. Está ganancia ilícita está representada por la ganancia obtenida por el
administrado por la venta del producto investigado, desde la fecha de inicio de
comercialización del producto con la inclusión de la información analizada, hasta
la fecha de modificación del nombre de los productos52.
241. Es necesario precisar que el cálculo del beneficio ilícito se determinará a partir del
incremento de la ganancia del administrado atribuible a los hechos imputados, en
la medida que la inclusión de la referida frase de denominación del producto tiene
como efecto positivo el incremento sobre la cantidad vendida.
52
Desde noviembre de 2016, hasta la fecha de cambio de nombre de producto, octubre de 2017. Fuente:
Expediente 52-2017/CC3.
53
Fuentes bibliográficas revisadas para determinar el efecto incremental sobre las ventas.
Autor Documento Descripción
Effects of Deceptive Packaging on
Se encontró la intención de compra del
Purchase Intention: An Elaboration
Lammers, H.B. producto aumentaría en 31.26% cuando el
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corresponde a las características del producto.
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Sajuyigbe,
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Attitudes and Repatronage. Advances in
Painter J, van nombres de los menús contribuyó a
Consumer Research. Volume 29, pp. 168–
Ittersum (2002). incrementar las unidades vendidas en 27%.
172.
Se determinaron que afirmaciones en donde se
Health claims as communication tools that destacan atributos saludables de un producto
enhance brand loyalty: The case of low-fat alimenticio sirven como medio para comunicar
Krystallis, A., &
claims un mensaje de salud y diferenciar la marca. Los
Chrysochou, P.
within the dairy food category. Journal of resultados indicaban que la participación de
(2011).
Marketing Communications 17(3), p. 213– mercado de los yogures con bajo contenido de
228. grasa era 28.866% mayor a la de los yogures
con contenido completo de grasa.
En consecuencia, teniendo en cuenta los estudios mencionados, se concluye que el estudio que mejor se
aproxima a los hechos investigados, es el realizado por Lammers, H.B. (2000), puesto que, en dicho estudio, se
describe el porcentaje de incremento de ventas, debido al hecho de incluir información en el empaque del
producto que no guarda relación con sus características. Por lo tanto, en la presente graduación de sanción se
asume que el efecto incremental (en términos porcentuales) sobre las ventas es de 31.26%.
53
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
243. Por lo tanto, teniendo en cuenta lo anterior y el margen de ganancia del producto
analizado54, la ganancia ilícita asciende a S/ 63,463.1055.
• Probabilidad de detección
• Cálculo de multa
F. Medida Correctiva
246. En el artículo 105 del Código se establece la facultad de la Comisión para adoptar
las medidas que reviertan los efectos que la conducta infractora hubiera
ocasionado o evitar que esta se repita58.
54
Este indicador se estima teniendo en cuenta información disponible de la empresa en la base de datos de Perú
Top 10,000 empresas al año 2016, en el cual se verifica que los ingresos del administrado al 2014 asciende a
1,435’087,000.00 y la utilidad obtenida asciende a 90’798,000.00. Por lo tanto, el margen de ganancia se estima
en 6.33% (resultado de 90’798,000.00 / 1,435’087,000.00). Fuente: Perú Top 10,000 empresas al año 2016.
55
Resultado de 4,209,796.00 * [ 31.26% / (1 + 31.26%) ] * 6.33%
56
Para mayor entendimiento, se describe que una conducta infractora de baja probabilidad de detección
usualmente conlleva a periodos largos de infracción, puesto que, por su complejidad, resulta difícil detectar la
infracción de inmediato por parte de los consumidores y la autoridad.
57
Multa = Beneficio ilícito / Probabilidad de detección = S/ 63,463.10 / 0.10 = S/ 634,631.00
Multa en UIT = 634,631.00 / 4,050.00 = 156.70
58
Código
Artículo 105.-El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(Indecopi) es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas
infracciones a las disposiciones contenidas en el presente Código, así como para imponer las sanciones y
medidas correctivas establecidas en el presente capítulo, conforme al Decreto Legislativo núm. 1033, Ley de
Organización y Funciones del Indecopi. Dicha competencia solo puede ser negada cuando ella haya sido
asignada o se asigne a favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.
Para la cobertura a nivel nacional el Indecopi, previo acuerdo de su Consejo Directivo, puede constituir órganos
resolutivos de procesos sumarísimos de protección al consumidor o desconcentrar la competencia de la Comisión
de Protección al Consumidor en las comisiones de las oficinas regionales que constituya para tal efecto; crear
comisiones adicionales o desactivarlas conforme lo justifique el aumento o disminución de la carga procesal; o
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SEDE CENTRAL
247. En el presente caso, se acreditó que NESTLE PERÚ brindó a los consumidores
productos cuya denominación en el etiquetado no correspondía con su verdadera
naturaleza (producto 2 del Cuadro).
248. En ese sentido, esta Comisión considera que corresponde imponer como medida
correctiva que, en un plazo de 20 días hábiles, contados a partir del día siguiente
de notificada la presente resolución, cumpla con verificar que la información
consignada en el producto 2 del Cuadro haya sido modificada de tal manera que
no genere confusión en los consumidores, respecto del cumplimiento de la
normativa vigente, en todos los establecimientos en los que se ofrece su venta a
nivel nacional adoptando las medidas correctivas para asegurar ello.
G. Sanción final
252. Sin embargo, en aplicación del principio de concurso de infracciones, cuando una
una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción
prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse
las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
celebrar convenios con instituciones públicas debidamente reconocidas para, de acuerdo a sus capacidades,
delegarle facultades o las de secretaría técnica. La delegación está sujeta a las capacidades de gestión
requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de la mejora en la atención
y otros criterios relevantes sobre el particular.
59
Código
Artículo 106.- Procedimientos a cargo del Indecopi
El Indecopi tiene a su cargo los siguientes procedimientos: (…)
b. Procedimientos sancionadores por incumplimiento de mandatos:
(i) Por incumplimiento de medidas correctivas.
(ii) Por incumplimiento de pago de costas y costos del procedimiento.
(iii) Por incumplimiento de mandato cautelar. (…)
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SEDE CENTRAL
SE RESUELVE:
CUARTO: Sancionar a NESTLE PERÚ S.A. con una multa ascendente a 11.8 UIT60,
por infracción a lo establecido en el artículo 32 de la Ley N.° 29571, Código de
Protección y Defensa del Consumidor, al haber quedado evidenciado que la
denominación del producto 2 del Cuadro no refleja su verdadera naturaleza, pudiendo
generar confusión en el consumidor.
Sin embargo, en aplicación del principio de concurso de infracciones, cuando una una
misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista
para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.
60
Dicha cantidad deberá ser abonada en la Tesorería del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de
Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI - sito en Calle La Prosa 104, San Borja.
56
COMISIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR N.º 3
SEDE CENTRAL
SEXTO: Sancionar a NESTLE PERÚ S.A. con una multa ascendente a 156.7 UIT61,
por infracción a lo establecido en el artículo 19 de la Ley N.° 29571, Código de
Protección y Defensa del Consumidor, en tanto se ha vulnerado la expectativa del
consumidor, el cual esperó recibir un producto que respondía a la denominación de su
etiquetado, respecto del producto 2 del Cuadro. Dicha multa será rebajada en 25% si
el administrado consiente la presente resolución y procede a cancelar la misma en un
plazo no mayor a quince (15) días hábiles contado a partir del día siguiente de la
notificación de la presente resolución, conforme a lo establecido en el artículo 113 de
la Ley 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor.
SÉPTIMO: Ordenar a NESTLE PERÚ S.A., como medida correctiva que, en un plazo
de 20 días hábiles, contado a partir del día siguiente de notificada la presente
resolución, cumpla con verificar que la información consignada en el producto 2 del
Cuadro haya sido modificada de tal manera que no genere confusión en los
consumidores, respecto del cumplimiento de la normativa vigente, en todos los
establecimientos en los que se ofrece su venta a nivel nacional adoptando las medidas
correctivas para asegurar ello.
OCTAVO: Informar a NESTLE PERÚ S.A., que la presente resolución tiene eficacia
desde el día de su notificación y no agota la vía administrativa. En tal sentido, se
informa que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21662 del Texto Único
Ordenado de la Ley N.° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, cabe
la presentación del recurso de apelación. Se señala que dicho recurso deberá ser
presentado ante la Comisión en un plazo máximo de quince (15) días hábiles contado
a partir del día siguiente de su notificación, caso contrario, la resolución quedará
consentida.
61
Dicha cantidad deberá ser abonada en la Tesorería del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de
Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI - sito en Calle La Prosa 104, San Borja.
62
TUO de la LPAG
Artículo 216
216.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración.
b) Recurso de apelación.
Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso
administrativo de revisión.
216.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse
en el plazo de treinta (30) días. (…)
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