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TESIS
por
ABOGADA Y NOTARIA
Área Pública
Área Privada
Adulto mayor indigente: Adulto mayor que carece de recursos económicos y/o
financieros, o que recibe ingresos insuficientes para su subsistencia, que no
esta protegido por instituciones de seguridad social y cuyos parientes no
están en capacidad de velas por su adecuado sostenimiento conforme a las
disposiciones vigentes.
Adulto mayor y /o de la tercera edad: La persona que haya cumplido sesenta (60)
años, nacional o extranjero con la debida acreditación de residencia.
Agentes de percepción: Son los responsables de percibir del que les realiza el
pago del impuesto. El típico agente de percepción es el sujeto pasivo del
impuesto al valor agregado.
Contribuyentes: son los destinatarios legales tributarios que deben pagar el tributo
al fisco. Son sujetos pasivos por deuda propia, ya que son quienes han
realizado el hecho generador del tributo.
Derecho Tributario Parte Especial: Esta parte del derecho tributario se orienta al
estudio, análisis y cumplimiento de la obligación tributaria de cada uno de los
tributos, por lo que contiene elementos esenciales de la relación, sin los
cuales no existiría; y que enfocada a un tributo específico, contiene las
normas y particularidades propias de los tributos que integran todo el
sistema tributario.
Derecho Tributario Parte general: Esta parte comprende las normas generales
aplicables a todos los tributos, sin excepción.
Derecho Tributario Penal: Conjunto de normas que definen los ilícitos penales en
relación con la materia tributaria y establecen las penas.
Personas en Relación de Dependencia: Son todos los empleados que prestan sus
servicios a una empresa, entidad, organismo o dependencia, a cambio de un
sueldo o salario.
Forma de Tributar Pago por terceros: en este pago, el tercero que tenga o no
relación en la deuda, está asumiendo el cumplimiento de la obligación sin
necesariamente tener relación ni vínculo legal con el responsable del pago;
para ello el contribuyente o responsable lo deberá consentir expresa o
tácitamente. En él, el tercero se subrogará sólo en cuanto al resarcimiento
de lo pagado y a las garantías, preferencias y privilegios sustantivos. Solo
se pagarán tributos legalmente exigibles y en el recibo que acredite el pago
por terceros, se hará constar quién lo efectuó.
Impuesto: es el tributo que tiene como hecho generador, una actividad estatal
general no relacionada concretamente con el contribuyente. (Artículo 11 del
Código Tributario, Decreto número 6-91 del Congreso de la República de
Guatemala)
Impuestos de Tasa Progresiva: Continuos: a cada aumento de la base imponible
le corresponde un aumento de la alícuota. Por escalas: a cada escala le
corresponde un importe fijo más una alícuota sobre el excedente. Por
categorías: a cada categoría le corresponde una alícuota. Impuestos de
Tasa Regresiva: a través de los cuales los importes decrecen a medida que
aumenta la base imponible.
Impuestos fijos: se gravan con un monto fijo y uniforme a todos los contribuyentes.
Obligado por deuda ajena: Los que sin tener el carácter de contribuyente, debe por
disposición legal, cumplir las obligaciones atribuidas a éste.
Principio de generalidad: por este principio, sólo están obligados a pagar tributos
aquellas personas, físicas o morales, que por cualquier motivo o
circunstancia se ubiquen en alguna de las hipótesis normativas, previstas en
las leyes tributarias, llevando a cabo en consecuencia el correspondiente
hecho generador del tributo de que se trate. No significa que todos deben
pagar impuesto, sino los que tienen capacidad contributiva.
Principio de vinculación con el gasto público: este principio presupone que los
ingresos tributarios tienen como finalidad costear los servicios públicos que
el estado presta, por lo que tales servicios deben representar para el
particular un beneficio equivalente a las contribuciones efectuadas.
Profesional Liberal: Son los profesionales que trabajan por cuenta propia y
perciben ingresos por medio de honorarios.
Sujeto pasivo: Conforme a la teoría general del derecho, es la persona que tiene a
su cargo el cumplimiento de la obligación en virtud de haber realizado el
supuesto jurídico establecido en la norma. Antonio Jiménez afirma que es
“el que ha de sufrir en su patrimonio la exacción o la salida de recursos
monetarios, a título de tributo, para servir a los fines del gasto público y a
quien se llama sujeto contribuyente”.
Sustituto: sujeto ajeno al acaecimiento del hecho imponible, que sin embargo y por
disposición de la ley, ocupa el lugar del destinatario legal tributario,
desplazando a este último de la relación jurídica tributaria. Es quien paga
“en lugar” del principal obligado.
El Derecho Tributario guatemalteco establece sus bases sobre las disposiciones que
la Constitución Política de la República, como Ley Fundamental del Estado
guatemalteco, regula en relación a los derechos mínimos de los contribuyentes. El
Congreso de la República de Guatemala, en aras del cumplimiento de los derechos
sociales preceptuados en la Carta Magna en los Artículos 51 y 53, promulga el
Decreto 85-2005, sin embargo, los Artículos 8 y 12 que daban vida al programa de
aporte económico del adulto mayor, fueron declarados inconstitucionales por la
Corte de Constitucionalidad, por lo que no se podía aplicar el decreto creado.
Posteriormente, el Congreso de la República tomando en consideración lo resuelto
por el Magno Tribunal, procede a promulgar el Decreto 39-2006, con el cual reforma
el decreto anterior y adiciona otros artículos con los cuales complementa la Ley y
principalmente, instituye en el decreto las fuentes de ingreso que servirán para
financiar la prestación económica del adulto mayor, así como también estipula una
nueva fecha de inicio del mencionado subsidio social. Sin embargo, la fuente de
financiamiento de origen tributario que crea el Congreso de la República en este
decreto, en los Artículos 8 bis literal a) y 8 ter, contribución especial anual de
solidaridad, ulteriormente es declarada inconstitucional por la Corte de
Constitucionalidad, toda vez que este tributo adolecía de doble o múltiple tributación,
por tener igualdad de sujeto activo, sujeto pasivo, de hecho generador y período de
imposición, contraviniendo así, los principios constitucionales tributarios de legalidad,
equidad, justicia tributaria y capacidad de pago.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................... i
1.5.5.Principio de no confiscación................................................................ 15
1.5.6.Principio de igualdad ........................................................................... 16
1.5.10.Principio de confidencialidad............................................................. 20
2.2. Análisis del Contenido del Decreto 39-2006 del Congreso de la República 30
3.2.4.Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines ..... 61
3.3.1.El Salvador.......................................................................................... 65
3.3.2.Honduras ............................................................................................ 65
3.3.3.Nicaragua............................................................................................ 66
3.3.5.Panamá .............................................................................................. 68
3.3.6.España ................................................................................................ 69
4.3. Del análisis de los argumentos utilizados por los promotores de las acciones
de inconstitucionalidad general planteadas ante la Corte de Constitucionalidad, se
concluye que ......................................................................................................... 82
4.4.2.Desarrollo de la audiencia................................................................... 88
Así que se decidió investigar a profundidad qué clase de tributo es el que constituye
la contribución especial anual regulada en la ley del adulto mayor y determinar si es
constitucional o no; todo ello a fin de proponer las reformas a ley que fueran
procedentes, tanto para encuadrar correctamente el tributo como para garantizar
i
que el mismo cumpla los derechos y los principios tributarios regulados en la
Constitución Política de la República de Guatemala. Asimismo, se propone aportar
nuevas ideas que puedan ser incluidas en la ley y que impliquen mayores y mejores
beneficios para los adultos mayores.
Del análisis del tema, se hace necesario estudiar los siguientes puntos: Sujeto
pasivo, contribuciones especiales, impuestos, principio de capacidad de pago,
prohibición de doble o múltiple tributación.
ii
la ley que sean útiles para percibir los fondos necesarios para financiar el programa,
incluyendo la propuesta de incluir otros beneficios que se puedan otorgar al adulto
mayor.
Es jurídico exploratoria, puesto que al estudiar el espíritu de la ley del adulto mayor,
se determinará la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la contribución
especial anual que regula la ley.
Asimismo es jurídico propositiva, porque a través del análisis de la ley del adulto
mayor, se propondrá la reforma que se deba realizar a la misma, a fin de determinar
el tributo que se puede establecer para contribuir al financiamiento del programa del
aporte económico sin incurrir en doble o múltiple tributación, garantizando la
iii
obtención de los recursos necesarios para la operatividad del programa y sin incurrir
en la violación de preceptos constitucionales.
iv
CAPITULO 1: Derecho Tributario
1 Monterroso, Gladys. “Fundamentos tributarios”. Guatemala: Comunicación gráfica G & A, pág. 14, 2005.
2 Ibid.
3 Loc. Cit.
1
Derivado de esta circunstancia6, surge la necesidad en diversos países de codificar
los principios jurídicos que rigen el poder tributario del Estado y las relaciones que
del ejercicio de este poder nacen para los particulares como sujetos pasivos de esta
relación.
En Guatemala, hasta antes del 9 de enero de 1991, todas las leyes tributarias
específicas contenían sus propios procedimientos administrativos y régimen
sancionatorio, por lo que se hizo necesaria la implementación de una norma
reguladora de aspectos generales de los tributos. Ante ello, se emite el Código
Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la República y sus reformas, el cual fue
emitido con base al modelo de código tributario para América Latina, el cual fue
presentado a nivel latinoamericano en 1963. Esta normativa entró en vigencia en
1991 y ha sido modificado en varias oportunidades, atendiendo a las políticas
estatales.
6 Ibíd.
9García Vizcaíno, Catalina. “Derecho tributario: consideraciones económicas y jurídicas, análisis de la legislación,
doctrina y jurisprudencia”. Argentina: Editorial Depalma; 1999; pág. 41.
2
Guiliani Fonrouge10 conceptualiza al tributo como una prestación obligatoria,
comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder imperio y que da
lugar a relaciones jurídicas de derecho público.
Por su parte Héctor Villegas11 afirma que son tributos, “las prestaciones en dinero
que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para
cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines”.
Héctor Villegas14 define al Derecho Tributario como “la rama del derecho que regula
la potestad pública de crear y percibir tributos, es el conjunto de normas jurídicas
que se refieren a los tributos, normándolos en sus distintos aspectos”; por su parte,
Carlos Guilianni Fonrouge establece que “el Derecho Tributario o Derecho Fiscal, es
la rama del Derecho Financiero que se propone estudiar el aspecto jurídico de la
tributación en sus diversas manifestaciones, como actividad del Estado en las
relaciones de este con los particulares, y en las que se generan entre estos últimos”.
10 Ibid.
12 Loc. Cit.
3
En tanto Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez15 lo define como el “conjunto de normas
y principios jurídicos que se refieren a los tributos; cuya ciencia tiene por objeto el
conocimiento de esas normas y principios”. El autor expresa que es un conjunto de
materias exclusivamente relativas a la actuación del Estado en uso del poder de
imposición, el de crear tributos, ingresos públicos coactivamente exigibles de los
particulares, y a su actuación, en tanto fisco, o sea ente recaudador de los tributos
establecidos.
15 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. “Principios de derecho tributario “. México: Editorial Limusa. 2003; págs. 23 y
25.
16Bravo Arteaga, Juan Rafael. .“Nociones fundamentales de derecho tributario “. Colombia: Ediciones Rosaristas,
pág. 39.
4
1.3.2. Derecho Financiero
Es el conjunto de normas jurídicas17 que regulan la actividad financiera del Estado
en sus diferentes aspectos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza y
contenido de las relaciones que origina.
17 Guiliani Fonrouge, Carlos M. “Derecho Financiero”. Argentina: Editorial Depalma, pág. 28, 1973.
18Cabanellas, Guillemo. “Diccionario enciclopédico de derecho usual”, t. III; Argentina: Editorial Heliasta, S.R.L.,
1998; Pág. 133.
21 Loc. Cit.
5
Lo fiscal22 se refiere a todo tipo de ingresos, todo lo que ingresa en el fiscus o erario,
como se le conoce también, debido a que finalmente la hacienda de Estado se formó
con dos tesoros, el emperador (fisco) y el pueblo (erario).
Por otra parte, Delgadillo Gutiérrez25 expresa que el Derecho Fiscal incorpora los
principios y normas según los cuales el Estado percibe los recursos resultantes de la
contraprestación por los particulares, en pago de los servicios públicos que les son
dados, los derivados de la explotación de los bienes del dominio público originario y
de las empresas de que sea titular, como igualmente los percibidos por el uso del
crédito público.
1.4. Características
El Derecho Tributario tiene las siguientes características:
22 Ibid.
26 Loc. Cit.
6
de la obligación tributaria. En tal virtud, es el encargado de crear los tributos por ley,
en base a su poder tributario y de acuerdo a sus propias necesidades financieras.
Por otra parte, el obligado a dar cumplimiento a la obligación tributaria es llamado
“sujeto pasivo o contribuyente”. La coacción tributaria está determinada desde el
surgimiento de la ley, por la tipificación de los hechos que darán surgimiento a la
obligación tributaria y el sujeto pasivo obligado a cumplirla, sin que exista en esta
relación la autonomía de la voluntad por parte de este último, quien será obligado al
cumplimiento por encontrarse dentro de la tipificación legal.
28 Ibid.
29 Loc. Cit.
7
1.4.5. Distribución de potestades tributarias entre nación y provincias:
Esta división30 se realiza en los países con características de federados, en los que
hay que distinguir los tributos entre nación y provincia. Guatemala, por ser un país
no federado, no existe esta distinción.
1.4.7. No retroactividad:
En materia tributaria32, la ley no tiene efecto retroactivo, excepto cuando las
sanciones anteriores favorezcan al contribuyente infractor, siempre que no afecten
las resoluciones o sentencias firmes, según lo establecido en el Artículo 66 del
Código Tributario. La doctrina determina que solo se cumple el principio de
legalidad, cuando los particulares conocen de antemano las normas tributarias; la
norma es creada para ser aplicada a hechos que ocurran en el futuro, no a los
efectuados en el pasado, salvo el presupuesto anteriormente expuesto.
30 Ibid.
32 Loc. Cit.
8
mismo, únicamente en el caso de las multas y recargos, en cumplimiento con la
Constitución Política de la República de Guatemala, el Presidente de la República
por medio de acuerdo gubernativo, puede exonerar su pago.33
33 Ibid.
35 Loc. Cit.
9
1.5.1. Principio de legalidad
Este principio36 tiene su esencia en la primacía de la ley, por virtud del cual, toda
norma tributaria debe encontrarse regida en cuanto a su creación, aplicación y
procedimientos, a aspectos legales en su regulación, además de haber cumplido
para su vigencia el procedimiento legislativo de aprobación de una ley.
El Doctor Luis Ilianes, citado por Gladys Monterroso37, define a este principio como
“la limitación a la potestad tributaria del Estado, consistente en prescribir en la
constitución que sólo por la ley se pueden establecer tributos”.
10
1.5.2. Principio de capacidad de pago
Adam Smith41 expresa que conforme a sus ingresos, los súbditos de un Estado
deben contribuir a su sostenimiento mediante el pago de tributos que se
establecerán en función de su capacidad económica.
Y el Artículo 243 del referido cuerpo legal estipula “el sistema tributario debe ser
justo y equitativo. Para el efecto, las leyes tributarias serán estructuradas conforme
al principio de capacidad de pago”. Al analizar esta norma constitucional, se
concluye que ésta inspira protección al contribuyente con menor capacidad
contributiva, procurando un sistema tributario justo. Esto corresponde en un sentido
jurídico a lo que es conforme a derecho, lo cual coadyuvado a la equidad, se da una
justicia distributiva, basada en la igualdad o proporcionalidad.
11
Este principio obliga al Estado44 a realizar el cobro del tributo en forma justa y
equitativa, en otras palabras, a contribuir en forma proporcional a sus ingresos, de
manera que a mayor renta, mayor impuesto a pagar; a mayor riqueza, mayor pago
tributario.
Este principio se basa en la máxima “nullum tributum sine lege” 45, que significa que
no puede existir un tributo sin una ley previa, por esta razón, el Estado no puede
cobrar un tributo si no se encuentra previamente creado en virtud de la ley que
identifique plenamente sus elementos. Por ello, el cobro y fiscalización del tributo se
hará efectivo después de la creación de la ley que corresponda.
Este principio46 no se agota o circunscribe a una mera legitimación formal, sino que
comprende la necesaria consideración del contenido de la ley, que debe comulgar
con los principios de certeza y seguridad jurídica, que se integran como contenidos
del principio de legalidad.
Al respecto, el Artículo 7 del mismo cuerpo legal estipula que en los casos de la
aplicación de las leyes tributarias dictadas en diferentes épocas, se decidirá
conforme a las siguientes disposiciones:
a) Las normas tributarias regirán desde la fecha en ellas establecidas, siempre que
está sea posterior a la emisión de la norma. Si no la establecieren, empezarán a
regir después de ocho días de su publicación en el Diario Oficial, atendiendo al
44 Ibid.
45 Loc. Cit.
46Spisso, Rodolfo R. . “Derecho constitucional tributario: principios constitucionales del gasto público”. Argentina:
Editorial Depalma; 2000; pág. 307.
12
principio de irretroactividad, las normas tributarias regirán en fecha posterior a su
propia emisión.
c) La posición jurídica constituida bajo una ley anterior, se conserva bajo el imperio
de otra posterior. Las normas tributarias que modifiquen cualquier situación
respecto a los supuestos contemplados en leyes anteriores, no afectarán los
derechos adquiridos de los contribuyentes. Con este inciso, se garantiza los
derechos adquiridos de los contribuyentes en fechas anteriores.
13
derecho plenamente realizado.48 En todo caso, la retroactividad en ningún caso
puede afectar los derechos amparados por las garantías constitucionales.
Son leyes retroactivas aquéllas que vuelven sobre los efectos ya consumados bajo
el imperio de una ley anterior, y el sólo hecho de hacer referencia al pasado no es
suficiente para calificarlas como tales, porque son las consecuencias nuevas las que
se rigen por la ley nueva. El Artículo 15 de la Constitución Política de la República de
Guatemala establece que la ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal
cuando favorezca al reo. En armonía con esta disposición, el Artículo 7 de la ley del
Organismo Judicial estipula: la ley no tiene efecto retroactivo ni modifica derechos
adquiridos. No existe en el ordenamiento jurídico guatemalteco ningún precepto que
defina o determine cuándo una ley debe calificarse de retroactiva; sin embargo, la
última norma transcrita hace referencia a los derechos adquiridos, que es uno de los
conceptos que sirve de fundamento a ciertas corrientes doctrinarias para explicar los
alcances del principio de la no retroactividad de la ley. La legislación guatemalteca,
puede afirmarse, ha optado –entre diversas teorías- por la de los derechos
adquiridos, la que tiene como todas las demás sobre esta materia, una
conceptualización imprecisa. Para que una ley sea retroactiva, es indispensable que
obre sobre el pasado y que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo
de leyes anteriores, para modificarlos. El derecho adquirido existe cuando se
consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de la esfera jurídica
de una persona…Por esto, el principio de irretroactividad sólo es aplicable a los
derechos consolidados, asumidos plenamente, a las situaciones agotadas o a
relaciones jurídicas consagradas… Por tanto, como ha asentado la Corte de
Constitucionalidad, hay retroactividad en la disposición que regula situaciones pro
futuro pero que tienen su antecedente en hechos ocurridos con anterioridad”.
14
López Varela, citado por Catalina García Vizcaíno 50, afirma que la carga impositiva
debe ser distribuida equitativamente en toda la población, y no que arbitrariamente
se grave a unos pocos, para lo cual se necesita llegar previamente a conclusiones
acerca de la repercusión e incidencia; es decir, se debe prever quiénes son los que
económicamente deberán cargar con el tributo a fin de cuentas, todo ello, a fin de
que la tributación sea justa.
Al respecto, Héctor Villegas establece que para que un tributo sea constitucional y
funcione como manifestación de soberanía, no debe constituir un despojo, para lo
cual debe respetar el derecho de propiedad.54
15
establece que “el sistema tributario debe ser justo y equitativo…Se prohíben los
tributos confiscatorios…” Asimismo, el Artículo 41 del referido cuerpo legal
determina: “Se prohíbe la confiscación bienes y la imposición de multas
confiscatorias”.
Raúl Rodríguez Lobato55 considera que el principio de igualdad significa que las
leyes deben tratar igualmente a los iguales, en iguales circunstancias y
consecuentemente, que deberá tratar en forma desigual a los desiguales o que
estén en desigualdad de circunstancias”.
Este principio se encuentra inspirado en el Derecho Romano del que derivan los
principios generales del Derecho y en los siguientes preceptos de Derecho:
56 Ibid
16
c) Dar a cada uno lo suyo; los encargados de la administración de la justicia
deben seguir las reglas impuestas para el desempeño de sus funciones.
Relacionado a ello57, la gaceta número 37, expediente 889-95, página 14, contiene
la resolución emitida por la Corte de Constitucionalidad sobre este principio: “Todos
debemos pagar los tributos, pero atendiendo a nuestro lugar en la sociedad y en la
economía ya que dentro de la igualdad, todos somos desiguales. Todos los seres
humanos son iguales en iguales condiciones”.
Este principio se basa58 en que la ley es de observancia general, es decir, que las
leyes tributarias son aplicables a todos los habitantes de la República, con
limitaciones como la aplicación del principio de capacidad de pago.
58 Loc. Cit.
17
impuesto particular, otras excepciones a la obligación tributaria que las que
aparezcan inexcusablemente por razones de política económica, social y cultural.
59 Ibid.
60 Loc. Cit.
18
El segundo párrafo del Artículo 243 de la Constitución Política de la República de
Guatemala regula este principio al establecer la prohibición de los tributos
confiscatorios. Así mismo, el Artículo 41 del referido cuerpo legal preceptúa la
prohibición a la confiscación, sin importar su fuente, así como la imposición de
multas confiscatorias, además de regular que las multas no podrán ser mayores al
impuesto omitido, puesto que éste deberá ser pagado proporcionalmente a la
riqueza que la persona posea.
64 Loc. Cit.
19
producir efectos jurídicos, por lo general, no suelen concurrir en una sola norma,
sino que debido a su propia pluralidad y disímil naturaleza, aparecen dispersos en
varias disposiciones…”
1.6.1. La Constitución
65 Ibid.
66 Loc. Cit.
67Ossorio, Manuel. “Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. Argentina: Editorial Heliasta S.R.L.; 1981;
pág. 151.
20
así como sus derechos fundamentales y sus obligaciones y estatuye los principios
generales de la tributación.
1.6.3. La ley
Por lo anteriormente expuesto71, se puede decir que la ley tributaria es todo acto
emanado del poder legislativo, sancionado conforme al procedimiento previamente
69 Ibid.
71 Loc. Cit.
21
establecido, que norma todo el sistema tributario de la nación, pero sin contravenir lo
dispuesto en la Constitución de la República.
Por otra parte, el Artículo 2 del Código Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la
República establece que: “Son fuentes del ordenamiento jurídico tributario y en
orden de jerarquía:
Los Decretos leyes73 son disposiciones con fuerza de ley ordinaria emitidos en casos
extraordinarios de necesidad y de urgencia, que deben someterse al Organismo
Legislativo el mismo día de su emisión o ser ratificado dentro de los sesenta días
para no perder su eficacia. Asimismo, se pueden emitir en caso de guerra, una
grave crisis financiera o cuando se encuentra en el poder un gobierno de facto.
73 Loc. Cit.
22
1.6.5. Los Reglamentos
El Artículo 2 del Código Tributario regula como fuente del ordenamiento jurídico y en
orden de jerarquía: …3. Los reglamentos que por Acuerdo Gubernativo dicte el
Organismo Ejecutivo. En la práctica, a pesar de ser jerárquicamente inferiores a la
ley, son de suma importancia para el desarrollo de la misma.
Cada procedimiento establecido dentro de los reglamento deben ser basados en los
principios establecidos en la ley general para cumplir con el objeto de la misma. Es
así que estos preceptos jurídicos son la parte ejecutiva de la razón de ser de la
creación de la ley y en concordancia con la ley superior entre ellas la Constitución
Política de la Republica de Guatemala.
23
Decreto. Asimismo, el inciso 1 del Artículo 3 del Código Tributario estipula que para
decretar tributos ordinarios y extraordinarios, reformarlos y suprimirlos, definir el
hecho generador de la obligación tributaria, establecer el sujeto pasivo del tributo
como contribuyente o responsable y la responsabilidad solidaria, la base imponible
y la tarifa o tipo impositivo, se requiere la emisión de una ley.
b) Que las bases de recaudación formen parte de la ley o Decreto. Estas bases
están contenidos en el artículo 239 de la Constitución Política de la República
de Guatemala y son:
77 Ibid.
24
estabilidad macroeconómica del país, en cuanto a la insuficiencia de recursos que
provocan el déficit fiscal porque el Estado gasta más de lo que recibe en concepto
de ingresos que estimulan un mayor endeudamiento externo e interno, limitando los
márgenes de acción de la política.
25
CAPÍTULO 2: Análisis del Decreto 39-2006 del Congreso de la República
27
Ulteriormente, Shaddai Empaques, Sociedad Anónima, por medio de su Gerente
General y Representante Legal, Milagro Guadalupe Eguizabal Franco y Augusto
Williams Vidal Leiva, promovió la acción de inconstitucionalidad general parcial del
Artículo 8 bis, inciso a) y 8 ter, ambos del Decreto 85-2005 del Congreso de la
República de Guatemala, adicionados por el Decreto 39-2006. A lo cual, el 26 de
abril de 2007, la Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucionales.
Así mismo, declaró inconstitucional el Artículo 12 del Decreto 85-2005, por afectar la
seguridad jurídica y el principio de imperatividad de la ley, fundamentados en los
Artículos 2 y 153 de la Constitución Política de la República, respectivamente. La
28
Corte expone que esta normativa pretende poner en vigencia el objeto de la ley, es
decir, el régimen de las prestaciones, sin que contemple el requisito constitucional
de atribuir al gasto el correspondiente ingreso, lo cual deviene en inconstitucional
porque no puede obligarse la vigencia de algo nulo de pleno derecho.
29
los cuales el Congreso aspira recaudar los fondos necesarios para cubrir los gastos
que generan el pago del aporte económico a los adultos mayores.
Por otra parte, reforma la literal b) del Artículo 4 y adiciona el Artículo 112 bis, por los
cuales el Congreso fija el día uno de enero de 2007, como la fecha en que iniciará el
programa del aporte económico.
2.2. Análisis del Contenido del Decreto 39-2006 del Congreso de la República
Este Decreto reforma la siguiente materia: Se agrega dos requisitos sine qua non
para ser beneficiario especial del aporte económico: Este artículo enuncia que es
beneficiario especial, el adulto mayor de 65 años de edad, en extrema pobreza, que
adolezca de algún grado de discapacidad física, psíquica o sensorial; regulando
como condicionante para obtener este beneficio, que la limitación física o mental
esté debidamente certificada por Directores de Hospitales Nacionales, Centros o
Puestos de Salud.
Se modifica el monto y el día a partir del cual se hará efectivo el pago del aporte
económico: Establece el día uno de enero de dos mil siete como nueva fecha para
que se efectúe el pago y estipula que el monto del aporte económico corresponderá
a cuatrocientos quetzales mensuales; que este monto que deberá ser revisado
mediante estudios actuariales cada dos años, tomando en consideración el número
de beneficiarios y la situación financiera del programa; y que el pago del aporte
económico se hará en efectivo o por medio de los bancos del sistema bancario
nacional.
30
misma; c) Presentar una declaración jurada extendida por el alcalde municipal,
gobernador departamental o notario, en la que se haga constar; i) Su sobrevivencia;
ii) No haber perdido la nacionalidad guatemalteca; iii) No estar gozando de ninguna
pensión o jubilación de las entidades del Estado o del sector privado; iv) No estar
prestando sus servicios a ninguna dependencia del Estado o del sector privado.
31
Se crea la Comisión Consultiva del programa del aporte económico y estipula la
forma de su integración:
Los miembros de esta comisión desempeñarán sus funciones durante dos años, de
forma ad honorem, Y dentro de sus funciones está la de asesorar en todo lo relativo
al funcionamiento del programa, debiendo emitir su opinión en casos especiales.
Se señala que los recursos necesarios para el funcionamiento y cobertura del
programa se obtendrán de:
32
textualmente dice: “iniciando con el presupuesto del ejercicio fiscal 2007”;
y rebaja el porcentaje al 1%).
a) Personas individuales
b) Personas jurídicas
Estarán sujetas a esta escala, las personas Jurídicas que obtuviesen en el año
anterior al que corresponde la contribución, ingresos netos superiores a cien mil
quetzales. El pago lo realizarán directamente en el Banco de Guatemala.
Se señala que el programa del aporte económico iniciará el día uno de enero del año
2007, y que el pago del importe se hará efectivo a partir del 10 de septiembre de
2007. Se ordena al Ejecutivo la emisión del reglamento del Decreto 85-2005, dentro
34
del plazo de 30 días, contados a partir de la fecha en que este Decreto entre en
vigor.
81
NOTA: Descripción del Proceso
a. Tipo de Proceso: Declaratoria de Inconstitucionalidad general parcial de los Artículos 8 bis, inciso a) y 8 ter, del
Decreto 85-2005, reformado por el Decreto 39-2006, ambos del Congreso de la República de Guatemala.
b. Jurisdicción: Departamento de Guatemala.
c. Competencia por razón del territorio: La Corte de Constitucionalidad.
d. Competencia en relación al territorio: Departamento de Guatemala.
e. Número de expediente: Expedientes acumulados número 89 y 140 -2007.
f. Lugar y fecha de la emisión de la sentencia: Guatemala, 26 de abril de 2007.
g. Postulantes de la acción de inconstitucionalidad: Shaddai Empaques, Sociedad Anónima, por medio de su
Gerente General y Representante Legal, Milagro Guadalupe Eguizabal Franco y Augusto Williams Vidal Leiva. Los
accionantes actuaron con el auxilio de los abogados Vicelino Waldemar Leonardo Polanco, Oscar Leonel De León
Cuellar, Carlos Humberto Martínez Ruano.
h. Magistrados que constituyeron el Tribunal: Mario Pérez Guerra (Presidente del tribunal), Gladys Chacón Corado,
Juan Francisco Flores Juárez, Roberto Molina Barreto, Hilario Roderico Pineda Sánchez, Vinicio Rafael García
Pimentel y Carlos Enrique Luna Villacorta.
82Instituto de Justicia Constitucional. “Opus Magna constitucional guatemalteco”, 1t, Guatemala: (s.e.), año 2010.
Pág. 245.
35
2.3.1. Descripción de entidades participantes
Las entidades que formaron parte dentro de la acción de Inconstitucional parcial del
presente estudio fueron la Procuraduría General de la Nación en Representación
del Estado, el Presidente de la República, el Congreso de la República, y el
Ministerio Publico como ente contralor de la debida aplicación y debido
cumplimiento de la Ley. Cada entidad tiene una función que la ley le da para
proteger la constitucionalidad de las leyes. En consecuencia es necesario establecer
lo que la ley establece para confirmar su participación en acciones de
inconstitucionalidad.
83
Ossorio, Manuel. “Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. Argentina: Editorial Heliasta, S.R.L., año
1981.
36
El Presidente de la Republica, quien actuó por medio del Mandatario General
Judicial con Representación. Es necesario saber cuál es la figura presidencial dentro
de un Estado de Derecho, para el artículo 182 de la Constitución Política de la
Republica de Guatemala establece que: “El Presidente de la República es el Jefe del
Estado de Guatemala y ejerce las funciones del Organismo Ejecutivo por mandato
del pueblo” Es relevante mencionar que el Presidente tiene como una de sus
funciones según articulo 183 literal e) “Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes, dictar los decretos para los que estuviere facultado por la
Constitución, así como los acuerdos, reglamentos y órdenes para el estricto
cumplimiento de las leyes, sin alterar su espíritu”, derivándose de ello la función
cuasi legislativa del Presidente; función que puede ser impugnable mediante la
acción inconstitucionalidad.
37
Es así que en virtud que el Decreto 25-97 del Congreso de la Republica establece
en su artículo primero que: “Salvo en (…) lo que corresponda a la Ley de Amparo y
Exhibición Personal y de Constitucionalidad (…) en toda norma legal y reglamentaria
en que se mencione Ministerio Público, deberá entenderse que se refiere a la
Procuraduría General de la Nación”. En consecuencia la palabra Salvo indica que
determinada84 persona o entidad no está incluida en lo que se dice y que constituye
una excepción; la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad,
Decreto 1-86 del Congreso de la República le da amplia participación al Ministerio
Publico; tan es así que el artículo 130 del decreto mencionado establece: “Audiencia,
vista y resolución. Si no se dispone la suspensión provisional o, en su caso,
decretada ésta, se dará audiencia por quince días comunes al Ministerio Público y a
cualesquiera autoridades o entidades que la Corte de Constitucionalidad estime
pertinente, transcurridos los cuales, se haya evacuado o no la audiencia, de oficio se
señalará día y hora para la vista dentro del término de veinte días. La vista será
pública si lo pidiere el interponerte o el Ministerio Público. La sentencia deberá
pronunciarse dentro de los veinte días siguientes al de la vista (…)”.
Los accionantes expresaron que tanto el Artículo 8 bis, inciso a), como el 8 ter de la
Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor son inconstitucionales,
porque van en detrimento del patrimonio de todos los guatemaltecos, lesionando
tanto los intereses de las personas individuales como de las jurídicas en general,
toda vez que contravienen el Artículo 243 de la Constitución Política de la República
de Guatemala, el cual prohíbe la doble o múltiple tributación interna.
84
Real Academia Española. “Diccionario de la lengua española”, Op. Cit.
38
Fundamentaron estos argumentos enunciando que:
a) El período de imposición que regula el Artículo 8 ter del Decreto
impugnado, es el mismo que el regulado en el Artículo 16 del Decreto 26-
92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto Sobre la Renta, por lo
que existe identidad en relación al elemento temporal;
b) Existe igualdad de sujetos pasivos del tributo. Tanto en el Artículo 8 ter del
Decreto impugnado como el Artículo 3 de la Ley del Impuesto Sobre la
Renta, señalan como obligado al pago del tributo, a toda persona
individual o jurídica, esté o no en relación de dependencia, que devengue
una renta.
Esta suspensión tiene efecto general. (Artículo 138 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad)
39
En ella, el Presidente de la República de Guatemala de esa época, Oscar José
Rafael Berger Perdomo, solicitó a la Corte de Constitucionalidad que se declarara
sin lugar la acción de inconstitucionalidad parcial interpuesta, argumentando que:
40
justicia tributaria, contenido en el Artículo 239 de la Constitución
Política de la República; toda vez que su pago afecta la economía de
los guatemaltecos y del país.
41
cuestionadas con las disposiciones constitucionales que los accionantes
denunciaron vulneradas, con el objeto de que la legislación se mantenga dentro de
los límites que fija la Carta Magna, excluyendo del ordenamiento jurídico aquellas
normas que no se conformen con ella.
Expresó que el Decreto 85-2005, reformado por el Decreto 39-2006, Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, se creó con la finalidad, de que el
Estado garantice al sector de las personas de sesenta y cinco años de edad y más,
la atención de sus necesidades básicas mínimas: como alimentación, salud,
educación, seguridad, previsión social, libertad, justicia, paz y desarrollo integral, que
establecen los Artículos 2 y 51 de la Carta Magna. Consecuentemente, puede
afirmarse que la protección a las personas de la tercera edad es un imperativo
dispuesto, en el Magno Texto; pero en todo caso, el proyecto debe ser estructurado
de manera tal, que no disminuya la sostenibilidad de otras instituciones o afecte a
otros sectores de la población.
Y en cuanto a las argumentaciones que infirieron que los artículos impugnados son
inconstitucionales porque contravienen al Artículo 243 de la Constitución Política de
la República de Guatemala, que prohíbe la doble o múltiple tributación:
42
2.3.6.b. Que existía igualdad de sujeto pasivo, un mismo obligado al
cumplimiento de las prestaciones tributarias reguladas en ambas
leyes, siendo éstas las personas individuales y jurídicas.
43
2.3.8. Del análisis doctrinario
El Derecho Tributario85 sienta sus bases sobre las disposiciones que la Constitución
Política de la República, como Ley Fundamental del Estado guatemalteco, regula en
relación a los derechos mínimos de los contribuyentes.
Para poder considerar que una norma legal incurre en doble o múltiple tributación,
es necesario:
85 Monterroso, Gladys. “Fundamentos tributarios”. Guatemala: (s.e). año 2005. Pág. 27.
86 Luqui, Juan Carlos. “La obligación tributaria”. Argentina; Editorial De Palma, año 1989. Pág. 166.
44
El Artículo 31 del Código Tributario conceptualiza el hecho generador como “el
presupuesto establecido por la ley, para tipificar el tributo y cuya realización origina
el nacimiento de la obligación tributaria”.
El Artículo 8 ter de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor regula:
“se establece una contribución anual especial de solidaridad…para las personas
individuales que devenguen en el transcurso del año anterior al que corresponde la
contribución, ingresos netos superiores a veinticinco mil quetzales anuales; …y
jurídicas que obtuviesen en el transcurso del año anterior al que corresponde la
contribución, ingresos netos superiores a cien mil quetzales anuales …”.
El Artículo 1 de la Ley del impuesto sobre la renta determina que “se establece un
impuesto sobre la renta que obtenga toda persona individual o jurídica, nacional o
extranjera, domiciliada o no en el país, así como cualquier ente, patrimonio o bien
que especifique la ley, que provenga de la inversión de capital, de trabajo o de la
combinación de ambos”.
Asimismo, el Artículo 4 del referido cuerpo legal enuncia: “se considera renta de
fuente guatemalteca todo ingreso que haya sido generado por capitales, bienes,
servicios y derechos de cualquier naturaleza invertidos o utilizados en el país, o que
tenga su origen en actividades de cualquier índole desarrolladas en Guatemala,
incluyendo ganancias cambiarias…”
Desde el punto de vista jurídico, la renta constituye “el ingreso regular que produce
un trabajo, una propiedad y otro derecho, una inversión de capitales, dinero o
privilegio; utilidad, fruto, rendimiento o provecho de una cosa”. 88
Tanto en el Decreto impugnado como en la Ley del impuesto sobre la renta, el hecho
generador del tributo, el requisito esencial para que se genere la obligación
tributaria, lo constituye la generación de una renta anual que produzcan las personas
individuales o jurídicas.
88Ossorio, Manuel. “Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales”. Argentina: Editorial Heliasta, S.R.L., año
1981. Pág. 661.
45
2.3.8.b. Que ese hecho generador sea atribuido a un mismo sujeto pasivo
En suma, el sujeto pasivo lo constituye toda persona que tiene el deber de cumplir
con la obligación de dar, es decir, de pagar el tributo que se encuentra afecto a su
patrimonio. Tanto en el Artículo 8 bis literal a) del Decreto impugnado como en el
Artículo 1 de la Ley del impuesto sobre la renta, el sujeto pasivo del tributo lo
constituye la persona individual o jurídica que posee una renta.
2.3.8.c. Que el hecho generador sea gravado dos o más veces por uno o más
sujetos con poder tributario
89 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. “Principios de derecho tributario “. México: Editorial Limusa. 2003. Pág. 115.
90 Monterroso, Gladys. Ob. cit., pág. 104.
46
estatal es quien grava al mismo sujeto pasivo, el pago de los tributos que recaen
sobre el mismo hecho generador contemplado en ambas leyes.
Tanto en del Decreto impugnado como en la Ley del impuesto sobre la renta
preceptúan, el mismo evento y período de imposición: El Artículo 8 ter del Decreto
impugnado y el Artículo 7 de la Ley del impuesto sobre la renta preceptúan, que la
obligación de pagar el impuesto se genera al momento en que se producen rentas
gravadas, es decir, que al momento que la persona produce algún ingreso dinerario
o de capital al año, que suma la cantidad afecta al impuesto, es entonces que surge
la obligación de cumplir con el pago del tributo.
En el caso del Artículo 8 ter del Decreto impugnado, se produce cuando una persona
individual genera ingresos netos anuales superiores a los veinticinco mil quetzales y
cuando una persona jurídica genera ingresos netos anuales superiores a los cien
mil quetzales.
47
iii. Personas individuales o jurídicas que prestan servicios profesionales,
técnicos o de naturaleza no mercantil, servicios de arrendamiento o por
dietas: por el total de ingresos facturados en el año;
El Artículo 8 ter del Decreto impugnado y el Artículo 43 de la Ley del impuesto sobre
la renta, estipulan un mismo período de imposición de la obligación tributaria: el uno
de enero al 31 de diciembre de cada año.
48
2.4. Otros principios tributarios constitucionales infringidos
Ernesto Flores Zavala expresa que “los tributos se deben establecer por medio de
leyes, tanto desde el punto de vista material como formal, es decir, por medio de
disposiciones de carácter general, abstractas, impersonales y emanadas del Poder
Legislativo”.94 En Guatemala, el Congreso de la República de Guatemala es el ente
competente y facultado para realizar el proceso de emisión de la norma que
contenga la creación y regulación de un tributo, siguiendo el procedimiento
constitucionalmente establecido para el efecto. (Artículo 171 inciso d) y 239 de la
Constitución Política de la República de Guatemala)
92Villegas, Héctor. “Cursos de finanzas, derecho financiero y tributario”, 7ª ed., ampliada y actualizada, Argentina:
Editorial Depalma, año 2001. Pág. 190.
93 Loc. Cit.
94 Loc. Cit.
49
alcance de la obligación tributaria estén consignados expresamente en la ley, de tal
modo que no quede margen para la arbitrariedad de la autoridad, ni para el cobro de
impuestos imprevisibles, sino que el sujeto pasivo pueda, en todo momento, conocer
la forma cierta de contribuir”. Además el autor enunciado indica que “el principio de
legalidad rige para todos los tributos por igual, ya sean impuestos, tasas o
contribuciones especiales”.95
De lo cual se infiere, que el principio de legalidad tributaria implica por una parte, que
todo tributo sea creado por el Congreso de la República de Guatemala en virtud de
una ley; y por otra, que el tributo creado, enuncie claramente los elementos que lo
componen y las condiciones que han sido consideradas para determinar el monto de
la carga tributaria. Al delimitarse claramente los elementos básicos del tributo, se
protege el patrimonio de los ciudadanos contribuyentes, pues se evita que se grave
en forma repetida el mismo patrimonio de éstos.
95 Ibíd.
50
2.4.2. Principio de justicia tributaria
Este principio promueve que “se paguen y cobren los tributos con justicia, de manera
que cada ciudadano deudor del mismo, cumpla con sus obligaciones sin debilitar su
patrimonio y sin disminuir sus recursos”.96
Jarach expresa que “el principio de igualdad ha sido interpretado de manera distinta
según los regímenes constitucionales. Sin embargo, en la legislación argentina, el
principio de igualdad ha sido interpretado como un verdadero límite al poder fiscal y
a su ejercicio por parte del Poder Legislativo, con la consecuencia de que si éste lo
viola, el Poder Judicial, como supremo intérprete de la Constitución, puede invalidar
la ley que infrinja este principio.”.97 El Artículo 16 de la Constitución Argentina
estipula: “…la igualdad es la base del impuesto y de las cargas tributarias”. Esta
diferenciación entre la igualdad general y la fiscal no existe en la legislación
guatemalteca, ya que solo regula la primera en el Artículo 4 de la Carta Magna
guatemalteca.
La aplicación del principio de igualdad implica “que las leyes tributarias deben ser
iguales en relación a quienes estén en igualdad de condiciones, es decir, deben
existir impuestos del mismo monto ante condiciones iguales de capacidad
contributiva”.98 Es imprescindible incluir en la Carta Magna guatemalteca, la
51
definición de igualdad tributaria, pues de esta manera se posiblitaría una mejor
protección de los derechos de los contribuyentes, y traería como consecuencia, la
determinación de montos de la carga impositiva más justos y acorde a su capacidad
económica del o los sujetos pasivos.
52
modo que si la ley tributaria imposibilitara el ejercicio de esos derechos, destruiría
una de las bases esenciales sobre las cuales se apoya todo el sistema (la libertad
individual)”.101 Por ende, si por ocasión del pago de un tributo, el contribuyente
perdiere alguna parte de su patrimonio, esto devendría en violatorio al precepto
constitucional de protección al derecho de propiedad y de prohibición de tributos
confiscatorios. (Artículo 41 y 343 de la Constitución Política de la República de
Guatemala)
Por su parte, Catalina García Vizcaíno expresa que “la capacidad contributiva o de
pago consiste en la aptitud económico social para contribuir al sostenimiento del
Estado. Asimismo explica que la capacidad contributiva se mide por índices
(patrimonio, renta) o por indicios (gastos, salarios pagados, transacciones, etc.)”.103
En todo caso, para que exista justicia en la fijación del monto del tributo a pagar por
el sujeto pasivo, debe tomarse en consideración que éste posea efectivamente los
recursos o bienes con los que pueda responder a la obligación tributaria, pues de lo
contrario devendría en arbitrario y excesivo.
García Vizcaíno, Catalina. “Derecho tributario: consideraciones económicas y jurídicas, análisis de la legislación,
101
53
El Artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa
“Principio de capacidad de pago… El sistema tributario debe ser justo y equitativo.
Para el efecto, las leyes tributarias serán estructuradas conforme al principio de
capacidad de pago…”.
54
la capacidad contributiva del sujeto pasivo y nunca excederse, pues produciría la
pérdida de los recursos que son imperativos para la subsistencia de los
contribuyentes; asimismo, implicaría un retroceso a tiempos medievales, en donde
las grandes monarquías aumentaban su riqueza derivado de la exigencia del pago
de tributos exorbitantes a los pobladores, provocando la pobreza a gran escala.
Por otra parte, al existir una doble o múltiple tributación, se infringen los siguientes
artículos de la Constitución Política de la República de Guatemala:
c) Artículo 119 incisos d) y m) porque el Estado debe velar por elevar el nivel de
vida de todos los guatemaltecos, procurando el bienestar de la familia y
mantener dentro de la política económica, una relación congruente entre el
gasto público y la producción nacional. No se puede explotar al contribuyente.
55
efecto a partir de la fecha en que fue publicada la resolución que dictó la suspensión
provisional de éstos.
56
CAPÍTULO 3: Análisis doctrinario de la contribución especial anual de
solidaridad creada a través del Decreto 39-2006 del Congreso de la
República
El Artículo 8 ter., del Decreto número 39-2006 del Congreso de la República crea la
contribución especial anual de solidaridad, con la cual el Legislativo aspira a
recaudar parte de los recursos monetarios necesarios para financiar el programa del
aporte económico del adulto mayor.
a) Las personas individuales que devenguen en el transcurso del año anterior al que
corresponde la contribución, ingresos netos superiores a veinticinco mil quetzales
anuales;
b) Las personas Jurídicas que obtuviesen en el transcurso del año anterior al que
corresponde la contribución, ingresos netos superiores a cien mil quetzales.
(Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor)
57
Es “el hecho que efectivamente se ha realizado en el territorio, en un determinado
momento y que se adecúa perfectamente a la hipótesis legal establecida en ley,
dando nacimiento a la obligación tributaria. En otras palabras, la situación jurídica o
hecho previsto en ley, como generadora de la obligación tributaria”. 107
a) Personas individuales cuya renta neta anual excede los veinticinco mil
quetzales:
58
b) Personas jurídicas cuya renta neta anual excede los cien mil quetzales:
(Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte económico del adulto mayor)
El Artículo 8 ter. estipula que el cincuenta por ciento (50%) de la obligación tributaria
deberá cancelarse en el mes de enero, y el restante cincuenta por ciento (50%) en
el mes de julio de cada año. (Artículo 8 ter. de la ley del programa de aporte
económico del adulto mayor)
59
Los tributos son "las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el
cumplimiento de sus fines".111
111 Ibid.
60
por considerarse una infracción tributaria. Y es a través de la aplicación de la
sanción respectiva, que el Estado procura compeler a los contribuyentes a cumplir
con la obligación tributaria. (Artículo 69 y 71 del Código Tributario, Decreto número
6-91 del Congreso de la República de Guatemala)
Porque no hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual significa un límite
formal a la coacción. El hecho de que el tributo esté contenido en la ley, significa
someterlo al principio de legalidad enunciado en el aforismo latino nullum tributum
sine lege”. 115
3.2.4. Para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines
Porque el objetivo del tributo es fiscal; es decir, que su cobro tiene su razón de ser
en la necesidad de obtener ingresos para cubrir los gastos que le demanda la
satisfacción de las necesidades públicas”.
115 Ibid.
61
Con la creación de la contribución especial anual de solidaridad, el Congreso de la
República pretende que funcione el programa del aporte económico del adulto
mayor.
ii. La tasa: que se refiere a la existencia de una actividad especial del Estado,
materializada en la prestación de un servicio individualizado en el obligado.
La palabra beneficio, implica “el bien que se hace o se recibe. Las obras públicas
son acciones que debe realizar el Estado y los municipios en beneficio de la
colectividad”.118 En tanto los servicios estatales constituyen “los servicios técnicos
116 Ibid.
118 Ibid.
62
prestados al público de una manera regular y continua para la satisfacción de
necesidades públicas”. 119
119Calderón Morales, Hugo H. “Derecho administrativo I”, Guatemala: Editorial Estudiantil Fénix, año 2003. Págs. 369
y 370.
121 Ibid.
63
3.2.5. De su consideración como impuesto
64
permanente. Personal: para su determinación se tomó en consideración la situación
del sujeto pasivo. Directo: porque no se puede transferir a otra persona la carga
tributaria.
3.3.1. El Salvador
En El Salvador actualmente cuenta con legislación que protege al Adulto mayor esta
contenida en la Ley de Atención para la Persona Adulta Mayor, Decreto número 717,
de la Asamblea Legislativa de la Republica de El Salvador
3.3.2. Honduras
65
del Adulto Mayor y Jubilados, garantizando el ejercicio de sus derechos y
sancionando a las personas naturales o jurídicas que infrinjan esta Ley”.
3.3.3. Nicaragua
El objetivo de la Ley se establece en Artículo 1: “(…) La Ley del Adulto Mayor, tiene
por objeto establecer el régimen jurídico e institucional de protección y garantías
para las personas adultas mayores, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento
de lo establecido en el artículo 77 de la Constitución Política de la República de
Nicaragua”.
66
lícita (…)/ Este fondo estará administrado por las autoridades del Ministerio de la
Familia, Adolescencia y Niñez en coordinación con el Consejo Nacional del Adulto
Mayor (CONAM) para la ejecución de los programas y proyectos específicos a favor
del Adulto Mayor”.
Es la “La Ley Integral para la Persona Adulta Mayor”, contenida en la Ley numero
7935 de la Asamblea Legislativa de la Republica de Costa Rica, que regula lo
referente a la protección de las personas de la tercera edad en ese país.
Esta ley creó el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), como
ente rector en materia de envejecimiento y vejez. El CONAPAM busca garantizar el
mejoramiento en la calidad de vida de las personas adultas mayores mediante la
formulación y ejecución de las políticas públicas integrales que generen la creación
de condiciones y oportunidades para que estas personas tengan una vida plena y
digna, acorde con los más altos valores de la tradición nacional y se cumpla con los
principios de: igualdad de oportunidades, dignidad, participación, permanencia en su
núcleo familiar y comunitario, atención integral, realización personal e
independencia.
Los objetivos de la ley están contenidos en el Artículo 1 que expresa: “Los objetivos
de la presente ley serán: a) Garantizar a las personas adultas mayores igualdad de
oportunidades y vida digna en todos los ámbitos. b) Garantizar la participación
activa de las personas adultas mayores en la formulación y aplicación de las
políticas que las afecten. c) Promover la permanencia de las personas adultas
mayores en su núcleo familiar y comunitario. d) Propiciar formas de organización y
participación de las personas adultas mayores, que le permitan al país aprovechar la
experiencia y el conocimiento de esta población. e) Impulsar la atención integral e
67
interinstitucional de las personas adultas mayores por parte de las entidades
públicas y privadas, y velar por el funcionamiento adecuado de los programas y
servicios, destinados a esta población. Garantizar la protección y la seguridad social
de las personas adultas mayores.
3.3.5. Panamá
68
Además del impuesto, beneficios especiales utilizara las utilidades en actividades
para recaudación como sorteos, apuesta en hipódromos, bingos, etcétera.
3.3.6. España124
69
El Real Decreto 238/2002, de 1 de marzo, modifica la estructura orgánica del
Imserso, con el objeto de que la gestión y administración de la entidad se lleve a
cabo con sujeción a principios de simplificación, racionalidad, economía de coste y
eficacia social, además de descentralización funcional, adscribiéndose al Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la Secretaría General de Asuntos
Sociales, con naturaleza de entidad de derecho público y capacidad jurídica para el
cumplimiento de los fines que le están encomendados.
70
los departamentos ministeriales y el Real Decreto 263/2011, de 28 de febrero, por el
que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Política
Social e Igualdad, el Imserso quedó adscrito al Ministerio de Sanidad, Política Social
e Igualdad a través de la Secretaría General de Política Social y Consumo.
71
b) La Administración General del Estado asumirá íntegramente el coste.
72
CAPÍTULO 4: Análisis doctrinario de la sentencia dictada por la Corte de
Constitucionalidad125
125 sentencia dictada el diecinueve de julio de dos mil seis (en los expedientes acumulados 909/1008/1151-2006)
Salguero Salvador, Geovani. “El control de constitucionalidad de las normas jurídicas”, Guatemala, Editorial (s.e.),
126
Fix Zamudio, Héctor. “Ensayos sobre derecho de amparo”, México: Universidad Nacional Autónoma de México,
127
128Fix Zamudio, Héctor. “Las nuevas garantías constitucionales del ordenamiento mexicano. Las controversias
constitucionales y la acción de inconstitucionalidad”.
http://www.colegionacional.org.mx/SACSCMS/XStatic/colegionacional/template/pdf/2004/07%20-
%20Hector%20Fix-Zamudio_%20Las%20nuevas%20garantias%20constitucio nales
%20del%20ordenamiento%20mexicano_%20Las%20controversias%20constitucio
nales%20y%20la%20accion%20de%20inconstitucionalidad.pdf. 2 de Octubre de 2011 (14:30)
73
norma objetada, tomando en cuenta el proceso de su creación dentro del un sistema
democrático, la cual es encomendada al legislador por la propia Constitución
Política; y en caso de duda sobre existencia de vicio constitucional de la norma
129
impugnada, respetará la decisión del Legislativo.
b. Identificación de los solicitantes, con sus nombres y apellidos, así como de las
personas que los representen, su domicilio y nombres y apellidos de los
abogados que los auxilian.
129 Ibíd.
74
Económico del Adulto Mayor, y parcialmente contra los Artículos 8 y 12 de esta ley,
correspondientes al hecho generador del aporte y a la fecha en que debería iniciar el
programa del aporte, respectivamente.
130Sierra González, José Arturo. “Derecho constitucional guatemalteco”, Guatemala: Editorial Estudiantil Fénix, año
2006. Pág. 185 y 186.
75
anterioridad se hubiese conformado con anterioridad una primera instancia ante la
cual se hubiere tramitado y cuya resolución se impugna ante el mismo ente”. 132
76
El Artículo 268 de la Constitución Política de la República establece: “ La Corte de
Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función
esencial es la defensa del orden constitucional;…”. Por otra parte, el Artículo 267 del
Magno texto legal estipula: “Las acciones en contra de leyes… de carácter general
que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán
directamente ante el Tribunal o Corte de Constitucionalidad”; finalmente, el Artículo
272 inciso h) de la Magna ley citada preceptúa: “Funciones de la Corte de
Constitucionalidad: …a) Conocer en única instancia de las impugnaciones
interpuestas contra leyes o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o
totalmente de inconstitucionalidad,…h) Emitir opinión sobre la inconstitucionalidad
de las leyes vetadas por el Ejecutivo alegando inconstitucionalidad;…”
77
como el deber de aportar al proceso los medios de prueba y razonamientos que
fundamenten estas reclamaciones.
Los fondos públicos son destinados a procurar el bien de la sociedad en general, por
lo que la utilización de éstos en favor de solo un sector en particular produce una
contradicción a este precepto tutelar. En este respecto, el Decreto impugnado viola
el Artículo 1ª de la Constitución Política guatemalteca.
78
abogado, el aporte económico que regula otorgar el Decreto 85-2005 no es
suficiente como para satisfacer las necesidades básicas de los adultos mayores.
Que el Artículo 8 del Decreto impugnado infringe el principio de justicia social que
regula el principio de justicia social que debe prevalecer en el régimen económico y
social en Guatemala (Artículo 118 de la Constitución Política) porque daña la
adecuada distribución de los recursos obtenidos con la recaudación del Impuesto al
valor agregado, para la ejecución de todos los compromisos y obligaciones que tiene
el Estado cada año y que se encuentran debidamente justificados y fundamentados
en el Presupuesto de la Nación, para satisfacer las necesidades de un solo sector de
la población. También, argumenta que infringe el Artículo 240 de la Constitución
Política de la República, pues el Congreso amplió el presupuesto de la nación sin la
opinión favorable del Organismo Ejecutivo.
Que el Decreto 85-2005 regula como condición, sine qua non, para otorgar el aporte
económico, que la persona tenga de sesenta y cinco años de edad, lo cual considera
discriminatorio e infractor de los derechos toda persona a ser protegida por el Estado
y de que éste le garantice la libertad, justicia, seguridad, paz, pero sobre todo la
vida y el desarrollo integral de su ser. Así como el derecho de igualdad ante la ley,
por el que se instituye el derecho a ser tratado dignamente y equitativamente en sus
derechos, sin ningún tipo de distinción; a que prevalezca el interés general sobre el
particular; así como que el principio de justicia social prevalezca en el régimen
económico y social. Y que el Estado guatemalteco cumpla con elevar el nivel de vida
de sus habitantes, procurando el bienestar de la familia, manteniendo una relación
congruente entre el gasto público y la producción nacional.
Finalmente hace mención que al destinarse el 1.85% del total recaudado en el año
con el Impuesto al Valor Agregado, se están transmitiendo también bienes
nacionales sin determinarse los límites y formalidades en que deba realizarse esta
operación, cuyos parámetros debieron haberse hecho constar en ley, esto en
cumplimiento del Artículo 124 constitucional.
79
de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, por
considerar que es violatorio del Artículo 178 de la Constitución Política de la
República, el cual reconoce el derecho de veto que posee el Presidente de la
República, para que en Consejo de Ministros pueda devolver al Congreso de la
República dentro de los quince días siguientes de recibido el Decreto que le ha sido
remitido con las observaciones que estime pertinentes.
80
a) El Decreto 85-2005 no establecía dentro de su articulado, una disposición legal
que ordenara la emisión del reglamento de la ley que determinara los
procedimientos operativos e instrucciones administrativas a seguir para una
correcta implementación de los beneficios de esta ley, lo cual contraviene al
debido proceso e infringe los Artículos 2 y 12 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.
81
aporte económico a partir del mes de enero de 2006 y el Decreto impugnado
entró en vigor hasta el siete de abril de ese año; y puesto que la Constitución
Política no permite aplicar retroactivamente esta ley ordinaria, se produce una
inseguridad jurídica relacionada a si procede o no el pago del aporte económico
de los meses que comprendidos de enero a marzo, lo cual lesiona los derechos
de los beneficiarios del programa del aporte económico.
4.3. Del análisis de los argumentos utilizados por los promotores de las
acciones de inconstitucionalidad general planteadas ante la Corte de
Constitucionalidad, se concluye que:
El bien común implica que las acciones que ejecute el Estado deben orientarse al
pleno respeto de los derechos y garantías que la Constitución Política establece. 138
Diez Ursúa, Sergio. “Personas y valores: su protección constitucional”, Chile: Editorial jurídica de Chile, año 1999.
138
Pág. 78.
82
La satisfacción de las necesidades o el bien común, exige por una parte, que “la
Administración Pública emplee los recursos materiales que posea; y por otra, que
tenga a su disposición un conjunto de bienes materiales, inmuebles y muebles,
todos con valor económico, que pueda utilizarlos en su actividad”. 139
Los bienes del Estado son “el conjunto de recursos de capital (tributarios y
financieros) que capta el Estado para su funcionamiento, prestación de servicios,
inversión de la obra pública y su mantenimiento. Estos bienes o recursos se captan
por medio de impuestos, arbitrios, tasas, rentas, etc”. 140
Por otra parte, es parte del bien común “el tratar de lograr que todas las personas
alcancen un cierto nivel de bienestar. Al definir el bien común como el bienestar de
todos y cada uno, se logra incluir en este concepto el bienestar de los grupos
sociales postergados, y no se habrá conseguido en plenitud el bien común si
persisten condiciones desfavorables para estos grupos”. 141
139 Calderón Morales, Hugo H. “Derecho administrativo II”, Guatemala: Editorial Estudiantil Fénix, año 2004. Pág. 439.
83
a esto, la Corte de Constitucional en sentencia del seis de enero de 1993 dictada
dentro del expediente número 441-92, expresó: “…El ejercicio de este poder, que
proviene del pueblo, está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la
ley. Para que impere el principio de supremacía constitucional y para que se
consolide el régimen de legalidad -- donde gobernantes y gobernados procedan con
absoluto apego al Derecho, aspecto teológico contenido en el Preámbulo de la
Constitución -- se establecen las garantías constitucionales, como medios jurídicos
contralores de los actos contrarios al derecho. Esta Corte ha declarado que cuando
los actos del poder público se realizan fuera de la competencia prevista en la
Constitución o sin cumplir con los requisitos establecidos por ella, es procedente
poner en funcionamiento la actividad de la justicia constitucional a fin de asegurar el
régimen de derecho…”142
Los argumentos planteados por la Licenciada Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez,
fueron los mismos que utilizó el señor Oscar Berger Perdomo, en su calidad de
Presidente de la República de ese entonces, cuando ante la Corte de
Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 27, expediente número 441-92, sentencia del 6
142
84
Constitucionalidad inició la acción de amparo por violación a su derecho
constitucional de veto; los cuales fueron desestimados por la Corte, pues este
Tribunal consideró que el Artículo 178 de la Constitución Política de la República es
claro al preceptuar que “En caso de que el Congreso clausurare sus sesiones antes
de que expire el plazo en que puede ejercitarse el veto, el Ejecutivo deberá devolver
el Decreto dentro de los primeros ocho días del siguiente período de sesiones
ordinarias”; por lo que no puede haber lugar a confusiones, el Ejecutivo debió
esperar a que el Congreso de la República reiniciara el período de sus sesiones
ordinarias para devolver el Decreto y abstenerse de realizar el veto en forma
prematura y fuera de los parámetros que establece la Carta Magna.
Por otra parte, los argumentos del Licenciado Edgar Mauricio Vásquez Gómez, son
coherentes en cuanto al razonamiento lógico y fundamento legal de los
presupuestos planteados, relacionados a que la Constitución Política de la República
de Guatemala estipula claramente que si el gasto no se encuentra incluido e
identificado en el Presupuesto General, éste no podrá ampliarse por el Congreso sin
la opinión favorable del Organismo Ejecutivo, a pesar de ello, el Legislativo infringió
esta disposición; que el Estado debe velar porque los ingresos percibidos en cada
ejercicio fiscal sean suficientes para cubrir los egresos regulados dentro del
Presupuesto Nacional, evitando así el endeudamiento o el incumplimiento de pago
de las obligaciones previas contraídas para cada año, lo cual tampoco lo consideró
el Congreso de la República; que los fines de la contribución especial son tutelares
de los derechos de los adultos mayores, en cumplimiento del Artículo 51 del Magno
texto legal, y que con esta contribución, el Estado pretende mejorar la calidad de
vida de las personas de la tercera edad, pero para ello hay que habilitar de
conformidad con la ley, una partida presupuestaria de la cual se pueda obtener los
recursos económicos necesarios para este fin.
85
La irretroactividad de la Ley es la atribución144 a una norma o a un hecho jurídico, de
los efectos que habría producido de haber estado vigente aquella o haber existido
éste, en un tiempo anterior a aquel en que efectivamente entró en vigor la norma o
se produjo el hecho. Capilla Roncero la conceptúa de la siguiente manera: la
aplicación de la norma nueva a hechos o situaciones que tuvieron su origen bajo el
imperio de la norma antigua.
Son leyes retroactivas aquellas que vuelven sobre los efectos ya consumados bajo
el imperio de una ley anterior, y el sólo hecho de hacer referencia al pasado no es
suficiente para calificarlas como tales, porque son las consecuencias nuevas las que
se rigen por la ley nueva. El Artículo 15 de la Constitución Política dice que la ley no
tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal cuando favorezca al reo. En armonía
con esa disposición, el Artículo 7 de la Ley del Organismo Judicial Decreto 2-89 del
Congreso de la Republica dice: “La ley no tiene efecto retroactivo ni modifica
derechos adquiridos. Se exceptúa la ley penal en lo que favorezca al reo (…)”. En
consecuencia solo ciertos casos se encuentran estipulados en el principio
retroactivo; el caso especial de la Ley Penal. Por otro lado el derecho adquirido
existe cuando se consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de
la esfera jurídica de una persona; por el contrario, la expectativa de derecho es la
esperanza o pretensión de que se consoliden tales facultades, beneficios o
relaciones; en tal caso, el derecho existe potencialmente, pero no ha creado una
situación jurídica concreta, no se ha incorporado en el ámbito de los derechos del
sujeto. Por esto, el principio de irretroactividad sólo es aplicable a los derechos
consolidados, asumidos plenamente, a las situaciones agotadas o a las relaciones
jurídicas consagradas; y no a las simples expectativas de derechos ni a los
pendientes o futuros. Como ha asentado el Tribunal Constitucional de España: “la
potestad legislativa no puede permanecer inerme ni inactiva ante la realidad social y
las transformaciones que la misma impone, so pena de consagrar la congelación
del ordenamiento jurídico o la prohibición de modificarlo. Obvio es que al hacerlo ha
de incidir, por fuerza, en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes, mas
144
Verdera Izquierdo, Beatriz, "La Irretroactividad: Problemática general", Editorial Dykinson, Madrid
España año 2006
86
sólo se incidiría en inconstitucionalidad si aquellas modificaciones del ordenamiento
jurídico incurrieran en arbitrariedad o en cualquier otra vulneración de la norma
suprema... la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como
una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico…”. 145
Asimismo, Planiol afirma “La ley es retroactiva cuando ella actúa sobre el pasado;
sea para apreciar las condiciones de legalidad de un acto, sea para modificar y
suprimir los efectos de un derecho ya realizado. Fuera de esto no hay retroactividad,
y la ley puede modificar los efectos futuros de hechos o de actos anteriores sin ser
retroactiva.” Con este fundamento, la Corte de Constitucionalidad senta precedente
al resolver que no hay retroactividad en la disposición que regula situaciones pro
futuro pero que tiene su antecedente en hechos ocurridos con anterioridad. 146
145 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 20, expediente número 364-90, sentencia del
26 de junio de 1991. Pág. 19.
146 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 25, expediente número 281-92, sentencia del 2
Pág. 2370.
87
b) Que la aplicación de la normativa impugnada sea susceptible de causar
gravámenes irreparables. Y respecto a ello, Manuel de Jesús Mejicanos
Jiménez expresa que el tribunal debe hacer la reflexión de que estos
gravámenes pueden causarse no sólo al proponente de inconstitucionalidad,
sino también al propio ordenamiento jurídico y a la sociedad misma.149
88
conferir audiencia a “personas, (normalmente son personas jurídicas) o a
instituciones (usualmente públicas), de conformidad con su especialización o
relación que cada una de ellas guarde con la normativa impugnada, para recabar su
parecer respecto del examen de constitucionalidad propuesto”. 152
También, puede convocar a “un tercero, que se puede considerar ajeno, pero cuya
participación se basa en un justificado interés sobre la manera como se resolverá en
definitiva la cuestión sometida a decisión del tribunal; a esta persona, se le
denomina amicus curiae.153 La importancia de su intervención indica Víctor Bazán,
que es porque ellos pueden proponer o someter a consideración, una cuestión
relevante que las partes aún no han señalado al tribunal, proporcionando
información pertinente en cuestiones esencialmente jurídicas respecto de las que
aquél pudiere albergar dudas o estar equivocado en el criterio asumido hasta
entonces sobre el particular, indicando precedentes jurisprudenciales o
antecedentes doctrinarios útiles para la decisión de casos de cierta complejidad”.154
152 Ibid.
89
La imposibilidad del Estado de distribuir equitativamente el ingreso público, al
destinar ciertos fondos públicos para un sector preferente de la población.
Generando además que el interés particular prevalezca sobre el general.
Incumplimiento del principio de justicia social dentro del régimen económico y social
guatemalteco.
90
4.4.3. Del análisis del Alegato del Presidente de la Republica:
Porque el señor Presidente hizo uso del control político155 que la Constitución
Política de la República le reconoce al Poder Ejecutivo para controlar la
constitucionalidad de las leyes emitidas por el Legislativo a través del derecho de
veto, y este precepto se complementa con la función de la Corte de
Constitucionalidad de emitir opinión sobre la inconstitucionalidad de las leyes
vetadas por el Ejecutivo alegando inconstitucionalidad. (Artículos 183 literal h) y 272
literal h) de la Carta Magna).
El Procurador de los Derechos Humanos, quien solicitó que las acciones fueran
declaradas sin lugar, porque:
91
El aporte económico que regula el Decreto impugnado no puede consistir en una
dádiva, porque contravendría los fines por los cuales fue creado inspirados en los
preceptos constitucionales de protección a la persona, y cumplimiento de los
deberes del estado de proteger a los adultos mayores y minusválidos. (Artículos 1ª,
2ª, 51 y 53 de la Carta Magna)
En cuanto a la acción promovida por Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez, expresó
que carece de sustentación legal pues el veto del Presidente de la República fue
presentado prematuramente, por ello, la Corte de Constitucionalidad decidió revocar
el amparo provisional que había otorgado, por lo que el Congreso de la República
acató la resolución de este Tribunal y ordenó la publicación del Decreto 85-2005;
92
d) Existe un conflicto de aplicación de leyes en el tiempo en cuanto a la
aplicación de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, el cual no constituye una
cuestión de constitucionalidad de una ley, por lo que el Procurador de los
derechos humanos considera que el conflicto debe ser solucionado según lo
prescrito en el Artículo 8 de la Ley del organismo judicial;
El Procurador de los Derechos Humanos consideró que por los fines tutelares y
derechos sociales que consagra la Constitución Política guatemalteca, así como por
el objeto que persigue la ley impugnada, es oportuno que se de esta cobertura
económica a todo adulto mayor que adolezca de alguna discapacidad o limitación
física, psíquica o sensorial que se halle igualmente en extrema pobreza.
156 Real Academia Española. “Diccionario de la lengua española”, 22ª. Ed., t.1, España: Editorial Espasa Calpe, S.A.,
año 2001. Pág. 723.
157 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 193.
158 Carbonell, Miguel y otros. “Derechos sociales y derechos de las minorías”, México: Universidad Nacional
Autónoma de México, año 2000. Pág. 21.
93
La palabra subsidio en la acepción usual, se define como “una prestación pública
asistencial de carácter económico y de duración
determinada”.159
Humberto Quiroga Lavié expresa que la asistencia social pretende “dar a las
personas cobertura de todo riesgo, por el Estado, a su exclusivo cargo, con fondos
provenientes de rentas generales. Indica que aunque este término no esté incluido
dentro del derecho a seguridad social, no significa que ésta no pueda ni deba ser
cumplida en términos programáticos del preámbulo de la Constitución Política de la
República: …Estado, como responsable de la promoción del bien común,…”.160
La acción promovida por Doris Magali Gálvez Ortiz de Vásquez carece de sustento
legal toda vez que el Congreso de la República se encontraba legitimado por el
Artículo 178 de la Constitución Política, que preceptúa: “…En caso de que el
Congreso clausurare sus sesiones antes de que expire el plazo en que puede
ejercitarse el veto, el Ejecutivo deberá devolver el Decreto dentro de los primeros
ocho días del siguiente período de sesiones ordinarias.”; así como por la resolución
emitida por el siete de marzo de 2006 por la Corte de Constitucionalidad, en la cual
revoca el amparo otorgado el seis de febrero de ese mismo año, para ordenar la
publicación de la Ley del Programa de aporte económico del adulto mayor. En tal
159 Real Academia Española. Ob. cit., pág. 2101.
160 Quiroga Lavié, Humberto. “Curso de derecho constitucional”, Argentina: Editorial Depalma. Pág. 185 y 186.
94
circunstancia, es claro que el Ejecutivo no estaba legitimado para anticipar su
derecho de veto sino que debió esperar a que el Congreso de la República reiniciara
sus sesiones ordinarias para remitir el Acuerdo.
Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 22, expediente número 145-91, 196-91 y 212-91,
161
95
jurídica toda vez que la Carta Magna ordena al Organismo Ejecutivo emitirla y
aunque en el referido Decreto no asignare esta obligación al Presidente de la
República, por ser una atribución que le compete y por constituir un mandato
constitucional, no puede obviar su cumplimiento.
Guastini, Riccardo. “Estudios de teoría constitucional”. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, año 2001.
162
Pág. 60.
96
En cambio, la aplicación del principio de división o separación de los poderes del
Estado permite una apreciación más objetiva de las funciones de cada uno de los
tres poderes del Estado, reconociendo su independencia y a la vez, la sujeción a la
Ley Suprema. Su fundamento se encuentra en los Artículos 141, 154, 157 y 175 de
la Constitución Política de la República de Guatemala, que preceptúan la
prohibición de la subordinación entre los tres Organismos del estado, la sujeción de
los funcionarios públicos a la ley, la potestad legislativa que corresponde al
Congreso de la República y la disposición que enuncia que ninguna ley podrá
contrariar las disposiciones de la Carta Magna y que las leyes que violen o
tergiversen los mandatos constitucionales son nulas ipso jure.
El Artículo 180 de la Constitución Política estipula que “la ley empieza a regir en todo
el territorio nacional ocho días después de su publicación íntegra en el Diario
Oficial...” Al tenor de lo prescrito por la Carta Magna, por supremacía constitucional,
el Decreto 85-2005 entró en vigor en la fecha correcta, el seis de abril de 2006, ocho
días después de ser publicada en el Diario Oficial el 30 de marzo de ese año.
97
La Asociación de hombres y mujeres de la tercera edad sin cobertura social,
argumentó que:
No se infringieron los Artículos 1º, 2º, 15, 119, literal m); 135, literal e) y 240 de la
Constitución Política de la República, por el contrario el Decreto impugnado se
orienta a cumplir con la obligación estatal de proteger al adulto mayor;
98
todas aquellas personas que se encuentran sujetas al pago del Impuesto al Valor
Agregado. Por lo que no cumple los fines del Estado de procurar el bien de las
mayorías.
El monto del aporte económico regulado dentro del Decreto impugnado es poco
realista, pues el Congreso de la República omitió llevar a cabo estudios técnicos y
realistas que permitan determinar el número de personas beneficiadas con el
Programa de aporte económico y con ello determinar el monto exacto al cual
corresponderá este aporte.
165Kestler Guerra, Carmen Raquel. “Necesidad de reformar el Artículo 124 de la ley orgánica del organismo
legislativo, a efecto que sea obligatoria la opinión consultiva de la corte de constitucionalidad, en el proceso de
creación de la ley”, Tesis de graduación de licenciatura en ciencias jurídicas y sociales, Universidad de San Carlos
de Guatemala. Pág. 19.
99
de la Ley del Organismo Judicial, Decreto número 2-89 del Congreso de la
República de Guatemala).
Según este principio, “las clasificaciones realizadas por el legislador para no ser
discriminatorias, deben ser razonables, es decir, con buenas justificaciones. Para lo
cual el Tribunal Constitucional es el ente competente para realizar este juicio de
valor, revisando discrecionalmente las decisiones del legislador”. 167
167 Ibid.
100
El principio de razonabilidad implica también, la aplicación del principio de
proporcionalidad, especialmente en cuanto a los derechos fundamentales se refiere.
Este principio sirve como criterio de evaluación, cada vez que para optimizar un bien
colectivo, el legislador introduce una disminución sobre lo protegido por un derecho
fundamental. 168
b) Que no exista otra medida menos gravosa para el derecho afectado con la que se
logre la finalidad buscada;
De ello, se concluye que el fin supremo del Estado es el bien común, la prevalencia
del bienestar de la colectividad sobre cualquier interés particular (Artículo 1 y 44 de
la Constitución Política guatemalteca). En aras de este fin, el Legislativo debió
realizar un el estudio económico y fiscal del problema, que le permitiera encontrar
una fuente de financiamiento permanente del aporte económico, que cumpliera con
169 Ibid.
101
los preceptos constitucionales y que no menoscabara el derecho de los demás
sectores de la población, porque los gastos adquiridos previamente por el Estado
para el año en curso (2006), ya se encontraban considerados dentro del
presupuesto nacional, una reducción de este presupuesto asignado implica para el
resto de la población el dejar de recibir la prestación de ciertos servicios o una
disminución en la inversión.
Esta etapa del proceso podrá celebrarse en forma pública, para formular alegatos
en forma oral ante el Tribunal, si así lo pidiere el accionante o el Ministerio Público.
La finalidad de esta fase es que quienes hayan intervenido en el proceso se
pronuncien sobre el planteamiento de la inconstitucionalidad, así como sobre los
pronunciamientos vertidos por quienes hayan tenido intervención procesal. 171
Los alegatos presentados por las partes en la vista pública: los licenciados Rafael
Francisco Cetina Gutiérrez y Edgar Mauricio Vásquez Gómez presentaron
planteamientos introductorios y solicitaron que se declaren con lugar las acciones
iniciadas, declarando inconstitucional totalmente el Decreto 85-2005 del Congreso
de la República, Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.
102
El mandatario del Presidente de la República, por su parte:
Expresó que el 1.85% de los ingresos recaudados con el Impuesto al valor agregado
asignados en el Decreto impugnado para cubrir el aporte económico al adulto mayor,
son insuficientes; opinó que la circunstancia de que la fijación del monto del aporte
económico quede indexado al salario mínimo, y que este último es ajustado al alza
anualmente, produciría desequilibrios financieros para el Estado guatemalteco;
enunció que el interés general debe prevalecer sobre el interés particular.
El Procurador de los derechos humanos: solicitó que se declaren sin lugar las
acciones de inconstitucionalidad general total y parcial planteadas, para ello, reiteró
los argumentos expuestos anteriormente, invocó precedentes jurisprudenciales que
estima aplicables para la solución del caso concreto y, además:
103
la voluntad, actividad o inactividad del Organismo Ejecutivo, en virtud del principio de
independencia y no subordinación de los poderes públicos; que los errores del
Organismo Ejecutivo en el ejercicio del derecho del veto no pueden ser imputables al
Legislativo; que para determinar si existe o no retroactividad en la aplicación de la
ley impugnada, debe analizarse la doctrina de los derechos adquiridos, por la cual
concluye que el Estado no ostentaba titularidad alguna de derecho adquirido como
para incumplir con las obligaciones que el legislador constituyente le impuso en los
Artículos 51 y 53 del texto supremo, de manera que no existe situación jurídica
consolidada alguna que, bajo el imperio de una ley anterior, pueda ser modificada en
el Artículo 12 del Decreto impugnado.
Por otra parte, el Procurador de los Derechos Humanos expone la importancia de los
principios de la independencia de poderes y de la no subordinación entre estos,
consagrados en el Artículo 141 de la Carta Magna, el cual estipula “la soberanía
104
radica en el pueblo, quien la delega para su ejercicio, en los Organismos Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. La subordinación entre los mismos, es prohibida”.
Si bien es cierto que con base en estos principios, la potestad legislativa del
Congreso de la República no puede encontrarse supeditada a las funciones del
Organismo Ejecutivo, hay que respetar los procedimientos que la misma
Constitución establece para la realización del procedimiento de ampliación
presupuestaria, por el cual con base en estos mismos principios, el Legislativo
174Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 24, expediente número 113-92, sentencia del
19 de Mayo de 1992. Pág. 2.
105
tampoco puede arrogarse la facultad de emitir opinión favorable para este acto,
omitiendo el derecho del Ejecutivo de emitir su pronunciamiento a favor o en contra.
La doctrina establece que “dado el carácter supremo que tienen las normas
constitucionales, sus disposiciones prevalecen sobre todas las demás anteriores y
posteriores, y en tal virtud, las leyes que entren en contradicción con la Constitución
o que se dicten en contravención a lo preceptuado en ella, son nulas”. 175
Por lo cual, el artículo del Decreto impugnado no restringe este derecho, por una
parte porque el fin de proteger al adulto mayor prevalece y por otra, porque la
Constitución Política de la República en su propio articulado no determina
expresamente la forma cómo brindará esta protección a las personas de la tercera
edad, la forma puede ser variada. Al promulgarse el Decreto 85-2005, los adultos
mayores aspiran a obtener la protección del Estado mediante el pago del aporte
económico, el cual hasta la entrada en vigencia de la ley no se había podido hacer
efectivo.
106
En la vista, no se menciona cuál fue la postura de la licenciada Doris Magali Gálvez
Ortiz de Vásquez.
Fix Zamudio, Héctor. “Protección jurídica de los derechos humanos: estudio comparativo”. 2ª. Ed., México:
177
107
El Tribunal Constitucional al examinar las acciones de inconstitucionalidad
promovidas en contra del Decreto 85-2005 del Congreso de la República, Ley del
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, estudió los siguientes
señalamientos presentados por las partes, de los cuales ya se hizo referencia
anteriormente:
Que la pensión otorgada en los términos que establece la ley que se impugna, es
inconstitucional porque toda prestación de esa naturaleza debe contar con la
contrapartida de la contribución en su tiempo del beneficiario, sin la cual se lesiona
el interés social que reconoce el Artículo 44 y los fines previstos en los Artículos 118
y 119, todos de la Constitución Política de la República.
Que la ley tiene efectos retroactivos, porque el Artículo 12 del Decreto impugnado,
dispone su vigencia a partir del uno de enero de dos mil seis, siendo que la ley entró
en vigencia hasta el siete de abril de dos mil seis. Al respecto se señala como
violado el Artículo 15 Constitucional.
Que el Artículo 8 de la ley impugnada, viola los Artículos 119, inciso m) y 240 de la
Constitución, por afectar un ingreso ya comprometido en el Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado y, por consiguiente, la erogación dispuesta por la ley
en cuestión no señaló la fuente de su financiamiento.
108
Que en el proceso legislativo de promulgación de la ley no se observó lo dispuesto
en el Artículo 240 segundo y tercer párrafos de la Constitución Política de la
República relativo a que, para modificar el Presupuesto General de Ingresos y
Egresos del Estado, tendría el legislador que haber recabado la opinión favorable del
Organismo Ejecutivo o, a falta de ésta, aprobarla por mayoría calificada.
A este respecto, la doctrina establece que una decisión asumida por un órgano
jurisdiccional sobre una cuestión de derecho, por previsión de una norma puede ser
obligatorio, bien para el mismo tribunal o para otros de igual o menor rango en los
109
subsiguientes casos en los que se plantee nuevamente la misma cuestión o una
cuestión con la que la ya juzgada evidencie estrecha similitud. 178
110
Acordó resolver conforme a derecho y aplicando la doctrina contenida en la
sentencia de trece de agosto de dos mil tres (Expedientes acumulados 825, 1305,
1342-2003), por la que:
111
En cuanto a ello, concluyó:
Que en virtud del principio dispositivo que rige la materia, delimita el conocimiento
del Tribunal a las disposiciones expresamente impugnadas, no siendo permisible
que la justicia constitucional subrogue la voluntad impugnaticia que corresponde
exclusivamente a los accionantes. (Sentencia del 11 de septiembre de 1996 dictada
en los expedientes acumulados 886, 887, 889, 944, 945-96)
Que si se omite hacer el cuestionamiento separado a que obligan los Artículos 135
de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad y 29 del Acuerdo
4-89 de este tribunal, se imposibilita el examen de la acción en atención a la
justificada necesidad de que la impugnación de normas se fundamente con la
suficiente solidez. (Sentencia del 19 de noviembre de 1999, dictada en los
expedientes acumulados 615, 642-99)
112
El Artículo 8 del Decreto impugnado:
113
insuficiente para satisfacer la totalidad de obligaciones que se generarán al estar en
funcionamiento dicho programa.
La obligación del Estado de tomar acciones para satisfacer los derechos humanos
de segunda generación (económico-sociales) con la necesaria provisión de fondos
114
para cubrirlos, que tiene su expresión concreta en dinero y su marco obligado en el
Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.
Por otra parte, también indica los fundamentos constitucionales de otros países de
Latinoamérica, como Bolivia, Costa Rica, Chile, República Dominicana, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá y Perú.
Con base en ello, concluye que el Artículo 8 del Decreto 85-2005 del Congreso de la
República infringe el Artículo 240 primer párrafo de la Constitución Política de la
República, toda vez que la norma constitucional por congruencia se refiere a fondos
reales y no a aquellos que ya estuvieren gravados con fines distintos. Cita para ello,
la ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio
Fiscal 2006, la cual expresó que comprometió como ingreso estimado, la totalidad
del Impuesto al Valor Agregado. Asimismo, enunció que un ingreso no puede ser
destinado dos o más veces para fines diferentes, porque de otra forma quebranta
una ecuación matemática que repercute en una irrealizable provisión de fondos.
Por otra parte, determina que el Artículo 26 de la Ley Orgánica del Presupuesto
preceptúa: “No se podrán adquirir compromisos ni devengar gastos para los cuales
no existan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de estos
créditos para una finalidad distinta a la prevista.”
115
El Magno Tribunal concluye que al tenor del Artículo 240 de la Ley Suprema, la
ampliación presupuestaria que realizó el Congreso de la República a la ley del
Presupuesto Nacional de ingresos y egresos del año 2006, no tiene validez, en
tanto, no cumplió con lo estipulado en la Carta Magna.
El Magno Tribunal declaró viable el objeto del Decreto impugnado, por considerarlo
compatible con los valores y principios que la Carta Magna reconoce. Asimismo, lo
consideró convalidable por el mecanismo sancionatorio del Ejecutivo, al reformar la
ley, total o parcialmente, instituyendo la fuente cierta y verdadera de financiamiento
de la prestación, decretando una nueva fecha de inicio del mencionado subsidio
social; y en su caso, ampliando el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado que estuviere ya vigente, de conformidad con el trámite constitucional
indicado en el Artículo 240 de la Constitución Política de la República.
116
constitucional, que significa que en la cúspide del ordenamiento jurídico está la
Constitución y ésta, como ley suprema, es vinculante para gobernantes y
gobernados a efecto de lograr la consolidación del Estado Constitucional de
Derecho. Esta súperlegalidad constitucional se reconoce, con absoluta precisión en
tres Artículos de la Constitución Política de la República: el 44; el 175; y el 204...". 179
En cuanto a que la aportación económica regulada dentro del Decreto 85-2005 del
Congreso de la República lesiona el interés social de los guatemaltecos:
179Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 34, expediente número 205-94, sentencia del
tres de Noviembre de 1994. Página 3.
180Gaceta Jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 47, expediente número 1270-96, sentencia del
17 de Febrero de 1998. Pág. 25.
117
La justicia social significa “una tendencia doctrinal y práctica encaminada a proteger
a las personas económicamente débiles, elevando su nivel de vida y proscribiendo
aquellos privilegios de las clases económicamente fuertes que originan inadmisibles
desigualdades sociales”.182
J. Rawls expresa que los principios de justicia social “proporcionan un modo para
asignar derechos y deberes en las instituciones básicas de la sociedad y definen la
distribución apropiada de los beneficios y las cargas de cooperación social. Explica
que estos principios se dividen en el principio de justicia formal, que exige que las
leyes e instituciones se deban aplicar igualitariamente al administrarla a aquellos que
pertenecen a las clases definidas por ellas… es la adhesión a principios o la
obediencia al sistema; el principio de justicia sustantiva se aplica a la distribución del
ingreso y de la riqueza y al diseño de organizaciones que hagan uso de las
diferencias de autoridad y responsabilidad”.183
En cuanto a la omisión del artículo que ordene la creación del reglamento del
Decreto 85-2005, como se enunció anteriormente, ésta función quasilegislativa del
Presidente de la República está designada constitucionalmente, por lo que el
Organismo Ejecutivo deberá emitirla y aunque en el referido Decreto no asignare
esta obligación al Presidente de la República, por ser una atribución que le compete
y por constituir un mandato constitucional, no puede obviar su cumplimiento.
183Galiana Saura, Angélica. “La legislación en el estado de derecho”. España: Editorial Dykinson, S.L. año 2003. Pág.
32.
118
En cuanto a la irretroactividad de la ley, como se enunció antecedentemente, la
Corte de Constitucionalidad en su jurisprudencia establece que el principio de
irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos plenamente,
a las situaciones agotadas o a las relaciones jurídicas consagradas; y no a las
simples expectativas de derechos ni a los pendientes o futuros, como lo es en el
presente caso. Por lo cual, la impugnación del Decreto no es viable bajo el
argumento de que la Ley del programa del aporte económico del adulto mayor no se
puede aplicar retroactivamente.
Héctor Villegas conceptualiza los gastos públicos como “las erogaciones dinerarias
que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la
satisfacción de necesidades públicas.”.185
“Si el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los medios
pecuniarios necesarios para afrontar tales erogaciones. El Estado debe pues, tener
ingresos, los cuales derivan de sus recursos públicos”.186 En otras palabras, el
Estado debe procurar no gastar más de lo que tiene en las arcas nacionales, de lo
que se produce anualmente en el país, éste es su límite. Ya lo expresa Gangemi,
autor citado por Héctor Villegas, quien expresa: “los entes públicos no pueden
superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que se impone ante la
posibilidad de agravar la presión tributaria y por la necesidad de no crear una
184 Ibíd.
119
presión inflacionista. Es necesario —se dice— tener presente el equilibrio entre
actividad económica y actividad financiera”.187
El Artículo 240 de la Constitución Política guatemalteca establece que “Toda ley que
implique inversiones y gastos del Estado, debe indicar la fuente donde se tomarán
los fondos destinados a cubrirlos. Si la inversión o el gasto no se encuentran
incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, el Presupuesto no podrá
ampliarse por el Congreso de la República sin la opinión favorable del Organismo
Ejecutivo.”
Con base en lo precedente, se concluye que todo gasto que se cree a través de la
promulgación de una ley, debe justificar su fuente de ingresos. Un análisis
económico del caso, hubiese sido de mejor utilidad para que el Congreso de la
República pudiera ser más justo al momento de redistribuir los recursos asignados a
determinados rubros dentro del presupuesto nacional o bien, para encontrar una
nueva fuente de donde generarlos. El ordenamiento jurídico guatemalteco permite la
ampliación del presupuesto nacional, según el procedimiento establecido dentro de
la Carta Magna; por lo que el Legislativo debió cumplir ello antes de aprobar la
ampliación.
120
En relación a la infracción al Artículo 178 de la Constitución Política de la República:
De conformidad con el sistema de frenos y contrapesos de Montesquieu, la división
de competencias y la especialización de las funciones no son suficientes para
realizar la limitación de los poderes estatales. Para ello, es necesario que ninguna
de las tres clases de titulares de los poderes posea o pueda adquirir superioridad
que le permita dominar a las otras dos; en la constitución orgánica que las regule,
debe considerárseles independientes e iguales, uno con respecto de los otros. Solo
así podrán efectivamente detenerse entre sí. 189
Carré de Malberg, “Teoría general del Estado”. 2a. ed., Traducción de: José Lión Depetre, México: Universidad
189
121
La palabra antinomia significa “contra la ley”, existe cuando hay contradicción
aparente o real entre dos leyes o entre dos pasajes de una misma ley. 190
191 Sierra González, José Arturo. Ob. cit., pág. 186 -188.
122
En cuanto a los derechos sociales, la Corte de Constitucionalidad senta la siguiente
doctrina legal:
123
fines que la Carta Magna le circunscribe; y con base en esta doctrina, el Congreso
de la República queda facultado que a través del Decreto 85-2005, garantice el
derecho de protección que requieren los adultos mayores, pero sin violentar los
preceptos y procedimientos que contiene el Magno texto legal.
El que el Estado guatemalteco cumpla con estos fines consolida “el Estado de
Derecho y justifica el Estado Constitucional Liberal al garantizar el ejercicio de los
derechos de los ciudadanos y al someter la actuación de los poderes públicos y de
los ciudadanos a la Constitución y a la ley”.194
Por otro lado, justifica el Estado Constitucional Social, “al incorporar nuevos
derechos de carácter social y garantías por parte del Estado para el cumplimiento de
esos derechos, tutelando a los grupos socioeconómicos más débiles, promoviendo
las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos sean reales y
efectivas, y removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud”.195
196 Ainaga Vargas, María del Carmen. “Nota sobre el estado constitucional democrático de derecho”.
http://www.letrasjuridicas.com/Volumenes/7/ainaga7.pdf. 29 de Julio de 2011. (20:00)
124
La doctrina plantea que la interpretación jurisdiccional constitucional, es la operación
de desentrañamiento o determinación del sentido o contenido de la norma
constitucional y leyes ordinarias enfocadas desde el texto constitucional, efectuada
por el Tribunal Constitucional. Este control reparador o a posteriori, lo realiza cuando
el texto ya forma parte del ordenamiento jurídico.197
En cuanto al principio de inviolabilidad, expresa que “la ley suprema no debe ser
vulnerada, restringida tergiversada o desconocida por nadie, gobernantes y
gobernados. Si falta a la observancia de esta obligación, deben operar las
instituciones procesales diseñadas para mantener el orden constitucional”.200
197 Sierra González, José Arturo. Ob. cit., pág. 111 y 183.
198 Ibíd.
125
A través de estos principios, se aspira a dar cumplimiento de los Artículos 135 b),
138 y 154 de la Constitución Política de la República. La Corte de Constitucionalidad
en este caso, se constituye en un tribunal colegiado independiente, ejerciendo la
función jurisdiccional que le designa el Artículo 268 de la Constitución Política de la
República.
Este Magno Tribunal está “impedido de calificar la pertinencia y oportunidad del acto
político que enjuicia, tanto en su contenido como en su cometido, por ser ello
competencia exclusiva del órgano emisor, único al que las normas de la Constitución
han conferido facultades para decidir y actuar en el ámbito específico que le
corresponde; es decir, el Congreso de la República es la institución a quien atañe la
202
función legislativa.” Ello, adicionado a lo estipulado en el principio de
independencia de poderes infiere que la Corte de Constitucionalidad no puede
usurpar ni asumir sus funciones constitucionalmente delimitadas.
126
examen pretendido. Estas normas deben gozar de las características de generalidad
y vigencia. Es decir, que por una parte, el precepto impugnado no debe estar
dirigido específicamente hacia un sujeto o grupo de personas en particular, sino que
debe ser común a un conjunto de individuos que constituyen un todo. Y por otra,
que si el objeto de la pretensión en la inconstitucionalidad es la expulsión del
precepto impugnado del ordenamiento jurídico, lo lógico es que éste deba estar
vigente. 203
203 Ibíd.
204 Loc. Cit.
205 Loc. Cit.
206 Loc. Cit.
127
razonamiento debe realizarse en un capítulo especial, que puede subdividirse en
apartados, en los que se expresará en forma separada, razonada y clara los motivos
jurídicos en que descansa cada una de las impugnaciones.
207 Ibíd.
208 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 47, expediente número 688-97, sentencia del
23 de marzo de 1998. Pág. 6.
209 González Rabanal, José Manuel (comp.). “Cuerpo de administrativos de administración general”, 2 vol., España:
128
Con base en lo anteriormente expuesto, se concluye que el Congreso de la
República en el presente caso, no debió asignarle al presupuesto de la nación,
objetivos no previamente considerados en el presupuesto nacional para el año en
rigor, pues esto vulnera los principios de unidad del presupuesto y de especialidad
cualitativa, porque desvía los fondos programados para satisfacer las obligaciones
ya contraídas, por lo cual obliga al Estado a que para poder cumplir con ambas,
tenga que realizar préstamos, y por ende este acto trae como consecuencia el
incremento de la deuda pública.
“La teoría tradicional o de los derechos adquiridos: Desde el punto de vista de esta
teoría, existe retroactividad de la ley cuando la ley viole derechos adquiridos, es
decir, cuando la ley desconozca derechos adquiridos en una ley anterior; sin
embargo, no lo será si el desconocimiento solo es en cuanto a expectativas de
derechos”.210
129
Los derechos adquiridos constituyen “los derechos que entran y pasan a formar
parte de nuestro dominio y no se pueden quitar a quienes los tienen. Una ley nueva
no puede desconocer, violar, modificar, o extinguir los derechos que ya entran al
patrimonio o al estatus de la persona, porque esto constituye un derecho
adquirido”.211 En contra parte, la expectativa de derecho, implica que aún no se
tiene ese derecho y solo existe la posibilidad jurídica de que exista.
b) Para que una ley sea retroactiva, es indispensable que obre sobre el pasado y
que lesione derechos plenamente adquiridos bajo el amparo de leyes
anteriores, para modificarlos.
211Ibíd.
212Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 20, expediente número 364-90, sentencia del
26 de junio de 1991. Pág. 19.
130
del orden jurídico guatemalteco, constituyendo entonces, una expectativa de
derecho, que los adultos mayores esperaban que se consolidara con la entrada en
vigencia del Decreto 85-2005, ley que regula el aporte económico. Por ende, a
criterio de la investigadora, esto no constituye retroactividad; pues para considerarse
retroactivo el Decreto 85-2005 tendría que lesionar el derecho plenamente adquirido
del adulto mayor a percibir el aporte económico, y que este derecho estuviera
reconocido en una ley anterior, lo cual no es así. Sumado a lo expresado
anteriormente, durante los tres meses mencionados, previos a la vigencia del
Decreto 85-2005, el aporte económico no constituía un derecho consolidado sino
una expectativa de que se reconociera este beneficio.
El gasto público lo constituye “todos aquellos gastos que realiza el Estado para el
cumplimiento de sus fines. Actualmente, el punto inicial de atención del Presupuesto
es el gasto público. El Gobierno pretende alcanzar un conjunto de fines económicos
y sociales y para ello necesita incurrir en gastos determinados”. 215
213 Emmerich, Gustavo Ernesto y Víctor Alarcón Olguín. “Tratado de ciencia política: ciudadanos y derechos
humanos”. España: Editorial Anthropos, año 2007. Pág. 89.
214 Chamberlín, Michael (comp.). “La integralidad de los derechos humanos: primer paquete didáctico”. México:
131
instrumento de gobierno de importancia básica para el manejo del patrimonio público
del país”.216
En el presente caso, se concluye que el aporte económico implica para los adultos
mayores, el reconocimiento de los derechos a: la seguridad económica, la
alimentación, la vivienda y la salud; y con el percibimiento de este aporte, podrán
cubrir alguna de estas necesidades básicas. En Guatemala, la población en conjunto
debe colaborar a través del pago de los impuestos, a que el Estado obtenga los
recursos económicos necesarios para cubrir las necesidades estatales (Artículo 239
de la Constitución Política de la República de Guatemala), incluyendo la necesidad
de cumplir con los programas sociales.
132
a) “El Principio de unidad del presupuesto, porque en un solo
presupuesto se deben contener el total de ingresos y gastos del fisco,
de tal manera que éste pueda consagrar todos los egresos y la
designación de los recursos necesarios para cubrirlos”; 217
217 Araneda Dörr, Hugo. Ob. cit., págs. 76, 78- 79.
218 Loc. Cit.
219 Loc. Cit.
220 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 695.
221 Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 92, expediente número 2315-08, sentencia del
133
El principio de imperatividad de la ley implica “una serie de exigencias internas que
presuponen el respeto a la autonomía y dignidad de las personas, y
consecuentemente, el rechazo de la idea de un Estado de derecho basado en la
negación de los derechos humanos”.222
Una función constituye “el desempeño de empleo, cargo, facultad u oficio. Una
atribución”.223 A su vez, una atribución constituye “cualquiera de las facultades que
confiere a alguien su cargo”.224 En su acepción usual, el reglamento se define como
“la colección de reglas, preceptos o instrucciones para la ejecución de una ley”.225
222 Carbonell, Miguel y otros. “Estado de derecho: concepto, fundamentos y democratización en América Latina”.
México: Siglo xxi editores, S.A. de C.V., año 2002. Pág. 113.
223 Ossorio, Manuel. Ob. cit., pág. 330.
224 Diccionario enciclopédico ilustrado de la lengua española. Ob. cit., pág. 326.
225 Loc. Cit.
134
de multa a los abogados patrocinantes. Y finalmente, ordenó la publicación de esta
sentencia en el Diario Oficial, ordenando que se estipulara en ella, la fecha en la que
deberán recobrar vigencia todas aquellas disposiciones normativas del Decreto
impugnado que no fueron declaradas inconstitucionales por la Corte.
Declaró sin lugar las acciones de inconstitucionalidad total del Decreto 85-2005 del
Congreso de la República, promovidas por los licenciados Doris Magali Gálvez Ortiz
de Vásquez y Rafael Francisco Cetina Gutiérrez. Por lo que la Ley del Programa de
Aporte Económico del Adulto Mayor quedó sin menoscabo alguno.
135
En el presente caso, la Corte decidió no condenar en costas a ninguno de los
accionantes, porque “en este tipo de procesos no existen partes sino accionantes o
postulantes de las acciones de inconstitucionalidad; es decir, personas legitimadas
por la ley para acudir ante el Tribunal Constitucional a promover las acciones de
inconstitucionalidad. En este tipo de procesos constitucionales, no existe contienda
entre particulares, a quienes pueda afectar la promoción injustificada de un
planteamiento de inconstitucionalidad”.226
En esta sentencia los magistrados Carlos Enrique Luna Villacorta y Vinicio Rafael
García Pimentel razonaron su voto, ambos consideraron que el Decreto impugnado
es constitucional, que se ajusta a lo dispuesto en el Artículo 51 de la Ley Suprema y
que existe incoherencia en cuanto al pronunciamiento de que falta de financiamiento
para cubrir el pago del aporte económico y que a la vez, es insuficiente el monto del
mismo.
136
CAPÍTULO 5: Presentación, Análisis y Discusión de Resultados
Al realizar el presente análisis, se pudo indagar varios aspectos que fueron de gran
ayuda para obtener el resultado, siendo éstos:
137
Jurisdiccional, No confiscatoriedad y Prohibición de doble o múltiple
tributación. Al aplicarlos en relación a la contribución especial anual, se
concluye que estos principios no fueron tomados en consideración al
momento de crearse la contribución especial anual, pues los infringe.
Además viola los Artículos 1, 2, 118 y 119 literales d) y m) de la
Constitución Política de la República de Guatemala; y con base en este
resultado, se expone que el mismo es inconstitucional.
b) El punto de vista del Estado, que requiere recaudar los recursos económicos
necesarios conforme a sus necesidades;
Por otro lado las entrevistas realizadas a profesionales del derecho respecto a la
declaración de inconstitucionalidad parcial realizada al Artículo 8ter del Decreto 39-
2006 del Congreso de la Republica que realiza Reformas a la ley del Programa de
138
aporte económico del adulto mayor Decreto 85-2005 también del Congreso, se
estableció lo siguiente:
227
Ver Gráfica Uno, página 160
228
Ver Gráfica Dos, página 161
139
tributación. Uno agregó que no es justa, por cuanto a que uno de los fines del trabajo
es que el trabajador obtenga los recursos necesarios para el sostenimiento suyo y
de su familia, que el Estado no puede gravar dos veces esos ingresos de la persona
porque eso implicaría un detrimento de su economía familiar. Otra profesional
expresó además. que para ser justa esta contribución, tendría que gravar otro
patrimonio de la persona, totalmente distinta a la que gravan otros impuestos para
que no se repita la carga tributaria, y que esa iba a ser una labor difícil para el
Congreso porque el bolsillo del guatemalteco ya no da para más.
229
Ver Grafica tres, página 161
140
No Considera necesario crear un nuevo
2 impuesto a favor de los adultos mayores
1
141
profesionales expresó que ese dinero no alcanza para el pago de una renta,
alimento y medicinas que necesita una persona anciana. Otro profesional enunció
que el Estado debería ayudar más a los adultos mayores, darles mayores beneficios
como en otros países, que tienen acceso a servicios de diversa índole en forma
gratuita, o como en México, que tienen un programa de banco de alimentos, donde a
las personas ancianas de escasos recursos les proveen alimentos en forma gratuita.
Otra profesional indicó que el Estado además del aporte dinerario debería procurar
que tuvieran acceso a los servicios de salud domiciliaria porque en la mayoría de lo
casos las personas de edad no se pueden mover de sus casas para acudir a los
puestos de salud.
A través del estudio de los distintos puntos que conllevan al análisis de la naturaleza
de la contribución especial anual contenida en la ley del programa del aporte
económico del adulto mayor y a la determinación de su inconstitucionalidad; así
como del estudio de los diferentes instrumentos de investigación utilizados, se puede
contestar las preguntas que se plantearon al iniciar el presente análisis: ¿Es la
contribución especial anual de solidaridad un tributo? y ¿Cuáles son los elementos
que llevan a determinar la inconstitucionalidad de la contribución especial anual de
solidaridad establecido en la ley del adulto mayor? Siendo la respuesta: La
contribución especial anual de solidaridad constituye en sí una clase de tributo, pues
142
existe la sujeción a la potestad tributaria del Estado, existe coercibilidad y ejercicio
del ius imperium del Estado. Y a la vez, reúne las características esenciales de todo
tributo: constituye una prestación dineraria, exigida en el ejercicio del poder imperio
estatal, en virtud de una disposición legal previa, para cubrir los gastos que
demanda el cumplimiento de sus fines. Dentro de la clasificación de los tributos,
constituye un tributo no vinculante, es decir un impuesto, porque tiene por fin
recaudar los recursos dinerarios necesarios para que el Estado guatemalteco
beneficie a un tercero, no relacionado con la relación tributaria, las personas adultas
mayores de sesenta y cinco años de edad en estado de pobreza o pobreza extrema.
Se concluye que la contribución especial anual de solidaridad es inconstitucional
porque infringe el principio de prohibición de doble o múltiple tributación regulado en
la Constitución Política de la República de Guatemala, toda vez que este impuesto y
el impuesto sobre la renta tienen el mismo hecho generador, gravado doblemente
por el Estado, atribuido al mismo sujeto pasivo o contribuyente, en el mismo período
de imposición. Y a consecuencia de ello, quebranta también otros principios
tributarios constitucionales de Legalidad, Justicia tributaria, Igualdad tributaria,
Generalidad, Proporcionalidad y Progresividad, Equidad, Capacidad de pago,
Control Jurisdiccional, No confiscatoriedad y Prohibición de doble o múltiple
tributación; así como viola los Artículos 1, 2, 118 y 119 literales d) y m) de la
Constitución Política de la República de Guatemala.
143
El Congreso de la República de Guatemala a través del Decreto número 80-96; Ley
De Protección para las Personas de la Tercera Edad; donde refiere que las personas
de la tercera edad son un recurso valioso para la sociedad, por lo que se deben
tomar las medidas apropiadas para lograr el mejor aprovechamiento de sus
capacidades, mediante el desempeño de roles que le produzcan satisfacción
personal e ingresos económicos para garantizar su seguridad económica y social, y
lograr que continúen participando en el desarrollo del país, especificando en su
Artículo 1 como objeto de la ley que: “La presente ley tiene por objeto y finalidad
tutelar los intereses de las personas de la tercera edad, que el Estado garantice y
promueva el derecho de los ancianos a un nivel de vida adecuado en condiciones
que les ofrezcan educación, alimentación, vivienda, vestuario, asistencia médica
geriátrica y gerontológica integral, recreación y esparcimiento, y los servicios
sociales necesarios para una existencia útil y digna”.
Asimismo dicho decreto estuvo sujeto a Reformas y esta se dieron a través del
Decreto número 39-2006 del Congreso de la Republica reformas a la Ley del
Programa de aporte económico del adulto mayor, decreto número 85-2005 del
Congreso, con el fin de establecer la fuente de financiamiento de la Ley del
144
Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, crearon una Contribución Anual
Especial de Solidaridad, así como establecer el aporte del gobierno y otras fuentes
que complementen los recursos necesarios para el desarrollo del mencionado
programa.
Este aporto fue un tributo de carácter especial y obligatorio siendo esta toda
prestación obligatoria en dinero o en especie, que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio, en virtud de la ley. La característica del tributo es su
obligatoriedad, fundamentada en la coactividad del Estado.
Asimismo existe en Guatemala pensiones por jubilación tanto Estatales como las del
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social en el Decreto Numero 295 "Ley
Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social", señala en el artículo 32 lo
145
siguiente:232 "La protección relativa a invalidez, orfandad, viudedad y vejez, consiste
en pensiones a los afiliados, que éstos deben percibir conforme a los requisitos y a
la extensión que resulten de las estimaciones actuariales que al efecto se hagan.
232
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, "IVS", Guatemala año 2011,
http://www.igssgt.org/IVS/ivs.html, Guatemala, enero año 2012 .
146
La recaudación de fondos para el sostenimiento del programa deben estar basados
en el aumento de varios servicios estatales es decir el pago de tasas debe
aumentarse en veinticinco centavos de quetzal, así como la certificaciones que se
solicitan en los diferentes registro. Es una cantidad mínima posible y contribuyen
todas las entidades estatales. Los fondos logrados debe ser reunidos a través de
una cuenta bancaria activada en el Banco de Guatemala; es importante también que
los fondos del programa sean trabajados mediante rifas, convertir en bonos del
tesoro para su venta o cualquier estrategia financiera legal que genere utilidad a los
fondos recaudados.
147
CONCLUSIONES
149
RECOMENDACIONES
150
estatales, con el objeto de desvanecer las dudas que existen acerca de estos
temas y que permita unificar criterios.
151
REFERENCIAS
1. Bibliográficas
1.1. Araneda Dörr, Hugo. “Finanzas públicas”, 3ª. Ed. actualizada, Chile: Editorial
Universitaria, año 1994.
1.6. Carré de Malberg, “Teoría general del Estado”. 2a. ed., Traducción de: José
Lión Depetre, México: Universidad Nacional Autónoma de México, año 1998.
152
1.11. Emmerich, Gustavo Ernesto y Víctor Alarcón Olguín. “Tratado de ciencia
política: ciudadanos y derechos humanos”. España: Editorial Anthropos,
año 2007.
153
1.21. Lidón Campillo, Jesús J. “Conceptos básicos de economía”. España:
Retroval S.L., año 1998.
2. Diccionarios
2.4. Real Academia Española. “Diccionario de la lengua española”, 22ª. Ed., t.1,
España: Editorial Espasa Calpe, S.A., año 2001.
154
3. Electrónicas
3.3. Ainaga Vargas, María del Carmen. “Nota sobre el estado constitucional
democrático de derecho”. http://www.letrasjuridicas. com/Volumenes
/7/ainaga7.pdf. 29 de Julio de 2011. (20:00)
155
4. Legislación
4.5. Decreto número 26-92 del Congreso de la República. Ley del impuesto sobre
la renta.
5. Doctrina legal
156
5.5. Gaceta jurisprudencial de la Corte de Constitucionalidad número 25,
expediente número 281-92, sentencia del 2 de septiembre de 1992.
157
ANEXO 1: CUADRO COMPARATIVO
Existe un programa
Actualmente cuenta con
El impuesto es aparte del de seguridad
PAIS legislación que protege al Adulto
imperativo social que auxilia al
Mayor
adulto mayor
Sí, “Ley del Adulto Mayor”, ley No regula el cobro de Sí, regula la concesión de
número 720 de la Asamblea un impuesto. Tiene una serie de beneficios
Nicaragua
Nacional de la República de otra fuente de constituidos a favor del
Nicaragua. financiamiento. adulto mayor.
Si, la “Ley Integral para la Persona No regula el cobro de Sí, regula la concesión de
Adulta Mayor”, ley 7935 de la un impuesto. Tiene una serie de beneficios
Costa Rica
Asamblea Legislativa de la otra fuente de constituidos a favor del
República de Costa Rica financiamiento. adulto mayor.
158
Si, la Ley número 6, “Por la cual se Si, es obligatorio el Sí, regula la concesión de
adoptan medidas en beneficio de impuesto de timbre una serie de beneficios
los ciudadanos jubilados, “paz y seguridad constituidos a favor del
pensionados, de la tercera y cuarta social” con un valor adulto mayor.
edad y se crea y reglamenta el único de veinte
impuesto de timbre denominado paz centésimos de
Panamá y seguridad social” balboas (0.20), para
recaudar el dinero
que se destinará al
fondo especial de
jubilados y
pensionados
(FEJUPEN).
159
ANEXO 2: MODELO DE ENTREVISTA A PROFESIONALES DEL DERECHO
ACERCA DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL ANUAL DE SOLIDARIDAD
CREADA EN EL DECRETO 39-2006 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Preguntas:
5. ¿Considera que a través del pago de este aporte económico, el Estado cumple
con los fines constitucionales de proteger al adulto mayor? ¿Por qué?
160
ANEXO 3: Grafica de Resultados
Gráfica 1
161
Gráfica 2
Gráfica 3
162
Gráfica 4
Gráfica 5
163