Acórdão 157 de 2009 - Plenário

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Número interno do documento:

AC-157-6/09-P
Número do Acórdão:
157
Ano do Acórdão:
2009
Colegiado:
Plenário
Processo:
007.657/2008-3
Tipo do processo:
RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO (RL)
Interessado:
3. Interessado: Congresso Nacional
Entidade:
Companhia Pernambucana de Saneamento - Compesa
Relator:
VALMIR CAMPELO
Representante do Ministério Público:

não atuou
Unidade técnica:
Secex-PE e Secob
Representante Legal:
não há
Sumário:
LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2008. OBRAS DE IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE
ABASTECIMENTO DE ÁGUA DE PIRAPAMA, NO ESTADO DE PERNAMBUCO. INDÍCIO DE IRREGULARIDADE COM
INDICATIVO DE PARALISAÇÃO. SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO. FORMAÇÃO DE APARTADO COM
ABERTURA DE TCE PARA APURAÇÃO DAS IRREGULARIDADES NO CONTRATO 06.0.0549. MANIFESTAÇÃO DA
SECOB DO CONTRATO 07.0.0467. MEDIDA CAUTELAR. OITIVA DOS RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÕES.
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado pela
Secex-PE nas obras de implementação do Sistema de Abastecimento de Água de Pirapama, no Estado de
Pernambuco, PTs 18.544.0515.10DA.0026 e 18.544.0515.10DA.0101.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões
expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 276 do Regimento Interno/TCU, determinar cautelarmente à Compesa
que, doravante, abstenha-se de efetuar pagamentos de fornecimento de tubos, assim como dos serviços
remanescentes do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467” com preços
unitários superiores aos expressos nas tabelas a seguir, na data-base do contrato, até que o Tribunal
delibere sobre a matéria.
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Ferro Fundido
DESCRIÇÃO: Tubo de ferro fundido dúctil, classe K7, revestido PREÇO UNITÁRIO
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MÁXIMO (R$/m)
CODEVASF (fls. 305,
externamente com zinco metálico e pintura betuminosa e atualizados para
internamente com argamassa de cimento, bolsa modelo JE2GS e 30/08/2007)
anel de borracha para junta elástica. BDI 13,04%, excluída
a CMPF do contrato
original
DIÂMETRO NOMINAL
300 mm R$ 198,84
400mm R$ 313,96
500mm R$ 435,35
600mm R$ 552,56
700mm R$ 711,64
800mm R$ 860,24
900mm R$ 1.077,92
1.000mm R$ 1.255,83
1.200mm R$ 1.674,44
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Aço
PREÇO UNITÁRIO MÁXIMO (R$/m)

CODEVASF (fls. 314, tomada a
DESCRIÇÃO: Tubo em chapa de Aço
partir do preço por quilo
Carbono ASTM A-36, com revestimento
segundo equações na instrução
interno e externo à base de Coaltar-enamel
da Secob)
e lã de vidro
BDI 13,04%, excluída a CMPF do
contrato original
Diâmetro Nominal Espessura da chapa
R$
400mm 4,76mm (3/16'')
237,10
R$
400mm 9,53 mm (3/8'')
240,85
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R$
500mm 4,76 mm (3/16'')
297,04
R$
500mm 9,53mm (3/8'')
586,77
R$
600mm 4,76 mm (3/16'')
357,29
R$
600mm 9,53mm (3/8'')
706,80
R$
800mm 6,35mm (1/4'')
632,22
R$
900mm 9,53mm (3/8'')
1.063,70
R$
1000mm 4,76 mm (3/16'')
596,91
R$
1050mm 9,53mm (3/8'')
1.317,12
R$
1100mm 9,53mm (3/8'')
1.304,60
R$
1400mm 9,53mm (3/8'')
1.664,34
R$
1500mm 6,35mm (1/4'')
1.190,10
R$
1700mm 7,92mm (5/16'')
1.682,61
R$
1700mm 9,53mm (3/8'')
2.024,88
R$
1700mm 12,70mm (1/2'')
2.691,59
R$
1800mm 9,53mm (3/8'')
2.143,33
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R$
1880mm 6,35mm (1/4'')
1.492,64
R$
1880mm 9,53mm (3/8'')
2.238,09
R$
1880mm 12,70mm (1/2'')
2.975,68
R$
2000mm 9,53mm (3/8'')
2.380,22
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Serviços de Construção Civil
PREÇO
UNITÁRIO
DESCRIÇÃO UNID
MÁXIMO
(R$)
Assentamento de tubos de aço DN 1880mm em

1 chapa de aço com e=3/8'' (incluindo montagem, m 537,18
soldagem e recuperação do revestimento)
Construção de travessia subterrânea pelo método

não destrutivo, composto de tunnel liner de
diâmetro de 2600mm, com berço de concreto
2 armado a cada 3,0mm e abraçadeira em barra de m 6.069,53
aço galvanizado de 2'' x 1/4'', preenchido com areia
e fechado com alvenaria estrutural nas
extremidades, conforme projeto
Reposição asfáltica completa com 10,00cm,

inclusive sub-base com 20,00cm e base de
3 m2 102,58
macadame com 20cm de espessura, imprimação e
pintura asfáltica
Escoramento contínuo de valas com pranchas

4 metálicas e longarinas em peças de madeira de 3'' x m2 102,58
6''
Formas de compensado plastificado 12mm inclusive

5 m2 34,91
escoramento
Reaterro apiloado em camadas de 0,20m com

6 m2 21,61
aproveitamento do material escavado
Formas de compensado resinado de 12mm inclusive

7 m2 43,97
escoramento
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Escoramento descontínuo simples de valas (com

8 m2 15,66
pranchas de madeira)
Escoramento vertical de formas com pontaletes de

9 m2 13,12
madeira 3'' x 3''
Concreto simples Fck=25Mpa, dosado conforme

condição "A" da norma NBR 12655 e com consumo
10 m3 376,62
mínimo de cimento 400 kg/m3, inclusive
lançamento convencional
Escavação de valas em material de 3ª categoria

11 (rocha) acima de 2,00m e até 4,00m de m3 71,90
profundidade com explosivos, inclusive abafamento
Concreto Fck 25Mpa pré-fabricado, bombeado,

12 consumo mínimo de cimento 400 Kg/m3 (preparo e m3 380,44
lançamento)
Assentamento de tubos de aço DN 1800mm

13 (incluindo montagem, soldagem e recuperação do m 513,73
revestimento)
Assentamento de tubos de aço DN 1700mm em

15 chapa de aço com e=3/8'' (incluindo montagem, m 484,41
soldagem e recuperação do revestimento)
Montagem de curvas em chapa de aço com e=3/8''

16 e DN 1880mm (incluindo montagem, soldagem e m 3.223,10
recuperação do revestimento)
Reposição de pavimentação em concreto de

cimento Portland com Fck>=30MPa, para
17 reconstrução de placas, inclusive com areia com 5 m3 576,69
cm de espessura, cura e preenchimento de juntas
com selante a base de asfalto
Impermeabilização com argamassa de cimento e

18 m2 27,16
areia o traço 1:3 com aditivo impermeabilizante
Plantio de grama esmeralda (em tapete) incluindo

19 m2 16,22
preparo de solo com adubos minerais e orgânicos
9.2. promover, com base no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva da Compesa –
Companhia Pernambucana de Saneamento e do Consórcio Construtora Queiroz Galvão S.A. / Construtora
Norberto Odebrecht S.A. / Construtora OAS Ltda., na pessoa de seus representantes legais, para que, no
prazo de 15 (quinze) dias, se pronunciem sobre os motivos que determinaram a adoção das medidas
cautelares constantes do item 9.1 deste Acórdão;
9.3. determinar à Secex/PE que realize o monitoramento do cumprimento pela Compesa da medida
cautelar de que trata o item 9.1;
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9.4. determinar à Compesa que em futuras licitações e contratos que envolvam total ou parcialmente
recursos públicos federais:
9.4.1. abstenha-se de utilizar a unidade “verba” para referenciar serviços de sua planilha orçamentária
integrante do projeto básico e expresse a composição de todos os custos unitários necessários e
suficientes à sua precisa identificação, em consonância com o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93;
9.4.2. faça constar de seus editais de licitação critérios objetivos de aceitabilidade de preços unitários e
global, com a fixação dos preços máximos aceitáveis, tendo por referência os preços de mercado e as
especificidades do objeto licitado, as quais devem estar devidamente justificadas e demonstradas no
processo, considerando o disposto no art. 109 da Lei 11.768/2008 (LDO 2009) ou daquela que venha a
sucedê-la, em harmonia com o art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93.
9.5. encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada dos respectivos relatório e
voto, ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, para que tome as medidas que julgar cabíveis
quanto aos significativos sobrepreços detectados no Contrato nº CT.OS.07.0.0467 com recursos daquela
Unidade da Federação;
9.6. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada dos respectivos relatório e voto, à Caixa
Econômica Federal – CEF, gestora do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil – SINAPI, para que tome ciência e adote, no prazo de 60 (sessenta) dias as providências de sua
alçada, com relação às incongruências, detectadas por este TCU, nas composições de custos unitários de
aquisição de produtos de alta especificidade (em especial os tubos de aço e ferro fundido fabricados em
grandes diâmetros), reiterando o disposto nos itens 9.5.2 do Acórdão 1.020/2007-Plenário e 9.1.15 do
Acórdão 1.736/2007-Plenário, acerca da necessidade de estudos com o objetivo de considerar a
economia de escala na obtenção dos preços de insumos;
9.7. determinar à Secob o monitoramento do item anterior, constituindo processo apartado específico
para tal;
9.8. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional
que foram detectados indícios de irregularidades graves no Contrato nº CT.OS.07.0.0467 referente à
implantação do Sistema Produtor Pirapama PT 018.544.0515.10DA.0026, a repercutir na retenção parcial
dos pagamentos, mas que, até o momento, não exigem a paralisação da execução física, orçamentária e
financeira da avença.
Relatório:
Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado pela Secex-PE, no âmbito do Fiscobras
2008, nas obras de implementação do Sistema de Abastecimento de Água de Pirapama, no Estado de
A Secex-PE relatou sete indícios de irregularidade que, submetidos ao Plenário, ensejaram

determinações e audiência dos responsáveis (Acórdão 1.599/2008-P). Um outro achado (sobrepreço e
superfaturamento) repercutiu na formação de apartado, com abertura de tomada de contas especial
para apurar as ocorrências no contrato 06.0.0549. Também resultou no encaminhamento dos autos À
Secob para que aquela unidade precisasse, com maior segurança, os indícios de sobrepreço apontados,
especificamente no contrato 07.0.0467.
Conforme consta do item 9.4 do Acórdão 1.599/2008-P:
“9.4. determinar à Secob que:
9.4.1. emita parecer circunstanciado acerca dos indícios de sobrepreço apontados pela Secex-PE no
Contrato nº 07.0.0467, celebrado entre a Compesa e o Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, tendo
por objeto a implantação do Sistema Produtor Pirapama, incluindo fornecimento de materiais e
equipamentos, sem prejuízo de realizar outras análises que entender pertinentes acerca da
compatibilidade, com os preços de mercado, de todos os preços dos serviços praticados no contrato que
sejam custeados com recursos oriundos de convênios celebrados com a União;
9.4.2. no parecer a ser emitido, aborde a conformidade dos critérios e parâmetros adotados pela equipe
de auditoria àqueles usualmente empregados pela unidade especializada e aceitos pela jurisprudência
da Casa na caracterização e quantificação de sobrepreços relacionados a obras da espécie,
especialmente no tocante ao fornecimento da tubulação, no modo como vem ocorrendo no contrato em
exame;
9.4.3. caso conclua pela ocorrência de sobrepreço, formule as propostas que entender pertinentes,
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inclusive analisando a viabilidade de se adotar medida cautelar tendente à retenção parcial de

pagamentos, até que o Tribunal instaure o contraditório e delibere em definitivo sobre a matéria;
9.4.4. até que seja emitido o parecer de que cuida os subitens anteriores, altere, no sistema
pertinente, a classificação de IGP para IGC relativa ao achado de auditoria 3.6 do relatório de
levantamento de auditoria que inaugura este processo;”
Feita a análise da unidade especializada, transcrevo, no que importa, a percuciente instrução elaborada
no âmbito da Secob, com os ajustes na forma que julgo necessários:
“8. Diante da determinação do Plenário para emissão de parecer circunstanciado acerca do sobrepreço
do Contrato nº 07.0.0467, e considerando ainda a autorização dada à Secob para ‘realizar outras
análises que entender pertinentes acerca da compatibilidade com os preços de mercado’, traçou-se a
seguinte estratégia de abordagem nesta instrução:
Avaliar se a metodologia de cálculo do sobrepreço no fornecimento das tubulações de aço e ferro é

compatível com aquelas usualmente adotadas por esta unidade técnica especializada e aceitas pela
Jurisprudência desta Corte de Contas, em especial em relação ao uso de notas fiscais de compras na
apuração dos preços de mercado desses insumos;
Verificar se o cálculo do sobrepreço nos demais serviços de construção da Adutora Pirapama segue as
recomendações adotadas por esta unidade técnica, em especial em relação à construção adequada da
Curva ABC, para seleção dos serviços materialmente relevantes, e à determinação dos preços de
referência praticados no mercado, de acordo com as especificações técnicas admissíveis para o caso
concreto;
Atestar a reprodutibilidade dos cálculos e a adequação das planilhas que fundamentaram os indícios de
sobrepreço apontados por parte da equipe de auditoria da Secex-PE, objetivando afastar possíveis
dúvidas quanto à correção e precisão dos cálculos apresentados, bem como identificar oportunidades de
aperfeiçoamento, visando dar mais robustez à quantificação do sobrepreço;
Avaliar se as taxas de BDI utilizadas, tanto no fornecimento dos tubos de aço e ferro quanto nos demais
serviços da obra, são compatíveis com aquelas admitidas pela Jurisprudência do TCU, analisando os
itens específicos presentes nas composições analíticas, tanto no que se refere à adequação de suas
inserções quanto aos valores percentuais adotados;
(...)
II. BREVE DESCRIÇÃO DO CONTRATO COMPESA Nº 07.0.0467
O Contrato CT.OS.07.0.0467 foi firmado em 21/12/2007, tendo como contratante a Compesa e como
contratado o Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, objetivando a execução das obras de
implementação do sistema de abastecimento de água Pirapama, no Estado de Pernambuco. O valor
inicial do contrato é de R$ 430.092.831,23, com data-base em 23/08/2007, e vigência de 08/01/2008 a
08/11/2010. Consta do relatório da Secex-PE que existe um 2º Termo Aditivo (AD.CT.OS.08.0.0046),
assinado em 07/03/2008. A Tabela 1 traz o resumo dos valores contratuais.
Os sobrepreços apontados pela equipe de auditoria da Secex-PE residem: (i) na aquisição de tubos em
Aço Carbono (apenas diâmetros de 1.700mm, 1.800 mm e 1.880mm, todos com espessura de chapa de
3/8”) e em Ferro Fundido (apenas diâmetros de 400mm a 1.200mm, todos modelo TK7JGS); e (ii) na
execução das obras e serviços de engenharia (conforme aplicação da técnica da curva ABC, mas apenas
para os itens 2, 3, 4.1, 4.5, 4.6, 4.7, 4.13 e 5 da Tabela 1).
Vale ressaltar que não há no Relatório de Fiscalização da equipe quaisquer críticas às taxas de BDI
praticadas no Contrato, ressaltando-se apenas a existência de diferenciação entre o BDI praticado para
o fornecimento de tubos (13,50%) e o BDI praticado para obras e serviços de engenharia (35,00%).
De acordo com os valores apresentados na Tabela 1, um montante financeiro superior a 41% do valor
total do Contrato refere-se somente às tubulações de Aço Carbono e Ferro Fundido, superando a cifra
de R$ 178 milhões. Pela materialidade envolvida, a análise dos custos das tubulações foi priorizada pela
Secob, conforme será visto na sequência.
(...)
III. ANÁLISE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NO FORNECIMENTO DE TUBOS CONFORME

FISCALIS 135/2008
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III.1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS ACERCA DA METODOLOGIA DEFINIDA PELA EQUIPE DE AUDITORIA
No cálculo do sobrepreço referente à intermediação da construtora no fornecimento de tubos para a

obra, a equipe de auditoria confrontou os preços contratuais com aqueles efetivamente praticados na
aquisição dos tubos diretamente junto à fábrica, conforme registrado no item 3.6.2, subitem “3.a”, do
Relatório Fiscalis 135/2008:
‘A fim de verificar a compatibilidade dos preços ofertados pela licitante vencedora para o fornecimento
de tubos de aço e ferro, que representam uma parcela significativa da obra em termos financeiros, foi
realizada diligência à Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco - SEFAZ/PE, solicitando fossem
disponibilizadas cópias das notas fiscais de aquisição de produtos e equipamentos em nome do consórcio
vencedor da concorrência n.º 001/2007.
Com base nas informações constantes nas cópias das notas fiscais encaminhadas pela SEFAZ-PE,
calculou-se o custo direto dos tubos, através da soma do custo de aquisição, com os custos relativos a
transporte e a impostos incidentes diretamente sobre o valor da nota fiscal. Apurado o custo direto,
acresceu-se o percentual de 13,50% relativo ao BDI descrito na proposta do consórcio vencedor e
comparou-se o valor obtido com o preço ofertado na licitação.
Da comparação entre os preços contratados e os preços calculados com base no custo direto real dos
tubos acrescidos do BDI, constata-se que o consórcio vencedor está obtendo um lucro muito superior aos
3,5% descritos no detalhamento do seu BDI, havendo itens com sobrepreço da ordem de 50% do valor
contratado. Ao final da análise, observa-se a existência de um sobrepreço total no valor de R$
76.687.452,11, cabendo ressaltar que foram analisados apenas os itens de maior relevância financeira e
que não foram encontradas notas fiscais de aquisição para todos os tipos de tubos, o que limita a
realização de um cálculo completo do sobrepreço existente.’ (grifos acrescidos)
Da análise da planilha de cálculo da Secex-PE juntada às fls. 1755 a 1759 do Anexo 1, Volume 10, do
Processo, podem ser tecidas as seguintes considerações iniciais:
Para os tubos de Aço Carbono, o preço final é dado pelo valor unitário (R$/m) da nota fiscal da empresa
Brastubos, multiplicado apenas por 1,03 (referente a 3% da diferença de ICMS devido à entrada da
mercadoria no Estado de Pernambuco), pois o frete de Cubatão/SP a Recife/PE já está incluso no preço,
e a alíquota de IPI é zero, conforme indicações da nota fiscal;
No caso dos tubos de Aço de diâmetro 1.800 mm, a equipe de auditoria adotou, primando pelo
conservadorismo, o mesmo preço praticado para o tubo de diâmetro 1.880 mm, acarretando pequena
diferença em favor da construtora;
Para os tubos de Ferro Fundido dúctil, o preço final é dado pelo valor unitário (R$/m) da nota fiscal da
empresa Saint-Gobain, multiplicado primeiramente por 1,05 (referente à inclusão de 5% de IPI) e
posteriormente por 1,23 (referente a 3% da diferença de ICMS em Pernambuco, somados a 20% do
transporte), pois o frete de Barra Mansa/RJ a Recife/PE é por conta do “destinatário” (consórcio
construtor), conforme informação da nota fiscal;
Na evidenciação do “sobrepreço percentual”, a última coluna da tabela da Secex-PE (fls. 1755 a 1759)
realiza um cálculo pouco usual, dividindo o valor do “sobrepreço” pelo próprio valor do “preço
contratado”, e não pelo valor do “preço de mercado”.
No tocante ao acréscimo devido a diferença de ICMS na entrada da mercadoria no Estado de

Pernambuco após transporte interestadual, a Secex-PE juntou cópia da Lei Estadual nº 12.136/2001 (fls.
1763 e 1764, Anexo 1, Vol. 10), na qual a alíquota de 3% figura no art. 2º, inc. II, alínea “b”.
Para estimativa do acréscimo de 20% referente ao frete dos tubos de Ferro Fundido dúctil desde a
fábrica em Barra Mansa/RJ até a obra em Recife/PE, a equipe juntou cópia de mensagem eletrônica
enviada por representante comercial da empresa LDB Cargas, de Recife (fls. 1765 e 1766, Anexo 1, Vol.
10). Na referida mensagem estão presentes cotações de preços de frete para 3 casos representativos:
144 metros de tubo de ferro 600mm; peso bruto = 19.900 kg; valor da mercadoria = R$ 42.000; VALOR
DO FRETE = R$ 8.588,17; Logo, [valor frete/ valor mercadoria] = 20,44%;
28 metros de tubo de ferro 1.000mm; peso bruto = 8.600 kg; valor da mercadoria = R$ 20.000; VALOR
DO FRETE = R$ 3.940,86; [valor frete/ valor mercadoria] = 19,70%;
96 metros de tubo de ferro 500mm; peso bruto = 10.300 kg; valor da mercadoria = R$ 24.000; VALOR DO
FRETE = R$ 4.628,03; [valor frete/ valor mercadoria] = 19,28%.
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Diante das cotações realizadas, mesmo levando-se em conta que “não está incluso o serviço de munck
[guindaste] para carga e descarga”, pode-se constatar que o acréscimo de 20% sobre o custo unitário das
tubulações é um valor médio suficientemente conservador para cobrir os custos de frete entre as
cidades de Barra Mansa/RJ e Recife/PE. Essa afirmação será confirmada mais adiante, quando da
apresentação das análises comparativas com as cotações de mercado para o Sistema Gurjaú.
Por fim, sobre a observação a respeito do cálculo do “sobrepreço percentual” (S%) na última coluna da
tabela elaborada pela equipe de auditoria (fls. 1755 a 1759, Anexo 1, Vol. 10), há que se esclarecer que
a fórmula de cálculo utilizada merece retificação, com vistas a se garantir uma uniformização
conceitual na divulgação dos sobrepreços calculados pelo Tribunal.
O “sobrepreço” (S) tem por objetivo determinar o quanto o preço contratado está acima do valor
referencial de mercado (“sobre o preço” de mercado), sendo determinado pela diferença entre o “preço
contratado” (C) e o “preço referencial de mercado” (M). Para apurar o sobrepreço percentual (S%), a
Secex-PE utilizou a fórmula S% = S/C, quando o recomendado é que se use a fórmula tradicionalmente
aplicada pelo Tribunal S% = S/M (com o preço de mercado no denominador).
Adotando-se o conceito explanado, tem-se, a título de ilustração, que o tubo de aço DN 1.700mm (e=
3/8”) que consta do item 1.1.2.1 do orçamento da “Adutora de Água Bruta” possui um “sobrepreço
percentual” que não é de “54%” (fl. 1756, Anexo 1, Vol. 10), mas sim de “119%”, indicando que preço
contratado é superior ao dobro do praticado pelo mercado.
III.2 – DA NECESSIDADE DE AQUISIÇÃO DOS TUBOS POR MEIO DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO ESPECÍFICO
A manifestação prévia do gestor ao relatório preliminar da Fiscalização 135/2008 questionou o

procedimento adotado pela equipe de auditoria para o cálculo do sobrepreço da aquisição dos tubos,
nos seguintes termos (fl. 82, Vol. Principal):
‘Para a aquisição dos tubos de ferro, e sendo estes materiais de especificidade tal que não constam das
tabelas normalmente utilizadas como referência, nem tampouco da tabela SINAPI, a Comissão Especial
de Licitação teve o zelo de promover criteriosa pesquisa de mercado. Os preços destes insumos foram
então orçados através de diversas cotações (doc. 11).
Com o fim de descaracterizar os preços que espelham inequivocamente o valor médio de mercado, o
relatório de acompanhamento alicerça suas conclusões no acesso, por parte dos auditores desta E.
Corte, às notas fiscais de aquisição de tais insumos. Deseja, neste ponto, imputar reparo aos valores
orçados pela COMPESA.
Tal pretensão é inaceitável, posto que extrapola os deveres impostos ao gestor público.
Há inequívoco erro na imputação de superfaturamento com base nos possíveis ganhos comerciais ou
operacionais obtidos pela empresa contratada em face de suas transações comerciais. Importa ao Poder
Público apenas verificar se a proposta apresentada é vantajosa e se os preços estão dentro do patamar
de mercado.
Eventuais acordos e negociações firmados entre as empresas contratadas e seus fornecedores não estão
na órbita de ingerência da COMPESA. Por exemplo, não se sabe se o consórcio concede, em
contrapartida à aquisição dos tubos de ferro, além do valor da nota fiscal, o próprio minério de ferro,
ou mesmo outro insumo.’
Em primeiro lugar, há que se reconhecer o fato de que a assimetria de informações de custos entre o
gestor público e as empresas privadas é realmente muito grande. É justamente por este motivo que o
orçamento deve ser elaborado por profissionais habilitados para tal, pois não basta ao gestor apenas
solicitar “cotações” diretamente aos revendedores de materiais de construção. Na recepção das
respostas às solicitações, é, sim, dever do gestor realizar uma profunda análise crítica dos resultados da
sua pesquisa, de acordo com a experiência de mercado da equipe orçamentista. Nesse sentido, vale
mencionar o disposto no sumário do Acórdão 1.108/2007-Plenário:
‘Não é admissível que a pesquisa de preços de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo
crítico acerca da consistência dos valores levantados, máxime quando observados indícios de preços
destoantes dos praticados no mercado.’
Diante das dificuldades práticas observadas na elaboração de orçamentos, a legislação vigente prevê
instrumentos para propiciar a economicidade na contratação, mesmo diante da referida assimetria de
informações entre a administração pública e os entes privados. Tal economicidade seria idealmente
garantida por intermédio da ampliação da competição entre os potenciais fornecedores. É o que se
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debaterá na sequência.
No caso concreto de aquisição de tubos para Pirapama, os quais representam mais de 40% do valor
global do empreendimento, o principal instrumento aplicável reside na exigência de parcelamento do
objeto contratual, conforme disposto no art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, o qual exige a adoção de
tal procedimento “com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à
ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala”. De fato, é bastante improvável que
uma pesquisa baseada em simples “cotações” junto a revendedores seja economicamente tão eficiente
quanto uma real negociação direta entre a administração e os fornecedores, proporcionada pela
realização do procedimento licitatório específico.
Com edição da Lei 10.520/2002 e, posteriormente, do Decreto 5.450/2005, houve grande estímulo à
modalidade de Pregão Eletrônico, trazendo facilidades para a compra de materiais comuns e em
grandes quantidades. Vale mencionar que, segundo informações da reportagem intitulada “Pregão
eletrônico faz a União economizar R$ 1,8 bilhão”, publicada no Diário Comércio, Indústria e Serviços
(DCI Online) de 08/09/2008, o Pregão Eletrônico responde atualmente por cerca de 82,6% das licitações
realizadas por órgãos da administração federal direta, autárquica e fundacional existentes no país
(totalizando 8.258 processos no ano de 2008), sem considerar aquelas realizadas pelas empresas estatais
e de economia mista.
Cabe destacar que os gestores da Compesa foram alertados pelo Tribunal de Contas do Estado de
Pernambuco (TCE-PE) sobre as vantagens do uso do Pregão Eletrônico na compra dos tubos previstos no
Edital da Concorrência nº 001/2007-DEM/CEL, conforme depreende-se da documentação juntadas às fls.
955 a 966 do Anexo 1, Vol. 4, do Processo.
Na argumentação usada no seu relatório de auditoria, o TCE-PE destaca que a Compesa já pratica o
Pregão na aquisição de tubos e conexões, “tendo conseguido boa qualidade e preços competitivos”, pois
tal procedimento proporciona “economia média de 30%” e também “não compromete os benefícios
advindos da escala, nem prejudica o gerenciamento do empreendimento”. Como conclusão, a área
técnica do TCE-PE recomenda a anulação do certame “com vistas a parcelar o objeto, de modo que o
fornecimento de materiais (tubulação) seja licitado mediante a modalidade pregão na forma
eletrônica” (fl. 966, Anexo 1, Vol. 4).
(...)
Verificada a vantagem para a Administração no parcelamento do objeto, não resta dúvida acerca da
necessidade de se realizar licitações distintas para a aquisição de materiais e equipamentos e para
realização dos serviços de engenharia que compõem a obra, notadamente quando os primeiros
representam parcela substancial dos recursos a serem investidos.
Portanto, diante dos alertas do TCE-PE e da jurisprudência deste TCU, resta claro que o não
parcelamento do objeto foi decisão de responsabilidade exclusiva da Compesa, sendo inequívocos os
graves prejuízos causados aos cofres federais, que aportaram significativos recursos via convênio
celebrado com o Governo do Estado de Pernambuco.
Os prejuízos apontados começam pela inclusão de um BDI (13,5%) que seria desnecessário caso as
tubulações e acessórios fossem adquiridas diretamente do fabricante, e não de um intermediário
(Consórcio Construtor). Cabe destacar também que não constam dos autos quaisquer estudos técnicos e
econômicos, que demonstrem, de forma cabal, a “inviabilidade” do parcelamento da licitação.
Diante da inexistência de procedimento licitatório específico para aquisição de tubos, coube à equipe
de auditoria da Secex-PE decidir, acertadamente, pela pesquisa de preços de mercado com base nas
notas fiscais de fornecimento de tubos de aço e ferro fundido específicos para a Adutora de Pirapama,
conforme será demonstrado no item a seguir.
III.3 – ADEQUAÇÃO DO USO DE NOTAS FISCAIS COMO REFERÊNCIA DE PREÇOS NO CASO CONCRETO
A utilização de Notas Fiscais para apuração de sobrepreço em obras públicas, mormente quando o
insumo ou serviço é de grande especificidade e seu preço de mercado não pode ser facilmente obtido
dos sistemas de pesquisa tradicionalmente empregados, encontra pleno respaldo na jurisprudência
desta Corte de Contas. Seleciona-se, como exemplo, o item 9.3.1 do Acórdão 257/2004-Plenário
(Fiscobras 2003, Obras da Adutora do São Francisco em Sergipe):
‘9.3 determinar à Companhia de Saneamento de Sergipe - Deso que:
9.3.1 condicione a continuidade da execução do Contrato nº 110/01 à celebração de termo aditivo no
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qual se preveja que as futuras alterações contratuais em que constem acréscimos de quantitativos
devam tomar como base os preços de mercado, tomando como parâmetro os elementos comprobatórios
dos custos efetivamente despendidos pela construtora na aquisição dos produtos, remetendo ao
Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, o termo aditivo que for celebrado;
9.3.2 em futuras licitações, procure obter de mais de uma fonte o valor dos materiais a serem
utilizados nas obras, dando mais atenção aos de maior peso no valor total do empreendimento;’ (grifos
acrescidos).
O Sumário do Acórdão 1.551/2008-Plenário (Representação contra a construção da Ponte Forte/Redinha

em Natal/RN) também ratifica os entendimentos acerca do uso nas notas ficais como elementos de
referência de custos de materiais e equipamentos de grande vulto na obra:
‘7. É válida a utilização, como meio probatório, dos custos efetivamente enfrentados pelas contratadas,
como os dados financeiros relativos a subcontratação de serviços contratuais, principalmente se essas
informações revelam diferenças acima de qualquer razoabilidade, tomando-se, no entanto, os devidos
cuidados no uso de dados sobre custos provenientes de contratos de natureza privada, em que
prevalecem maior distribuição de encargos entre as partes e menor assimetria de informações com
respeito aos custos.’ (grifos acrescidos).
Com efeito, sempre há que se tomar os devidos cuidados na análise de dados de contratos privados,
posto que as circunstâncias envolvidas no processo de negociação bilateral normalmente são cobertas
pelo sigilo comercial. Contudo, tal afirmação não pode configurar uma espécie de “justificativa prévia”
para que o gestor não proceda as devidas análises necessárias ao caso concreto, ignorando suas
responsabilidades legais. Com vistas a reforçar as responsabilidades tanto do gestor quanto da
contratada no atendimento ao interesse público e resguardo do erário, cabe aqui citar as palavras do
Ex.mo. Ministro Valmir Campelo, contidas no Voto que fundamentou o Acórdão 948/2007 – Plenário:
‘4.16.2(...) É dever do gestor público zelar para que as condições contratuais não sejam prejudiciais ao
erário ou contrárias à lei. Havendo vontade deliberada ou não de beneficiar indevidamente o
contratado, deve o gestor ser responsabilizado por seus atos, omissivos ou comissivos, dolosos ou
culposos, que contrariem a lei, o interesse público e/ou provoquem prejuízo ao erário. Por sua vez, a
contratada não pode beneficiar-se de ganhos exorbitantes e ilegítimos a custa do sacrifício de recursos
públicos, devendo ser solidariamente responsabilizada, consoante estabelece o art. 16, § 2º, alínea b,
da Lei Orgânica deste Tribunal.’
Por fim, registra-se que a hipótese mencionada pelo gestor em sua manifestação, acerca da
possibilidade de fornecimento direto do “minério de ferro” pela construtora, com o intuito de obter
supostos “descontos” nos valores das notas fiscais de compra (fl. 82, Vol. Principal), carece de
razoabilidade. Isto porque, salvo prova documental em contrário, a qual deve ser necessariamente
trazida aos autos, não se vislumbra como factível que uma suposta negociação direta entre a
construtora e a mineradora possa ser economicamente mais vantajosa do que aquela tradicionalmente
promovida entre os fabricantes dos tubos e as siderúrgicas (fornecedoras das chapas de aço), como faz
crer o gestor em sua manifestação. Na situação hipotética levantada pelo gestor, a construtora
compraria o insumo (chapas de aço) para produzir tubos para abastecer uma única obra, ao passo o
fabricante já compra o mesmo insumo de forma regular, em quantidades muito superiores, para
produzir tubos que serão repassados aos agentes revendedores e abastecerão várias obras.
O assunto da utilização das notas fiscais como referência de preços de mercado continuará a ser
explorado no item IV.4 desta instrução, ao se abordar o caso concreto da aquisição dos tubos para a
adutora de Pirapama.
III.4 – REPRODUÇÃO DOS CÁLCULOS DE SOBREPREÇO NOS TUBOS CONFORME FISCALIS 135/2008
Conforme apresentado na estratégia de abordagem indicada na introdução desta instrução, um dos

objetivos traçados para a presente análise foi o de garantir a reprodutibilidade dos cálculos integrantes
das planilhas que fundamentaram os indícios de sobrepreço apontados por parte da equipe de auditoria
da Secex-PE, objetivando afastar possíveis dúvidas quanto à correção e precisão dos procedimentos
adotados no Fiscalis 135/2008. Nesse sentido, registra-se que a Secex-PE havia determinado um
sobrepreço total de R$ 76.687.452,11 para os tubos de aço e ferro fundido (fl. 1759, Anexo 1, Vol. 10).
A planilha de cálculo constante dos autos não apresentou outros totalizadores além do montante de
sobrepreço, tal como o montante financeiro total analisado.
A reprodução da planilha original, mantendo-se todas as premissas consideradas pela equipe de

auditoria, foi bem sucedida, já que chegou a um sobrepreço praticamente idêntico ao apontado pela
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Secex-PE para os tubos de aço e ferro fundido, com uma pequena diferença de R$ 83,03 (imaterial para
ajuste), atribuída ao arredondamento de valores na planilha eletrônica.
Um fator que dificultou a reprodução dos cálculos originalmente efetuados pela equipe de auditoria diz
respeito à falta de referência sobre a localização das notas fiscais efetivamente utilizadas para cada
tipo e diâmetro de tubo. Por este motivo, foram revisadas todas as quase 400 notas fiscais juntadas ao
Processo (Vol. 10, fls. 1769 a 1925, vol. 11, fls. 1929 a 2088, e vol. 12, fls. 2092 a 2175, todos do Anexo
1).
Registra-se, por exemplo, que não foram encontradas as notas ficais que fundamentaram os cálculos de
sobrepreço dos tubos de aço carbono com diâmetros de 600 mm (espessura de chapa 3/16”), e 900mm
(esp. chapa 3/8”), cujos “custos reais” unitários (sem BDI), foram calculados em R$ 352,81/m e R$
806,15/m, respectivamente. Dessa forma, não se conseguiu reproduzir com fidelidade alguns dos
sobrepreços apontados para a “Estação de Tratamento de Água”, a saber: (i) itens 1.1.1.1 e 1.5.1 (DN
600mm, e=3/16”, total de 467m), somando R$ 121.316,52 de sobrepreço; e (ii) item 1.4.1 (DN 900mm,
e=3/8”, total de 180m), adicionando outros R$ 193.139,08 de sobrepreço. Tais itens foram recalculados
com base na metodologia de determinação paramétrica de preço por peso de aço (R$/kg), conforme
proposta pelo item IV.3 desta instrução.
Com a reprodução da planilha em meio digital, mantendo-se todas as premissas adotadas pela equipe
de auditoria, foi possível obter outros dados relevantes da análise empreendida no Fiscalis 135/2008,
em síntese:
Preço Total Contratado para fornecimento de Tubos (Aço e FoFo) = R$ 178.109.960,82 (conforme
planilha original do Contrato, sem aditivos);
Preço Total Analisado pela Secex-PE para fornecimento de todos os Tubos (Aço e FoFo) = R$
150.941.077,63 (84,75% do Total Contratado);
Preço Total Analisado pela Secex-PE apenas para Tubos de Aço = R$ 109.755.922,00 (80,65% do Total
Contratado);
Preço Total Analisado pela Secex-PE apenas para Tubos de FoFo = R$ 41.185.155,63 (98,03% do Total
Contratado);
Sobrepreço Total apenas para Tubos de Aço = R$ 60.319.504,40 (122,01% acima do preço de mercado,
com base nas notas fiscais);
Sobrepreço Total apenas para Tubos de FoFo = R$ 16.368.030,73 (65,95% acima do preço de mercado,
com base nas notas fiscais);
Sobrepreço Total para todos os Tubos (Aço e FoFo) = R$ 76.687.535,14 (103,28% acima do preço de
mercado, com base nas notas fiscais).
A metodologia descrita na sequência demonstrará que tanto a Secex-PE quanto a Secob tomaram as
devidas precauções nas análises que tiveram por base as notas fiscais de aquisição dos tubos. Para tal,
cada premissa considerada foi devidamente fundamentada e os resultados foram comparados com
outras fontes de informações adequadas para refletir o mercado no caso concreto, levando em conta,
principalmente, a grande escala da compra realizada.
IV. REVISÃO DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS DA

ADUTORA PIRAPAMA
IV.1 – REAVALIAÇÃO DO BDI APLICADO AO FORNECIMENTO DE MATERIAIS E EQUIPAMENTOS ADQUIRIDOS

DE TERCEIROS
No tocante ao BDI para tubos de ferro fundido e aço carbono adquiridos de terceiros, com vistas a
fundamentar os cálculos dos preços referenciais de mercado, a Secex-PE optou por manter a mesma
taxa definida para o BDI contratual. No entanto, em atenção às colocações do Ex.mo. Sr. Ministro-
Relator em seu Voto, conforme já apresentado no item “I”, a análise consubstanciada nesta instrução
reavaliou, à luz da jurisprudência deste Tribunal, a composição analítica do BDI praticado na
intermediação do fornecimento de materiais e equipamentos da Adutora Pirapama. A análise do BDI não
se restringiu apenas aos tubos, incorporando também seus acessórios (conexões, válvulas, registros etc.)
e equipamentos eletromecânicos associados, os quais farão parte dos ativos da obra após sua conclusão
(conjuntos motor-bomba, medidores, instalações para automação etc.).
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Em obras cujo objeto seja de natureza divisível e tal divisão não traga prejuízos para o complexo da
obra, bem como também não traga perdas de economia de escala para a licitação, é pacífico o
entendimento deste Tribunal de que devem ser realizadas licitações autônomas para a aquisição de
materiais e equipamentos fornecidos por terceiros, conforme já comentado no item III.2. A esta prática
deve ser dada especial atenção nos casos concretos onde a aquisição de materiais e equipamentos
represente grande parcela do valor total do contrato, conforme disposto na Súmula TCU 247/2004, que
preconiza que os editais de licitação de obras cujo objeto seja divisível devem admitir a adjudicação
por item e não por preço global.
Porém, algumas vezes o parcelamento não é realizado e os materiais são adquiridos no âmbito do
contrato de obras, sob as mais diversas argumentações (dificuldades de gerenciamento,
responsabilidades por atrasos e pelo controle de qualidade etc.), como se vê no caso em tela. Para essas
situações, o TCU determina tanto a devida justificativa para a decisão de não parcelamento,
fundamentada em cálculos econômicos suficientemente detalhados, quanto a diferenciação entre o BDI
de intermediação da aquisição desses materiais e o BDI da execução dos serviços da obra. Tal
entendimento é corroborado pelos seguintes Acórdãos, todos prolatados pelo Plenário do TCU:
159/2003, 1600/2003 (mencionado pelo Ex.mo. Sr. Ministro-Relator no Voto do Processo ora em
apreciação), 1914/2003, 446/2005, 818/2007 (em especial o item 9.2.3) e Acórdão 1020/2007 (itens
9.1.2.1 e 9.1.4).
Uma prova de que a Compesa tinha ciência da importância do tratamento diferenciado entre os preços
de fornecimentos (materiais/equipamentos) e os de serviços, visando a economicidade do
empreendimento, aparece no item 10.2-“h”, do Edital de Concorrência 001/2007-DEM/CEL (fl. 920,
Anexo 1, Vol. 4), no qual se exigia o demonstrativo de composição do BDI ‘individualmente para
construção civil e fornecimento de materiais/equipamentos’ (grifado no original).
IV.1.1 – BDI de referência do orçamento-base da Licitação
Como ponto de partida para a presente análise, observou-se a composição analítica original do BDI para
aquisição de tubos, conforme estimativa da Compesa realizada à época da elaboração do Edital (fl.
1572, Anexo 1, Vol.8), com vistas a avaliar a adequabilidade das premissas consideradas na sua
definição e a precisão das memórias de cálculo.
De plano, informa-se que o BDI calculado pela Compesa utilizou fórmula diversa daquela aplicada na
jurisprudência desta Corte de Contas. A seguinte equação foi utilizada pela Compesa: BDI= ((1+Custos
Gerais)/(1-(Tributos+Lucro))-1)*100.
No entanto, o Relatório que embasou o Acórdão 325/2007-Plenário apresenta a seguinte equação geral
para cálculo do BDI:
onde AC = taxa de rateio da Administração Central (não aplicável a intermediação do fornecimento);
DF = taxa das despesas financeiras;
R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
I = taxa de tributos;
L = taxa de lucro.
A despeito da diferença na fórmula de cálculo da taxa final do BDI, importa registrar que o principal
equívoco praticado pela Compesa reside na inclusão do Imposto de Renda (IRPJ) e da Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL) em seus cálculos. A esse respeito, cabe mencionar o disposto no item 9.1.1
do Acórdão TCU 325/2007-Plenário, que ratifica a total inadequação dessa prática:
‘9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo
direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o
contratado, não devendo ser repassado à contratante;’
Outra modificação no BDI, objetivando sua atualização à legislação tributária vigente, leva em
consideração que o Congresso Nacional, no final do ano passado, deliberou pela interrupção da cobrança
da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). Nesse sentido, cabe mencionar que,
em atenção à irregularidade apontada pela Secex-PE no relatório Fiscalis 135/2008, a Compesa trouxe
aos autos do processo documentos que têm por objetivo comprovar o estorno de valores referentes ao
pagamento da CPMF (fls. 185 a 210 do volume Principal).
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Excluindo-se o IRPJ, a CSSL e a CPMF, além de se aplicar a fórmula do relatório que fundamentou o
Acórdão 325/2007-Plenário, conclui-se que o BDI do Edital da Compesa, mantendo-se todas as demais
premissas inalteradas (inclusive o lucro de 3,50% na intermediação), deveria ser reduzido de 12,51%
para 9,00%.
IV.1.2 – BDI Contratual
Dando continuidade à análise, procedeu-se a averiguação do BDI apresentado na proposta vencedora da

licitação (Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, data-base agosto/2007), o qual tem sido
efetivamente praticado no Contrato da Adutora Pirapama (fl. 1579, Anexo 1, Vol. 8). Diante de
problemas identificados na composição analítica do BDI do consórcio, julgou-se necessária uma
completa revisão, já que as correções vislumbradas tendem a reduzir substancialmente o valor final do
BDI que deve ser aplicado à execução do contrato.
Primeiramente, cabe destacar que, ao contrário do BDI do Edital da Compesa, o BDI contratual não
incluiu os tributos IRPJ e CSLL. Por outro lado, cometeu grande equívoco ao incluir o Imposto sobre
Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência dos Municípios e do Distrito Federal, para a
intermediação no fornecimento dos tubos de aço e ferro fundido. Contrariando o cálculo elaborado pela
própria Compesa quando da elaboração do Edital, entende-se que a decisão de incluir o ISS no BDI exige
uma melhor explanação para a caracterização adequada do problema.
O ISS tem como fato gerador a prestação de serviços relacionados na lista anexa à Lei Complementar nº
116/2003. Em seu art. 3º, a LC estabelece que o imposto é devido no local do estabelecimento
prestador, sendo considerado como tal, conforme definição do art. 4º, o local onde o contribuinte
desenvolva a atividade de prestar serviços. Em adição, destaca-se que o art. 88 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 37/2002, fixou a
alíquota mínima do ISS em 2,00% (dois por cento), ao passo que a alíquota máxima foi fixada em 5,00%
(cinco por cento) pelo art. 8º, inciso II da LC 116/2003. Assim, conclui-se que o ISS relativo à execução
de uma obra é devido ao Município em que o serviço foi prestado e que as respectivas prefeituras
gozam de autonomia para fixar as alíquotas do ISS, desde que respeitados os limites constitucionais.
Conforme o art. 7º da mesma LC 116/2003, a base de cálculo do imposto é o preço do serviço, nela não
se incluindo o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços previstos nos itens 7.02 e 7.05
da lista de serviços anexa à Lei.
Para o caso concreto do Município de Recife/PE, visando afastar quaisquer dúvidas acerca da
inadequação da inclusão do ISS no BDI de fornecimento dos tubos, foi realizada pesquisa específica
tendo por base o Código Tributário Municipal disponível no sítio eletrônico da Prefeitura
(http://www.recife.pe.gov.br/sefin/legislacao/codtrib.php).
Mediante atenta leitura do “Livro Quinto - dos tributos mercantis; Título II - do imposto sobre serviço
de qualquer natureza – ISS; Capítulo I - da obrigação principal” conclui-se que, de fato, o ISS não incide
sobre o valor dos materiais:
‘Art. 102 - O ISS tem como fato gerador a prestação dos serviços não compreendidos na competência dos
Estados, incidindo sobre as atividades de:
(...)
7.02 - Execução, por administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil,

hidráulica ou elétrica e de outras obras semelhantes, inclusive (...) a instalação e montagem de
produtos, peças e equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de
serviços fora do local da prestação dos serviços, que fica sujeito ao ICMS).
(...)
Art. 115 - A base de cálculo do imposto é o preço do serviço.
(...)
§ 6º - Na prestação dos serviços referidos nos subitens 7.02 e 7.05 do art. 102 desta Lei, a base de
cálculo é o preço dos serviços, deduzidas as parcelas correspondentes:
I - ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, efetivamente empregados, que tenham se

incorporado à obra ou ao imóvel, quando fornecidos pelo prestador dos serviços.” (grifos acrescidos).
Analisando-se toda a legislação pertinente, bem como a jurisprudência do TCU (Acórdãos 406/2006,
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2110/2006 e 2114/2006, todos do Plenário), tem-se a convicção de que o ISS não incide na aquisição de
materiais, equipamentos e insumos no caso da construção da Adutora Pirapama, dentre eles os tubos de
ferro fundido e de aço carbono sob análise. Sendo assim, da mesma forma como a própria Compesa não
incluiu o ISS no cálculo do BDI de fornecimento em seu orçamento-base para a licitação (fl. 1572, Anexo
1, Vol.8), a presente instrução também desconsiderou sua incidência no BDI revisado.
Também se verificou inadequação no diz respeito à inclusão de algumas taxas no BDI visando remunerar
itens como ‘alimentação’ (0,04%) e ‘transporte de pessoal’ (0,08%). A inclusão deste itens é rechaçada
por esta Corte de Contas para os casos de intermediação na aquisição de materiais, conforme
disposições presentes, por exemplo, no item 9.2.2 do Acórdão 1.947/2007-Plenário, o que, por si só, já
obrigaria a revisão do BDI contratual.
Excluindo-se os tributos ISS e CPMF, bem como as taxas indevidas (‘alimentação’ e ‘transporte de
pessoal’), conclui-se que o BDI Contratual, mantendo-se todas as demais premissas inalteradas
(inclusive o lucro de 3,00% na intermediação), deveria ser reduzido de 13,50% para 8,86%.
IV.1.3 – BDI Final Revisado
Após as primeiras análises sobre o BDI aceito pela Compesa (tanto o do Edital quanto o Contratual), e
objetivando a máxima transparência na fixação de uma taxa justa para o BDI aplicável ao fornecimento
de tubos no caso concreto, empreendeu-se a busca, na jurisprudência do Tribunal, por parâmetros
utilizados em situações similares à da obra em questão.
Na presente análise, para os percentuais dos chamados ‘custos associados às operações de aquisição de
materiais e equipamentos’, tais como ‘controle tecnológico’, ‘vigilância’, ‘contabilidade’ e
‘faturamento’, foram utilizados os valores referenciais apontados em instrução que precedeu o Acórdão
1.020/2007-Plenário (obras da Adutora de Italuís). Lembrando-se que o BDI deve remunerar os esforços
do construtor na exata medida do uso que faz de sua própria estrutura administrativa para adquirir os
materiais que, na realidade, deveriam ser comprados diretamente pela própria administração pública
junto ao fabricante, teve a presente análise o devido cuidado de adaptar os percentuais de referência
ao caso concreto.
O primeiro item a ser adaptado no BDI para o caso da obra da Adutora de Pirapama trata das ‘despesas
financeiras’ na execução contratual, as quais variam de acordo com a conjuntura econômica. Conquanto
tal parcela tenha sido negligenciada tanto na estimativa da Compesa para o Edital quanto na própria
composição do BDI contratual, considera-se aceitável o percentual de 1,00%, representando a
rentabilidade média mensal da taxa Selic entre os meses de agosto/2007 e setembro/2008 (0,93%).
Quanto ao lucro na intermediação, pondera-se que a estimativa de 2% pode ser tomada como justa,
posto que, conforme fundamentação presente no relatório do Acórdão 1.020/2007-Plenário, tal margem
é aderente ao papel que a construtora exerce ao ser um mero agente repassador desse material,
cabendo, portanto, uma espécie de “corretagem” sobre o valor repassado. Observa-se que o somatório
da margem de lucro admissível (2%) às despesas financeiras (1%), omitidas originalmente, mas
reconhecidamente existentes e incluídas nesta proposta, se iguala ao “lucro” de 3% definido na
composição do BDI contratual. Portanto, mantém-se inalteradas as expectativas de retorno financeiro
do consórcio construtor na intermediação do fornecimento de materiais e equipamentos à obra. Os
percentuais propostos na presente análise encontram-se detalhados na Tabela 2 a seguir.
Tabela 2: Composição analítica do BDI a ser aplicado na aquisição dos tubos de aço carbono e de ferro
fundido para a construção da Adutora Pirapama.
IMPOSTOS E CONTRIBUIÇÕES (I)
1.1. PIS 0,65%
1.2. COFINS 3,00%
1.3. ISS 0%
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1.4. CPMF 0%
CUSTOS GERAIS (X)
2.1. Controle tecnológico 0,55%
2.2. Seguro 0,80%
2.3. Vigilância 0,22%
2.4. Outros (compras, contabilidade, faturamento) 0,50%
CUSTOS FINANCEIROS (Y)
3.1. Taxa Selic – média de set/2007 a set/2008 1,00%
LUCRO NA INTERMEDIAÇÃO (Z)
4.1. Lucro na intermediação 2,00%
(...)
Ao aplicar a fórmula apresentada (de acordo com relatório do Acórdão 325/2007-Plenário), o BDI
calculado nesta instrução alcança o percentual de 9,15%. Este percentual se coaduna, com as devidas
atualizações, ao percentual apontado no Acórdão 1600/2003-Plenário, citado no Voto do Ex.mo. Sr.
Ministro-Relator. Observa-se ainda que o BDI final admitido na presente instrução ficou superior
àqueles calculados tanto pela Compesa (9,00%) quanto pelo Consórcio Construtor (8,86%), após
efetuadas as devidas correções (ajustes nas fórmulas empregadas e exclusões de itens indevidos),
conforme argumentação já apresentada. Cumpre observar também que o ‘Relatório de Fiscalização’ de
30/05/2008, elaborado pela CGU sobre as obras do sistema de abastecimento de água de Pirapama e sua
integração ao sistema Gurjaú (fls. 212 a 279 do Vol. 1 do caderno Principal), também trouxe severas
críticas quanto ao BDI praticado na aquisição de materiais.
Em respeito à jurisprudência desta Corte de Contas (notadamente os itens 9.1.1.1 do Acórdão

1.600/2003 e 9.1.2.1 do Acórdão 1.020/2007, ambos do Plenário, além da Súmula 247/2004), a taxa de
BDI de 9,15% proposta por esta instrução será aplicada ao fornecimento do conjunto de
materiais/equipamentos de grande vulto financeiro na obra. Nesta classificação se incluem os
fornecimentos das conexões, válvulas e registros (confeccionados em aço ou ferro fundido), bem como
dos conjuntos moto-bomba, instalações elétricas de automação e demais equipamentos de grande
porte, adquiridos diretamente de firmas especializadas. Este mesmo procedimento também foi adotado
pela CGU em seu relatório de maio/2008 (Tabela 23, fls. 252 e 274 do vol. 1 - Principal). Conforme visto
na Tabela 1, esses itens respondem por cerca de 17% do total do orçamento contratual, montante que
exclui os custos com a mão-de-obra especializada para montagem e instalação eletro-mecânica, os
quais, por caracterizar a realização de serviços, estão sujeitos aos mesmos percentuais de BDI previstos
para as obras civis (inclusive a incidência do ISS).
Cabe destacar ainda que a Lei n° 11.488/2007, que cria o “Regime Especial de Incentivos para o
Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI”, conforme seus artigos 2°, 3° e 4°, suspendeu a exigência
da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre a prestação de serviços para implantação
de obras de infra-estrutura nos setores de transportes, portos, energia, saneamento básico e irrigação.
No entanto, tendo em vista que não foram encontrados nos autos quaisquer referências ao cadastro da
obra como beneficiária do REIDI, optou-se, de forma conservadora, pela manutenção do PIS/COFINS no
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cálculo do BDI de referência.
Como a obra sob análise já está licitada e o que está em discussão é a eliminação de um grave
sobrepreço identificado, o que se propõe é, por intermédio de um termo de retificação ao contrato já
existente, a redução tanto do custo quanto do percentual do BDI utilizado no cálculo do preço de
aquisição de todos os tubos de aço carbono e de ferro fundido, tendo em vista a grande materialidade
desses insumos na planilha orçamentária que fundamentou o valor contratual.
IV.2 – EXTRAPOLAÇÃO DA AMOSTRA ANALISADA PARA OS TUBOS DE FERRO FUNDIDO
Conforme já exposto no item “III.1” desta instrução, durante o cálculo do sobrepreço referente à
intermediação da construtora no fornecimento de tubos para a obra, a equipe de auditoria confrontou
os preços contratuais com aqueles efetivamente praticados (notas fiscais), conforme registrado no item
3.6.2, subitem “3.a”, do Relatório Fiscalis 135/2008. No entanto, a equipe de auditoria admite que,
dentre as cópias das notas fiscais encaminhadas pela Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco -
SEFAZ/PE, “não foram encontradas notas fiscais de aquisição para todos os tipos de tubos, o que limita
a realização de um cálculo completo do sobrepreço existente”.
No que tange especificamente aos tubos de ferro fundido, a especificação constante no orçamento é a
seguinte: “Tubo de ferro fundido dúctil centrifugado, para canalizações sobre pressão, conforme a
norma NBR 7675:2005, classe K7, revestido externamente com zinco metálico e pintura betuminosa;
revestido internamente com argamassa de cimento; bolsa modelo JE2GS, e anel de borracha para junta
elástica”.
Maiores detalhes sobre as características técnicas do tubo “TK7JGS”, incluindo os diâmetros padrões e
os pesos específicos dos tubos (kg/m), foram obtidos por meio do sítio
eletrônico do fabricante Saint Gobain (...), sendo as informações autuadas à fl. 13 do Anexo 4.
A análise empreendida nesta instrução identificou que a equipe de auditoria não averiguou os preços
dos seguintes materiais: (i) 222 m de tubos DN 400 mm; (ii) 10 m de tubos DN 500 mm; (iii) 30 m de
tubos DN 600 mm; (iv) 13m de tubos DN 1000 mm; e (v) 2.509m de tubos DN 300 mm.
No caso dos tubos de DN 400 a 1000mm que não foram incluídos na análise (alocados na planilha
orçamentária referente à “Estação de Tratamento d’Água – Tubos”, itens 2 a 10), considera-se que a
baixa materialidade tenha sido o fator determinante, já que a equipe de auditoria primou pela análise
dos itens de maior relevância dentro do orçamento apresentado. Ao incluir tais tubos na análise, a
Secob ampliou o sobrepreço calculado em quase R$ 49 mil (incluindo a redução do BDI de 13,50% para
9,15%), o que representa cerca de 0,3% do sobrepreço originalmente calculado pela Secex-PE para os
tubos de Ferro Fundido (R$ 16,368 milhões).
No tocante aos tubos de DN 300mm, talvez o motivo de sua exclusão tenha sido o desconhecimento de
que, dentre as centenas de notas fiscais enviadas pela SEFAZ/PE, houvesse alguma com tubos desse
diâmetro. Como a presente análise reviu todas as notas fiscais juntadas aos Volumes 9, 10, 11 e 12 do
Anexo 1, foi possível encontrar, à fl. 2128 do Vol.12, a referência de preços para o tubo de ferro
fundido de DN 300mm. Ao incluir os tubos DN 300mm na análise, foram adicionados cerca R$ 195,5 mil
ao sobrepreço calculado (já inclusa a redução do BDI), o que representa cerca de 1,2% do sobrepreço
originalmente calculado pela equipe da auditoria para os tubos de Ferro Fundido.
IV.3 – EXTRAPOLAÇÃO DA AMOSTRA ANALISADA PARA OS TUBOS DE AÇO CARBONO
Procurando uniformizar os procedimentos de cálculo do sobrepreço referente ao fornecimento de tubos,

a equipe de auditoria confrontou também os preços dos tubos de aço carbono contidos no orçamento
contratual com aqueles efetivamente praticados, analisando as notas fiscais de aquisição dos materiais
diretamente junto à fábrica (item 3.6.2, subitem “3.a”, do Relatório Fiscalis 135/2008).
Diferentemente dos tubos de ferro fundido, onde a diversidade das notas fiscais disponibilizadas
permitiu avaliar a quase totalidade do quantitativo de tubos orçados, no caso dos tubos de aço carbono
a referência de preços contou apenas com amostras de notas fiscais para duas especificações diferentes
de tubos: (i) diâmetro 1700mm (fl. 1821, Anexo 1, Vol. 10); e (ii) 1880mm (fl. 1822, Anexo 1, Vol. 10),
ambos com espessura de chapa de 9,53mm (3/8”). Conquanto a amostra de preços contemple 60,12% do
total contratado para tubos de aço carbono (22,2 km, de um total de 36,9 km), tendo em vista a grande
materialidade envolvida na aquisição deste insumo, cujos custos unitários são sensivelmente superiores
aos dos tubos fabricados em ferro fundido, a presente análise julgou ser necessária a ampliação da
amostra.
Primeiramente, foram obtidos maiores detalhes sobre as características técnicas do “tubo
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confeccionado em chapa de aço carbono ASTM A-36, com revestimento interno e externo a base de
coaltar-enamel e lã de vidro”, incluindo os diâmetros e espessuras de chapa padrões, bem como os
pesos específicos dos tubos (kg/m), conforme informações presentes no sítio eletrônico do fabricante de
tubos Brastubo (www.brastubo.com.br/catalogos/tubosacocarbono.pdf), autuadas às fls. 18 a 23 do
Anexo 4.
As informações do catálogo da fabricante Brastubo confirmam que a linha de produção dos tubos a
serem utilizados nas obras da Adutora Pirapama é a “Linha III” (sistema de produção “helicoidal”,
forma espiral, com uso de ultra-som e sondagem interna e externa). A referida linha de produção possui
capacidade para a fabricação de tubos de aço carbono com diâmetros que variam entre 14” (355,6mm) e
100” (2.540mm) e espessuras de chapa variando de 0,188” (4,75mm = 3/16”) a 0,500” (12,70mm =
1/2”), faixa na qual todos os tubos de aço da Adutora Pirapama se enquadram. Portanto, ao contrário
da alegação do gestor, os diâmetros das tubulações contratadas se encontram perfeitamente dentro da
faixa praticada no mercado. Acrescenta-se ainda a informação de que o catálogo da Brastubo classifica
como “dimensões sob consulta” os tubos confeccionados especificamente com chapas de aço de
espessuras entre 31,75 mm e 38,10 mm, bem acima da espessura máxima de chapa encontrada no
orçamento da adutora Pirapama (12,70 mm).
Tendo em vista que tanto o tipo de material (Aço Carbono ASTM-A36) quanto o sistema de produção dos
tubos (norma de fabricação AWWA C-200/97, para aplicação na condução de água) são rigorosamente os
mesmos para todos os diâmetros e espessuras de chapas constantes do orçamento contratual, é
tecnicamente possível extrapolar a amostra analisada, obtendo-se preços de mercado para novos
diâmetros, por intermédio de parametrização lastreada em informações de tubos nos diâmetros
comerciais disponíveis.
Diante dos argumentos apresentados, adotou-se o custo por peso de material (R$/kg) como a variável a
ser determinada, realizando-se a extrapolação com base em equação linear, já que dois pontos (DNs
1700mm e 1880mm) são suficientes para informar a tendência de variação do parâmetro escolhido. Para
o cálculo do custo por peso de material (R$/kg), considerado o valor ‘desconhecido’, é necessário se
definir o peso unitário de cada tubo (kg/m), que será tomado como a variável ‘conhecida’ da equação
proposta.
A fórmula geral para cálculo do peso unitário do tubo (kg/m), para aqueles diâmetros e espessuras de
chapa não fornecidos diretamente na tabela do fabricante, exigiu primeiramente a determinação do
volume unitário do tubo (m³/m). Sendo uma função apenas da área da seção transversal em aço,
calculada com base no diâmetro nominal interno (DN) e na espessura da chapa (e), considerando-se que
o comprimento já é conhecido (1 m), o volume unitário do tubo (m³/m) é dado pela seguinte equação:
Onde
Vol = Volume Unitário (m³/m);
DN = Diâmetro Nominal interno do tubo
e = Espessura da chapa de aço (mm)
Conhecendo-se o volume unitário do tubo (m³/m), o segundo dado para o cálculo do peso unitário do
tubo (kg/m) é, então, o peso específico do tubo (kg/m³), o qual, além do aço, considera as
contribuições dos revestimentos interno e externo.
Com vistas a manter o rigor metodológico, pautando a análise em informações técnicas obtidas
diretamente do catálogo do fabricante, para o cálculo do peso unitário do tubo em cada diâmetro e
espessura de chapa desejados, foi utilizado o peso específico do tubo de características mais próximas
existente na tabela da Brastubo. O peso específico de cada tubo (kg/m³) foi calculado pela simples
divisão do respectivo peso unitário de tabela (kg/m) pelo volume unitário calculado (m³/m).
De posse dos Pesos unitários (“P”, kg/m) calculados para os tubos orçados com base na tabela do
fabricante, o Custo por Peso unitário (“CP”, R$/kg) foi obtido pela aplicação de uma equação linear,
conforme já comentado. Para os tubos com espessura de chapa de 9,53mm e diâmetros de 1700mm e
1880mm, os pontos da “reta” que definirá os custos são, respectivamente: (i) P= 409,58kg/m e CP= R$
3,82/kg; e (ii) P= 452,75kg/m e CP= R$ 3,76/kg. Logo, a equação final definida para aplicação a tubos
de aço de quaisquer diâmetros e espessura de parede foi:
CP = - 0,0013445117* P + 4,3688381117
Onde
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CP = Custo por Peso unitário (R$/kg);
P = Peso unitário (kg/m)
Ao incluir os demais tubos de aço orçados na análise, considerando diâmetros variando entre 400 mm e
2000 mm, com espessuras de chapa entre 4,76mm e 12,70 mm, esta instrução identificou um sobrepreço
adicional da ordem de R$ 15,13 milhões ao sobrepreço calculado originalmente pela equipe de auditoria
(já inclusa a redução do BDI de 13,50% para 9,15%).
O item a seguir se encarregará de trazer novos argumentos para reforçar a adequação da metodologia
empregada pela equipe de auditoria da Secex-PE (cálculo do sobrepreço por meio de notas fiscais),
dessa vez por meio da análise de outras referências de mercado.
IV.4 – POTENCIAL DE REDUÇÃO DE PREÇOS UNITÁRIOS EM FUNÇÃO DE GANHOS DE ESCALA NA COMPRA DE

TUBOS DE GRANDES DIÂMETROS
(...)
Em outras palavras, há que se demonstrar que os preços resultantes de negociação bilateral entre o
fabricante e a construtora não apresentam caráter de “exclusividade”, indicando uma relação comercial
privilegiada e incomum entre as duas empresas (fabricante e comprador). A intenção deste tópico é,
portanto, demonstrar que os preços presentes nas notas fiscais analisadas podem ser perfeitamente
reproduzidos em condições semelhantes (compra em grande escala e entrega em um único local), tanto
por outros agentes de mercado (construtoras ou revendedoras) quanto pela própria administração
pública, quando adquire os tubos por intermédio de procedimento licitatório específico.
Em primeiro lugar, em atenção à explícita referência ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e

Índices da Construção Civil (SINAPI) realizada no Voto do Acórdão 1.599/2008-Plenário, deve-se analisar
a aplicabilidade daquele sistema referencial de preços, criado e mantido pela Caixa Econômica Federal
(CEF), ao caso concreto da Adutora Pirapama.
O SINAPI é adotado como limite máximo para os preços de obras contratadas com recursos federais. No
entanto, a experiência demonstra que, nos casos concretos de contratações em grande escala, há a
possibilidade real de se obter preços significativamente inferiores aos referenciais. Os fundamentos
para tal afirmação são apresentados na sequência.
As pesquisas de preços de insumos, dentre eles os materiais de construção, são feitas junto às empresas
distribuidoras, de modo que estão contemplados no preço as despesas específicas e o lucro da
revendedora, associados à venda de 1 (uma) unidade do material desejado. Por maior que seja o
cuidado no sentido de se ter uma amostra estatisticamente representativa e não tendenciosa, as
pesquisas do SINAPI são realizadas sem considerar características de escala ou demais especificidades de
uma obra, ignorando, por exemplo, a possibilidade de compra de materiais diretamente do fabricante
(sem atuação de “intermediários” na negociação de preços). Não foi por outro motivo que o item 9.1.15
do Acórdão 1.736/2007-Plenário determinou à CEF a elaboração de novos estudos sobre o tema “ganho
de escala”, para incorporação desta variável ao SINAPI.
Ao elaborar o orçamento que servirá de base para o procedimento licitatório, o gestor tem o dever de
se balizar em pesquisas do mercado local, considerando adequadamente os descontos possíveis em face
da escala da obra. Cumpre destacar que já no seu art. 6º, inciso IX, alínea “f” (Projeto Básico), a Lei de
Licitações exige que o orçamento detalhado seja fundamentado em ‘fornecimentos propriamente
avaliados’. Ou seja, com o intuito de orçar ‘propriamente’ os custos dos fornecimentos o gestor deve,
necessariamente, realizar detalhada pesquisa de mercado, tecendo as devidas considerações acerca das
especificidades da obra, pois só assim poderá fundamentar adequadamente sua decisão. Portanto, há
que se considerar a natural ausência de um ‘redutor’ (descontos para compras em grande escala) em
qualquer sistema de preços referenciais unitários.
A jurisprudência desta Corte de Contas é ampla no que tange à necessidade de criteriosas pesquisas de
preços na elaboração de orçamentos, podendo ser destacados os seguintes Acórdãos: 555/2008-P
(sumário item 3); 702/2008-P (sumário item 3 – licitações com grande competição podem servir de
referências de preços); 837/2008-P (item 9.2.2); 283/2008-P (item 9.6.2); 1108/2007-P (sumário –
pesquisa deve ter juízo crítico); 2062/2007-P (“SINAPI como limite máximo”, item 2) e 1947/2007-P
(sumário, item b).
Conforme já apresentado, no caso do Edital elaborado pela Compesa para as obras de construção da
Adutora de Pirapama, foram identificadas graves deficiências no orçamento, em virtude de este não
considerar adequadamente os ganhos de escala, ignorando as possibilidades de significativas reduções
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nos custos de fornecimento de materiais e equipamentos, oriundas de negociações diretas com

fabricantes ou grande revendedores. A falta de coerência não estaria, portanto, em qualquer sistema
de referência que fosse adotado, mas sim no fato de que o gestor demonstra não entender as limitações
de aplicação de tais sistemas, tratando a elaboração do orçamento de uma grande obra como se fosse o
de uma obra de menor porte. Tal procedimento é inaceitável do ponto de vista técnico-econômico e
jurídico.
É verdade que todo cuidado deve ser tomado ao se estipular descontos no orçamento-base, para não
restringir a competição do certame. Há que se prever, portanto, alguma “margem” para que os
concorrentes possam aplicar descontos diferenciados de acordo com reduções que cada um consegue
praticar em determinados itens orçamentários, mas não necessariamente em todos. Caso o
orçamento-base esteja com descontos excessivos em todos os seus itens, mesmo em nome da economia
de escala, corre-se o risco de eliminar potenciais concorrentes que não obtém tais descontos para
determinados itens, mas obtém descontos muito maiores em outros, nos quais seja especializado e
detenha boa relação comercial com os fabricantes. O real problema do processo licitatório que
antecedeu a contratação em tela é que a concorrência foi falha, conforme será provado adiante.
No caso da Adutora Pirapama, reitera-se que a principal crítica reside no fato de que os custos dos
tubos representam um percentual muito alto em relação ao custo total da obra (mais de 40%) e o gestor
optou por não parcelar o objeto, quando a Lei de Licitações exige a adoção deste procedimento,
justamente por ser determinante para a redução de custos e conseqüente proteção ao erário.
Tendo em vista que o orçamento final da obra ficou em torno de R$ 430 milhões, quando sem os tubos
seria de aproximadamente R$ 252 milhões, há que se preocupar com as restrições à competição
causadas por uma diferença desta magnitude no montante a ser contratado. Ora, é sabido que um
orçamento mais elevado exige comprovação de qualificação econômica (% sobre o custo da obra) mais
alta. Portanto, a “opção” do gestor acabou por restringir a competição na licitação da obra, o que pode
ser comprovado pelo fato de que apenas dois competidores (‘Construtora Passarelli’ e ‘Consórcio
Queiroz Galvão/ Odebrecht/ OAS’) tiveram suas propostas efetivamente analisadas, conforme arquivos
contidos no CD06, juntado aos autos (fl. 2190, Anexo 1, Vol. 12).
Posto que o gestor realizou uma única licitação para toda a obra, deveria tomar o cuidado de considerar
o fator de escala em seu orçamento-base, já prevendo que a competição seria prejudicada pela sua
decisão de não parcelamento.
Objetivando responder à pergunta sobre qual seria o ‘desconto’ no preço unitário possível de ser
praticado para uma compra de grande vulto, observa-se que a Compesa é uma tradicional contratante
deste tipo de obras, tendo realizado diversos pregões para aquisição de materiais similares aos
presentes na obra sob análise, conforme informações do TCE/PE já citadas no item III.2 desta instrução.
Portanto, um contato direto da Compesa com a fábrica poderia fornecer ao menos uma “ordem de
grandeza” para descontos desse tipo. Com toda a certeza, o interesse dos fabricantes é grande diante
de um contrato para fornecimento de quase 36.000 metros de tubos de ferro fundido e quase 37.000
metros de tubos de aço carbono, que são os números presentes no caso concreto. No caso dos tubos de
ferro fundido, uma rápida pesquisa em sítios eletrônicos de busca forneceu os contatos de três grandes
fabricantes, que deveriam ter sido consultados pelos gestores da Compesa, são eles: (i) Saneconsp
(www.saneconsp.com.br); (ii) Brasductil (www.brasductil.com.br) e (iii) Saint-Gobain (www.saint-
gobain.com.br), sendo este último o emissor das notas fiscais usadas pela equipe de auditoria.
Com o intuito de provar a viabilidade de se obter descontos significativos na aquisição de tubos por
intermédio da modalidade de pregão eletrônico, alguns certames conduzidos por Furnas Centrais
Elétricas S/A, empresa de economia mista que tem adotado o parcelamento com sucesso em suas obras,
foram trazidos à análise. Selecionando apenas pregões voltados para a compra de tubos (aço ou ferro
fundido), excluindo-se as licitações que também adquiriram peças acessórias (válvulas, conexões etc.),
em face das grandes dificuldades de se orçar tais materiais (ampla diversidade de especificações
técnicas), chegou-se a uma amostra de quase 1.000 metros de tubos, divididos em 3 certames.
Os resultados da pesquisa simplificada realizada no âmbito desta instrução, comprovaram que, mesmo
para quantitativos da ordem de centenas de metros de tubos em cada obra (quando em Pirapama são
milhares de metros, com entrega concentrada em uma única obra), o SINAPI apresenta uma
superestimativa de preços entre 15% e 85% em relação ao praticado no mercado para grandes
quantidades. Esta afirmativa é ratificada pelos dados que confirmam que, ao se optar pelo uso do
Pregão Eletrônico, é possível a obtenção de deságios de até 46% em relação às referências do SINAPI
para tubos de ferro fundido e aço carbono, conforme apresentado na Tabela 3 a seguir (maiores
detalhes na fl. 11 do Anexo 4).
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Tabela 3: Resumo dos deságios obtidos pelos Pregões Eletrônicos de Furnas na aquisição de tubos de
ferro fundido e aço.
Diante dos resultados obtidos com a análise dos pregões conduzidos por Furnas Centrais Elétricas,
decidiu-se pesquisar outras referências de preços além do SINAPI, que se mostrou pouco condizente com
a realidade observada no caso concreto.
Nesse sentido, foram obtidos também os preços de referência da Companhia de Desenvolvimento dos
Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF), empresa pública vinculada ao Ministério da
Integração Nacional, que mobiliza investimentos públicos para a construção de obras de infra-estrutura,
particularmente para a implantação de projetos de irrigação e de aproveitamento racional dos recursos
hídricos. Atuando na mesma região geográfica (Nordeste) e na mesma atividade econômica (obras
hídricas), entende-se que o sistema de preços da CODEVASF pode ser bastante representativo para o
caso em estudo.
Tanto o SINAPI quanto o “Sistema Atrium de Orçamento”, da Gerência de Estudos e Projeto (AD/GEP) da
CODEVASF, realizam cotações diretamente com distribuidores de materiais, para quantidades unitárias
(1 tubo = 6 ou 7 metros, dependendo do diâmetro). Portanto, conforme já exaustivamente comentado,
ambos os sistemas podem não refletir os ganhos de escala para compras de grandes quantidades.
Porém, lembrando que o intuito da análise é o de demonstrar a possibilidade de reduções nos preços de
aquisição de tubos que se encontram nos sistemas referencias de preços, destaca-se que a CODEVASF
pode aferir o seu sistema com base no resultado de licitações realizadas para suas próprias obras
(perímetros de irrigação e abastecimento de água), cuja escala é, em geral, superior à média daquelas
obras financiadas pela Caixa Econômica Federal.
A Tabela 4 resume os resultados obtidos pela comparação de preços entre sistemas na data-base de
03/08/2000, identificada como a cotação mais recente realizada pela própria CODEVASF, haja vista
que, curiosamente, os preços disponíveis pela CODEVASF na data de 23/01/2006, são rigorosamente os
mesmos preços das “medianas” do SINAPI.
Observa-se que o sobrepreço médio do SINAPI para todos os tubos de ferro fundido com diâmetros
nominais de 300mm a 1.200mm é superior a 77%. Considerando os diâmetros mais relevantes para o
caso em tela (DNs 500, 600, 1.000 e 1.200mm), com quantitativos de fornecimento superiores a 4.000m
cada, o sobrepreço observado no SINAPI pode chegar a mais de 86% em relação aos preços praticados no
mercado.
Tabela 4: Comparação entre os preços de tubos de ferro fundido - SINAPI x CODEVASF (data-base
30/08/2000).
Registra-se que o sobrepreço médio dos tubos cotados pelo SINAPI, conforme aqui demonstrado, já foi
alvo de críticas por parte deste Tribunal em outras oportunidades. Como exemplo, cita-se o estudo
realizado pela equipe da Secex-PI e acatado pelo Ex.mo. Sr. Ministro-Relator Valmir Campelo, no
âmbito do Acórdão 948/2007 acerca das obras de construção da Adutora do Sudeste Piauiense (TC
014.246/2005-3):
‘7.3.Quanto à ausência de critérios de aceitabilidade de preços unitários e global na Concorrência 01/98

(item 7 da instrução, fls. 411/431), culminando na aceitação e contratação de proposta com itens
significativos contendo preços acima dos praticados no mercado, a Secex/PI produziu a percuciente e
muito bem fundamentada análise a seguir transcrita (...).
‘(...)
7.5.3.4.6 Avaliação dos resultados
(...)
7.5.3.4.6.3 (...) Assim, efetuou-se uma aferição dos custos medianos do Sinapi para aquisição de tubos
de ferro fundido e de PVC Defofo.
7.5.3.4.6.4 Para tanto, recorreu-se a referências de preços de 02/2006 da Companhia de Saneamento de

Sergipe – Deso, disponível em www.cehop.se.gov.br, e de 05/2006 da Secretaria de Infraestrutura do
Estado do Ceará – SEINFRA/CE, disponível em www.seinfra.ce.gov.br (respectivamente, Anexo V e
Anexo VI à presente instrução). A tabela a seguir mostra o resultado da aferição efetuada:
7.5.3.4.6.5 Verifica-se, então, que os custos medianos do Sinapi de 02/2006 cotados em Teresina/PI
para os materiais mais relevantes do Contrato AJ 027/99 são bastante altos, quando comparados a
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outras referências. De fato, os custos do Sinapi são, aproximadamente, 80% maiores que os da
Companhia de Saneamento de Sergipe e 50% superiores aos da Seinfra/CE, embora estes tenham base
mais recente (05/2005), o que leva a crer que a comparação com preços de mesma base revele uma
superioridade ainda maior.
7.5.3.4.6.6 Esta situação, provavelmente, decorre da utilização de custos medianos que, como visto,
leva a que, nos preços pesquisados para cada insumo, haja 50% de casos com valores inferiores ao
adotado.
7.5.3.4.6.5 Conclui-se, portanto, que o resultado do estudo de preços atuais do Contrato AJ 027/99,
embora indique, no global, que não há sobrepreço, não pode ser tido como um indicador de que tal
contrato seja vantajoso para a Administração, muito pelo contrário, os resultados apontam para
situação diametralmente oposta. Na avaliação comentada no subitem seguinte há mais motivos para
crer que, de fato, os preços do Contrato AJ 027/99 para fornecimento de tubos são muito generosos
para a contratada.’ (grifos acrescidos).
Diante dos fartos indícios apresentados, propõe-se que seja reiterada junto à CEF a necessidade de
revisão dos preços do SINAPI para tubos de aço e ferro fundido de grandes diâmetros, a exemplo do
disposto no item 9.5.2 do Acórdão 1.020/2007-Plenário, de 30/05/2007:
‘9.5. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação

que o fundamentam, para:
(...)
9.5.2. à Caixa Econômica Federal – CEF, gestora do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil – SINAPI, para que tome ciência e adote as providências de sua alçada, com relação às
incongruências, detectadas por este TCU, nas composições de custos unitários de aquisição de produtos
de alta especificidade’(grifos acrescidos).
É importante também relembrar que o Acórdão 1.736/2007-Plenário, de 29/08/2007, já apontava a

necessidade de estudos mais específicos acerca das pesquisas de preço e da influência dos ganhos de
escala sobre os custos unitários de insumos:
‘9.1. determinar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c o
art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que:
(...)
9.1.15. desenvolva estudos com o objetivo de considerar a economia de escala na obtenção dos preços
de insumos do Sinapi;’(grifos acrescidos).
Continuando as buscas por referenciais de preços para tubos de ferro fundido e aço, visando à obtenção
de valores médios que pudessem servir de “balizadores” da análise, outra fonte alternativa de consulta
foi o “Sistema Gerenciador de Séries Temporais” do Banco Central do Brasil (www3.bcb.gov.br/sgspub
/consultarvalores/telaCvsSelecionarSeries.paint).
No referido banco de dados, foi possível obter séries históricas de preços referenciais de ‘Exportações
de Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus acessórios’, conforme dados divulgados pela Secretaria
de Comércio Exterior, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC/Secex).
Registradas sob os códigos nº 3030 (total financeiro mensal de exportações de tubos, em US$ FOB) e
4277 (peso total mensal dos tubos exportados, em kg), a atualização das séries históricas é de
responsabilidade do setor DEPEC/DIBAP/SUCOI do BCB. Efetuando-se a simples divisão entre as duas
grandezas mensais citadas e aplicando-se a taxa de câmbio para o último dia em cada mês, têm-se os
valores referenciais médios mensais, em moeda nacional, para os preços por unidade de peso (R$/kg),
aplicáveis tanto aos tubos quanto aos seus acessórios. Observa-se que o custo FOB (‘free on board’, ou
‘livre [de despesas até estar] a bordo [do navio]’) trata-se do preço de venda da mercadoria acrescido
de todas as despesas que o exportador faz até colocá-lo dentro de um navio (impostos, transporte da
fábrica ao porto, riscos diversos, custos de atrasos no embarque etc.). É um termo muito utilizado no
comércio exterior e indica que o preço determinado pelo vendedor para um produto específico inclui as
despesas de transporte até um determinado local, por exemplo, até o "armazém porto", ao passo que o
comprador do produto seria responsável pelos custos de transporte marítimo do porto brasileiro até o
país de destino.
A Tabela 5 a seguir apresenta o resumo da análise (maiores detalhes à fl. 10 do Anexo 4), de onde se
demonstra que é possível se ter valores médios de referência para tubos da ordem de R$ 2,98/kg na
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data-base do orçamento da Adutoria Pirapama (agosto/2007). Também se demonstra que a média

durante todo o período de elaboração do edital de licitação e execução contratual (janeiro/2007 a
setembro/2008) a referência não ultrapassou R$ 3,22/kg. Como será visto nos próximos itens, os custos
unitários médios contratados apenas para tubos de ferro fundido (R$ 4,42/kg, sem BDI) são
significativamente superiores (mais de 48%) aos valores disponíveis pelo MDIC para exportação de tubos.
Após demonstrar que os valores referenciais do SINAPI não são os mais adequados para o caso concreto,
em resposta às justas preocupações demonstradas pelo Ex.mo. Sr. Ministro-Relator, as análises
realizadas no âmbito desta instrução, visando aferir os sobrepreços calculados, foram direcionadas para
comparações com o sistema da CODEVASF. Além disso, no caso específico dos tubos de ferro fundido,
foram efetivadas comparações também com as referências do MDIC para exportações de tubos, bem
como com as compras realizadas nas obras do sistema Gurjaú (consórcio Galvão Engenharia/ Queiroz
Galvão), conforme será visto nos itens a seguir.
É necessário destacar ainda que, caso as referências de preços para os tubos de ferro fundido utilizados
no cálculo do sobrepreço em questão fossem baseadas nas notas fiscais do sistema Gurjaú (consórcio
Galvão Eng./ Queiroz Galvão), o sobrepreço total seria ainda maior, já que os preços médios praticados
em Gurjaú são cerca de 7,5% inferiores aos calculados para Pirapama. A diferença está no custo do
transporte dos tubos da fábrica até o local da obra de Gurjaú, o qual já está incluso no preço da nota
fiscal, enquanto que no caso da obra de Pirapama o frete foi cotado pela Secex-PE junto à uma
transportadora de Recife (LDB Cargas). Tal constatação indica que o custo do transporte estimado pela
equipe de auditoria (20% do valor da carga), está suficientemente conservador, a favor do consórcio
construtor.
Tabela 5: Preço unitário (R$/kg) médio mensal obtido na exportação de tubos de ferro fundido, aço e
acessórios durante o período de execução contratual (jan/2007 a set/2008).
V. RESULTADOS DA REVISÃO DO SOBREPREÇO NOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS DA ADUTORA PIRAPAMA
V.1 – RECÁLCULO DO SOBREPREÇO DOS TUBOS DE FERRO FUNDIDO E COMPARAÇÃO COM OUTRAS
REFERÊNCIAS DE MERCADO
Conforme já exposto no item “IV.2” desta instrução, durante o cálculo do sobrepreço referente à
intermediação no fornecimento de tubos de ferro fundido, a equipe de auditoria não computou os
seguintes quantitativos: (i) 222m de tubos de DN 400mm; (ii) 10m de tubos de DN 500mm; (iii) 30m de
tubos de DN 600mm; (iv) 13m de tubos de DN 1000mm; e (v) 2509m de tubos de DN 300mm.
Além da ampliação da amostra analisada, o sobrepreço revisado sofreu elevação também em

decorrência da necessária redução do BDI contratual de 13,5% para 9,15%, conforme justificativas e
cálculos presentes no item “IV.1” desta instrução.
Com a finalidade de se comparar os preços praticados no contrato da Adutora Pirapama com as demais
referências de preços de mercado identificadas na presente análise, foi elaborada a Tabela 6 a seguir,
comparando os preços por unidade de peso (R$/kg) para os tubos de ferro fundido nos diâmetros de
projeto.
Tabela 6: Comparativo de preços unitários (R$/kg) para tubos de ferro fundido.
Em relação aos preços referenciais da CODEVASF, identifica-se um sobrepreço da ordem de 34,5%,

atentando-se que os preços da CODEVASF foram atualizados da data-base da última cotação disponível
(03/08/2000) até a data-base do orçamento de Pirapama (30/08/2007), valendo-se do índice da FGV
específico para “Obras Hidrelétricas – Materiais em Ferro Fundido” (majoração de preços de 93% no
período considerado). Ocorre que, conforme já comentado, o referencial da CODEVASF está ainda acima
das expectativas de redução, pois se refere a cotações unitárias (1m de tubo) realizadas na rede
varejista de materiais de construção, de modo que é perfeitamente natural que se espere um desconto
ainda maior em função da grande escala da compra.
Conforme comentado no item IV.4 desta instrução, foram também utilizadas como “balizadores” as
séries históricas de preços referenciais de “Exportações de Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus
acessórios” do MDIC. Dividindo-se o código nº 3030 (total financeiro mensal, em US$) pelo código nº
4277 (peso total mensal, em kg), e aplicando-se a taxa de câmbio para o último dia em cada mês,
tem-se os valores referenciais médios mensais, em moeda nacional, para os preços por unidade de peso
(R$/kg).
Os valores médios de referência do MDIC obtidos para exportação de tubos revelam um sobrepreço
orçamentário da ordem de 54% na data-base do contrato da Adutoria Pirapama (agosto/2007),
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percentual de sobrepreço muito próximo àquele identificado com base nas notas fiscais obtidas pela
Secex-PE. Caso seja considerado o preço médio de exportação dos tubos durante todo o período de
execução contratual (janeiro/2007 a setembro/2008) tem-se um sobrepreço médio observado de 43% em
relação ao mercado exportador nos últimos 20 meses.
Portanto, comprova-se que o preço unitário médio calculado nesta instrução (R$ 3,23/kg), com base nas
notas fiscais disponibilizadas nos autos pela Secex-PE, é inferior à médias do banco de preços unitários
da CODEVASF (R$ 3,74/kg), mas perfeitamente compatível com as referências de mercado do Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (R$ 3,25/kg), lembrando-se que se trata de um valor
suficientemente conservador para efeitos de comparação, já os dados de exportação incluem também
os tubos em aço, cujo preço é maior do que os de ferro fundido.
Uma última análise foi feita para os tubos fabricados em ferro fundido, com vistas a fornecer maior
segurança acerca da precisão do sobrepreço e a garantir bons subsídios à formulação de juízo sobre o
tema, conforme almeja o Ex.mo. Sr. Ministro-Relator. Para tal, foram utilizadas as Notas Fiscais das
obras de integração do Sistema Gurjaú (Contrato CT.OS.06.0.0549), trazidas aos autos pela Secex-PE
(Volume 9 do Anexo 1), destacando-se que a obra se localiza na mesma região geográfica do sistema
Pirapama e foi realizada por um consórcio diferente (construtoras Galvão Engenharia e Queiroz Galvão).
A maioria das Notas Fiscais de tubos de ferro fundido do Sistema Gurjaú (DNs 600 mm, 700 mm, 800 mm
e 1.000 mm) foram emitidas entre março e maio/2007, sendo, portanto, anteriores à data-base do
orçamento de Pirapama (agosto/2007). Porém, há notas de DN 700 mm que foram emitidas em
novembro/2007 (fl. 1634, Anexo 1, Vol. 9), cujos custos dos tubos (R$/m) são cerca de 11,25%
superiores àqueles observados até maio/2007. Por conservadorismo, optou-se por extrapolar o aumento
observado no tubo de DN 700 mm para todos os demais elementos da amostra (DNs 600 mm, 800 mm e
1.000 mm), procedimento a favor da segurança e em benefício da contratada. Mesmo com o aumento
incorporado, ao se comparar o preço por peso médio (R$/kg) efetivamente praticado em Gurjaú com
aqueles contratados pela Compesa para Pirapama, obtém-se um sobrepreço médio da ordem de 76%.
Reiterando as conclusões do item IV.4, no qual se demonstrou a total inadequação do uso dos custos de
tubos presentes no SINAPI ao compará-lo com outros referenciais de mercado (CODEVASF, MDIC e
pregões de Furnas), apresentou-se, na última coluna da Tabela 6, os valores encontrados naquele
sistema. Observa-se que se encontram muito acima de todas as referências pesquisadas pela Secob,
incluindo as próprias notas fiscais de aquisição de tubos para as Adutoras de Pirapama e de Gurjaú
(outro consórcio construtor, com negociação de preços melhor do que a de Pirapama).
No tocante à aplicação do SINAPI, vale lembrar ainda o disposto no art. 115 da Lei nº 11.439/2006 (Lei
de Diretrizes Orçamentárias 2007), in verbis:
‘Art. 115. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos Orçamentos
da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal, que deverá
disponibilizar tais informações na internet.
(...)
§ 2º A Caixa Econômica Federal promoverá, com base nas informações prestadas pelos órgãos públicos
federais de cada setor, a ampliação dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo Sistema,
de modo a contemplar os principais tipos de obras públicas contratadas, em especial as obras
rodoviárias, ferroviárias, hidroviárias, portuárias, aeroportuárias e de edificações, saneamento,
barragens, irrigação e linhas de transmissão’ (grifos acrescidos).
Conquanto os preços contratados não estejam superiores ao do SINAPI, há que se registrar que a Lei
define os preços das “medianas” pesquisadas como sendo o limite máximo maximorum, não definindo
qualquer parâmetro para avaliação de preços mínimos, pois é sabido que, em condições de concorrência
perfeita (sem assimetria de informações ou outras falhas de mercado), os preços contratados podem ser
substancialmente inferiores aos da referência máxima. A preocupação do legislador com o
aperfeiçoamento do sistema, objetivando adequá-lo à realidade de mercado para diversos tipos de
obra, é demonstrada no parágrafo 2º do art. 115, o qual atribui responsabilidade à CEF no sentido de
ampliar o rol de aplicações, com destaque para as obras hídricas (saneamento, barragens e irrigação),
categoria a qual pertence a Adutora Pirapama.
A Tabela 7 apresenta o resultado da revisão do sobrepreço para os tubos de ferro fundido.
Tabela 7: Sobrepreços Unitário (R$/m) e Total (R$) para tubos de ferro fundido da Adutora Pirapama.
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Como conclusão, tem-se que o sobrepreço revisado nesta instrução para o fornecimento de tubos
fabricados em ferro fundido é de R$ 17.540.851,32, sendo, portanto, cerca de 7% superior ao montante
total calculado pela equipe de auditoria (R$ 16.368.030,73).
V.2 – RECÁLCULO DO SOBREPREÇO DOS TUBOS DE AÇO CARBONO E COMPARAÇÃO COM OUTRAS
REFERÊNCIAS DE MERCADO
O item “IV.3” desta instrução apresentou a metodologia desenvolvida para extrapolação da amostra,
sobre a qual será calculado o sobrepreço referente ao fornecimento de tubos de aço carbono,
aumentando a quantidade analisada de 22.198 para 36.923 metros (aumento de 66% no quantitativo
analisado). O preço foi calculado com base na equação apresentada na Figura 1 e os resultados dos
cálculos paramétricos dos custos de referência para tubulações em aço com diâmetros diversos são
apresentados na Tabela 8 (maiores detalhes na fl. 24 do Anexo 4).
Destaca-se que a metodologia de definição do custo referencial por peso (R$/kg) em função do peso
unitário (kg/m) para cada diâmetro nominal (DN) dos tubos de aço, conquanto pareça complexa, é a
mais precisa possível, conforme será demonstrado com base nos resultados presentes para o caso
concreto.
Figura 1: Equação linear para determinar custo referencial por unidade de peso (R$/kg).
Algumas simplificações metodológicas foram testadas antes de se definir o formato final proposto (fls.
34 a 36 do Anexo 4), valendo-se, por exemplo, de preços médios ponderados entre as notas fiscais
disponíveis, com as duas únicas opções referenciais de custos para os tubos de aço: (a) DN 1700mm (R$
4,17/kg); e (b) DN 1880mm (R$ 4,10/kg).
No primeiro teste, o “fator de ponderação” utilizado foi a extensão de tubo de cada opção (“a” com
2.898m e “b” com 11.999m), resultando um valor médio de R$ 4,1136/kg. Ao se aplicar o valor médio
indistintamente a todos os demais tubos, o sobrepreço total seria de R$ 76,11 milhões. Este sobrepreço
total seria cerca de R$ 655 mil a maior do que o calculado pela metodologia proposta no item IV.3 desta
instrução, portanto, em desfavor da contratada.
Já no segundo teste, o fator de ponderação utilizado foi a extensão total de tubos com DN abaixo ou
acima do DN 1700mm (e = 3/8”). Para os caso com DN “abaixo do DN 1700mm” (total de 13.438m),
utilizou-se R$ 4,17/kg (custo da opção “a”, DN 1700mm), enquanto para os casos com DN “acima do DN
1700mm” (total de 23.485m), utilizou-se R$ 4,10/kg (custo da opção “b”, DN 1880mm). Usando-se o
valor médio ponderado de R$ 4,1255/kg para todos os tubos, o sobrepreço total seria de R$ 75,93
milhões. Conquanto tenha sido reduzido em relação ao primeiro teste, a diferença ainda seria de R$ 482
mil a maior em relação à metodologia proposta, igualmente em prejuízo da contratada.
Um terceiro teste adotou média simples entre os preços das opções “a” (DN 1700mm) e “b” (DN
1800mm), considerando o mesmo “peso” para ambos os custos referenciais disponíveis: (R$ 4,17/kg + R$
4,10/kg)*1/2 = R$ 4,1350/kg. Mesmo para esta situação bastante simplificada, o sobrepreço total seria
de R$ 75,79 milhões, ou seja, uma diferença de R$ 343 mil a maior do que o final proposto, penalizando
injustamente a contratada.
Diante dos resultados dos testes preliminares realizados durante a análise, tem-se a convicção de que a
metodologia adotada, por sua robustez, é a que melhor apura o dano causado ao erário e, ao mesmo
tempo, não penaliza injustamente a construtora contratada.
Tabela 8: Custos unitários referenciais (R$/kg) para tubos de aço carbono (data-base abril/2008).
Além da ampliação da amostra de custos para os diversos tipos de tubos de aço analisados, o sobrepreço
revisado sofreu elevação também em decorrência da necessária redução do BDI contratual de 13,5%
para 9,15%, conforme justificativas e cálculos presentes no item “IV.1” desta instrução.
Com a finalidade de se comparar os preços praticados no contrato da Adutora Pirapama com as demais
referências de preços de mercado identificadas na presente análise, foi elaborada a Tabela 9 a seguir,
comparando os preços por unidade de peso (R$/kg) para os tubos de aço carbono nos diâmetros de
projeto.
Tabela 9: Comparativo de preços unitários (R$/kg) para tubos de aço carbono.
Observa-se, de antemão, que o preço médio contratado está muito acima de todos os demais
referenciais, inclusive do orçamento elaborado pela Compesa para servir de referencial de preço na
licitação, contrariando, inequivocamente, o disposto na Súmula TCU 247/2004:
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‘É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para
a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja
prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de
propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução,
fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades
autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade’ (grifos acrescidos).
Em relação aos preços referenciais da CODEVASF (R$/kg de tubo de aço, código 3062 do Sistema
Atrium), identifica-se um sobrepreço mínimo da ordem de 85,8%, atentando-se que os preços da
CODEVASF foram atualizados a partir da data-base da última cotação disponível (03/08/2000) até a
data-base do orçamento de Pirapama (30/08/2007), valendo-se do índice da FGV específico para “Obras
Hidrelétricas – Materiais em Aço Galvanizado” (majoração de preços de 142% no período considerado).
Ao contrário dos tubos de ferro fundido, não foram utilizados os dados das séries históricas de preços
referenciais de “Exportações de Tubos de ferro fundido, ferro ou aço e seus acessórios” do MDIC para os
preços por unidade de peso (R$/kg). A justificativa é que, ao se somar as vendas ao exterior de peças
fabricadas tanto em aço carbono quanto em ferro fundido, o preço médio não é de todo representativo,
não podendo ser tomado como limite superior para análise de sobrepreço dos tubos de aço, já que estes
custarão sempre mais do que a média que inclui tubos de ferro fundido, os quais possuem custo unitário
(R$/kg) sensivelmente inferior ao do aço.
Em todo caso, comprova-se que o preço unitário médio calculado pela Secob (R$ 4,38/kg), com base nas
notas fiscais disponibilizadas nos autos pela Secex-PE, é apenas 9% inferior à média atualizada do banco
de preços da CODEVASF (R$ 4,84/kg), ao passo que, em relação ao preço contratado (R$ 9,62/kg), a
diferença a menor se amplia para 55%. A própria diferença entre o preço originalmente orçado pela
Compesa (R$ 8,99/kg) e o preço médio contratado já traz um indicativo de que o orçamento do Edital
era cerca de 6,5% mais econômico para a administração.
A Tabela 10 a seguir apresenta o resultado final da revisão do sobrepreço empreendida nesta instrução
para os tubos fabricados em aço carbono.
Tabela 10: Sobrepreços Unitário (R$/m) e Total (R$) para tubos de aço carbono da Adutora Pirapama.
No caso dos tubos de aço carbono, deve-se registrar que não há insumos similares registrados no SINAPI,
que contempla apenas tubos de aço galvanizado com costura até DN 125 mm (códigos de 7691 a 7701 e
de 21008 a 21016, por exemplo), ou tubos de aço preto (com ou sem costura), mas com DN máximo de
24”, equivalente a 600 mm (códigos de 20999 a 21027, por exemplo).
Como conclusão, tem-se que o sobrepreço revisado nesta instrução para o fornecimento de tubos
fabricados em aço carbono é de R$ 75.452.777,94, sendo, portanto, cerca de 25% superior ao montante
total calculado pela equipe de auditoria (R$ 60.319.504,40).
V.3 – SOBREPREÇO DOS DEMAIS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS ACESSÓRIOS
O item IV.1 desta instrução realizou ajustes no BDI contratual referente à intermediação de
equipamentos e materiais. Em respeito à jurisprudência desta Corte de Contas, a taxa de BDI de 9,15%
proposta por esta instrução será também aplicada aos demais materiais de grande vulto, como conexões
e válvulas (aço e ferro fundido), conjuntos moto-bomba, instalações elétricas de automação e demais
equipamentos de grande porte, adquiridos de firmas especializadas (excetuando-se a mão-de-obra
especializada para montagem e instalação).
Como primeiro exemplo do posicionamento adotado no TCU para casos similares, apresenta-se a íntegra
do item 9.1.1.1 do Acórdão 1.600/2003-Plenário:
‘9.1.1 adote, à luz do § 3º do art. 49 da Lei n. 8.666/1993, os procedimentos administrativos

necessários para a anulação da licitação CP n. 004/2002/DT/DESO, relativa às obras da adutora do Alto
Sertão e Sertaneja, caso não seja possível garantir a continuidade da licitação por meio de renegociação
das propostas feitas pelas empresas vencedoras, de forma a coaduná-las com as seguintes estipulações:
9.1.1.1 o BDI fixado sobre o fornecimento de tubulações, conexões, válvulas, acessórios e equipamentos
deverá ser de, no máximo, 10%, caso ele seja feito sem parcelamento;’ (grifos acrescidos).
Também o item 9.1.2.1 do Acórdão 1.020/2007-Plenário ilustra o encaminhamento a ser dado para o
ajusto do BDI de fornecimento de equipamentos:
‘9.1. determinar à Companhia de Águas e Esgotos do Maranhão – Caema que, com relação às etapas das
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obras da Adutora de Italuís II custeadas com recursos federais:
(...)
9.1.2. promova junto às respectivas contratadas a adequação do BDI dos Contratos ns. 071/2000 e
072/2000:
9.1.2.1. no tocante ao fornecimento de materiais e equipamentos, diferenciando-o daquele adotado

para prestação de serviços de engenharia, de forma a utilizar percentuais aceitáveis e compatíveis com
o empreendimento, observando-se os parâmetros usualmente admitidos pela jurisprudência do TCU;’
(grifos acrescidos).
Conforme visto na Tabela 1, os equipamentos e materiais acessórios a serem incorporados à obra da

Adutora Pirapama (à exceção dos tubos, analisados à parte) respondem por cerca de 17% do total do
orçamento contratual. Destaca-se ainda que em quase todas as planilhas orçamentárias referenciadas
apenas como “equipamentos” foram encontradas quantidades expressivas de tubos, conforme pode-se
constatar nas planilhas autuadas às fls. 41 a 64 do Anexo 4.
A Tabela 11 a seguir contabiliza o montante de sobrepreço identificado no orçamento contratual,

dividindo-o pelas estruturas abrangidas pela obra. Destaca-se que o ajuste descrito na Tabela refere-se
tão somente à redução do BDI de fornecimento aos patamares aceitos por este TCU, não realizando
qualquer ajuste nos custos dos materiais e equipamentos, pois o orçamento não se encontra detalhado o
suficiente para determinados equipamentos, exibindo preços “por conjunto”, por “lote”, ou mesmo
cotados como “verba” (fls. 39 e 40 do Anexo 4). Além disso, o alto grau de especificação técnica exigida
dificulta a obtenção de referenciais de preços nos sistemas normalmente utilizados(...)
(...)
Como conclusão, tem-se que o sobrepreço calculado nesta instrução para o fornecimento de
equipamentos e materiais acessórios à obra de Pirapama é de R$ 2.844.496,74.
VI. ANÁLISE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS SERVIÇOS DE CONSTRUÇÃO CIVIL

CONFORME FISCALIS 135/2008
VI.1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE AS CURVAS ABC ELABORADAS NO FISCALIS 135/2008
No cálculo do sobrepreço referente aos demais serviços de engenharia realizados pelo consórcio
construtor, a equipe de auditoria confrontou os preços contratuais com referências de mercado. Para
tal, foram utilizados tanto os preços estimados pela própria Compesa no orçamento contido no Edital
de licitação (Anexo V), quanto os custos do SINAPI (acrescidos de 35% de BDI), conforme registrado no
item 3.6.2 do Relatório Fiscalis 135/2008 (fls. 72 e 161 do vol. Principal):
‘Pela simples comparação entre a planilha apresentada pelo consórcio vencedor e o orçamento
estimativo da Compesa, detectou-se a existência de sobrepreços relevantes. Para se ter uma idéia da
dimensão do sobrepreço existente entre os valores contratados e o preço estimado pela Compesa,
selecionou-se o item 8.3.2 (Montagem de Tê com pontas para solda DN = 400 mm...) da planilha relativa
à Estação Elevatória de Água Bruta do Sistema Produtor Pirapama. Comparando-se o preço contratado e
o orçado pela administração para o referido item de serviço, constata-se um sobrepreço da ordem de
1000%.
(...)
A fim de verificar a compatibilidade dos preços contratados com os preços de referência constantes do
SINAPI, foram selecionados, nas planilhas de preços relativas à parte da obra financiada com recursos
federais (Convênio n.º 077/2007), os itens de serviço de maior relevância financeira. Os preços
contratados para os itens de serviço mais relevantes foram comparados com os preços de referência
constantes do SINAPI para estes mesmos serviços, utilizando-se, sempre que possível, a mesma
composição de insumos adotada pelo setor de orçamento da Compesa.
Ao final da análise, constata-se a existência de sobrepreço em vários itens contratados, totalizando R$

2.135.875,08 (...). Devendo-se ressaltar que a relação de itens com sobrepreço não é exaustiva, ou seja,
não representa o cálculo do sobrepreço em sua totalidade, tendo em vista as seguintes limitações: i)
não foram encontrados no SINAPI todos os itens de serviço submetidos à avaliação de preços, ii) não
foram analisadas as planilhas de preços das partes da obra que não estão incluídas no plano de trabalho
do Convênio n.º 077/2007’ (grifos acrescidos).
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(...)
Após analisar os procedimentos seguidos pela equipe de auditoria para o cálculo do sobrepreços nos
principais itens de serviço constantes do orçamento das obras civis, esta instrução passa a aprofundar a
discussão sobre alguns pontos que, por influenciar diretamente o sobrepreço final apurado, merecem
maior atenção.
Conforme visto, a Secex-PE elaborou várias “curvas ABC” para determinar os serviços mais relevantes
do ponto de vista material (% sobre o custo total da estrutura civil analisada), adotando uma curva ABC
diferente para cada uma das estruturas selecionadas: ETA, AAB, EEAB ou AAT 1. Este procedimento
considerou as estruturas específicas (“subáreas” da obra da Adutora Pirapama) como se fossem obras
isoladas e não como se compusessem um conjunto único de serviços, localizados em uma mesma área
(Cabo de Santo Agostinho) e regidos por um único contrato de construção (Contrato nº 07.0.0467).
(...)
No caso concreto das análises realizadas pela Secex-PE, observa-se que a segregação do orçamento do
contrato em vários “sub-orçamentos”, os quais são submetidos à aplicação da técnica da curva ABC
isoladamente, causa algumas distorções na definição dos serviços materialmente mais relevantes. No
caso em tela, observou-se ainda que mesmo dentro de uma única estrutura (Adutora de Água Bruta –
AAB, por exemplo) não houve a agregação dos quantitativos de serviços que possuem especificação e
preços idênticos entre si.
O somatório dos quantitativos de itens semelhantes (idêntica especificação e igual preço) deve ser
realizado antes da ordenação da lista pelos preços totais de cada item (“em ordem decrescente de
preço”, como no citado Voto do Acórdão 2006/2006-Plenário), sob pena de, ocorrendo o contrário, se
omitir a real importância material de alguns itens dentro da análise. É o que ocorreu, por exemplo,
com os itens 9.1.7 e 6.2.1 da AAB, ambos descritos como “Ferro/corte, dobragem e coloção (bit. Média)
CA-50/60”, com preço unitário contratado de R$ 5,98/kg (fl. 1470, Anexo 1, Vol. 8).
(...)
Conforme será visto no item que tratará da revisão metodológica proposta nesta instrução, procedeu-se
a agregação dos serviços semelhantes antes da devida aplicação da Curva ABC.
VI.2 – ADEQUAÇÃO DOS REFERENCIAIS DE PREÇO USADOS NO CÁLCULO DO SOBREPREÇO NO FISCALIS

135/2008
Conforme já comentado nos itens anteriores, a equipe de auditoria optou acertadamente pela
utilização do SINAPI como referência de custos para o cálculo do sobrepreço. Há que se destacar que, a
priori, os serviços ora cotados não apresentam maiores especificidades ou características próprias que
impeçam a utilização do SINAPI ou de outros referenciais de preço, tais como o SICRO2 (DNIT), o Atrium
(CODEVASF), o banco de dados do DNOCS ou as Revistas Especializadas.
Por exemplo, o serviço de escavação de vala para uma obra de adutora não se difere do serviço de
escavação de vala para uma obra rodoviária ou outra obra qualquer. Assim como serviços de reaterro de
vala, carga/descarga de materiais, transporte, entre outros, não apresentam características especiais
pelo simples fato de fazerem parte do conjunto de uma obra de adutora.
Além do mais, o SINAPI consubstancia-se em sistema referencial de preços em obras públicas federais,
de acordo com a consolidação da jurisprudência desta Corte. O mesmo pode ser afirmado com relação
ao SICRO e a outros bancos de dados especializados, desde que devidamente justificado o seu uso, a
partir da transparência dada às composições de custos unitários. Além das decisões oriundas desta Casa,
vale citar as recentes Leis de Diretrizes Orçamentárias que, desde o ano de 2002, apontam o SINAPI
como sistema referencial de preços para as obras públicas executadas com recursos federais.
Como exemplo de decisões prolatadas pelo Plenário deste Tribunal que referendam o uso do SINAPI
como referencial de preços para obras de adutoras, podem ser mencionados os Acórdãos 1600/2003,
592/2004 e 644/2004, todos do Plenário.
O acórdão de 2003 trata da construção da adutora do Alto Sertão e Sertaneja, no Estado de Sergipe,
onde se determinou, além da diferenciação do BDI na aquisição da tubulação, a utilização do SINAPI
para limitar os preços dos serviços e materiais referentes às parcelas de maior relevância no certame
licitatório e dos serviços que vierem a ser inseridos ou que tiverem seus quantitativos majorados em
eventuais aditivos ao contrato firmado. No mesmo sentido, encontra-se o Acórdão 592/2004, relativo às
obras de construção do perímetro de irrigação do Rio Preto, no Distrito Federal, onde foi determinado
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que qualquer acréscimo de serviço ao contrato analisado seja devidamente justificado e tenha por
limite os referenciais de preços contidos no SINAPI. Finalmente, no Relatório do Acórdão 644/2004,
relativo às obras de construção da adutora Acauã, na Paraíba, verifica-se que a equipe de auditoria
também utilizou-se do SINAPI para verificação de sobrepreços no objeto estudado.
Voltando ao caso da Adutora Pirapama, com relação aos preços referenciais obtidos do relatório SINAPI
de “Custos de Composições Analítico” (código PCI.818.01), há que se tecer alguns comentários acerca da
escolha dos “parâmetros” usados pela equipe de auditoria para a geração do relatório e posterior
seleção das composições analíticas.
A Secex-PE escolheu como “abrangência” a opção “Pernambuco”, o que significa dizer que, no relatório
final gerado pelo sistema, são apresentadas apenas as composições analíticas de custos utilizadas por
órgãos sediados no Estado de Pernambuco, como a COHAB/PE, a EMLURB/PE, a CEF/PE e a própria
Compesa/PE. Ocorre que esta opção limita o rol de composições disponíveis para comparação e escolha
daquela que melhor se adapta ao caso concreto.
Nos trabalhos realizados pela Secob, ao se delimitar a “abrangência” do relatório, é recomendável a

escolha da opção “Nacional Caixa”, tendo em vista que em auditoria realizada por esta Secretaria no
SINAPI, o uso do chamado “Banco Nacional” se revelou a melhor opção, em detrimento dos bancos
próprios de diversas instituições (como as já citadas Compesa, EMLURB/PE etc.), conforme registra o
Ex. mo. Ministro Ubiratan Aguiar, Relator do Acórdão 1.736/2007-Plenário:
(...)
Porém, além de toda a argumentação já apresentada, que aponta para o uso do Banco de Preços
“Nacional Caixa” em detrimento das composições da Compesa, é importante registrar que, na tentativa
de se emitir novamente o relatório de Composições Analíticas de Custos do SINAPI com a “abrangência”
restrita a Pernambuco, objetivando reproduzir todos passos executados no Fiscalis 135/2008 no cálculo
do sobrepreço, observou-se que muitas das composições utilizadas pela Secex-PE, oriundas da própria
Compesa, foram suprimidas ou substancialmente alteradas no novo relatório gerado pelo SINAPI. Isto
porque, conforme comentado, a Compesa possui total liberdade para alterar as composições de sua
autoria no SINAPI (Banco do Conveniado), sem quaisquer ingerências da CEF, responsável apenas pelas
composições do Banco Nacional (BN).
(...)
Por todo o exposto, com vistas a garantir a compatibilidade das composições e dos preços selecionados
como referência com aquelas presentes no “Banco Nacional” do SINAPI, bem como a reprodutibilidade
dos cálculos, todos os itens apontados como relevantes pela curva ABC foram novamente verificados
nesta instrução. Além disso, tendo em vista que a própria equipe de auditoria admite que uma das
limitações da análise foi o fato de que “não foram encontrados no SINAPI todos os itens de serviço
submetidos à avaliação de preços” (fls. 72 e 161, Vol. Principal), a presente instrução buscou custos
referenciais em outros bancos de dados aceitos pela jurisprudência deste Tribunal, tais como o SICRO2
(DNIT) e ATRIUM (CODEVASF).
VI.3 – REPRODUÇÃO DOS CÁLCULOS DE SOBREPREÇO PARA SERVIÇOS DE OBRAS CIVIS CONFORME FISCALIS
135/2008
Conforme já apresentado no item III.3 (fornecimento dos tubos), um dos objetivos traçados para a
presente análise foi o de garantir a reprodutibilidade dos cálculos integrantes das planilhas que
fundamentaram os indícios de sobrepreço apontados pela equipe de auditoria da Secex-PE no Fiscalis
135/2008.
A Secex-PE havia determinado um sobrepreço total de R$ 2.135.875,08 para os serviços de engenharia

da Adutora Pirapama (fl. 1468, Anexo 1, Vol. 8). As planilhas de cálculo constante dos autos (fls. 1469 a
1478, Anexo 1, Vol. 8) não apresentaram outros totalizadores além do montante de sobrepreço.
A reprodução da planilha original da Secex-PE durante a presente análise, mantendo-se todas as

premissas consideradas pela equipe de auditoria (inclusive o quantitativo apurado), indicou ser possível
reproduzir os cálculos matemáticos empreendidos por aquela Unidade Técnica sem maiores
dificuldades, haja vista que todos os passos foram adequadamente explicados nas próprias planilhas. No
entanto, duas questões conceituais mereceram um tratamento diferenciado nesta instrução, conforme
se apresentará na sequência.
A primeira questão trata de inconsistências no preço unitário do item “Concreto simples FCK = 25 MPa,
dosado conforme a condição "A" da norma NBR 12655 e com consumo mínimo de cimento 400 kg/m³”,
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para o qual, em praticamente todas as estruturas, o valor orçado pela Compesa (R$ 367,64/m³) já inclui
o serviço de “lançamento e aplicação de concreto nas formas”, a exemplo do item 6.6.2 da Adutora de
Água Tratada 1 – AAT 1, do item 9.1.6 da Adutora de Água Bruta - AAB e do item 2.3.5.2 da Estação de
Tratamento de Água – ETA (Tubulação Externa). A exceção à regra está no orçamento da Estação
Elevatória de Água Bruta - EEAB, para o qual a Compesa optou por segregar os preços unitários dos
serviços em dois itens distintos, sendo o item 14.7 destinado a remunerar exclusivamente a elaboração
do concreto “para lançamento convencional”(ao preço de R$ 313,43/m³), enquanto o item 14.6 é
responsável por remunerar apenas o lançamento deste concreto nas formas (ao preço adicional de R$
54,21/m³). Ambos os itens apresentam quantitativos idênticos (1.550 m³ cada), ao passo que seus
preços unitários orçados pelo Edital da Compesa, quando somados, representam o mesmo preço
praticado nas demais estruturas (R$ 367,64/m³).
Durante as análises empreendidas nesta instrução, constatou-se que a planilha contratual apresenta um
erro no preço unitário do item 14.7 da EEAB (preparo do concreto de 25 MPa), erro este até então não
detectado, nem pela área técnica da Compesa, nem pela equipe de auditoria.
Apesar do referido item 14.7 da EEAB não incluir o serviço de “lançamento”, o preço que figura na
planilha orçamentária do Contrato (R$ 379,99/m³), além de ser significativamente mais alto que o
referencial da Compesa, é o mesmo utilizado em todos os demais itens similares (6.6.2 da AAT 1, 9.1.6
da AAB e 2.3.5.2 da ETA), para os quais estão inclusos os serviços de lançamento e adensamento do
concreto nas formas. Em outras palavras, se o preço contratual para o concreto de 25 MPa já inclui
todos os serviços necessários para colocar o concreto na forma, todo o item 14.6 é desnecessário
(quantitativo total de 1.550 m³) e, portanto, todo o montante de R$ 119.908,00 deve ser considerado
como sobrepreço, pois, do contrário, haveria o pagamento em duplicidade por um mesmo serviço. Este
montante de sobrepreço representa um adicional de R$ 11.006,64 em relação ao somatório dos
sobrepreços apurados pela Secex-PE para aos itens 14.6 (R$ 28.750,08) e 14.7 (R$ 80.151,28).
A segunda questão conceitual que merece ser abordada trata da desconsideração dos itens
com’subpreço’ (preços contratados abaixo daqueles normalmente encontrados no mercado) no cálculo
do sobrepreço final.
Nas planilhas da Secex-PE, os eventuais “subpreços” foram ignorados para efeito de cálculo do
“sobrepreço” total, como observado, por exemplo, nos itens de “Ferro/corte, dobragem e coloção (bit.
Média) CA-50/60”, com preço unitário contratado de R$ 5,98/kg, inferior ao referencial de R$ 6,39/kg
(com BDI de 35%, conf. fl. 1470, Anexo 1, Vol. 8).
A jurisprudência desta corte tem adotado o entendimento que somente há efetivo “sobrepreço” no
orçamento quando este é resultante de “desbalanço” entre sobrepreços e subpreços ofertados à
Administração, com a predominância de preços contratados acima dos referenciais de mercado, mas
também considerando a contribuição daqueles preços que porventura estejam abaixo das referências.
No Acórdão 1.755/2004 – Plenário, o Ex.mo. Ministro Relator Marcos Vilaça assim se pronuncia sobre o
tema (Voto Revisor):
‘Solicitei vista deste processo para a defesa de uma tese que compreendo ser a mais indicada diante de
um mal crônico que atinge boa parte das obras de rodovias no País, chamado de “jogo de planilha”, por
meio do qual, não é de hoje, algumas empreiteiras têm obtido lucros abusivos às custas do erário.
(...)
6. É importante ressaltar que as licitações processadas sem os critérios de aceitabilidade de preços
unitários são ilegais, por contrariarem o inc. X do art. 40 da Lei nº 8.666/93. A rigor, deveriam ser
declaradas nulas, assim como os contratos decorrentes. Porém, em nome do interesse público, para
evitar os transtornos próprios da interrupção das obras, procura-se contornar a irregularidade, com a
definição de procedimentos de ajuste dos preços.
(...)
20. Afinal, a empreiteira é livre para propor o preço que bem entender. Se o preço se mostra maior do
que o usual, todavia, cumpre ao órgão contratante recusá-lo, porque a lei lhe impõe o valor de mercado
como limite para a aceitação de pagamento (art. 43, inc. IV, da Lei nº 8.666/93). Por outro lado, se o
preço está abaixo do de mercado, desde que exeqüível, não pode o contratante rejeitá-lo, já que é
dever do poder público buscar a contratação mais vantajosa. Oferecer preço mais barato faz parte da
álea comercial. Pode ser fruto da assunção de um risco do negócio ou da disponibilidade de descontos.
Em todo o caso, uma vez oferecido e contratado, haverá de ser mantido.
21. Devo prevenir que o parâmetro para a aplicação do método do balanço consiste no preço global,
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considerando que foi o que definiu a licitação. Sendo assim, apesar dos lançamentos a crédito e a
débito, o que importa é o resultado final da operação. Não se trata de conceder créditos para a
contratada, ainda que parciais, mas somente de tornar possível um cálculo compensatório que, por
justiça, não imponha ao erário o pagamento de um preço exorbitante, nem à empresa a
responsabilidade por um débito maior do que o que é devido. Aliás, um débito que pode se revelar
inexistente, se frustrada a suposição de “jogo de planilha”. Daí também a importância dos lançamentos
parciais a débito do erário.
22. É preciso lembrar que os preços unitários não foram objeto de concorrência entre as licitantes e que
não passaram pelo crivo da comissão de licitação para a definição do vencedor do certame.
23. Note-se a iniqüidade de uma decisão que, tendo como parâmetro só os preços unitários, quando a
licitação se deu pelo preço global, mandasse realinhar apenas os valores individuais acima do mercado,
com a obrigação de a empresa preservar os comercializados abaixo. Estaria a contratada sendo
subjugada a devolver quantias como se a obra pudesse ter sido executada por um preço absurdamente
menor do que o próprio orçamento do órgão. Ora, todos aqui, por sentimento e dever, agimos
incansavelmente na defesa do interesse público, mas, como julgadores, não podemos cometer injustiças
contra quem quer que seja.’ (grifos acrescidos).
Portanto, diante dos argumentos expostos e por medida de inteira justiça, há que se ter a inclusão dos
“subpreços” no cômputo geral do sobrepreço.
Procedendo-se os devidos ajustes apontados, quais sejam (i) a exclusão de todo o item 14.6 da EEAB
(lançamento de concreto de 25 MPa nas formas) e (ii) a inclusão dos “subpreços” no cômputo geral do
sobrepreço, mantendo-se todas as demais premissas adotadas pela equipe de auditoria da Secex-PE, foi
possível obter outros dados relevantes da análise empreendida no Fiscalis 135/2008, em síntese:
Preço Total Contratado para serviços de obras civis = R$ 177.761.566,95 (conforme planilha original do
Contrato, sem aditivos);
Preço Total Contratado efetivamente analisado pela Secex-PE para serviços de obras civis (considerando
apenas os quantitativos adotados pela equipe) = R$ 26.952.570,06 (15,16% do Total Contratado);
Preço Total Orçado pela Compesa efetivamente analisado pela Secex-PE para serviços de obras civis
(considerando apenas os quantitativos adotados pela equipe) = R$ 26.776.955,29 (0,65% inferior ao
Preço Total Contratado);
“Sobrepreço Total” calculado pela Secex-PE apenas para os serviços analisados = R$ 2.135.875,08 (média
de 7,92% acima do preço de mercado, com base no SINAPI – “abrangência Pernambuco”);
Sobrepreço revisado apenas para os serviços analisados pela Secex-PE = R$ 1.106.436,76 (como se verá
adiante, este valor será substancialmente elevado, em virtude da ampliação da amostra analisada nesta
instrução).
Como visto, a amostra selecionada pela equipe da Secex-PE para análise do sobrepreço foi da ordem de
15% do preço total contratado. Por este motivo, torna-se importante a revisão da curva ABC e a
ampliação da amostra de preços de referência de mercado para outros serviços além dos já analisados,
pois a possibilidade de futuros aditivos em Convênios da União é real, e as alterações no montante de
recursos que este Tribunal deve controlar são significativas e merecem ser acompanhadas. Contudo,
com relação à divisão de responsabilidades pelo dano causado ao erário, há que se diferenciar o
“sobrepreço contratual total” do “débito oriundo do Convênio com a União”.
Por determinação do Ex.mo. Ministro Relator, o débito a ser imputado aos responsáveis que o deram
causa deve ser apurado em estreita observação à situação atual do Convênio 077/2007, sendo
proporcional aos recursos já transferidos. Já no caso dos recursos provenientes do Governo do Estado de
Pernambuco, o Tribunal de Contas daquele Estado deve ser alertado para a questão. O cálculo do
sobrepreço total será objeto dos próximos itens desta instrução, ao passo que o cálculo da parcela que
pode ser relacionada aos recursos oriundos do Convênio 077/2007, será apresentado ao final desta
instrução.
VII. REVISÃO DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS SERVIÇOS DE CONSTRUÇÃO CIVIL DA

ADUTORA PIRAPAMA
O presente item tem por objetivo apresentar as modificações metodológicas propostas para o cálculo do
sobrepreço nos serviços de engenharia da Adutora Pirapama, iniciando pela reavaliação do BDI e
seguindo com a extrapolação da amostra de serviços analisados para servir de base ao cálculo do
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sobrepreço.
VII.1 – REAVALIAÇÃO DO BDI APLICADO AOS SERVIÇOS
Da mesma forma como procedido para o BDI de fornecimento dos materiais e equipamentos, a Secex-PE
optou por manter a mesma taxa definida para o BDI contratual também para os serviços de construção
civil (35%). No entanto, em atenção às colocações do Ex.mo. Sr. Ministro-Relator em seu Voto, conforme
já apresentado no item “I”, esta instrução apreciou minuciosamente, à luz da jurisprudência deste
Tribunal, a composição analítica do BDI praticado para os serviços da Adutora Pirapama.
Conforme já mencionado, o item 10.2-“h” do Edital de Concorrência 001/2007-DEM/CEL (fl. 920, Anexo
1, Vol. 4) exigia o demonstrativo de composição do BDI “individualmente para construção civil e
fornecimento de materiais/equipamentos”. O BDI de fornecimento de materiais e equipamentos já foi
analisado no item IV.1 desta instrução. Quanto ao BDI para a execução das obras, a análise é
naturalmente mais complexa, conforme será constatado nos próximos itens.
VII.1.1 – BDI Contratual
Procedeu-se a averiguação do BDI sobre serviços apresentado na proposta vencedora da licitação

(Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS, data-base agosto/2007), o qual tem sido efetivamente
praticado no Contrato da Adutora Pirapama (fl. 1578, Anexo 1, Vol. 8).
Primeiramente, cabe destacar que o Consórcio Construtor cometeu grande equívoco ao incluir no BDI
diversos itens a título de “Administração Local”, sem quaisquer justificativas para os percentuais
apresentados.
O entendimento predominante neste Tribunal tem sido o de que os custos referentes a Administração
Local da obra devem constar dentre os custos diretos da planilha orçamentária, e não no BDI (ou LDI,
como adotado em parte da literatura), visando maior transparência na contratação da obra pública,
conforme expressamente definido do item 9.1.2 do Acórdão TCU 325/2007-Plenário:
‘9.1.2. os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e

Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no LDI;’
O BDI apresentado pelo consórcio construtor totaliza 9,86% exclusivamente para remuneração das
despesas com a “Administração Local”, trazendo a discriminação nos seguintes componentes: (i)
Mão-de-obra Indireta (6,10%); (ii) Transporte de Pessoal (0,95%); (iii) Materiais de Consumo
Administrativo (0,40%); (iv) “Serviços Gerais” (0,56%, sem detalhamento do que pode ser considerado
“serviço geral”); (v) Medicina e Segurança do Trabalho (0,90%); (vi) Alimentação de Pessoal
Administrativo (0,50%); e (vii) Segurança Patrimonial (0,45%).
Além dos percentuais já apresentados explicitamente como “Administração Local” no BDI contratual, há
outros que foram apropriados sob a classificação de “Outras despesas”, totalizando 1,85% adicionais,
sendo discriminados da seguinte forma: (i) Seguros (0,75%); (ii) Licenças e Franquias (0,10%); (iii)
Controle Tecnológico de Materiais (0,40%); (iv) Ferramentas e Equipamentos de Pequeno Porte (0,20%);
(v) Transporte de Materiais e Equipamentos (0,30%); e (vi) Serviços Topográficos Auxiliares (0,10%).
De todos os subitens apresentados como “Outras despesas”, o Tribunal considera apenas o item
"Seguros" (0,75%) como passível de inclusão no BDI, uma vez que, por variar de forma proporcional ao
custo do empreendimento, tal subitem traduz uma remuneração análoga àquela classificada como
"Riscos" no Acórdão TCU 325/2007-Plenário (item 9.2).
Com relação ao ISS, o Código Tributário Municipal de Recife/PE (disponível em

http://www.recife.pe.gov.br/sefin/legislacao/codtrib.php) registra que o imposto não incide sobre o
valor dos materiais, razão pela qual a alíquota de 5% foi reduzida para 3,50% no BDI contratual:
‘Art. 115 - A base de cálculo do imposto é o preço do serviço.
(...)
§ 6º - Na prestação dos serviços referidos nos subitens 7.02 e 7.05 do art. 102 desta Lei [inclui as obras
de construção civil], a base de cálculo é o preço dos serviços, deduzidas as parcelas correspondentes:
I - ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, efetivamente empregados, que tenham se

incorporado à obra ou ao imóvel, quando fornecidos pelo prestador dos serviços.” (grifos acrescidos)
(...)
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Art. 116 - A alíquota do imposto é:
(...)
V - 5% (cinco por cento) para os demais serviços.’ (grifos acrescidos).
A presente análise verificou se o percentual de 3,50% considerado no BDI contratual seria adequado às
circunstâncias de execução da obra. Nesse sentido, foi realizado um levantamento sobre as composições
analíticas dos custos para os serviços mais representativos no orçamento da Adutora Pirapama,
abordando um total de 30 serviços selecionados pela Curva ABC desta instrução, o que corresponde a
mais de 80% do montante total orçado. Como resultado, a pesquisa evidenciou, para a amostra de
serviços selecionados, que: (i) 25,3% dos custos correspondem à subcontratação de serviços com “firmas
especializadas” (incluindo mão-de-obra, equipamentos e materiais); (ii) 22,0% dos custos referem-se à
mão-de-obra própria do consórcio construtor; (iii) 15,3% dos custos correspondem a equipamentos
(próprios ou alugados); e (iv) 37,4% dos custos são destinados à compra de material por parte do
consórcio construtor (fls. 67 a 69, Anexo 4).
Considerando que base de cálculo sobre a qual será aplicada a alíquota de ISS para serviços de
engenharia (5,00%) exclui o valor dos materiais adquiridos de terceiros, e que a análise realizada
indicou um percentual médio de participação de 37% do custo dos materiais no total dos serviços,
tem-se que a alíquota que efetivamente deve ser incluída no BDI para cobrir os custos do referido
imposto é: 5% x [100 – 37]% = 3,15%. Portanto, observando-se o caráter estimativo de que se reveste a
definição da alíquota efetiva, considera-se que o percentual estabelecido para o ISS no BDI contratual
(3,50%) é suficiente para cobrir as despesas com o imposto sem ser abusivo, de modo que pode ser
aceito como limite máximo na composição analítica do BDI.
Sobre a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), cabe mencionar que, em
atenção à irregularidade apontada pela Secex-PE no relatório Fiscalis 135/2008, a Compesa trouxe aos
autos do processo documentos que têm por objetivo comprovar o estorno de valores referentes ao
pagamento da CPMF (fls. 185 a 210 do volume Principal).
Excluindo-se a CPMF, a “Administração Local” e as “outras despesas” indevidas, além de se ajustar a

fórmula final de acordo com a jurisprudência do TCU, conclui-se preliminarmente que o BDI Contratual
de 35,00% poderia ser reduzido.
Tendo em vista a impossibilidade de se calcular analiticamente todos os insumos que compõem a

Administração Local da obra da Adutora de Pirapama, objetivando a inserção dessas despesas na
planilha de custos diretos, alternativamente será estimado um percentual suficiente para cobertura
destes custos, a fim de garantir a comparação do BDI praticado na obra em tela com outras referências
de mercado e obras já analisadas por esta Corte de Contas. O percentual de Administração Local será
excepcionalmente somado à parcela de Administração Central que comporá o BDI Referencial,
percentual este que servirá de base comparativa para verificar se o BDI contratual praticado em
Pirapama pode ser considerado abusivo, conforme será visto no próximo item. A Tabela 12 apresenta o
detalhamento do BDI Contratual, bem como as observações preliminares visando sua adequação à
jurisprudência deste Tribunal.
Tabela 12: BDI Contratual para serviços de obras civis em Pirapapama.
VII.1.2 – BDI Referencial
Objetivando a máxima transparência na estimativa de uma taxa justa para o BDI aplicável aos serviços
de engenharia necessários à construção da Adutora Pirapama, foram pesquisados parâmetros na
jurisprudência do Tribunal para situações similares à da obra em questão, com o devido cuidado de
adaptar os percentuais de referência ao caso concreto.
O primeiro item a ser adaptado no BDI aceitável ao caso da obra da Adutora de Pirapama trata das
“despesas financeiras” na execução contratual, as quais variam de acordo com a conjuntura econômica.
Conquanto tal parcela tenha sido negligenciada na composição do BDI contratual, considera-se aceitável
o percentual de 1%, correspondente à rentabilidade média mensal da taxa Selic entre os meses de
agosto/2007 e setembro/2008 (0,93%).
O percentual de 10,00% a título de Lucro está bem acima da média recomendada no item 9.2 do
Acórdão TCU 325/2007-Plenário (6,90%), sendo o dobro do percentual adotado no SICRO2 (5,00%) e em
outras referências da literatura de orçamento de obras, tal como os 4% médios recomendados na tabela
4.4 do "Manual de BDI", de Mozart Bezerra da Silva (Ed. PINI, 2005). No entanto, tendo em vista o caso
concreto onde o contrato já está assinado e a eventual redução da margem de lucro prevista no BDI
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poderia ocasionar desequilíbrios na equação econômico-financeira original, cabe mencionar o

entendimento do Ex.mo. Ministro Marcos Bemquerer, Relator do Acórdão TCU 2641/2007-Plenário:
‘25. (...) não cumpre ao TCU estipular percentuais fixos para cada item que compõe a taxa de BDI,
ignorando as peculiaridades da estrutura gerencial de cada empresa que contrata com a Administração
Pública. O papel da Corte de Contas é impedir que sejam pagos valores abusivos ou injustificadamente
elevados e por isso é importante obter valores de referência, mas pela própria logística das empresas é
natural que ocorram certas flutuações de valores nas previsões das despesas indiretas e da margem de
lucro a ser obtida’ (grifos acrescidos).
Da mesma forma como procedido para o percentual de Lucro, no caso da Administração Central não
foram observados abusos em relação ao percentual do contrato (3,00%). Se por um lado o SICRO2/DNIT
adota apenas 1,50% para cobrir os custos relacionados a este item (fls. 73 e 74 do Anexo 4), de outro
lado o Acórdão 327/2007-Plenário aponta uma média de 4,07% para o mesmo item. Para o BDI
Referencial, este último percentual de 4,07% será o considerado, haja vista que a grande área de
abrangência da obra exige um postura conservadora em relação à necessidade de uma Administração
Central robusta para cobrir a necessidade de logística acima da média.
O mesmo raciocínio adotado para a Administração Central foi utilizado para a cobertura dos
“imprevistos”, que se traduzem em larga medida nos custos de Seguros. Conquanto não tenham sido
observados abusos em relação ao percentual do contrato (total de 0,87%, resultante da soma de 0,7% a
título de “seguros” com 0,12% sob a denominação de “imprevistos”) julgou-se prudente adotar a média
de 0,97% prevista no Acórdão 327/2007-Plenário para o cálculo do BDI Referencial.
Conforme já apresentado no item VII.1.2, a jurisprudência desta Corte de Contas exige o detalhamento
dos custos referentes à Administração Local, os quais devem constar da planilha de custos diretos, e não
no BDI. Diante da falta de elementos mais detalhados acerca da estrutura logística adotada pelas
construtoras envolvidas, buscou-se na literatura técnica especializada os elementos para estimativa dos
custos de Administração Local no caso da Adutora Pirapama.
O item 9.2.1 do Acórdão TCU 397/2008-Plenário determinou a retirada dos custos relativos à
Administração Local do BDI e sua transferência para o custo direto do empreendimento. Na explanação
do Ex.mo. Ministro Relator Augusto Sherman, é feita a seguinte menção às Tabelas de Composições de
Preços para Orçamentos (TCPO), da Editora PINI:
‘A TCPO considera como adequado o percentual de 6% de Administração Local para grandes obras.
Dentro desse percentual encontram-se: mão-de-obra indireta (gerente, engenheiro, mestre de obras,
encarregado etc.), os equipamentos da administração (veículos, mobiliários, telefones fixos,
computadores etc.), o apoio à mão-de-obra (medicina e segurança do trabalho, alimentação e
transporte de funcionários administrativos, transporte dos funcionários dentro do canteiro de obras
etc.), consumos administrativos (contas de água, luz e telefone, materiais de escritório, materiais de
limpeza etc.), e, além disso, a instalação de canteiro (mobilização inicial, mobilização de mão-de-obra,
mobilização de equipamentos, construções provisórias, aluguel de casas, manutenção das instalações do
canteiro, controle tecnológico - serviços de laboratório de materiais de construção e controles em geral
etc.).’ (grifos acrescidos).
É importante ressaltar que no caso do orçamento da Adutora Pirapama, a planilha de “Implantação

Geral - Instalação da Obra” (arquivo “ANEXO V - ESTIMATIVA DE CUSTO –QUEIROZ.xls” do CD nº 02, fl.
2182, Anexo 1, Vol. 12) já traz alíneas específicas para: (i) instalação física de canteiro (R$
1.206.972,76 - preço inclui barracão, escritório, alojamento e placas, já com BDI); (ii) mobilização de
mão-de-obra e equipamentos (R$ 182.000,00 - com BDI); (iii) desmobilização (R$ 78.000,00 - com BDI);
(iv) postos de vigilância patrimonial (total de 03 postos, operando por 36 meses, ao preço total de R$
646.971,48 – com BDI); (v) materiais/equipamentos de escritório (mobiliário e material de uso diário,
por 36 meses, ao preço total de R$ 116.995,92 – com BDI); (vi) veículos com motoristas (total de 08
veículos alugados por 36 meses, ao preço total de R$ 826.777,21 – com BDI); e (vii) “pré-operação das
unidades do sistema” (total de 3 meses, ao preço total de R$ 69.380,10 – com BDI). Nota-se que todas as
alíneas presentes nas planilhas de Custos Diretos já representam 1,76% do preço total dos serviços de
engenharia.
No caso da obra objeto do Acórdão TCU 397/2008-Plenário (Centro de Lançamento de Alcântara, da

Agência Espacial Brasileira), considerada uma obra de complexidade logística elevada, o Ex.mo.
Ministro Relator, após analisar as condições envolvidas no caso concreto, considerou excessivo até
mesmo o percentual de 6,00% sugerido pela publicação técnica TCPO.
Cumpre destacar ainda que a incorporação, no BDI, de percentuais a título de “Transporte de Materiais
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e Equipamentos” (0,30%) e “Serviços Topográficos Auxiliares” (0,10%), conforme visto no item VII.1.2,
representa grave falha devido à remuneração em duplicidade, na medida em que estas despesas já
estão previstas dentre os Custos Diretos relacionados na planilha “Implantação Geral - Instalação da
Obra”.
Sob as denominações de “Mobilização/Desmobilização de Equipamentos/Mão-de obra” (total de R$

260.000,00 = 0,15% do preço total dos serviços de engenharia) e “Locação” (total de R$ 533.394,42 =
0,30% do preço total dos serviços de engenharia), os serviços relacionados nos custos diretos são
suficientes para atender às necessidades da obra de Pirapama, de modo que uma nova inclusão desses
itens no BDI representa cobrança em duplicidade por um mesmo serviço já previsto.
Quanto aos custos do transporte de materiais, seja no fornecimento até a obra, seja no interior do
canteiro, apurou-se que os mesmos já fazem parte da composição de custos diretos de cada serviço
onde serão aplicados. Além disso, no tocante aos serviços topográficos (incluindo locações com gabarito
e nivelamento de valas de adutoras), cabe ainda ressaltar que os preços contratados já se encontram,
em média, quase 23% superiores àqueles orçados pela Compesa.
Para definir então o melhor percentual aplicável aos custos da Administração Local da Adutora
Pirapama, serão adotados, na presente análise, os conceitos advindos do "Manual de Custos Rodoviários
- Volume 1 - Metodologia e Conceitos" (2003), do Departamento Nacional de Infra-estrutura de
Transportes (DNIT). Cabe mencionar que os serviços de custos mais representativos na Adutora
Pirapama (muitos dos quais caracterizados como "movimentos de terra" ou “reposição de
pavimentação”) possuem notória similaridade com os serviços presentes no Sistema de Custos
Rodoviários (SICRO2), o qual tem sido adotado pelo Tribunal como referência para análises de custos de
obras públicas em todo o país, a exemplo daquelas tratadas nos Acórdãos TCU 1947/2007, 2062/2007,
2350/2007, 2631/2007, 136/2008, 278/2008 e 396/2008, todos do Plenário.
Objetivando subsidiar a estimativa dos custos da Administração Local, de forma a alocá-los

adequadamente nos custos diretos do orçamento, o item 2.2 do Volume 1 do Manual do DNIT apresenta
diversas considerações pertinentes, conforme segue:
‘Existe outro aspecto importante a considerar (...): o fato que determinado item seja considerado como
custo indireto não impede que seu valor seja orçado de forma analítica. (...) Assim sendo, a
metodologia orçamentária deve ser independente da forma adotada para o pagamento dos diferentes
itens de serviço, a fim de que se possam elaborar orçamentos consistentes e confiáveis.
(...) Assim, sempre que se adotam formas de remuneração atreladas a quantidades de trabalho
realizado para itens cujos custos sejam fixos ou cresçam com os prazos de execução da obra, está-se
criando a possibilidade de uma inadequação no valor pago em relação a seu custo. É o que ocorre, por
exemplo, quando se rateiam sobre os custos diretos – pagos segundo quantidades realizadas – os custos
de mobilização e desmobilização de equipamento ou de construção de instalações de canteiros de obra
que são itens que têm custos fixos. O mesmo acontece com os custos da administração local do
Executor, que são proporcionais ao tempo de duração da obra. Se ocorrerem variações, em relação ao
inicialmente previsto, nos quantitativos de serviços arrolados como itens do custo direto, a
remuneração dos itens indiretos também variará, sem que necessariamente seus custos tenham se
alterado nas mesmas proporções.
(...)
Conclui-se, portanto, que, por ocasião da elaboração do orçamento da obra e, posteriormente, do

preparo das planilhas de preço a serem incluídas nos editais de licitação, todos os itens passíveis de
serem considerados como custos diretos deverão ser classificados como tais (...)." (grifos acrescidos).
Portanto, observa-se na argumentação técnica do DNIT que o custo da Administração Local está atrelada
a custos fixos mensais, afetados pelo tempo de duração da obra, e não pela quantidade de serviços que
compõem seus custos diretos. Tal opinião é compartilhada pelo Engenheiro Civil Mozart Bezerra da
Silva, o qual afirma que o item orçamentário de Administração Local é composto por "despesas mensais
orçadas para cada tipo de construção e para cada prazo de execução" (item 3.2.1 do livro "Manual de
BDI" - Ed. PINI, 2005). Também o Engenheiro Civil Maçahico Tisaka, no item 2.5.2 do seu livro
"Orçamento na Construção Civil: consultoria, projeto e execução" (Ed. PINI, 2006), apresenta a
Administração Local como parte da planilha de custos diretos, apontando a quantidade de meses em
que serão incorridas despesas tanto com o "pessoal indireto da obra" quanto com a "manutenção" do
canteiro.
De acordo com o Manual do sistema do DNIT, a “Administração Local” inclui itens como: (i) Custo da
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Estrutura Organizacional (pessoal), (ii) Seguros e Garantias de Obrigações Contratuais e (iii) Despesas
Diversas. Ainda de acordo com o mesmo Manual, a Administração Local engloba as seguintes atividades
básicas: (a) chefia da obra; (b) administração do contrato; (c) engenharia e planejamento; (d) segurança
do trabalho; (e) produção; (f) manutenção de equipamento; (g) gestão de materiais; (h) gestão de
recursos humanos; e (i) administração da obra.
Além dessas, são previstas "Despesas Diversas" no Manual, as quais incluem: (i) veículos leves para
transporte de pessoal, combustível e manutenção; (ii) energia elétrica para iluminação pública e
domiciliar; (iii) cópias xerográficas e heliográficas; (iv) telefonemas; (v) fotografias; (vi) fax; (vii)
material de escritório; (viii) medicamentos; (ix) consultoria externa; (x) aluguéis; (xi) segurança e
vigilância; e (xii) seguro saúde. No caso da adutora Pirapama, os itens (i), (iii), (v), (vii) e (xi) já se
encontram expressamente incluídos nos custos diretos de “Implantação Geral - Instalação da Obra” (CD
nº 02, fl. 2182, Anexo 1, Vol. 12).
De acordo com o item 2.3 do Manual do DNIT, a execução de todas essas atividades relacionadas à
Administração Local (já incluindo as “despesas diversas”) são normalmente atendidas com o montante
de 2,50% aplicado sobre o Custo Direto dos serviços necessários à execução da obra (fls. 75 e 76 do
Anexo 4). Portanto, no caso concreto de Pirapama, tendo em vista que parte das chamadas “despesas
diversas” já está inclusa na planilha de custos diretos, pondera-se que o percentual de 2,50%, aplicado
sobre o total de custos diretos, é suficientemente conservador para cobrir os custos da Administração
Local da obra.
Além desses quesitos, o item 4.1.3 do Manual ainda cita alguns "Custos Adicionais à mão-de-obra",
compostos por: (i) Equipamentos de Proteção Individual (EPIs), (ii) transporte, (iii) alimentação e (iv)
ferramentas manuais. De acordo com as composições de custo unitário dos serviços de engenharia
apresentadas nas planilhas da Adutora Pirapama, adotando o mesmo procedimento do SICRO2, os custos
referentes às ferramentas manuais já estão incluídos nas respectivas composições unitárias (custo
direto). Assim, esse quesito não foi aqui considerado. Para os demais itens, o Manual do DNIT aponta
percentuais que devem ser aplicados apenas sobre o custo da mão-de-obra, e não sobre todo o custo
direto, sendo estimados 1,12% para os EPIs, 4,79% para o transporte e 9,6% para a alimentação.
Nesse sentido, foi utilizado o mesmo levantamento sobre as composições analíticas dos custos para os
serviços mais representativos no orçamento da Adutora Pirapama, conforme já apresentado na análise
do percentual de ISS incidente no BDI (total de 30 serviços selecionados pela Curva ABC, representando
80% do montante total orçado, fls. 67 a 69 do Anexo 4). A Tabela 13 apresenta os resultados da pesquisa
para a amostra de serviços selecionados.
Tabela 13: Composição analítica com a participação média (%) dos insumos nos serviços de construção
civil da Adutora de Pirapama.
Segundo a análise amostral efetuada sobre os quantitativos dos principais serviços previstos para o caso
concreto, a mão-de-obra necessária à realização dos serviços cotados representa aproximadamente 24%
do custo direto total das obras civis, com aproximadamente 22% de custos voltados para a mão-de-obra
destinada a trabalhos manuais e 2% destinados à mão-de-obra especializada na operação de
equipamentos pesados. Considerou-se que cerca de 11% dos custos dos equipamentos são destinados à
mão-de-obra necessária à operação dos mesmos, conforme pesquisa amostral realizada tomando como
base alguns dos principais equipamentos utilizados no SICRO2 (fls. 70 e 71 do Anexo 4), cujos resultados
são apresentados na Tabela 14.
Tabela 14: Custo médio (%) da mão de obra utilizada em equipamentos principais da obra
(operadores/motoristas) - base de custos: SICRO2 - Pernambuco - Novembro/2006
Assim, quando comparados ao Custo Direto dos serviços da obra em questão, considerou-se o percentual
de 0,27% para os EPIs (1,12% x 0,24), a taxa de 1,15% para o transporte de funcionários (4,79% x 0,24) e
mais 2,30% (9,6% x 0,24) para a alimentação geral no canteiro de obras (funcionários administrativos e
operários em geral). Os percentuais finais estimados pela metodologia do SICRO2 para EPIs, transporte
de pessoal e alimentação podem ser consideradas conservadores, na medida em que mostram-se
bastante superiores àqueles estabelecidos em contrato (0,20%, 0,95% e 0,50%, respectivamente).
Dessa forma, infere-se que a superestimativa dos percentuais destinados à Administração Local no BDI
contratual esteja concentrada nos itens de "mão-de-obra indireta" (responsável por 6,10% sobre o custo
direto, conforme BDI contratual), “medicina e segurança do trabalho” (0,90%), “licenças e franquias”
(0,10%) e no item descrito genericamente como "serviços gerais" (0,56%). O somatório destes itens
atinge absurdos 7,66%, muito acima do estabelecido como limite pelo TCPO (4,24% - já excluídos 1,76%
comprovadamente apropriados nos custos diretos) e pelo SICRO2 (2,5%).
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O percentual levantado nesta instrução para a “Administração Local” e para os “custos adicionais à
mão-de-obra”, limites máximos admissíveis para execução da obra da Adutora de Pirapama, alocados
indevidamente no BDI, pode ser resumido de acordo com a Tabela 15 a seguir, alcançando o percentual
de 6,22% sobre o Custo Direto da obra em comento. Este percentual final é bastante próximo àquele
definido pelo TCPO, conforme comentado no início deste tópico (discussões consubstanciadas no
Relatório do Acórdão 397/2008-Plenário).
Tabela 15: Percentual adequado para remunerar a Administração Local da obra da Adutora Pirapama.
O BDI Referencial estimado para o caso concreto da Adutora Pirapama reflete basicamente a eliminação
dos abusos identificados na estimativa dos custos de “Administração Local” e de “outras despesas”
(queda de 10,96%, conforme BDI contratual, para 6,22%), encontrando-se devidamente detalhado na
Tabela 16 a seguir.
Tabela 16: Composição analítica do BDI Referencial (excepcionalmente incorporando a Administração

Local) admitido para serviços de obras civis da Adutora Pirapama.
Cabe destacar que a Lei n° 11.488/2007, que cria o “Regime Especial de Incentivos para o
Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI”, suspendeu a exigência da contribuição para o PIS/Pasep e
da Cofins incidentes sobre a prestação de serviços para implantação de obras de infra-estrutura no
setor de saneamento básico, dentre outros. No entanto, tendo em vista que não foram encontrados nos
autos quaisquer referências ao cadastro da obra como beneficiária do REIDI e que parecer técnico da
Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (AESBE) desaconselha a adesão ao REIDI para
as empresas de saneamento, conforme noticiado em seu sítio eletrônico (http://www.aesbe.org.br
/aesbe/pages/noticia/exibirLeitura.do-id=690), optou-se pela manutenção do PIS/COFINS no cálculo do
BDI de referência.
O BDI Referencial calculado nesta instrução para os serviços de construção civil atinge o percentual de
33,25%, adotando como premissas: (i) admissão conservadora de percentuais médios de Administração
Central, Seguros e Despesas Financeiras com base no Acórdão 325/2007-Plenário, acima dos contratuais;
(ii) incorporação excepcional no BDI de um adicional máximo aceitável para cobertura dos custos com
Administração Local (somado à taxa de Adm. Central); e (iii) fórmula do BDI final recomendada no
Relatório que fundamentou o Acórdão 325/2007-Plenário.
Há que se ressaltar que, em atenção à irregularidade apontada pela Secex-PE no relatório Fiscalis
135/2008, a Compesa trouxe aos autos do processo documentos que têm por objetivo comprovar o
estorno de valores referentes ao pagamento da CPMF (fls. 185 a 210 do volume Principal). Dessa forma,
o BDI efetivo atualmente praticado é de 34,49%, conforme apontado na Tabela 16.
Tendo em vista que (i) o montante referente à CPMF continuará sendo objeto de estorno em todas as
medições para pagamentos ao consórcio construtor, (ii) a diferença entre o BDI efetivamente aplicado
na obra e o BDI Referencial desta instrução (em caráter estimativo) é de apenas 1,24%, (iii) a obra sob
análise está em andamento desde janeiro/2008 e já passou por reduções de preços em alguns serviços e
(iv) já está em discussão a eliminação de um grave sobrepreço identificado no fornecimento de tubos
(problemas nos custos diretos e no BDI), se propõe a manutenção do percentual do BDI contratual de
35% para fins de cálculo do sobrepreço nos serviços de obras civis.
Por fim, cabe mencionar que taxas de BDI da ordem de 35% para serviços de construção civil já foram
aceitas por esta Corte de Contas em julgados referentes a obras de sistemas de abastecimento de água
no Nordeste brasileiro, por exemplo: (i) Adutora Sudeste Piauiense (Acórdãos 777/2006 e 948/2007,
ambos do Plenário, TC 014.246/2005-3); (ii) Adutora São Francisco/SE (Acórdão 257/2004-Plenário, TC
005.642/2003-0); (iii) Adutora Alto Sertão/SE (Acórdãos 159/2003 e 1600/2003-Plenário, TC
006.821/2002-8); e (iv) Adutora Italuís II/MA (Acórdão 1020/2007-Plenário, TC 004.920/2001-9).
VII.2 – EXTRAPOLAÇÃO DA AMOSTRA ANALISADA PARA OS SERVIÇOS DE CONSTRUÇÃO CIVIL COM A

DEFINIÇÃO DE NOVA CURVA ABC
Conforme explanação contida no item VI.3 (reprodutibilidade dos cálculos de sobrepreço), de todo o
montante contratado para serviços de obras civis (R$ 177.761.566,95, sem aditivos), a parcela
efetivamente analisada pela Secex-PE (considerando apenas os quantitativos de serviços adotados pela
equipe) foi de 15,16% (R$ 26.952.570,06). Como resultado, aquela Unidade Técnica chegou a um
sobrepreço de R$ 2.135.875,08 (média de 7,92% acima do preço de mercado, com base no SINAPI –
“abrangência Pernambuco”). Mantendo-se rigorosamente as mesmas composições de custos e
quantitativos originalmente apropriados pela Secex-PE, porém incorporando os “subpreços” apurados na
amostra, o “Sobrepreço Total” preliminarmente revisado (apenas para os serviços analisados pela
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Secex-PE) foi de R$ 1.106.436,76 (média de 4,10% acima do preço de mercado do SINAPI).
Porém, conforme anteriormente apontado, a baixa representatividade da amostra selecionada pela

equipe para análise do sobrepreço motivou uma completa revisão da curva ABC, com vistas a ampliar a
extensão da amostra de preços de referência de mercado para outros serviços. Para o cálculo do
sobrepreço final revisado, foram também corrigidas as premissas adotadas, com a adoção do Banco
Nacional do SINAPI, em substituição às composições da própria Compesa e à incorporação dos eventuais
subpreços parciais no cômputo final do sobrepreço total.
A nova metodologia proposta nesta instrução considerou, em síntese, os seguintes passos:
Reunião de todos os 1.469 “subitens” em uma única planilha, pois serviços de mesma especificação se
encontravam originalmente dispersos em 30 planilhas distintas do orçamento da Compesa, uma para
cada “estrutura” do Sistema Pirapama (Adutora de Água Bruta, Estação Elevatória, Estação de
Tratamento de Água, Adutora de Água Tratada etc.);
Agregação dos “subitens” de mesma especificação técnica (mesmo preço unitário, conforme Edital),
somando todos os quantitativos de cada serviço, independente da estrutura na qual o mesmo será
aplicado, obtendo-se uma relação consolidada de quantitativos e preços unitários para cada um dos 481
tipos distintos de serviços de construção civil (corte/dobragem de armação, montagem de formas,
preparo e aplicação de concreto etc.);
Correção de inconsistências nos preços contratados para cada item, mediante comparação destes com os
preços originalmente orçados pela Compesa e com as composições de preços unitários disponibilizadas,
de acordo com as especificações técnicas exigidas (ex.: itens de especificação e preços idênticos que,
segundo projeto básico e orçamento da Compesa, não podem apresentar preços contratados distintos);
Construção da Curva ABC única, com ordenação decrescente dos serviços de acordo com sua relevância
material dentro do orçamento (valor total contratado para cada serviço resulta do seu quantitativo
total multiplicado pelo respectivo preço unitário), chegando-se a um número de 30 itens distintos
(6,24% do total de 481 serviços), responsáveis por 80,82% de participação no preço total contratado
para serviços;
Com base nos 30 serviços mais relevantes, processamento do cálculo de sobrepreço, por meio da
comparação dos preços contratados com os preços de mercado (custos diretos provenientes dos sistemas
referenciais, acrescidos do BDI de 35%).
Não foram incorporados à Curva ABC os “serviços” constantes das seguintes planilhas orçamentárias: (i)
“Automação”; (ii) “Instalações Elétricas da Estação Elevatória de Água Bruta”; (iii) “Instalações
Elétricas da Estação de Tratamento de Água”; (iv) “Proteção Catódica”; e (v) “Cálculo Estrutural”. O
montante envolvido nestes serviços, segundo a planilha contratual, atinge R$ 5,83 milhões, o que
representa 3,3% do total de serviços (R$ 177,76 milhões). Os motivos da não inclusão destes serviços nas
análises são, em síntese, relacionados a (i) baixa representatividade dentro do total orçado, (ii) grande
especificidade técnica dos serviços, o que dificulta a obtenção de preços referenciais nos bancos de
dados normalmente utilizados pela Secob, e (iii) cotação na forma de “verba” para grande parte dos
serviços. Sobre a falta de detalhamento dos preços em obras públicas, ilustra-se a opinião vigente neste
Tribunal com a transcrição do item 9.2.7 do Acórdão TCU 1091/2007-Plenário:
‘9.2.7. na elaboração de planilhas de quantitativos de obra ou serviços de engenharia, efetue a

decomposição de todos os serviços, de forma que seja possível expressar a composição dos custos
unitários, conforme previsto no art. 6º, inciso IX, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993,
abstendo-se de cotar itens por verba’" (grifos acrescidos).
Durante o processo de agregação dos subitens para construção da nova Curva ABC (item “b” do roteiro
apresentado) foram identificados os primeiros problemas do orçamento contratual. A existência de
significativo sobrepreço foi evidenciada em virtude de serviços que possuíam especificação idêntica
(inclusive com mesmo preço cotado pela Compesa), mas que apresentavam preços contratados distintos,
sem a devida justificativa (ex.: Concreto fck 25 MPa, calçada em concreto, dentre outros). Após a
apuração do referido sobrepreço em separado, os preços unitários foram corrigidos para os valores mais
razoáveis encontrados em serviços de idêntica especificação técnica (vide item VIII.1 a seguir), de modo
que o preço total de serviços contratados foi reduzido de R$ 171.930.816,07 (conforme somatório dos
itens 1 a 14 da Tabela 1) para R$ 171.367.364,97, valor este utilizado para a construção da Curva ABC e
seleção dos serviços mais relevantes.
Com a construção da nova Curva ABC foram identificados sobrepreços devido aos custos unitários acima
dos referenciais de mercado (SINAPI, SICRO2, CODEVASF). Os cálculos do sobrepreço revisado se
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encontram nos itens a seguir.
VIII. RESULTADOS DA REVISÃO NO SOBREPREÇO DOS SERVIÇOS DA OBRA DA ADUTORA DE PIRAPAMA
VIII.1 – SOBREPREÇO DECORRENTE DE INCOERÊNCIAS NOS PREÇOS UNITÁRIOS DOS SERVIÇOS DE IDÊNTICA
ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA
Conforme comentado no item anterior, ao longo do processo de agregação dos subitens para construção
da nova Curva ABC foram identificados significativos sobrepreços, devido a serviços que possuíam
especificação idêntica (inclusive com preços idênticos cotados pela Compesa) mas que apresentavam
preços contratados distintos, sem a devida justificativa. Alguns exemplos mais graves serão aqui
comentados, e o sobrepreço final será resumido na Tabela 17.
O primeiro serviço que merece atenção trata da “Construção de calçada em concreto com 7cm de
espessura” para o qual há dois preços disponíveis: (i) R$ 31,99/m² para a “Estação Elevatória de Água
Bruta” e (ii) R$ 42,13/m² para as demais estruturas. Entende-se que a especificação obtida com o
menor preço contratado é suficientemente rigorosa para atender às demandas de projeto para todas as
calçadas de 7cm de espessura, pois não há qualquer diferenciação de preços no orçamento original da
Compesa. Tendo em vista que o menor preço (R$ 31,99/m²) já é 5% superior ao orçado pela Compesa
(R$ 30,33/m²), este foi o adotado como referência para cálculo do sobrepreço deste item (R$ 169 mil).
O próximo erro na planilha do Contrato de obras civis que merece destaque foi encontrado no preço
contratado de “Concreto FCK 25 MPa pré-fabricado, bombeado, consumo mínimo de cimento 400 kg/m³
(preparo e lançamento)” (R$ 382,18/m³) para a estrutura “Estação de Tratamento d’Água – Câmara de
Contato e Reservatório de Água Tratada”. O preço da referida planilha está erroneamente cotado como
“Concreto FCK 40 MPa, consumo mínimo de cimento 533 kg/m³” (R$ 420,64/m³), contrariando a
especificação e causando sobrepreço injustificado de quase R$ 147 mil. Outro erro de menor gravidade
nos preços de preparo de concreto foi encontrado no preço contratado para o Concreto fck 20 MPa
(consumo cimento 350 kg/m³) usado no Edifício de Controle da ETA, com valor idêntico ao do Concreto
fck 25 MPa (consumo cimento 400 kg/m³): R$ 382,18/m³ (ou seja, 5% superior ao devido).
Outro serviço que demonstrou grave inconsistência foi o denominado “Meio-fio em pedra granitica,
rejuntado com argamassa de cimento e areia traço 1:2” para o qual também há dois preços possíveis: (i)
R$ 21,96/m para os “Grandes Anéis Muribeca” e (ii) R$ 26,65/m para as demais localidades. A
especificação obtida com o menor preço contratado é bastante específica (inclusive indicando o traço da
argamassa) e demonstra ser adequada para atender às demandas de projeto, pois não há qualquer
diferenciação de preços de “meio-fio” no orçamento original da Compesa. Nesse caso específico,
estranhou-se a diferença no preço do serviço para os “grande anéis” simplesmente em virtude da
mudança de localidade (Muribeca ou Recife), sem qualquer justificativa. Tendo em vista que o menor
preço (R$ 21,96/m) já é 50% superior ao orçado pela Compesa (R$ 14,64/m), este foi o adotado como
referência para cálculo do sobrepreço (que chega a R$ 54 mil).
De todos os serviços com inconsistências identificadas, o mais problemático e que apresentou maior
sobrepreço foi o denominado “Montagem de peças especiais em chapa de aço com e = 3/8" - DN 1880
mm, com saída tangencial, incluindo soldagem e recuperação do revestimento”. A Compesa orçou este
serviço com o preço de R$ 733,14/peça, independentemente do diâmetro da saída tangencial, enquanto
o contrato apresenta um preço mínimo de R$ 1.604,93/peça (“Adutora de Água Tratada 2” – AAT 2).
Motivado pela simples mudança de localidade, observa-se uma absurda elevação nos preços dos
referidos serviços quando deixam de ser executados na AAT 2 (comprimento total de 12,8 km) e passam
a ser executados na AAT 1 (extensão de 6,6 km), contrariando a especificação e o orçamento original da
Compesa, sem qualquer justificativa associada.
Por exemplo, para o mesmo serviço de “Montagem de peças especiais em chapa de aço com e = 3/8" -
DN 1880 mm” o preço da AAT 2 é de R$ 1.604,93/peça, enquanto o preço da AAT 1 é de R$
4.690,49/peça (ambos com saída tangencial DN 200mm). O sobrepreço evidenciado entre os preços
contratados para o serviço na AAT 1 e os mesmos preços orçados pela Compesa no Edital da Licitação
variam de 540% a 635%, o que é inadmissível. Portanto, para o primeiro levantamento de sobrepreço
devido à inconsistências no orçamento, considerou-se como referência o preço mínimo contratual de R$
1.604,93/peça (AAT 2), o que já representa um sobrepreço inicial de quase 119% em relação à cotação
da Compesa, totalizando R$ 133 mil.
Após a apuração de um sobrepreço inicial de R$ 566.316,96, decorrente exclusivamente de

inconsistências nos preços unitários contratuais (destoando das especificações e do orçamento original
da Compesa), os preços unitários foram corrigidos para que fosse possível a construção da Curva ABC e
consequente seleção dos serviços mais relevantes. Cumpre destacar que, partindo-se de um preço
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unitário mais próximo do referencial de mercado (após a eliminação do sobrepreço inicial), a próxima
etapa do estudo fez a comparação deste com os referenciais de mercado, considerando a diferença
(subpreço ou sobrepreço) nos cálculos finais. Maiores detalhes sobre os cálculos efetuados podem ser
obtidos às fls. 81 a 83 do Anexo 4.
Importa registrar ainda que o Ofício nº 19763/2008/GAB/CGU-Regional/PE (Controladoria Regional da

União no Estado de Pernambuco) trouxe relatório de fiscalização datado de 30/05/2008, no qual o
Contrato nº 07.0.0467 é severamente criticado no que tange às incoerências observadas nos preços
constantes das planilhas orçamentárias, reforçando as falhas apontadas na presente instrução. A
Constatação n º 3.1.2, sob o título “Fragilidade da Proposta. Mesmo Serviço com Preços Diferentes.
Impropriedades em Custos Unitários Contratados”, aponta diversos exemplos de serviços que, apesar de
idêntica especificação, apresentavam preços distintos e, pior, “não indicam os insumos componentes
dos mesmos” (Tabelas 13 a 18, fls. 258 a 261, Principal, Vol. 1).
Os cálculos do sobrepreço revisado em virtude da elaboração da nova Curva ABC, incluindo o

detalhamento das premissas adotadas nesta instrução (composições analíticas dos preços referenciais de
mercado), se encontram no item a seguir.
VIII.2 – SOBREPREÇO DECORRENTE DE PREÇOS UNITÁRIOS DOS SERVIÇOS DE SUPERIORES ÀS REFERÊNCIAS

DE MERCADO
No âmbito desta instrução, o primeiro passo para a determinação do preço de mercado foi buscar
referências de custos nos sistemas aceitos por este Tribunal, iniciando pelo SINAPI e, na ausência de
serviço adequado neste, passando-se aos referenciais do DNIT (SICRO2) e da CODEVASF (Sistema
Atrium).
Ao aplicar o procedimento estabelecido foi encontrada uma primeira inconsistência grave no preço
contratado do serviço intitulado “Concreto simples FCK = 25 MPa, dosado conforme a condição ‘A’ da
norma NBR 12655 e com consumo mínimo de cimento 400 kg/m³, para lançamento convencional”. Este
serviço foi encontrado na planilha orçamentária da estrutura “Estação Elevatória de Água Bruta” (EEAB)
e figurou na 15ª posição da nova Curva ABC.
O preço de referência de preparo do concreto 25MPa estimado no Edital da Compesa para a EEAB (R$
313,43/m³) de fato não incluía os custos das atividades correspondentes a “lançamento e aplicação de
concreto nas formas”, optando por cotar esse serviço a parte (preço de R$ 54,21/m³). Apesar de,
aparentemente, não haver razões técnicas para segregar os preços de “preparo” e
“lançamento/adensamento” apenas nas estruturas da EEAB (e em nenhuma outra estrutura), o
importante é que os preços dos dois serviços somados resultavam no exato preço do concreto 25MPa
estimado pela Compesa para todas as demais estruturas, o qual inclui o preparo, o lançamento e o
adensamento nas formas (R$ 367,64/m³ = R$ 313,43/m³ + R$ 54,21/m³).
No entanto, observou-se que o preço do Contrato CT.OS.07.0.0467 para o preparo de 1.550 m³ de

concreto 25MPa na EEAB (R$ 379,99/m³), como em todos os demais encontrados na Adutora Pirapama,
já inclui o lançamento e aplicação nas formas. Apesar disso, na planilha da EEAB foi mantido o mesmo
quantitativo de 1.550 m³ para o lançamento deste mesmo concreto 25MPa (ao preço de R$ 77,36/m³),
configurando um sobrepreço de R$ 119.908,00. O sobrepreço apontado equivale à totalidade deste
serviço na EEAB, o qual, caso seja efetivamente medido e pago, acarretará cobrança em duplicidade por
um serviço já remunerado em outro item orçamentário.
No tocante à definição dos custos de referência para os 30 serviços mais representativos identificados
na Curva ABC, equivalentes a mais de 80% do orçamento total do Sistema Pirapama, é importante
registrar que nem todos possuíam correspondente imediato nos sistemas referenciais. Para esses casos,
foram necessários estudos técnicos mais aprofundados para definir uma composição analítica de
referência que conduzisse a um custo máximo admissível com razoável precisão. As memórias de cálculo
das composições de custos unitários referenciais, incluindo as premissas técnicas adotadas, se
encontram apresentadas no Anexo 4 (fls. 101 a 259).
Todas as composições apresentadas na proposta do Consórcio contratado (Queiroz

Galvão/Odebrecht/OAS) estão disponíveis no CD nº 05, juntado pela Secex-PE ao Processo (fl. 2188,
Anexo 1, Vol. 12) e, portanto, foram devidamente consultadas durante o processo de determinação da
composição de custos de referência (conforme fls. 102 a 114 do Anexo 4).
Um grande problema observado quando da análise individual de cada composição analítica de preços
trata da falta de um detalhamento mínimo em vários serviços, identificados apenas como
subcontratações de “firma especializada”. Além disso, foram detectados também diversos “insumos”
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denominados genericamente como “bonificação”, constituindo-se, na verdade, de “verbas”

absolutamente injustificadas. Como exemplo de serviços que contém “bonificações” no interior de sua
composição de preços, podem ser mencionada, dentre outras, as seguintes “composições auxiliares”: (i)
Aux. Concreto lançamento convencional (código do consórcio 017022); (ii) Aux. Concreto simples fck 25
MPa (código do consórcio 017037); (iii) Aux. Alvenaria de pedra argamassada (código do consórcio
021052); e (iv) Aux. Tubo de PVC diâmetro 200mm (código do consórcio 029624).
Tabela 17: Principais serviços selecionados pela Curva ABC e sobrepreço final calculado.
A despeito dos esforços empreendidos para determinar preços referenciais para todos os itens
identificados na Curva ABC, a presente análise constatou a impossibilidade de obtenção de referências
comparativas para o item genericamente denominado como "Montagem de equipamentos, mecânicos,
tubulações imediatas e peças relacionados na planilha de equipamentos da ETA", referenciado como
item 1.11.1 na planilha contratual “Estação de Tratamento d’Água - Serviços Preliminares”. Não
obstante o montante total orçado para tal item ser da ordem de R$ 3,65 milhões, correspondente a
cerca de 2% do total contratado, levando o item a ocupar a 14ª posição na curva ABC, não há nos autos
elementos que possibilitem a plena caracterização do serviço. Ao contrário, na planilha de composição
de preços unitários o referido serviço aparece como subcontratado a “firma especializada” (código do
Consórcio “S93029”), sendo remunerado por uma verba de R$ 456.570,00/mês (já incluso o BDI de 35%).
O preço unitário contratual para a montagem dos equipamentos da ETA é cerca de 62% superior àquele
constante da planilha de referência da Compesa no Edital da Licitação (R$ 280.842,22/mês) e cerca de
53% superior à proposta da Construtora Passarelli, 2ª colocada na Concorrência 001/2007– DEM/CEL
(arquivo "proposta construtora passarelli.xls", contido no CD-06 à fl. 2190, Anexo 1, Vol. 12). Apesar dos
indícios apontados, não foi possível calcular, com precisão, o sobrepreço deste item, de modo que o
mesmo foi retirado da análise, em benefício da contratada.
A Curva ABC final encontra-se devidamente detalhada às fls. 84 a 100 do Anexo 4, trazendo toda
fundamentação para a escolha dos serviços referenciais de mercado e indicando os relatórios e códigos
utilizados na obtenção dos custos dos itens mais relevantes do contrato da Adutora pirapama,
objetivando total transparência e reprodutibilidade das análises empreendidas nesta instrução. Para os
demais 451 serviços não selecionados pela curva ABC não houve correção dos preços, uma vez que se
considerou no limite do aceitável o BDI de 35%, havendo apenas a eliminação de R$ 119.908,00,
conforme já explanado (custos do item nº 103 já suportados pelo item nº 15 da curva ABC). A Tabela 17
apresenta um resumo do sobrepreço total calculado, com base nos indícios detectados na planilha
orçamentária dos serviços de construção civil, o qual atinge o montante de R$ 14.354.895,98.
IX. CONCLUSÕES ACERCA DO SOBREPREÇO TOTAL CALCULADO NESTA INSTRUÇÃO E SUA DIVISÃO ENTRE A
UNIÃO E O ESTADO DE PERNAMBUCO
A análise da planilha de cálculo da Secex-PE para o sobrepreço do fornecimento de tubos (fls. 1755 a
1759 do Anexo 1, Vol. 10) indicou que o referido cálculo considerou estruturas que estão fora do objeto
originalmente previsto no Convênio 077/2007, tais como “Adutora de Água Tratada – Trecho 2” e
“Grandes Anéis do Recife” (que devem ser incluídos em futuro aditivo ao Convênio, conforme fl. 885,
Anexo 1, Vol. 4), além de “Sub Adutora Jordão” e “Grandes Anéis de Muribeca” (previstos para serem
custeados com recursos do BNDES).
No entanto, entende-se que a opção adotada pela Secex-PE de calcular inicialmente o sobrepreço total
presente no contrato de execução da obra da Adutora Pirapama, independente de partes do objeto do
Contrato CT.OS.07.0.0467 em tese não se encontrarem cobertas por convênio com a União, revela-se
acertada, na medida em que (i) algumas das estruturas que hoje não fazem parte do objeto do convênio
podem ser incluídos em futuro aditivo e (ii) o dano causado à sociedade pernambucana independe da
fonte do recurso, devendo ser apropriado em sua totalidade e posteriormente segregado para que as
autoridades envolvidas tomem as devidas providências no âmbito de suas respectivas competências
legais.
Como visto ao longo desta instrução, é importante a quantificação do sobrepreço na sua totalidade, em
especial no que tange à intermediação da construtora nos fornecimentos de tubos, pois as
irregularidades detectadas são graves e a possibilidade de futuros aditivos em Convênios da União é
real. É o que se depreende das informações encontradas no 5º Balanço do PAC (janeiro a
setembro/2008, disponível em http://www.brasil.gov.br/pac/balancos/5balanco/), o qual coloca como
uma das providências a ser tomadas “formalizar novo convênio para compementação do Sistema
Produtor Pirapama até 30/10/2008” (fl. 271 do Anexo 4). Celebrado o novo convênio na forma do Plano
de Trabalho que faz parte dos presentes autos (fls. 265 a 267 do Anexo 4), registra-se que os
incrementos no montante de recursos financeiros que este Tribunal deve controlar serão significativos,
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merecendo acompanhamento cuidadoso.
Contudo, com relação à “divisão de responsabilidades” pelo dano causado ao erário, há que se
diferenciar o “sobrepreço contratual total” do “débito oriundo do Convênio com a União”.
Seguindo a sistemática adotada nos processos conduzidos nesta Corte de Contas, o eventual débito, a
ser imputado aos responsáveis que o deram causa, deverá ser apurado apenas com base na parcela de
recursos federais, ou seja, em estreita observação à situação atual do Convênio 077/2007 e de outros
que porventura tenham sido recentemente celebrados. Além disso, somente configuram débito os
desvios de recursos já transferidos pelo Convênio, de modo que se faz necessário um completo
levantamento das medições e pagamentos já realizados em favor do consórcio construtor.
O 5º Balanço do PAC também informa já ter sido “adquirida toda tubulação para as adutoras de água
bruta e água tratada e subadutoras” (fl. 271 do Anexo 4), de modo que, diante deste fato, faz-se
necessária a apuração dos prejuízos causados na execução do Convênio nº 077/2007, provenientes de
superfaturamento no “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467”, celebrado
entre a Companhia Pernambucana de Saneamento - COMPESA e o Consórcio Construtora Queiroz Galvão
S.A. / Construtora Norberto Odebrecht S.A. / Construtora OAS Ltda. para a “execução das obras e
serviços de implantação do Sistema Produtor Pirapama, inclusive com o fornecimento de materiais e
equipamentos”.
No caso dos recursos provenientes do Governo do Estado de Recife, o Tribunal de Contas daquele Estado
deve ser alertado para a questão.
Tendo em mente os cálculos ora realizados, a Tabela 18 apresenta o sobrepreço total apurado nesta
instrução para o Contrato nº 07.0.0467, celebrado entre a Compesa e o Consórcio Construtor Queiroz
Galvão/Odebrecht/OAS, segregando-o entre (i) fornecimentos de Tubos (fabricados em Ferro Fundido e
Aço Carbono), (ii) fornecimento dos Materiais e Equipamentos mais relevantes e (iii) Serviços de
construção civil.
Tabela 18: Sobrepreço final calculado nesta instrução para o objeto do Contrato nº 07.0.0467.
Conclui-se, de todo o exposto ao longo desta instrução, que o valor do sobrepreço total apurado com
base na planilha original do Contrato, desconsiderando os aditivos porventura firmados, pode ser
inicialmente estabelecido em R$ 110.759.338,94.
Não faz sentido se falar em débito neste momento, pois a parte do sobrepreço que já deve estar
convertida em superfaturamento ainda carece da devida apuração por parte da Secex-PE. O valor
transferido pela União ao Convênio, a atualização dos valores financeiros envolvidos e a divisão do
débito entre a União e o Estado de Pernambuco somente poderão ser ratificados após criterioso
levantamento da atual situação de execução financeira dos convênios, aliada à execução físico-
financeira da obra.
Neste sentido, cabe também alertar que no cálculo do débito deverão ser consideradas as possíveis
alterações no sobrepreço calculado neste parecer, em virtude dos recentes aditivos contratuais.
Segundo correspondência enviada pela Compesa à Secex-PE em 25/09/2008 (fls. 185 a 210 do Vol.
Principal), o 5º Termo Aditivo Contratual (AD.CT.OS.08.0.0292, de 16/08/2008) alterou o valor
contratual global original de R$ 429.921.695,70 (proposta do consórcio construtor) para R$
420.601.177,30 (redução da ordem de 2,17%), em decorrência tanto da eliminação da CPMF do BDI
quanto de “negociações mantidas com o consórcio para ajuste dos preços constratuais, explicitadas na
ata da reunião de diretoria do dia 05 de agosto de 2008”. Porém, não foram trazidos aos autos os
Anexos do 5º Termo Aditivo, que deveriam trazer os preços renegociados.
A União deve apoiar projetos onde os Estados não tenham condições de absorver todo o impacto
financeiro de sua execução, fornecendo os recursos necessários à obtenção integral da finalidade
pretendida. Contudo, caso os serviços que estejam a cargo exclusivo do convenente estejam
superfaturados, a União estará financiando esse superfaturamento.
Caso o valor do débito a ser apurado pela Secex-PE venha a ultrapassar o valor repassado pela União,
este deve ser informado ao TCE-PE para que o mesmo adote as medidas necessárias para o devido
ressarcimento. Dessa forma, com vistas a evitar prejuízos ao bom andamento das obras, sem deixar de
resguardar o erário, propomos nesta instrução que o provável débito a ser cobrado pela União seja
limitado pelo valor efetivamente repassado pelo Ministério da Integração Nacional aos Convênios
celebrados com o Governo do Estado de Pernambuco cujo objeto seja construção da Adutora Pirapama.
X. PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO
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Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, com a recomendação de que sejam
encaminhados ao Gabinete do Ex.mo. Sr. Ministro-Relator Valmir Campelo, com as seguintes propostas:
Com fulcro no art. 45 da Lei nº 8.443/1992 e no art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinar
cautelarmente à Compesa que, doravante, abstenha-se de efetuar pagamentos de fornecimento de
tubos do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467” com preços unitários
superiores aos indicados nas tabelas a seguir, elaboradas com base em referências de mercado, até que
o Tribunal delibere definitivamente sobre o mérito da matéria.
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Ferro Fundido
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento deTubos de Aço
cautelarmente à Compesa que, doravante, abstenha-se de efetuar pagamentos dos serviços
remanescentes do “Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467” com preços
unitários superiores aos indicados na tabela a seguir, elaborada com base em referências de mercado,
até que o Tribunal delibere definitivamente sobre o mérito da matéria.
Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Serviços de Construção Civil
cautelarmente à Compesa que retenha 3,80% no pagamento de todos os materiais e equipamentos do
“Contrato de Empreitada por Preços Unitários nº CT.OS.07.0.0467”, não relacionados nas tabelas do
item I (tubos), em virtude da redução do BDI de 13,50% para 9,15%, até que o Tribunal delibere
definitivamente sobre o mérito da matéria;
Promover, com base no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva, por intermédio de seus
representantes legais, da Compesa – Companhia Pernambucana de Saneamento e do Consórcio
Construtora Queiroz Galvão S.A. / Construtora Norberto Odebrecht S.A. / Construtora OAS Ltda. para
que, no prazo de 15 (quinze) dias se pronunciem sobre os motivos que determinaram a adoção das
medidas cautelares propostas nos itens anteriores e que afetarão o “Contrato de Empreitada por Preços
Unitários nº CT.OS.07.0.0467”, celebrado com vistas a “execução das obras e serviços de implantação
do Sistema Produtor Pirapama, inclusive com o fornecimento de materiais e equipamentos”;
Determinar que a Secex/PE que:
realize o monitoramento do cumprimento pela Compesa das medidas cautelares ora propostas;
promova a diligência ou inspeção com vistas à quantificar o débito até a última medição efetuada, com
base nos preços unitários estabelecidos nas tabelas precedentes, bem como para identificar os
responsáveis pelo referido superfaturamento;
efetue levantamento do montante atualizado de recursos federais transferidos ao Governo de

Pernambuco por conta das obras da Adutora de Pirapama;
apure o sobrepreço global do Contrato CT.OS.07.0.0467, considerando-se os preços contratuais após a

celebração do 5º Termo Aditivo e os preços unitários estabelecidos nas tabelas precedentes.
Determinar à Compesa que em licitações e contratos envolvendo recursos públicos federais, observe
rigorosamente os seguintes comandos da Lei 8.666/1993:
art. 7º, § 2º, inciso II, elaborando planilha orçamentária integrante do projeto básico com vistas a
expressar a composição dos custos unitários dos itens de serviço com detalhamento suficiente à sua
precisa identificação, abstendo-se de utilizar a unidade “verba” para a cotação de itens;
art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, prevendo, em seus editais de licitação, critérios objetivos de
aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação dos preços máximos aceitáveis, tendo por
referência os preços de mercado e as especificidades do objeto licitado, as quais devem estar
devidamente justificadas e demonstradas no processo, considerando o disposto no art. 109 da Lei
11.768/2008 (LDO 2009) ou daquela que venha a sucedê-la.
Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada dos respectivos relatório e voto,
ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, para que tome as medidas que julgar cabíveis quanto
aos significativos sobrepreços detectados no Contrato nº CT.OS.07.0.0467 com recursos daquela Unidade
da Federação;
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Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada dos respectivos relatório e voto,
à Caixa Econômica Federal – CEF, gestora do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil – SINAPI, para que tome ciência e adote, no prazo de 60 (sessenta) dias as providências
de sua alçada, com relação às incongruências, detectadas por este TCU, nas composições de custos
unitários de aquisição de produtos de alta especificidade (em especial os tubos de aço e ferro fundido
fabricados em grandes diâmetros), reiterando o disposto nos itens 9.5.2 do Acórdão 1.020/2007-
Plenário e 9.1.15 do Acórdão 1.736/2007-Plenário, acerca da necessidade de estudos com o objetivo de
considerar a economia de escala na obtenção dos preços de insumos;
Determinar à Secob o monitoramento do item anterior, constituindo processo apartado específico para
tal;
Comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que
foram detectados indícios de irregularidades graves no Contrato nº CT.OS.07.0.0467 referente à
implantação do Sistema Produtor Pirapama, informando contudo que a retenção parcial dos pagamentos
resguarda o erário quanto a possíveis danos futuros, não sendo recomendável a suspensão de sua
execução física, orçamentária e financeira.”
O Diretor da 2ª DT/Secob e o Secretário da unidade concordaram com a proposta (fls. 348/349).
É o relatório.
Voto:
Em apreciação relatório de Levantamento de Auditoria realizado pela Secex-PE, no âmbito do Fiscobras
2008, nas obras de implementação do Sistema da Abastecimento de Água de Pirapama, no Estado de
Obra de extrema importância social para o Estado e, conseqüentemente, para a região Nordeste do país,
o projeto de Pirapama pretende abastecer toda a região metropolitana do Recife e pôr fim a um
racionamento de água que já se prolonga por vários anos.
Não posso iniciar este voto sem cumprimentar o trabalho desenvolvido pela Secex-PE, que identificou
indícios de irregularidade que apontam potencial prejuízo aos cofres públicos superior a R$ 78 milhões.
Igualmente, louvo a excelência da instrução da Secob, elaborada pelo ACE Rafael Carneiro Di Bello, que,
com sua clareza e profundidade de exposições, forneceu os subsídios para possibilitar um juízo seguro
sobre obra tão importante.
Como discorri em meu relatório, a Secex-PE identificou relevante sobrepreço/superfaturamento nos

contratos 06.0.0549 (Queiroz Galvão) e 07.0.0467 (Consórcio Queiroz Galvão/Odebrecht/OAS).
No primeiro contrato, por já se encontrar em estágio avançado de execução e sopesando o perigo da

demora inverso, sugeri ao Plenário que se constituísse processo apartado para, em sede de tomada de
contas especial, fossem apuradas as responsabilidades pelos prejuízos então ocorridos (Acórdão
1.599/2008-P).
Já no termo 07.0.0467, que ora se avalia, propus o encaminhamento dos autos à Secob para maior
amadurecimento da questão, de forma a avaliar a pertinência das irregularidades e a conveniência da
proposição de medida acautelatória.
Em resposta (fls. 280/349), a Secob apresentou modificações conceituais na apuração dos sobrepreços
então estimados pela SecexPE. Grosso modo, propuseram-se as seguintes alterações:
· diminuição do BDI de referência na aquisição de materiais;
· ampliação da amostra de tubos analisados;
· incremento da amostra de itens analisados nos serviços de construção civil, pela elaboração de nova
curva ABC;
· adequação dos referenciais oficiais nas comparações dos preços contratados.
O resultado foi um sobrepreço calculado de quase R$ 111 milhões (fl. 343). Em resumo, o montante foi
resultado de:
· sobrepreço na aquisição de tubos, tomados a partir de notas fiscais na aquisição dos materiais pelos
contratados;
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· BDI contratual excessivo aplicado sobre tubos, demais materiais e equipamentos ;
· sobrepreço nos serviços de construção civil.
II
Convém um estudo pontual de cada item. Inicio pelo embasamento do sobrepreço nos tubos.
O montante calculado pela Secob (assim como pela Secex-PE) baseou-se no valor das notas fiscais de
fornecimento dos insumos (fl. 71), mesmo quando disponível no SINAPI[footnoteRef:2], referência
oficial de preços legitimado anualmente pela LDO (art. 109 da Lei 11.768/2008). [2: Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, da Caixa Econômica Federal.]
Considero esta tese deva ser tratada com parcimônia, de modo que são necessárias considerações
adicionais, que ora faço, para não gerar qualquer dúvida sobre a extrapolação indevida deste
entendimento.
Em princípio, uma pesquisa de preços de insumos para cada empreendimento – independentemente de

existir parâmetros oficiais – particularizaria o valor da obra e estaria a favor de um dos princípios do
orçamento, que é a sua especificidade. Pondero, entretanto, que o particular carece de certa
previsibilidade no ordenamento jurídico vigente; precisa conhecer as “regras do jogo” antes de seu
início, para que, em um ambiente de estabilidade, possa estimar as conseqüências de seus atos (assim
como firmar os termos de seus contratos). Eis que se evidencia o princípio da segurança jurídica.
Isso considerado, a LDO e massiva jurisprudência desta Corte indicam como parâmetro de regulação dos
preços contratados os sistemas oficiais (mormente o SINAPI); as regras até o momento estão claras.
Assim, no caso geral, intricado discutir a modificação de tal critério, mesmo avesso à objetividade do
comando legal (é claro, observada a boa-fé).
Ressalvo tais observações porque me preocupo com a extrapolação indiscriminada da substituição dos
custos oficiais por pesquisas de preços em outros casos quaisquer. Se, por exemplo, o preço obtido for
superior ao oficial, qual será o limiar do débito- O preço do gestor- O do contratado- O da auditoria-
É por esse motivo que acompanho, desde já, a proposta da unidade instrutiva para determinação à Caixa
Econômica Federal (CEF) para que adote as providências de sua alçada com relação às incongruências
detectadas pelo TCU nos custos dos tubos de aço e ferro fundido, como reiteração aos termos dos
Acórdãos 1.020/2007-P e 1.736/2077-P. Adequado, também, que a Secob monitore tal medida.
Voltando ao raciocínio, pugno que deva se objetivar em quais casos é aplicável a metodologia proposta
pela equipe de auditoria. Na busca da verdade material, é certo, impossível desprezar evidências cabais
de enriquecimento sem causa evidenciada por pesquisas de preços ou notas fiscais de fornecimento.
Num balanceamento de valores e em razão do que discorri, tenho que a substituição do preço oficial
deve ser empreendida em casos concretos onde, indiscutivelmente, houver incoerências grosseiras
nos preços dos insumos, e nas hipóteses em que tais inconsistências sejam materialmente relevantes e
capazes de propiciar um enriquecimento ilícito do contratado.
Nesses casos, não há que se falar na presunção da boa-fé, estando a avença viciada já em sua origem, o
que torna inaplicável o princípio da segurança jurídica. Esses erros grosseiros são passíveis de
constatação, tanto por parte do gestor quanto do particular contratado. Não se recorre à certeza do
direito nessas ilegalidades.
Neste caso específico, a Secob demonstrou que os tubos representavam mais de 40% do preço total da
obra (fls. 284). Outrossim, comprovou – exaustivamente – que os preços dos tubos no sistema da CEF
restavam-se díspares da efetiva prática de mercado: estavam mais de 77% superiores que as referências
da CODEVASF[footnoteRef:3] (fl. 305); apresentam-se superestimados entre 15% e 85% em relação ao
preço praticado para grandes quantidades (fl. 304); eram mais que o dobro dos preços reais
constatados pelos documentos fiscais. [3: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e
do Parnaíba, empresa pública vinculada ao Ministério da Integração Nacional que mobiliza investimentos
públicos para a construção de obras de infra-estrutura, particularmente para a implantação de projetos
de irrigação e de aproveitamento racional dos recursos hídricos.]
Ainda, para demonstrar a razoabilidade de seus paradigmas, apresentaram-se pregões de aquisição dos
materiais (fl. 304), preços da Companhia de Saneamento de Sergipe e da Seinfra/CE. Finalizou-se com os
valores médios do MDIC[footnoteRef:4], obtidos para a exportação de tubos (fls. 307 e 310). [4: Números
obtidos por séries históricas de preços referenciais de “Exportações de tubos de ferro fundido, ferro ou
aço e seus acessórios”, conforme dados divulgados pela Secretaria de Comércio Exterior, do Ministério
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do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC).]
Por tudo isso é que, neste caso, se esperava da Compesa uma ação mais pontual na avaliação do preço
dos tubos. A verdade material que ora se apresenta nestes autos indica um superfaturamento de
dezenas de milhões de reais nos insumos examinados, a indicar um desproporcional enriquecimento
da contratada. Por ser uma empresa do ramo de saneamento e diuturnamente contratar obras e serviços
que prevêem os insumos questionados, haveria de ser facilmente constatada tamanha inconsistência nos
preços (por demasiada discrepância). A ausência do parcelamento compulsório (como bem demonstrou a
unidade especializada), reforça a necessidade.
Logo, acaso venham a ser faturados os tubos com sobrepreço, difíceis serão as ações para o
ressarcimento dos excessos ao erário. Presentes, pois, o fumus boni iuris e o periculum in mora,
requisitos para a adoção de medida cautelar.
Discordo da unidade especializada somente na base proposta para a ação acautelatória. Propõe-se
determinação para que não se fature tubos em valores superiores aos calculados com base nas notas
fiscais. Entretanto, verifico que a Secob indicou haver similitudes entre os preços da CODEVASF
(paradigma oficial) e os de mercado. Na média, mesmo ajustados para a data-base da avença, os preços
da Companhia se aproximam bastante dos documentos fiscais colhidos pela Secex-PE (fls. 310 e 314).
Assim, visto se tratar de preço oficial perfeitamente acessível aos gestores e à contratada, e sopesando
tudo o que expus, proponho que a base da ação acautelatória sejam os preços da CODEVASF,
devidamente reajustados para a data base do contrato pela Secob (fls. 309 e 314). Nesse contexto, para
os tubos de ferro fundido, o sobrepreço cairia de 55,30% para 34,49% (fl. 309); para os tubos de aço
carbono, redução seria de 105,42% para 85,79% (fls. 314. Além disso, a folga gerada pela alteração da
base de retenção tem a vantagem de mitigar o perigo inverso de maiores comprometimentos financeiros
do contrato, questão sempre relevante em obras dessa importância.
III
Passo a enfrentar o sobrepreço decorrente do BDI aplicado aos materiais.
A Secob apresentou um recálculo do BDI de referência a ser aplicado não apenas aos tubos (como
inicialmente realizado pela Secex-PE), mais ainda sobre o restante dos equipamentos e materiais.
À fl. 297, a unidade especializada propôs um ajuste na composição dos custos indiretos, impostos e
bonificação. Após embasamento técnico, ajuizou-se um corte no ISS, na CSLL e no IRPJ; incluíram-se
custos administrativos com controle tecnológico, seguro, vigilância; considerou-se um custo financeiro
da ordem de 1%, assim como um lucro aceitável de 2%. Chegou-se a um valor tido como justo de 9,15%.
Concordo com o tratamento dado aos impostos, pelas razões apresentadas pela Secob. No que concerne
ao lucro, ofereço algumas considerações. O percentual da remuneração ao contratado no Acórdão
325/2007-P tem como limite máximo o valor de 10%. Usualmente, esse limite provém da comparação
com obras congêneres, como da média dos lucros líquidos (ou resultado operacional líquido) de empresas
de engenharia obtidas em consulta a revistas especializadas.
Todavia, para simples intermediação no provimento de materiais, realmente, o patamar não é razoável.
Entretanto, nesses casos é complexo referenciar um índice justo para o fornecimento, visto a ausência
de referenciais mais diretos, A Secob utilizou 2%, por já ser aceito em julgamento pretérito no Tribunal
(Acórdão 1.020-2007-P). Em uma comparação direta, não vejo como desproporcional o lucro de 3%
apresentado pela contratada; ainda mais depois de perpassado por um processo licitatório válido, no que
o avalio como cabível.
Proponho alteração, também, no custo financeiro de 1% alvitrado. Considere-se o seguinte: uma taxa
mensal financeira de 1% e um pagamento das faturas 30 dias após as medições. Considere-se, ainda, que
os serviços não são todos realizados no dia imediatamente anterior à medição, estendendo-se
proporcionalmente durante todo o mês. Nesse caso, na média, seriam executados 15 dias antes das
medições, o que perfaz 45 dias entre a efetiva execução e o pagamento. Logo, considerado um mês e
meio a uma taxa mensal de 1%, o custo financeiro será de 1,5%[footnoteRef:5]. [5: J = (1 + i)n/30, onde
“i” é a taxa de juros e “n” são os dias entre a efetiva execução dos serviços e o pagamento.]
Um outro ponto refere-se à administração central. A contratada apresentou um valor de 0,40% sobre os
materiais, valor não acolhido. Ora, este encargo se refere ao rateio dos custos da sede da empresa sobre
as diversas obras que executa. Se incluído como um valor absoluto (em reais), o percentual vai depender
da base sobre a qual se está se avaliando o encargo: se sobre o valor total do contrato; se sobre os
serviços, apenas. Nesse sentido, a simples inclusão da administração central no BDI dos materiais não é
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conceitualmente incorreta. Ajuízo como demais rigorosa a desconsideração dos 0,40%, pelo que
proponho incluí-los.
Ao aplicar um lucro de 3%, um custo financeiro de 1,5% e a administração central de 0,40% nos
referenciais da Secob, o BDI paradigma será de 11,20%[footnoteRef:6]. [6: Fórmula à fl. 297.]
À fl. 336, a unidade instrutiva chegou a um BDI referencial para os serviços de 33,25%. Em comparação à
previsão contratual de 34,49% (excluída a CPMF), pela pequeníssima diferença, avaliou-se como
aceitável o percentual contratado.
Não somente concordo com a razoabilidade do tratamento dado ao BDI de serviços como avalio, por
coerência, que o mesmo raciocínio deve ser empreendido para o caso dos materiais. Como a Compesa já
providenciou o estorno dos 0,38% da CPMF (fl. 328), o percentual contratual seria de 13,04%, muito
próximo dos 11,20% referenciais. O índice também não se distancia significativamente dos 10% tidos
como válidos no Acórdão 1600/2003-P, patamar ao qual me referi em minhas considerações no voto do
Acórdão 1.599/2008-P.
Em conclusão, no que se refere ao BDI aplicado sobre os materiais, não se configura a fumaça do bom
direito a embasar a concessão de medida cautelar propugnada.
IV
Por último, adentro no sobrepreço dos demais serviços de construção civil.
A Secob, após ampliar o universo de itens analisados, apontou diversas incoerências nos preços unitários
dos serviços na planilha de custos. A unidade buscou referências no SICRO, SINAPI e CODEVASF, assim
como se apoiou em farta jurisprudência do Tribunal, com as devidas adaptações ao caso concreto, de
modo a expor de maneira robusta um sobrepreço de mais de R$ 14 milhões.
Neste ponto e em função de todo o argumentado pela unidade técnica, avalio como presentes os
pressupostos para a concessão de medida cautelar.
Em arremate, no que se refere às determinações à Compesa para que se abstenha de utilizar itens com a
unidade “verba” em seus editais, assim como estabelecer critérios objetivos de aceitabilidade de preços
unitários e globais, ressalto que se trata de tese mansamente pacificada no Tribunal, motivo pelo qual
me coloco de acordo com o encaminhamento proposto.
Quanto as determinações à Secex-PE para a quantificação do débito e apuração do sobrepreço total do

contrato 07.0.0467, avalio que após as oitivas podem haver ainda modificações nos critérios na apuração
do sobrepreço, razão pela qual concluo que o mais adequado, ao menos nesta fase de cognição sumária,
é que só devem ser tomadas tais providências após o contraditório.
Ante o exposto, Voto por que seja adotado o acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 11 de fevereiro de 2009.
VALMIR CAMPELO
Relator
Data da sessão:
11/02/2009
Ata:
6/2009
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Acórdão 157 de 2009 - Plenário

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Representante do Ministério Público:

Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Ferro Fundido

Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Fornecimento de Tubos de Aço

PREÇO UNITÁRIO MÁXIMO (R$/m)

Diâmetro Nominal Espessura da chapa

Tabela de Preços Máximos Admissíveis para Serviços de Construção Civil

Assentamento de tubos de aço DN 1880mm em

Construção de travessia subterrânea pelo método

Reposição asfáltica completa com 10,00cm,

Escoramento contínuo de valas com pranchas

Formas de compensado plastificado 12mm inclusive

Reaterro apiloado em camadas de 0,20m com

Formas de compensado resinado de 12mm inclusive

Escoramento descontínuo simples de valas (com

Escoramento vertical de formas com pontaletes de

Concreto simples Fck=25Mpa, dosado conforme

Escavação de valas em material de 3ª categoria

Concreto Fck 25Mpa pré-fabricado, bombeado,

Assentamento de tubos de aço DN 1800mm

Assentamento de tubos de aço DN 1700mm em

Montagem de curvas em chapa de aço com e=3/8''

Reposição de pavimentação em concreto de

Impermeabilização com argamassa de cimento e

Plantio de grama esmeralda (em tapete) incluindo

A Secex-PE relatou sete indícios de irregularidade que, submetidos ao Plenário, ensejaram

Conforme consta do item 9.4 do Acórdão 1.599/2008-P:

“9.4. determinar à Secob que:

inclusive analisando a viabilidade de se adotar medida cautelar tendente à retenção parcial de

Avaliar se a metodologia de cálculo do sobrepreço no fornecimento das tubulações de aço e ferro é

II. BREVE DESCRIÇÃO DO CONTRATO COMPESA Nº 07.0.0467

III. ANÁLISE DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NO FORNECIMENTO DE TUBOS CONFORME

III.1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS ACERCA DA METODOLOGIA DEFINIDA PELA EQUIPE DE AUDITORIA

No cálculo do sobrepreço referente à intermediação da construtora no fornecimento de tubos para a

No tocante ao acréscimo devido a diferença de ICMS na entrada da mercadoria no Estado de

A manifestação prévia do gestor ao relatório preliminar da Fiscalização 135/2008 questionou o

‘9.3 determinar à Companhia de Saneamento de Sergipe - Deso que:

9.3.1 condicione a continuidade da execução do Contrato nº 110/01 à celebração de termo aditivo no

O Sumário do Acórdão 1.551/2008-Plenário (Representação contra a construção da Ponte Forte/Redinha

Conforme apresentado na estratégia de abordagem indicada na introdução desta instrução, um dos

A reprodução da planilha original, mantendo-se todas as premissas consideradas pela equipe de

IV. REVISÃO DA METODOLOGIA DE CÁLCULO DO SOBREPREÇO NOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS DA

IV.1 – REAVALIAÇÃO DO BDI APLICADO AO FORNECIMENTO DE MATERIAIS E EQUIPAMENTOS ADQUIRIDOS

IV.1.1 – BDI de referência do orçamento-base da Licitação

onde AC = taxa de rateio da Administração Central (não aplicável a intermediação do fornecimento);

DF = taxa das despesas financeiras;

R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;

IV.1.2 – BDI Contratual

Dando continuidade à análise, procedeu-se a averiguação do BDI apresentado na proposta vencedora da

7.02 - Execução, por administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil,

Art. 115 - A base de cálculo do imposto é o preço do serviço.

I - ao valor dos materiais adquiridos de terceiros, efetivamente empregados, que tenham se

IV.1.3 – BDI Final Revisado

IMPOSTOS E CONTRIBUIÇÕES (I)

1.1. PIS 0,65%

1.2. COFINS 3,00%

CUSTOS GERAIS (X)

2.1. Controle tecnológico 0,55%

2.2. Seguro 0,80%

2.3. Vigilância 0,22%

2.4. Outros (compras, contabilidade, faturamento) 0,50%

CUSTOS FINANCEIROS (Y)