MODELOS DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

INFLUÊNCIA DOS GESTORES NA APLICAÇÃO DOS MODELOS

DE ADMNISTRAÇÃO.
Luiz Romeu de Freitas Júnior (IFG – Câmpus Itumbiara) luiz.junior@ifg.edu.br

Resumo:
Através deste estudo, pretende-se refletir sobre a aplicação dos modelos de gestão utilizados na
administração pública no Brasil nas últimas décadas e em especial do modelo gerencialista e a sua
influência na eficácia dos resultados apresentados. O objetivo deste artigo é a análise das práticas de
gestão adotadas pela administração pública brasileira e a apreensão dos impactos provenientes das
escolhas feitas quanto ao modelo de administração utilizado. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica
considerando as contribuições de autores como Secchi (2009), procurando enfatizar a necessidade da
reciclagem de alguns processos utilizados pelos gestores públicos atuais, todos sendo revistos e
atualizados a partir de uma análise crítica e pontual dos princípios constitucionais da administração
pública e da satisfação dos demandantes do serviço. Conclui-se que o papel do gestor será sempre
fundamental para conduzir a aplicação de um modelo de gestão proposto, pois a forma de se fazer
pode ou não comprometer toda uma proposta.
Palavras chave: Gerencialismo, Gestão, Pública.

MANAGEMENT MODELS IN PUBLIC ADMINISTRATION:

INFLUENCE OF MANAGERS IN THE APPLICATION OF
ADMINISTRATION MODELS.

Abstract
Through this study, we intend to reflect on the implementation of management models used in public
administration in Brazil in recent decades and particularly the managerial model and its influence on
the effectiveness of the results presented. The purpose of this article is the analysis of management
practices adopted by the Brazilian government and the impacts from the choices made about the
management model used. We conducted a literature review considering the contributions of authors
such as Secchi (2009), seeking to emphasize the need for some recycling processes used by today's
public administrators, all being reviewed and updated from a critical and timely analysis of the
constitutional principles of administration public and the satisfaction of plaintiff’s service. It is
concluded that the role of the manager will always be fundamental subparagraph gives hum
application proposed management model, as a way to make could or not compromise all the full
process.
Key-words: Managerialism , Management, Public.
1 Introdução
O presente trabalho tem como tema o papel do modelo da gestão pública adotada no Brasil,
levando-se em conta que em cada período existem especificidades que produzirão um
determinado nível de eficiência, mas de um modo geral a escolha de um modelo adotado
caracteriza e proporciona consequências, às vezes, irreversíveis no que diz respeito aos
impactos deste modelo. A implantação do modelo gerencialista no Brasil, na segunda metade
da década de 1990 é o objeto de estudo deste artigo, que busca analisar o debate sobre as
consequências de se adotar uma postura de adaptação de modelo ou utilizar uma estratégia de
mudança que traga alterações bruscas em relação ao modelo anteriormente adotado .

Nesta perspectiva, foram construídas questões que nortearam este trabalho:

• Quais são os parâmetros utilizados para se adotar um modelo de Administração

Pública no Brasil?
• O modelo de administração gerencialista implantado no Brasil na segunda metade da
década de 1990, conseguiu evoluir a ponto de satisfazer os interesses da sociedade?

A noção de administração pública no Brasil, vinculada diretamente à de burocracia

apresentada por Max Weber (2004), na qual fica explícita a necessidade de utilização de
ferramentas e modelos de gestão, que estejam diretamente alinhadas com os princípios
constitucionais da administração, expostos no artigo 37 da constituição brasileira, pode ser
entendida como eficaz, no entanto quando levantada a discussão sobre o nível de eficiência
surgem alguns questionamentos sobre o assunto .
Max Weber introduziu o conceito de burocracia, o fez diferentemente de outros autores que
também discorreram sobre o tema, como Robert King Merton e Philip Selznick (1942), que
indicaram falhas no modelo e sugeriram alterações que culminaram no que ficou conhecido
posteriormente como modelo gerencialista. A burocracia conforme Weber seria sinônimo não
somente de eficiência, mas como também de legalidade, publicidade, moralidade e
impessoalidade. Posteriormente observaremos, que esta foi uma tendência não somente da
uma corrente teórica, como também do que aconteceu na prática no Brasil.
Conforme Motta (1981) , quando se fala a respeito de burocracia, deve ter clara a noção de
que esta é uma estrutura social em que a direção das atividades de interesse coletivo, fica sob
a responsabilidade de um aparelho impessoal e organizado de forma hierárquica, que deverá
agir conforme critérios impessoais e métodos sempre pautados na razão.
Chiavenato (2003) também conceitua a burocracia como uma forma de organização humana
que busca base na razão, ou seja, na adequação dos processos meios aos fins, a fim de garantir
a máxima eficiência possível no alcance de tais objetivos.
Conforme Weber, o funcionamento específico do funcionalismo moderno manifesta-se da
forma seguinte:
Rege o princípio das competências oficiais fixas, ordenadas, de forma geral, mediante regras:
leis ou regulamentos administrativos, isto é: 1) existe uma distribuição fixa das atividades
regularmente necessárias para realizar os fins do complexo burocraticamente dominado, como
deveres oficiais; 2) os poderes de mando, necessários para cumprir estes deveres, estão
também fixamente distribuídos, e os meios coativos (físicos, sacros ou outros) que
eventualmente podem empregar estão também fixamente delimitados por regras; 3) para o
cumprimento regular e contínuo dos deveres assim distribuídos e o exercício dos direitos
correspondentes criam-se providências planejadas, contratando pessoas com qualificação
regulamentada de forma geral. (WEBER, 2004, p. 198)
Contrapondo-se às ideias de Weber, Philip Selznick (1942) versa a respeito do modelo de
administração formal do qual a burocracia faz parte, a administração formal, pode nunca
refletir adequadamente as características completas e concretas da organização, uma vez que
alguns fatores abstratos, nunca serão demonstrados empiricamente.(SELZNICK, 1948, p.25,
tradução nossa).
Neste contexto, o objetivo primordial deste estudo é, pois, investigar como se deu a proposta
de otimização de rotinas de gestão no setor público brasileiro frente ao cenário prévio de
administração pública com características herdadas do sistema burocrático e debater se a meta
proposta foi atingida após vinte anos de proposição do modelo.
Para alcançar os objetivos propostos, utilizou-se como recurso metodológico, a pesquisa
bibliográfica, realizada a partir da análise de materiais já publicados na literatura e artigos
científicos divulgados no meio eletrônico.
O texto final foi fundamentado nas ideias e concepções de autores como: Chiavenato (2003),
Lubambo (2014) e Secchi (2009).

2 Desenvolvimento

É evidente a importância da administração pública no Brasil. Observa-se que enquanto

ferramenta diretiva ela desempenha um papel primordial no desenvolvimento da sociedade
em um âmbito macro, pois considerando as particularidades de cada modelo de gestão, ainda
temos a percepção de que a finalidade de todos eles impactará de forma direta nos cidadãos.
É imputada ao gestor público no Brasil, a noção de que sua deve ser atingido
resultados eficientes e eficazes que culminarão na satisfação coletiva dos agentes
componentes da sociedade. Desta forma, ao atuar como administrador, além de planejar,
organizar, liderar e controlar, o gestor público deverá sempre ter em mente que os interesses a
serem atingidos, são os coletivos.
O termo administração ao ser utilizado evidencia o fato de ser uma ciência que utiliza
elementos pertencentes a ciências diversas, como a contabilidade, economia, direito e a
psicologia. Assim, a interação da administração com as demais ciências, reforça sua
característica pluralista e amplamente moldável. (CHIAVENATO, 2003)
Na administração pública, a busca por um modelo que atendesse aos anseios da
população concomitantemente com a apresentação de resultados que demonstrassem
otimização dos recursos financeiros geridos, sempre foi constante. Quando se analisa o
histórico de administração pública no país, observa-se que a herança do sistema
patrimonialista deixou vícios em questões relacionadas à ética e legalidade dos processos.
A cobrança da sociedade, no entanto, cresceu de forma geométrica ao longo dos anos e
cada vez mais foram cobrados resultados e retorno rápido do governo, principalmente
referente aos resultados dos planos de gestão executados.
 Lubambo (2006, p. 10), assim discorre sobre um processo de gestão, com modelo
participativo:

[...]A abertura de novos canais de comunicação entre a sociedade civil

e o poder político local, é entendida, assim, como instrumento
fundamental da gestão pública, evidenciando inusitados aspectos da
dinâmica política da sociedade civil.

De forma simplificada, pode-se dizer que interação entre sociedade e poder público
consiste na ação da segunda trabalhando em prol da primeira, trocando estímulos entre si,
facilitando-se o atendimento dos anseios gerados nesta relação. No entanto é importante
que se considere a necessidade de constante melhoria e atualização de processos.
Para Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1995; Pollitt e Ouckaert, 2002
citados por Secchi, (2009, p. 349) o modelo burocrático weberiano foi considerado
inadequado para o contexto institucional contemporâneo por sua presumida ineficiência,
morosidade, estilo autoreferencial, e descolamento das necessidades dos cidadãos.
Em consequência da necessidade dos cidadãos, ser um dos fatores fundamentais e
também o ponto indicador de possíveis necessidades de mudança, a proposição destas em
busca de um modelo burocrático atual, é constantemente debatido por diversos autores.
Komatsu (2013) aprofunda a discussão questionando a postura pós-moderna nos novos
discursos da teoria organizacional, que com ideias libertárias frente ao tradicional modelo
burocrático, na realidade não propõe mudanças relevantes no contexto das organizações
públicas, pois o elemento central discutido continua sendo a concentração do poder e seu
impacto na legitimação de novas instituições que surgem, como no caso dos órgãos e agências
reguladores do governo.
Frequentemente alguns pesquisadores têm dado muita ênfase aos resultados positivos
e às funções da organização burocrática, negligenciando as tensões internas de tais estruturas,
à medida que o leigo, pelo contrário, exagera exatamente nas imperfeições da burocracia. Na
verdade, não existe uma organização plenamente racional e o formalismo não tem a
profundidade descrita por Weber. Por outro lado, o conceito popular de burocracia faz pensar
que o grau de eficiência administrativa deste sistema social racional é baixíssimo. Isto porque
o tipo ideal de burocracia sofre transformações quando operado por homens.
(CHIAVENATO, 2003)
Caracterizando o caso particular da aplicação do modelo burocrático no Brasil,
conforme Bresser-Pereira (1996, p. 3) a crise nesse modelo na administração pública começou
ainda no período do regime militar, isto porque não conseguiu eliminar o patrimonialismo que
o antecedeu. De certo modo, nunca foi instituída uma burocracia profissional no país, os
modelos de recrutamento de administradores no período eram duvidosos e não ocorriam pelos
meios impessoais que a burocracia dispunha. Devido a esta postura do regime militar, houve
a inviabilização da construção de uma burocracia civil forte no país conforme proposto pela
reforma de 1936.
A partir do momento que o Estado se transforma no grande Estado social e econômico
do século XX e assume um número cada vez maior de serviços sociais, papéis econômicos, o
problema da eficiência no setor público então, ganha destaque. De outro lado a expansão do
Estado seria uma breve resposta não só às pressões da sociedade mas também às estratégias
de crescimento burocráticas. A necessidade de uma administração pública gerencial, portanto,
decorre além da legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania, mas inclui
também problemas de crescimento e da decorrente diferenciação de estruturas e complexidade
da pauta de problemas a serem resolvidos, no caso do Brasil. (BRESSER-PEREIRA, 1996)
No cenário mundial, as ideias envolvendo a descentralização e a flexibilização
administrativa ganham espaço em todos os governos. No entanto a reforma da administração
pública adquiriu fôlego a partir dos anos 1970, quando devido a uma crise no Estado, ocorreu
também uma crise na sua burocracia. Consequentemente, nos anos de 1980 iniciou-se uma
modernização do modelo de gestão na administração pública dos países centrais em direção a
uma administração pública gerencial, entre os países nos quais essa revolução foi mais
profunda estão o Reino Unido, a Nova Zelândia e a Austrália.
Quando há a participação do homem na burocracia, ocorre que toda a previsibilidade
do comportamento, que deveria ser a maior consequência da organização, escape ao modelo
que foi preestabelecido. Isto seria o que se convencionou denominar como disfunção da
burocracia, ou seja, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. Cada
disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das características do
modelo burocrático defendido por Weber. Em outras palavras, pode ser afirmado que cada
disfunção seria uma consequência do que não estava previsto no modelo weberiano.
(SANCHES, 2007)
Em consequência do surgimento do estudo e análise destes fatores que não foram
considerados por Weber, quando apontou seus estudos acerca da burocracia, emergiram
naturalmente algumas propostas e alternativas ao modelo apresentado.
No Governo João Goulart (1961-1964) foi criado o Ministério Extraordinário da
Reforma Administrativa e a partir de 1967 ocorreram mudanças constantes, com enfoque
primordial na descentralização da administração e a criação de várias outras empresas de
administração indireta, delegando alguns setores da alçada do governo para maior eficácia. O
movimento conhecido como a desburocratização no Brasil surgiu na década de 1950 com a
intenção primordial de descentralizar a administração pública. A primeira tentativa de
descentralização foi a criação de autarquias que foi seguida pela criação do Banco Central,
Petrobrás e tantas outras empresas públicas. No ano de 1979 foi criado no país oficialmente o
Programa Nacional de Desburocratização (PND), iniciado por Hélio Brandão, tornando
possível então retomar a reforma administrativa, focando na descentralização e com ênfase
nos usuários dos serviços públicos. (Sanches, 2007)
O que se iniciou na década de 1970 e no início dos anos 1980 e já estava concretizado
como o PND, foi um embrião para que posteriormente e mais especificamente nos anos 1990,
com a retomada da democracia e com o modelo neoliberalista em evidência no Brasil,
ocorresse a discussão e a abertura de precedentes para novos modelos de gestão, que
conforme os estudiosos que os defendem, seriam detentores de uma maior dinâmica se
comparados ao modelo burocrático.(SECCHI, 2009)
Conforme Secchi (2009, p. 353), dois modelos organizacionais têm pintado o quadro
global de reformas da administração pública desde década de 1990 aos dias atuais: a
administração pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE).
O conceito de eficiência e desempenho como fundamentais para a administração
pública gerencial, são os parâmetros que norteiam os métodos de trabalho da administração
pública gerencial, conforme Hood e Jackson (1991) citados por Secchi (2009).
A proposta operativa da administração pública gerencial, conforme Hood (1995:95-
98) seria a desagregação do serviço público em unidades especializadas, e centros de custos; a
competição entre organizações mesmo as públicas e também entre as privadas; o uso de
práticas de gestão da administração privada; atenção à disciplina e parcimônia; os
administradores empreendedores com autonomia para decidir e a avaliação de desempenho.
No caso do Brasil, conforme Carneiro (2007), as empresas públicas que foram criadas
juntamente com o BNDE se tornaram uma vertente moderna do Estado. Em uma análise dos
governos da segunda metade do século XX no Brasil, observa-se que o processo de
desburocratização aconteceu no país e exemplificando o caso do governo Juscelino
Kubitschek, apreende-se que eram utilizados setores da economia como estratégia para a
modernização.
Conforme observado por Sanches (2007), alguns fatores impedem a efetividade e a
permanência das reformas, como no caso da centralização, já difundida na cultura do serviço
público. O formalismo jurídico também seria um dos fatores que conduz a uma visão
necessariamente legal, e que acompanha o Brasil desde o término da monarquia. A ausência
de confiança que prevalece entre o governo e a sociedade, também seria um destes fatores e
com forte representatividade.
De certa forma, diversas das leis brasileiras tratam o cidadão com o pressuposto de
que este é um potencial causador de prejuízos à administração, fato que exige excesso de
documentação e procedimentos, deixando de lado a realidade objetiva. Um último fator é o
que diz respeito ao autoritarismo encontrado na administração pública. Este que faz o servidor
público se tornar o monopolista e detentor do conhecimento a respeito do que é melhor ou não
para o Estado, esta postura faz com que o cidadão esteja automaticamente na posição de
dependente dos interesses e vontades do Estado.(SANCHES, 2007)
A unificação destes fatores bem como cada um individualmente resultam em uma
administração pública demorada e com pouca eficiência nas suas ações. Em uma perspectiva
de ação gerencialista, deve ser abandonada a percepção de que o servidor público está a
serviço dos interesses da sociedade e não somente da administração, sendo este o motivo pelo
qual deverá ser ajustado às exigências de forma com que não haja prejuízo a sociedade.
A ideia de governo empreendedor, como alternativa à administração burocrática,
surgiu ainda em 1992 e conforme Secchi (2009, p. 355), foi exposta no livro Reinventando o
governo, escrito por Osborne e Gaebler em 1992. A ideia dos autores, foi sintetizada em dez
mandamentos básicos, que buscavam a transformação de uma organização pública
burocrática, para uma organização pública racional e eficaz.
Neste contexto, observa-se que o governo empreendedor, propõe um modelo de gestão
que prioriza as relações humanas para se atingir a racionalidade e a eficácia, neste sentido
percebe-se que os objetos integrantes do processo administrativo (planejamento, organização,
direção e controle), são utilizados de forma conjunta com os princípios constitucionais que
permeiam as diretrizes da gestão pública, no entanto a condução do processo seria diferente
pois sai de cenário, a realização do processo de forma unicamente burocrática e entra em cena
uma forma de gestão que prioriza os anseios dos demandantes.
O modelo de administração pública a ser utilizado, tem as chances de sucesso ou
fracasso vinculadas à qualidade do serviço oferecido pelo gestor. Partindo deste pressuposto,
torna-se claro a necessidade de um monitoramento com base em indicativos que exponham os
níveis de satisfação e eficácia do serviço.
A administração gerencial no Brasil foi introduzida no ano de 1995, quando no
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso o Ministério da Administração e Reforma
do Estado (MARE), foi criado e o então ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira demonstrou
interesse pelas experiências gerencialistas. (BRESSER-PEREIRA, 1996, 1997, 1998a,
1998b).
 No Plano Diretor da Reforma do Estado (Bresser-Pereira, 1996, 1997), que foi
debatido nas reuniões do Conselho da Reforma do Estado e integrou a pauta de discussões da
reforma constitucional no Congresso Nacional foram propostas algumas mudanças e
reestruturações, viabilizadas pela promulgação da emenda constitucional de 1998.
As atividades estatais então foram divididas em dois tipos:
a) as “atividades exclusivas” do Estado: a legislação, a regulação, a fiscalização, o
fomento e a formulação de políticas públicas, que são atividades que pertencem ao domínio
do núcleo estratégico do Estado, composto pela Presidência da República e os Ministérios
(Poder Executivo), e que seriam realizadas pelas secretarias formuladoras de políticas
públicas, pelas agências executivas e pelas agências reguladoras;
b) as “atividades não-exclusivas” do Estado: os serviços de caráter competitivo e as
atividades auxiliares ou de apoio. No âmbito das atividades de caráter competitivo estão os
serviços sociais (e.g. saúde, educação, assistência social) e científicos, que seriam prestados
tanto pela iniciativa privada como pelas organizações sociais que integrariam o setor público
não-estatal. Já as atividades auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilância, transporte,
serviços técnicos e manutenção, seriam submetidas à licitação pública e contratadas com
terceiros.
Conforme Bresser-Pereira (1998a), o processo de reforma do Estado se daria pela
transformação da cultura, que passaria de burocrática para gerencial e pela mudança na gestão
na qual se colocariam práticas idéias e ferramentas de gestão utilizadas no setor privado,
adaptadas à realidade setor público, tais como os programas de qualidade e a reengenharia
organizacional. Um outro aspecto que seria fundamental para a caracterização do modelo de
administração gerencialista seria a inserção de um modelo econômico chamado de liberal
social, diminuindo a participação e o controle do Estado.
Conforme Souza Filho (2009) a proposta de reforma administrativa introduzida pelo
modelo gerencialista apresentado por Luiz Carlos Pereira Bresser, no ano de 1995, possuia
um cunho neoliberal que se apresenta como uma contra-reforma. A finalidade neste caso
seria a de uma ordem centrada no mercado e na crítica às estruturas e políticas de
universalização de direitos.Deste modo a finalidade das mudanças propostas para a
administração pública, na medida de sua vinculação téorica e política com as práticas
neoliberalistas, contrapõe-se a universalização e aprofundamento de direitos.
Para Secchi (2009) todos os modelos organizacionais, a burocracia, a administração
pública gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE), tratam questões de centralização e
liberdade de decisão dos gestores. Deste modo, por mais que o gestor deva atuar de forma
clara e inovadora, sua atuação está condicionada ao modelo de gestão adotada.
Abrucio (2014) discute a problemática da reforma que pode ser aplica para qualquer
um dos modelos de gestão:

Profissionalizar a burocracia e avaliá-la constantemente por meio de

metas e indicadores são ações que reduziriam a interferência política
sobre a distribuição de cargos e verbas públicas. Esta situação só pode
ser mudada com a conscientização da sociedade e de uma elite da
classe política sobre os efeitos negativos do nosso "patrimonialismo
profundo".
3 Conclusão

Diante do exposto, concluiu-se que os processos gestacionais, são os meios pelos quais
o serviço público se relaciona diretamente com seus demandantes.
O gestor público enquanto responsável pela condução dos processos e gerenciador de
tudo que foi planejado para ser executado, torna-se o responsável direto pelo nível de
satisfação dos serviços prestados.
A partir do momento em que são considerados indicadores como a qualidade e
eficácia do modelo de gestão, é que se conseguirá mensurar a satisfação do público atendido e
se o modelo de gestão adotado atende às expectativas de determinado público, considerando
que em cada modelo não deve ser descartada a influência comportamental dos indivíduos que
estão na gestão.
Em um primeiro momento observa-se no modelo burocrático o modelo mais adequado
para utilização no setor público, no entanto como a história recente do Brasil, nos mostra este
sistema pode não oferecer todas as ferramentas adequadas para que a impessoalidade se
mantenha, pois diversos fatores, como os comportamentais, por exemplo, influenciam
diretamente na operação deste modelo e conforme apontado por alguns pesquisadores, esta
influência ocorre de forma negativa, o modelo de gestão então mostra-se com um
desempenho prejudicado, o que no caso específico da burocracia é chamado de disfunção.
Dessa forma constata-se que o gestor público, em sua posição deve se articular, para
que seja providenciada a otimização dos processos que estiver gerindo, levando em
consideração que sua atuação está condicionada ao modelo de gestão pré-estabelecido, sendo
ele o burocrático, sua atuação será mais limitada do que na administração pública gerencial e
do governo empreendedor, por exemplo, quando se tem maiores possibilidades de uma
atuação prática e direta, sem os entraves que existem no modelo burocrático.
Conclui-se então que para que o modelo de gestão adotado no Brasil na segunda
metade da década de 1990, conhecido como modelo gerencialista, ainda ocorre uma lenta
evolução nos processos de gestão no setor público, uma vez que a sua implantação assim
como nos modelos que o sucedeu depende de questões intrinsicas aos gestores que conduzem
o processo. Uma observação final a ser feita seria com relação às políticas econômicas que
acompanham um modelo de administração, pois apesar de no seu plano de implementação
não ser configurado como um plano neoliberalista o modelo gerencial que se utilizou da
redução do estado assim como o modelo neoliberalista propõe, indica mais uma vez que a
condução do modelo se dará sempre pelo gestor que o está aplicando.

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