MANUAL

PARA EL FACILITADOR DEL

CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

Arbol de
la Constitución
 MANUAL
PARA EL FACILITADOR
DEL CONTROL FISCAL
PARTICIPATIVO
2

Antonio Hernández Gamarra

Contralor General de la República
Luis Bernardo Floréz Enciso
Vicecontralor General de la República
Ana María Echeverry Álvarez
Contralora Delegada para la Participación Ciudadana
Soraya Vargas Pulido
Contralora Delegada para el sector social,
Coordinadora proyecto SINACOF
Hugo León Saavedra Padilla
Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano

Fernando Arévalo Carrascal

Director de Atención Ciudadana

Grupo de Desarrollos de Desarrollos para

la Estrategia de Formación del Control Fiscal PArticipativo
Verónica Caro de Bernal
María Ana Hilda Gil Larrota
Martha Eugenia Lúquez Herrera

Compilación
Martha Eugenia Lúquez Herrera

Diseño, ilustración y producción

Taller Creativo de Aleida Sánchez B.
César A. Corredor P.
Zamara Zambrano S.
2005

Un reconocimiento al equipo de profesionales de la Dirección de

Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano y a los equipos de
participación ciudadana de las gerencias departamentales de la
Contraloría General de la República por su permanente búsqueda
y contribuciones a los procesos de formación para el control fiscal
participativo

Esta publicación se realiza dentro del marco del Programa de Modernización

de la Contraloría General de la República, componente de promoción y
capacitación de la ciudadanía para su vinculación a procesos de control
fiscal participativo, en ejecución del crédito externo 1243 OC/CO
Banco Interamericano de Desarrollo – BID
 PRESENTACIÓN
Toda navegación requiere de instrumentos, he ahí el desafío del control fiscal participativo
concebir, diseñar y apropiar instrumentos que lleven por ruta cierta y a puerto seguro.
El control fiscal participativo es una categoría acuñada para referirse a los espacios de
acción conjunta entre las contralorías y la ciudadanía, es por tanto un campo común
de experiencias resultante de la unión o intersección entre los ámbitos de competencias
que le son propias a los ciudadanos y sus organizaciones y a los órganos de control
fiscal, todo ello dentro de un marco de respeto a la independencia y autonomía tanto del
control ciudadano como del control fiscal en virtud del conjunto de derechos, garantías
y deberes que según el ordenamiento jurídico colombiano le corresponde a cada uno
según su especificidad.
En consecuencia, el control fiscal participativo se afirma en si mismo como la resultante
de la unión estratégica entre los actores del sexto poder, del poder del control. Es en
suma, una alianza entre el control ciudadano y el control fiscal para proteger lo público.
La figura del control fiscal participativo está en construcción y ha venido construyéndose
a partir de su concepción, estructuración y desarrollo de sus componentes hasta darle
la configuración que hoy por hoy tiene como un sistema. Este sistema se encamina a
capturar las demandas de control que la sociedad tiene frente a sus recursos y
organizaciones públicas, así como las que resultan del ejercicio del control fiscal, para
que a través de procesos y procedimientos de gestión, se generen productos que
satisfagan las expectativas y requerimientos de control de la ciudadanía, al tiempo que
se consolida en la opinión pública un sentimiento de confianza en sus instituciones
como gestoras del bienestar público y en especial de credibilidad y respeto hacia sus
órganos de control fiscal.
En su estructura, el sistema de control fiscal participativo es un engranaje compuesto
por cinco partes que para el caso equivalen a sus estrategias. La primera de ellas es la
información como requisito de toda participación, sin información no es posible el
conocimiento y sin éste no es posible el control, pues nadie controla lo que no conoce.
Así, en el centro del sistema de control fiscal participativo, la estrategia de información
es como una llave que abre las puertas de acceso al universo de la gestión pública para
que la ciudadanía y las contralorías puedan ejercer el control que le es inherente.
La segunda estrategia es la formación concebida como una acción educativa que bajo
principios éticos busca desarrollar conocimientos, habilidades y destrezas en los
ciudadanos, es decir, competencias ciudadanas para el ejercicio del control y para ello se
desarrollan espacios de sensibilización, capacitación y deliberación pública en perspectiva
de proceso.
La tercera estrategia del sistema se denomina denuncias y quejas y en su
funcionamiento crea las condiciones organizacionales en las entidades de control fiscal
para atender estas iniciativas de origen ciudadano buscando agregar valor al ejercicio
auditor y al mismo tiempo cualificar esta perspectiva del control ciudadano.
En el entendido que jurídica y sociológicamente es deseable que el desempeño del control
ciudadano, sin desmedro de otras posibilidades, es que su ejercicio sea en forma colectiva,
la cuarta estrategia de control fiscal participativo es la organización, ésta opera para
que las contralorías brinden a la sociedad apoyo técnico y jurídico para la constitución
y funcionamiento de formas organizativas de control ciudadano, como son entre otros
mecanismos específicos las veedurías ciudadanas.
3
4

Por último, como expresión de trabajo mancomunado entre las contralorías y la ciudadanía
se encuentra la estrategia de las auditorías articuladas con organizaciones de la sociedad
civil, en las cuales en procesos de aprendizajes abiertos, auditores, ciudadanos
organizados y funcionarios de enlace de participación ciudadana construyen campos
comunes de experiencia al tiempo que se desarrolla la auditoría gubernamental a las
entidades sujetos del control fiscal.
La dinámica propia del sistema de control fiscal participativo es un reto a la creatividad,
exige crear y recrear mecanismos e instrumentos que propendan por el permanente
desarrollo de sus estrategias y dado que nada estaba inventado, ha sido preciso ir
inventando. Así, con unos claros principios éticos y bajo una concepción pedagógica de
construcción en la marcha, en una relación dialógica de ciudadanos y servidores públicos
entre iguales, se ha venido avanzando en las herramientas que presenta este manual
para el facillitador; que según su naturaleza y utilidad se agrupa en tres categorías de la
siguiente manera:
Desarrollos pedagógicos para referirse a los elementos que circunscriben, explican y
desarrollan el marco de la acción pedagógica para la formación en el control fiscal
participativo
Desarrollos temáticos concebidos como documentos que compilan y organizan el
cuerpo de conceptos, teorías y normas que tratan sobre una temática específica
Desarrollos metodológicos entendidos como el cuerpo de materiales didácticos que
ayudan a la tarea educativa.
Ante todo hay que reconocer que estos avances siguen en construcción y que en sí
mismos no son más que instrumentos que ayudan a la navegación y por su carácter
instrumental, son opciones que puestas en las manos del facilitador le dan la posibilidad
de escoger con cuál herramienta trabajar uno u otro tema, frente a uno u otro publico.
Al mismo tiempo se espera, por la flexibilidad propia del hacer pedagógico, que este
instrumental le reten a inspirarse para crear otras herramientas que estime más eficaces
para los fines que persigue en las circunstancias específicas en las que se encuentre.
Siendo así, el presente manual está en construcción, siempre estará en construcción
como garantía cierta que se avanza en el desafío que la pedagogía para el control fiscal
participativo plantea a todos los funcionarios que desde las entidades de control fiscal
tienen la tarea de ser facilitadores de los procesos de formación para esta participación.
La publicación de estos avances es una invitación a construir unidad de criterios para la
acción formativa de ciudadanos y funcionarios que creen y se inspiran en el sueño de
una democracia participativa donde el ejercicio del control a los bienes y recursos que
son de todos esté en las manos y ante los ojos de todos los que por mandato tienen ese
deber y por supuesto, ese derecho.
La Contraloría General de la República y el Proyecto Sistema Nacional de Control Fiscal
- Sinacof se complacen en abrir esta caja de herramientas en las manos de los facilitadores
del control fiscal participativo, en la esperanza que les sea de utilidad y con la consecuente
invitación para que con sus aportes pueda ser robustecida y apropiada a fin de consolidar
una red de formación para el control fiscal participativo.

Ana Maria Echeverry Älvarez

Contralora Delegada para la Participación Ciudadana
 Nadie libera a nadie, nadie se libera solo;
los hombres se liberan en comunidad”

Paulo Freire

D E SA R R O L LO S
P E D A G Ó G I C O S
 DP01/02

MARCO EDUCA TIV

EDUCATIVO,
TIVO,
PEDAGÓGICO Y METODOLÓGICO DEL
PEDA
CONTROL FISCAL PARTICIP
PARTICIPATIV
ARTICIPA O
TIVO

CONSULTORÍA 1078/02,
ESTELA BARACALDO.
CON CARGO AL CONVENIO 047/00,
OEI – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Marco Educativo: Estela Baracaldo Méndez

Leonardo Bermúdez Romero
Luz Dary Martínez Barreto
Asesor Jurídico: Roberto Moncada Roa
Diego Isaías Peña
Diseño Gráfico: Aleida Sánchez
Bogotá, D.C.
Septiembre de 2002

ACTUALIZACIÓN VERSIÓN 1.1

Martha Eugenia Lúquez Herrera
Espacio de construcción colectiva 2004
Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano
Bogotá, D.C.
Agosto de 2005

Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana

 NOTA ACLARATORIA

En septiembre de 2002, en cumplimiento del contrato de Consultoría 1078/02 con cargo

al Convenio 047/00 entre la OEI y la Contraloría General de la República, la consultora
Estela Baracaldo hizo entrega de un documento intitulado Marco Educativo, Pedagógico
y Metodológico para la Promoción del Control fiscal Participativo que consta de dos
partes así:

Primera Parte: Fundamentación

Segunda Parte: Desarrollos Metodológicos y Didácticos

El documento inicial ha servido de base para nuevos desarrollos pedagógicos y

metodológicos que se recogen en esta publicación que se caracteriza por respetar y
conservar el Marco entregado por la Consultora, realizando los siguientes ajustes:

y La primera parte se incluye como el Desarrollo Pedagógico 01 conservando

su título orginal y rivisando su estrutura.

y La segunda parte se incluye en la presenta publicación bajo el acapite de

Desarrollos Metodológicos, una vez que los materiales didácticos se
incluyeron en la ficha de documentación diseñada con posterioridad. está
contenido en el acapite de Desarrollos Metodológicos de este manual, una
vez que los materiales didácticos entregados por la Consutoría se
documentaron en la ficha diseñada con posterioridad para estos fines.
 C O N T E N I D O
Pag.
PRESENTACIÓN 11

1. BASE CONCEPTUAL DEL MARCO EDUCATIVO. 13

1.1 UNA ÉTICA COMUNICATIVA EN LA FORMACIÓN PARA EL CONTROL
FISCAL PARTICIPATIVO 13
1.2 FORMACIÓN PARA EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO CON JÓVENES
Y ADULTOS 17
1.3 FORMACIÓN PARA EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO CON
COMUNIDADES ETNICAS 20

2. ESTRUCTURA METODOLÓGICA DEL MARCO EDUCATIVO 22

2.1. OBJETIVO GENERAL 22
2. 2. PROPUESTA TEMÁTICA 24
2. 3. PROPUESTA METODOLÓGICA 25
2. 4. PARTICIPANTES CRÍTICOS 27
2. 5. FACILITADOR FLEXIBLE 28
2. 6. TIEMPO RAZONABLE 29
2. 7. MATERIALES DIDÁCTICOS 30
2. 8. LOGÍSTICA ADECUADA 32
2. 9. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN 32

A MANERA DE CONCLUSIÓN: FACTORES DE ÉXITO EN LA APROPIACIÓN DEL

MARCO EDUCATIVO, PEDAGÓGICO Y METODOLÓGICO 34

BIBLIOGRAFÍA 36
“Creemos que las condiciones están dadas como nunca, para el cambio social, y que la
educación será su órgano maestro. Una educación de la cuna hasta la tumba, inconforme
y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a descubrir quiénes somos
en una sociedad que se quiera más así misma. Que aproveche al máximo nuestra creatividad
inagotable y conciba una ética -y tal vez una estética- para nuestro afán desaforado y
legítimo de superación personal...

Por el país próspero y justo que soñamos: al alcance de los niños”

Gabriel García Márquez.

Informe de la Misión Ciencia y Tecnología.
Ministerio de Educación Nacional de Colombia.
 P R E S E N T A C I Ó N
Este documento presenta los aspectos fundamentales que constituyen el marco educativo,
pedagógico y metodológico del control fiscal participativo, construido teniendo como
base los resultados del diagnóstico sobre las actividaes educativas para la promoción y
desarrollo de la participación ciudadana en el control del marco metodológico de la
Dirección para la Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano de la Contraloría Delegada
para la Participación Ciudadana.

Está constituido por los siguientes componentes como se ha dicho, fundamentales:

Objetivo Plan temático

Metodología Participantes
Facilitadores Tiempos
Materiales didácticos Logística
Seguimiento y evaluación

Estos elementos constituyen una totalidad e interactúan de manera sistémica en cada

una de las acciones educativas; la interdependencia entre todos los elementos hace que
los procesos educativos sean reconocidos como eventos complejos que requieren de la
reflexión colectiva, permanente por parte de quienes los realizan.

El privilegio de uno y omisión de otro puede producir efectos diversos, en ocasiones

contraproducentes. En cambio, a partir de las expectativas de los participantes, las
condiciones del contexto y los alcances de la acción educativa, permite lograr mejores
resultados en términos de la apropiación del conocimiento pertinente para la participación
de los ciudadanos en el control de la gestión pública, con la asesoría de los organos de
control fiscal.

Las elaboraciones que se proponen sobre cada uno de estos componentes están
fundamentadas en las siguientes fuentes:
y La normatividad relacionada con las competencias de la Contraloría General de la
República1 e incluso de las contralorías territoriales en torno a la promoción del
control fiscal participativo y la educación ciudadana para tal fin.
y La perspectiva de la educación permanente a lo largo de la vida de UNESCO2, el
aprendizaje significativo de David Ausubel y aportes de Humberto Maturana en
torno a tópicos como cultura y educación.
y Desarrollos sobre educación de adultos y etnoeducación, según lineamientos del
Ministerio de Educación Nacional.

1 DOMÍNGUEZ G. E HIGUITA R,. El nuevo Control Fiscal, Biblioteca Jurídica DIKE, Bogotá, 2001, pag. 42- 43.

2 FAURE, Edgar y Otros. Aprender a ser. Alianza Editorial. Madrid, 1996 y DELORS, Jacques y otros. La educación
encierra un tesoro. Editorial Santillana. Madrid, 1996.

11
12

Los aportes teóricos retomados para la fundamentación de este marco educativo, se han
contextualizado en la educación no formal, modalidad dentro de la cual se ubica el hacer
educativo, en procura de la formación de ciudadanos para el ejercicio del control fiscal
participativo.

Su elaboración es el producto de la revisión de los documentos normativos dsobre el

tema, los desarrollos existentes sobre los procesos de planeación, ejecución y evaluación
de las acciones educativas; la información suministrada por funcionarios de la contralorá
delegada para la participación ciudadana y el desarrollo de talleres por parte de la
Consultoría, y construcción conjunta de concepciones, herramientas didácticas y
alternativas de acción educativa.

Aspira este documento ofrecer un marco que delimite, contextualice y explique el control
fiscal participativo desde las dimensiones pedagógica, educativa y metodológica de la
tarea de aportar la formación de la ciudadanía para su participación en el cuidado de lo
público. Lejos de ser una camisa de fuerza, es un llamado a un diálogo abierto al interior
y entre, las entidades públicas y con la ciudadanía como interlocutor central de las
acciones concebidas y desarrolladas en la estrategia de formación de este sistema.
 1. FUND AMENT
FUNDAMENT ACIÓN DEL
AMENTACIÓN
MARCO EDUCA TIV
EDUCATIV O,
TIVO,
PEDAGÓGICO Y
METODOLÓGICO
La educación, en el presente marco, se entiende
como un proceso social orientado a la formación
ética y política de los individuos, a fin de lograr
el ejercicio responsable de su autonomía en
beneficio del bien común. Desde esta perspectiva,
la fundamentación del marco se centra en
primera instancia, en el análisis de los principios
y valores que guían el proceso formativo y, en
un segundo momento, en la reflexión sobre la
concepción pedagógica a partir de la cual se
busca formar ciudadanos en la participación
democrática y responsable para el ejercicio del
control fiscal participativo.
1.1. UNA ÉTICA EN LA FORMACIÓN
PARA EL CONTROL FISCAL
PARTICIPATIVO
Los pilares fundamentales de toda formación y
por supuesto de la formación para el control fiscal
participativo sin duda alguna son éticos, una
ética que en palabras de García Márquez
respondan a «nuestro afán desaforado y legítimo
de superación personal» sin que ello implique
pasar por encima de los otros y mucho menos
del interés general y el bien común. Toda ética
es reflexión, a continuación se presentan las
líneas generales de la reflexión de la acción
educativa sobre el control fiscal participativo.
La ética comunicativa entre ciudadanos y
servidores públicos
En la perspectiva de la ética comunicativa3, los
sentimientos morales se constituyen en la base
del diálogo sobre las acciones y
comportamientos humanos. El diálogo y los
eventuales acuerdos mínimos incluyen la
razonabilidad de la argumentación pero también
los sentimientos de aceptación o de rechazo que
las acciones humanas y las justificaciones
racionales suscitan en las personas. Los
argumentos morales no están hechos de
realidades objetivas, sino de razones y motivos
de índole psicológico - social.
3 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en
ciencias sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. Pag. 123-125.
La vivencia ética en la democracia participativa,
exige la creación de condiciones de diálogo entre
quienes se proponen comunicarse y lograr
sintonía a fin de adelantar acciones en pro del
bien común. Tanto los servidores públicos como
los ciudadanos, encuentran en el diálogo una
posibilidad para acordar acciones de control
fiscal participativo.
La interacción dialógica entre servidores
públicos y ciudadanos contribuye a la
construcción del sentido ético de las acciones
de control fiscal, con base en la ética
institucional que trasciende la buena voluntad
individual de los servidores públicos. Se trata
de una postura ética colectiva, que orienta las
acciones de control adelantadas por los
ciudadanos. Por esta razón, es necesario lograr
consensos internos en torno a los principios que
orientan a los órganos de control fiscal como
entidades públicas que son.
Para lograr consensos éticos, se requiere de una
buena disposición de los individuos
involucrados: servidores públicos y ciudadanos.
Se trata de un permanente ejercicio de reflexión
y deliberación sobre los asuntos públicos que
permite la justificación racional de deberes y
derechos que son refrendados mediante
actuaciones éticas y que tiene que ver por lo
menos con lo siguientes aspectos:
En primer lugar, quienes dialogan lo deben hacer
en términos de igualdad, para construir los
mínimos desde los cuales se orienta el control
fiscal participativo, por consiguiente, en medio
de las diferencias, se considera un diálogo entre
iguales.
En segundo lugar, aquello sobre lo que se
dialoga se refiere a intereses públicos, los cuales
aunque pueden surgir de agendas privadas
(individuales o colectivas) de la sociedad civil,
en la medida que buscan y alcanzan por la vía
de la participación ciudadana su reconocimiento
como intereses de carácter público, entran a
formar parte de las agendas sobre las que se
dialoga o se hace consideración pública*.
13
14
En tercer lugar, este diálogo tiene como
trasfondo, la Constitución Política y la
legislación pertinente en cuanto indican los
derroteros de la sociedad y de las entidades
públicas a partir de los principios y valores
razonables y obligatorios en el cumplimiento de
los derechos y deberes ciudadanos; pero
también la ética de los servidores públicos en
desarrollo de las responsabilidades propias de
la gestión de la organización pública. De esta
manera, se asume la legitimidad de los
principios Constitucionales que determinan el
ejercicio, de igual modo legítimo, de la
democracia en las diversas relaciones sociales.
Por último, los procesos de formación para el
control fiscal participativo, bajo el pleno respeto
de derechos, garantías y deberes ciudadanos y
de la función pública crean la posibilidad de un
debate reflexivo, y por consiguiente ético, sobre
la responsabilidad social de ciudadanos y de
servidores públicos, consistente en velar por el
buen uso de los recursos públicos para la
realización del interés general, de lo público. En
este sentido, los participantes de este diálogo,
tanto ciudadanos como servidores públicos,
«deberían ser capaces de explicarse unos a otros
los fundamentos de sus actos en términos que
cada cual espere razonablemente que los demás
puedan suscribir, por ser congruentes con su
libertad y su igualdad ante la ley»4.
La ética, un imperativo para las
organizaciones públicas
Modernamente la responsabilidad ética de las
organizaciones se considera un imperativo que
tiene origen en el deber que les asiste de
contribuir al cumplimiento de los fines
esenciales del Estado definidos en la
Constitución Política.
Este mandato en Colombia adquiere una
importancia tal, en razón a que las
* En este sentido Rodrigo Baño ha hecho importantes consideraciones que reivindican la participación ciudadana como una iniciativa
privada que apela a hacerse pública. Ver EN: FLACSO. Primer Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana y Evaluación de
Políticas Sociales, Santiago de Chile, 1997.
4 RAWLS, John. Liberalismo político. FCE: Bogotá. 1996. p. 208.
5 RAWLS. Op. cit. p. 230.
organizaciones públicas en sus intercambios con
la sociedad y otras organizaciones pueden, en
virtud de su poder, contribuir a ahondar las
diferencias, a hacer lentos y costosos los
accesos y en últimas a generar mayor exclusión,
o por el contrario, pueden contribuir a una
democratización de lo público facilitando un
efectivo y económico acceso de todos en la
deliberación y en las decisiones que inciden en
el interés general, en la construcción de lo
público.
La legitimidad de las organizaciones públicas
frente a la ciudadanía, depende de la gestión
ética que realizan los servidores públicos en
función de tejer unas relaciones de confianza.
Ahora bien, la construcción de un modelo de
gestión ética, implica procesos de cambio en
las actitudes personales, y en la cultura de las
organizaciones. Entre los principios éticos y las
exigencias que tales procesos plantean a las
prácticas, media siempre un proceso de cambio
en las personas, que se refleja en la calidad de
las interacciones humanas y en la efectividad
de las responsabilidades sociales.
La ética trasciende el cumplimiento de las leyes,
implica convicciones personales y una cultura
de rectitud en las actuaciones cotidianas en
relación con lo público. La ética, a diferencia del
derecho, es una forma de autorreflexión y
autorregulación, que se basa en la confianza, el
diálogo y la convicción de trabajar
conjuntamente por el bien común.
Mediante sistemas de gestión ética, las
organizaciones públicas contribuyen a la
construcción de la propia legitimidad y orientan
a los ciudadanos en el ejercicio de los derechos
y deberes frente a los bienes públicos, para de
esta manera, «vivir políticamente con otros a la
luz de las razones que todos pueden suscribir
razonablemente»5.
Desde una perspectiva ética, se considera la
organización pública como una comunidad
moral en tanto que sus fines son legítimos y
sus sistemas de valores normativos, se encarnan
en la cultura organizacional a través de procesos
dialógicos de construcción de acuerdos
coherentes con las expectativas sociales.
En este sentido, los principios éticos de las
organizaciones y los servidores públicos
expresan la función, el lugar y la
responsabilidad de los mismos en el conjunto
social. En general, en la definición de los
principios éticos de estas organizaciones,
priman por lo menos tres valores:
Legitimidad: Es el valor social de la organización
pública, en términos de una visión analítica de
sus relaciones con la sociedad.*
Responsabilidad Social: En los procesos y
resultados finales, en el marco de los propios
principios y en términos de realizaciones.
Transparencia: Consiste en las actuaciones
morales, en el obrar con honestidad en cada una
de las decisiones y en la publicidad de los actos
públicos como principio de transparencia frente
a la opacidad.
Es importante aclarar que la sola formulación
de los principios éticos no garantiza la probidad
de las actuaciones de las organizaciones y la
sociedad; es necesario que estos principios se
construyan en la cotidianidad a partir de
procesos colectivos de autorregulación ética. De
esta manera, a diferencia de la ley, que establece
obligaciones y sanciones, la ética descansa en
la libertad de las personas y en el ejercicio de la
responsabilidad en las actuaciones ante las
diversas situaciones.
El motivo ético de esta exigencia de participación
de los diversos grupos sociales con los que
interactúa la organización pública, proviene del
concepto de la administración pública como
depositaria de los bienes públicos, por lo cual
se obliga no sólo a su manejo transparente y
probo, sino a la consulta permanente de los
intereses públicos; por tanto, se requiere de esa
* Según algunos autores contemporáneos entre los que se encuentra Chantal de Sol la gobernabilidad se ha abierto paso como
valor de las organizaciones frente al de la legitimidad, por cuanto consideran que la legitimidad surge de la imposición de un
grupo sobre otro, usualmente mediante el uso de la fuerza. Consideran que en las constituciones políticas en consecuencia
quedan plasmados los valores del vencedor y que con el transcurrir del tiempo la norma es aceptada por todos los miembros de
la sociedad.
organización eficiencia en por lo menos los
siguientes aspectos:
Administración de las interacciones: A fin de
trazar un mapa de las relaciones de cada uno de
los grupos con los que interactúa, para discernir
sobre la legitimidad de las solicitudes, controlar
las acciones que adelantan y asumir los
compromisos de formación, asesoría y
seguimiento.
Gestión de las soluciones: Se refiere a construir
las políticas que se deben desarrollar para el
tratamiento de las soluciones de carácter social
en relación con los grupos u organizaciones con
quienes se establecen relaciones
institucionales.
Formación permanente: Tanto para los servidores
públicos como para los ciudadanos como
requisito del cambio cultural que se busca. El
entrenamiento ético ha de ser diferenciado, pero
siempre ha de incluir una formación básica en
los valores propios de la democracia y debe
disponer de herramientas y ejercicios a partir
de situaciones reales. La formulación de los
valores ha de culminar con este entrenamiento
intensivo de los servidores públicos y de los
ciudadanos implicados en el control fiscal
participativo.
La cooperación: Es un elemento esencial de una
correcta gestión pública que permite la
flexibilidad, la imaginación y la capacidad de
innovación que necesita toda organización en
el contexto actual para obrar con responsabilidad
social. En consecuencia, la gestión ética de la
institución ha de expresar un consenso mínimo
entre los implicados, que deben estar en
capacidad de participar de manera responsable,
expresar los puntos de vista y percepciones
institucionales acerca de los asuntos públicos;
así como acordar y asumir responsablemente
los valores y actitudes fundamentales de la
Gestión Pública con el profundo sentido de
cooperación que debe caracterizar a cada entidad
pública en sus actuaciones sociales.
15
16

Valga para el caso de los fuNcionarios de la

Contraloría de la República referirse a la cartilla
En síntesis, se trata de lograr la participación en de valores organizacionales que en primer lugar
un proceso formativo caracterizado por el adopta un Código de Ética8 que señala a cada
discernimiento ético conducente a lograr uno de sus servidores los comportamientos
acuerdos para la acción política en la concepción deseables y esperados en él, como valores
de una auténtica democracia6, que rechaza todas personales, a saber:
las formas de injusticia social y de arbitrariedad Integridad y honestidad
en el poder. Responsabilidad y compromiso
Dedicación y esfuerzo
En este orden, es importante retomar el método Profesionalismo
de la Investigación Acción Participativa, IAP7, Transparencia
en el cual los participantes aportan sus Ecuanimidad
conocimientos y experiencias en la investigación
de las situaciones sociales, toman conciencia Además de dar muestra con su comportamiento
de la necesidad de cambio y participan de estas cualidades personales, en segundo
activamente en la superación de injusticias, lugar su compromiso ético como servidor
contrarias a la ética. Así, la formación para el público lo conduce a vivenciar y compartir los
control fiscal participativo compromete a los valores que se declaran como deseables para la
participantes en el análisis crítico de las Entidad en su conjunto, es decir, que el
situaciones sociales y en la intervención ética facilitador debe orientar su conducta hacia los
para transformar las prácticas políticas, referentes éticos que la Contraloría General de
institucionales y sociales con un claro interés la República ha definido como sus valores
por el bien común. Institucionales9 que son:
Trabajo en equipo
Una ética para el facilitador del control Información oportuna
fiscal participativo Gestión por resultados
Respeto al debido proceso
Para los fines que persigue este documento, es Mejoramiento de los procesos
indispensable que el facilitador del control fiscal Independencia
participativo sea conciente y asuma la Objetividad
responsabilidad ética de su quehacer formativo, Participación activa de la sociedad
en si mismo ha de ser ético, por cuanto es
natural que los ciudadanos lo asuman como El Código de Ética y Cartilla de Valores
modelo en el cumplimiento de deberes y en el Institucionales han de conducir a esta
ejercicio de derechos democráticos, es para él organización pública a la vivencia de una cultura
un imperativo ético establecer una efectiva de la integridad y a su posicionamiento como
comunicación con los actores del proceso una entidad de credibilidad y respeto por la
enseñanza - aprendizaje como vía de confianza que inspira y que otorga a la sociedad,
entendimiento pleno y respeto mutuo y en tanto por todo ello, y a fin de inspirar siempre la
funcionario de una entidad de control fiscal, en actuación de los facilitadores del control fiscal
sus actuaciones cotidianas debe dar clara participativo, se cita a continuación la
muestra de la vivencia de los valores declaración de principios que encabeza la
presentados como cualidades compartidas por Cartilla de Valores en comento:
la organización y sus miembros.
6 K. O Apel y otros. É tica comunicativa y democrática, Editorial Crítica, Barcelona, 1991.
7 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en ciencias
sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. _Pag. 239-245.
8 Contraloría General de la República , Cartilla de Valores Institucionales, Bogotá, 2003, pag. 3- 6.
9 Contraloría General de la República , Cartilla de Valores Institucionales , Bogotá, 2003, pag. 7- 10.
 «Es necesario consolidar los mas altos
niveles de calificación y profesionalización
del servidor público para combatir todo tipo
de corrupción ya que ésta lastima el tejido
social colombiano, demerita sus valores en
lo social y en lo ético y, claro está, mina los
recursos públicos que son esenciales para
solucionar los problemas de la sociedad
colombiana. Es allí donde adquiere
trascendencia la labor del funcionario
público, que en representación de la
comunidad y al servicio de la sociedad y con
actuaciones enmarcadas en la ética y la
honestidad, lleve a preservar los recursos
públicos para que sean utilizados sin
privilegios en el desarrollo de una sociedad
próspera, eficiente, equitativa y sin
exclusiones.»10
1.2 FORMACIÓN PARA EL CONTROL
FISCAL PARTICIPATIVO CON
JÓVENES Y ADULTOS
Como parte de la fundamentación pedagógica
de la promoción del control fiscal participativo
es importante hacer referencia a algunos
conceptos de educación, a partir de los cuales
se buscará darle una orientación a los elementos
propios de este hacer educativo, de ello se
ocupan las siguientes líneas.
En igual sentido, la UNESCO12 ha dicho que la
educación ha de ser permanente, a lo largo de la
vida y ello representa para el ser humano una
construcción continua de sus conocimientos y
aptitudes y de su facultad de juicio y acción, lo
que debe permitirle tomar conciencia de sí
mismo y de su entorno y al mismo tiempo
desempeñar su función social en el mundo del
trabajo y en la vida pública. Así, los aprendizajes
básicos de toda persona son:
el «saber»,
el «saber hacer»,
el «saber ser»,
el «saber convivir y el
«saber sentir».
Este proceso de crecimiento humano se realiza
gracias a las interacciones socio - culturales
entre los individuos; por tanto, es necesario que
los procesos educativos contribuyan a la
transformación de las personas y de sus
contextos culturales para de esta manera generar
nuevas prácticas.
Sobre la educación también se ha dicho que es
un proceso global que comprende todas las
dimensiones de la persona que como afirma
Humberto Maturana 13 se trata de un
entrelazamiento entre lo emocional y lo racional.

La formación de la ciudadanía para el control

Concepciones de partida
Según Ricardo Lucio la educación «es el proceso
intencional o implícito por el cual la sociedad
facilita el crecimiento de sus miembros»11. Desde
esta perspectiva, se puede colegir que la
intención o propósito que le asiste a la
Contraloría General de la República es el de
facilitar el crecimiento de los ciudadanos en la
participación democrática a partir de la
comprensión responsable de sus derechos y
deberes, que les habilite para su desempeño en
el ejercicio del control ciudadano o social.
fiscal participativo se concibe en la perspectiva
de la educación a lo largo de la vida. Se asume
que los participantes poseen conocimientos
previos14 provenientes de procesos de formación
como de experiencias empíricas, que sirven de
anclaje a los conocimientos relacionados con
el control fiscal participativo, este conocimiento
se considera significativo 15 para los
participantes y por tanto contribuye a la
transformación de la comprensión sobre lo
público, de los derechos y deberes para el bien
común y, en esa misma medida, desencadenará

10 Contraloría General de la República , Cartilla de Valores Institucionales , Bogotá, 2003, pg. 1

11 LUCIO Ricardo, la construcción del saber y del saber hacer en: Aportes # 41, Dimensión educativa, pg. 41- 42.
12 DELORS Jaques. La educación encierra un tesoro, Santillana – UNESCO, 1996, pg. 21- 23.
13 MATURANA Humberto. Emociones y lenguaje en educación y política, Editorial Dolmen, Santiago de Chile, 1997, pg.14 – 18.
14 SOLÉ Isabel. La participación de alumno en el proceso de enseñanza y aprendizaje, Editorial Magisterio del Río de la Plata,
Buenos Aires, 1996, pg. 11 – 13.
15 AUSUBEL P David. Psicología educativa, un punto de vista cognocitivo, Editorial Trillas, México, 1976, pg. 1º7- 13.
17
18
acciones efectivas de protección de los bienes
públicos.
Los intereses de los participantes, jóvenes y
adultos, en relación con el interés intitucional
de las contralorías de contribuir a la formación
de ciudadanos para el control fiscal participativo,
se constituye en el punto de partida del proceso
educativo. Estos procesos parten de identificar
el objeto de control y en lo sucesivo derivarán
tanto las acciones de control fiscal por parte del
respectivo órgano de control competente, como
las acciones de control ciudadano por parte de
la ciudadanía organizada para tal fin.
Los conocimientos construidos en los procesos
formativos deben ser complementados en la
medida que el ejercicio real del control fiscal
participativo lo requiera; de esta manera, la
práctica se constituye en una oportunidad para
continuar los procesos de aprendizaje en los que
se pueden adoptar estrategias como la de la
Investigación Acción Participativa IAP16, en ella
la investigación de la realidad está en función
de la transformación de las condiciones de vida
a partir de la actitud crítica de los participantes.
Igualmente, resulta iluminador el método de
Paulo Freire 17 porque orienta la formación
política para la transformación de prácticas
contrarias a una auténtica democracia
participativa.
La comunicación es un factor primordial en los
procesos de formación. Las relaciones entre los
participantes y el facilitador contribuyen en el
crecimiento mutuo, mediante el diálogo de
saberes provenientes, tanto de la academia
como de la experiencia práctica. El éxito de la
formación se debe en gran parte a la manera
como se facilite el aprendizaje y este a su vez
depende de la interlocución establecida entre el
facilitador y los participantes durante el proceso
de formación.
16 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en
ciencias sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. Pag. 141- 142.
17 GADOT TI Moacir, Paulo Freire, su vida y su obra, CODECAL, Bogotá, 1998.
18 LEIRMAN Walter y otros. La educación de adultos como proceso, Editorial Humanitas, Buenos Aires, 1992, pag. 41- 46.
En suma, la formación para el control fiscal
participativo, debe concebirse en la perspectiva
de procesos educativos, que tienen origen en el
interés de los participantes por ejercer sus
derechos y deberes en relación con la protección
y cuidado del interés público, que por supuesto
pasa por los bienes y recursos públicos; que
ofrecen elementos básicos para el desarrollo de
un ciudadano informado, conocedor, crítico, con
opinión y proactivo frente a lo que considera el
patrimonio de todos y de cuya relación entre
los sujetos de la enseñanza - aprendizaje, éstos
se van transformando en su manera de pensar,
sentir y actuar en la medida que se construyen
relaciones de confianza que se expresan en
espacios particulares de ejercicio del control
fiscal participativo.
Un derrotero para la acción educativa
Los modelos son derroteros que marcan pautas
orientadoras para la acción, por lo que no se les
puede pedir eficacia absoluta, menos aún si se
trata de una acción educativa. Para los procesos
de formación para el control fiscal participativo,
en función de lograr la efectividad de sus
propósitos, se propone un modelo integrador18
consistente en un conjunto de fases o
actividades pertenecientes a tres procesos
principales que tienen que ver con la
estructuración de la tarea, el establecimiento de
la comunicación y las relaciones entre
participantes y el facilitador y el proceso de
crecimiento que se desencadena, a saber:
Fases en el proceso de la tarea: Relacionadas
con la tarea inherente al proceso formativo se
identifican por lo menos tres fases
fundamentales:
Diagnóstico: Consiste en el análisis de la
situación inicial de las posibilidades,
limitaciones y necesidades que le plantean
al proceso de formación por lo menos los
siguientes requisitos para llegar a una
situación final con mayor bienestar:
 Clarificar experiencias, opiniones y
capacidades de los participantes
Establecer los temas o contenidos
prioritarios, y
Definir los medios necesarios para la
tarea
Planificación: En esta fase se llega a la
preparación de un plan de trabajo que fija
prioridades, objetivos generales y
específicos, elige una estrategia global,
selecciona métodos y técnicas y estipula
medios y espacios para el desarrollo del
proceso con un sentido prospectivo
conforme un plan estratégico
situacional19.
Elaboración: Corresponde a la fase
educativa propiamente dicha. Se inicia
con la ejecución de la actividad de
formación, debe conducir a la
transformación de los participantes y de
su situación particular y concluir con la
evaluación y seguimiento de la misma
como parte constitutiva que es del
proceso de formación.
Fases del proceso de relación: En el proceso de
relación entre los sujetos del proceso formativo
la atención se centra en el poder, la
comunicación y el clima de relaciones factores
que se consideran esenciales y cuya conjugación
da lugar a las siguientes tres fases:
Reconocimiento: En esta fase la
estructura de poder se manifiesta
mediante el reconocimiento de los
diversos órdenes jerárquicos presentes
entre los participantes; la comunicación
tiene un carácter informativo, de
constatación de la realidad de los
participantes; el clima de las relaciones
es inicialmente formal y distante, pero
con expectativas de establecer relaciones
de confianza y amistad.
Confrontación: En el desarrollo del
proceso se establece una confrontación
de ideas y sentimientos que puede
generar conflictos, competencia o
19 MATUS C. Plan Estratégico Situacional, guía de análisis teórico. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela, 1995.
consensos y cooperación grupal. En este
momento el facilitador juega un
importante rol en la orientación de los
participantes hacia la cooperación.
Cohesión o convergencia: Se genera una
interdependencia entre facilitadores y
participantes y de los participantes entre
sí que puede desembocar en una especie
de complicidad que podría llegar a
interferir en una participación crítica
equilibrada. Lo más favorable es lograr
un clima de cooperación (dar y recibir)
llegando a un sentimiento de
pertenencia.
Fases del proceso de crecimiento: En este proceso
la relación de los sujetos de la formación pasa
por los siguientes estadios o situaciones:
Toma de conciencia: Se adquiere
conciencia de la situación y de las
necesidades que experimentan facilitador
y participantes
Decisión y elección: En el proceso de
decisión y elección se debe seleccionar
y elaborar la información requerida y se
opta por las estrategias y métodos a
seguir en el proceso de la tarea
subsiguente. Se trata de que los
participantes estén en capacidad de
realizar una elección pensada y sentida
de hacia dónde enrutarse.
Autodeterminación: Frecuentemente el
objetivo de la formación tiene que ver
con la situación existencial del hábitat y
del trabajo, es decir, con uno o más
elementos de la existencia de los
participantes. La aplicación de lo
aprendido en la práctica está en relación
con las condiciones del contexto. En el
caso del control fiscal participativo la
transferencia de conocimientos se
traduce en el ejercicio competente y
efectivo del control sobre un objeto
pertinente.
19
20

puede agrupar en unas categorías básicas que

son:
1.3 FORMACIÓN PARA EL CONTROL
FISCAL PARTICIPATIVO CON Organizaciones,
COMUNIDADES ÉTNICAS Saberes,
Conocimientos y
La formación para el control fiscal participativo Objetos Materiales;
con comunidadesindígenas, negras y raizales,
poblaciones que se distinguen en el país por su Del ordenamiento, interacción y las constantes
condicion étnica, se inscribe en la perspectiva modificaciones de estas categorías junto con las
de la etnoeducación en razón a que estos grupos necesidades que prevalecen en el grupo es
poseen formas particulares de cosmovisión con posible dar respuesta a tres factores
fundamento en las cuales se desempeñan en el fundamentales de la vida humana:
mundo.
El trabajo,
La etnoeducación se enmarca dentro de una la socialización y
visión de cultura, en la cual se establecen una la comunicación.
serie de relaciones que difieren según el contexto
Debido a la profunda interrelación entre
histórico, cultural, geográfico, educativo, etc.,
educación y cultura, la etnoeducación se concibe
por tanto, no se puede concebir la experiencia
como un proceso social permanente, que parte
de los grupos étnicos de una forma universal o
de la cultura, y consiste en la apropiación de
generalizada y por el contrario, desde la
conocimientos y el desarrollo de valores y
etnoeducación deben ser tenidas en cuenta las
aptitudes que preparan al individuo para el
diversas cosmovisiones de los grupos
ejercicio del pensamiento y la capacidad social
particulares sobre las que se dan sus formas de
de decisión, conforme a las necesidades y
relación y de organización. En suma, los procesos
expectativas de su comunidad21.
de etnoeducación deben responder a las
necesidades planteadas a partir del conjunto de
La importancia de la comprensión de la
relaciones correspondientes a cada grupo étnico.
etnoeducación como proceso en el horizonte de
la cultura, exige por parte de las organizaciones
Generalmente, los grupos étnicos establecen
públicas un compromiso con el seguimiento de
formas de regulación y de control cultural que
los acciones que se inicien en la perspectiva de
les son propias, las cuales gozan de
continuidad como en efecto lo exigen los
reconocimiento y afirmación positiva en un
procesos. Así, la formación para el control
importante marco constitucional y legal como
fiscal participativo con los grupos étnicos debe
«usos y costumbres» propios. En la práctica, son
tener presente su participación no solo en la
esos «usos y costumbres» los que hacen
vigilancia de la aplicación de los recursos
efectivas las relaciones cotidianas y las diversas
públicos, sino también en la toma de decisiones
situaciones de acuerdo o de conflicto. Las formas
sobre su destinación, puesto que si los recursos
de regulación cultural y de control social
públicos no contribuyen a resolver necesidades
presentes en las prácticas de los grupos étnicos,
reales de la comunidad, no habrá interés en sus
deben ser relacionadas con el control fiscal
miembros por participar en acciones de control
participativo y le deben servir de anclaje y
fiscal.
fundamento de efectividad.
De la misma manera, no es suficiente el
Para José A. Muñoz20, la cultura considerada
conocimiento de la legislación consagrada en
como un conjunto universal de relaciones se
favor de estas poblaciones que se identifican por

20 MUÑOZ M. José A. Etnoeducación, intercultural y Agencias de Control. En: Etnoeducación, Conceptualización

Ensayos. MEN – PRODIC, Bogotá, 1990.
21 BODNAR C. Yolanda. Aproximaciones a la Etnoeducación, como Elaboración Teórica. En: . En: Etnoeducación,
Conceptualización y Ensayos. MEN – PRODIC, Bogotá, 1990.
su condición étnica, es necesario establecer
relaciones de reconocimiento y aceptación
recíprocas que permitan articular los nuevos
conocimientos, en este caso sobre el control
fiscal participativo, con sus cosmovisiones y
prácticas particulares respecto del control y los
mecanismos de sanción social, vergüenza
cultural y castigos previstos en los propios usos
y costumbres.
La etnoeducación tiene unas características
particulares que merecen ser tenidas en cuenta
en el desarrollo de los procesos educativos que
se realicen con los grupos étnicos y con mayor
rigor si se encaminan a la promoción del control
fiscal participativo, para ello se estima de
importancia destacar los elementos que Gina
Carrioni22. presenta como las características
fundamentales de los procesos etnoeducativos:
Lengua propia: La lengua de los pueblos
étnicos les permite expresar sus
cosmovisiones y relacionar con ellas los
conceptos y prácticas provenientes de otras
culturas. De tal manera, es importante
relacionar los conceptos básicos que se
aborden en los procesos educativos, con los
conceptos propios de la cultura en
particular. Así, la formación para el control
fiscal participativo debe relacionarse con las
formas de regulación y control propias de
la cultura del grupo étnico correspondiente
y de ser posible traducirles a la lengua
materna correspondiente; para ello, se
puede contar con el apoyo de los líderes
comunitarios reconocidos por las
comunidades.
Intercultural: La interculturalidad se
entiende como la relación de articulación
entre las culturas de los grupos étnicos y
las otras culturas en términos de respeto
mutuo y tomando como punto de partida
la cultura propia de las etnias en particular
y su interés por la proyección hacia las
demás culturas. Se trata de revalorar y
22 CARRIONI Gina. Significado de la etnoeducación, sus limitaciones y alcances en Colombia, CINDE, 1991, PAG. 26- 32.
23 BODNAR C. Yolanda. Aproximaciones a la Etnoeducación, como Elaboración Teórica. En: Etnoeducación, Conceptualización
y Ensayos. MEN – PRODIC, Bogotá, 1990
rescatar algunos aspectos de la cultura
propia y a la vez apropiar elementos de las
otras culturas; a fin de responder a las
nuevas necesidades contextuales. Así, la
autonomía se entiende como la capacidad
para tomar decisiones a favor de la
comunidad, de los intereses comunes,
teniendo en cuenta el conocimiento
existente independientemente de que
pertenezca o no a la cultura propia, siempre
y cuando se articule a la cosmovisión
cultural y contribuya a la resolución de
problemas básicos de las comunidades.
Participación: La participación, como afirma
Yolanda Bodnar23, no es que todos hablen
de lo que quieran, ni en donde quieran y
para lo que quieran, es compartir una serie
de intereses que den posibilidad para la
vida. Se trata de la posibilidad social de
tomar decisiones. En este sentido, la
educación para el control fiscal
participativo con grupos étnicos debe
conjugar los intereses organizacionales con
los intereses de las comunidades étnicas,
permitiendo no solamente la participación
en el control a la inversión de los recursos,
sino también en la planeación de los
mismos conforme a las necesidades de la
comunidad. Es de resaltar que el sentido
de la participación en estos grupos incluye
a toda la comunidad: autoridades, ancianos,
personas mayores, jóvenes, mujeres, niños.
Por esta razón, los procesos formativos
deben ser incluyentes de las comunidades
y no sólo de sus líderes.
Flexibilidad: La flexibilidad exige partir de
principios conceptuales que respeten a los
grupos étnicos en sus propias dinámicas y
que estén acordes con las necesidades y
expectativas, aceptando las variaciones
espaciotemporales e históricas
correspondientes. Con relación al control
fiscal participativo, la aplicación de la
normatividad pertinente, haciendo uso de
21
22
los mecanismos e instrumentos de
participación ciudadana, debe contemplar
su articulación con las normas y formas de
control propias de los grupos étnicos.
Permanencia: Dado que los desarrollos
educativos se insertan en los procesos
culturales, no pueden limitarse a acciones
puntuales sino que deben ser permanentes
como parte de la dinámica propia de los
grupos étnicos. Esto implica una constante
transformación y reformulación a partir de
las características particulares de los
grupos con un sentido crítico constructivo.
Por tanto, se deben crear nuevas formas de
concebir las relaciones sociales así como
los espacios y formas de acceso al
conocimiento con base en las posibilidades
de las diversas culturas.
2. ESTRUCTUR
ESTRUCTURAA
METODOLÓGICA DEL MARCO
EDUCA TIV
EDUCATIV O
TIVO
Esta parte del marco educativo hace referencia
a la estructura metodológica y a la definición de
los componentes pedagógicos y didácticos
básicos de los procesos educativos tendientes
a la formación ciudadana para el control fiscal
participativo.
2.1 OBJETIVO GENERAL
El control de la gestión fiscal del Estado debe
encaminarse al mejoramiento de la gestión
pública y a procurar el buen uso de los recursos
públicos, dentro de este marco de propósitos,
lograr la participación ciudadana en el control
y vigilancia de la gestión fiscal se constituye en
una política de estratégica importancia para la
democracia en el país que bien podría
denominarse control fiscal participativo.
La promoción del control fiscal participativo
como se ha dicho depende en buena parte de
24 MATURANA, Humberto. Amor y juego: fundamentos olvidados de lo humano. Editorial Instituto de Terapia cognitiva.
Santiago de Chile. 1996. Pag.22.
una acción educativa o formativa cuya intención
o finalidad general, que subyace como un hilo
conductor a los objetivos particulares de cada
una de las actividades o eventos educativos es:
Contribuir a la generación de una
cultura de participación ciudadana en el
control fiscal en beneficio del interés
común e inspirada en principios morales
y éticos.
El contenido de este objetivo invita a la reflexión,
entre otros sobre los siguientes aspectos
constitutivos:
Generación de una cultura de
participación ciudadana en el control fiscal
Al abordar el tema del control fiscal participativo
como cultura, es necesario tener presentes los
aportes de autores como Humberto Maturana,
quien concibe a la cultura como una “manera
de convivir humano, como una red de
coordinaciones, de emociones y acciones que
se realiza como una configuración particular de
entrelazamiento del actuar y emocionar de la
gente que vive esa cultura”24. Se deduce que la
cultura no es una construcción puntual en el
tiempo, ni la elaboración particular de un
individuo sino que, por el contrario, es el
resultado de la interacción social.
Esta concepción de cultura plantea la
conjugación del pensar, sentir, actuar como
dimensiones constitutivas del individuo y que
se manifiestan de manera explícita en la
convivencia humana, en la cual se dan procesos
de socialización, intencionados o espontáneos,
tendientes a la conservación de estas maneras
propias de vida de los distintos grupos
humanos.
En los procesos de interacción social
intencionados a la construcción de una cultura,
la educación se constituye en el mecanismo que
permite la circulación de conocimientos
orientados hacia el cambio cultural esperado.
Así, cultura y educación se conciben como
procesos interdependientes y como afirma
Ricardo Nassif:, “Si se aparea la dinámica
cultural con la educativa no solo se percibe la
naturaleza cultural de la educación, sino también
su presencia en el proceso mismo de
construcción y difusión de la cultura” 25 .
Entonces, la educación y la cultura son
construcciones y procesos sociales que se dan
y resultan de la interacción social.
La cultura vista como el sistema de creencias y
costumbres de un grupo humano es un mundo
de relaciones, interrelaciones y acciones
concretas que se ponen en juego en cualquier
escenario educativo. La educación puede indagar
aquellas cosas de la cultura que no son benéficas
al bien común, puede transformarlas o
posicionar nuevos modos de pensar y actuar
frente a los acontecimientos que las personas y
los grupos establecen en su entorno. De igual
manera, la cultura de un grupo puede interrogar
a la educación y dinamizar las modificaciones
correspondientes para favorecer la identidad
individual y social de sus asociados.
La educación y la cultura son dos procesos
dinámicos e interdependientes y, por
consiguiente, organismos que se pueden
intencionar para la vivencia real de los derechos
humanos, de la convivencia y de la participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos como
lo sería también el control fiscal participativo.
Si bien, la cultura conserva un modo de vivir
mediante las prácticas de quienes la conforman,
y la educación, en muchos casos, se limita a ser
el mecanismo de reproducción cultural, es
importante anotar que son los mismos
miembros de una cultura quienes a través de la
educación, tienen la posibilidad de conservarla
y generar su transformación mediante la
configuración de nuevas prácticas conforme a
los intereses sociales fundamentados en el bien
común.
25 NASSIF, Ricardo. Teoría de la Educación. Editorial Kapeluz. Buenos Aires. 1998. Cap. 3.
26 CORTINA Adela, El mundo de los valores, ética y educación, Editorial El Buho, Bogotá, 1997, pag. 41
27 MATURANA Humberto, Emociones y lenguaje en educación y política, Dolmen Ediciones S. A, Santiago de Chile, 1997, 79.
Una cultura inspirada en principios
morales y éticos
La cultura de la participación ciudadana en el
control fiscal por vocación del mandato
constitucional debe estar inspirada en principios
morales y éticos. Por ello es conveniente hacer
una breve aproximación a los conceptos de ética
y moral apelando a la reflexión propuesta por
autores de actualidad como Adela Cortina26,
quien concibe “moral” y “ética”, en sus
respectivos orígenes griego (ethos) y latino
(mos) y con significados similares: carácter y
costumbres. Ambos se refieren a un saber
práctico o, mejor, a una sabiduría que orienta
para forjar un buen carácter y buenas costumbres
a fin de enfrentar la vida con una gran
responsabilidad y sentido humano en cada uno
de los actos humanos.
El entender la moral y la ética como principios
de responsabilidad social generadores de una
cultura de control fiscal participativo se inscribe
en una cultura ciudadana y del servicio público,
guiada igualmente por principios de
responsabilidad social, cuyo propósito es romper
con las prácticas contrarias a la ética y a la moral
como son la corrupción administrativa, la
complicidad y la indiferencia social.
En este orden de ideas, es pertinente retomar a
Humberto Maturana27, quién considera que la
ética, como preocupación por la consecuencia
que nuestras acciones tienen sobre el otro, es
un fenómeno que tiene que ver con la aceptación
del otro como legítimo otro, en la convivencia
humana. Desde este autor, la ética articula la
emocionalidad y la racionalidad, así, la vida
cotidiana nos muestra que los argumentos éticos
racionales son eficaces y generan acciones sólo
en la medida en que la emoción nos permite
confirmar que un comportamiento es ético y en
consecuencia se genera aceptación ó, en el caso
contrario, se genera rechazo.
23
24
En relación con la motivación hacia la
participación en el control fiscal a la gestión
pública se requiere de procesos de formación
fundamentados en valores sociales dentro de
los cuales se dé prioridad al bien común por
encima del bien particular y de lo público como
asunto de interés colectivo, donde la
participación de ciudadanos y ciudadanas
profundamente políticos y profundamente
éticos, adquiere el carácter de una “ética
política” en ejercicio, en la perspectiva de la
propuesta de Alain Touraine28.
Sólo mediante una pedagogía reflexiva que
permita poner en evidencia la relación diaria
del individuo con los asuntos públicos y la
repercusión social de sus acciones u omisiones
en el fortalecimiento o deterioro de la capacidad
del Estado para mejorar la calidad de vida de
sus asociados, será posible encontrar el
compromiso de los ciudadanos en la
construcción de una cultura de la participación
democrática, que se exprese mediante
compromisos concretos como el de participar
en el control fiscal para garantizar la buena
utilización de los recursos públicos. Esta
pedagogía exige esfuerzos y transformaciones
tanto de los servidores públicos, en quienes
recae la responsabilidad de inspirar confianza
en la gestión pública, como de los ciudadanos
que hacen parte del Estado y son sujetos de
deberes y derechos frente en la sociedad29.
2.2 PROPUESTA TEMÁTICA
El plan temático para la promoción del control
fiscal participativo está constituido por un
conjunto de contenidos tendientes a desarrollar
las competencias pertinentes que su ejercicio
demanda.
En general, esta promoción involucra acciones
de información, divulgación, sensibilización,
28 TOURAINE Alain. ¿Podremos vivir juntos?, el destino del hombre en la aldea global, fondo de cultura económica, Bogotá, 2000,
pag. 112- 114.
29 HOYOS V. Guillermo y VARGAS G. Germán, La teoría de la acción comunicativa como nuevo paradigma de investigación en
ciencias sociales: las ciencias de la discusión, ASCUN - ICFES, Bogotá, 1996. Pag. 123-125.
30 AUSUBEL David P. Psicología Educativa, el punto de vista cognoscitivo, Editorial Trillas, México 1976, pag. 445.
capacitación y deliberación pública, entre otras;
en ellas hay que reconocer que están implícitas
las dimensiones cognitiva, afectiva y práctica.
En efecto, desde la perspectiva del aprendizaje
significativo30, se reconoce la dificultad para
cambiar actitudes firmemente establecidas en
el terreno cognoscitivo y emocional del
individuo y los grupos sociales, por la simple
presentación de hechos, o temas puntuales; sin
embargo se afirma que los cambios pueden
lograrse cuando se intenta sistemáticamente y
se hacen explícitas las consecuencias de los
hechos relativos a esas actitudes. Estos son retos
que se abren a la acción educativa encaminada
a forjar y consolidar el control fiscal participativo
a través de procesos que quiebren la tendencia
de las acciones puntuales o aisladas que casi
siempre caracterizan la demanda ciudadana y la
oferta de las entidades.
Es menester insistir en el hecho que la
generación de una cultura del control fiscal
participativo inspirada en principios morales y
éticos, exige el desarrollo de procesos
sistemáticos con estrategias diversas, que
permitan sensibilizar y contribuir al cambio de
actitudes de no participación y, en algunos
casos, de indiferencia frente a situaciones de
corrupción o mala gestión pública.
Aunado al requisito de adelantar procesos, la
intervención educativa con las temáticas
previstas requiere organizarse de manera
secuencial conforme a los objetivos
pedagógicos planteados para el proceso de
conocimiento y ejercicio del control fiscal
participativo por parte de los ciudadanos.
La temática básica, con un orden secuencial se
constituye en condición necesaria para todos
los grupos interesados en la obtención y
apropiación de este conocimiento. Si bien, la
recomendación pedagógica para los interesados
en la formación es que cursen los temas
básicos, ésta no puede convertirse en una camisa
de fuerza, es importante que se precise con ellos,
en el momento de su solicitud o en el primer
contacto, los alcances de una acción puntual
como es usual en la demanda educativa y la
conveniencia de una acción continuada.
De igual manera, es importante prever que la
formación demanda el estudio de temas
especiales complementarios a los básicos, lo que
requerirá del concurso de expertos en los casos
que lo ameriten, sin perder de vista que el interés
fundamental es la promoción del control fiscal
participativo mediante acciones concretas en
torno a un objeto específico y no la formación
de especialistas en conocimientos teóricos y al
margen de un compromiso social efectivo. No
obstante esta exigencia de los procesos de
formación lejos de ser una preocupación es una
oportunidad de trabajo mancomunado al interior
de las contralorías y con otras organizaciones
públicas y privadas estudiosas de los temas
requeridos.
2.3 PROPUESTA METODOLÓGICA.
La siguiente concepción del proceso de
aprendizaje, desde la perspectiva de construcción
del conocimiento mediante la relación de los
conocimientos previos con los nuevos
conocimientos, puede orientar los diseños
metodológicos en orden a obtener los resultados
propuestos en el objetivo del marco educativo.
Desde la concepción epistemológica del
aprendizaje significativo se afirma:
“Es concebible que la asimilación mejore la
retención de la siguiente manera: Primero,
afianzándose, por así decirlo, a una forma
modificada de ideas muy estable que exista
en la estructura cognoscitiva, el significado
nuevo comparte la estabilidad de este
último. Segundo, este tipo de afianzamiento,
al continuar durante el almacenamiento de
la relación intencionada y original que
resguardan entre sí la idea nueva y la
establecida, protege también el nuevo
31 AUSUBEL David P. Psicología Educativa, el punto d vista cognocitivo, Editorial Trillas, México 1976, pag. 115- 117.
32 LEIRMAN Walter y otros, Educación de adultos como proceso, Editorial Humanitas, O. E. I, Buenoa Aires, Argentina, 1992 pag.
206- 207.
significado de la interferencia ejercida por
las ideas aprendidas previamente,
experimentadas al mismo tiempo y las
encontradas subsiguientemente”31.
Este planteamiento metodológico del modo de
construcción del conocimiento, resulta relevante
en los procesos de educación no formal en los
que el reconocimiento de los sujetos empieza
por el respeto a sus experiencias y
conocimientos previos; razón por la cual resulta
recomendable el conocimiento de los
preconceptos de los participantes a propósito
de los aportes que se piensan desarrollar por el
facilitador.
De igual manera, el componente de la
metodología se enriquece con aportes como los
de Walter Leirman y otros32 cuando se refieren
a las metodologías reeducativas, en virtud de
las cuales los cambios fundamentales de las
personas suponen procesos en tres niveles:
cognitivo para referirse a la manera en que se
percibe la realidad, el conocimiento y las
expectativas hacia la realidad y la conducta
personal; afectivo, que compromete el sistema
de valores y normas, sentimientos, preferencias
y rechazos; y psicomotriz que involucra el
control motriz, el control de las habilidades y
de la conducta social.
En consecuencia, la intervención educativa para
el control fiscal participativo debe trascender
el nivel informativo sobre un conocimiento
eminentemente normativo y técnico, y, avanzar
en procesos formativos que articulen la
dimensión racional y afectiva de los individuos
en procesos reflexivos, los que deben permitir
relacionar los temas en estudio con las
experiencias y sus contextos, según intereses o
expectativas de aprendizaje y motivaciones
personales relacionados con el objeto de
control.
Es de puntualizar que los contenidos temáticos
y la metodología se integran de manera armónica
en la aplicación de los conocimientos del control
25
26

manera participativa, en dónde el aprender-

fiscal participativo a los proyectos de desarrollo
social en los cuales se hace realidad el aprender-
haciendo, pues es la praxis la que permite que
se sucedan los procesos de aprendizaje y des-
aprendizaje en los seres humanos. La
resignificación del conocimiento es una acción
continua generada en la misma experiencia
humana de cada individuo.
Como estrategia metodológica para la formación
sobre el control fiscal participativo se considera
que el curso-taller es lo más adecuado. Esta
metodología se concibe como el trámite que
sigue el desarrollo de los temas propuestos en
un proceso de enseñanza - aprendizaje de
haciendo permite la construcción del
conocimiento como armonización de teoría y
práctica.
En el ámbito educativo la dualidad enseñanza -
aprendizaje, implica al facilitador y al
participante. Así, el facilitador debe asumir
compromisos para que su objetivo llegue a feliz
término y, el participante tiene
corresponsabilidad en los resultados obtenidos.
El curso-taller se adelanta a través de unos pasos
básicos, que son objeto de trabajo en la
planeación, en la ejecución y en la evaluación y
seguimiento de la acción educativa:

PASOS DESCRIPCIÓN
Es la primera muestra de reconocimiento de las personas que en calidad
Presentación de interlocutores, son la razón de ser del evento educativo. Las
de participantes metodologías o técnicas de presentación variarán según la cantidad de
participantes.
Se constituye en la información básica sobre los miembros del grupo en
torno al cómo fueron convocados a la capacitación, qué esperan de ella
y cuál creen que sea su utilidad. Así se conocerán sus motivaciones
hacia el aprendizaje, sus necesidades cognitivas y el valor práctico que
Toma de darán al mismo.
expectativas Las expectativas se constituyen en un ejercicio rápido que permite al
facilitador: redefinir su modo de relación con el grupo y precisar el
marco de referencia para el desarrollo de contenidos atendiendo a las
expectativas del grupo. De igual forma, las expectativas se tornan en el
parámetro de comparación con los resultados de la evaluación.
Permite canalizar las expectativas de los participantes y establecer los
Presentación del
puntos de articulación y alcances de los objetivos propuestos tanto por
evento educativo los participantes como por el facilitador.
Facilitan la identificación de los conocimientos previos de los participantes
y la precisión de los aspectos sobre los cuales se debe hacer énfasis
Preconceptos durante la acción educativa considerando los objetivos temáticos.
Este momento también permite ubicar los saberes individuales en torno
al tema y establecer los modos de relación con cada uno de los individuos,
en respeto a la heterogeneidad, la diferencia y la pluralidad, características
propias de todo grupo.
Desarrollos En este momento se pone en juego el aporte conceptual del facilitador,
temáticos quien siempre tiene la responsabilidad de aportar algo nuevo a los grupos.
(Introducción, Esta puesta en escena exige de desempeños temáticos, pedagógicos y
desarrollo y metodológicos por parte del facilitador.
conclusiones)
 PASOS DESCRIPCIÓN
La evaluación es el mecanismo que permite seguir valorativamente el
desarrollo de una acción educativa, sus resultados y efectos a mediano
y largo plazo.
Evaluación (durante Entre otros aspectos, la evaluación educativa permite: comprender con
y después del curso mayores fundamentos los objetos sociales que se abordan en el evento
taller) educativo, retroalimentar los procesos sociales y construir conocimiento
en torno a los asuntos objeto de evaluación.
El seguimiento permite hacer cambios durante la acción educativa, si así
se requiere, y proyectar nuevas acciones con mayor calidad.

Es importante señalar que durante toda la acción
educativa se pone en juego un qué, un cómo y
un para qué, sabiendo que cada momento del
curso-taller tiene sus propias especificidades e
intencionalidades, las cuales deben ser
planeadas cuidando una serie de detalles. Para
facilitar el ejercicio de preparación o
alistamiento de las acciones educativas se
propone una forma horizontal que permite dar
la misma jerarquía e importancia a todos los
componentes involucrados en la actividad de la
planeación de la acción educativa.
La planeación horizontal permite tener mayor
información a la vista sobre cada uno de los
pasos a seguir en la acción educativa, ejercitar
el pensamiento relacional en torno a las
preguntas: en qué tiempo, qué hacer, con quién,
cómo hacerlo y con que recursos o materiales,
entre otros aspectos. Por ejemplo, en el
siguiente esquema que se sugiere adoptar como
formato de programación específica de las
actividades educativas, hay mayor nivel de
simultaneidad y articulación en la totalidad de
la acción educativa.

Tiempo Actividad/temática Metodología Recursos Responsable

2. 4 PARTICIPANTES CRÍTICOS
Los participantes se constituyen en el centro de
los procesos educativos, tal como lo plantean
los modelos educativos contemporáneos que
abogan por el reconocimiento del otro como
legítimo otro en la red de relaciones e
interacciones necesarias para la construcción del
conocimiento.
Desde la perspectiva de la educación permanente
a lo largo de la vida planteada por los estudios
de la UNESCO, los individuos construyen
conocimientos en los procesos de interacción
consigo mismos, con los semejantes y con el
medio, a través de experiencias en el mundo de
la vida. Aquí la experiencia se entiende como
“el conjunto de vivencias relativas a elementos
del mundo existencial. Los elementos
existenciales son personas, grupos,
instituciones, bienes, ideas, situaciones y
condiciones que son parte del mundo vivido por
el hombre”33.
Se deriva así de esta visión que los individuos
deben ser reconocidos como sujetos activos en
el proceso de enseñanza-aprendizaje en el cual
se da un diálogo de conocimientos a partir del
saber y el saber-hacer de los interlocutores:
enseñante - enseñado interactúan y aprenden
de manera recíproca.
Conforme a los objetivos que persigue la
formación para el ejercicio del control fiscal
participativo, la aspiración de los facilitadores
respecto de los sujetos participantes de las
actividades educativas que orientan habría de
ser:

33 LEIRMAN, Walter y otros. Educación de adultos como proceso, Ed. Humanitas, O. E. I, Buenoa Aires, Argentina, 1992 p. 56.
27
28
la contribuir a la formación de un ciudadano
ético, proactivo, conciente de sus derechos,
deberes y responsabilidades sociales y
comprometido con la protección y cuidado
del interés general, de lo público.
En general, y referido a los sujetos del proceso
educativo en calidad de participantes se deben
reconocer y aprovechar algunos aspectos que
son deseables en ellos por cuanto potencializan
los resultados pedagógicos a partir de los
esfuerzos que el facilitador realiza, entre ellos
se señalan:
La voluntad como expresión de motivación
hacia el aprender: Lo asistentes a las
actividades educativas acceden a ella de
manera voluntaria o animados por problemas
relacionados con su vida personal o laboral
que quieren resolver. La motivación es una
condición necesaria en el aprendizaje
significativo.
Experiencia en el mundo del trabajo: Los
participantes de procesos de educación no
formal, por lo general adultos, tienen
mayores conocimientos empíricos a través
de los cuales validan o no los conocimientos
teóricos. La formación en control fiscal
participativo debe ayudar a los participantes
a organizar sus experiencias en torno a los
ámbitos conceptuales, normativos y
procedimentales, objeto de su interés, así
esta enseñanza o su aprendizaje serán
procesos más productivos si se logra que su
conocimiento sea aplicado a proyectos
concretos que permitan la integración de
teoría y práctica.
Los participantes de la formación tienen
conocimientos previos sobre control: Desde
su nacimiento y en su desenvolvimiento
social en los distintos ámbitos de interacción
los seres humanos experimentan los límites
y posibilidades de su acción. Estas
experiencias facilitan la articulación de
nuevos conocimientos teóricos sobre control
34 Diccionario OCÉANO UNO COLOR, Diccionario Enciclopédico. Océano Grupo Ed. Barcelona, 1996.
35 AUSUBEL David P. Psicología Educativa, el punto d vista cognocitivo, Ed. Trillas, México 1976, pag.390-391. LEIRMAN Walter y
otros, Educación de adultos como proceso, Edi. Humanitas, O.E.I., Buenos Aires, Argentina, 1992 pag.30.
fiscal participativo. Pedagógicamente, este
saber debe valorarse e inducirse de manera
relacional con lo que es el control fiscal
participativo y el modo de ejercerlo y para
ello, el control debe tomarse como un
acontecimiento cotidiano en la vida de familia
o de cualquier grupo social con intereses
comunes.
Con relación a los grupos étnicos es
recomendable conocer y fortalecer sus propios
modos de control social, buscando una
adecuación entre los contenidos temáticos
propios de la formación para el control fiscal
participativo y su realidad particular para facilitar
así la articulación de este ejercicio con la cultura,
es necesario lograr una adecuada aproximación
y conocimiento de la cultura; de esta manera se
puede realizar un aprendizaje recíproco en el
diálogo intercultural.
Para lograr cierta efectividad en la metodología
de curso-taller se recomienda trabajar con
grupos de máximo 25 personas.
2. 5 FACILITADOR FLEXIBLE
Conforme al significado literal “facilitar es hacer
fácil o posible la ejecución de una cosa o la
consecución de un fin”34. Siendo así, el facilitador
es un individuo con competencias temáticas,
pedagógicas, metodológicas y didácticas para
orientar los procesos formativos dentro de los
cuales los participantes son reconocidos como
actores principales en la ejecución de los
objetivos pedagógicos propuestos.
Dentro de las competencias del facilitador,
ocupan lugar fundamental las relacionadas con
las habilidades comunicativas como factor
determinante en la construcción de
conocimiento. La comunicación efectiva,
consiste en la traducción de las estructuras
cognitivas muy elaboradas del profesor o escritor
del texto a la estructura cognitiva menos
elaborada del estudiante35 lo cual, dada su
complejidad, exige procesos de reflexión
constante.
El facilitador debe hacer fácil la comprensión
adecuada del mensaje y propiciar los
mecanismos de retroalimentación por parte de
quienes participan en el proceso educativo.
Desde el aprendizaje significativo, se valoran las
relaciones del grupo como un factor importante
en el proceso de enseñanza-aprendizaje. En este
sentido, el facilitador debe contribuir en la
creación del ambiente o clima que permita la
interacción entre los participantes y de estos con
él. Es importante canalizar las relaciones de
cooperación o de competencia, que surjan entre
los participantes, a favor de los objetivos
pedagógicos planteados. Las emociones,
sentimientos y actitudes de los participantes
deben tratarse como formas de participación y
no como motivos de exclusión
El facilitador de procesos de formación para el
control fiscal participativo debe interesarse por
afinar o fortalecer las siguientes cualidades o
características deseables en él36:
Sensibilidad social: Conocimiento de la
realidad nacional y compromiso social en el
desempeño profesional.
Idoneidad: Manejo de conocimientos
generales, sobre la normatividad y
contenidos propios del universo del control
en general y el control fiscal y ciudadano en
particular, con un claro sentido de
pertenencia y compromiso con la
transformación del país.
Ética: Responsabilidad social sobre las
acciones educativas de formación, asesoría
y acompañamiento a los procesos de control
fiscal participativo dando muestras de una
vivencia cotidiana de los valores personales
como servidores públicos y organizacionales
como entidades públicas que son los órganos
de control fiscal.
Facilidad para trabajar en equipo: Se traduce
en el ejercicio permanente de la reflexión
sobre las acciones educativas para la
promoción del control fiscal participativo, con
miras a la creación y unificación de nuevos
métodos conforme a las necesidades de la
población en el territorio nacional.
36 Taller orientado sobre el perfil del facilitador en el marco de la presente Consultoría. En: Diagnóstico del marco educativo
de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano, CGR, 2002,
Sentido de autocrítica: Como una estrategia
para la búsqueda de la excelencia en la
gestión pública; recoge la crítica responsable
y razonable de la ciudadanía y del equipo de
trabajo.
Creatividad: Como expresión de la inventiva
y recursividad para la optimización de los
recursos escasos de las entidades y para
descubrir y desarrollar los recursos de la
sociedad civil en la promoción del control
fiscal participativo.
Respeto por la diversidad: Para reconocer,
valorar y promover las potencialidades
multiculturales del país.
Capacidad pedagógica y metodológica: Que
le permite la reflexión sobre la propia práctica
educativa, la evaluación de las acciones
educativas aplicadas y la construcción
colectiva de nuevas estrategias y métodos a
partir de la experiencia.
Innovación: Inherente al carácter de
educación no formal y le permite una amplia
innovación en los métodos y en las prácticas
del control fiscal participativo para superar
las prácticas tradicionales de la educación
formal.
Liderazgo: Capacidad de conmover y
promover a los ciudadanos para lograr una
participación proactiva y eficaz en el control
fiscal participativo.
Estas características deben ser objeto de
reflexión y conceptualización permanente a fin
de ser apropiadas como pautas que se deben
ejercitar en la coordinación de acciones
cotidianas de los funcionarios que asumen el
rol de facilitadores de conocimientos para el
ejercicio del control fiscal participativo.
2. 6 TIEMPO RAZONABLE.
El tiempo es un factor muy importante en la
construcción del conocimiento. Las personas
necesitan tiempo suficiente para articular los
conocimientos nuevos en las estructuras
cognoscitivas existentes. Por tanto, los tiempos
deben ser calculados en orden a lograr los
29
30
propósitos de las acciones educativas, por lo que
es conveniente establecer unos mínimos y unos
máximos conforme a las posibilidades
institucionales reales y en atención a los
alcances de los propósitos educativos.
Generalmente, los cambios cognitivos y
afectivos tanto en los jóvenes como en los
adultos, requieren de procesos que exigen unos
tiempos determinados que a su vez dependen
de la complejidad y el arraigo de los
conocimientos previos en relación con los
nuevos conocimientos. A propósito, Walter
Leirman, afirma lo siguiente:
“Los cambios hacia un nivel más alto de
rendimiento grupal son generalmente
pequeños; después de un período muy
corto, el grupo retorna a su nivel anterior.
Esto indica que la meta -llegar a un nivel
diferente como objetivo del cambio
planificado en el rendimiento del grupo- no
es suficiente. La permanencia del nuevo
nivel o del nuevo período debe estar incluida
en el objetivo. Por tanto, un cambio exitoso,
incluye tres aspectos: el des-congelamiento
del nivel actual (si esto es necesario), el
movimiento hacia el nuevo nivel y la
consolidación de la vida del grupo en el
nuevo nivel”37
. y lograr el nivel de asimilación y apropiación
Si se parte de considerar el impacto esperado de
las actividades de formación en función del
ejercicio del control ciudadano y del control fiscal
participativo en realidades concretas y sus
correspondientes beneficios, hay que reiterar que
tales actividades ameritan de la generación de
procesos que permitan aplicar los contenidos
aprendidos a proyectos específicos emanados de
la gestión pública, esta condición inherente al
ejercicio del control, implica que los tiempos de
la formación se acoplen a la duración de los
mismos ejercicios en tanto son procesos
teóricos y prácticos.
A fin de garantizar la calidad de los resultados
de las acciones educativas deben definirse unos
37 LEIRMAN Walter y otros, Educación de adultos como proceso, Ed. Humanitas, O. E. I, Buenos Aires, Argentina, 1992 pag. 206-207.
38 COSTA J. MOLES A. Imagen didáctica, enciclopedia del diseño, editorial CEAC, Barcelona España, 1991, pag. 16.
tiempos mínimos para el desarrollo de paquete
temático básico y estas intensidades entran a
formar parte de los requisitos que se concertan
con los solicitantes. Desde luego que la
flexibilidad debe estar contenida en este
parámetro de manejo del tiempo conforme a las
circunstancias particulares planteadas por las
necesidades de los participantes.
Cuando se trata de comunidades étnicas, el
manejo del tiempo en los procesos formativos
debe ser coherente con el concepto de tiempo
desde la cosmovisión cultural. Es importante
comprender que los procesos de conocimiento
intercultural exigen mayores tiempos para lograr
una adecuada asimilación de conocimientos
provenientes de racionalidades y visiones
culturales diferentes.
2. 7 MATERIALES DIDÁCTICOS
La didáctica se relaciona con el empleo de
procedimientos conforme a las características
de los públicos sujetos de la enseñanza. Es
importante distinguir por lo menos tres criterios
para establecer el empleo de recursos
didácticos38:
y la necesidad de mantener el máximo de
atención disponible,
y garantizar la duración de la comunicación
del mensaje, y
del objetivo de formación correspondiente.
Por lo general, el uso de materiales didácticos
debe adecuarse a las características perceptivas
de los participantes, manifiestas en los
lenguajes de mayor uso en sus procesos
comunicativos conforme a sus contextos
culturales. Así, la indagación sobre los modos
de comunicación de los grupos objeto de
intervención educativa, se constituye en un
imperativo dentro de la fase de planeación del
evento.
Dentro del marco de la didáctica, también se
deben contemplar los modos de construcción
de conocimiento de los distintos grupos
culturales, pues esta condición determina el
modo de comprensión de los contenidos objeto
de aprendizaje con sus debidos formatos de
presentación. Todo mensaje está sujeto a la
polisemia o múltiples significaciones, conforme
a la inserción cultural de los individuos
participantes.
En consecuencia, la diversidad cultural y la
pluralidad de emociones, sentimientos,
pensamientos, credos e ideologías son la
constante de la que se debe partir para el diseño
de las acciones educativas. Esta realidad no es
nada fácil de abordar pero es la riqueza que
potencia la creatividad en el uso de estrategias
didácticas adecuadas para el fortalecimiento de
la cultura del control fiscal participativo.
Los segmentos de población que en principio
se identifican como partcipantes de los procesos
educativos y que a su vez están implicando
decisiones didácticas son:
Adultos con y sin escolaridad,
Jóvenes con educación media y superior,
y miembros de comunidades étnicas.
Esta clasificación poblacional según niveles de
escolaridad y características culturales está
condicionada además por los contextos en los
que se desenvuelve la vida cotidiana en tanto
sea urbano o rural , y cada uno con sus distintas
gamas de calidad de vida y modos de acceso a
la información y a la construcción de
conocimiento.
Frente a esta diversidad cultural, social y
económica de los particpantes, los aprendizajes
que éstos alcance de las acciones educativas
dependen en buena parte de la competencia
pedagógica del facilitador y de su habilidad para
usar los materiales didácticos en razón al fin
propuesto y respondiendo a las demandas
particulares de los aprendices.
Es de considerar cuando de didáctica para
elcontrol fiscal participativo se trata, que en la
actualidad el lenguaje escrito y la clase
magistral, como modos de enseñanza, formal y
no formal, están cuestionados debido a su uso
39 COSTA J. MOLES A. Imagen didáctica, enciclopedia del diseño, editorial CEAC, Barcelona España, 1991, pag. 141-42.
pasivo por parte de los docentes de la cultura
tradicional educativa en la que prima la
transmisión unilateral de conocimientos del
docente que transmite al alumno que no sabe.
En contraposición, el avance en las tecnologías
informacionales se han constituido en un
derrotero de grandes beneficios para los
facilitadores de las pedagogías participativas en
la construcción de conocimiento.
En este marco educativo, pedagógico y
metodológico construido para la formación
encaminada a promover el control fiscal
participativo es necesario que los materiales
didácticos tengan las siguientes características
básicas:
y Mostrar una relación simbiótica o de
asociación con los objetivos pedagógicos
de la acción educativa y con el tema objeto
de trabajo
y Generar una reacción emotiva o racional de
quienes los perciben al primer impacto
visual
y Permitir la participación de los individuos
en la inducción al tema, su desarrollo o
cierre.
y Facilitar el aprendizaje objeto de la acción
educativa
En esta concepción se privilegia el empleo de la
imagen y de los materiales que se puedan
manipular por parte de los participantes, porque
son lenguajes que ofrecen una mayor cobertura
de públicos e inclusión de los mismos en el
proceso educativo, sobre todo en grupos en los
que el analfabetismo funcional impida la
asimilación de conocimientos a partir de textos
escritos.
Para la comprensión del sentido didáctico de la
imagen y su mejor empleo en los procesos
educativos conviene poner de presente lo que
Joan Costa y Abraham Moles39 afirman, para
ellos “La imagen didáctica es siempre una
esquematización de la mente – esto es, una
sucesión de abstracciones que cristalizan en una
síntesis-, concretada finalmente en formas
visuales”.
31
32
La intencionalidad de la imagen didáctica está
más próxima al aprendizaje que a la enseñanza,
en tanto la enseñanza sirve al aprendizaje.
También las personas pueden aprender sin
recibir enseñanzas intencionadas, pueden
extraer las enseñanzas del entorno por medio
de la obser vación, la sensibilidad y el
razonamiento; asi se confirma que el motor del
conocimiento es el deseo de saber, no la voluntad
de enseñar.
Las nociones relativas al aprendizaje y a la
asimilación de conocimientos por vía visual,
están implícitas en el concepto de “gráfica
didáctica” en la misma medida que su cometido
lleva a cabo estas funciones mostrativas y
demostrativas.
La expresión gráfica no es, por consiguiente, una
ilustración que acompaña a un texto, ni a un
estilo, o a una categoría o a una especialización
del diseño técnico. La gráfica es el resultado de
la combinación de elementos icónicos, sígnicos,
lingüísticos y cromáticos (y no exclusivamente
la compaginación), que son aplicados con fines
diversos en el ámbito variado del diseño, en el
mundo de la imprenta y que para el caso se
orienta en el sentido de una didáctica visual.
Los recursos didácticos para la formación del
control fiscal participativo requieren ser
empleados de una manera flexible, dependiendo
de las características de los destinatarios de la
acción de la enseñanza – aprendizaje y por
supuesto, considerar los requerimientos de
tiempo, espacio y logística en cada caso.
Finalmente, es importante señalar que los
materiales didácticos concebidos y manejados
hasta el momento en función de la promoción
del control fiscal participativo forman parte de
lo que se ha dado en denominar desarrollos
metodológicos para cuyo diseño y presentación
se han unificado unos criterios, procedimiento
y ficha de documentación que en si mismos
pretenden ser un estímulo a la creatividad de
los facilitadores.
40 LEIRMAN Walter y otros, Educación de adultos como proceso, Editorial Humanitas, O. E. I, Buenoa Aires, Argentina, 1992 pag. 90-92.
2. 8 LOGÍSTICA ADECUADA
La logística está constituida por los espacios
físicos, los equipos audiovisuales y los
materiales de mobiliario y demás medios
requeridos para el desarrollo de la acción
educativa y el bienestar de los sujetos que en
ella intervienen.
Su importancia es igual a la de cualquiera de los
demás ocho componentes del marco educativo,
toda vez que se constituyen en el ambiente en
el que los participantes construyen el
conocimiento propuesto. Este aspecto incide
en el bienestar psicológico, biológico y físico
de los individuos y tiene el poder de disponerlos
o indisponerlos hacia los objetivos de
aprendizaje.
Sobre estos aspectos, conviene conocer
previamente el lugar o indagar por la existencia
de las condiciones básicas necesarias para el
desarrollo del trabajo, según las características
de los participantes y la metodología prevista.
Es indispensable como parte de la preparación
de toda actividad educativa garantizar el
alistamiento de los medios mínimos requeridos
a fin de avanzar en la conquista de la calidad de
los eventos y evitar truncar las posibilidades de
impactar los satisfactores de los participantes.
Este alistamiento puede demandar medios o
insumos que están al alcance de la entidad
organizadora o en ocasiones requerirá de
gestiones con otras entidades, empresas u
organizaciones, lo importante es que se realice
su previsión y adelanten las gestiones para su
provisión.
2.9 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Para Leirman y coautores40, juzgar las acciones
educativas supone el establecimiento de
criterios que permitan establecer el éxito o
fracaso de las mismas y estiman que por lo
general se deben utilizar los siguientes:
 y Retroalimentción hacia el interior:
y La medida en que se logra la realización
de los objetivos propuestos.
y Los aprendizajes significativos
alcanzados, en la medida que relaciona los
conocimientos nuevos con los
conocimientos previos.
y El desarrollo de los procedimientos y
métodos previstos en la preparción de la
actividad.
y La opinión de los participantes en especial
y Retroalimentación desde el exterior: Es
relacionado con su satisfacción frente al
producto recibido.
En los momentos de evaluación es necesario
que los participantes estén dispuestos a analizar
críticamente su actitud personal en el proceso
y su participación concreta en las actividades
realizadas. Sin embargo, tanto los participantes
como los facilitadores y las instituciones u
organizaciones pueden tener múltiples razones
para omitir la evaluación en sus acciones
educativas.
Institucionalizar espacios de encuentro,
reflexión y retroalimentación de los
facilitadores que estimulen al
enriquecimiento y mejoramiento continuo
de su desempeño como tales, en función
de construir y reconstruir colectivamente el
control fiscal participativo como su
categoría de formación y acción.
necesario revisar con cierta periodicidad los
instrumentos y metodologías que se
utilizan para que los participantes realicen
su evaluación de las actividades de
formación, así como del procesamiento que
se hace a esta información, para que la
opinión sobre su stisfacción se constituya
en un diálogo académico entre aprendices
y facilitadores, más allá de la utilidad que
tienen como insumos en la elaboración de
un informe de carácter administrativo.

Los sujetos de la actividad educativa cumplida

intervienen en el proceso de juzgarla con base
en sus propios propósitos, de ahí que sea
fundamental que al iniciar la relación educativa
se definan claramente los objetivos que se
persiguen y hacia cuyo logro se encaminarán
todas las acciones del proceso enseñanza-
aprendizaje, dejando establecidos los tiempos,
espacios, medios y recursos que se utilizarán.

En los procesos de evaluación se debe

considerar la forma cómo se llevó a cabo el
programa, es decir, la estrategia metodológica,
la articulación de los conocimientos previos de
los participantes con los nuevos conocimientos
y las acciones generadas a partir de los procesos
de formación que, a su vez, sirven de
indicadores para juzgar los cambios, traducidos
en acciones de compromiso social en torno a
los asuntos públicos.

Tras estos requerimientos pedagógicos de la

evaluación de las actividades de formación para
el control fiscal participativo, es conveniente
que se adopten por lo menos dos mecanismos
a saber:

33
34

A M A N E R A D E C O N C L U S I Ó N
Factores de éxito en la apropiación del presente Marco
Educativo, Pedagógico y Metodológico

Formación de formadores: Dada la importancia estratégica del facilitador dentro de

los procesos de formación, es fundamental que se apoyen acciones de fortalecimiento
de su propia formación y autoformación en educación y áreas afines que contribuyan
a elevar las competencias de los funcionarios que cumplen este rol. Específicamente
es conveniente el entrenamiento de los facilitadores en el manejo de tecnologías
comunicativas e informacionales y su uso adecuado en procesos de educación como
medios a su alcance, todo esto sin desmedro el conocimento sobre los temas básicos
que integran la oferta de formación.

Crecimiento en equipo: Aprovechar los saberes individuales de los facilitdores para

desarrollar procesos de capacitación y construcción colectiva . Esta acción materializa
como valores colaterales el reconocimiento de los saberes particulares y con ello la
elevación de la autoestima de quienes los comparten, al tiempo que florece la cultura
del trabajo en equipo, la que tendrá más fortaleza en la medida que la participación
conjunta se de a lo largo del ciclo de la actividad educativa desde la planeación,
ejecución, seguimiento y hasta la evaluación. La participación es un derecho y un
deber, los dos, con posibilidades reales de vivencia en el espacio laboral de los
funcionarios públicos responsables de orientar procesos ciudadanos intencionados
a tal fin: participar.

Construcción permanente: El control fiscal particiaptivo como categoría en

construcción requeire de unos marcos que le definan, expliquen y desarrollen desde
lo normativo, pero también desde lo teórico, conceptual, histórico, metodológico y
pedagógico, de ahí que en lo sucesivo se abra el desafío de adoptar y mantener un
sistema de seguimiento y evaluación a los planteamientos y aspectos contenidos en
el presente marco educativo, pedagógico y metodológico que conduzca a su
complementación, revisión y actualización como acciones conducentes a su
mejoramiento continuo y a su permanente vigencia.

Creatividad e innovación. Se abre un desafío para los facilitdores en función de

alcanzar un conjunto de desarrollos temáticos, pedagógicos y metodológicos que
conduzca a vigorizar las herrameintas que hoy quedan a su alcance como formador
para el ejercicio del control fiscal participativo, para ello será necesario definir y
mantener en el tiempo espacios de construcción y socialización de lo construido,
a los que podrán concurrir otros actores internos y externos a los órganos de
control para que en un intercambio abierto de conocimientos se enriquezca estos
desarrollos.

Evaluación educativa: Incorporar la evaluación educativa como mecanismo necesario

para valorar los resultados, efectos e impactos de las acciones educativas;
comprender los asuntos sociales objeto de reflexión-acción en los procesos de
control ciudadano y construir conocimiento en torno a la educación y ele ejercicio
del control fiscal participativo.
Sistematización de la práctica: El registro sistemático de las experiencias y la reflexión
individual y colectiva sobre estas prácticas son una fuente indiscutible de
conocimientos, de ahí que se recomiende el diseño y adopción de estrategias que
aseguren los registros que den cuenta de las actividades y de cuendo en cuando
propiciar su sistemtización.

Aprender haciendo: Implementar el conocimiento del control fiscal participativo a

través de su aplicación a la gestión pública en general o sobre proyectos específicos
que comprometan recursos públicos de interés específico para los educandos. En
todo caso no hay que perder de vista lo que ya había dicho en su Didáctica Magna
Juan Amus Comenio: el método activo del aprender-haciendo es aquel por medio del
cual el alumno crea su propio conocimiento con la memoria de la experiencia, antes
que con la memoria de la palabra

35
36

BIBLIOGR AFÍA
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Cultura Económica, Bogotá, 2000.
 DP02/04

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María Ana Hilda Gil Larrota
Martha Eugenia Lúquez Herrera

Mesa de Trabajo para Validación:

Martha Sonia Robayo Cruz
Roberto Antonio Dáger Espeleta
Luz Marina Valencia Cárdona
Blanca Emilce Sánchez Echavarría
Mabel Forero González
Yolanda Rodríguez de Tavera
Javier Fernando Barriga Couot
Diego Francisco Álvarez Ortíz
María Alejandra Pérez Giraldo
Rubén Argote Fuentes

Y la colaboración especial de los funcionarios

de participación ciudadana de las gerencias departamentales
de Bolívar, Guainía, Meta, Putumayo, Risaralda y Santander
Bogotá, D.C., Diciembre de 2004

Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana

 C O N T E N I D O

1. UN MARCO ORIENTADOR EN LO EDUCATIVO, PEDAGÓGICO Y

METODOLÓGICO 5

2. ELEMENTOS DE LA OFERTA TEMÁTICA DE FORMACIÓN PARA EL CONTROL

FISCAL PARTICIPATIVO 7
2.1 DEFINICIONES BÁSICAS 8
2. 2 OBJETIVOS 9
2.3 PRINCIPIOS ORIENTADORES 9
2.4 ÁREAS DE FORMACIÓN 10
2.5 SECUENCIALIDAD TEMÁTICA 11

3. ESTRUCTURA DE LA OFERTA TEMÁTICA DE FORMACIÓN PARA EL CONTROL 13

FISCAL PARTICIPATIVO
3.1 ÁREA DE FORMACIÓN BÁSICA 13
3.2 ÁREA DE FORMACIÓN SECTORIAL 15
3.3 ÁREA DE FORMACIÓN PARA EL DESARROLLO ORGANIZATIVO 16

BIBLIOGRAFÍA 17
“Esos dos currículos, el explícito y el oculto se desarrollan al mismo tiempo y muchas
veces chocan y se tornan contradictorios porque frecuentemente lo que se vive y se
aprende en el currículo oculto es bien diferente de lo que se vive y se aprende
explícitamente en el currículo prescrito. La toma de conciencia de esos aspectos, y de
su impacto en la vida de las personas de la sociedad, compromete a la comunidad
educativa en la búsqueda de coherencia entre los planteamientos teóricos y prácticas
cotidianas”.

Concepciones que evolucionan

Ministerio de Educación Nacional
 P R E S E N T A C I Ó N

Cuando se considera el Marco Educativo, Pedagógico y Metodológico para el Control

Fiscal Participativo en perspectiva dinámica es natural que se generen documentos
complementarios que vayan desarrollando los aspectos en los que desde la teoría o la
práctica se evidencia la importancia de garantizar su vigencia y permanente actualización.
En este entendido, el presente documento, que es ante todo una propuesta que invita al
diálogo y la discusión, se considera la oferta temática de formación para el control fiscal
participativo.

El objetivo de este trabajo es identificar y definir los temas y otros criterios que constituyen
el producto que desde las organizaciones públicas de control se ofrece a manera de plan
de estudios a los ciudadanos y organizaciones sociales que deciden adelantar un proceso
de formación que coadyuve a elevar sus conocimientos y habilidades para participar en
la vigilancia de lo público.

Por supuesto, esta oferta no surge por azar o del mero pensamiento de los funcionarios,
es la resultante de varios años de intentos, encuentros y desencuentros en actividades
educativas encaminadas a dicho propósito y por tanto, es una propuesta que emerge de
la construcción colectiva en sendas actividades educativas, ejercicios de control y
espacios de validación a lo largo y ancho de la geografía nacional. Ante la imposibilidad
de mencionar a todos los que han contribuido a este producto, valga decir entonces a
todas y a todos sus coartífices: Gracias y un merecido reconocimiento por sus
aportes.

Dado que la oferta temática se encamina a contribuir a la formación y acción comprometida

de la ciudadanía en el cuidado de lo público, antes de enunciar los temas, se analiza el
perfil de competencias y habilidades propias de los ciudadanos participantes en el control
fiscal y en general en el control ciudadano social a la gestión pública, así como un cuerpo
de principios que la rigen. Por esta razón, la oferta que se propone presenta los temas
que se estiman necesarios para que los ciudadanos puedan desarrollar las competencias
formativas1 que les permitan participar en el ejercicio del control ciudadano y el control
fiscal participativo.

Concebida esta oferta temática como una estructura consistente de temas organizados
por áreas de formación, se abre un desafío investigativo, pedagógico y didáctico de vital
importancia para el fortalecimiento de las acciones formativas como verdaderos procesos
de formación, cual es, la construcción de sendos desarrollos temáticos que den unidad y
completitud a los temas al alcance de los facilitadores y de tantos desarrollos
metodológicos o ayudas didácticas como sean necesarios para responder a las necesidades
específicas de los destinatarios de la acción educativa. La invitación es entonces: Manos
a la obra.

1 Según la Norma Técnica Colombiana NTC- ISO 9001 6.2.1 la competencia se pondera con base en la educación, la
formación, las habilidades y la experiencia, al traer este concepto al propósito que persigue el quehacer educativo de la
Delegada, hay que reconocer que se apunta a los tópicos de formación (educación no formal) y a la adquisición de
destrezas o habilidades para su desempeño en el ejercicio del control ciudadano y específicamente en los espacios que
ofrecen las estrategias de control fiscal participativo.
5
1. UN MARCO ORIENTADOR EN LO
EDUCATIVO, PEDAGÓGICO Y METODOLÓGICO
El Marco Educativo, Pedagógico y Metodológico
para la Promoción del Control Fiscal
Participativo2 construido en septiembre de
2002 se constituye en la carta de navegación.
En él se define una fundamentación para el hacer
educativo de los órganos de control fiscal que
decidan desarrollar actividades encaminadas a
la formación de ciudadanos y organizaciones
sociales para su participación en la vigilancia
de lo público y en este contexto la educación se
entiende como “un proceso social orientado a
la formación ética y política de los individuos, a
fin de lograr el ejercicio responsable de su
autonomía en beneficio del bien común”3.
En tal sentido, la acción de formación para el
control fiscal participativo se encuadra en la
educación no formal para jóvenes y adultos y
para comunidades étnicas, se inspira en los
principios de la ética comunicativa que, en
suma, propende por el entendimiento entre los
servidores públicos y los ciudadanos producto
de los espacios de diálogo, reflexión y
deliberación pública en los que se acuerdan las
acciones de control fiscal participativo deseables
y posibles y asume que las contralorías como
organizaciones públicas, encarnan unas
comunidades morales que se autorregulan de
conformidad con sus códigos de valores
personales y organizacionales para cumplir con
su responsabilidad social en función de alcanzar
los fines esenciales del Estado.
De la misma manera, el marco educativo se
encargó de definir los componentes pedagógicos
y didácticos fundamentales de las actividades
educativas y entre ellos se parte de esclarecer
como objetivo general que subyace a cada
actividad el de “Contribuir a la generación de
una cultura del control fiscal en beneficio del
interés común e inspirada en priniciios morales
y éticos” y describe una propuesta temática
encaminada a desarrollar las competencias
pertinentes para el ejercicio del control fiscal
participativo, propuesta sobre la cual hay que
3 Decreto 267 de 2000, artículo 55.
4 BARACALDO, E. Marco Educativo, Pedagógico y Metodológico para la Promoción del Control Fiscal Participativo. Pág. 7.
observar que, en su momento, se centró en los
temas que se encontraban desarrollados y
publicados por la Contraloría General de la
República y quedó planteada la necesidad de
identificar cuáles son los temas que deben
ofrecerse al ciudadano y sus organizaciones, de
esta tarea se ocupa el presente documento.
También se desarrolla en dicho marco educativo
una propuesta metodológica que dentro del
aprendizaje significativo, se encamina a la
estrategia metodológica de curso taller, se
refiere a los participantes críticos como aquellos
ciudadanos destinatarios de la acción
institucional y cuyo perfil se corresponde con
el de unos ciudadanos proactivos, conscientes
de sus derechos, deberes y responsabilidades
sociales y actuando en proyectos concretos.
Respecto del educador que define como un
facilitador flexible señala un conjunto de
características que hacen de su perfil una
persona con sensibilidad social, idoneidad,
sentido de pertenencia, ético, con facilidad para
trabajar en equipo, con sentido de la autocrítica,
creativo, que respeta la diversidad, con
capacidad pedagógica y metodológica,
innovador y que ejerce liderazgo.
Se precisa además en el documento citado que
las actividades educativas deben planificarse
para ser desarrolladas en un tiempo razonable
según los requerimientos de los diferentes
temas y participantes, con los materiales
didácticos más apropiados como expresión de
la recursividad pedagógica para garantizar el
cumplimiento de los objetivos de la educación
y garantizando las previsiones de una logística
adecuada para garantizar la disposición de los
espacios, los equipos y los materiales requeridos
para el normal desarrollo de la actividad.
Por último, advierte que se debe adelantar
seguimiento y evaluación como mecanismo para
establecer la medida en que se ha cumplido
con los objetivos y con los procedimientos, así
como obtener la opinión de los participantes y
poder establecer los mecanismos de
mejoramiento de dichas acciones educativas.
7
8
Es a partir de este marco orientador de la labor
educativa para la promoción del control fiscal
participativo que en esta oportunidad se ha
construido la oferta temática que se presenta a
continuación.
2. ELEMENTOS DE LA OFERTA TEMÁTICA
DE FORMACIÓN PARA EL CONTROL FISCAL
PARTICIPATIVO
La promoción de la participación ciudadana en
la vigilancia de lo público en general y en
particular de la gestión fiscal se caracteriza por
ser un proceso de permanente construcción
encaminado a ganar cada vez más claridad de
propósito, conceptual, metodológica y
operativa; en tal sentido, se acuño el término de
control fiscal participativo entendido como la
unión, intersección o el espacio de encuentro
entre el control ciudadano y el control fiscal para
el cuidado de los recursos y bienes públicos. Si
se quiere, el control fiscal participativo se
constituye en el campo común de experiencias
entre los ciudadanos que desarrollan el control
que le es propio y los órganos de control fiscal
en sus respectivos ámbitos de competencia,
todo ello en función de la vigilancia de lo público,
de ahí que se afirme en suma que el contorl fiscal
participativo es una alianza para proteger lo
público.
El control fiscal participativo opera como un
sistema integrado por cinco estrategias que se
denominan*:
Información,
Formación,
Denuncias y Quejas ,
Organización y
Auditorías Articuladas
En la estrategia de formación para el control
fiscal participativo se encuentran comprendidas
un conjunto de actividades, que en suma,
propenden por la motivación y la educación de
ciudadanos y organizaciones sociales para que
desarrollen habilidades y competencias que les
cualifique para participar en el ejercicio del
* Para un estudio de la integración del sistema del control fiscal particiaptivo remitirse a la ficha de documentación de materiales
didácticos que lleva este nombre
control ciudadano y del control fiscal
participativo. Básicamente las actividades de
formación son de tres tipos a saber:
Sensibilización: Espacios puntuales de
formación encaminados a promover la
reflexión sobre lo público y su cuidado, el
poder del control institucional y social y los
mecanismos e instrumentos para el ejercicio
del control fiscal participativo. Casi siempre
el evento de sensiblización corresponde al
primer contacto de los ciudadanos
interesados con el tema del control fiscal
participativo.
Deliberación: Acción de formación para el
control fiscal participativo en la cual los
ciudadanos debidamente informados y a
través de espacios de comunicación,
reflexión y discusión construyen opinión
pública e inciden en las decisiones que a
todos afectan sobre temás y políticas
públicas específicas, avanzando con ello
hacia una democracia deliberativa.
Capacitación: Es el conjunto de acciones
educativas encaminadas a desarrollar
competencias en la ciudadanía para que
pueda resolver situaciones relacionadas con
la vigilancia, la evaluación y el seguimiento
de la gestión pública, la ejecucción de
proyectos o la prestación de servicios.
Al asumir el desafío de impulsar la formación
de la ciudadanía para su participación en los
asuntos públicos, las contralorías deben
reconocer que tal acción necesariamente
corresponde a una visión de proceso para poder
garantizar una continuidad de los eventos
formativos y lograr en efecto impactar la cultura
ciudadana que se traduzca en una acción
comprometida, en la medida que las acciones
puntuales no cumplen tal resultado.
Con esta visión, se estima de importancia
estructurar la oferta temática institucional que,
con la suficiente flexibilidad, pueda responder a
la demanda ciudadana dentro de los propósitos
que se persiguen de promoción y consolidación
del control fiscal participativo.
2.1 DEFINICIONES BÁSICAS
A continuación se presentan los conceptos
básicos que se estiman de importancia para la
propuesta:
Oferta temática: Conjunto de temas
debidamente estructurados y desarrollados que
se proponen a los ciudadanos y organizaciones
de la sociedad civil a fin de desarrollar en ellos
las competencias para el ejercicio del control
fiscal participativo.
Desarrollo temático: Es la elaboración en
documento escrito de cada uno de los temas
que hacen parte de la oferta temática de
formación para el control fiscal participativo y
que contiene los elementos teóricos,
conceptuales, jurídicos e históricos que nutren
una temática desde las diferentes ciencias que
la estudian.
Competencia: Conjunto de conocimientos,
actitudes, disposiciones y habilidades que
poseen los ciudadanos y que se espera
desarrollar y fortalecer en los procesos de
formación para su vinculación al ejercicio del
control ciudadano a la gestión pública.
Aprendizaje: Proceso por medio del cual la
persona adquiere, complementa o mejora
conocimientos a partir del estudio y/o la
experiencia .
Objetivo de aprendizaje: Conocimiento que se
espera adquiera el ciudadano para desarrollar
una competencia específica que le permita
participar individual o colectivamente en el
cuidado de lo público.
Eje temático: Cada uno de los agrupamientos
de los temas al interior de un área de
información.
Área de formación: Agrupamiento intencionado
de temas en torno a un objetivo de aprendizaje.
Subtema: Cada una de las unidades temáticas
en las que se puede subdividir el contenido de
un tema en su extensión.
2. 2 OBJETIVOS
La definición y estructuración de la oferta
temática de formación para la promoción del
control fiscal participativo parte de unas
premisas que trazan los objetivos que se
persiguen con ella, a saber:
Objetivo General: Fortalecer el proceso de
diálogo y entendimiento entre la ciudadanía y
las contralorías en torno de unos contenidos
básicos encaminados a desarrollar las
competencias que los ciudadanos y
organizaciones sociales ponderan como
necesarios para su efectiva participación en el
cuidado de lo público y en el ejercicio del control
fiscal participativo.
Objetivos Específicos: La oferta temática de
formción para el control fiscal prticipativo se
propone:
y Servir de derrotero para impulsar y concertar
la formación ciudadana para su participación
en el control como un proceso, más allá de
eventos puntuales de capacitación.
y Unificar conceptos básicos relativos a la
temática para la formación sobre el control
fiscal participativo.
y Definir principios y criterios orientadores
de los contenidos temáticos que se ofrecen
para desarrollar competencias ciudadanas
para el control fiscal participativo.
y Ofrecer un cuerpo de contenidos
estructurados lógicamente en áreas, ejes
temáticos, temas y subtemas para la
formación de los ciudadanos y
organizaciones sociales para el ejercicio del
control fiscal participativo.
y Generar entendimiento y confianza entre la
ciudadanía y las contralorías,para establecer
relaciones e intercambios en el corto,
mediano y largo plazo, que permitan
concertar y adelantar procesos de formación
que contribuyan a crear una cultura que
valore y se encamine a satisfacer las
expectativas mutuas para la acción
comprometida en la vigilancia de lo público
según las herramientas respectivas
a su alcance.
9
10
2.3 PRINCIPIOS ORIENTADORES
Los principios en los que se fundamenta la
propuesta temática de formación para el control
fiscal participativo son:
Integralidad por cuanto comprende los aspectos
básicos sobre los cuales el ciudadano y las
organizaciones sociales deben conocer para
desarrollar las competencias necesarias para su
desarrollo personal, facilitar la conformación y
consolidación de organizaciones y participar
proactiva y éticamente en el cuidado de lo
público.
Pertinencia en la medida que los contenidos
temáticos responden a los requerimientos de la
participación ciudadana en el control y vigilancia
de la gestión pública en procura de la prevalencia
del interés general.
Aplicabilidad en tanto los procesos de
formación para el control fiscal participativo
tienen como finalidad inmediata la acción de los
ciudadanos para transformar su realidad. Los
aprendizajes que incorporan los ciudadanos en
los procesos de formación se traducen en una
acción individual y/o colectiva en el ejercicio
del control y al mismo tiempo, de esta práctica,
se derivan nuevos aprendizajes, así tiene
vigencia el método pedagógico de aprender -
haciendo.
Reconocimiento en la medida que el proceso
pedagógico reconoce e incorpora los
conocimientos, las experiencias y circunstancias
particulares que motivan a los participantes de
los procesos de formación, así como las
elaboraciones teóricas, conceptuales y jurídicas
que estructuran los contenidos temáticos.
Secuencialidad porque se propone abordar los
temas en una lógica que le permite a los
educandos incorporar los conocimientos
progresivamente; atendiendo a su gradualidad,
complejidad y profundización.
Flexibilidad en el sentido que siendo la oferta
una propuesta estandarizada bajo ciertos
parámetros, es necesario valorar las condiciones
particulares de los ciudadanos y de los grupos
de educandos para desarrollarla, en razón a que
la secuencialidad no es una camisa de fuerza.
Concertación por cuanto propicia los acuerdos
entre los requisitos de la ciudadanía y los
productos que ofrecen las entidades en materia
de formación.
2.4 ÁREAS DE FORMACIÓN
Los temas que se presentan a fin de formar a los
ciudadanos y organizaciones sociales para su
participación en el ejercicio del control se
agrupan en áreas de formación concebidas como
“espacios que posibilitan experiencias
educativas”, orientadas a partir de un propósito
común y que integran contenidos de las diversas
disciplinas del conocimiento que nutren los
desarrollos temáticos. Se proponen tres áreas
de formación a saber:
Área de Formación Básica: Comprende los
temas fundamentales sobre los cuales los
participantes podrán desarrollar las
competencias ciudadanas para la
participación en el control a la gestión
pública, así incorporan un conjunto de
conocimientos sobre lo público, el Estado,
el control y el ejercicio de la ciudadanía. En
conjunto.
Ésta área de formación proporciona los
elementos mínimos necesarios sobre los
cuales el ciudadano construye una visión de
contexto en la esfera de lo público y decide
informada y libremente hacia dónde enfocar
su participación.
Área de Formación Sectorial: Encargada de
desarrollar las temáticas específicas de cada
uno de los sectores de la gestión pública.
Esta formación permite focalizar las políticas
y recursos públicos de la Nación y de fuentes
territoriales sobre los cuales debe recaer la
acción de control ciudadano, identificar la
finalidad que le asiste a tales recursos, los
riesgos de su gestión y los instrumentos para
su vigilancia, así como facilitar los
mecanismos institucionales que posibilitan
la acción de control fiscal participativo,
previendo estrategias de articualción al
 interior de las entidades de control fiscal con
las dependencias que se encargan de ejercer
el control fiscal a los respectivos sujetos
sectorizados, y de coordinación
interinstitucional requeridas según las
competencias.
En suma esta área de formación contribuye a
desarrollar competencias ciudadanas para el
control sobre políticas y recursos específicos
de los sectores propios del Estado y de la
gestión pública.
Área de Formación para el Desarrollo
Organizativo: En el contexto de la ética de la
acción comunicativa, inspiradora del hacer
educativo para el control fiscal participativo,
esta área de formación se encamina a crear
entre los ciudadanos y los servidores
públicos condiciones para el diálogo, el
entendimiento y las relaciones consigo
mismo, entre sí y con los otros. Sobre esta
base de relaciones dialógicas se busca el
desarrollo de competencias ciudadanas para
la construcción del sentido ético de la
participación individual y colectiva en el
control fiscal participativo.
Se espera que las vivencias facilitadas en esta
área de formación contribuyan al desarrollo
personal de los ciudadanos y de las
organizaciones sociales que participan en el
control ciudadano, buscando crear condiciones
favorables al surgimiento, desempeño y
sostenibilidad de organizaciones y redes de
control ciudadano; al tiempo que se logra un
efectivo acercamiento entre los ciudadanos y su
Estado.
2.5 SECUENCIALIDAD TEMÁTICA
Entendida la formación ciudadana para el
ejercicio del control fiscal participativo como un
proceso, se espera que cada uno de los contactos
que se propicien entre los participantes y los
facilitadores con estos fines educativos sean
una oportunidad de encuentro, diálogo,
entendimiento y construcción de saberes y de
acuerdos sobre los aspectos esenciales para
continuar hacia el siguiente contacto.
5 CARO DE BERNAL, V. Orientaciones Pedagógicas para la Elaboración de Materiales de Aprendizaje. Universidad Pedagógica
Nacional, abril de 2002. Página 19.
En tal sentido y desde la perspectiva del
aprendizaje significativo, que inspira y orienta
este hacer educativo, se concibe que los
conocimientos y experiencias previas junto a las
temáticas tratadas se interrelacionan entre sí,
facilitando una especie de secuencialidad, que
lejos de ser una camisa de fuerza, en realidad se
ofrece como un camino que guía
consecutivamente a los sujetos del proceso
(participantes y facilitadores) y les permite ir
incorporando y acumulando aprendizajes que en
algún momento de su desarrollo impulsarán a
los ciudadanos a una acción comprometida en
el ejercicio de su ciudadanía a través de
prácticas de control, entre otras.
En este orden de ideas Verónica Caro5 señala que
el énfasis de la enseñanza debe estar puesto en
la interrelación que vincula esos contenidos entre
sí y no en la enunciación de cada uno de ellos
por separado. Así, aprender significativamente
equivale a asociar, a ensamblar y a encadenar
las distintas ideas construyendo sus eslabones
de articulación, o como bien lo ha recomendado
Ausubel se trata de ordenar la secuencia del
cuerpo de conocimientos a ser enseñados,
construyendo su lógica interna y su
organización.
Bajo estas premisas la oferta temática que se
propone para el control fiscal participativo se
concibe como un desarrollo secuencial que
concatena tres momentos, a saber:
Momento de sensibilización: Se entiende como
el espacio para motivar y promover la reflexión
de los ciudadanos sobre lo público, su manejo y
cuidado, la importancia del control ciudadano y
el control fiscal y las estrategias de acción
articulada, al tiempo que se genera la inquietud
frente a la necesidad de fortalecer la participación
de la ciudadanía a través del desarrollo de
competencias que este ejercicio requiere.
Este momento se constituye en una oportunidad
de una parte, para identificar los requisitos de
formación que los ciudadanos y las
organizaciones tienen como participantes con
fundamento en sus necesidades, intereses y
11
12
expectativas que por supuestos deben ser
exploradas por el facilitador , y de la otra, para
mostrar la oferta educativa que la entidad le
propone a los participantes, todo ello como
insumos sobre los cuales se espera llegar a un
acuerdo para continuar con la acción de
capacitación en los términos concertados.
Pedagógicamente se recomienda que todo
proceso de formación, sin que en estricto se
tome como una acción lineal, se inicie con el
momento de sensibilización, y la sesión que lo
desarrolla (ver desarrollo pedagógico 03/04)
está concebida para facilitar una visión general
de las posibilidades de trabajo conjunto entre
la ciudadanía y la contraloría o contralorías
interesadas, a partir del reconocimiento mutuo
y la empatía necesaria para construir el
ambiente de confianza que necesita la acción
subsiguiente.
Momento de capacitación: Se define como el
conjunto de acciones educativas que en
diferentes sesiones abordan los temas y
subtemas previstos en las áreas de formación,
y que buscan desarrollar conocimientos y
habilidades específicas en los ciudadanos y
organizaciones sociales para ejercer el control
que les es propio y dotarlos de instrumentos o
herramientas que les permitan deliberar para
resolver situaciones relacionadas con la
vigilancia y seguimiento de la gestión pública,
ejecución de proyectos o prestación de
servicios.
Cada una de las sesiones del momento de
capacitación debe ser debidamente preparada,
ejecutada y evaluada a partir de criterios que
están señalados en el Marco Educativo,
Pedagógico y Metodológico para la Promoción
del Control Fiscal Participativo y además de
su acatamiento, se recomienda a las contralorías
diseñar y adoptar un procedimiento
administrativo que unifique o estandarice las
tareas para la planeación, realización y
evaluación del producto para el caso
denominado actividad educativa o evento de
formación.
Momento de ejercicio del control: Es el
momento de la práctica ciudadana en defensa
del interés público, que se desencadena en
cualquier tiempo del proceso formativo cuando
por efecto de la información, el conocimiento y
la conciencia que ha estructurado el ciudadano
o la organización social decide actuar. El
ejercicio del control consiste en la acción
organizada de la ciudadanía, entendida como la
apropiación de los diferentes mecanismos de
participación y en particular los que facilitan el
ejercicio del deber - derecho de participar en el
control y vigilancia de los recursos y la gestión
pública, sea en manos de entidades públicas o
de particulares.
Frente a la iniciativa ciudadana de control, bien
sea en forma individual o colectiva, los órganos
de control fiscal activan el o los procedimientos
según los cuales atienden y dan curso a los
requerimientos o solicitud de la ciudadanía. Para
atender esta demanda de acción, el órgano de
control fiscal opera el sistema de control fiscal
participativo a través de la o las estrategias que
proceden para el caso en particular y por
supuesto, adelanta las gestiones necesarias para
lograr la coordinación intra e interinstitucional
que se estime necesaria.
Así por ejemplo, si la acción ciudadana se trata
de una denuncia, la entidad activa el
procedimiento diseñado para atenderla, y si se
trata de una veeduría ciudadana constituida
con arreglo a la Ley 850 de 2003, se procede a
prestarles el apoyo técnico y jurídico según las
previsiones tenidas en cuenta para estos fines e
incluso de ser posible y procedente esa veeduría
podría vincularse al ejercicio del control fiscal
a través de la estrategia de auditorías articuladas
con organizaciones de la sociedad civil. Lo
importante en este aspecto es que la entidad de
control tenga claro todo el mundo de
posibilidades de acción conjunta que tiene con
la ciudadanía cuando se compromete a
promover su participación en la vigilancia de lo
que es de todos.
3. ESTRUCTURA DE LA OFERTA TEMÁTICA En las siguientes tablas se enuncian los temas
DE FORMACIÓN PARA EL CONTROL FISCAL y subtemas que estructuran la oferta temática
PARTICIPATIVO institucional de formación para el control fiscal
Los temas que se proponen para integrar la participativo de conformidad con las tres áreas
oferta temática de formación para el control fiscal de formación que se proponen, como se
participativo encuentran explicación en cada uno aprecia, los temas presentan un agrupamiento
de los elementos contitutivos de este concepto en unos ejes temáticos determinados por su
y su finalidad. En efecto, así como el significado especificidad desde la concepción del control
integral del control fiscal participativo es una fiscal participativo y los elementos que lo
invitación a la ciudadanía y las contralorías a integran.
constituir una alianza para proteger el universo
de lo público, en igual sentido, se entiende que 3.1 ÁREA DE FORMACIÓN BÁSICA
al descomponer este concepto en las partes que Se propone integrar esta área con los
lo constituyen es posible encontrar un hilo contenidos que se detallan a continuación,
conductor de los contenidos temáticos con la claridad que los subtemas no son
específicos a partir de los cuales puede afirmarse taxativos, sino enunciativos para orientar el
que los ciudadanos y organizaciones sociales desarrollo temático, y por tanto, el criterio del
desarrollarán las competencias necesarias para desarrollador del tema es el que
su participación en el control y vigilancia de lo complementará las subdivisiones del cuerpo
público. de contenidos, así como su intensidad horaria
y demás criterios que estime de utilidad para
alcanzar las competencias que el estudio de
cada tema proporcionará:
Temas Subtemas
Eje temático 1 : Sobre el universo de lo público
Conceptualización y evolución histórica del concepto
Lo Público Lo público, ciudadanía, ciudadano y la corresponsabilidad
ciudadana
Definiciones básicas: Estado, Nación, país, gobierno,
Colombia, un nacionalidad, democracia, sociedad, formas de la
Estado social de democracia (representativa, participativa, deliberativa, etc.),
gobernabilidad, gobernanza, soberanía. Fines sociales del
Derecho Estado. Estructura de derechos y deberes (parte dogmática
de la Constitución)
Ramas del poder público
Órganos de control
Estructura y Organización electoral
Organización territorial .
organización del Principios de la Intergobernabilidad
Estado Colombiano (Parte orgánica de la Constitución)
Planes de Desarrollo
Planeación Participativa
La Planeación del Presupuesto Público
Desarrollo Proceso de presupuestación
Ejecución y control presupuestal
Presupuestos participativos
La contratación Pública.
La Contratación Principios de la contratación estatal.
Administrativa El contrato estatal
Etapas del proceso de contratación
13
14

Temas Subtemas
Eje temático 2 : Sobre el entorno de lo público
Transparencia La gestión pública, fines y principios de la administración
y buena pública, mecanismos institucionales de control: control
gestión interno, gobierno en línea, democratización de la gestión
pública.

La corrupción Definiciones, modalidades, causas, consecuencias y

mediciones de la corrupción.
y mala gestión La mala gestión pública
Eje temático 3 : Sobre el poder del control institucional
Definición, evolución, negocios misionales (control fiscal
El control fiscal micro, control fiscal macro y la responsabilidad fiscal),
y modalidades, auditoría gubernamental con enfoque
integral.

Otras formas de Control Disciplinario

control y acción Control Interno
institucional Alcance en materia penal del tema: delitos contra
la administración pública y penas
Eje temático 4 : Sobre el poder del control de la ciudadanía
Marco conceptual
El control Fundamentos constitucionales, legales y
ciudadano/social jurisprudenciales del control ciudadano.
El Control a la gestión pública

La veedurías Antecedentes
ciudadanas Ley 850 de 2003 concordada con la Sentencia C-292
de 2003 y sus fundamentos.
Mecanismos de Mecanismos para obtener información
Participación Mecanismos de participación política
Ciudadana Mecanismos para ejercer control a la gestión pública

Acciones Acción pública de inconstitucionalidad

Acción de tutela
judiciales para Acción popular
la protección de Acción de grupo
los derechos Acción de nulidad
ciudadanos Acción de cumplimiento
Denuncia ciudadana, otros órganos y recursos.

Instrumentos de La participación ciudadana y comunitaria en los

Participación diferentes sectores de la vida pública: educación, salud,
cultura, ambiente, vivienda, servicios públicos
Ciudadana domiciliarios, justicia, agropecuario, etc.
Control
El control ciudadano en el proceso de la contratación
ciudadano a la administrativa
contratación El SICE como instrumento de control ciudadano
estatal
 Temas Subtemas
Eje temático 5 : Sobre el el control fiscal participativo
El control fiscal La participación ciudadana en la CGR
participativo Definición
El sistema de control fiscal participativo

Estrategias del
Información, formación, denuncias y quejas ciudadanas,
sistema de Promoción de la organización y auditorías articuladas con
control fiscal organizaciones de la sociedad civil
participativo

Estrategia de Conceptos, cómo se presentan, procedimiento,

denuncias y competencias, medios de interposición, etc. de
conformidad con la resolución 5589 de 2004 y el
quejas proyecto de modernización.
ciudadanas

Estrategia de Las veedurías Ciudadanas y Los Comités de Vigilancia

Ciudadana -
Organización Instrumentos para la organización y funcionamiento de
las veedurías ciudadanas
Estrategia de
auditorías Definiciones, principios, mecanismos y procedimientos
de la estrategia
articuladas con El proceso auditor
organizaciones Vinculación de organizaciones sociales al proceso
de la sociedad auditor
civil

3.2 ÁREA DE FORMACIÓN SECTORIAL públicos que comprometen sus agendas de

Esta es un área de formación abierta, en el
sentido que es un campo de formación de
amplio alcance que se mantiene en constante
construcción, por cuanto ofrece la oportunidad
de identificar temas específicos que siendo de
interés para la ciudadanía, también sean objeto
de estudio por parte de las dependencias
responsables del ejercicio del control fiscal en
los sectores de la administración pública,
según su competencia.
Para definir los temas que integran esta área
de formación, se necesita establecer y
mantener un diálogo permanente de doble vía
así:
y De una parte, con las dependencias técnicas
de control fiscal como ya se ha mencionado,
a fin de identificar los temas o asuntos
control fiscal (micro y marco) y de
responsabilidad fiscal, y si es del caso elevar
hasta ellas las propuestas ciudadanas, y
y Por otra parte, con los ciudadanos y
organizaciones sociales para captar sus
intereses temáticos específicos y poder
encausarlos
Todo este diálogo converge hacia un encuentro
de intereses y a la definición de un campo
común de formación, en torno del cual se
materialicen oportunidades de promoción y
ejercicio del control fiscal participativo sobre
segmentos específicos de recursos y políticas
públicas de corte sectorial, intersectorial,
transversal o macroeconómico.
15
16

En segundo lugar su estudio busca crear

Identificados esos asuntos públicos que son de
interés compartido por la ciudadanía y los
órganos de control fiscal, y debidamente
desarrollados los temas en sus perspectivas de
análisis concertadas, se procede a definir el tipo
de actividad de formación que se adelantará (de
capacitación o de deliberación pública) se
determinan los requerimientos de desarrollos
metodológicos o didácticos que la acción
educativa demande, así como su alistamiento
logístico y demás factores propios de cada
actividad según lo define el Marco Educativo,
Pedagógico y Metodológico para el Control Fiscal
Participativo.
3.3 ÁREA DE FORMACIÓN PARA EL
DESARROLLO ORGANIZATIVO
La temática que se presenta en esta área de
formación obedece a varios criterios y requisitos
que se deben considerar antes de entrar a
desarrollarlos, a saber:
En primer lugar estos temas tienen un carácter
de complementariedad a los temas específicos
de control
condiciones que favorezcan el funcionamiento
y cierta sostenibilidad en el tiempo de las
veedurías ciudadanas u organizaciones
sociales interesadas en realizar ejercicios de
control , por lo menos hasta que cumplan con
el cometido que les llevó a organizarse, y en el
mejor de los casos para que se constituyan y
operen en red, todo ello por la debilidad
histórica que ha mostrado el tejido social en
el país.
En tercer lugar la decisión sobre su estudio
debe ser objeto de una concertación según sean
las condiciones particulares de cada
organización, de modo que optar por su
desarrollo resulte pertinente, oportuno y
benéfico para el normal funcionamiento y la
consolidación de la organización, y
Por último, debe tenerse en cuenta que el
desarrollo de estos temas requiere de
conocimientos y habilidades especiales en los
facilitadores.

Temas Subtemas
Elementos básicos Definiciones, principios y características.
para la Ciclo de vida de un grupo, funcionamiento,
organización de características, decisiones y conflictos,
grupos ociales

Habilidades para el
funcionamiento de Liderazgo, comunicación, aprendizaje y trabajo en
las organizaciones equipo, resolución de conflictos, conformación de redes .
sociales que Técnicas de organización
ejercen control Técnicas de comunicación
social
 BIBLIOGR AFÍA
BIBLIOGRAFÍA
BARACALDO, E. Marco Educativo, Pedagógico y Metodológico para la Promoción del
Control Fiscal Participativo. Página 7.

CARO DE BERNAL, Verónica. Orientaciones Pedagógicas para la elaboración de Materiales

de Aprendizaje. Universidad Pedagógica Nacional. Bogotá, D.C., abril de 2002. 40 p.

CONTRALORÍA DELEGADA PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Dirección de

Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano. Unificación de Conceptos asociados al
Control Fiscal Participativo. Bogotá, D.C., noviembre 10 de 2004.

DARÓS R. William, Epistemología y Currículo. Revista del Instituto de Investigaciones

Educativas, Buenos Aires, Argentina, año 5, No. 66, junio de 1989. Pag. 51 - 67

Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua. Espasa -Calpe S.A., Madrid

España, Vigésima primera edición. 1513 p.

LEADERSHIP IN INERNATIONAL MANAGEMENT - CEO - LIM Andina. Manual del

Learning Coach. 121 p.

INSTITUTO COLOMBIANO DE NORMAS TÉCNICAS NTC- ISO 9001

17
 DP04/04

CRITERIOS GENERALES E
INSTRUMENTOS PARA LA
DOCUMENTACIÓN Y VALIDACIÓN DE
MATERIALES DIDÁCTICOS

Diseño
Grupo de Desarrollos Metodológicos
Verónica Caro de Bernal
Martha Eugenia Lúquez Herrera
Bogotá, D.C, diciembre de 2003

Aprobación
Hugo León Saavedra Padilla
Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano

Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana

 PRESENTACIÓN

En el marco educativo, pedagógico y metodológico para la promoción del control fiscal

participativo se establece que toda actividad de formación de ciudadanos para su participación
en el control y vigilancia de lo público requiere la interacción de los siguientes elementos:
y Un objetivo que busca la generación de una cultura del control
fiscal participativo
y Una cultura que a su vez se inspira en principios morales y éticos
y La estructuración y desarrollo de una propuesta temática o plan temático
y La metodología
y Los participantes críticos
y El facilitador flexible
y El tiempo razonable
y Los materiales didácticos
y La logística adecuada
y El seguimiento y evaluación

Como se desprende de dicho marco, la didáctica “se relaciona con el empleo de procedimientos
conforme a las características de los públicos sujetos de la enseñanza” y se considera “como
los modos de desarrollar dicha enseñanza”, lo que a su vez implica la utilización de ciertos
materiales, herramientas o técnicas apropiadas para el desarrollo de las actividades educativas.

La labor formativa alrededor del control fiscal participativo demanda una producción dinámica
y creativa de materiales adecuados, tarea que corresponde a todos los funcionarios que asumen
la responsabilidad de ser facilitadores de los procesos de formación, para que mediante su
contribución se amplíe y fortalezca la caja de herramientas didácticas a su alcance.

Al finalizar el año 2002, como acervo de la labor formativa de la Contraloría Delegada para la
Participación Ciudadana y producto de la sistematización y aportes que realizara la Consultoría
1078/02, los facilitadores cuentan con una caja de herramientas o kit pedagógico que,
debidamente organizados en una maleta contenedora, consta de varios desarrollos
metodológicos o materiales didácticos.

Todos los desarrollos existentes son instrumentos que apoyan el desarrollo de temas
específicos en las actividades de formación y no obstante su utilidad, son en si mismos
insuficientes para los desafíos que la educación para el control fiscal participativo le plantean
al facilitador. Es por ello, que el presente documento contiene una invitación abierta, un reto
a la producción creativa de nuevos desarrollos metodológicos.

Para el propósito antes enunciado se ha concebido un procedimiento para la documentación

y validación de nuevas técncias, en este procedmiento se proponen unos pasos básicos y se
estandariza un sencillo instrumento de registro o documentación de las ayudas didácticas, a
fin de ponerlas al servicio de todos los facilitadores a nivel nacional, una vez ingresen a la
maleta del facilitador del control fiscal participativo y dejen de ser herramientas del dominio
personal o particular.
 1. CRITERIOS GENERALES PARA LA DOCUMENTACIÓN DE
DESARROLLOS METODOLÓGICOS

La validación y documentación de materiales didácticos está sujeta al cumplimiento de

los siguientes pasos una vez que ha sido diseñada o creada por su autor o autores:

1. Utilizar la técnica con grupos de ciudadanos o servidores públicos, por lo menos

en dos ocasiones y evaluarla mediante el acopio y registro de las opiniones y
sugerencias de los participantes.

2. Diligenciar la Ficha de Documentación de Materiales Didácticos

3. Enviar la ficha diligenciada y los materiales de la herramienta a la Contraloría Delegada

para la Participación Ciudadana de la Contraloría General de la República a donde
se desarrollará un ejercicio de validación con los facilitadores y se sistematizarán
las observaciones y sugerencias frente a la técnica que se remitirán su autor o
autores.

4. Incorporar a la ficha y a los materiales los ajustes a que den lugar producto de la
validación por parte del autor o autores

5. Remitir el material didáctico, la ficha diligenciada y los registros de validación a la

Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana de la Contraloría General de
la República para su revisión, evaluación y aprobación.

La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana reconocerá la autoría en la

creación o en la mejora de las técnicas y las difundirá en el nivel central, en las gerencias
departamentales y en las contralorías territoriales. De la misma manera, dependiendo de
los costos de reproducción de los materiales, la técnica se podría multiplicar tal y como
se ha hecho con las ayudas que incorporadas hasta ahora a la maleta.

5
6

2. FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS CODIGO :

Se adopta como instrumento de registro, una sencilla ficha de documentación de materiales
didácticos que consta de los campos de información mínimos y necesarios para este
tipo de desarrollos como se presenta a continuación.

Nombre de la Técnica:
Cada técnica debe tener una denominación que la identifique y que guarde relación
con el tema que se desarrolle haciendo uso de ella; en lo posible, este nombre
debe ser breve y sugestivo.

Código:
Registro alfanumérico para llevar un consecutivo de las técnicas validadas, está
compuesto por las letras DM de desarrollo metodológico, un número de tres
dígitos que lleva el consecutivo y los dos últimos números del año en que se
validó separados por un /.

Objetivo:
Se refiere al propósito que se persigue alcanzar al utilizar esta técnica, guarda
relación con el o los temas que se desarrollan apoyados en esta herramienta.

Descripción:
Breve referencia a los elementos constitutivos o que forman parte de la técnica
y que definen en qué consiste.

Elementos conceptuales y teóricos:

Son el soporte teórico y conceptual de los temas que se van a desarrollar apoyados
en la respectiva técnica. Contribuyen a la argumentación que debe hacer el facilitador
bien sea como introducción o como cierre de la discusión generada mediante el
uso de esta ayuda didáctica. En conjunto, estas fundamentaciones alimentanelmarco
educativo, teórico y conceptual del control fiscal participativo, por lo que es
recomendable hacer expresa mención de la bibliografía en uso y la sugerida para
abordar el o los temas en cuestión y además serán de utilidad para los desarrollos
temáticos.

Materiales:
Enunciación de los elementos requeridos o necesarios para utilizar esta técnica,
conviene precisar los requisitos de espacio físico y demás medios logísticos.

Metodología o desarrollo:
Consiste en describir el procedimiento recomendado para el mejor uso de la técnica,
señalando los momentos de la secuencia indicada y orientando de manera general
la tarea del facilitador, citando para el caso el tiempo recomendado en su desarrollo.
Recomendaciones:
Consisten en sugerencias o advertencias que sirven al facilitador para darle el mejor
uso a la técnica, tales recomendaciones pueden tratar sobre las variantes que se le
pueden dar a la técnica según sean las circunstancias que se presenten, eltiempo
estimado, el perfil de la población a la que se dirige la técnica (si es del caso para
participantes de grupos étnicos, con discapacidad, en situación de marginalidad,
etc.) y el número de participantes ideal para aplicar la herramienta;también puede
referirse a otros temas que se pueden desarrollar apoyados en esta técnica.

Diseño:
Breve referencia a nombres de personas y dependencias, así como a las
circunstancias que dieron origen a la técnica.

Lugar y fecha:
Versión: Siempre la del
Del diseño diseño es 1.0
Mejora:
Breve referencia a nombres de personas y dependencias, así
como a las circunstancias que permitieron innovar o
mejorar la técnica.

Lugar y fecha: Versión: Según sea

De la mejora cuantitativa y
cualitativamente la mejora
Validación:
Breve referencia a nombres de personas y dependencias, así como a las
circunstancias que permitieron validar la técnica, dejando constancias de las
conclusiones del ejercicio.

Lugar y fecha:
De la validación

Aprobación:
Nombre y cargo de la persona que libera el producto, para el caso la técnica
documentada

Lugar y fecha:
De la aprobación

Documentación:
nombre y cargo de las personas que diligenciaron esta ficha de documentación

Lugar y fecha :

Anexos:
Documentos complementarios que se estimen de utilidad para la comprensión y
aplicabilidad de la técnica

7
 DP03/04

TALLER DE SENSIBILIZACIÓN P AR
PAR
ARAA
EL CONTROL FISCAL P ARTICIP
PARTICIPATIV
ARTICIPATIVOO
GUIA BÁSICA PARA EL FACILITADOR

Diseño
Grupo de Desarrollos Metodológicos
Verónica Caro de Bernal
Martha Eugenia Lúquez Herrera
Bogotá, D.C, marzo de 2004

Aprobación
Hugo León Saavedra Padilla
Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano

Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana

 P R E S E N T A C I Ó N
Es deseable que el primer contacto con un grupo de ciudadanos interesados en participar
en la vigilancia de lo público y que acude a un órgano de control fiscal para recibir
orientación o capacitación sea un taller de sensibilización, de cuya participación se
espera adquieran un marco de referencia en el cual encuadar sus expectativas e intereses
tanto sobre el ejercicio de control como de la formación que solicitan para ello. Con
base en este marco son los ciudadanos individual y colectivamente considerados quienes
optan por adelantar el proceso de formación que requieren de manera libre y con un
criterio informado.

El presente documento es un diseño básico sobre los elementos que se proponen contenga
el taller de sensibilización a ciudadanos, sin que ello excluya a servidores públicos,
sobre el control fiscal participativo y para ello se apoya en los desarrollos pedagógicos,
temáticos y metodológicos que explican y orientan dicha expresión de control.

El diseño consta de dos partes, en primer lugar de un marco de objetivos y en segundo

lugar de un derrotero de actividades para el facilitador.

Se insiste en la flexibilidad que requiere el facilitador para conocer y apropiar esta

herramienta pedagógica, que a su vez combina desarrollos temáticos y desarrollos
metodológicos que le pueden ser de utilidad para entrar en contacto con la ciudadanía,
focalizar sus expectativas y concertar la acción de formación subsiguiente.

Así, los facilitadores tiene la misión especial de dar lo mejor de sí, de su calidad humana
y acervo profesional para hacer de cada sesión de este taller de sensibilización, una a
una, hechos pedagógicos que contagien motivación, convicción y compromiso a los
participantes frente a la conveniencia de la participación ciudadana para la vigilancia de
lo publico por sí mismos y en alianza con el control fiscal.
1. OBJETIVOS DEL MOMENTO
DE SENSIBILIZACIÓN
Cuando se asume que la formación ciudadana
en procura de desarrollar sus competencias para
ejercer su derecho a participar en el ejercicio
del control a lo público es un proceso que
requiere varios contactos o eventos de
educación, puede afirmarse que el taller de
sensibilización es la puerta de entrada a dicho
proceso, es su agente activador, que en lo
sucesivo se desarrollará a través de otros
espacios que bien pueden ser de capacitación o
de deliberación, los cuales se han desarrollado
en la oferta temática DP02/04.
vigilancia de lo público y su expresión
mancomunada como el control fiscal
participativo.
d. Entender el control fiscal participativo como
un sistema que opera a través de estrategias
a su vez dotadas de mecanismos e
instrumentos
e. Despertar interés, actitud positiva y
compromiso en los participantes hacia el
ejercicio del control fiscal participativo.

Se entiende en este contexto como f. Concertar los términos en los que se podría
Sensibilización aquellos espacios de formación desarrollar la estrategia de formación para
encaminados a promover la reflexión sobre lo el control fiscal participativo.
público y su cuidado, el poder del control
institucional y ciudadano y a presentar qué es
y cuales son los mecanismos e instrumentos
para el ejercicio del control fiscal participativo.
En este orden de ideas se proponen los
siguientes objetivos para este taller:

1.1 OBJETIVO GENERAL

Se busca que los participantes desarrollen

sensibilidad hacia el cuidado de lo público y la
eficacia del poder del control para este propósito,
al tiempo que reconocen y valoran la formación
como una estrategia que contribuye
complementar los conocimiento, habilidades y
destrezas que demanda el ejercicio del control
fiscal participativo

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

a. Construir colectivamente una visión de lo

público

b. Reflexionar sobre lo que acontece al rededor

de lo público, ligado a la ética y la gestión
pública

c. Comprender la relación entre el control

ciudadano y el control fiscal en función de la

5
6

2. DERROTERO PARA EL FACILITADOR

El diseño está presentado para un tiempo de tres el facilitador y que se incluyen en la caja de
horas a partir de las siguientes actividades y herramientas, no obstante en el disco compacto
recomendaciones metodológicas. Téngase en también aparece una presentación en
cuenta que las técnicas que se recomiendan son diapositivas para proyectar con las mismas
las que corresponden a imágenes didácticas en imágenes, ayudas que podrían implicar menos
cuerpos volumétricos para ser manejadas por tiempo:
TALLER DE SENSIBILIZACIÓN PARA EL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

TIEMPO ACTIVIDAD RECOMENDACIÓN METODOLÓGICA

1. Saludo institucional y ofrecimiento de una bienvenida
2. Presentación del o los facilitadores
3. Presentación de los participantes
4. Sondeo de expectativas de los participantes
5. Presentación y concertación de los objetivos del taller para
Encuadre del taller: sintonizar sus expectativas con la oferta institucional
30 min Un ambiente para 6. Concertación de las reglas de trabajo o acuerdos de
construir confianzas convivencia para el desarrollo del taller que incluye entre otros
aspectos: El contenido, la metodología de taller, el tiempo,
los roles del facilitador y de los participantes y las actitudes
esperadas .
Para estas tareas, el facilitador se apoyará en las técnicas de
carácter general para cumplir con estos propósitos que más se
le faciliten o estime convenientes.

En torno a lo público: Se introduce la idea de lo público como un universo representado

20 min en una esfera roja y para ello se recomienda utilizar el elemento
Todos somos parte
de visualización que forma parte del desarrollo metodológico
DM001/02 y las alternativas de uso que allí se presentan.

Utilizar el aro de doble faz contenido en la composición del

El entorno de lo desarrollo metodológico DM001/02 y las alternativas de uso
20 min público: Una cuestión que allí se presentan. La cual se puede complementar con técnicas
ética como la cadena de la transparencia y la corrupción DM004/02
y el traje nuevo del emperador DM008/03

Introducir los elementos visuales que se refieren al control

El control: Un poder ciudadano y al control fiscal ( las “C” y/o los círculos de color
20 min ciudadano e amarillo y azul respectivamente). También remitirse a los
institucional desarrollos metodológicos DM001/02 y DM007/03 y considerar
las alternativas de uso que allí se presentan.

1. Utilizar el desarrollo metodológico DM007/03 la intersección

del control fiscal participativo
El control fiscal 2. Preparar una imagen de visualización del control fiscal
40 min participativo: Una participativo como un sistema o explicarlo con ayuda del
alianza para proteger tablero
lo público 3. Presentar las estrategias del sistema de control fiscal
participativo (engranaje) haciendo uso de la técnica también
contenida en el desarrollo metodológico DM007/03 y explicar
cada una de ellas
TIEMPO ACTIVIDAD RECOMENDACIÓN METODOLÓGICA

Espacio previsto para cumplir dos tareas:

La estrategia de 1) Enfatizar la estrategia de formación a partir de destacar los
formación para el elementos centrales del marco educativo y detallar la oferta
control fiscal temática para el control fiscal participativo. Debe presentarse
30 min participativo:Una como una propuesta para desarrollar las competencias
oportunidadde ciudadanas (conocimientos, habilidades y destrezas) para su
comprometernos ejercicio.
2) Concertar, dentro de un marco de respeto pleno a la
autonomía e independencia de los participantes, los términos
en los que se podría desarrollar el proceso de formación
propuesto

Sondo de la percepción de los participantes sobre su vivencia y

en lo posible aplicar un instrumento diseñado de manera
estándar para estos fines atendiendo a los criterios que presenta
Retroalimentación y
20 min Evaluación del taller
el marco educativo pedagógico y metodológico para el control
fiscal participativo.
Cierre de la sesión destacando las ideas centrales, los acuerdos
y agradeciendo la participación formalmente.

7
D E SA R R O L LO S
T E M A T I C O S
 La buena didáctica es aquella que deja que el pensamiento
del otro no se interrumpa y que le permite, sin
notarlo, ir tomando buena dirección.

Enrique Tierno Galván

D E SA R R O L LO S
METODOLÓGICOS
 UNA CAJA DE HERRAMIENTAS PARA
EL FACILITADOR DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

La metodología siempre remite al cómo, al

cómo hacer lo que se quiere hacer y por
supuesto el cómo al con qué. Desde el punto
de vista pedagógico este planteamiento
adquiere toda su vigencia y vigor. El hacer
educativo una vez que define el qué para
referirse a los contenidos, el quíenes que indica
los sujetos de la acción educativa en calidad
de facilitadores y participantes, se plantea
necesariamente el cómo desarrollar el tema y
es allí donde se abre el desafío de la didáctica:
idear, crear, inventar, adaptar o mejorar las
herramientas de las que se valdrá el facilitador para coadyuvar al proceso de enseñanza
- aprendizaje. El facilitador descubre que hay mil formas de desarrollar un mismo tema
y ello dependerá de la forma como establezca la relación con los participantes y son las
ayudas o materiales didácticos los que median esas relaciones.

Comprendida la importancia de las ayudas en la relación pedagógica, la formación para

el ejercicio del control fiscal participativo se nutre de lo que se ha dado en llamar
desarrollos metodológicos que se refieren a cada uno de los materiales didácticos
diseñados para estos fines. La maleta de la promoción del control fiscal participativo
constituye un kit básico de materiales didácticos que como tal están llamados a apoyar
la labor de los facilitadores de las actividades de formación.

En si misma esta maleta es una caja de herramientas que cumple con la misión de
instrumentar creativamente la labor educadora para la promoción del control fiscal
participativo. En la actualidad contiene los desarrollos metodológicos que se han
documentado, validado y reproducido y se espera que su comprensión y plena utilización
sean garantía de impacto positivo en las actividades de formación para facilitar la
enseñanaza, pero fundamentalmente para que el aprendizaje sea más creativo y
productivo.

Recibir esta caja de herramientas trae para el facilitador una preciosa oportunidad de
utilizarlas provechosamente, pero también le entrega una invitación para que se motive
a diseñar nuevas ayudas a partir de su propio desempeño. Estas nuevas herramientas
tienen la posibilidad de llegar a las manos de todos los facilitadores del control fiscal
participativo mediante un sencillo procedimiento de validación y documentación que
se incluye en el acápite de desarrollos pedagógicos. Así todos los facilitadores
contribuyen a robustecer las opciones contenidas en la maleta.

Facilitadoras y facilitadores del control fiscal participativo: No duden por un instante en

la utilidad de las herramientas que hoy tienen en sus manos, se le augura éxitos y
tengan siempre en cuenta que para mover el mundo solo se necesita un punto de
apoyo, he ahí el poder de los materiales didácticos.

3
4

CONSECUTIVO DE DES
CONSECUTIVO ARROLL
DESARROLL OS METODOLÓGICOS
ARROLLOS

CÓDIGO NOMBRE

DM001/02 Composición sobre lo público, su entorno y el poder del control

DM002/02 Rompecabezas - El árbol de la Constitución

DM003/02 La mano de El Sexto Poder

DM004/02 Cadena de la corrupción o de la transparencia

DM005/02 Casos hipotéticos de contratación administrativa

DM006/02 Síntesis temáticas para presentación conmproyector

DM007/03 Intersección del control fiscal participativo y sus estrategias

DM008/03 Adaptación el traje nuevo del emperador

 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código: DM001/02

Nombre de la Técnica:
Composición sobre lo público, su entorno y el poder del control

Objetivo:
Servir de instrumento para construir una visión sobre qué es lo público, qué
sucede en su entorno y el poder del control para su protección

Descripción:
Esta técnica presenta una composición de elementos a los que se les otorga
un significado con fines didácticos con la finalidad de promover la formación de
ciudadanos para potenciar su participación en el control y vigilancia de lo público.
De la composición se desprenden cuatro elementos a saber:
z Círculo o esfera de color rojo que siempre significa lo público, el universo
de lo público o esfera de lo público.
z Aro de doble faz que representa el entorno de lo público. Una cara de color
blanco y otra color café que son expresión de las situaciones que pueden
darse alrededor de lo público.
z C amarilla, siempre es la ciudadanía
z C azul, siempre es el control institucional, para el caso de la CGR
Aclaración: En conjunto esta composición armada de cierta forma muestra el logosímbolo
institucional de la Contraloría General de la República tal y como lo adopta el Manual de Imagen
Corporativa, para facilitar el uso de esta técnica por los facilitadores de las contralorías territoriales
se han adaptado dos de sus elementos como se muestra a continuación, pues no se trata que
estas entidades sean difusoras de la imagen de otra entidad que se transmite con esta
composición, sino del contenido o del mensaje de promoción del poder del control
Variante para contralorías territoriales, donde las “C” se reemplazan por los siguientes
elementos:
z Círculo o esfera de color amarillo que dice y representa el control ciudadano, la ciudadanía
z Círculo o esfera de color azul que dice y representa el control fiscal, las contralorías

CONTROL CONTROL
CIUDADANO FISCAL

Cada una de estas partes tienen una significación que se presenta en el acápite
de elementos teóricos y conceptuales.
5
6

Elementos conceptuales y teóricos:

La temática que puede desarrollarse apoyados en la técnica es bastante compleja
y extensa, en sí mismos se desarrollan temas como la esfera de lo público, la
transparencia y la corrupción y el control como un poder que es tanto social como
institucional, no obstante, para su utilización se han elaborado unos elementos
básicos en los cuales el facilitador se puede apoyar, lo que no impide que puedan
realizar por sí mismo sus lecturas o estudios al respecto.
Primer elemento: Círculo o esfera roja Lo público, es una categoría
que a lo largo de la historia ha tenido varias acepciones (lo relativo al
pueblo, de la comunidad, lo estatal frente a lo privado, lo que se
muestra, etc.) y se ha visto nutrida por varias corrientes como son el
cristianismo, el surgimiento de las ciudades en la edad media y la
preponderancia que en el contexto del neoliberalismo cobra el mercado,
entre otras.
Frente a lo público existe una discusión inacabada, no obstante, para los fines educativos
que se persiguen y representado en la esfera roja, lo público es un universo que se
expresa en el interés general, la aspiración colectiva de los colombianos, ese propósito
en el que todos nos sentimos contenidos y representados. es lo que siendo de todos,
conviene a todos de la misma manera.
Este interés, desde la perspectiva institucional, puede expresarse como la búsqueda y el
logro efectivo, en condiciones de equidad, del bienestar, de la felicidad misma de la
población. Ahora bien, en ese universo de lo público estarían contenidos aspectos como
las políticas públicas, los bienes y recursos públicos, las entidades públicas, las empresas
privadas, la gestión pública, los gobernantes y dirigientes públicos, los gestores públicos,
los recursos naturales, los bienes y recursos públicos, etc., de ahí, que con esta imagen
se enfatice el hecho que lo público contiene tanto la aspiración colectiva de los
colombianos y colombianas de alcanzar el bienestar, como los medios y posibilidades
de que dispone la sociedad para alcanzarlo.
Segundo elemento: Aro de doble faz El entorno de lo público:
Una Cuestión ética. Alrededor de lo público, y específicamente de
los recursos públicos, pueden darse dos situaciones: Por una parte,
el círculo de faz blanca representa lo claro, nítido, la transparecia, lo
que trasciende al conocimiento público por sí mismo, y ello es a su
vez expresión de una buena gestión, es decir, un manejo de los
recursos públicos en el que se alcanza la eficiencia, la eficacia, la
economía, la equidad y la sostenibilidad ambiental, como los principios
a los que apunta la gestión pública según la Constitución Política.

Por otra parte, con el círculo de faz color café, se significa que el
entorno de lo público puede ser turbio, oscuro, expresión de la
opacidad con la que se nos muestra la gestión pública y el Estado
mismo ante la imposibilidad de lograr sus fines sociales y de garantizar
el buen manejo de sus recursos; situación a la que se ha llegado por
el flagelo de la corrupción en sus diversas expresiones (clientelismo,
nepotismo, burocratismo, favoritismo, etc.) y la mala gestión pública
que en contraposición es ineficiente, ineficaz, antieconómica,
inequitativa y no valora los costos ambientales.
El que se presente una u otra situación alrededor de lo público, es en esencia una
cuestión ética, en la medida que las decisiones frente a su manejo tocan directamente
con la sociedad, pudiendo con ello beneficiar, afectar o perjudicar a otras personas, y
por consiguiente, la suerte de lo público se encuentra determinada por el conjunto de
valores y principios que todos y cada uno de los individuos que entran en contacto con
lo público han forjado en su fuero interno, y son esos valores los que entran en juego
cuando se enfrentan a situaciones de interacción o manejo de lo público, bien sea como
gobernantes, legisladores, gestores o administradores públicos, contratistas, funcionarios
o usuarios de lo público. En suma, el manejo de lo público está en manos de todos, es
en consecuencia deseable que cada uno desde la posición que tenga o el papel que
juegue tenga claramente definida su opción ética, sin desconocer que alrededor de lo
público, la ética general, señala su necesario cuidado y protección, conociendo que de
la conducta deriva una responsabilidad por acción u omisión.

Tercero y Cuarto elementos: “C” y Círculos amarillo y C azul - El

poder del control:
Estos elementos, cualquiera que se utilice representan el poder del
CONTROL
control que por mandato constitucional concentran tanto la CIUDADANO
ciudadanía como las contralorías. Ambos tienen su esfera de poder,
así, la Ciudadanía tiene el poder del control ciudadano (también
denominado social) y las contralorías como órganos de control fiscal
del Estado, en sus respectivos ambitos de competencia, tienen el
poder del control. Es de precisar que al lado de la estructura de poderes
CONTROL
clásicos: legislativo (primero), ejecutivo (segundo) y judicial (tercero) FISCAL
modernamente se admite que existen los poderes sociales dados por
el poder electoral (cuarto) que manejan los ciudadanos, el de opinión
(quinto) que concentran los medios de comunicación y el control
(sexto), de ahí que al control, se le reconozca como el sexto poder.

Este sexto poder, se ha venido desarrollando conceptual, teórica y normativamente, así

cada una de sus expresiones (ciudadana y de las organizaciones públicas) está dotada
de mecanismos, herramientas y procedimientos que garantizan su pleno ejercicio, en el
ámbito de sus competencias y procurando la concurrencia a fin de garantizar el cuidado
de lo público. Debe enfatizarse que ambos mantienen su independencia y autonomía y
ambos son poderes que devienen de mandatos constitucionales y existen leyes que los
desarrollan.

Por su parte, la ciudadanía, además de lo consagrado en los artículos 109 y 270 de la

Carta Política, cuenta con instrumentos para participar en la vigilancia de lo público
como los consagrados en las leyes 134 de 1994, 80 de 1993, 489 de 1997, 142 de
1994 y la ley 850 de 2003 o ley de veedurías ciudadanas, así como con sendos espacios
de participación en los diferentes sectores de la vida pública nacional.

En lo que hace al poder del control fiscal, la Contraloría General de la República y las
contralorías departamentales, distritales y municipales, también cuentan con
herramientas y metodologías para el ejercicio de esta función pública como son entre
otros las ley 42 de 1993, 610 de 2000 que desarrollan aspectos técnicos de la misma.
Ambas áreas constituyen objeto de estudio para efectos de promoción y desarrollo del
control fiscal participativo, entendido este último como la articulación, intersección o
campos de experiencia conjunta entre el control ciudadano y el control fiscal.

7
8

En el uso de la técnica estos elementos pueden disponerse básicamente de dos maneras:

De espaldas o de frente,
Los elementos amarillo y azul de espaldas a lo público y su entorno: No obstante el
alcance del poder del control que concentran tanto la ciudadanía como las entidades de
control fiscal, la realidad del país nos indica que su efectividad se ha visto determinada
por la dinámica misma que han alcanzado ambos poderes. Así, la historia del país da
cuenta de una tendencia al divorcio y distanciamiento de los órganos de control de los
ciudadanos y viceversa, situación que ha favorecido la corrupción frente a lo público y la
opacidad del Estado. Esta tendencia produce unas fugas o desvíos del propósito de lo
público, lo que se traduce en incumplimiento de los fines sociales del Estado y en una
corrupción mayor.

Los elementos amarillo y azul de frente a lo público y su entorno: Aún frente a la

tendencia constatada históricamente, no hay que desconocer que la participación
ciudadana ha venido abriendo un espacio importante y es justamente dentro del marco
democratizador en el que nos introdujo la Constitución Política de 1991, donde se ha
afianzado al tiempo que el control fiscal también se acerca al ciudadano y sus
organizaciones. De ahí, que el desafío que se abre a las contralorías y a los ciudadanos
sea el de quebrar la tendencia y propiciar el acercamiento, el trabajar de frente por la
defensa de lo público.

CONTROL CONTROL
CIUDADANO FISCAL

Frente a la composición completa

En suma, la composición de los cuatro elementos que muestran el universo de lo público,
rodeado por su cara transparente, a la izquierda el control ciudadano y a la derecha el
control fiscal, se constituye en una apuesta y una invitación en defensa de lo público. Es
una apuesta en tanto las contralorías, en procura del buen uso de los recursos públicos,
han tomado las medidas para garantizar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a
participar en la vigilancia de la gestión pública para lo cual se han estructurado un
conjunto de estrategias del Sistema de Control Fiscal Participativo (información y
divulgación, formación, atención de quejas y denuncias ciudadanas, organización y
auditorías articuladas con organizaciones de la sociedad civil). Es una invitación, en
tanto exhorta a la ciudadanía a tomar conciencia y empoderarse frente al deber que le
asiste de dicha participación. En efecto, si se logra una sólida alianza entre ciudadanos
y órganos de control, es decir, el control fiscal participativo (ver desarrollo metodológico
DM0007/03) estaremos avanzando en la lucha contra la corrupción y en favor de una
gestión pública que propicie la realización del bienestar como el interés público de la
Nación colombiana.
Materiales:
Esta técnica privilegia la imagen como recurso didáctico, en la medida que cada
uno de los elementos y la composición en conjunto contienen un significado y
comunica un mensaje. Los elementos son piezas separadas o independientes y
manipulables que se han fabricado en un material voluminoso, flexible y en colores
vivos como es el caucho espuma, así, de la imagen se pasa al cuerpo físico dotado
de volumen, forma, color y contenido como se ha explicado arriba. Además de las
piezas en comento el facilitador podrá requerir la utilización de cinta de enmascarar
para adherir las partes a la pared o tablero, o si prefiere podría utilizar un tablero
en icopor o caucho espuma, caso en el cual podrá utilizar alfileres.

Metodología o desarrollo:
Esta técnica puede utilizarse de varias formas según sea la preferencia del facilitador,
en todo caso, se debe propiciar la mayor participación posible de los asistentes. En
primer lugar, se propone su uso como una secuencia interactiva que podría trabajarse
en plenaria en la que el facilitador va introduciendo poco a poco los elementos
visuales que integran la composición, y en su desarrollo podría o no introducir
elementos o actividades de refuerzo. Así, para trabajar el concepto de lo público,
además del elemento en caucho espuma, se puede acudir a una pelota o balón
preferiblemente rojo (a fin de posicionar el color y facilitar el contacto físico de los
participantes) y mediante la rotación de este balón (podría acompañarse de un
elemento sonoro como la entonación tingo, tingo ... tango por ejemplo) se sondea
qué idea o concepto tiene cada uno de los participantes de lo público, qué entiende
por ello o, en una palabra, en qué piensa cuando oye decir “lo público”, esta lluvia
de ideas se captura y plasma en un tablero o papelógrafo y en plenaria se aprovechan
estos aportes y se integran con los elementos teóricos y conceptuales que maneja
el facilitador.
De la misma manera, cuando se trabaje el tema del entorno de lo público con el aro
de doble faz puede apoyarse en ayudas como la adaptación del cuento “El traje
nuevo del emperador” o la cadena de la corrupción y la transparencia (ver desarrollos
metodológicos DM004/02 y DM008/03). El tema del control también puede
desarrollarse en profundidad en lo que hace a qué es el control fiscal y qué es el
control ciudadano y todos los subtemas que le son propios, tal y como se presentan
en el desarrollo metodológico DM007/03 sobre el control fiscal participativo.

Recomendaciones:
Esta es una herramienta que se adapta a diferentes públicos y que es de mucha
utilidad para entrar en contacto e introducir los temas del control fiscal participativo,
por lo que se sugiere su uso en la primera actividad que se haga con todo grupo.
Además es una imagen cuyo contenido es recurrente de ahí que se debe hacer
referencia continua a sus enseñanzas en los contactos sucesivos con los grupos
en los que se haya utilizado. Se anexan alternativas de uso que pueden explorarse
y utilizar.

Diseño:
Como imagen corporativa los elementos son de la CGR, como imagen didáctica
fue Jaime Fernando Rodríguez Ramírez, Director de Atención Ciudadana quien, a
mediados del año 2001, con el apoyo de la ingeniera Leonor Burbano llevó los

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10

elementos a diapositivas animadas con movimientos. en ese mismo año Martha

Eugenia Lúquez Herrera lleva la imagen a cuerpos volumétricos trabajados en icopor
e incorpora el aro de doble faz como el entorno de lo público; bajo la consultoría
1078 de 2002 el taller creativo de Aleida Sánchez lleva las piezas al caucho espuma.
Lugar y fecha: Bogotá,D.C. 2001 y 2002 Versión: 1.0
Mejora: Versión:
Lugar y fecha:
Validación:
De la misma manera en que surgió esta técnica, se validó: Con su uso progresivo y
recurrente en sendas oportunidades. Dentro de la consultoría 1078 de 2002 se
llevaron a cabo varios ejercicios de validación los mismos se cumplieron entre el 21
y 24 de agosto de 2002, con funcionarios y con ciudadanos.
Lugar y fecha: Bogotá, 2001 y 2002
Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano.
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002

Documentación:
Martha Eugenia Lúquez Herrera, Trabajadora Social, Profesional de la Dirección de
Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004

Revisión:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano y Martha Sonia Robayo Cruz, Coordinadora de Gestión.

Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004

Anexo
Algunas Alternativas de Uso
Se conforman cuatro grupos, se entrega a
cada grupo una de las cuatro partes del
Logo y se les entrega una pregunta en
torno a la ficha:
C amarilla: Qué es el control ciudadano y
sobre qué se hace.
C azul: ¿Qué clases de control
institucional conocen y qué entidades lo
ejercen?
Círculo rojo: ¿Qué es y en qué se expresa
lo público?
Aro circular bicolor: ¿Cómo se expresan
un buen manejo y un mal manejo de lo
público?
Se entrega cada ficha a un grupo y se les
invita a dar un nombre a la ficha y a darle
unas características.
El deber ser: Se invita a los grupos (4) a
caracterizar, en el deber ser, lo público,
los dos controles y el adecuado e
inadecuado manejo de lo público.
Observaciones
Palabras claves para el facilitador por
cada pieza del juego:
C amarilla: Control, ciudadano,
ciudadanía, cuidado de lo público,
comunidad, comunitario, conservar,
C azul: Contraloría, control
institucional, tipos de controles,
concertación, convocatoria a
ciudadanos, corrección, consolidar lo
público.
Círculo rojo: Lo público (más allá de lo
fiscal), lo que es de todos, la
corresponsabilidad en su cuidado.
Aro circular bicolor: transparencia vs.
corrupción, corrupción como relación
entre particulares y servidores
públicos.
Es necesario dar pistas iniciales para
el juego, siguiendo la guía prevista en
esta misma tabla, sin las preguntas.
Cuando los grupos expongan, el
facilitador podrá recoger elementos
para desarrollar los fines del Estado,
los principios de la gestión pública, las
características, derechos y deberes del
control ciudadano y las características
de CGR y del control fiscal.
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 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código: DM002/02

Nombre de la Técnica:
Rompecabezas El Árbol de la Constitución
Objetivo:
Facilitar la comprensión de la estructura de la Constitución Política de Colombia
tanto en su parte dogmática como orgánica y a partir del afianzamiento de la norma
realizar los énfasis en los temás de interés, como podrían ser el marco de derechos,
la organización del Estado, los órganos de control, etc.

Descripción:
La técnica consiste en un rompecabezas que consta de un pendón en material
sintético en el que está impreso un árbol en cuyo tronco hay unos óvalos que
presentan la estructura del preámbulo, los XIII títulos y las disposiciones transitorias
de la Carta, en sus ramas aparecen otros óvalos con un centro metálico a los
cuales se adhieren las fichas imantadas correspondientes a los capítulos de la
Norma.

Elementos conceptuales y teóricos:

La Constitución Política de Colombia y en general cualquier texto de derecho
constitucional colombiano son de utilidad para el aprovechamiento de esta técnica.
También para efectos de conceptualizar el Estado se puede acudir a textos de teoría
del Estado. Entre otros pueden consultarse los siguientes autores: Rodríguez
Libardo. La Estructura del Estado, Editorial Temis. Neira Enrique. El saber del poder,
Editorial Norma. Contraloría General del Estado. Organización del Estado
Colombiano”, módulo temático, Bogotá, 2000.

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14

Materiales:
z Un pendón con el árbol de la Constitución impreso
z Cincuenta y dos (52) fichas imantadas para adherir al árbol que contienen los
nombres de los capitulos de cada título que tienen como convención el color y el
autoadhesivo en el anverso.
z Constitución Política de Colombia
z Espacio con pared en la que se pueda colgar el pendón y que facilite la movilidad de
los participantes.

Metodología o desarrollo:
Es recomendable es distribuir las fichas del rompecabezas entre los participantes,
bien sea en forma individual o en grupos, de manera desordenada y en una cantidad
proporcional. El ejercicio consiste en decidir dónde ubicar las fichas según donde
consideren que deben ir atendiendo a la estrutura de títulos de la Constitución
ubicados en el tronco del árbol. Ubicadas todas las fichas, el facilitador, con ayuda
de sus conocimientos sobre la Constitución, orientará a los participantes en la
revisión de cada uno de los títulos a partir de las fichas que contienen los capítulos
y que los participantes ubicaron, si es del caso mover o reorganizar la disposición
de las fichas el facilitador de común acuerdo con los participantes la colocan donde
debe ir de conformidad con la Carta. En la explicación se debe prestar especial
atención a las dependencias e interdependencias entre los títulos y sus capítulos,
se profundizará tanto como el grupo de participantes lo requiera o se haya pactado.
Al finalizar, el facilitador podrá verificar los conocimientos adquiridos mediante un
ejercicio de ubicación de capítulos en los títulos correspondientes por algunos
participantes designados al azar.
Recomendaciones:
Se debe tener especial cuidado al repartir las fichas de la manera más intercalada
posible para faciltiar el intercambio de participantes. Esta técnica se puede utilizar
para hacer referencia a temas relacionados con la organización territoral, los
mecanismos de participación ciudadana y, en general, para todos los temas de
participación ciudadana, pues todos tienen soporte constitucional.
Diseño: Estela Baracaldo Méndez en consultoría 1078 de 2002 OEI - CGR
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002 Versión: 1.0
Mejora: Versión:
Lugar y fecha:
Validación:
Ejercicio con funcionarios de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano y con grupos de ciudadanos.
Lugar y fecha: Bogotá, agosto y septiembre de 2002
Aprobación: Luis Fernando Velásquez, Director Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002

Documentación:
Diego Francisco Álvarez Ortiz, Administrador Público, funcionario de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Lugar y fecha: Enero de 2004
 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO
FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código:DM003/02

Nombre de la Técnica:
La mano de El sextopoder

Objetivo:
Facilitar la construcción del concepto del control como “El Sexto Poder” que a su
vez se muestra como una estrategia de participación ciudadana para restaurar el
poder del control frente a los vicios que el Estado presenta por efectos de la
corrupción.

Descripción:
Los elementos que conforman esta técnica son:
z Una mano de doble faz fabricada en caucho espuma con una altura de 47.5 cms
y un ancho de 37.5 cms, en una de sus caras de color café donde se simbolizan
las manos sucias por efecto de cinco “ismos” o vicios de la corrupción: nepotismo,
favoritismo, clientelismo, sectarismo y burocratismo entre otras expresiones. Y
la otra cara es de color blanco como expresión de la transparencia y presenta los
elementos propios del control ciudadano que son los requisitos de la conciencia
pública activa a saber: conciencia, concertación, compromiso y control. El control
constituye “El Sexto Poder”.
z Una base en madera que sirve de soporte a la mano para facilitar su visualización
mientras se está utilizando esta ayuda didáctica.

Elementos conceptuales y teóricos:

Los elementos que fundamentan teórica y conceptualmente la utilización de esta
mano de doble faz están asociados por un lado con el tema de la corrupción que
adopta entre otras expresiones la de cinco “ismos” que se identifican en cada uno

15
16

de los dedos de la mano. Una buena fuente para el facilitador que va a abordar el
tema es el manual guía de deliberación “Nuestra lucha contra la corrupción”,
publicado por la Controlaría Delegada para la Participación Ciudadana en el año
2000 y el libro del doctor Gabriel Misas también publicado por la Entidad en el año
2005.
Por su otra faz la mano presenta “El sexto poder” , el poder del control, con un
énfasis en el control ciudadano, el poder que tiene la ciudadanía en sus manos para
vigilar lo que es suyo, lo público. El sexto poder (puede manejarse como una alianza
entre la ciudadanía y los órganos de control del Estado) se concibe como una
estrategia para restaurar el poder del control en contraposición a la corrupción que
se muestra en la otra faz de la mano. Para desarrollar este tema el facilitador tiene
a su alcance todos los desarrollos sobre el control y específicamente puede remitirse
a la separata El Sexto Poder publicada por la Contraloría Delegada para la
Participación Ciudadana. A continuación se sintetizan algunos elementos centrales
que desarrolla dicha separata:
Nuestra sociedad vive una subcultura construida con antivalores que fabrican un
entorno propicio para prácticas corruptas. La corrupción, que generalmente es un
acto indebido relacionado con un abuso de poder o de funciones, se hace a conciencia
o violando un marco de normatividad y legalidad.

Ismos de la corrupción
Entre otras posibilidades, la corrupción presenta cinco escenarios fácilmente
reconocibles que se han denominado los ismos de la corrupción, según el diccionario
Pequeño Larousse ilustrado estos terminos se definen así:
Nepotismo: Protección desmedida que dan algunos políticos o funcionarios a sus
parientes y amigos
Favoritismo: Manifestación de especial interés, parcialidad o preferencia hacia un
individuo o grupo
Sectarismo: Celo exagerado a favor de un partido, tendencia u opinión
Burocratismo: Abuso de la burocracia. Burocracia: Importancia excesiva de los
funcionarios públicos
Clientelismo: Sistema de protección y amparo con que los poderosos patrocinan
a quienes se acogen a ellos a cambio de su sumisión y de sus servicios

Los poderes: Desde la revolución francesa se acuñó para el Estado moderno una
estructura tripartita del poder, la misma se aplica al Estado colombiano, no obstante
también se empiezan a reconocer y a abrir espacios como poderes otras expresiones de
la sociedad. De ahí que en Colombia se hable hoy por hoy de los poderes públicos y de
los poderes sociales.
Poderes Públicos: Tal y como se estableció en el constitucionalismo del siglo XVIII,
los poderes públicos son el ejecutivo, el legislativo y el judicial y de ellos brevemente
se puede señalar:
z El primer poder es el ejecutivo que tiene responsabilidad unipersonal y poder
nominativo. Está encabezado por el Presidente de la República, quien cumple sus
funciones ejecutoras a través del gabinete y de las agencias del Estado. Los
gobernadores y alcaldes son los representantes del poder ejecutivo en el nivel
territorial.
 z El segundo poder es el legislativo, ejercido por un cuerpo colegiado en dos cámaras
parlamentarias, que toman determinaciones y acciones colectivas. Es un poder
político deliberativo, tiene la facultad de hacer las leyes y ejercer el denominado
control político sobre el poder ejecutivo. Es de aclarar que a nivel territoral existen
cuerpos colegiados como son las asambleas departamentales y los concejos
municipales y distritales, los cuales ejercen el control político sobre gobernadores y
alcaldes pero carecen de la función legislativa por ser Colombia un Estado unitario.
z El tercer poder es el judicial encargado de administrar justicia y lo hacen las altas
cortes (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo
Superior de la Judicatura) y los respectivos jueces de los diferentes ámbitos
territoriales. A la labor de esta rama del poder público concurre la Fiscalía General
de la Nación como órgano investigador del delito.

Poderes Sociales: Se reconocen como sociales el poder de la opinión pública, el poder

electoral y el que se acuña como poder del control ciudadano.

El cuarto poder es el de la opinión, lo ejercen los grupos de presión como los medios de
comunicación (prensa, radio, televisión) e informáticos y de enlace por redes (internet).
Este poder transmite y maneja la información, permitiendo construir movimientos de
opinión sobre los problemas de interés público.
El quinto poder es el electoral, consiste en el derecho y el deber de los ciudadanos de
elegir a sus representantes, es decir, que este poder deviene del voto entre otros
mecanismos. El poder electoral es autónomo e independiente, respecto a las otras
formas de poder; ha cobrado una mayor legitimidad con instrumentos como el voto
programático, la revocatoria y el referendo, consagrados en la Constitución de 1991,
que le otorgan a los ciudadanos el poder de revocar el mandato del elegido cuando el
gobernante no cumple los compromisos adquiridos con sus electores.
El sexto poder: Este poder es el del Control Ciudadano que está en cabeza de los
ciudadanos que deciden ejercer sus derechos de control, no obstante la preponderancia
del carácter social o ciudadano que se otorga al sexto poder, éste se presenta en su
expresión más genérica como una alianza entre la ciudadanía y los órganos de control
del Estado a fin de propiciar su fortalecimiento y en pro de elevar a la mayor expresión
su eficacia. Por ello puede decirse que el sexto poder es el del control.
El sexto poder es una herramienta de lucha contra la corrupción y la mala gestión y por
antonomasia en favor de la transparencia y la buena gestión pública, para ello es necesario
la promoción y surgimiento de una conciencia pública activa con una estrategia orientada
a:
z Formar conciencia en las personas que lo público es de todos y por tanto yo soy
parte de lo público y por ello demuestro un interés auténtico por conocer y defender
lo público.
z Impulsar espacios y procesos de concertación social para diseñar estrategias y
mecanismos de lucha contra la corrupción y protección de lo público
Definir compromisos claros para la protección de la público asegurando los medios
para su cumplimiento
z Desarrollar ejercicios efectivos de control mediante la apropiación de los mecanismos
a su alcance. Es necesario entender el control de una forma activa y proactiva que se
instaure como un faro que permita resguardar el universo de lo público bajo la garantía
de su buen manejo y gobierno.

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18

Materiales:
Mano en caucho espuma de doble faz y base de madera. Opcionalmente podrá
utilizar papelógrafo o tablero y marcadores.

Metodología o desarrollo:
Esta técnica puede ser utilizada de varias maneras, bien sea para propiciar la
intervención de los participantes para expresar sus ideas libremente, o como refuerzo
a la exposición del facilitador. En todo caso es una herramienta que facilita el
desarrollo de trabajos en grupo y posterior exposición en plenaria. En estas líneas
se presenta una de las modalidades previstas para el uso de esta técnica:

z Inicialmente no se muestra la mano de la corrupción, oportunamente se exhibirá.

z Se propicia una lluvia de ideas de los participantes sobre los ismos de la
corrupción, en ella busque que los asistentes expresen sus ideas de cuáles son
los principales vicios o manifestaciones de la corrupción y recoja en el tablero
o papelógrafo los conceptos expuestos.
z Una vez se hayan citado los principales conceptos, empiece por unir aquellos
términos que se asemejan o que expresan un mismo concepto, por ejemplo:
partidismo y sectarismo, hasta agrupar los términos en los que se proponen
como categorías englobantes: nepotismo, favoritismo, clientelismo, sectarismo
y burocratismo.
z Seguidamente exponga la mano de la corrupción, sepárela de su base y exhíbala
a los asistentes hablándoles del lado oscuro que refleja todos los vicios.
z Motive a los participantes para que expresen las acciones que habría que ejecutar
para combatir esos ismos de la corrupción. Realice el mismo proceso de unir
términos semejantes y relaciones con los términos principales que son:
Conciencia, Concertación, Compromiso, Control, es decir, avanzar hacia la
consolidación de El sexto poder.
z Basándose en el marco teórico, presente los poderes públicos y los poderes
sociales y énfatice en el poder del control.

Recomendaciones:
La aplicación de esta técnica en la modalidad antes sugerida toma entre 30 y 40
minutos, según sea el número de asistentes, de todas maneras, el facilitador puede
innovar modalidades alternativas de uso,

Diseño:
La concepción de los ismos de la corrupción y de El sexto poder, así como la
imagen de la mano de doble faz que les acompaña es una construcción colectiva de
la la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana y de los diseñadores de
la separata que se publicó febrero de 2001. La reproducción de esta imagen en un
cuerpo volúmetrico en icopor con fines didácticos la realizó la trabajadora social
Martha Eugenia Lúquez Herrera, la consultoría 1078 de 2002 llevó este elemento a
un material más manejable, durable para darle su actual presentación.

Lugar y fecha: Bogotá, D.C. 2001 y 2002 Versión: 1.0

Mejora:. Versión:
Lugar y fecha:
Validación:
Esta técnica se validó en sendos talleres desarrollados por las profesionales de la
Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano María Ana Gil Larrota y
Martha Eugenia Lúquez Herrera y dentro de la consultoría 1078 de 2002 se validó
en ejercicio con funcionarios y ciudadanos entre el 21 y 24 de agosto de 2002.

Lugar y fecha: Abril a agosto de 2002

Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002

Documentación:
Luz Marina Valencia Cardona, Comunicadora Social , profesional de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004

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 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código: DM004/02

Nombre de la Técnica:
Cadena de la corrupción o de la transparencia

Objetivo:
Despertar inquietud frente al dilema ético de la persona en relación con lo público
y en particular con los recursos públicos y evidenciar la ética como un principio
presente en cada una de las personas individual y socialmente considerados en
distintos ámbitos de la vida.

Descripción:
La cadena de la corrupción o de la transparencia es una secuencia visual de unos
elementos presentes en cada una de las 9 láminas que la integran. Estos elementos
constituyen unas constantes a lo largo del proceso de visualización y en sí mismos
encierran el mensaje central de la técnica, el principio del bien y del mal que para el
caso se abstraen para representar la transparencia de buen comportamiento frente
a lo público o una buena gestión de los recursos públicos por un lado, o la
corrupción, el indebido comportamiento o la mala gestión por el otro. Los elemento
visuales son:
z Una semilla verde llena de vida como expresión del
principio del bien o lo bueno moralmente hablando
z Una semilla café, en sí misma marchita, como expresión
de muerte y, desde la moral, del mal
z Un círculo rojo que según convenciones acuñadas en otras
técnicas simboliza el universo de lo público
z Un arco verde que expresa el entorno o ambiente más
amplio o general en el que nos movemos, entiéndase como
la sociedad, el Estado.
Estos elementos adquieren una dinámica tal a lo largo de la vida de un ser humano
que son los que determinan su comportamiento ético y moral frente a la sociedad,

21
22

la familia, la escuela, el deporte, el trabajo, etc.; en todos estos ámbitos lo público

se expresa de distinta manera e incluso en su dimensión de recursos económicos
para el cumplimiento de los fines y deberes del Estado, situación en la que el principio
ético adquiere una gran trascendencia, por cuanto el individuo que en su condición
de servidor público o usuario de bienes y servicios públicos se enfrenta a tomar
decisiones de gerencia, manejo o utilización de tales recursos, es su formación o
integridad ética la que determinan el curso que debe seguir.

Es así como lo público se encuentra constituido y rodeado de seres humanos en

quienes el principio ético está presente, de tal manera que la realización del ideal
de bienestar para todos como lo expresa el interés público corre la suerte de ser
manejado por personas íntegras, con una ética de la transparencia, del bien, del
servicio, o, por el contrario, deshonestas, corruptas y que sólo sirven a su propio
interés.

La secuencia plantea en sus últimas imágenes una aspiración o invitación colectiva

a que el bien (las personas moralmente buenas, honestas, transparentes, etc.)
triunfe sobre el mal (la deshonestidad y corrupción) a fin de alcanzar la realización
de los ideales de lo público.

Elementos conceptuales y teóricos:

El bien y el mal se constituyen en un dualismo que ha acompañado la historia de
la humanidad misma, desde los filósofos griegos y romanos hasta los más modernos
desarrollan posiciones al respecto. Para desarrollar este tema es fundamental
tener claridad sobre aspectos tales como: ética, moral, transparencia, corrupción,
lo público. Para su preparación el facilitador puede acudir a varias lecturas sobre
estos temas, entre otras fuentes a:
Thompson Dennis. La Ética política y el ejercicio de cargos públicos. Barcelona,
España, editorial Gedisa, 1998.
Contraloría General de la República. Nuestra Lucha Contra la Corrupción. Bogotá,
2000.
Cortina Adela. Hasta un pueblo de demonios -Ética pública y sociedad. España,
editorial Taurus,1998

En general para la utilización de esta técnica el facilitador puede apoyarse en un

discurso sencillo alrededor de la opción ética de cada persona, según los distintos
ámbitos en los que se circunscribe, y evidenciar cómo una persona que a lo largo
de su vida no ha sido honesto, difícilmente frente a lo público obrará con
transparencia, pulcritud e idoneidad como condición para el cuidado de lo que es
de todos.

Materiales:
Esta técnica requiere fundamentalmente de las imágenes que para el caso se
tienen tanto en medio magnético como impresas a color y debidamente laminadas
a fin de facilitar su manipulación, si el facilitador decide utilizarla en esta última
presentación no necesitará apoyarse en el proyector de imagen, como sería si decide
trabajarla en medio magnético, aunque entre las modalidades de uso está la posible
combinación de ambas presentaciones. Es posible que necesite materiales
complementarios como serían hojas de papel en blanco en tamaño carta, oficio o
pliego y elementos para escribir en ellas las narraciones o conclusiones a las que se
llegue según sea la modalidad que se utilice con la técnica.
Metodología o desarrollo:
Son varias las formas en que se puede utilizar esta técnica y como apoyo a diferentes
temas en especial a aquellos que se refieren al entorno de lo público o lo que pasa
con lo público,. En general es una herramienta de sensibilización y reflexión sobre
la corrupción y la transparencia y la ética pública.

Dado que el material tiene un carácter simbólico constituido por imágenes, es

necesario dar algunas pautas a los participantes para su interpretación. Entre otras,
las siguientes después de entregar o exhibir el material en desorden, es decir en
forma distinta a la secuencia original, invite a los participantes a:
z Observar los elementos presentados, su ubicación y su repetición en la secuencia.
z Observar las variaciones de esos elementos.
z Tener en cuenta los colores trabajados.
z Interpretar las relaciones entre los diversos elementos de la secuencia.

Producto del ejercicio de observación se invita a los participantes a construir una

historieta o relato que presente lo que acontece en la secuencia. El facilitador
ofrecerá a los participantes opciones para su presentación en plenario: Narración,
drama, coplas, etc. y en todo caso propiciará la lectura de las imagenes en el
plenario y para cerrar reforzará con los elementos conceptuales.

Recomendaciones:
Se anexan las variaciones metodológicas recomendadas en la utilización de esta
técnica. En general es de advertir que sirve para toda clase de público que esté en
disposición de trabajar con imágenes y según sea la variante que se utilice, la
técnica puede trabajarse en tiempos desde 30 minutos hasta 2 horas o algo más.
Dada la funcionalidad de la herramienta por su maleabilidad y el predominio de la
imagen como lenguaje resulta efectiva para enfocar los temas de corrupción y
transparencia. Además es de aclarar, que aunque en su diseño la cadena se concibió
con una secuencia que es la que indica la clave del dominó en la parte inferior de
cada lámina, en general puede decirse que todas la interpretaciones y
reconstrucciones de la secuencia son válidas en la medida que quienes la trabajan
le dan su sustentación y significado, he ahí un atributo del aprendizaje significativo.

Diseño:
Martha Eugenia Lúquez Herrera en compañía de Martha Cecilia Molina Hoyos y en
ejercicio de creatividad visual dirigido por los consultores Estela Baracaldo y Leonardo
Bermúdez para la construcción del marco educativo del control fiscal participativo,
Consultoría 1078/2002
Lugar y fecha: Bogotá, Auditorio Participación Ciudadana, Versión: 1.0
julio 26 de 2002
Mejora: Versión:
Lugar y fecha:
Validación:
Ejercicio de validación con funcionarios el 21 de agosto de 2002, y con un grupo
de ciudadanos integrado por personas con discapacidad física en la localidad de
Kennedy, en Bogotá.

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24

Lugar y fecha: Bogotá, Auditorio Participación Ciudadana y Corporación John F. Kennedy,

agosto 21 y 24 de 2002

Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002

Documentación:
Martha Eugenia Lúquez Herrera, trabajadora social, profesional, Dirección de
Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004

Revisión:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano y Martha Sonia Robayo Cruz, Coordinadora de Gestión.

Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004

Anexos:
Algunas alternativas de uso
Interpretación de la secuencia
ordenada. Se invita a armar
una historieta y a darle
nombre.
Armar la secuencia y su
respectiva historia.
En plenaria, se arma una
historia a partir de la lectura
de la ficha por parte de la
persona a la que fue
asignada. El propósito es
armar un cuento a varias
voces (tantas voces como
tarjetas).
Observaciones
Nombres sugeridos:
z La transparencia.
z Cadena de la transparencia.
z Parábola de la semilla.
z Construcción de lo público.
Se entregan las tarjetas ordenadas al azar y
se invita al grupo a dar el orden que
considere pertinente y a contar la historia a
partir de la secuencia armada.
Se entrega cada una de las tarjetas a una
persona distinta; enseguida, en plenaria y
en orden de la secuencia, se invita a la
primera persona a iniciar la historia, quien
contenga la segunda tarjeta continuará con
la historia y así sucesivamente hasta
terminar con la novena tarjeta. Al final se
realiza una breve intervención del grupo
(plenario) para recoger los elementos que
en torno al manejo de lo público se
evidenciaron en la historia.

Invitar a los participantes a Esta opción permite identificar los

organizar la secuencia y a
hacer dibujos que
desencadenen en otros
resultados.
diferentes alcances de la corrupción y
de la lucha contra esta. Como, a la vez,
permite poner en evidencia las
representaciones que tienen los
participantes de sus actitudes frente a
lo público.
 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código:DM005/02

Nombre de la Técnica:
Casos hipotéticos de contratación administrativa

Objetivo:
Recrear lúdicamente comportamientos acertados y equivocos de sujetos que
intervienen en el proceso de contratación administrativa.

Descripción:
Esta técnica consta de dos tipos de elementos:
z Ocho (8) casos hipotéticos de contratación estatal recreados a partir de
situaciones que podrían darse en la realidad y se presentan en impresos
plastificados para ser manipulados por los participantes y en diapositivas para
proyectar en video beam o proyector de acetatos.
z Ocho (8) guías de respuestas que sirven de apoyo a la reflexión sugerida por los
casos.

Elementos conceptuales y teóricos:

Para la uitilización de esta técnica el facilitador cuenta con una serie de desarrollos
teóricos y doctrinarios sobre la contratación pública, no obstante las principales
fuentes son normativas entre las que están: Ley 80 de 1993 y sus decretos
reglamentarios; Decreto - Ley 111 de 1995; Ley 136 de 1994; Ley 617 de 2000; ley
610 de 2000; Ley 734 de 2002; Ley 152 de 1994; Ley 134 de 1994.

Materiales:
Ocho (8) presentaciones de los casos hipotéticos de contratación estatal y ocho
(8) guías de respuestas, el Estatuto de contratación y demás normas citadas. Retro
proyector o vídeo beam y computador, según el soporte que se utilice.

25
26

Metodología o desarrollo:
Se sugiere utilizar esta técnica con el siguiente procedimiento:
z Organizar grupos de trabajo y entregar a cada uno un caso y se les pide
desarrollar el ejercicio que en él aparece. El facilitador conserva la guía de
respuestas de todo los casos. En los grupos se designa un moderador que
realiza la lectura e invita a discutirlo e identificar los puntos críticos que se
plantean, en lo posible, este ejercicio se debe apoyar con los textos de las
normas citadas. El facilitador orienta y asesora a cada grupo durante el desarrollo
del ejercicio.
z En plenaria cada relator presenta el caso abordado y su análisis. Para ello, se
podrá apoyar en la proyección del caso. El facilitador realiza las aclaraciones y
complementaciones a que de lugar y absuelve las preguntas que se formulen.

Recomendaciones:
Estos casos se han construido con una perspectiva de integralidad del proceso de
contratación administrativa, de ahí, que no se restringan unicamente a la Ley 80
de 1993 y sus reglamentarios y acudan a otras normas involucradas en estos
trámites. Se invita a mirar la contratación desde el proceso mismo de la planeación,
presupuestación, calificación de los sujetos, la contratación en sí misma y sus
múltiples repercusiones y beneficios lo que requerirá una mirada holística y una
mayor preparación del facilitador.
Se recomienda disponer de las normas citadas y en uso.
Diseño:
Diego Isaías Peña - consultoría 1078 de 2002
Lugar y fecha: Bogotá, Septiembre de 2002 Versión: 1.0
Validación:
Lugar y fecha:
Aprobación:
Luis Fernando Velásquez, Director Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002
Mejora:
Lugar y fecha: Bogotá, noviembre de 2003 Versión:
Documentación:
Diego Francisco Álvarez Ortíz, Administrador Público, Profesional de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Revisión:
Hugo León Saavedra Padilla, Director Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano
Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004
Anexos

Caso 1
Desplazamiento de postguerra
El 25 de octubre de 2002, a causa del desabastecimiento total de plomo en el mercado,
los grupos armados del país se vieron obligados a dejar sus armas. En vista de ello, la
población civil, en actitud de resistencia ante tales grupos, obligó a la mayoría de sus
miembros a buscar otros sitios de vivienda fuera del territorio de sus antiguas operaciones.
Como resultado del desplazamiento forzoso más numeroso de todas las épocas, llegaron
a Bogotá centenares de excombatientes en búsqueda de refugio, entre ellos Manolo
Cartago y Carolino Marandala.

Ante esa emergencia, el Alcalde Mayor de Bogotá, Alberto Honesto Márquez, diseñó un
plan con las siguientes medidas: garantía de cobertura alimentaria, consecución de
albergues temporales y ampliación de políticas de salud y educación para las mujeres y
los niños víctimas del desplazamiento.

El presupuesto anual de la Secretaría de Gobierno, entidad encargada de ejecutar el

plan, era de 50 millones de pesos (el salario mínimo en ese entonces era de $100).
El Alcalde expidió el decreto 02 por medio del cual se declaró el estado de urgencia
manifiesta con el fin de poder realizar los contratos necesarios para enfrentar la situación
a través del proceso de contratación directa. A partir de esto, se procedió a las siguientes
contrataciones sin ningún tipo de concurso ni licitación:

a) Un contrato por la suma de $7.000 con “El rincón del triglicérido S. A.”, que se
obligaba a proveer la alimentación de la población desplazada por dos meses.
b) Un contrato por la suma de $5.000 con la asociación de “Albergues IPEK Ltda.” para
que parte de los desplazados fuesen recibidos en los albergues “El Modelo” y “La
Pircota”.
c) Y finalmente, un contrato por la cuantía de $8.000 con la firma “Márquez e Ingenieros
S.A.” cuyo objeto era la rehabilitación de la avenida circunvalar en el tramo
comprendido entre la calles 35 y 72.

1. ¿Podía celebrar el alcalde los contratos señalados anteriormente como efecto de

la declaración de urgencia manifiesta? ¿A quién corresponde evaluar la legalidad
de estos actos? (Ley 80. art. 24. num 1 y 8, art. 42, 43)

2. ¿Existiendo la posibilidad de contratar a través del proceso de contratación directa,

era posible realizar la contratación sin ningún tipo de convocatoria o concurso?
(Ley 80. art. 24. Num 1. Dec. 2170 de 2002 Art. 1 y 2)

3. ¿Es posible que alguno de los contratos presente problemas relacionados con la
imposibilidad de contratar por parte de una de las partes? (Ley 80. Art. 8. num. 2,
b)

27
28

Guía de rrespuestas
espuestas
Cas
asoo 1. Desplaza
Desplaza miento de postguerr
esplazamiento postguerraa
1. De acuerdo con los artículos 42 y 43, la situación señalada en el caso puede ser
presentada como razón válida para declarar el estado de urgencia manifiesta. Sin
embargo, el tercer contrato claramente no posee una conexidad con los hechos que
motivan la declaratoria de la urgencia y por tal razón se torna en un uso indebido de
esta facultad. Corresponde a las entidades de control fiscal (en este caso al contralor
distrital) revisar la legalidad de los actos, iniciar investigaciones y de ser el caso,
enviar lo pertinente a la Procuraduría y a la Fiscalía para que cada una de ellas inicie
su correspondiente investigación.

2. En relación con los contratos A y B no era necesario realizar ningún tipo de

procedimiento de concurso o licitación por estar directamente relacionados con la
declaratoria del estado de urgencia manifiesta.

Por su parte, el contrato C no se encuentra relacionado con los motivos que dieron
origen a la declaratoria de urgencia manifiesta, por lo tanto no podía celebrarse con
base en la misma.

Sin embargo, teniendo en cuenta que se trata de un contrato de menor cuantía (art.
24 literal a, Ley 80/93), podía celebrarse mediante la modalidad de contratación
directa, siempre y cuando cumpliera con los requisitos establecidos en la Ley 80 de
1993 y en el Decreto 2170 de 2002 , art. 1, 2 y 11, en relación con la publicación
de prepliegos y pliegos, convocatoria pública y pluralidad de oferentes, entre otros.

3. El último de los contratos posiblemente presenta problemas relacionados con la

inhabilidad del contratista. Si se observa el nombre de la sociedad y el apellido del
alcalde, podría deducirse que o el alcalde es socio de la entidad o uno de sus familiares
lo es. En tal sentido, se estaría violando el régimen de inhabilidades establecido en
el artículo 8 de la Ley 80. La idea es que en principio no quede del todo claro el
posible vínculo entre el alcalde y el contratista para que la reflexión quede abierta y
de cualquier modo se deba concluir la necesidad de averiguar el vínculo real existente.

Caso 2
Bolívar con piscina
Elegido y posesionado como alcalde de Bogotá, el señor Demócrito Calle Reina para el
período 2003-2006, toma una decisión sin precedentes: decide construir un centro
multideportivo en la plaza de Bolívar con el fin de que todos los bogotanos, incluidos
los funcionarios públicos, asuman el centro como lugar de encuentro y reconciliación
en torno al deporte. Se considera que en el futuro este lugar puede resultar decisivo para
una negociación de paz pues la confrontación armada podría ser transformada en
competencias deportivas realizadas a la vista de El Libertador. Sin dudarlo, el doctor
Demócrito ordena iniciar el proceso de licitación para la primera obra: la construcción
de una piscina de alto rendimiento. El 24 de junio se presentan los pliegos de condiciones
a través de dos avisos en un periódico de amplia circulación nacional. Cuatro días después
de la publicación del último aviso, se abre la licitación y, concluido el término, se presentan
dos propuestas de las cuales se destaca lo siguiente:
N° empresa precio tiempo experiencia equipos
1 “DEPORTES NÁUTICOS S.A.” $1.000.000.000 4 meses 10 años Retroexcavadora
de precisión
CINT.2002
2 “SINPISCINA S.A” $900.000.000 4 meses 5 años Retroexcavadora
ARTE 1999

Revisadas y evaluadas las propuestas, se determina que la más adecuada es la número

2, es decir, la presentada por la firma SINPISCINA S.A., porque ofrece en tiempos iguales
a un costo más bajo. Firmado el contrato y pasados dos meses de iniciación de la obra,
el contratista envía una solicitud al Instituto de Cultura y Deporte del Distrito (ICDD),
entidad contratante, solicitando la modificación parcial del contrato debido a que para
la extracción de la última parte de suelos es necesaria una maquinaria de alta precisión
sin la cual se hace imposible concluir la construcción de la piscina. El ICDD decide
realizar una modificación del contrato con el fin de mantener las condiciones del mismo
y firma una adición dentro de la cual se determina que las sumas comprometidas en el
contrato serán entregadas al contratista ya no por la terminación de la piscina, sino por
la construcción de una cancha de baloncesto.

1. ¿El proceso de licitación para la construcción de la piscina fue el adecuado legalmente?

(Ley 80/1993 Art. 30. Num. 3; Decreto 2170/2002, art. 1 y 2)
2. ¿Existe alguna irregularidad en la elección del contratista? (Ley 80/Art. 29.)
3. ¿Era posible cambiar el objeto del contrato determinando una nueva obra?

Guía de respuestas
Caso 2. Bolívar con piscina
1. La irregularidad más clara dentro del proceso de licitación señalado en el caso es la
apertura anticipada de la licitación. De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 80 de
1993, el tiempo que debe transcurrir entre la publicación del último aviso y la
apertura de la licitación debe ser entre 10 y 20 días. Así mismo, no se dio
cumplimiento a la publicación de prepliegos y pliegos, de conformidad con el Decreto
2170 de 2002.

2. Este punto se dirige a analizar la racionalidad utilizada por el contratante al momento

de elegir la propuesta ganadora. De acuerdo con el artículo 29 de la Ley 80 de 1993,
el ofrecimiento más favorable es aquel que teniendo en cuenta diferentes factores
(precio, plazo, equipos, etc), resulta ser el más ventajoso para la entidad. En este
caso, si se observan la experiencia y los equipos de la empresa que no fue
seleccionada, se puede deducir que la propuesta elegida no era tan conveniente
como la rechazada pese a que el costo resultara más bajo.

3. La tercera pregunta se relaciona con la posibilidad de cambiar el objeto del contrato.

Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que este tipo de cambios representan
la realización de un nuevo contrato sin las formalidades necesarias para el mismo,
lo cual genera su nulidad. Consejo de Estado - Sentencia de marzo 14 de 1985.

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30

Caso 3
Cha-gira a la política
En el 2002, después de su éxito internacional, el cantante colombiano Cha-Gira decide
retirarse definitivamente de su actividad artística para dedicarse a la política. El artista
sostiene que su mayor atracción desde niño es la política y observa que el ejercicio de
esta actividad resulta más lucrativo que su vieja profesión.

Con el fin de reunir recursos para su campaña a la alcaldía del Distrito de Cartagena,
Cha-Gira decide organizar una serie de conciertos en todo el país con diferentes artistas.
Para ello, el 4 de febrero de 2002, el artista realiza un contrato de arrendamiento del
estadio de Cartagena con la Secretaría de Recreación y Deporte del Distrito, por el término
de un mes comprendido entre el 5 de febrero y el 5 de marzo, por un valor de
$200.000.000. De tal forma, el 25 de julio de 2003 como cierre de conciertos, en compañía
de su esposa Antonieta y su suegro, Cha-Gira presenta su concierto de despedida en el
estadio ante 20.000 espectadores. Así, con recursos suficientes para comenzar su vida
política, Cha-Gira inscribe e inicia su campaña electoral el día 6 de marzo con el emblema
“No más pies descalzos”.

Después de una dura disputa con el otro candidato, el señor Gira es elegido como
alcalde de Cartagena el 4 de septiembre e inicia su periodo de gobierno el 1 de enero de
2004. No obstante, después de un año y con tan solo algunos logros en materia de
difusión de actividades artísticas y recreacionales, extenuado y melancólico, el alcalde
Gira concluye que su vida política ha llegado a su fin y, argumentando razones de salud,
presenta su renuncia ante el gobernador del departamento el 3 de enero de 2005. La
renuncia es aceptada y después de seis meses, para celebrar su regreso al mundo artístico,
el cantante decide realizar un concierto llamado “El reencuentro”. Para ello, realiza un
nuevo contrato con el Instituto de Recreación y Deporte de Cartagena el 10 de junio de
2005 para el alquiler del estadio por un mes a un valor de $10.000.

1. ¿Existía algún tipo de inhabilidad del cantante para presentar su aspiración a la

alcaldía? (Ley 136 de 1994. Art. 95. Num 3, modificado por la Ley 617/2000).

2. ¿Podía Cha-Gira celebrar un contrato, posteriormente a su renuncia del cargo,

con la Secretaría de Recreación y Deporte? (Articulo 39 Ley 617 del 2000).

3. ¿Qué irregularidad se observa en el segundo contrato frente al primero?

Guía de respuestas
Caso 3. Cha-gira a la política
1. No existe ningún tipo de inhabilidad del cantante vinculada con el primer contrato
de arrendamiento celebrado con el Distrito de Cartagena. De acuerdo con el artículo
95 de la Ley 136 de 1994, existe inhabilidad para quien aspira a ser alcalde cuando se
ha participado durante el año anterior a su inscripción en la celebración de contratos
con entidades públicas. En el caso presentado, el cantante inscribe su candidatura
después de un año de haber celebrado el contrato. En este sentido, el hecho de que
el contrato se haya ejecutado posteriormente y por lo tanto dentro del año anterior
a la inscripción de la candidatura, no genera inhabilidad del aspirante. (Consejo de
Estado, Sentencia de 27 de julio de 1995).
2. No podía, puesto que de conformidad con lo establecido en el articulo 39 de la Ley
617 del 2000, los alcaldes no pueden celebrar contratos sino hasta 12 meses después
de la terminación del período o de la renuncia del cargo. En el caso que nos ocupa, el
contrato se celebró tan solo seis meses después.

3. Se destaca en el segundo contrato el bajo costo de arrendamiento del estadio. En

este sentido, puede dar lugar a acciones penales, disciplinarias y fiscales tanto de
Cha-Gira como del funcionario que realizó el contrato en virtud de sus vínculos
pasados. Esta situación tendría efectos de carácter fiscal derivados del detrimento
patrimonial en que incurre el distrito por el arriendo de un bien a tan bajo precio.

Caso 4
Fórmula uno en tocancipá
El municipio de Tocancipá posee un área rural de actividad agrícola que desarrolla el
60% de la actividad económica de la población. No obstante, la comercialización de los
productos de la zona se dificulta debido al mal estado de las vías internas, y las de
acceso al municipio. Ante tal situación, algunos de los pobladores han presentado
peticiones directas a la Secretaría de Obras del Municipio con el fin que se les preste la
maquinaria necesaria y sus operarios para la rehabilitación y construcción de carreteras
veredales. Sin embargo, a pesar de la presión de los pobladores, el Secretario de Obras
señala que la maquinaria se encuentra en mantenimiento o está destinada a obras de
mayor importancia.

Por esa misma razón, el Secretario de Obras decide realizar un contrato con una firma a
través del proceso de contratación directa (por ser de menor cuantía el contrato) para
que realice los trabajos viales del municipio solicitados por la población.

Transcurridos tres años y producida una nueva elección de alcalde, la población ve con
extrañeza que dentro de las obras inauguradas por el mandatario anterior, en compañía
de su Secretario de Obras, se encuentra una vía en excelentes condiciones que conduce
a la propiedad llamada “Los futuros Montoyitas”, propiedad de la señora Eugenia Álvarez
de Shumacher. Por otro lado, las vías contratadas no llegaron ni a la mitad de su
construcción debido a que la alcaldía no realizó los pagos al contratista.

Un mes después de la posesión del nuevo alcalde, el ex secretario de obras, Francisco

Schumacher, anuncia en los periódicos nacionales el primer circuito de Fórmula Uno en
el país con sede en el municipio de Tocancipá que se realizará en una de sus propiedades.
Para orientar a los visitantes, el señor anunciante presenta un mapa detallado de la vía
por la cual se puede llegar al lugar, con la aclaración de que las condiciones de acceso
son excelentes dado que la vía es una de las nuevas obras dejadas por la anterior
administración municipal.

1. ¿Qué tipo de irregularidad se encuentra en el caso descrito? (Ley 610 de 2000, Ley
734 de 2002, Código Penal)

2. ¿Existe algún tipo de responsabilidad por parte del contratista que dejó las obras a
mitad de camino? (Ley 80 de 1993/ Art. 5. num 1, Art 50)

3. ¿Cuál principio de la contratación estatal resultaría más aplicable en el caso en

cuestión? (Ley 80 de 1993/art. 24 num. 8)
31
32

Guía de respuestas
Caso 4. Fórmula uno en tocancipá
1. La violación más evidente en el caso se relaciona con el uso indebido de recursos
públicos. No es un problema directo con la contratación, sino con la utilización de
bienes públicos destinados a favorecer intereses particulares. En tal sentido, tanto
el Alcalde como el Secretario de Obras han incurrido en delitos contra la
Administración Pública, faltas disciplinarias y la responsabilidad fiscal a que hubiere
lugar.

2. En el caso no existe responsabilidad por parte del señor contratista debido a que su
incumplimiento del contrato posee una justa causa materializada en el
incumplimiento por parte del contratante. De acuerdo con la Ley 80 en su artículo 5,
uno de los derechos más importantes del contratista es precisamente recibir los
pagos oportunamente. El artículo 50 establece la responsabilidad estatal de
indemnizar al contratista en los casos de incumplimiento imputable a la entidad
contratante.

3. En el presente caso, fue violado el principio de transparencia debido a que es posible

concluir que hubo abuso de poder y además no se ejerció la competencia contractual
para los fines exclusivos determinados en la ley. Ley 80 Art. 24, num. 8.

Caso 5
Las equinorutas
La candidata a la Alcaldía de Sibundoy, Prometea Madera de Gallo, al inscribir su programa
de gobierno, incluyó como el principal problema por solucionar en el municipio la
construcción del relleno sanitario en razón de la alta contaminación generada por el
botadero de basura existente. Con esta propuesta ganó la alcaldía.

Una vez posesionada, presentó para la aprobación del concejo municipal el proyecto del
plan de desarrollo en el cual incluyó como prioridad la descongestión vehicular del
municipio.

Después de múltiples debates al interior del concejo, el plan fue aprobado sin modificación
alguna, procediéndose, en consecuencia, a la elaboración del presupuesto correspondiente
al año 2000.

Aprobado el presupuesto, los ciudadanos se dan cuenta de que las políticas diseñadas
por la Alcaldesa excluyen la solución del problema de basuras del municipio, pilar básico
de su programa de gobierno. En efecto, la mayor parte de los recursos de inversión son
destinados a la implementación de un proyecto que tiene como objeto la construcción
en toda la ciudad de equinorutas, es decir, caminos exclusivos para el tránsito de caballos
y vehículos de tracción animal, en general. El presupuesto de inversión restante es
destinado a la prestación de otros servicios de competencia de la Administración
municipal, tales como educación, cultura, recreación, etc.

Con el objeto de construir las equinorutas, la Alcaldesa realiza una primera contratación
con la “Sociedad Mordida de Caballo”, para la construcción de la primera fase del sistema
municipal de equinorutas que conecta el centro del municipio con los sectores urbanos
donde habitan los estratos más altos de la población. Dos (2) de los concejales de
Sibundoy son socios de esta Sociedad.

1. ¿Podía la Alcaldesa desconocer en su plan de desarrollo lo consignado en su

programa de gobierno? ¿A qué tipo de gasto ha debido darle prioridad? (Ley 152
de 1994, Art. 39, Nums. 1 y 2).

2. ¿Qué acción puede adelantar la ciudadanía de Sibundoy al respecto? (Ley 134 de

1994, Arts. 6 y 63 al 75).

3. ¿Los socios de la “Sociedad Mordida de Caballo” están inmersos en alguna

inhabilidad o incompatibilidad? (Ley 80 de 1993/Art. 8 y Ley 136, Art. 45).

Guía de respuestas
Caso 5. Las equinorutas
1. De conformidad con los dispuesto en la Ley 152 de 1994, específicamente en su
artículo 39, numeral 1, los alcaldes deben tener en cuenta al momento de elaborar
su plan de desarrollo la correspondencia entre este y lo planteado en su programa de
gobierno. De otro lado, el artículo 39, numeral 2 de la Ley 152 de 1994, consagra la
obligación de darle prioridad al gasto social, entendido este como los recursos
destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población en materia de salud,
educación y saneamiento básico.

2. La Constitución Política de 1991 consagró importantes mecanismos de participación

ciudadana, dentro de los cuales se encuentra la revocatoria del mandato. La ciudadanía
de Sibundoy puede hacer uso de este mecanismo, siguiendo para tal efecto lo señalado
en los artículos 6 y 63 al 75 de la Ley 134 de 1994.

3. Teniendo en cuenta que dos de los concejales del municipio de Sibundoy son socios
de la “Sociedad Mordida de Caballo”, se configura la incompatibilidad para contratar
prevista en el artículo 8 de la Ley 80 de 1993, concordante con el artículo 45 de la
Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 177 de 1994, razón por la
cual la Alcaldesa no podía contratar con esta sociedad y los concejales debieron
poner en conocimiento la incompatibilidad que se estaba presentando.

Caso 6
El edificio de la gobernación
Teniendo en cuenta las precarias condiciones de trabajo de los funcionarios de la
Gobernación de Cundinamarca, se decidió implementar un plan de mantenimiento y
mejoramiento de las instalaciones del edificio principal. Para tales efectos, el gobernador,
Poncio Pilló, dejó en manos del tesorero, Honesto Rincón, y de la secretaria general,
Sofía Palacios, la responsabilidad de liderar el proceso para la realización de las obras.
Los dos funcionarios proyectaron las siguientes obras: readecuación de baños, inclusión
de oficinas modulares, lavado y mantenimiento general de la fachada y ampliación del
parqueadero.

33
34

A través del mecanismo de contratación directa, se procedió a realizar los siguientes

contratos:

a. Contrato de lavado y rehabilitación de fachada con la firma CVY Ltda. por un valor de
$50.000 por metro cuadrado, para una suma total de cien millones de pesos
($100.000.000).
b. Contrato de compra e instalación de 200 oficinas modulares con la firma CVY Ltda.
por un valor de un millón ($1.000.000) por oficina y un costo total de doscientos
millones de pesos ($200.000.000).
c Contrato de ampliación de la zona de parqueadero suscrito con la firma “Todo o
Nada S. A.” por un valor dos cientos millones de pesos ($200.000.000).

Es de anotar que para efectos de la celebración de los contratos suscritos con la firma
“CVY Ltda.”, se recibieron dos propuestas adicionales que se encontraban por debajo,
en un 30%, del valor de estos, presentadas de conformidad con los precios del mercado.

El plazo para la terminación de la obras era de 1 año desde la firma del contrato (5 de
noviembre del año 2002). Año y medio después de la iniciación de las obras y
transcurridos seis meses de la elección del nuevo gobernador, los funcionarios se
encontraban laborando en oficinas modulares adecuadas, baños en excelentes
condiciones y con la fachada impecable del edificio. No obstante, quienes poseían carro
debían ubicarlo en el parqueadero público “El Palacio de Honesto”, de propiedad del
Tesorero y de la Secretaria, que se encontraba al frente del edificio.

1. ¿Los contratos celebrados con la firma “CVY Ltda.” estuvieron sujetos a los principios
de transparencia, economía y responsabilidad? (Ley 80 de 1993/ Arts. 24, 25 y 26;
Dec. 2170 de 2002).

2. ¿Existe algún tipo de problema con el contrato celebrado con la firma “Todo o Nada
S. A.” (Ley 80 de 1993, Arts. 4, 5 y 26)?

3. En relación con este contrato, ¿En quién recae la responsabilidad por su

incumplimiento (Arts. 51, 52 y 53 de la Ley 80 de 1993)?

Guía de respuestas
Caso 6. El edificio de la gobernación
1. Teniendo en cuenta que los valores de los contratos se encontraban dentro de la
menor cuantía, era posible su celebración mediante la modalidad de contratación
directa. Sin embargo, la Gobernación no cumplió con la obligación de la publicación
de los prepliegos y pliegos, de las que se habla en los parágrafos de los artículos 1 y
2 del Decreto 2170 de 2002, lo cual impidió que se recibieran más propuestas. Así
mismo, se deduce claramente que hubo un favorecimiento, puesto que la Gobernación
contaba con dos propuestas más favorables, tanto en costos como en los demás
aspectos que se deben tener en cuenta en la selección objetiva. Por lo anterior puede
concluirse que no se cumplieron los principios que rigen la contratación estatal, por
lo cual se podrían iniciar las acciones penal, disciplinaria y fiscal.
2. Sí existe problema por cuanto el objeto del contrato no se cumplió, ya que los
funcionarios de la Gobernación no disponen de parqueadero oficial. En consecuencia,
tanto la entidad contratante como el contratista incumplieron con los deberes
consagrados en los artículos 4 y 5 de la Ley 80 de 1993, respectivamente, por cuanto
la primera no veló por el cabal cumplimiento del objeto contractual y el segundo no
lo cumplió.

3. La responsabilidad en este caso recae inicialmente en los funcionarios que realizaron

directamente la contratación así como en los contratistas. No obstante, también
debe considerarse la responsabilidad del interventor y el jefe de la entidad, es decir,
el señor Gobernador. La responsabilidad que les atañe a estas personas es civil,
penal, disciplinaria y fiscal, según el caso, y por lo tanto se pueden iniciar estas
acciones contra ellos, de acuerdo con los artículos 51, 52 y 53 de la Ley 80 de 1993.

CASO 7
EMERGENCIA EN TOLUHUELE
El 1 de diciembre de 1996, el Alcalde del Municipio Toluhuele, Alberto Manzanares,
después de un proceso de licitación efectuado en forma legal, celebró un contrato de
Obras Públicas entre el Municipio como parte contratante y el Ingeniero Civil Aquiles
Tumbo, como contratista. El objeto del contrato era la ampliación y terminación del
acueducto y alcantarillado del Municipio y el plazo para la ejecución de la obra se pactó
en seis (6) meses.

La cuantía total del Contrato se fijó en la suma de ciento catorce millones de pesos
($114.000.000), valor que sería cancelado de la siguiente manera: 20% como anticipo,
40% a la mitad de ejecución de la obra y el 40% restante a su finalización. Transcurridos
tres meses de iniciadas las obras, se había dado un avance del 20% en la construcción
del acueducto y un 15% en la del alcantarillado. De acuerdo con lo pactado en el
contrato, el Municipio desembolsó el otro 40% del precio con el fin de que el contratista
continuara con la obra.

Un mes después, el alcalde se vio obligado a decretar la emergencia sanitaria debido a

que tanto la antigua como la nueva tubería del alcantarillado se explotaron. El servicio
de agua se encontraba paralizado debido a la ruptura de los tubos madre, lo que además
hizo escasear el líquido; se vivía una inundación permanente de las vías del municipio.
Ante tal situación, el alcalde se entrevistó con el señor contratista, quien le señaló que
de acuerdo con las afirmaciones del interventor, las obras realizadas se encontraban
adecuadas a las condiciones técnicas y, por tanto, los arreglos necesarios para enfrentar
la situación de emergencia hacían necesario realizar un nuevo contrato. Notoriamente
molesto, el alcalde celebró una nueva contratación con otra persona y ordenó la
terminación unilateral del contrato con el señor Aquiles Tumbo.

Después de un mes, el municipio se encontraba en total normalidad y el alcalde era

felicitado por la manera de enfrentar la emergencia. De la misma forma, el señor Aquiles
Tumbo después de presentar una demanda contra el municipio, se encontraba
participando en una nueva licitación abierta por el municipio para la reparación de las
vías públicas dañadas como consecuencia de las inundaciones.

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36

1. ¿A quién correspondía la vigilancia del contrato presentado en el caso? (Ley 80 de

1993/Arts. 26, 32, Num. 1, y 2, 53, 56).

2. ¿La decisión adoptada por el señor Alcalde frente al señor Aquiles Tumbo fue correcta?
(Ley 80 de 1993/Arts. 17, 18, 25, Num. 19.

3. ¿La presentación de una propuesta en una nueva contratación por parte del señor
Aquiles Tumbo era legal?

Guía de respuestas
Caso 7. Emergencia en Toluhuele
1. De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en los contratos de obra pública
debe existir quien se encargue de la vigilancia y seguimiento del contrato, denominada
interventor. No obstante, el jefe de la entidad contratante debe coordinar y mantener
cercanía con la misma obra, con el fin de vigilar las labores desempeñadas por el
contratista y las del mismo interventor.

2. La acción del alcalde frente al primer contratista en virtud de la gravedad del

incumplimiento debió haberse dirigido hacia la declaratoria de caducidad del contrato
y no a su terminación unilateral. Adicionalmente, la realización de una nueva
contratación era posible con el fin de impedir que los daños fueran más graves, sin
embargo, era necesario hacer efectivas las pólizas de garantía.

3. De acuerdo con las acciones tomadas por el Alcalde frente al señor Aquiles Tumbo,
en principio, no existe impedimento para la presentación de propuestas por parte de
este último a nuevas licitaciones. Cosa diferente sería que el alcalde hubiera declarado
la caducidad del contrato, caso en el cual el contratista quedaría con una inhabilidad
para contratar con el Estado por el término de 5 años.

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En el año 2005, se hace evidente en la capital del país la insuficiencia de fuentes de
energía. En vista de ello, las autoridades de la ciudad deciden iniciar un proyecto energético
cuyo objetivo principal es la construcción de una nueva represa. Para tales efectos, se
llega a la conclusión de que es necesario inundar la zona norte de la ciudad porque es la
única que presenta buenas condiciones para realizar la obra. La zona norte de la ciudad
posee área rural y urbana con población aproximada de un millón de habitantes que
debe ser reubicada. Con tales fines, se emprende un programa de reubicación con dos
componentes básicos: uno relacionado con el aspecto psicosocial y otro, con la compra
y adecuación de nuevas viviendas.

En cuanto al primero, se realiza una contratación con la ONG “Desplazados por el

agua”, con el objeto de realizar 200 talleres de tratamiento psicosocial para que el
proceso de cambio no resulte tan traumático. Por otra parte, se realiza una contratación
con la firma de ingenieros “Construdébil” para la construcción de 3.000 viviendas
familiares en otra parte de la ciudad. Los dos contratos son iniciados y concluidos en el
año 2006. La Alcaldía de Bogotá recibe a satisfacción las obras y procede a la liquidación
del contrato, teniendo en cuenta que :

a) En el caso de “Desplazados por el agua” la realización de 200 talleres de atención

psicosocial, soportados por listas de asistentes y capacitadores debidamente firmados.
b) En el caso de “Construdébil”, 3.000 viviendas dotadas con condiciones externas
aparentemente apropiadas.

Después de un año de inundada la zona y reubicadas las familias, algunos hechos

perturban la ciudad. Por una lado, se da a conocer el suicidio de 20 personas, en la
represa, que habían habitado en las zonas inundadas durante 30 años. Estos habitantes
en sus cartas de despedida señalaban su sentimiento de tristeza por los recuerdos de su
viejo hogar y su intención de unirse a él eternamente. Por otra parte, varias de las casas
presentaban agrietamiento en sus paredes internas debido a la débil formación de sus
cimientos.

1. ¿Debió el Alcalde adoptar medidas tendientes a asegurar la calidad y permanencia

de la obra en el tiempo, al momento de la liquidación del contrato con
“Construdébil”? (Ley 80 de 1993/ Arts. 60 y 61).

2. ¿Se presentó incumplimiento por parte de los contratistas, teniendo en cuenta que
al momento del recibo de los servicios y de las casas y de liquidación de los contratos,
el contratante declararó estar conforme con lo entregado? (Ley 80 de 1993/Arts.
60 y 61).

Guía de respuestas
Caso 8. Una nueva represa para Bogotá
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en la
liquidación del contrato debió exigirse al contratista la suscripción o ampliación de
la póliza de estabilidad de la obra con el objeto de garantizar el cubrimiento de los
daños en las viviendas.

2. En relación con el primer contrato, el hecho del suicidio de las personas no se puede
relacionar directamente con la ejecución del contrato con la ONG y, por tanto, no se
puede deducir inmediatamente su incumplimiento. El objeto de este contrato puede
ser considerado como una obligación de medio y habría que entrar a mirar con más
detalle hasta que punto existió negligencia por parte del contratista. En cuanto al
segundo contrato, el caso aporta datos acerca de la construcción de los cimientos
que permitirían a la administración hacer efectiva la póliza de estabilidad de obra.

Aclaración: Estas guías de respuestas son una base para orientar el criterio de los faciliatdores
quienes al momento de preparar el tema deberán complementarlas y actualizarlas.

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 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código: DM006/02

Nombre de la Técnica:
Síntesis temáticas para presentación con proyector.

Objetivo:
Servir de guía y apoyo didáctico para el facilitador, propiciar su interacción con los
participantes en las actividades de formación y ayudar a la comprensión, de los
temas por parte de los participantes.

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Descripción:
Las síntesis se presentan en diapositivas soportadas en medio magnético contenidas
en un disco compacto y en algunos casos en acetatos. Según sea el soporte que se
utilice así serán lo equipos que se requieran.
Los contenidos de estas síntesis son:
Diapositivas Temas
12 Sensibilización para el control fiscal participativo
16 Control Fiscal
11 Organización del Estado Colombiano
24 Control Ciudadano a la Contratación Estatal
25 Control Ciudadano como mecanismo de vigilancia a
la gestión pública
11 Mecanismos de Participación Ciudadana
11 Control Ciudadano a los Sevicios públicos Domiciliarios
3 Control Ciudadano a la Salud Pública
3 Control Ciudadano a la Educación Pública

Elementos conceptuales y teóricos:

Cada uno de estos temas forman parte del bagaje de herramientas teóricas,
conceptuales y normativas al alcance de los facilitadores quienes cuentan con los
respectivos desarrollos temáticos que requieren de permanente construcción y
actualización y por supuesto del espíritu investigativo y disciplina de estudio como
cualidad deseable y esperada en los facilitadores del control fiscal participativo.

Materiales:
Para utilizar este material didáctico se debe disponer de un proyector requerido según
sea que se utilicen las diapositivas o en medio magnético en este último caso requerirá
un vídeo beam acompañado de un computador con drive para CD o disco de 3/4. Se
debe contar con un espacio físico que se pueda adecuar para la visualización de las
presentaciones.

Metodología o desarrollo:
Esta técnica contribuye a la argumentación que debe hacer el facilitador bien sea
como introducción, desarrollo o cierre de la discusión generada mediante el uso de
esta ayuda didáctica. Puede ser utilizada en diferentes momentos de la capacitación:
z Para el desarrollo puntual de un momento de la actividad de capacitación.
z Como apoyo permanente del desarrollo del tema correspondiente.
z Como afianzamiento del tema al final de la actividad de capacitación.
z Además se puede alternar con otras técnicas.

Recomendaciones:
Se debe evitar la sola lectura de los acetatos sin explicación y ampliación de su
contenido. Esta ayuda no se puede aplicar indiscriminadamente sin tener en cuenta
las características del grupo que se va a capacitar, por ejemplo para algunos grupos de
población indígena es recomendable la utilización de otras técnicas que sean amigables
y con las que se sientan más confortables, teniendo en cuenta las costumbres y la
diversidad sociocultural de estos grupos.
Diseño: Versión: 1.0
Adaptación a partir de los módulos temáticos por Luz Dary Martínez-Consultoría
1078CGR. Diseño gráfico: Taller Creativo de Aleida Sánchez

Lugar y fecha: Bogotá, 2002

Mejora:
Actualización y ajuste de contenidos: funcionarios de la Dirección de Promoción y
Desarrollo del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, noviembre de 2003, Agosto de 2005 Versión: 1.1

Validación:
Ejerccios de validación Funcionarios de la Dirección de Promoción y Desarrollo del
Control Ciudadano en desarrollo de la Consultoría 1078.

Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002

Aprobación:
Luis Fernando Velásquez Leal, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano

Lugar y fecha: Bogotá, septiembre de 2002 Versión: 1.0

Documentación:
Martha Sonia Robayo Cruz y Verónica Caro de Bernal, funcionarias Versión: 1.1
de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, Enero de 2004

Aprobación :
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano

Lugar y fecha: Bogotá, Agosto de 2005

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 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código: DM007/03

Nombre de la Técnica:
Intersección del control fiscal participativo y sus estrategias
Objetivo:
Conceptualizar el control fiscal participativo como la intersección entre el control
ciudadano y el control fiscal, visualizarlo como un sistema en funcionamiento y a
través de sus estrategias constitutivas.

CONTROL CONTROL
CIUDADANO FISCAL

Descripción:
El Control Fiscal Participativo es la materialización del ejercicio de la participación
ciudadana en el control y vigilancia fiscal, para presentar y desarrollar este tema se
han diseñado tres materiales didácticos a saber:
1. Una composición que define y visualiza el control fiscal participativo a partir de
tres elementos a saber:
El círculo amarillo del control ciudadano
El círculo azul del control fiscal
La unión o intersección de estos dos conjuntos de color verde que representa el
control fiscal participativo
2. Una composición que a manera de engranaje representa las cinco estrategias
del sistema de control fiscal participativo que son: Información, Formación,
Denuncias y Quejas, Organización y Auditorías Articuladas. Esta técnica es un
pendon tipo cartelera que muestra los cinco piñones de cada una de las
estrategias que constituyen el engranaje y un conjunto de fichas que contienen
palabras claves los indicadores que desarrollan cada una de estas estrategias.
3. El Esquema básico de un sistema con entradas; procesos, procedimiento,
recursos, salidas y retroalimentación que visualiza el control fiscal participativo
como un sistema encaminado a la generación de productos que satisfagan a los
ciudadanos. (Este elemento no se incluye entre los materiales reproducidos se
recomienda al facilitador su elaboración) la ayuda que aparece en la diapositiva
sobre el tema.
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44

Elementos conceptuales y teóricos:

El término control fiscal participativo expresa la intersección, unión o si se quiere los
campos comunes de experiencia o de interacción entre los actores del control ciudadano
y del control fiscal. Desde esta perspectiva, los elementos teóricos y conceptuales del
tema son los mismos que fundamentan qué es el control, qué es el control ciudadano
o social, qué es el control fiscal y cuáles son los elementos constitucionales y legales
que fundamentan y desarrollan cada uno de estos ámbitos; de la misma manera, hay
un marco de conceptos y aspectos asociados a lo que es en sí mismo el control fiscal
participativo y las estrategias que lo integran. Sobre estos tópicos se puntualiza a
continuación.

El Sistema de Control Fiscal Participativo opera a través de las estrategias de

información, formación, quejas y denuncias ciudadanas, organización y auditorías
articuladas con organizaciones de la sociedad civil. Grosso modo, de éstas se puede
decir que interactúan, son complementarias y cada una conserva su especificidad en
función del objetivo que están llamadas a cumplir en el propósito de afianzar la
participación ciudadana en el control y vigilancia fiscal. Así, las estrategias se refieren
a los aspectos que se describen a continuación:

Estrategia de información:
esta se aborda en dos sentidos:
1. Desde la institucionalidad: A las contralorías,
como a todas las entidades públicas, les asiste
el deber de garantizar información de utilidad
a la ciudadanía, ello como requisito de respeto
a los ciudadanos. Así, los informes y productos
que arroja el ejercicio del control fiscal, sin que
ello vulnere el principio de reserva, son
información de utilidad pública y deben por ello
facilitarse los medios para que estén
disponibles a los ciudadanos (internet,
publicaciones, medios de comunicación,
carteleras, contenidos temáticos de
deliberaciones y capacitaciones, etc.)
2. Desde la ciudadanía: Para el ciudadano es un deber y un derecho acceder a información
y estar informado, por cuanto no hay posibilidad de participación alguna si no hay
información, así el requisito de la participación ciudadana es un ciudadano informado,
en tanto ella es la fuente de conocimiento y ésta a su vez, la fuente de la conciencia
pública, capaz de fundamentar cualquier acción comprometida, más si ésta es de
control.

Cuando se presentan los niveles de la participación bajo el símil de una escalera, se dice
que la participación es el primer peldaño de dicha escalera, por consiguiente, la
información es la puerta de entrada al mundo de la participación ciudadana, es por
tanto, su requisito sine qua non. Siendo así, al ciudadano le asiste el deber de interesarse
por estar informado y cualificar su capacidad de acceso a la información pública disponible,
incluso si ello le implica acudir al derecho de petición de información (Artículo 23 de la
Constitución Política). La información es garantía de publicidad, de transparencia.
Estrategia de formación:
Comprende las actividades encaminadas a cumplir
con el objetivo promover la formación de
ciudadanos y organizaciones civiles para hacer
efectiva su participación en la vigilancia de lo
público y cualificar su contribución al control y
vigilancia de la gestión fiscal. Esta estrategia se
concibe entonces como el conjunto de mecanismos
que elevan cuantitativa y cualitativamente la
capacidad de los ciudadanos de tomar parte activa
en el ejercicio del control ciudadano y por
consiguiente en el control fiscal participativo.
Las actividades que comprende la estrategia de
formación se han discriminado según su objetivo específico en acciones de sensibilización,
capacitación o educación propiamente dicha y deliberación pública bien sea en foros,
en audiencias públicas u otro tipo de escenarios; además, comprende el desarrollo de
eventos donde se aplican metodologías como por ejemplo la lectura pública de listados
de afiliados al régimen subsidiado en salud. La concepción de esta acción educativa se
encuentra definida, explicada y sustentada en los desarrollos pedagógicos para la
promoción del control fiscal participativo (ver primera parte del manual para el facilitador)

Estrategia de Quejas y Denuncias Ciudadanas:

Se refiere al conjunto de acciones institucionales
encaminadas a ofrecer una atención oportuna y
satisfactoria a los ciudadanos que presentan o
desean presentar quejas o denuncias sobre
presuntos hechos que causan deterioro al
patrimonio público, sea que invoquen o no el
derecho fundamental de petición de información.
Es importante hacer la diferencia entre queja y
denuncia:

DENUNCIA:: Es el mecanismo mediante el cual cualquier persona, sin importar si es o

no la directamente agraviada, notifica o da aviso en forma verbal o escrita a la Contraloría
General de la República de hechos o conductas con las que se puede estar configurando
un manejo irregular o detrimento de los bienes o fondos de la Nación, o una violación
de la ley penal, bien sea por parte de un servidor público o de un particular que administre
dichos fondos.

QUEJA: Es la acción para poner en conocimiento de la Contraloría General de la República

una situación irregular en el funcionamiento de los servicios a su cargo, presentada
directamente por la persona o sujeto pasivo que se considera afectado por la conducta
o infracción del servidor público, y que se encuentra relacionada con la prestación
inadecuada del servicio o ejercicio irregular del cargo o de las funciones propias del
servidor, o de los servicios inherentes a la misión de la entidad y que comprometen la
moralidad de la administración.

En todos aquellos casos en que la conducta del servidor público, que es puesta en
conocimiento de la Contraloría, pueda configurarse como falta de carácter disciplinario,
se le da la denominación de queja.

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46

Las contralorías, en concordancia con el deber que le asiste a toda entidad pública,
deben propender por el establecimiento y funcionamiento de procedimientos y sistemas
de información que coadyuven a la atención de las denuncias y quejas ciudadanas y
además propiciar la coordinación intrainstitucional para que las dependencias técnicas
de control fiscal concurran a su atención a fin lograr la articulación de las voces
ciudadanas y su contribución al ejercicio del control, contribución que debe cuantificarse
dentro de sus beneficios. De la misma manera es necesaria la coordinación
interinstitucional para garantizar la atención de denuncias y quejas sin restricciones de
jurisdicción y competencia.

Estrategia de Organización:
La acción organizada de los ciudadanos construye
tejido social. Así se pasa de ciudadanos a ciudadanía
y de organizaciones desarticuladas o aisladas a
redes que en sí mismas aspiran a ampliar el alcance
e impacto del control ciudadano. Para el caso y con
fundamento en el mandato constitucional
contenido en los artículos 270 y 103, la ciudadanía
tiene el derecho de organizarse para ejercer el
control, una de las modalidades que permiten la
participación ciudadana en la vigilancia de lo
público, son las veedurías ciudadanas reglamentada
mediante la ley 850 de 2003, que ofrece el marco legal de referencia para su promoción,
las entidades de conformidad con lo estipulado en ella prestan apoyo técnico y jurídico
a las veedurías ciudadanas, a través de un mecanismo de coordinación para actuar en
red.

Esta estrategia del sistema de control fiscal participativo opera de una parte, para
detectar vacíos u oportunidades de control ciudadano sobre segmentos o proyectos
comprendidos en el universo de lo público y promover su ejercicio, y de la otra, para
atender o responder al interés de ciudadanos, comunidades y organizaciones de la
sociedad civil que aspiren a constituirse como veedurías ciudadanas, a establecer
relaciones de apoyo y asesoría y a buscar canales para su articulación a los procesos de
control fiscal .

Estrategia de Auditorías Articuladas con Organizaciones de la Sociedad Civil:

Esta es una forma especializada de participación
de la ciudadanía en el seno del ejercicio del control
fiscal. Consiste en la vinculación de organizaciones
de la sociedad civil que conocen la entidad o el sector
al que ése realiza el control fiscal logrando con ello,
la interacción y el trabajo conjunto a través de mesas
de trabajo articuladas, son por esta razón las
auditorías articuladas una expresión elevada del
control fiscal participativo.

Una representación gráfica de la estrategia podría

ser la de un trípode que muestra como sus tres
pedestales a los equipos auditores responsables del
proceso de auditoría gubernamental con enfoque
integral, a las organizaciones de la sociedad civil selecionadas para el ejercicio y a los
funcionarios de las contralorías encargados de promover la participación ciudadana quien
cumple con el rol de enlace o facilitador del encuentro de los otros dos actores.

El encuentro de estos actores con el propósito de adelantar el ejercicio del control tiene
altos requerimientos de comunicación, coordinación, aceptación y tolerancia, en una
palabra sinergia. Para desarrollar el ejercicio de control de manera armónica como un
equipo de trabajo también se requiere la vivencia de principios como la confidencialidad,
la confianza, la transparencia y el apoyo mutuo. De esta manera, en la práctica articulada
es que se logra la legitimación del quehacer de las partes actuantes todo en procurar
del buen uso de los recursos públicos y de una buena gestión: Los ciudadanos conocen
desde dentro el control fiscal, al tiempo que le hacen las contribuciones a su alcance, y
los servidores públicos que se abren y reciben a los ciudadanos enriquecen su trabajo
técnico al tiempo que desarrollan credibilidad en la participación ciudadana, en la
democracia participativa.
Materiales:
1. Tres elementos de la composición del concepto del control fiscal participativo como
una intersección del control ciudadano y el control fiscal fabricados en caucho
espuma en los colores convencionales, aptos para ser manipulados y visualizados.
2. Un pendón con el engranje de las estrategias del sistema, con los dientes de los
piñones con ímanes y el juego de fichas imantadas
3. Cartelera o elementos que prepare el facilitador con el esquema del control fiscal
participativo como un sistema.
4. Un tablero o pared para visualización o fijación de elementos con cinta de enmascarar
o alfileres según sea el caso.
Metodología o desarrollo:
En conjunto los tres materiales que abordan el tema son prácticos, sencillos para
utilizar y cumplen con la función de apoyar la exposición del facilitador garantizando
la participación de los asistentes. Así, para desarrollar el concepto de control fiscal
participativo, el facilitador puede apoyar una breve exposición o explicación exhibiendo
al público los elementos en sus manos y luego, a medida que expone los puede fijar
en el tablero de trabajo (o en la pared directamente) para que los elementos sean
visualizados durante la actividad. De la misma manera, se procede con el esquema
que presenta el control fiscal participativo como un sistema, pues cumple la función
de cartelera. Estos elementos también se presentarán en diapositivas dinámicas para
proyectar en vídeo beam.

En lo que hace al engranaje, previo despliegue y fijación en la pared del penón se

procede a trabajar con las fichas que contienen los indicadores por estrategia; según
sea la preferencia del facilitador puede proceder de dos maneras así:
- Realizar un ejercicio de relación de las fichas con los piñones, así, previa motivación
a los asistentes para que participen, asumiendo el rol de constructores para lo cual
recibirán las piezas (a manera de ladrillos) que fijarán en los dientes de los piñones
(estructura) aprovechando que son imantadas. El participante debe preguntarse
dónde cree que debe ir ese ladrillo o ficha para que la edificación quede bien. Una
vez fijadas las piezas, pondrá en juego la participación del grupo para realizar una
supervisión adecuada de la obra, escenario bajo el cual es dado mover y reubicar
fichas para garantizar su ubicación correcta, en esta dinámica el facilitador va
explicando en qué consiste cada estrategia, los procesos y actividades que opera y
los resultados o productos que genera.
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- Una variante de este ejercicio es que el facilitador explique primero en qué consiste
cada estrategia y luego como ejercicio de control del aprendizaje o comprensión del
tema entregue las fichas para ser ubicadas en el piñón correspondiente por los
asistentes.
Recomendaciones:
Se recomienda ligar la composición de lo público, su entorno y el poder del control
con estas herramientas diseñadas para presentar el tema de control fiscal participativo
ambas coadyuvan para lograr interesar o sensibilizar a los participantes para que
opten por participar en el control sobre la base de una propuesta que se debe concertar
al finalizar el primer encuentro de sensibilización. Para aprovechar estas herramientas
se ha diseñado el Taller de Sensiblización sobre el Control Fiscal Particiaptivo que
aparece en el acapite de desarrollos pedagógicos, además se han levado las herramientas
a dipositivas para vídeo beam.
Diseño:
Verónica Caro de Bernal y Martha Eugenia Lúquez Herrera, Trabajadoras Sociales,
profesionales de la Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Lugar y fecha: Bogotá,D.C., marzo de 2003 Versión: 1.0
Mejora:
El taller Creativo de la Diseñadora Gráfica Aleida Sánchez Versión: 1.1
llevó la composición del engranaje en icopor al pendón
Lugar y fecha:
Validación:
Estos materiales didácticos fueron validados inicialmente en un taller que las
diseñadoras dirigieron el día 7 de abril de 2003 con los facilitadores de la Dirección
de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano y posteriormente, mediante la
ejecución de la estrategia de sensibilización sobre el control fiscal participativo “A
participar también se aprende” fue probada su efectividad en más de un centenar
de talleres que se realizaron con funcionarios y con ciudadanos y organizaciones
sociales, todos debidamente documentados.
Lugar y fecha:
Bogotá y ciudades capitales de los departamentos de Colombia en un período
comprendido entre los meses de abril y julio de 2003
Aprobación:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control
Ciudadano

Lugar y fecha: Bogotá, abril de 2003

Documentación:
Martha Eugenia Lúquez Herrera, profesional, Dirección de Promoción y Desarrollo
del Control Ciudadano.

Lugar y fecha: Bogotá, enero de 2004

Anexo

Pistas para el rompecabezas de las estrategias del

sistema de control fiscal participativo

FORMACIÓN DENUNCIAS Y QUEJAS

Oferta Temática Actuación Ciudadana
Metodologías Presuntas irregularidades
Sensibilización y Capacitación Competencia Institucional
Foros de Deliberación Procedimientos Administrativos
Agendas Ciudadanas Pruebas
Audiencias Públicas Respuesta de Fondo

INFORMACION
Transparencia y Publicidad
Informes de Auditoría
Publicaciones y Comunicados
Página Web
Buzón de sugerencias
Línea Transparente

AUDITORÍAS ARTICULADAS ORGANIZACIÓN

Organizaciones Sociales
Proceso Auditor
Confianza y confidencialidad
Aportes y Aprendizaje
Convenio de cooperación
Plan de mejoramiento
Vigilancia a la gestión pública
Principio de democracía
Principio de autonomía
Veedurías ciudadanas
Redes de Veeduría
Apoyo legal

49
 DESARROLLOS METODOLÓGICOS PARA
LA PROMOCIÓN DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS Código: DM008/03

FICHA DE DOCUMENTACIÓN DE MATERIALES DIDÁCTICOS

Nombre de la Técnica:
Adaptación del cuento “ El traje nuevo del emperador”

Objetivo:
Propiciar un espacio de reflexión y análisis en torno a la ética de lo público en un
escenario donde se convierte en insumos de una reflexión pedagógica el
comportamiento de los gobernantes, los servidores públicos, los contratistas, los
ciudadanos y la ciudadanía.

Descripción:
Esta técnica consta de tres partes:
Una adaptación del cuento “ El traje nuevo del emperador” de Hans Cristian
Andersen
Una reflexión pedagógica diseñada como un ejercicio de reflexión colectiva sobre la
realidad que muestra la narración
Una interpretación que se muestra como una opción de comprensión de los
elementos del cuento a la luz de la realidad circundante.

Elementos conceptuales y teóricos:

Ésta técnica es útil para abordar los temas de la ética de lo público, la sociedad
civil, la ciudadanía, el uso indebido de los recursos públicos, la transparencia, la
corrupción. A continuación se incluyen algunos elementos que son de utilidad
para el facilitador que utiliza esta técnica.
La ética de lo público: El tema de la ética de lo público debe abordarse como una
instancia especial desde donde el ciudadano, la sociedad-comunidad y el Estado generan
las condiciones mínimas para el desarrollo, gestión y control de las actividades de la
administración pública, sean estas gubernamentales, estatales, o de los particulares.

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Si bien el concepto de ética aplica a las acciones de las personas, no podemos excluir de
esta dimensión la esfera pública en virtud de que las actuaciones del Estado se deben
caracterizar por la transparencia y probidad pues al fin y al cabo su gestión afecta a la
comunidad y a los ciudadanos.
Según Dennis Thompson, los conflictos éticos de la administración pública nacen de su
naturaleza dual: los funcionarios públicos actúan para los ciudadanos (naturaleza
representativa) y a la vez actúan con otros (naturaleza institucional). Sostiene
propiamente el autor que “Dado que los funcionarios actúan para otros, asumen derechos
y obligaciones que los ciudadanos ordinarios no tienen, o al menos no en el mismo
grado. Como agentes de la ciudadanía, se los juzga por principios distintos, o
interpretados de manera diferente, de los que se aplican a los individuos que actúan
para sí o para grupos menos globales”.(1)
Sociedad civil: Respecto a este concepto, podemos afirmar que es un término polisémico.
Tentativamente, se puede definir como la esfera organizada de la sociedad que se articula
en torno a intereses específicos y se convierte en una especie de conciencia moral frente
a las actuaciones del Estado. Norberto Bobbio entiende por sociedad civil “la esfera de
las relaciones entre individuos, entre grupos y entre clases sociales, que se desarrollan
fuera de las relaciones de poder que caracterizan a las instituciones estatales”. El autor
Alberto Olvera, en su libro “Introducción en La Sociedad Civil. De la Teoría a la Realidad”
aborda el concepto de sociedad civil desde la idea que existe una tercera esfera de la
sociedad, además del mercado y el Estado, en la cual puede fincarse la democracia a
través de la libre asociación y sobre la base sociológica de la interacción social.
Ciudadanía: Sobre el desarrollo histórico del concepto ciudadanía, Ricard Zapata- Barrero
sostiene que éste es producto de tres tradiciones históricas: “por un lado, la tradición
clásica griega, que enfatiza la noción como participación en asuntos políticos; por otro
lado, la tradición romano-cristiana, que desarrolla su carácter reivindicativo y de
desconfianza de la autoridad; y por último, la tradición hebraica, que pondera su actitud
leal y la aceptación del auto sacrificio para un bien comunitario...” (2) Históricamente el
concepto de ciudadanía se ha utilizado en forma excluyente; connota un límite y en
ciertas ocasiones un privilegio en el ámbito social, económico y político. En tal sentido,
no debemos caer en la trampa de asimilar ciudadanía con democracia. La causa del
desarrollo de la concepción débil de ciudadanía obedece, entonces, a circunscribirla más
en el ámbito legal que en el cultural. Siguiendo un poco a Aristóteles, un ciudadano no
se debería justificar por su origen o residencia (o por sus bienes materiales, se agrega),
sino por su actividad cívica y política.
Ser ciudadano implica involucrarse en la toma de decisiones que afectan la comunidad,
en deliberar sobre los asuntos públicos, valga decir, en participar. En este sentido es
válida la expresión de Pericles cuando afirma: “Si bien sólo unos pocos son capaces de
dar origen a una política, todos nosotros somos capaces de juzgarla”. Tenemos entonces,
que se debe rescatar la noción de ciudadano que participa activa y decididamente en la
vida pública, pero que no se reduce sólo a participar electoralmente, es decir a través del
voto, sino en el ámbito político que incluye, por supuesto, al electoral, pero que no se
agota en él.

Es preciso aclarar que una es la participación real cuando el ciudadano puede deliberar
en la toma de decisiones de la administración y lograr con su intervención que se
distribuyan los recursos con justicia social, que se inviertan equitativamente los dineros
públicos, que haya transparencia en la gestión pública; y otra es el sofisma de la
participación cuando la administración convoca a la ciudadanía a una asamblea
informativa para avalar las decisiones ya tomadas por los gobernantes. Esta última práctica
genera sentimientos de desengaño y frustración y una actitud negativa en las
comunidades.
(1)Thompson, Denis (1999) La ética política y el ejercicio de los cargos públicos. Barcelona, Gedisa, 1999
(2)Zapata-Barrero, Ricard (2001): Los contextos históricos de la noción de ciudadanía: inclusión y exclusión en perspectiva,
Barcelona: Antropos,( No 191)

Materiales:
Dos láminas tamaño carta plástificadas, una de las cuales contiene en una cara la narración
del cuento adaptado y la reflexión pedagógica en la otra. La segunda lámina contiene la
interpretación sugerida de l cuento. Según la odalidad de uso también se requerirán papeles
en el tamaño que se desee y marcadores.

Metodología o desarrollo:
z Se puede optar por integrar grupos a los que se le hará entrega de la lámina que contiene
el cuento y la reflexión pedagógica, nunca la interpretación que es para socializar en el
plenario. Se concede un tiempo prudencial para la lectura del cuento y el desarrollo del
ejercicio y se entregan los materiales adicionales para esta tarea.
z En un segundo momento se presenta en plenaria el ejercicio de los grupos, en lo posible
visualizando sus contribuciones las cuales serán recogidas por el facilitador para afianzas
las lecciones de la técnica. Para cerrar se recomienda hacer la lectura de la interpretación
del cuento por el facilitador o voluntariamente por algún participante.

Recomendaciones:
La actividad puede desarrollarse en términos generales con cualquier grupo que sepa leer y
escribir, de cualquier edad o nivel de formación. Sin embargo, el lenguaje de la ética de lo
público y demás conceptos se deberá adaptar de acuerdo con las características de los
grupos. Para el caso de personas analfabetas, niños, sordos, esta técnica podría dramatizar,
por ejemplo. Para la parte de soporte conceptual, es conveniente que el facilitador revise
otros autores que por su formación puedan aportarle elementos para enriquecer este marco.

Diseño:
Roberto Antonio Dáger Espeleta, filósofo, profesional de la Dirección de Promoción y
Desarrollo del Control Ciudadano

Lugar y fecha: Bogotá, Marzo de 2003 Versión: 1.0

Mejora:

Lugar y Fecha:

Validación:
Sendos ejercicios con funcionarios que asistieron al taller “A participar también se
aprende” y con ciudadanosen talleres realizados en las capitales de departamento.
Lugar y fecha: Bogotá, abril a junio de 2003
Aprobación:
Hugo León Saavedra Padilla, Director de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano.
Lugar y fecha: Bogotá, abril de 2003
Documentación:
Roberto Antonio Dáger Espeleta, profesional, Dirección de Promoción y Desarrollo
del Control Ciudadano. 53
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Lugar y fecha: Enero de 2004

Anexos
El traje nuevo del emperador
Adaptación, desarrollo e interpretación Por Roberto A. Dáger E., Filósofo, profesional
de la Contraloría Delegada para la participación ciudadana
CUENTO
Cuenta Cristian Hans Andersen, que en un pueblo remoto existía un emperador que le
gustaba gastarse el dinero y el tiempo en tratar de vestirse bien. “Se la pasaba más en
el espejo que en los consejos”. Esta fama se extendió por diversos sitios aledaños del
reino.
Dos embaucadores que escucharon del gusto extravagante del emperador, le ofrecieron
confeccionar un vestido especial: un traje que tenía la particularidad de ser invisible
para cada ser humano que no sirviera en su cargo, o para quien no fuera inteligente.
El emperador de esta historia aceptó pagar por ese traje único, por vanidad y por pensar
que al ponérselo “podría saber cuáles de los hombres en mi imperio no sirven para el
cargo que tienen y además podría distinguir a los inteligentes de los estúpidos”
Los dos falsos tejedores simularon continuar con la elaboración de los vestidos, pero de
hecho no tenían nada en el telar. El emperador solicitó en varias oportunidades a dos de
sus funcionarios del reino que le informaran cómo iba la confección de su vestido; Por
no querer pasar por tontos o parecer malos empleados públicos, los dos súbditos le
comentaron que los vestidos eran preciosos, elaborados con finas telas, cuando lo cierto
es que no vieron absolutamente nada. Los falsos sastres abandonaron el reino, después
de recibir el pago por su “trabajo”.
El emperador decidió realizar un desfile por su reino y “estrenarse” su vestido ante la
multitud; posó desnudo y la mayoría del pueblo sólo alababa el gusto tan exquisito de
su emperador para adquirir un vestido tan especial y tan fino. Al final de la marcha, un
niño atinó a exclamar: “El Rey va desnudo”, y muchos se unieron en coro para expresar
con risas y mofas, la manera como dos estafadores burlaron a su rey y consejeros. El
emperador se sintió entonces, bastante avergonzado ante su pueblo.

Reflexión pedagógica
1. Analizar el cuento a la luz de las siguientes preguntas:
a. ¿Cómo se percibe el manejo de lo público en el cuento?, ¿cómo se comportan los
personajes involucrados en la historia?, ¿cómo se administran los recursos públicos
en ese estado?
b. ¿Qué relación se encuentra entre la situación descrita en el cuento y la realidad
colombiana?
c. ¿Qué podemos hacer para transformar esta realidad desde una ética del manejo de
lo público?
2. De la reflexión del grupo, construir una conclusión que contenga la enseñanza del
cuento del traje nuevo del emperador.
 UNA INTERPRETACIÓN
La historia nos obliga a plantear la responsabilidad social y política del tema del ejercicio
del poder público y la manera como éste se nos presenta en su desnudez. Para empezar,
se debe señalar la responsabilidad que le asiste al emperador que, con los dineros
recaudados por concepto de tributos e impuestos de su pueblo, decide adquirir un bien
particular para satisfacer su vanidad; lo que debe generar una reflexión ética en torno a
la utilización indebida de los dineros públicos.
Cuando el emperador se despoja de su ropa, es decir de su investidura, aparece como
uno más, como uno entre iguales ante su propio pueblo; eso en parte es lo que permite
que al final sea juzgado como un mortal que puede ser objeto de engaños y burlas, lo que
muestra el poder en una dimensión netamente humana, sin intermediarios, sin
contemplaciones: el poder no se agota en el ejercicio de un cargo, de una dignidad, sino
que se desdobla en los otros y emerge como una dimensión transitoria, efímera y pasajera.
Por eso el poder no lo otorga la investidura del cargo, sino la capacidad de servicio, la
honestidad en el ejercicio de las funciones públicas, en especial las que implican una
mayor responsabilidad social y política.
El papel de los falsos sastres refleja el oportunismo como forma de corrupción que se
presenta en ciertos sectores de la sociedad cuando se aprovechan en forma dolosa y nada
transparente de la contratación pública.
Por otra parte, el niño que descubre que el emperador está desnudo se aparta de los
consejeros y del pueblo quienes fueron conocedores de la desnudez del emperador, por
no quedar mal con el gobernante, avalaron sus falsas pretensiones y el engaño de los
sastres. Es interesante analizar, desde una concepción ética de la sociedad civil, la
“ceguera”, la indiferencia y el conformismo del mundo de los adultos, que no “denuncian”
la indebida utilización de los recursos oficiales.
Surge entonces una pregunta: en esa sociedad, de apariencias, de sumisión al poderoso
e indiferencia por las cuestiones públicas, ¿quién debe hacer el control social o ciudadano?
Debe surgir de alguna parte consciente y consecuente o, en este caso, de algún ser inocente,
la voz pura y sincera de un niño que exclamó: “El Rey va desnudo”. Con ello se confirma
la existencia de personas que tienen la claridad para ver y el valor para denunciar lo que
otros, por miedo y sumisión, prefieren callar.
Así queda demostrado que toda sociedad debe y tiene que contar con los respectivos
controles que exijan la responsabilidad requerida al ejercicio del poder y a la utilización
de los recursos públicos. De esa manera, al querer formar parte, al incidir en las decisiones
que afectan a todos, al participar ... es que se logra acercar lo público al ciudadano que
vive con mayor intensidad su relación con el estado y la comunidad.
Sólo así se puede lograr que el estado y lo público se nos muestren sin apariencias, sin
sombras, valga decir, en su desnudez plena.
Por Roberto Antonio Dáger Espeleta
Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana
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