FALTA DE INTEGRACION DEL LITISCONSORCIO NECESARIO - Excepción.

Recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda /

LITISCONSORCIO NECESARIO - Falta de integración. Excepción

El Consejo de Estado advierte que el hecho alegado es constitutivo en el proceso

civil de excepción previa, y que está contenido en el numeral 9 del artículo 97
del C. P. C., en los siguientes términos “9°. No comprender la demanda a
todos los litisconsortes necesarios”. Por la naturaleza del hecho, previo, jamás
podría considerarse ni en los procesos civiles ni contencioso administrativos
como excepción de fondo, toda vez que de resultar cierto no daría lugar a
extinguir las pretensiones procesales, sino a que antes de la definición del
proceso la litis se integrara, como lo exige la ley. Debe destacarse que en el
Código Contencioso Administrativo se dispone que los hechos constitutivos de
excepciones previas en el proceso civil deben alegarse en los procesos
contenciosos administrativos, formulando el recurso de reposición contra el
auto admisorio de la demanda. En tal sentido el último inciso del artículo 143
del C. C. A., sobre inadmisión y rechazo de la demanda, dice: “Los recursos
podrán fundarse también en las causales de que trata el artículo 97 del Código
de Procedimiento Civil”. Ante el silencio del Código Contencioso Administrativo
frente al tratamiento de la figura del litisconsorcio necesario, el ordenamiento
de Procedimiento Civil es el aplicable por remisión del artículo 267 del C. C.
A.. El artículo 83 del C. P. C determina que se está frente al litis consorcio
necesario, como ya se vio, cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de
manera uniforme para todos los litisconsortes, es decir, cuando el proceso
verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales o por su
naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la
comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que
intervinieron en dichos acto (arts. 51 y 83 C. P. C.).

ACCION DE NULIDAD - Litisconsorcio necesario / ACCION DE NULIDAD -

Coadyuvante / ACCION DE NULIDAD - Terceros. Intervención

Particularmente, el interrogante es ¿existe litisconsorio necesario en una demanda

instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad contra acto general dictado
por la Nación, entre otra dependencia de la Nación (Minminas), una dependencia
del Distrito Especial (DAMA), y otra persona jurídica (CAR)?; la respuesta es
negativa: - Mucho se ha discutido sobre si en estricto derecho, en las demandas
públicas en ejercicio de la Acción de Nulidad, en realidad existe un demandado,
toda vez que el fin teleológico de la acción pública es la defensa del ordenamiento
jurídico subvertido por el acto de menor jerarquía que se demanda, sin que
procesalmente la parte pasiva responda a la exacta definición de contendiente. -El
Código Contencioso Administrativo despeja esa discusión, a través, del
señalamiento de calificar como parte a las entidades públicas dentro del proceso
contencioso administrativo que se adelante “contra los actos que ellas expidan”
(art. 150). De tal suerte que en la acción pública de nulidad la entidad o entidades
que expide (n) el acto concurre (n) como parte pasiva porque es el acto de su
autoría el acusado de ilegalidad. -Ese mismo ordenamiento dispone que en los
procesos de simple nulidad y en cuanto se refiere a la intervención de terceros,
cualquier persona tiene la facultad para pedir que se le tenga como parte
coadyuvante o impugnadora (art. 146, inc.1 ibídem). Esos aspectos permiten
diferenciar dentro de la acción de nulidad dirigida contra el acto administrativo,
entre las figuras del litisconsorte necesario y de la intervención para coadyuvar o
impugnar; la primera estará conformada exclusivamente por la (s) persona (no
dependencias) pública (s) o privada (s) (con funciones públicas) que haya
expresado la voluntad unilateral, concretada en el acto administrativo que se
demanda; la segunda figura, de coadyuvantes o de impugnadores, se deriva del
carácter público de la acción, y por ello puede intervenir toda persona que
pretenda defender o impugnar la legalidad del acto.

INEPTA DEMANDA - Código de Procedimiento Civil. Código Contencioso

Administrativo / ACCION DE NULIDAD - Presupuesto procesal. Ruego de la
declaración de nulidad / ACCION DE NULIDAD - Técnica. Concepto de la
violación / COSA JUZGADA - Acción de nulidad. Cosa petendi juzgada

En el C. P. C la inepta demanda está prevista en dos eventos: por falta de

requisitos formales y por indebida acumulación de pretensiones (num. 7 art. 97);
es de las llamadas excepciones relativas o temporales en contraposición a las
absolutas o definitivas “según permitan la continuación del proceso o le pongan
fin”; y se constituye además como presupuesto procesal de la demanda, es decir,
de aquellos que se estudian para su admisión. Y en el C. C. A., se prevé que
cuando la demanda verse sobre la impugnación de un acto administrativo debe
indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación (num. 4 art. 137
C. C. A.): “Toda demandante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse a
Tribunal competente y contendrá: ( ) 4. Los fundamentos de derecho de las
pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo
deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación”.
En esta jurisdicción, contenciosa administrativa, uno de los presupuestos de la
demanda y con mayor rigor es el “ruego” de declaración de nulidad de un acto
administrativo. En este caso, le asiste parcialmente razón a la excepcionante, en
tanto en la demanda fueron varias las normas invocadas como transgredidas y,
sólo, parcialmente se adujo el concepto de violación. Esa ineptitud parcial de la
demanda conduce a la prosperidad también parcial de la excepción, en cuanto a
los cargos edificados en normas respecto de las cuales en la demanda no se
elaboró el concepto de violación; y a que la Sala se inhiba para pronunciarse. Y es
necesaria la inhibición en tal punto, para que quede en claro que la cosa juzgada
erga omnes que ampara los fallos que deniegan la nulidad sólo recae “en relación
con la cosa petendi juzgada” que no es otra sobre la cual el fallador hizo
pronunciamiento de fondo, no en lo que se inhibió.

MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Competencia

Fue creado por la LEY 99 DE 1993 en calidad de organismo rector de la gestión

del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, con atribuciones para
establecer políticas y regulaciones, planes y programas tendientes a la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, del medio ambiente, y del
patrimonio natural de la Nación tendientes a asegurar el desarrollo sostenible; y
formula la política nacional ambiental y de los recursos naturales renovables (art.
2). Dentro de sus funciones específicas establece reglas y criterios de
ordenamiento ambiental, y por ello debe “Regular las condiciones generales para
el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento,
conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de
impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes,
deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural” y determinar las
normas ambientales mínimas, al igual que las regulaciones de carácter general
sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse, entre otras las actividades
mineras (num. 10) y en general toda actividad que pueda generar daño ambiental.
Además, define y regula los instrumentos administrativos y los mecanismos
necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y
determina los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las
actividades económicas (num. 14); evalúa los estudios ambientales y expide,
niega o suspende la licencia ambiental correspondiente, en los casos que se
señalan en el título VIII de la ley en cita sobre licencias ambientales, su
obligatoriedad, concepto, competencia dependiendo de la actividad minera,
otorgamiento, revocatoria y suspensión (num. 15). Prevé incluso y en forma
expresa que cuando mediante providencia administrativa del Ministerio del Medio
Ambiente u otra autoridad ambiental se restrinja el uso de los recursos naturales
no renovables, se ordenará oficiar a las demás autoridades que efectúen el
registro inmobiliario, minero y similares a fin de unificar la información requerida
(parágrafo 6). Dicha ley también le asignó, en cuanto fuera compatible con las
competencias atribuidas, las demás funciones que en materia de protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables venían desempeñando el
INDERENA, los Ministerios de Agricultura, de Salud, y el Ministerio de Minas y
Energía y el Departamento Nacional de Planeación (parágrafo 2). El legislador
incluyó una cláusula general de competencia, pues le atribuyó todas las funciones
atinentes a medio ambiente y a recursos naturales renovables que no hayan sido
expresamente asignadas a otra autoridad (art. 6). Nota de Relatoría: Ver
sentencia C-528/94 de la Corte Constitucional

MINISTERIO DE MINAS - Competencia

Fue creado antes que el Ministerio de Medio Ambiente, pues data del año de
1940, cuando mediante el Decreto ley 968 de ese año, se disgregó del entonces
Ministerio de Economía Nacional y entonces fue denominado como Ministerio de
Minas y Petróleo; tenía a su cargo el manejo de fuentes de energía de origen
primario (petróleo, gas natural, carbón etc.). La ley 2 de 1973 lo reorganizó “a fin
de dotar al Gobierno con los elementos y medios indispensables para el
cumplimiento cabal de sus funciones de promotor y responsable del desarrollo
óptimo de los recursos naturales no renovables y renovables destinados al
abastecimiento energético del país” y renominado como de Minas y Energía,
mediante decreto ley 636 del 10 de abril de 1974, por el cual se revisó la
organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos, y se adscribieron
o vincularon a él algunos organismos. Luego el decreto ley 0464 de 1951 lo
suprimió y las funciones que tuvo las asumió el entonces Ministerio de Fomento;
pero luego vuelto a crear como Ministerio de Minas y Petróleo, mediante decreto
0481 del año inmediatamente siguiente. Después por decreto 636 de 10 de abril
de 1974 fue reorganizado y cambiado su nombre por el de Minas y Energía y años
más tarde, en 1992, reestructurado mediante decreto 2.119 de 29 de diciembre de
1992 para adaptarlo a la Nueva Carta Política de 1991. Posteriormente la Ley 401
de 1997 creó nuevas dependencias como ECOGAS y el Vice Ministerio de
hidrocarburos. Con el decreto 2.152 de 1999 se modificó el Decreto 1.141 de 1999
y se le asignaron al Ministerio nuevas funciones relacionadas con la señalización y
delimitación de las zonas mineras y de reserva minera indígenas. El más reciente
el decreto 0070 de 17 de enero 2001 por el cual se modifica la estructura del
Ministerio de Minas y Energía. Desde su creación tuvo la responsabilidad de
administrar los recursos naturales no renovables del país, orientar en su uso y
expedir las regulaciones del caso, para velar por la protección de los mismos para
su conservación, restauración y desarrollo sostenible “con los criterios de
evaluación, seguimiento y manejo ambiental señalados por la autoridad ambiental
competente”. Para el momento en el cual se expidieron las resoluciones
demandadas Nos. 222 de 1994, 249 de 1996 y 249 de 1994 estaba vigente el
decreto ley 2.119 de 29 de junio de 1992, que determinó como funciones
generales de dicho Ministerio, la adopción de la política nacional en materia de
exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio,
transformación y distribución de minerales e hidrocarburos, entre otros, la política
relacionada con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no
renovables; la expedición de reglamentos y velar por el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con la
exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento,
beneficio, comercialización y exportación de los recursos naturales no renovables;
velar por la protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente
en las actividades minero energéticas, con el fin de garantizar su conservación y
restauración y el desarrollo sostenible, de conformidad con los criterios de
evaluación, seguimiento y manejo ambiental señalados por la autoridad ambiental
competente (art. 2).

PODER REGLAMENTARIO - Potestad y facultad / POTESTAD

REGLAMENTARIA - Concepción y alcance / FACULTAD REGLAMENTARIA -
Concepción y alcance / SABANA DE BOGOTA - Explotación minera /
EXPLOTACION MINERA - Sabana de Bogotá

Dentro del género poder reglamentario, surgen dos figuras diferenciables en su

concepción y alcance: la potestad reglamentaria y la facultad reglamentaria. La
potestad reglamentaria derivada del mandato constitucional que implica el poder
esencial y de función propia y exclusiva del Presidente de la República, para dictar
reglamentos o para desarrollar la ley, que deviene expresamente de la Carta
Política. Y la facultad reglamentaria derivada del mandato del Constituyente o del
legislador, por el cual determina a cargo y en forma excepcional alguna
competencia reglamentaria en cabeza de otras entidades, ya no del Presidente de
la República, tal como acontece con los Ministerios o las entidades territoriales,
entre otros. EN EL CASO, se observa que las resoluciones demandadas 00222 de
3 de agosto de 1994, 00249 de 5 de agosto de 1994, 1.277 de 26 de noviembre de
1996 y 803 de 24 de septiembre de 1999 emanadas del Ministerio del Medio
Ambiente, en los epígrafes y considerandos respectivos, determinan en forma
clara y expresa que se expidieron en uso de las facultades legales, en especial las
que le confiere el artículo 61 de la ley 99 de 1993, por lo tanto se emiten como
desarrollo de la función reglamentaria y no en aplicación del artículo 189 numeral
11 constitucional (ejercicio de potestad reglamentaria a cargo del Presidente de la
República). Por ello, el Consejo de Estado observa que el cargo sustentado en el
exceso de potestad reglamentaria por parte del Ministerio de Medio Ambiente,
carece de apoyo fáctico, en tanto la norma superior sustento jurídico de los actos
demandados, contiene la asignación de facultad reglamentaria de ley, alejada del
desarrollo de la potestad reglamentaria propia y exclusiva del Presidente de la
República. En el caso que se juzga, ¿qué clase de campo de aplicación se dio a la
competencia reglamentaria en cuanto hace a la ley 99 de 1993, en su artículo 61?:
Del contenido de esta disposición se evidencia que dicha competencia, limitada en
su operancia territorial a la Sabana de Bogotá, fue dada en su materia y alcance,
como función reglamentaria, no como potestad reglamentaria, a favor del
Ministerio de Medio Ambiente, pues la ley 99 de 1993 le asignó el deber de
determinar las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones
mineras e incluso ese señalamiento será preferencial y marco, para entidades
como la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”, la cual
dependiendo de la zona compatible con explotación minera otorgará o negará la
correspondiente licencia ambiental y como los municipios y el Distrito Capital, que
deberán expedir la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las
disposiciones expedidas por dicho Ministerio, como "organismo rector de la
gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables" (artículo 2 ley
99 de 1993) y como organismo público del orden nacional en el cual se radica la
responsabilidad que tiene el Estado de regular y orientar el uso y explotación de
bienes que conforman el patrimonio nacional”. RETOMANDO LOS CARGOS DE
VIOLACIÓN, la SALA ve que la exigencia hecha por el Ministerio del Medio
Ambiente en las resoluciones 222 de 3 de agosto 1994, 249 de 5 de agosto
siguiente y 1.277 de 1997, mediante las cuales se determinaron zonas
compatibles para las explotaciones mineras de materiales de construcción en la
Sabana de Bogotá, se expidió en desarrollo de facultades reglamentarias
conferidas por el artículo 61 de la ley 99 de 1993, y ello le permitió al Ministerio del
Medio Ambiente determinar las zonas en las cuales exista compatibilidad con las
explotaciones mineras. Nota de Relatoría: Ver sentencias C-739/01 y C-534/96
de la Corte Constitucional

EXPLOTACIONES MINERAS DE HECHO - Legalización / DERECHO

ADQUIRIDO - Licencia. Beneficio legal. Inexistencia / SABANA DE BOGOTA -
Reserva ecológica / OTORGAMIENTO DE LICENCIA - Derecho adquirido.
Inexistencia / LICENCIA - Otorgamiento. No constituye derecho adquirido /
LICENCIA AMBIENTAL - Explotaciones mineras

Se reitera entonces que el beneficio legal previsto en la ley 141 de 1994 no puede
ni se ha entendido como un derecho adquirido derivado sólo de la simple
presentación de la solicitud, como ya es explicó, pues es clara no sólo la armonía
de esa ley con la No. 99 de 1993 sino la preponderancia del interés general y el
derecho colectivo del medio ambiente aunado al tratamiento de reserva ecológica
de que fue objeto la Sabana de Bogotá, los cuales superan y transcienden a las
esferas privadas y subjetivas de quien se considera pequeño minero de hecho,
como así lo evidencia el contenido del decreto reglamentario de la ley 141 de
1994, el 2.636 de 1994. Mal podría entonces accederse a la inaplicación de la ley
99 de 1993, pues se reitera, ambas normas son complementarias. Las
resoluciones demandadas no afectaron esas licencias sino que impusieron un
deber posterior en aras de preservar y mitigar el medio ambiente. Además, se
recuerda que mucho se ha dicho sobre que el acto de otorgamiento de una
licencia no implica por si un derecho adquirido. Así también, en el caso de las
licencias ambientales la ley 99 de 1993 prevé la posibilidad de revocatoria y de
suspensión tanto de la licencia ambiental como de los permisos, autorizaciones o
concesiones para el uso o aprovechamiento de los recursos naturales y del medio
ambiente, “cuando quiera que las condiciones y exigencias por ella establecidas
no se estén cumpliendo conforme a los términos definidos en el acto de su
expedición” (art. 62). Por otra parte, el decreto reglamentario de la ley 99 de 1993,
No. 1.753 de 3 de agosto de 1994, dispuso que los proyectos, obras o actividades
que conforme a las normas vigentes antes de la expedición del decreto, obtuvieran
permisos, concesiones, licencias y autorizaciones de carácter ambientales que se
requería “podrán continuar, pero la autoridad ambiental competente podrá
exigirles, mediante providencia motivada, la presentación de planes de manejo,
recuperación y restauración ambiental”. Y para los proyectos o similares que con
anterioridad a la expedición del decreto hubieren iniciado los trámites de
autorización, continuarán el trámite de acuerdo con las normas vigentes al
momento de su iniciación, podrán adelantar el proyecto en caso de obtenerlo pero
la autoridad ambiental podrá exigirles también dicho plan (art. 38, régimen de
transición).

LICENCIA AMBIENTAL - Explotación minera / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL

- Explotación minera

LA SALA no observa que en las resoluciones demandadas se reemplazó la

licencia ambiental por el Plan de Manejo, Recuperación y de Restauración
Ambiental como lo entendió la parte demandante; nótese que en los distintos
eventos previstos en esas resoluciones se parte del supuesto o de que existe
licencia desde antes de la entrada en vigencia de los actos, o que sin existir y a fin
de evitar el posible peligro de las actividades mineras no autorizadas y ante el
inminente abandono por la orden de cierre definitivo, se le impone dicho Plan al
explotador, sin que se lea que la licencia ambiental es suplida por éste y menos
que se estén otorgando licencias a las actividades mineras no permitidas o en
zonas incompatibles. Por consiguiente, el cargo no prospera.

LEGALIDAD DEL ACTO - Técnica de comparación normativa /

COMPARACION NORMATIVA - Legalidad del acto

Retomando lo dicho en el estudio del anterior cargo se aprecia que el estudio de la

legalidad de un acto administrativo se hace con respecto a norma de carácter
superior dentro de la jerarquía ascendente normativa; así, particularmente, como
se trata de actos administrativos nacionales, las disposiciones superiores serían
decretos nacionales, leyes y Constitución; por esto la comparación normativa será
carente de técnica cuando se propone la confrontación con normas de igual o de
inferior rango; más aún cuando se predica de disposiciones contenidas en el
mismo acto. No obstante, si en gracia de discusión se aceptara tal formulación
tampoco se encuentra la violación que ve el demandante pues la regla general,
como ya se analizó, es la posibilidad de realizar trabajos de minería en zonas
declaradas compatibles con dicha actividad y previa consecución de la licencia
respectiva, en cumplimiento de la ley 99 de 1993, pero es claro que en virtud de
esa ley y su reglamentario 1.753 de 1994, fue el propio legislador y el Presidente
de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, los que previeron el
evento de transición con respecto a quienes tenían autorización de desarrollar
actividad minera mucho antes de la entrada en vigencia incluso de esas mismas
normas superiores y de los actos demandados. Por lo tanto las resoluciones
simplemente concretaron lo previsto en las normas de rango superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-26-000-1997-03753-01(13753)

Actor: DANIEL BRADFORD HERRERA, MIGUEL ANTONIO AREVALO

WIESNER, ADRIANA MARIA ARDILA MONTOYA Y CARLOS ALBERTO
MANTILLA GUTIERREZ

Demandado: NACION - MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

Referencia: ACCION DE NULIDAD

I. Corresponde a la Sala decidir las demandas promovidas en ejercicio de la
acción de simple nulidad presentadas por Daniel Bradford Herrera, Miguel Antonio
Arévalo Wiesner, Adriana María Ardila Montoya y Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez,
contra los artículos 5 a 8 y 10 de la Resolución 222 de 3 de agosto de 1994 “por la
cual se determinan las zonas compatibles para las explotaciones mineras de
materiales de construcción de la Sabana de Bogotá y se dictan otras
disposiciones” y el artículo 2 incluido su parágrafo segundo, y los artículos 3 a 6 de
la Resolución 1.277 de 26 de noviembre de 1996, por la cual se modifica
parcialmente la Resolución precitada, expedidas ambas por el Ministerio del Medio
Ambiente.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. DEMANDA.

Daniel Bradford Herrera, Miguel Antonio Arévalo Wiesner y Carlos Alberto Mantilla
Gutiérrez, abogados de profesión, en nombre propio. Este último también en
representación de Adriana María Ardila Montoya presentaron demanda en ejercicio
de la acción de nulidad (art. 84 C. C. A.), el día 17 de abril de 1997, 24 de marzo
de 1998 y 24 de enero de 2001 fols. 22 vto c. exp. 13.753; fol. 16 c. exp. 15.048 y
fol. 54 vto. c. exp. 00049).

B. PRETENSIONES:
 Expediente 13.753

“...se declare la nulidad de las siguientes disposiciones:

1. Los artículos 5, 6, 7, 8 y 10 de la Resolución número 222 del 3 de

agosto de 1994 mediante la cual el Ministerio del Medio Ambiente, además
de determinar ‘las zonas compatibles para las actividades mineras de
materiales de construcción en la Sabana de Bogotá’, función que le había
sido atribuida por el artículo 61 de la ley 99 de 1993, reglamentó motu
proprio la misma ley en materias distintas a las señaladas por ella, sin
competencia alguna para hacerlo y con evidente usurpación de la potestad
reglamentaria que la Constitución Nacional atribuye privativamente al
Presidente de la República, más concretamente al ‘Gobierno’ según la
noción que de él consagra el artículo 115 de la misma Carta, vale decir, por
transgresión de la regla sobre competencias establecida por el numeral 11
del artículo 189 de la Carta Política; y
2. Los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 de la Resolución 1277 del 26 de noviembre
de 1996 emanada del mismo Ministerio ‘por el cual se modifica
parcialmente la Resolución 222 del 3 de agosto de 1994 y se dictan otras
disposiciones’, por la misma razón de usurpado el Ministerio en dicha
Resolución la potestad reglamentaria que el numeral 11 del artículo 189 de
 la Constitución reserva al Presidente de la República, norma que por lo
mismo, fue vulnerada clara y nítidamente por las disposiciones acusadas;
y, específicamente el parágrafo incorporado al artículo 7º de la Resolución
222 de 1994 por el artículo segundo de la citada Resolución 1.277 de
1996, por la causal adicional de transgresión directa, clara, flagrante y
ostensible del artículo 58 de la ley 141 de 1994, en el concepto de
contratar su contenido normativo haciéndolo inoperante” (fols. 15 a 16 c.
exp. 13.753)

 Expediente 15.048.

“Que se declare la nulidad del parágrafo del artículo segundo de la

Resolución 1.277 del 26 de noviembre de 1996, proferida por el señor
Ministro de Medio Ambiente y por medio del cual se decidió incluir las
actividades mineras de explotación de hecho de pequeña minería,
formuladas al amparo de lo dispuesto por el artículo 58 de la ley 141 de
1994 y por ende beneficiadas por los derechos y prerrogativas otorgadas
en dicha ley, dentro de las prohibiciones establecidas por las resoluciones
Nos. 00222 de agosto de 1994 y 1277 de noviembre de 1996” (fol. 5 c. exp.
15.048).

 Expediente 00049

“1°. Que es nulo el artículo 6° de la Resolución 00222 de fecha 3 de

agosto de 1994 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.

2°. Que es nulo el artículo 2° de la Resolución 00249 de fecha 5 de agosto

de 1994 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.

3°. Que son nulos los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 de la Resolución 01277 de

fecha 26 de noviembre de 1996 expedida por el Ministerio del Medio
Ambiente.

4°. Que son nulos los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 de la Resolución 803 de 24

de septiembre de 1999 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.

5°. Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción,
se comunique al Ministro del Medio Ambiente, para los efectos legales
correspondientes” (fol. 37 c. exp. 00049).

C. HECHOS:

Antecedentes fácticos comunes de todas las demandas acumuladas:

1. La ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente y le asignó como
atribución la determinación de las zonas de la Sabana de Bogotá en las cuales
exista compatibilidad con las explotaciones mineras y con base en aquella, la
CAR otorgaría o negaría las correspondientes licencias ambientales.

2. La Resolución 222 de 3 de agosto de 1994 la expidió el Ministerio en

desarrollo de la ley 99 de 1993; en ella se “determinan zonas compatibles para
las explotaciones mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá
y se dictan otras disposiciones”; se publicó en el Diario Oficial 41.492 de 11 de
agosto de 1994.

3. Posteriormente, se modifico aquella Resolución por la No 1.277 de 26 de

noviembre de 1996 en la redacción del artículo 1 y adicionó el artículo 7; se
publicó en el Diario Oficial 42.936 de 10 de diciembre de 1996.

4. No obstante los límites de la competencia, el Ministerio ejerció potestad

reglamentaria de la ley, dictando disposiciones generales y normativas distintas
de la zonificación de las áreas compatibles con las explotaciones mineras que no
tenían que ver con esa zonificación, con imposición de obligaciones nuevas a
quienes ya disponían de permisos, licencias o contratos de explotación minera en
zonas declaradas compatibles y cierre definitivo de las explotaciones que
estuvieran comprendidas dentro de las zonas que el Ministerio declarara no
compatibles y violó en forma directa el artículo 58 de la ley 141 de 1994 al
autorizar explotaciones mineras en zonas incompatibles y prohibidas, para tales
efectos, en la Sabana de Bogotá por ser actividades mineras dañinas y de alto
impacto ambiental

Hechos procesales particulares aducidos en la demanda del proceso 00049:

5. El Ministerio expidió la Resolución 803 de 24 de septiembre de 1999
para reformar la Resolución 1.277 de 26 de noviembre de 1996, en los plazos;
abolió el principio de perentoriedad de los términos; ordenó que con un estudio
técnico se redefina las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá
que por ley ya se habían determinado.

6. La Sabana de Bogotá está calificada como un área de interés ecológico

nacional, con destinación prioritaria agropecuaria y forestal y constituye un área
protegida, según se desprende del artículo 2 de la ley 165 de 9 de noviembre de
1994, de los artículos 1°, literales b, c, d del numeral 2, del artículo 4 de la ley 356
de 1997 y posee el llamado Bosque Oriental de Bogotá, zona creada por los
artículos 1 y 2 de la Resolución ejecutiva 076 de 1977 expedida por el Ministerio
de Agricultura.

7. La Constitución Nacional asigna al Congreso la atribución de elaborar las

leyes y expresamente sólo mediante ley, interviene en la explotación de los
recursos naturales y usos del suelo. En desarrollo de esta competencia
constitucional, el Congreso expidió la ley 99 de 1993 y en el artículo 61 ordenó
ambientalmente el uso del suelo en cuanto hace a la explotación de recursos
naturales no renovables en la Sabana de Bogotá.

8. Esa misma ley (inc. 2 art. 61) delegó en el Ministerio del Medio Ambiente la
atribución de zonificar o determinar cartográficamente las zonas compatibles con
la minería en la Sabana y con base en esa delegación se expidió la Resolución
222 de 1994; en sus artículos 2 a 4 se determinan dichas zonas y expresamente
se establece que como la Sabana es de interés ecológico nacional y de
destinación prioritaria agropecuaria y forestal, se pueden explotar única y
exclusivamente materiales de construcción en áreas puntuales, limitadas
cartográficamente y respecto de cotas de nivel específicas, que son las llamadas
zonas compatibles con las explotaciones mineras.
9. A pesar de esa previsión, en el artículo 6 ibídem se autorizaron
explotaciones mineras en zonas incompatibles por ser zonas legalmente
prohibidas para tales efectos en la Sabana de Bogotá, dejando sin efecto a los
artículos 2 a 3 de la misma. La demanda aludió al pronunciamiento de la Corte
Constitucional C-534 de 16 de octubre de 1996 sobre el artículo 61 de la ley 99 de
1993 (fols. 16 a 19 c. exp. 13.753; 6 a 8 c. exp. 15.048; 37 a 44 c. exp. 00049).

D. ACTOS DEMANDADOS:
1.RESOLUCIÓN 00222 DE 3 DE AGOSTO DE 1994

Por la cual se determinan zonas compatibles para las explotaciones

mineras de materiales de construcción en la sabana de Bogotá y se
dictan otras disposiciones”

El Ministro de Medio Ambiente, en uso de sus facultades legales, en

especial las que le confiere el artículo 61 de la ley 99 de 1993:

ARTÍCULO 5. (aclarado por la Resolución 249 de 1994 “en donde se lee

artículo 5 deberá entenderse artículo 4). La CAR y los municipios a que
se refieren el artículo 2º de la presente Resolución, atendiendo los
principios de gradación normativa y rigor subsidiario a que hace
 referencia el artículo 63 de la ley 99 de 1993, podrán restringir, mediante
acto motivado, el desarrollo de las actividades mineras en áreas
concluidas dentro de las delimitadas en el artículo 5° de la presente
Resolución que, por su pendiente, importancia hidrológica e importancia
ecosistémica y social, entre otros factores, a su juicio aquí lo ameriten.

ARTÍCULO 6. Las actividades mineras que al momento de la expedición

de la presente Resolución cuenten con los permisos, concesiones,
contratos o licencias vigentes, otorgadas por el Ministerio de Minas, y
estén localizadas fuera de las zonas declaradas como compatibles con
la minería, delimitadas en el artículo 5° de la presente Resolución,
deberán presentar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la
expedición de ésta, un Plan de Manejo y Restauración Ambiental
competente, quien se pronunciará sobre el mismo. El incumplimiento de
esta obligación dará lugar a la imposición de las sanciones establecidas
en la legislación ambiental.

ARTÍCULO 7. Las actividades mineras que se encuentren fuera de las

zonas compatibles con la minería delimitadas en el artículo 5° de la
presente Resolución, y al momento de la expedición de ésta no cuenten
con los permisos, concesiones, contratos o licencias vigentes, otorgados
por el Ministerio de Minas, serán cerradas definitivamente, sin perjuicio a
las demás sanciones legales a que haya lugar,

ARTÍCULO 8. Las actividades mineras que a la fecha de expedición de

la presente Resolución no cuenten con los permisos, concesiones y
autorizaciones concedidos por las autoridades ambientales y se
encuentren dentro de las zonas compatibles con la minería delimitadas
en el artículo 5° de la presente Resolución deberán solicitarlos y
presentar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de
esta Resolución, un plan de manejo y restauración ambiental ante la
autoridad ambiental competente.

ARTÍCULO 10. No se permitirá el establecimiento de nuevas

explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, fuera de las zonas
delimitadas en el artículo 5° de la presente Resolución.

2. RESOLUCIÓN 00249 DE 5 DE AGOSTO DE 1994

“Por la cual se aclara la resolución número 00222 del 3 de agosto de 1994

ARTÍCULO 2°. El artículo sexto de la Resolución número 00222 de

1994, quedará así:

‘Las actividades mineras que al momento de la expedición de la

presente Resolución cuenten con los permisos, concesiones, contratos
o licencias vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas, y estén
localizadas fuera de las zonas declaradas como compatibles con la
minería, delimitadas en el artículo 4° de la presente Resolución, deberán
presentar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de
ésta, un Plan de Manejo y Restauración Ambiental ante la autoridad
competente, quien se pronunciará sobre el mismo. El incumplimiento de
 esta obligación dará lugar a la imposición de las sanciones establecidas
en esta legislación ambiental”.

3. RESOLUCIÓN 1.277 DE 26 DE NOVIEMBRE DE 1996

“Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 222 del 3 de agosto de

1994 y se dictan otras disposiciones

ARTÍCULO 2. Modifícase el artículo 7° de la Resolución número 222 del 3 de

agosto de 1994, el cual quedará así: Las explotaciones mineras de
materiales de construcción que se encuentren en zonas incompatibles con la
minería, de acuerdo a la delimitación hecha en el artículo 4° de la Resolución
222 de 1994 y que no cuenten con permisos, licencias o contratos de
concesión vigentes, otorgados por el Ministerio de Minas y Energía serán
cerradas definitivamente. Para llevar a cabo la restauración ambiental y
morfológica de la zona intervenida, la autoridad ambiental competente
establecerá o impondrá un Plan de Manejo, Recuperación o Restauración
Ambiental, en los términos y condiciones establecidos en esta Resolución.

Los materiales extraídos durante la ejecución del Plan de Manejo,

Recuperación o Restauración Ambiental, establecido o impuesto por la
Autoridad Ambiental competente, podrán ser comercializados.

PARÁGRAFO. Quedan incluidas en esta disposición, las actividades mineras

de hecho de pequeña minería extractivas de materiales de construcción que
se encuentren en zonas incompatibles con la minería, aún cuando hayan
solicitado su legalización en los términos establecidos en la ley 141 de 1994
y decreto 2636 de 1995 (sic).

ARTÍCULO 3. Para el establecimiento del Plan de Manejo, Recuperación o

Restauración Ambiental de que trata el artículo anterior, el procedimiento
será el siguiente:

1. Las personas naturales o jurídicas que realicen las actividades mineras a

que hace alusión el artículo anterior, dispondrán del término de dos (2)
meses contados a partir de la vigencia de la presente Resolución, para
solicitar a la Autoridad ambiental competente los términos de referencia para
elaborar el Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental.

2. La autoridad ambiental competente entregará al peticionario los términos

de referencia para la elaboración del Plan de Manejo, Recuperación o
Restauración Ambiental en el término máximo de dos (2) meses contados
desde la fecha de presentación de la solicitud.

3. Entregados los términos de referencia respectivos, las personas

naturales o jurídicas que realicen las actividades mineras de que trata la
presente Resolución, contarán con un plazo máximo de tres (3) meses para
presentar ante la autoridad ambiental competente el Plan de Manejo,
Recuperación o Restauración Ambiental.
4. La autoridad ambiental competente dispondrá de un término de cuatro
(4) meses para la evaluación y establecimiento o la imposición del respectivo
Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental.

ARTÍCULO 4°. La ejecución del Plan de Manejo, Recuperación o

Restauración Ambiental deberá proyectarse y llevarse a cabo en el término
que establezca la autoridad ambiental competente. En todo caso, el término
no podrá ser superior a un (1) año para las explotaciones mineras ubicadas
en áreas urbanas y a tres (3) años para las explotaciones mineras ubicadas
en zonas suburbanas y rurales, contados a partir de la ejecutoria del acto
administrativo que establezca o imponga el Plan de Manejo, Recuperación o
Restauración Ambiental.

ARTÍCULO 5°. Las personas naturales o jurídicas que se encuentren

cobijadas por la presente Resolución, serán responsables civil y penalmente
por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Plan de Manejo y
Restauración Ambiental y de la normatividad vigente.

ARTÍCULO 6°. Los términos establecidos en la presente Resolución son

perentorios e improrrogables.

ARTÍCULO 7. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su

publicación”.

4. RESOLUCIÓN 803 de 24 de septiembre de 1999

“ARTÍCULO 1°. Revocar el artículo 6° de la Resolución número 1.277 del 26

de noviembre de 1996, por las consideraciones expuestas en la parte motiva
de la presente providencia (sic).

ARTÍCULO 2°. Modificar el artículo 4° de la Resolución número 1.277 del 26

de noviembre de 1996, el cual quedará así:

La ejecución del Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental

deberá proyectarse y llevarse a cabo en el término que establezca la
autoridad ambiental competente. En todo caso el término no podrá ser
superior a ocho (8) años para las explotaciones mineras de materiales de
construcción ubicadas en las áreas suburbanas y rurales de la Sabana de
Bogotá, contados a partir de la ejecutoria del Acto Administrativo que
establezca o imponga el Plan de Manejo, Recuperación o Restauración
Ambiental.

ARTÍCULO 3°. Establecer un nuevo término no mayor de seis (6) años para
proyectar y llevar a cabo, la ejecución del Plan de Manejo, Recuperación o
Restauración Ambiental de las explotaciones mineras ubicadas en las zonas
urbanas de la Sabana de Bogotá, contados a partir de la fecha de
publicación de la presente providencia.

PARÁGRAFO. El término estipulado en el presente artículo cobija a aquellas

explotaciones mineras, para las cuales expiró el plazo establecido en el
artículo 4° de la Resolución número 1277 de 1996.
 ARTÍCULO 4°. La autoridad ambiental competente podrá ampliar los plazos
señalados en los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración
Ambiental establecidos con anterioridad al presente acto administrativo, sin
exceder en ningún caso los plazos máximos estipulados en los artículos 2° y
3° de la presente...

ARTÍCULO 5°. Ordenar la elaboración de un nuevo estudio técnico que

revise y redefina las zonas establecidas en la Resolución número 0222 del 3
de agosto de 1994.

PARÁGRAFO. Los plazos señalados en los artículos 2° y 3° de la

presente providencia, quedarán sujetos a los resultados que arroje el
estudio técnico ordenado en el presente artículo.

ARTÍCULO 7. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su

publicación”.

E. NORMAS QUE SE INDICARON COMO INFRINGIDAS:

De la Constitución Nacional: artículos 1, 2, 4, 6, 8, 13, 49, 58, 79, 80, incisos 1 y 2

art. 82, inciso 2° art. 93, inciso 2° y numeral 8 art. 95, 101, 113 a 115 (inc. 2),
numeral 11 art. 189, 150, 208, 209, 332 a 334, inciso 1 art. 360 y 366.
Del Código Civil: el artículo 18.
De la ley 4 de 1913: el artículo 57.
De la ley 23 de 1973: los artículos 1 a 4 y 16 a 17.
De la ley 99 de 1993: los artículos 1 (numerales 1, 3, 6, 8, 11 y 14), 2, 3, 5
(numerales 12, 14 a 16), 6, 7, 49 a 61, 69 a 72, 83 a 85, 103 y 118.
De la ley 141 de 1994: los artículos 58.
De la ley 388 de 1997: los artículos 2, 3 y 7.
De la ley 491 de 1999: el artículo 21.
Del decreto 1.050 de 1968: el artículo 1°.
Del decreto ley 1.042 de 1978: el artículo 2°.
Del decreto 1.715 de 1978: los artículos 1, 4 a 7.
Del decreto 2.857: los artículos 40 a 43.
Del decreto 2.655 de 1988: los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 11, 30, 39 (literales e y f), 42
a 44 (literales b, c, e y h), 48, 50 a 53, 178, 180 a 185, 189 a 191, 202 a 210, 302 a
304, 312 y 314.
Del decreto 1.753 de 1994: los artículos 1 a 9, 12, 15 a 31, 34 a 36 y 40.
Del decreto 501 de 1995: el artículo 1.
Del decreto 1.124 de 1999: los artículos 5 y 6.
 F. CARGOS DE NULIDAD:

En este capítulo sólo se enunciará el contenido de las censuras, el cual se

desarrollará, por método, en las consideraciones de esta providencia.

1. Incompetencia por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria:

Sustentado en dos aspectos fácticos; el primero: atinente a que el Ministro del
Medio Ambiente expidió normas permisivas de explotación minera en áreas
incompatibles para tal efecto, en franca contravía de la norma superior que le
delegó la zonificación y delimitación de áreas compatibles, no incompatibles, con
la minería, causando un fuerte impacto ambiental; el segundo aspecto fáctico:
circunscrito a los pequeños explotadores mineros de hecho porque aunque los
interesados hubieran solicitado la legalización de sus explotaciones de minería en
los términos de la ley 141 de 1994, excedió la potestad reglamentaria al sujetarlos
a regulaciones y restricciones impeditivas de la legalización.

2. Violación de la ley 141 de 1994: Porque el artículo 58 ibídem dio vía libre
a la legalización de las actividades mineras de hecho previo cumplimiento de los
presupuestos, términos y condiciones y con los actos demandados, en particular
con la Resolución 222 de 1994 y 1.277 de 1996, se desconoce de tajo esa
previsión, toda vez que se determina el cierre definitivo de aquellas explotaciones
que carezcan de permiso, licencia o contrato vigente; y además imponen nuevas
obligaciones a quienes ya tengan permiso de explotación. En la demanda que da
origen al proceso 15.048 se considera que el artículo 61 de la ley 99 de 1993 es
inaplicable porque si bien es cierto que en ella se faculta al Ministerio del Medio
Ambiente para determinar las zonas de la Sabana de Bogotá y de los valles
aledaños sobre los cuales exista o pueda existir compatibilidad con las
explotaciones mineras es innegable que el ejercicio de esta facultad no puede
afectar o extenderse a las explotaciones de hecho ubicadas en la Sabana,
protegidas por regulación especial contenida en la ley 141 de 1994.

3. Quebranto de la ley 99 de 1993 y abuso de poder: Mediante los artículos

4 a 7 de la Resolución 1.277 de 1996 y la posterior 803 de 1999, el Ministerio
dispuso ilegalmente la posibilidad de desarrollar actividades mineras ilegales en
zonas incompatibles.
4. Contradicción entre disposiciones del mismo acto demandado
resolución 222 de 1994: Siguiendo la tesis anterior se considera que en esta
Resolución se presentan contradicciones, toda vez que en los artículos 2 a 4 se
determinan las zonas compatibles con la minería y a renglón seguido, en el
artículo 6 aclarado mediante el artículo 2 de la Resolución 0249/94, se autorizan
explotaciones mineras en zona incompatibles y prohibidas para esos usos.

5. Otras censuras.

Conculcación del artículo 18 del Código Civil, de la ley 57 de 1887, de la ley

4 de 1913, del artículo 2 del decreto 1.042 de 1978, de los artículos 1 a 3 de la
Resolución 076 de 1977 porque el Ministerio de Medio Ambiente está obligado a
cumplir lo establecido en la ley.

Quebranto de los artículos 1 a 4, 16 y 17 de la ley 23 de 1973 porque con

las normas demandadas el Ministerio desconoce que el ambiente es un patrimonio
común, de utilidad común. Vulneración de los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 30, 39, 42, a
44, 48, 50 a 53, 67, 178, 180 a 185, 189 a 201, 202 a 210, 302 a 304, 312 y 314
del Código de Recursos Naturales porque el objetivo de la función pública
reguladora es la preservación de los suelos, de las aguas, del paisaje de la
Sabana de Bogotá.

Desconocimiento de la prohibición de minería en cielo abierto en la Sabana

para priorizar las conveniencias en el aprovechamiento de los recursos, el criterio
de inconveniencia de funcionamiento de determinadas industrias, una de ellas, la
extractiva y la determinación de las zonas de reserva forestal de la Sabana; se
exonera de responsabilidad a quienes realizan esas actividades ilícitas en zonas
prohibidas por la ley. Quebranto de la ley 99 de 1993 porque desconoce el
concepto y objetivos de la zonificación y del artículo 21 de la ley 491 de 1999,
entregando patente de corso a las actividades dañinas y prohibidas (exp. 13.753,
fols. 16 a 21; exp. 15.048, fols. 6 a 11 y exp. 00049, fols. 37 a 51).

III. TRÁMITE.
1. La demanda en cada uno de los procesos acumulados se admitió así: En el
expediente 13.753, el día 31 de julio de 1997; en el expediente 15.048, el día 18
de junio de 1998 y en el expediente 00049 el día 2 de marzo de 2001; en todos
ellos se negó la solicitud de suspensión provisional (fols. 30 a 38, 25 a 31 y 58 a
63); y estas decisiones se notificaron, personalmente, al demandado y al señor
Agente del Ministerio Público, en el primero: los días 7 de agosto y 16 de
septiembre de 1997 (fols. 52 y 38 vto); en el segundo, los días 24 de agosto y 3
de julio de 1998 (fols. 32 y 31 vto); y en el tercero de los expedientes: los días 18
de abril y 14 de marzo de 2001 (fols. 70 y 67). Luego, los actores de los procesos
13.753 y 00049 recurrieron en reposición la negativa al decreto de suspensión
provisional y las Salas correspondientes del Consejo de Estado (Primera y
Tercera) no las repusieron, en autos que dictaron los días 10 de septiembre de
1997 y 10 de mayo de 2001 (fols. 45 a 51 y 119 a 125).

2. Al contestar la demanda la NACIÓN (Ministerio del Medio Ambiente) aludió

a diversos puntos:

a. En cuanto a los hechos: señaló que la mayoría son incontrovertibles

porque el planteamiento corresponde a concepto de violación y no a supuestos de
la causa petendi, otros son apreciaciones subjetivas del actor. En los demás aclaró
que la facultad atribuida al Ministerio de Medio Ambiente tendiente a la
determinación de las zonas compatibles con las explotaciones mineras ni es
competencia temporal ni delegada; que al establecer los Planes de Manejo,
Restauración y Recuperación dio cumplimiento a los mandatos del artículo 38
transitorio del decreto 1.753 de agosto 3 de 1994; que no es cierto que haya
autorizado ilegalmente la realización de actividades mineras dañinas o que haya
exonerado a algunas personas del requisito de la licencia ambiental porque en las
zonas compatibles con la minería, la entidad encargada de otorgar o negarlas es
la CAR; que la ampliación de los plazos previstos en la Resolución 803 de 1999
para la implementación de los Planes de Recuperación y Restauración obedeció a
las solicitudes presentadas por el DAMA y la CAR “quienes expresaron su
consentimiento para establecer dicho plazo en aras del mejoramiento del medio
ambiente en aquellas zonas en donde se adelanta la minería”. Y añadió, no es
cierto que el Ministerio del Medio Ambiente haya reformado el tema atinente a las
licencias ambientales y a los procedimientos para otorgarlas “pues como se
desprende de los actos acusados, de lo que se habla son de los Planes de
Recuperación y Restauración de las zonas afectadas con la explotación minera y
que venían adelantando esta actividad desde antes de la entrada en vigencia de
la ley 99 de 1993 y del decreto 1.753 de 1994; precisamente estos planes de
Recuperación y Restauración, tienen como finalidad lograr el mejoramiento del
deterioro ambiental causado al medio ambiente en el proceso de su explotación”.

b. Excepciones: Sólo se propusieron en el expediente 00049. b.1) Falta de

integración del litisconsorcio necesario en atención a que para la expedición
de la Resolución 803 de 24 de septiembre de 1999 “hubo solicitud de la CAR, del
DAMA y del Ministerio de Minas y Energía”, por lo tanto es necesario notificarlas
porque pueden salir afectadas con la decisión. Se solicitaron como pruebas tener
en cuenta soporte solicitó: los oficios del DAMA de 26 de febrero y de 4 de mayo
de 1999, mediante los cuales solicitó la modificación de la Resolución 222 de 1994
y 1.277 de 1996; los oficios de 15 y 16 de julio de 1999, en los cuales MinMinas
presenta comentarios a la modificación de la Resolución 1.277 de 1996; y el oficio
de 5 de mayo de 1999 en el que la CAR pone en consideración aspectos
relacionados con la modificación de esas mismas resoluciones. Y b.2) Inepta
demanda por falta del requisito sustancial de establecer normas violadas y el
concepto de violación pues la demanda se limitó a enunciar un conjunto de
normas constitucionales y legales supuestamente vulneradas sin traer el concepto
de la violación. Trajo a colación sentencia de la sección Cuarta del Consejo de
Estado.

c. Fundamentos de defensa: Respecto a la trasgresión de la potestad

reglamentaria y a la violación de normas superiores indicó que dentro de las
competencias a cargo del Ministerio y conforme a la ley 99 de 1993 tiene a cargo
definir las políticas y regulaciones para la recuperación, conservación, protección,
ordenamiento, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio
ambiente y para la Sabana de Bogotá; determinar las zonas en las cuales exista
compatibilidad con las explotaciones mineras y con base en ello la CAR otorga o
niega las correspondientes licencias ambientales. De tal suerte que los actos
administrativos demandados se expidieron ajustados a derecho y sin exceder la
potestad reglamentaria, sólo que con ellos se debió prever la necesidad de exigir
Planes de Manejo Ambiental y de Restauración a las actividades mineras que se
estuvieran adelantando en zonas incompatibles que contaban con los permisos y
licencias correspondientes otorgadas antes de entrar en vigencia las normas
ambientales, todo con el fin de evitar la vulneración de derechos adquiridos pero a
su vez garantizar que éstas hicieran la recuperación de las zonas afectadas con la
explotación minera. Añadió que incluso el decreto 1.753 de 1994 contempla, en el
artículo 38 transitorio, la imposición o establecimiento de Planes de Manejo
Ambiental y de Restauración y Recuperación Ambiental, para aquellas actividades
que se venían desarrollando con anterioridad a la expedición de la ley 99 de 1993
y que contaran con los respectivos permisos o licencias expedidas por autoridad
competente.

Atacó el cargo que se apoya en que el artículo 61 de la ley 99 de 1993 le

otorgó competencia temporal y dijo que “es claro que la misma Resolución 0222
de 1994, modificada por las Resoluciones 0249 de agosto 5 de 1994; 1.277 de 26
de noviembre de 1996 y 803 de 1999, en el artículo séptimo de las primeras de las
mencionadas, determinó en forma categórica, que aquellas actividades mineras
que se encontraban en zonas por fuera de las delimitadas en el artículo 4 de la
Resolución 222 y que no contaran con los permisos o licencias correspondientes,
antes de entrar en vigencia esa Resolución, serían cerradas definitivamente, sin
perjuicio de las sanciones legales establecidas en la ley. Entonces el Ministerio de
Medio Ambiente, sí tomó determinaciones encaminadas a la protección del medio
ambiente y las zonas de la Sabana de Bogotá, que no fueran compatibles con la
minería y estas determinaciones, deberían ser adoptadas por la CAR, por ser la
autoridad ambiental competente en esta jurisdicción y por tener por mandato legal,
la administración y protección de los recursos renovables y del medio ambiente,
en la Sabana de Bogotá”.

En los expedientes 15.048 y 13.753 argumentó que al expedir la Resolución

1.277, la ley 141 de 1994 (art. 58) había perdido su vigencia y que la adición al
artículo 7 de esta Resolución entró a regir un año después del vencimiento del
término de legalización de la pequeña minería, por lo tanto no podía violar una
norma que había perdido la vigencia establecida en la misma (fols. 58 a 66 exp.
13.753; 40 a 43 exp. 15.048 y 131 a 140 exp. 00049). Y respecto de los
expedientes 15.048 y 13.753 solicitó la acumulación de los procesos 15.048 y
00049 con el No. 13.753 (fols. 39 y 94 a 95).

3. En autos proferidos los días 29 de enero de 1998 y 28 de septiembre de

2001, dentro de los procesos 13.753 y 00049 (fols. 64 y 173 a 174) se tuvieron
como pruebas las allegadas por las partes; en el proceso 15.048 no se pidieron
pruebas (fol. 50). Por autos de 24 de marzo, de 5 de noviembre 1998 y de 5 de
diciembre de 2001 se corrió traslado para la presentación de alegaciones finales
(fols. 52 exp. 15.048 y 66 exp. 13.753 y 178 exp. 00049).

4. Por auto de 19 de julio de 2002 se decretó la acumulación del proceso

15.048 al proceso 13.753 (fols. 67 y 68 exp. 15.048). Y por auto de 7 de marzo de
2003 se decretó la acumulación del proceso 6.823 que cursaba en la Sección
Primera con los ya acumulados 13.753 y 15.048 (fols. 145 a 146 exp. 13.753).

LOS DEMANDANTES reiteraron los argumentos aducidos en las demandas

y en el expediente 00049 el actor señaló: “el inciso 1° del artículo 34 del reciente
Código de Minas, ley 685 de 2001, en un todo concordante con el artículo 36 del
mismo; ambos concordantes con el artículo 61 de la ley 99 de 1993 y el artículo
10° de la Resolución 222 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente, igualmente
violados por los actos demandados, establecen expresamente que no podrán
ejecutarse trabajos y obras de exploración o explotación minera en las zonas
declaradas y delimitadas como incompatibles con las actividades mineras. Esto
es, son zonas excluidas de la minería: las zonas de reserva forestal (artículos 47,
202 a 210 del decreto 2.811 de 1974 e inciso último del artículo 10 del decreto
2.655 de 1988); los parques nacionales y las áreas incompatibles con la minería
(artículo 61 de la ley 99 de 1993) y artículo 10 de la Resolución 222 de 1994 del
Ministerio de Medio Ambiente). En abierta violación a la ley los actos demandados
autorizan allí la explotación minera” (fols. 68 a 74 exp. 13.753 y fols. 180 a 188
exp. 00049).

LA DEMANDADA reiteró los argumentos de las contestaciones de la

demanda. Insistió en la falta de técnica e inepta demanda al invocar como
infringidas normas, de las cuales no explicó el concepto de violación (fols. 76 a 77
exp. 13.753 y 209 a 212 exp. 00049).

EL MINISTERIO PÚBLICO rindió concepto en cada uno de los juicios, los

cuales fueron presentados por tres Procuradoras: Segunda y Quinta Delegadas
ante la Sección Tercera de esta Corporación y la Procuradora Primera Delegada
ante la Sección Primera. Coincidieron en la denegatoria de las pretensiones de la
demanda, advirtiendo que en realidad los cargos eran tres: 1) atinente al ejercicio
de la potestad reglamentaria; 2) sobre la violación al artículo 58 de la ley 141 de
1994 al impedir la legalización de las explotaciones mineras de hecho; y el 3)
referente a la violación del artículo 61 de la ley 99 de 1993 al exonerar ilegalmente
del cumplimiento de requisitos esenciales para la explotación minera como son la
licencia ambiental, el diagnóstico ambiental de alternativas, el estudio de impacto
ambiental y la participación de la comunidad, y reemplazarlos por un plan de
manejo de recuperación o restauración ambiental; los argumentos aducidos fueron
los siguientes:

En relación con la violación del marco de la potestad reglamentaria: Se

dijo que no es de recibo porque, tal potestad no es exclusiva del Presidente de la
República porque también pueden ejercerla los ministros; destacó que el
Ministerio del Medio Ambiente tiene como competencia permanente para la
adopción de regulaciones de carácter general en materia ambiental (nums. 2 y 10
art. 5 ley 99/93) y que, por lo tanto, carece de sustento la afirmación del actor
referente a que el Ministerio agotó dicha competencia con la determinación de las
zonas compatibles con la minería “pues si bien es cierto que en el artículo 61 de la
citada ley se le asignó una atribución especial y concreta en particular, también lo
es que las contenidas en los artículos 2 y 5 quedaron incólumes y por ende de
indiscutible aplicación”. Concluyó que por ende no el Ministerio n desbordó el
ejercicio de la potestad reglamentaria y que en los actos demandados se cumplió
a cabalidad con los postulados de la ley 99 de 1993 y que, por otra parte, la
Resolución 222 de 1994 previó con acierto los siguientes eventos:

 Para las actividades mineras localizadas fuera de las zonas declaradas

compatibles con la minería, con autorización o permiso vigente del
MinMinas, se les respetan los derechos adquiridos exigiéndoseles la
presentación de un plan de manejo y restauración ambiental, dentro de
los 6 meses siguientes a la expedición de la Resolución; y que las
actividades mineras sin autorización vigente o permiso del MinMinas,
serán cerradas.
 Y a partir de la entrada en vigencia de la Resolución, no se permitirá el
establecimiento de nuevas explotaciones mineras en la Sabana de
Bogotá fuera de las zonas delimitadas en el artículo 5°.

Se concluye entonces que los criterios de ordenamiento ambiental tenidos

en cuenta guardan relación con el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y la preservación del ambiente “toda vez que la declaratoria de
incompatibilidad de algunas zonas críticas, de importancia ambiental y social, con
la actividad minera, obedece tal y como lo sustentan las normas acusadas, a
estudios ecológicos que muestran a la Sabana de Bogotá como la zona donde
mayor impacto causa la extracción de materiales de construcción”.

Además, la ley 99 de 1993 en los artículos 2, 5 (nums. 2 y 10) y 61 otorgó

competencia permanente al MinMinas para desarrollar la ley ambiental, por ende
contaba con la fundamentación jurídica suficiente para regular las situaciones que
sobrevinieran a la determinación de las zonas compatibles con la exploración y
explotación minera en la Sabana de Bogotá, más aún luego de haber sido
declarada de interés ecológico nacional “sin que ello se efectuara en un solo
acto,... y sin que tal acto fuese modificado por otros de igual categoría, pues estos
no adquieren la naturaleza y categoría que la ley reglamentada”.

La potestad reglamentaria ejercida por el Ministerio del Medio Ambiente a

través de las resoluciones 222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 803 de 1999
tuvo como fin lograr el cabal cumplimiento y la correcta aplicación de la ley 99 de
1993.

En relación con el segundo cargo por violación del artículo 58 de la ley

141 de 1994 tampoco se consideró próspero, pero se hizo la siguiente aclaración
en el expediente 13.753:

“No comparte el Ministerio Público los argumentos expuestos por el

Consejo de Estado para negar la suspensión provisional del parágrafo
del artículo 7 de la Resolución 222 de 1994, por cuanto no tuvo en
cuenta la Corporación que el plazo otorgado a la Administración para
resolver sobre las solicitudes de legalización de las explotaciones de
hecho de la pequeña minería, fue ampliado en un año más por el
artículo 127 del decreto 2.150 de 1995, lo que conllevó que dicho plazo
se extendiera hasta el 30 de diciembre de 1996. Significa lo anterior, que
la norma acusada se profirió estando aún en curso el plazo otorgado
para las legalizaciones en cuestión”.

La no prosperidad de este cargo se fundamenta en que si bien es cierta la

determinación de las áreas compatibles con la explotación minera incidió en la
situación jurídica de las explotaciones, también lo es que aquellas que contaban
con los permisos al momento de la expedición de las resoluciones demandadas no
se afectaron porque se les respetaron los derechos adquiridos, no se revocaron
los permisos o licencias otorgados sino que se les sometió a régimen especial de
vigilancia en materia ambiental consistente en la restauración y recuperación del
sector. Y en lo que atañe con los pequeños mineros de hecho que tuvieran en
trámite solicitudes de legalización, no es cierto que el artículo 58 de la ley 141 de
1994 consagrara legalización automática porque la decisión favorable estaba
condicionada al trámite establecido en el decreto reglamentario 2.636 de 1994,
que enseña que no habrá legalización de explotaciones manifiestamente
inseguras, peligrosas para la salud de los mineros, cuando carezcan de
autorización ambiental o recaigan sobre áreas restringidas para la minería o de
reserva especial (art. 8). Y añadió:

“Puede afirmarse, en consecuencia, que la posibilidad de legalizar las

explotaciones de pequeña minería de hecho que en forma permanente
se venían realizando hasta el 30 de noviembre de 1993, constituyó una
expectativa para quienes presentaran su solicitud dentro de los 6 meses
siguientes a la expedición de la ley 141 citada, la cual se concretaría,
siempre y cuando las respectivas explotaciones cumplieran con ciertos
requisitos técnicos y las condiciones ambientales de la zona lo
permitieran... Por lo demás, una interpretación armónica permite
establece que en principio el artículo 61 de la ley 99 de 1993, había
determinado, previo a la expedición de la ley 141 de 1994, que la
Sabana de Bogotá tendría como destinación prioritaria la actividad
agropecuaria y forestal y, en tal virtud la legalización de explotaciones
mineras se sujetaría igualmente a la determinación que hiciera el
Ministerio del Medio Ambiente respecto de las áreas compatibles con la
misma, sin que exista salvedad alguna respecto de la pequeña minería
de hecho”.

En relación con el tercer cargo por quebranto del artículo 61 de la ley

99 de 1993, tampoco para el Ministerio Público encuentra prosperidad, y en forma
principal en el expediente 15. 048:

La Resolución 1.277 de 1996 modificatoria de la número 222 de 1994, se

expidió con base en la ley 99 de 1993, para zonificar las áreas compatibles con las
actividades mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá y
ordenó el cierre de las explotaciones de pequeña minería que se ubicaran en
zonas incompatibles con la minería conforme a la delimitación efectuada en la
segunda de las resoluciones que se nombraron. Se indicó que la ley 141 de 1994
no derogó el artículo 61 de la ley 99 de 1993 porque

“si bien la ley 141 dispone la obligación de las autoridades competentes

de otorgar automáticamente la licencia a las actividades mineras de
pequeña minería sin más requisitos que la presentación oportuna de la
solicitud, ello no lleva insito el desconocimiento de lo dispuesto en el
artículo 61 de la ley 99 de 1993, norma que declaró como de interés
ecológico nacional con destinación prioritaria a la ganadería y forestal, a
la Sabana de Bogotá, lo cual supone una limitación a las explotaciones
mineras como expresamente señala el mismo artículo 61 que dejó al
 Ministerio del Medio Ambiente la determinación de las zonas de esta
región compatibles con la minería... el artículo 61 de la ley 99 de 1993
no se opone a la ejecución de la obligación contenida en el artículo 58
de la ley 141 de 1994, para que pueda entenderse derogado como lo
pretende el demandante; sencillamente el otorgamiento de la licencia
automática a que se refiere esta última para las actividades de pequeña
minería, está condicionada a que la explotación de tales actividades
dentro de una zona de interés ecológico, esté ubicada a su vez en una
zona que el Ministerio del Medio Ambiente haya declarado como
compatible”.

Además, se insistió en que la licencia, diagnóstico y estudio de impacto

ambiental, se requieren para actividades o situaciones a emprenderse, mas aún
para las consolidadas porque se supone que todos esos requerimientos legales
fueron cumplidos desde su inicio y de tiempo atrás, por tanto el respeto a esas
decisiones consolidadas no significa la exoneración de requisitos esenciales a
cumplir en el desarrollo de actividades mineras.

El tercero de los conceptos que reposa en el expediente 00049

consideró también que las excepciones de falta de integración del litisconsorcio
necesario y de inepta demanda no deben prosperar; la primera: porque aún
cuando para la expedición de la Resolución 803 de 1999 hubo solicitud del
Departamento Técnico Administrativo del Ministerio del Medio Ambiente, del
Ministerio de Minas y Energía y de la C. A. R., no se requería la comparecencia
de todas, pues no se trata de un acto complejo sino de un acto simple adoptado
por el Ministerio de Medio Ambiente. Y sobre la segunda excepción: porque el
rigorismo del concepto de violación se atenúa en las acciones de simple nulidad;
además la interpretación armónica de la demanda sí evidencia la invocación de las
normas acusadas y la razón de la violación (fols. 78 a 91 c. exp. 13.753, 56 a 65
c. exp. 15.048, 191 a 203 c. exp. 00049).

5. La Consejera Ruth Stella Correa Palacio manifestó impedimento para conocer

del proceso por haber rendido concepto en uno de los expedientes acumulados
(No. 15.048), en calidad de Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de
Estado, el cual fue aceptado por la Sala mediante auto de febrero de 2004 (fols.
155, 156 a 157 c. exp. 13.753).

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado y los presupuestos

procesales se encuentran cumplidos se procede a decidir previas las siguientes,
 III. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala decidir la demanda promovida en ejercicio de la acción de

“simple nulidad”, presentada por Daniel Bradford y otros contra varios apartes de
las resoluciones 00222 de 3 de agosto de 1994, 00249 de 5 de agosto siguiente,
01277 de 26 de noviembre de 1996 y 803 de 24 de septiembre de 1999 proferidas
por el Ministerio del Medio Ambiente.

A. EXCEPCIONES:

1. Falta de integración del litisconsorcio necesario. La Nación (Ministerio

de Medio Ambiente) propuso este hecho apoyada en que debieron ser citadas en
este proceso la persona jurídica de la CAR y el DAMA y el Ministerio de Minas
(dependencias del Distrito Especial y de la Nación, respectivamente). El Consejo
de Estado advierte que el hecho alegado es constitutivo en el proceso civil de
excepción previa, y que está contenido en el numeral 9 del artículo 97 del C. P. C.,
en los siguientes términos “9°. No comprender la demanda a todos los
litisconsortes necesarios”. Por la naturaleza del hecho, previo, jamás podría
considerarse ni en los procesos civiles ni contencioso administrativos como
excepción de fondo, toda vez que de resultar cierto no daría lugar a extinguir las
pretensiones procesales, sino a que antes de la definición del proceso la litis se
integrara, como lo exige la ley. Estas deducciones se estructuran en las siguientes
disposiciones legales:

 En el numeral 10 del artículo 100 del C. P. C. que establece que “Las

excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: ( )
10. Cuando prospere la del numeral 9º del artículo 97 se dará aplicación a
lo dispuesto en el inciso primero del artículo 83”.
 En el artículo 83 ibídem que dispone que cuando el proceso verse sobre
relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por
disposición legal, no fuere posible de resolver de mérito sin la
comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que
intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o
dirigirse contra todas; “si no se hiciere así, el juez en el auto que admite
 la demanda ordenará dar traslado de ésta a quines falten para integrar
el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia
dispuestos para el demandado”; y que en caso de no haberse ordenado
el traslado al admitirse la demanda, “el juez dispondrá la citación de las
mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se
haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados
el mismo término para que comparezcan ( )”.

Debe destacarse que en el Código Contencioso Administrativo se dispone que los

hechos constitutivos de excepciones previas en el proceso civil deben alegarse en
los procesos contenciosos administrativos, formulando el recurso de reposición
contra el auto admisorio de la demanda. En tal sentido el último inciso del artículo
143 del C. C. A.1, sobre inadmisión y rechazo de la demanda, dice: “Los recursos
podrán fundarse también en las causales de que trata el artículo 97 del
Código de Procedimiento Civil”.

De todas maneras aunque el hecho propuesto, de falta de integración del

contradictorio, no es constitutivo de excepción de fondo, la Sala observa que la
falta de integración no se da, como lo alega la Nación.

Desde el punto de vista fáctico procesal, las resoluciones demandadas fueron

expedidas exclusivamente por el Ministerio del Medio Ambiente, dependencia de
la persona jurídica Nación; y esta persona fue la que se citó a juicio; los autos de
admisión de las distintas demandadas (que luego se acumularon) fueron
notificados a la Nación (Ministerio de Medio Ambiente) de acuerdo con lo solicitado
en la demanda y lo señalan los actos acusados, es decir al autor de las
resoluciones impugnadas.

Desde el punto de vista normativo, ante el silencio del Código Contencioso

Administrativo frente al tratamiento de la figura del litisconsorcio necesario, el
ordenamiento de Procedimiento Civil es el aplicable por remisión del artículo 267
del C. C. A.. El artículo 83 del C. P. C determina que se está frente al litis consorcio
necesario, como ya se vio, cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de
manera uniforme para todos los litisconsortes, es decir, cuando el proceso verse
sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales o por su naturaleza o por
disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las

1
Modificado por los artículo 26 del dcto ley 2304 de 1989 y 45 de la ley 446 de 1998.
personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos
acto (arts. 51 y 83 C. P. C.).

Particularmente, el interrogante es ¿existe litisconsorio necesario en una demanda

instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad contra acto general dictado
por la Nación, entre otra dependencia de la Nación (Minminas), una dependencia
del Distrito Especial (DAMA), y otra persona jurídica (CAR)?; la respuesta es
negativa:

. Mucho se ha discutido sobre si en estricto derecho, en las demandas públicas en

ejercicio de la Acción de Nulidad, en realidad existe un demandado, toda vez que
el fin teleológico de la acción pública es la defensa del ordenamiento jurídico
subvertido por el acto de menor jerarquía que se demanda, sin que procesalmente
la parte pasiva responda a la exacta definición de contendiente.

. El Código Contencioso Administrativo despeja esa discusión, a través, del

señalamiento de calificar como parte a las entidades públicas dentro del proceso
contencioso administrativo que se adelante “contra los actos que ellas expidan”
(art. 150). De tal suerte que en la acción pública de nulidad la entidad o entidades
que expide (n) el acto concurre (n) como parte pasiva porque es el acto de su
autoría el acusado de ilegalidad.

. Ese mismo ordenamiento dispone que en los procesos de simple nulidad y en

cuanto se refiere a la intervención de terceros, cualquier persona tiene la facultad
para pedir que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora (art. 146, inc.1
ibídem).

Esos aspectos permiten diferenciar dentro de la acción de nulidad dirigida contra

el acto administrativo, entre las figuras del litisconsorte necesario y de la
intervención para coadyuvar o impugnar; la primera estará conformada
exclusivamente por la (s) persona (no dependencias) pública (s) o privada (s) (con
funciones públicas) que haya expresado la voluntad unilateral, concretada en el
acto administrativo que se demanda; la segunda figura, de coadyuvantes o de
impugnadores, se deriva del carácter público de la acción, y por ello puede
intervenir toda persona que pretenda defender o impugnar la legalidad del acto.
De tal suerte que no es la temática reglamentada en los actos demandados,
entiéndase minería, contractual, etc, el parámetro para determinar la parte pasiva
en la demanda pública de nulidad, sino la autoría del acto, como se deduce de la
norma precitada; lo anterior para contra argumentar el planteamiento de la
excepcionante en cuanto a la supuesta afectación que podrían soportar,
simplemente porque se trata de una reglamentación ambiental para las
actividades mineras, con el fallo que se dicte, la persona jurídica CAR, el DAMA
como dependencia del Distrito Especial de Bogotá y el Ministerio de Minas, como
otra de las dependencias de la Nación; el litis consorcio necesario pasivo no se
configura por la sola circunstancia de que existan eventualmente varias entidades
que deben acatar el acto administrativo general.

Y tampoco puede concluirse la existencia de litis consorcio necesario porque, de

una parte, el DAMA le solicitó al Ministerio del Medio Ambiente la modificación de
las resoluciones 222 de 1994 y 1.277 de 1996 y, de otra parte, Minminas y la CAR
le comentaron las modificaciones de las resoluciones demandadas.

Se concluye entonces que el hecho formulado no es cierto y que tampoco es

constitutivo de excepción de fondo.

2. Inepta demanda por omisión en el señalamiento del concepto de

violación:

La Nación argumentó la falta de técnica de la demanda porque alegó, sin explicar,

la razón de trasgresión de disposiciones constitucionales y legales.

 En el C. P. C la inepta demanda está prevista en dos eventos: por falta de

requisitos formales y por indebida acumulación de pretensiones (num. 7 art.
97); es de las llamadas excepciones relativas o temporales en
contraposición a las absolutas o definitivas “según permitan la continuación
del proceso o le pongan fin” 2; y se constituye además como presupuesto
procesal de la demanda, es decir, de aquellos que se estudian para su
admisión.
 Y en el C. C. A., se prevé que cuando la demanda verse sobre la
impugnación de un acto administrativo debe indicar las normas violadas y
explicar el concepto de su violación (num. 4 art. 137 C. C. A.): “Toda
2
Ibídem (nota al pie 1).
 demandante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse a Tribunal
competente y contendrá: ( ) 4. Los fundamentos de derecho de las
pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto
administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el
concepto de la violación”.

En esta jurisdicción, contenciosa administrativa, uno de los presupuestos de la

demanda y con mayor rigor es el “ruego” de declaración de nulidad de un acto
administrativo; la doctrina señala al respecto 3:

“EN LAS ACCIONES DE IMPUGNACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Entratándose de la impugnación de actos administrativos viene a ser ésta la
parte de la demanda que requiere mayor esmero en su elaboración, no sólo
por su significación sustantiva, sino por las consecuencias que para la
suerte de la pretensión tiene. Frente a litigios diferentes la fundamentación
jurídica será similar a la que se formula ante la justicia ordinaria.

En los procesos de impugnación se exige una mayor técnica porque fuera

de que se deben determinar las normas que se estiman violadas por la
actividad de la administración, se tiene que explicar el sentido de la
infracción. En este punto se asemeja al recurso extraordinario de casación,
sin llegar a los extremos rigoristas de éste en cuanto a la calificación de las
distintas formas de violación. Así, cuando en tal recurso se alega una
infracción directa deberá calificarse si ella se produjo por falta de aplicación,
o por aplicación indebida o por interpretación errónea, so pena de fracaso
por defecto de técnica en la formulación del recurso, mientras que en los
asuntos de esta jurisdicción al enunciarse la violación su defectuosa
calificación no da al traste con la acción si efectivamente ella se produjo. La
facultad interpretativa del fallador jugará a este respecto un papel decisivo.

Cuando la ley habla de la expresión de las disposiciones violadas no

se cumple el requisito con la simple cita del ordenamiento a que
pertenece la norma o normas infringidas, sino que debe señalarse
éstas con toda precisión. Por tanto no se llena dicho requisito con
afirmaciones como éstas: Normas violadas: el Código Civil, la ley 135 de
1961 y el decreto 3.135 de 1968; sino que tendrá que expresarse, por
ejemplo: estimo como violados los arts. 672 y 1.546 del Código Civil...

Pero no sólo deberá expresarse la norma que se estima infringida por

el acto, sino que tendrá que explicarse el alcance y el sentido de la
infracción, o sea, el concepto de violación

Esta exigencia de cita de las disposiciones violadas y del concepto de

la violación fuera de ser legal ha sido objeto de delimitación por parte
del Consejo de Estado, organismo que en forma reiterada ha sostenido
que en el proceso contencioso administrativo no se da un control
general de legalidad y que el juzgador no tendrá que analizar sino los

3
BETANCUR Jaramillo. Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora. 5 edición. 1999.
Págs. 205 y 206.
 motivos de violación alegados por el actor y las normas que este
mismo estime como vulneradas”.

En este caso, le asiste parcialmente razón a la excepcionante, en tanto en la

demanda fueron varias las normas invocadas como transgredidas y, sólo,
parcialmente se adujo el concepto de violación; se hace referencia:
 a los artículos constitucionales: 1 (formas y caracteres del Estado), 2 (fines
del Estado), 6 (principio de responsabilidad jurídica), 13 (principio de
igualdad), 49 (servicio de salud y saneamiento ambiental, 58 (derecho a la
propiedad), inciso 2° art. 93 (derechos humanos y derecho internacional),
numerales 2° y 8 art. 95 (deberes sociales, cívicos y políticos del
Colombiano), 101 (dominio territorial del Estado, títulos, elementos y
modificación), 113 (estructura del Estado, Ramas del poder público y
organismos autónomos), 114 (Congreso de La República, integración y
competencias), 150 (funciones del Congreso), 333 (Iniciativa privada y
empresa); y
 a las siguientes disposiciones legales: Código Civil art. 18 y ley 4 de 1913
art. 57 (obligatoriedad de la ley); ley 491 de 1999 art. 21 (tipo penal de
explotación o exploración ilícita minera o petrolera) y decreto ley 1.042 de
1978 art. 2 (noción de empleo); ley 99 de 1993 artículos 69 a 72 (modos y
procedimiento de participación ciudadana en los procedimientos
administrativos ambientales) y 103 (apoyo de las fuerzas armadas para la
protección y defensa del medio ambiente y de los recursos naturales), 118
(vigencia y derogatorias); decreto ley 2.655 de 1988, artículos 30
(exploraciones para gran minería), 39 (programa de trabajos e inversiones);
178, 180 a 185 (usos comunitarios, caución previa por uso de servidumbres
y expropiación); 189 a 191 y 202 a 210 (fondos de fomento minero y
garantías mineras); 312 (simplificación de providencias) y 314 (intervención
de abogado).

Esa ineptitud parcial de la demanda conduce a la prosperidad también parcial de

la excepción, en cuanto a los cargos edificados en normas respecto de las cuales
en la demanda no se elaboró el concepto de violación; y a que la Sala se inhiba
para pronunciarse. Y es necesaria la inhibición en tal punto, para que quede en
claro que la cosa juzgada erga omnes que ampara los fallos que deniegan la
nulidad sólo recae “en relación con la cosa petendi juzgada” que no es otra sobre
la cual el fallador hizo pronunciamiento de fondo, no en lo que se inhibió.
 B. CUESTIÓN DE FONDO:

Para definir las pretensiones de la demanda el estudio se realizará en el siguiente

orden: objetivos y fines de las leyes 99 de 1993 y 141 de 1994; facultades del
Ministerio de Medio Ambiente para regular lo atinente a la Sabana de Bogotá;
competencias del Ministerio de Minas para regular la situación de la pequeña
minería de hecho y armonía con las competencias del Ministerio del Medio
Ambientes; y análisis de las censuras para nulidad, propuestas por los
demandantes.

1. OBJETIVOS Y FINES DE LAS LEYES: 99 DE 1993 Y 141 DE 1994

LA LEY 99 DE 19934 dispone que la política ambiental colombiana debe

sustentarse en pilares orientadores como los principios universales y de desarrollo
sostenible, contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, con el firme criterio de que el paisaje por ser
patrimonio común debe ser protegido y que las acciones para la protección y
recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el
Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado
(art. 1, nums. 1, 8 y 10).

En la DECLARACIÓN DE RÍO de junio de 1992 se establecen los principios de

aprovechamiento de los recursos propios de cada Estado, según sus propias
políticas ambientales y la responsabilidad de velar por que las actividades
realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio
ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la
jurisdicción nacional (principio 2); de protección del medio ambiente como parte
integrante del desarrollo sostenible5 (principio 4); “Los Estados deberán promulgar
leyes eficaces sobre el medio ambiente. Las normas, los objetivos de ordenación
y las prioridades ambientales deberían reflejar el contexto ambiental y de

4
Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993.
5
En el art. 3 de la ley 99 de 1993 se establece el concepto de desarrollo sostenible: “el que
conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin
agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio
ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias
necesidades”.
desarrollo al que se aplican. Las normas aplicadas por algunos países pueden
resultar inadecuadas y representar un costo social y económico injustificado para
otros países, en particular los países en desarrollo” (principio 11); y “deberá
emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento
nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de
producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta
a la decisión de una autoridad nacional competente” (principio 17). Y la toma de
estos principios orientadores fue avalada por la Corte Constitucional al declarar
exequible el artículo 1 de la ley 99 de 1993, mediante sentencia de 24 de
noviembre de 20046.

Por su parte, la LEY 141 DE 28 de junio 1994 7, “Por la cual se crean el Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías 8, se regula el derecho del
Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables,
se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones”.

Dicha ley abarca, principalmente, el tema minero y lo armoniza con aspectos

concernientes a los ingresos provenientes de las regalías y su distribución. Pero el
punto trascendental que se falla, la ley dispone, en varios artículos, el ejercicio de
la actividad minera y compagina con la preservación del medio ambiente. Así,
en el texto del artículo 1° (vigente al momento de proferirse los actos acusados)
dispuso que los recursos del Fondo Nacional de Regalías, como sistema separado
de cuentas sin personería jurídica, conforme al mandato constitucional 361 serían
destinados:

- a la preservación del medio ambiente junto con la promoción de la minería;

además determinó, porcentualmente, que los recursos se destinarían a
saneamiento ambiental;
- a la recuperación y la conservación de cuencas hidrográficas;
- a programas y proyectos de descontaminación del Río Bogotá;
- a la preservación, reconstrucción y la protección ambiental de los recursos
naturales renovables del Macizo Colombiano, entre otros (con la ley 756 de
6
Sentencia C-528-94. Actor: Andrés Rodríguez Pizarro. M.P.Dr. Fabio Morón Díaz.
7
D.O. No. 41.414, de 30 de julio de 1994. Modificada por la ley 344 de 27 de diciembre de 1996,
ley 685 de 2001 o Código de Minas, ley 756 de 25 de julio de 2002 y ley 858 de diciembre 3 de
2003.
8
Con el decreto 195 de 2004, art. 54 se dispuso que las menciones a la Comisión Nacional de
Regalías debía entenderse referidas al Departamento Nacional de Planeación, toda vez que fue
suprimida y ordenada su liquidación mediante el decreto 149 de 27 de enero de 2004.
 2002, se incluyeron otras regiones y actividades como la financiación de
proyectos de investigación y manejo de zonas secas y para la lucha contra la
desertificación, descontaminación del Río Cauca y otras zonas, recuperación
del Departamento de Bolívar);
- a la distribución de los recursos entre proyectos elegibles para inversión
regional que beneficie a agrupaciones de municipios o de departamentos deben
ser definidos como prioritarios en el Plan de Desarrollo, y deben presentarse
acompañados por estudios de impacto ambiental, entre otros, a fin de ser
tenidos en cuenta para la distribución de dichos recursos que dependerá de los
efectos causados a la respectiva entidad territorial, como consecuencia de la
exploración, explotación, transporte, manejo y embarque de los recursos
naturales no renovables o de sus derivados; dentro de esas actividades se
incluyen como áreas de influencia ambiental, entre otras: los municipios donde
están localizadas las fábricas: cementeras, siderúrgicas, acerías, refinación
petroquímica de crudos o gas, oro, a las cuales se destinarán recursos para la
preservación del medio ambiente, conforme al volumen de producción; las
zonas de pequeña y mediana minería del carbón (arts. 3° y 5°).

También dispuso que las regalías tenían, entre sus varios fines y alcances, la
connotación de contraprestación proveniente de la explotación o transporte de los
recursos naturales no renovables o sus derivados para el Departamento o
Municipio que padeciera la explotación o el transporte en su respectivo territorio
(art. 28). Y dentro de las últimas disposiciones está a lo que dicha ley, minera,
entiende por preservación del medio ambiente; al respecto señala que es “el
conjunto de actividades de prevención, administración y control orientadas a
garantizar la protección, diversidad e integridad del medio ambiente físico y
biótico, de tal manera que la utilización que de él se haga para satisfacer las
necesidades de la población, no comprometan la sobrevivencia o calidad de vida
de las personas ni el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la
satisfacción de sus propias necesidades” (art. 61).

Incluso, a título ilustrativo la Sala observa que en ley posterior, no vigente para el
momento en el cual se expidieron los actos demandados y por ende inaplicable a
este fallo, el legislador añadió el concepto de promoción de la minería previsto en
el artículo original de la ley 141 de 1994 (art. 62) que también comprende aquella
que se hace a través de las transferencias de recursos provenientes de las
regalías, destinadas preferentemente a proyectos de integración de títulos de
pequeña minería, en atención a las condiciones sociales, económicas y
ambientales, con el objeto de hacer dichos proyectos, una minería
sostenible.

Corolario de todo lo anterior es que ambas leyes, 99 de 1993 y 141 de 1994, están
dedicadas, cada una, a temáticas principal y especial; la 99 netamente al tema
ambiental y la ley 144 al tema minero; sin embargo ambas leyes comparten, en
sus fines, objetivos y contenidos, el respeto y garantía al medio ambiente y la
protección a los recursos naturales renovables y no renovables, para todas
aquellas actividades que de alguna forma los afecten.

2. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y SU COMPETENCIA:

Fue creado por la LEY 99 DE 19939 en calidad de organismo rector de la gestión

del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, con atribuciones para
establecer políticas y regulaciones, planes y programas tendientes a la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables, del medio ambiente, y del
patrimonio natural de la Nación tendientes a asegurar el desarrollo sostenible; y
formula la política nacional ambiental y de los recursos naturales renovables (art.
2).

Dentro de sus funciones específicas establece reglas y criterios de ordenamiento

ambiental, y por ello debe “Regular las condiciones generales para el saneamiento
del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación,
restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir,
eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o
destructivas del entorno o del patrimonio natural” y determinar las normas
ambientales mínimas, al igual que las regulaciones de carácter general sobre
medio ambiente a las que deberán sujetarse, entre otras las actividades mineras
(num. 10) y en general toda actividad que pueda generar daño ambiental.
Además, define y regula los instrumentos administrativos y los mecanismos
necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y
determina los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las
9
Ahora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ver decreto 216 de 2003, por el
cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones. D. O. 45.086, de 03 de febrero de 2003.
actividades económicas (num. 14); evalúa los estudios ambientales y expide,
niega o suspende la licencia ambiental correspondiente, en los casos que se
señalan en el título VIII de la ley en cita sobre licencias ambientales, su
obligatoriedad, concepto, competencia dependiendo de la actividad minera,
otorgamiento, revocatoria y suspensión (num. 15).

Prevé incluso y en forma expresa que cuando mediante providencia administrativa

del Ministerio del Medio Ambiente u otra autoridad ambiental se restrinja el uso
de los recursos naturales no renovables, se ordenará oficiar a las demás
autoridades que efectúen el registro inmobiliario, minero y similares a fin de
unificar la información requerida (parágrafo 6). Dicha ley también le asignó, en
cuanto fuera compatible con las competencias atribuidas, las demás funciones que
en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables
venían desempeñando el INDERENA, los Ministerios de Agricultura, de Salud, y el
Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacional de Planeación
(parágrafo 2). El legislador incluyó una cláusula general de competencia, pues le
atribuyó todas las funciones atinentes a medio ambiente y a recursos
naturales renovables que no hayan sido expresamente asignadas a otra
autoridad (art. 6).

Se observa que dicho Ministerio fue reestructurado mediante decreto ley 1.124 de
29 de junio de 1999, vigente únicamente para el momento en que fue proferida
una de las Resoluciones demandadas, No. 803 de 24 de septiembre de 1999,
decreto que lo derogó parcialmente el decreto ley 216 de 2003, inaplicable al caso
que se juzga porque se expidió en forma sobreviniente a los actos administrativos
demandados.

3. MINISTERIO DE MINAS Y SU COMPETENCIA:

Fue creado antes que el Ministerio de Medio Ambiente, pues data del año de
1940, cuando mediante el Decreto ley 968 de ese año, se disgregó del entonces
Ministerio de Economía Nacional y entonces fue denominado como Ministerio de
Minas y Petróleo; tenía a su cargo el manejo de fuentes de energía de origen
primario (petróleo, gas natural, carbón etc.). La ley 2 de 1973 lo reorganizó “a fin
de dotar al Gobierno con los elementos y medios indispensables para el
cumplimiento cabal de sus funciones de promotor y responsable del desarrollo
óptimo de los recursos naturales no renovables y renovables destinados al
abastecimiento energético del país” y renominado como de Minas y Energía,
mediante decreto ley 636 del 10 de abril de 1974, por el cual se revisó la
organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos, y se adscribieron
o vincularon a él algunos organismos. Luego el decreto ley 0464 de 1951 lo
suprimió y las funciones que tuvo las asumió el entonces Ministerio de Fomento;
pero luego vuelto a crear como Ministerio de Minas y Petróleo, mediante decreto
0481 del año inmediatamente siguiente. Después por decreto 636 de 10 de abril
de 1974 fue reorganizado y cambiado su nombre por el de Minas y Energía y años
más tarde, en 1992, reestructurado mediante decreto 2.119 de 29 de diciembre de
1992 para adaptarlo a la Nueva Carta Política de 1991. Posteriormente la Ley 401
de 1997 creó nuevas dependencias como ECOGAS y el Vice Ministerio de
hidrocarburos. Con el decreto 2.152 de 1999 se modificó el Decreto 1.141 de 1999
y se le asignaron al Ministerio nuevas funciones relacionadas con la señalización y
delimitación de las zonas mineras y de reserva minera indígenas. El más reciente
el decreto 0070 de 17 de enero 2001 por el cual se modifica la estructura del
Ministerio de Minas y Energía.

Desde su creación tuvo la responsabilidad de administrar los recursos naturales

no renovables del país, orientar en su uso y expedir las regulaciones del caso,
para velar por la protección de los mismos para su conservación, restauración y
desarrollo sostenible “con los criterios de evaluación, seguimiento y manejo
ambiental señalados por la autoridad ambiental competente”.

Para el momento en el cual se expidieron las resoluciones demandadas Nos. 222

de 1994, 249 de 1996 y 249 de 1994 estaba vigente el decreto ley 2.119 de 29 de
junio de 1992, que determinó como funciones generales de dicho Ministerio, la
adopción de la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte,
refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales e
hidrocarburos, entre otros, la política relacionada con el aprovechamiento integral
de los recursos naturales no renovables; la expedición de reglamentos y velar por
el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
relacionadas con la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución,
procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de los recursos naturales
no renovables; velar por la protección de los recursos naturales renovables y del
medio ambiente en las actividades minero energéticas, con el fin de garantizar su
conservación y restauración y el desarrollo sostenible, de conformidad con los
criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambiental señalados por la
autoridad ambiental competente (art. 2).

Concretamente para el subsector de Minas las competencias son administrar los

yacimientos minerales de propiedad de la Nación, para asegurar su correcta y
adecuada exploración y explotación; tomar todas las medidas técnicas y
económicas indispensables para la conservación de los yacimientos minerales de
propiedad nacional o particular, para asegurar que la exploración y explotación de
los mismos se realice en forma técnica y económica y se asegure la utilización y
aprovechamiento de los recursos en forma racional e integral; ejercer una
adecuada vigilancia del cumplimiento de las obligaciones y derechos relacionados
con las actividades de minería. Para tal efecto, el Ministerio podrá, de acuerdo con
las normas vigentes, imponer sanciones y tomar las medidas necesarias para
lograr que la exploración y explotación de yacimientos se realice de conformidad
con la ley; tramitar las solicitudes de títulos mineros, otorgarlos y celebrar los
contratos de minería, de conformidad con la ley, sobre los yacimientos minerales
de propiedad de la Nación, ubicados en cualquier área del territorio nacional, y de
los espacios marítimos o trayectos fluviales; estudiar y señalar zonas restringidas
para las actividades mineras, previa declaración de reserva ecológica por las
autoridades competentes, o de uso exclusivamente agrícola o ganadero por el
Ministerio de Agricultura, para lo cual deberá tener como criterio principal el
desarrollo sostenible, funciones que en forma preponderante realiza la Dirección
General de Minas (arts. 5 y 37).

Para el momento en que fue expedida la Resolución 803 de septiembre de 1999,

uno de los actos administrativos demandados, estaba vigente el decreto
reglamentario 1.149 de 1999, derogatorio del 2.119 de 1992, mediante el cual
nuevamente se reestructuró el Ministerio; señaló como objetivo primordial la
formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos del
Sector de Minas y Energía (art. 2°), y como además de las funciones generales de
todo Ministerio similares a las que contenía el decreto anterior y derogado,
previstas en el artículo 59 de la ley 489 de 1998, merecen destacarse, entre otras,
las de estudiar y señalar zonas restringidas para las actividades mineras previa
declaración de reserva ecológica por las autoridades competentes, o de uso
exclusivamente agrícola o ganadero por el Ministerio de Agricultura, para lo cual
deberá tener como criterio principal el desarrollo sostenible y la de velar por el
cumplimiento de las normas sobre protección, conservación y preservación de los
recursos naturales y del ambiente (art. 3). Como función precisa, el Ministro del
ramo debe velar por el cumplimiento de las normas sobre protección, preservación
y conservación de los recursos naturales y ambientales en los planes y programas
desarrollados por el sector minero y energético (art. 5°); y la Dirección de Minas
efectuar los estudios técnicos tendientes a señalar zonas restringidas para las
actividades mineras, previa declaración de reserva ecológica por las autoridades
competentes, o de uso exclusivamente agrícola o ganadero por el Ministerio de
Agricultura, para lo cual deberá tener como criterio principal el desarrollo
sostenible (art. 9).

Ese decreto 1.141 de 1999 fue modificado por el decreto reglamentario 2.152 de
1999 para cambiar la estructura del Ministerio de Minas y Energía y adicionar
algunas funciones sobretodo referente a los territorios y zonas mineras y de
reserva minera indígenas, relacionadas con la identificación y delimitación de
éstos (arts. 2 y 3) y luego por el decreto reglamentario 567 de 2000, para adicionar
funciones con respecto a las actividades nucleares y radiactivas.

Luego el decreto reglamentario 70 de 2001 derogó los decretos 1141 de 1999,

2152 de 1999 y 567 del 2000 y modificó la estructura del Ministerio de Minas
manteniendo como objetivo del mismo la formulación y adopción de políticas,
planes generales, programas y proyectos del sector de Minas y Energía (art. 2).
Como funciones, además de la adopción de la política de exploración, explotación,
transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de
minerales e hidrocarburos, le fijó las de propender porque las actividades que
desarrollen las empresas del sector minero energético garanticen el desarrollo
sostenible de los recursos naturales; hacer cumplir las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias de los recursos naturales no renovables
(art. 3). Como función específica del Ministro y de la Dirección de Minas le
determinó al Ministro el señalamiento de zonas restringidas para las actividades
mineras, previa declaración de reserva ecológica o de uso exclusivo para la
agricultura o ganadería por parte de las autoridades competentes (art. 5); y a la
Dirección le fijó la función de elaboración de los estudios técnicos para dicho
señalamiento (art. 13). Al Viceministro le atribuyó la competencia de velar en
coordinación con otras autoridades el cumplimiento de los planes y de las
disposiciones sobre la protección, conservación y recuperación de los recursos
naturales intervenidos por las actividades desarrolladas por el sector minero-
energético (art. 17).
Del principio de legalidad visto se evidencia que dentro de las funciones del
Ministerio de Minas, cuyas competencias giran en torno al sector minero y
energético, se destaca, en forma clara, que ellas deben ser ejercidas dentro del
respeto y protección de los recursos naturales y al desarrollo sostenible, como un
todo armónico y en pro del desarrollo de dichos sectores pero sin desconocer el
deber de garantía al medio ambiente.

En claro el panorama normativo contenido en las leyes 99 de 1993 y 141 de 1994

sobre las funciones y competencias de ambos Ministerios, se abordará el estudio
de los cargos y el concepto de violación; se tendrán en cuenta que los distintos
actos demandados fueron expedidos en distintas épocas y por ello se aplicarán las
normas vigentes al momento de su expedición.

4. C E N S U R A S:
PRIMERA:
INCOMPETENCIA POR EXCESO EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA:

Las demandas dicen quebrantadas las siguientes normas:

CONSTITUCIONALES: 4 (supremacía jerárquica de la Constitución); 115, inc. 2

(conformación del Gobierno Nacional); numeral 11 art. 189 (potestad
reglamentaria y su ejercicio), 208 (funciones y responsabilidades de los Ministros),
209 (principios de la función pública).

LEGALES:

 De la ley 99 de 1993: los artículos 2 y 5 (creación, objetivos y funciones del

Ministerio del Medio ambiente, entre ellas: expedir y actualizar el estatuto de
zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento de
uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las
pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas de áreas de
manejo especial, definir mecanismos para la prevención y control de los
factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación,
seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas, evaluar
 los estudios ambientales, expedir, negar o suspender licencias
ambientales, la evaluación y control preventivo de los efectos del deterioro
ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o
proyectos de desarrollo, así como por la explotación, exploración,
transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y
no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a
ello hubiese lugar); 6 (cláusula general de competencia sobre todo lo
relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables); 49 a
61 (sobre las licencias ambientales, obligatoriedad, competencia, diagnóstico y
estudio de impacto ambiental); 83 a 85 (sanciones y medidas de policía: El
Ministerio, las Corporaciones Autónomas Regionales, los departamentos,
municipios y distritos están investidos, a prevención de las demás autoridades
competencias, de funciones policivas para la imposición y ejecución de medidas
de policía, multas y sanciones como multas, suspensión del registro, licencia,
concesión, permiso o autorización, cierre definitivo o temporal del
establecimiento, edificación o servicio, revocatoria o caducidad del permiso o
concesión, demolición de la obra, etc; establecidas por la ley, sobre todo en
cuanto haya violación a las normas sobre protección ambiental o sobre manejo
de recursos naturales renovables; amonestación verbal o escrita).

 Del Decreto ley 1.050 de 1968, el artículo 1 porque el Ministerio al dictar las
normas demandadas invadió las órbitas de la rama legislativa del poder público.

- REGLAMENTARIA: el decreto 1.124 de 29 de junio de 1999, arts. 5 y 6 (vigente

sólo con respecto a la Resolución demandada 803 de 1999) porque no está dentro
de las atribuciones del Ministerio del Medio Ambiente ir más allá de sus funciones,
derogar la ley ambiental y contradecir sus principios, contenido y objetivos;

Las demandas en el CAPÍTULO DE VIOLACIÓN dicen que el Ministro del Medio

Ambiente expidió las resoluciones acusadas con las cuales se causa alto impacto
ambiental en el paisaje y en el manto protector de la zona, al promover las
explotaciones mineras en toda la Sabana de Bogotá fuera de las áreas
compatibles, determinadas por la ley, y al autorizarlas en zonas prohibidas,
cuando la norma superior delegó en el Ministro de Medio Ambiente la zonificación,
delimitación de áreas compatibles con la minería en la Sabana, para preservar los
paisajes, el entorno, las aguas, los sistemas montañosos y los cerros, por lo tanto
al dictar las normas demandadas contrarió la ley; traen a colación la sentencia
proferida por la Sección Primera de esta Corporación, el 31 de agosto de 2000
(expediente 4.953) sobre la violación al artículo 61 de la ley 99 de 1993 y la
conservación de los recursos naturales de la Sabana de Bogotá. En una de las
demandas se dijo:

“El Ministro es el jefe del Ministerio del Medio Ambiente (art. 208 C. N.) y en
desempeño de esa función administrativa debe estar al servicio de los
intereses generales (art. 209 C. N.) debiendo proteger los bienes y demás
derechos del Estado y de las personas (art. 2° inc. 2° C. N) garantizando
para el efecto la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución
(art. 2 inc. 1 C. N.) en cumplimiento de los principios de solidaridad y
prevalencia del interés general (art. 1° C. N.) siendo responsable de infringir
la Constitución y las leyes por acción o por omisión (art. 6° C. N) pero
responsable específicamente en cuanto hace especialmente al cumplimiento
de la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación
(art. 8 C. N.), la integridad del ambiente y las áreas de especial importancia
ecológica (art. 79 inciso 2 C. N) dentro del marco de la función ecológica de
la propiedad privada (art. 58 C. N.) y dentro de las condiciones que ha
impuesto la ley para la explotación de los recursos naturales no renovables
(art. 360 C. N.) entendido además que es deber suyo en general como
persona el cumplimiento de la Constitución y las leyes (art. 95 inciso 2 C. N.)
se repite, debiendo, en desempeño de esa enaltecedora calidad, proteger
los recursos naturales del país y debiendo velar por la conservación de un
ambiente sano (art. 95 numeral 8 C. N.) pero especialmente, es deber suyo
como máxima autoridad de lo ambiental, dar estricto cumplimiento a las
normas que en virtud de la potestad interventora del Estado han sido
dictadas para la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo y la
preservación de un ambiente sano (art. 334 C. N.) teniendo como deber
último su función administrativa el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población (art. 366 C. N.), el Ministro de Medio
Ambiente incumplió sus deberes constitucionales y muy al contrario expidió
normas para permitir las explotaciones dañinas al medio ambiente en zonas
prohibidas”.

En relación con este cargo, incompetencia por exceso en dicha potestad, las
demandas señalan lo siguiente respecto de cada una de las resoluciones
administrativas acusadas:

. En primer lugar, al expedir las resoluciones 222 de 1994 y 1.277 de 1997 el

Ministerio del Medio Ambiente ejercitó la potestad reglamentaria que sólo es
propia del Presidente de la República y por tanto trasgredió de la Constitución al
artículo 189 numeral 11; y los artículos 58 de la ley 141 de 1994 y el 61 de la ley
99 de 1993, porque dispuso que aunque los interesados hubieran solicitado la
legalización de sus explotaciones de minería en los términos del artículo de esa
ley, de todos modos esas explotaciones estarían sujetas a las regulaciones y
restricciones establecidas por las resoluciones demandadas, que no permiten la
legalización conforme a los parámetros de la ley precitada.

. En segundo lugar, con respecto a la última de esas resoluciones, No. 1277

de 1997, en el expediente 00049 se dijo que dos años después de expedida la
Resolución 222 de 1994, el Ministerio se irrogó facultad exclusiva del Congreso
respecto del uso del suelo de la Sabana de Bogotá “aduciendo la facultad
determinadora de zonas compatibles que alguna vez tuvo y agotó por el inciso 2°
de la ley 99 de 1993 y la Resolución 222 de 1994, pero que ya no tenía”. Se
sustrajo de la incompatibilidad actividades mineras en zonas prohibidas
(extracción de materiales para ladrilleras), autorizó la realización de actividades
mineras dañinas y de alto impacto ambiental, en zonas de la Sabana de Bogotá
incompatibles con la minería y las exoneró del cumplimiento de requisitos
esenciales para la explotación minera, tales como, la licencia ambiental, del
diagnóstico y estudio del impacto ambiental para reemplazarlo por el ‘Plan de
manejo recuperación o restauración ambiental’, en franco desobedecimiento de la
ley 99 de 1993 (arts. 49 a 61), de los decretos 501 de 1995 art. 1°; decreto 2655
de 1988 (art. 11) y decreto 1.753 de 1994 (arts. 1 a 9, 12 a 36 y 40). Y permitió la
explotación de materiales de construcción ilícitos extraídos de zonas del subsuelo
cuyo dueño es el Estado y los cuales está prohibido explotar, degradar o
deteriorar, en violación de la ley 491 de 1999 (art. 21).

. Y en tercer lugar, al expedir la Resolución 803 de 24 de septiembre de

1999, el Ministerio del Medio Ambiente quebrantó la ley 99 de 1993 y la
Resolución 222 de 1994, porque determinó zonas compatibles con minería; así en
el artículo 1 revocó la talanquera de perentoriedad e improrrogabilidad de los
plazos que había estipulado en el artículo 6 de la resolución 1.277 de 1996; en el
artículo 2 aumentó el plazo máximo para las explotaciones ilegales de la Sabana
de Bogotá a 8 años, con inclusión de las zonas prohibidas, incompatibles e
ilegales suburbanas y rurales de la Sabana de Bogotá; en el artículo 3 y parágrafo
aumentó el plazo máximo para las explotaciones ilegales en áreas urbanas de la
Sabana a 6 años; en el artículo 4 amplió los plazos de los planes de manejo y
recuperación o restauración; en el artículo ordenó que mediante estudio técnico
redefina las zonas que la ley ya determinó como compatibles con la minería en la
Sabana “ordena entonces que un simple estudio técnico derogue,...la ley” y que
además determine la ampliación o no de las actividades mineras en la zona de
interés nacional, como en efecto lo es la Sabana de Bogotá.
El contenido de las disposiciones que se estiman infringidas es el siguiente:

 De la Constitución Nacional:

ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de

Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante al expedición de los decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

 De la ley 141 de 1994:

ARTÍCULO 58. En los casos de explotaciones mineras de hecho de pequeña

minería ocupadas en forma permanente hasta noviembre 30 de 1993, se
confiere un término de seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente
Ley, para que con el sólo envío de la solicitud de licencia, permiso o contrato
para la explotación de minas a la autoridad competente conforme a las
normas legales vigentes, ésta queda en la obligación de legalizar dicha
explotación en un plazo no mayor de un año (NOTA: término prorrogado
por un año más por el decreto ley 2.150 de 5 de diciembre de 1995, art.
127, entró a regir casi en su totalidad el día de su publicación del día 6
siguiente, D. O. 42.137).

Para estos efectos las autoridades competentes asumirán todos los costos
por la legalización solicitada a través de MINERALCO S.A., y/o
ECOCARBÓN LTDA., o de quienes hagan sus veces, incluyendo entre otros,
estudios técnicos, de impacto ambiental, asesoría legal, elaboración de
formularios, viajes y expensas.

Esta obligación se canalizará a través de MINERALCO S.A., y ECOCARBÓN

LTDA., con los dineros asignados para la promoción de la minería por el
Fondo Nacional de Regalías.

En el evento de superposiciones en el área de explotación facúltase a la

autoridad competente para resolverlas de acuerdo con los principios de
igualdad y equidad.

Es obligación de estas empresas llevar a cabo campañas promocionales

dirigidas al sector para cumplir con los objetivos mencionados en este
artículo.

Todas las licencias de exploración mineras estarán sujetas al canon

superficiario establecido en la legislación minera, con excepción de los
proyectos de pequeña minería en áreas iguales o inferiores a diez (10)
hectáreas, los cuales irán al Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y
Energía. Las licencias de exploración otorgadas con anterioridad a la
vigencia de esta Ley no quedan gravadas con esta contraprestación
económica.
 Las personas jurídicas de derecho público que para el desarrollo de obras
públicas requieran ejecutar actividades mineras, no están obligadas a
demostrar capacidad para el trámite de los correspondientes títulos”.

 De la ley 99 de 1993:

ARTÍCULO 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles

aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés
ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y
forestal.

El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista
compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta
determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR),
otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales.

Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los

usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este
artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio
Ambiente (Se declaró exequible pero condicionado; ver sentencia de la
Corte Constitucional, C-534 de 16 de octubre de 1996, bajo el entendimiento
de que las disposiciones que expide el Ministerio de Medio Ambiente son
aquellas que se derivan de las competencias específicas y expresas que
surgen de la ley y de su decreto reglamentario, y que tienen el sentido de
velar por su estricto cumplimiento).

 La SALA:

Dentro del género poder reglamentario, surgen dos figuras diferenciables en su

concepción y alcance: la potestad reglamentaria y la facultad reglamentaria. La
potestad reglamentaria derivada del mandato constitucional que implica el poder
esencial y de función propia y exclusiva del Presidente de la República, para dictar
reglamentos o para desarrollar la ley, que deviene expresamente de la Carta
Política. Y la facultad reglamentaria derivada del mandato del Constituyente o del
legislador, por el cual determina a cargo y en forma excepcional alguna
competencia reglamentaria en cabeza de otras entidades, ya no del Presidente de
la República, tal como acontece con los Ministerios o las entidades territoriales,
entre otros.

En aras de hacer claridad, entre los diferentes conceptos mencionados, se trae a

colación la sentencia de la Corte Constitucional C-738 de 2001 10

10
Actor: Beatriz Bayer Mejía. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett. En esa sentencia se
declaró exequible el artículo 32-3 de la Ley 136 de 1994.
 “...no quiere decir que, en cualquier caso en que la Constitución le confiera
funciones de tipo normativo a los municipios, éstos puedan reglamentar las materias
previstas sin tener en cuenta lo dispuesto por el legislador; por el contrario, el
ejercicio de las funciones administrativas siempre debe estar acorde con lo dispuesto
por las normas legales. Lo que sucede es que, en ciertos casos, el alcance de la
regulación legislativa de la materia es mucho menor, por haberle conferido la Carta
a las entidades territoriales, directamente, la función reglamentaria
correspondiente, la cual se diferencia de la potestad reglamentaria del Presidente
de la República y, por ende, no está restringida por los dictados del legislador. Por
lo tanto, en estos casos no se hace necesario que existan con anterioridad
regulaciones legales minuciosas, para que las respectivas corporaciones
territoriales desarrollen con plenitud tal atribución reglamentaria....”.

EN EL CASO, se observa que las resoluciones demandadas 00222 de 3 de agosto

de 1994, 00249 de 5 de agosto de 1994, 1.277 de 26 de noviembre de 1996 y 803
de 24 de septiembre de 1999 emanadas del Ministerio del Medio Ambiente, en los
epígrafes y considerandos respectivos, determinan en forma clara y expresa que
se expidieron en uso de las facultades legales, en especial las que le confiere el
artículo 61 de la ley 99 de 1993, por lo tanto se emiten como desarrollo de la
función reglamentaria y no en aplicación del artículo 189 numeral 11 constitucional
(ejercicio de potestad reglamentaria a cargo del Presidente de la República).

Por ello, el Consejo de Estado observa que el cargo sustentado en el exceso de

potestad reglamentaria por parte del Ministerio de Medio Ambiente, carece de
apoyo fáctico, en tanto la norma superior sustento jurídico de los actos
demandados, contiene la asignación de facultad reglamentaria de ley, alejada del
desarrollo de la potestad reglamentaria propia y exclusiva del Presidente de la
República.

En el caso que se juzga, ¿qué clase de campo de aplicación se dio a la

competencia reglamentaria en cuanto hace a la ley 99 de 1993, en su artículo 61?:
Del contenido de esta disposición se evidencia que dicha competencia, limitada en
su operancia territorial a la Sabana de Bogotá, fue dada en su materia y alcance,
como función reglamentaria, no como potestad reglamentaria, a favor del
Ministerio de Medio Ambiente, pues la ley 99 de 1993 le asignó el deber de
determinar las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones
mineras e incluso ese señalamiento será preferencial y marco, para entidades
como la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”, la cual
dependiendo de la zona compatible con explotación minera otorgará o negará la
correspondiente licencia ambiental y como los municipios y el Distrito Capital, que
deberán expedir la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las
disposiciones expedidas por dicho Ministerio, como "organismo rector de la
gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables" (artículo 2 ley
99 de 1993) y como organismo público del orden nacional en el cual se radica la
responsabilidad que tiene el Estado de regular y orientar el uso y explotación de
bienes que conforman el patrimonio nacional” (Ver sentencia Corte Constitucional
de 16 de octubre de 199611).

RETOMANDO LOS CARGOS DE VIOLACIÓN, la SALA ve que la exigencia hecha

por el Ministerio del Medio Ambiente en las resoluciones 222 de 3 de agosto 1994,
249 de 5 de agosto siguiente y 1.277 de 1997, mediante las cuales se
determinaron zonas compatibles para las explotaciones mineras de materiales de
construcción en la Sabana de Bogotá, se expidió en desarrollo de facultades
reglamentarias conferidas por el artículo 61 de la ley 99 de 1993, y ello le permitió
al Ministerio del Medio Ambiente determinar las zonas en las cuales exista
compatibilidad con las explotaciones mineras; en ellas se establecen varios
eventos, según la situación reglamentada:

 Regla general: Es posible desarrollar actividades mineras en las áreas

de la Sabana donde los efectos o impactos ambientales puedan ser
satisfactoriamente prevenidos, controlados, mitigados o corregidos y
donde no produzcan deterioro grave a los recursos naturales renovables
o al medio ambiente, ni conlleven modificaciones notorias o
considerables al paisaje. Y esas zonas son específicamente
determinadas en la Resolución.
 Función reglamentaria local de restringir el desarrollo de actividades
mineras en las áreas determinadas en la Resolución: A cargo de la CAR
y de los municipios, en atención a “su pendiente, importancia
hidrológica, o importancia ecosistémica y social, entre otros factores, a
su juicio así lo ameriten”.

Situaciones reconocidas con anterioridad a la expedición de las resoluciones

demandadas:

 Actividades mineras CON AUTORIZACIÓN de permiso, concesión,

contrato o de licencia vigente otorgados por el MinMinas al momento de
11
Sentencia C-534. Actor: Andrés Vanegas Moller. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
 la expedición de la Resolución 222 de 1994 pero en zona
INCOMPATIBLE con la minería: deben presentar dentro de los 6
meses siguientes a la expedición de la misma Plan de Manejo y
Restauración Ambiental, so pena de ser sujeto de las sanciones
establecidas en la legislación ambiental.

 Actividades mineras SIN AUTORIZACIÓN y en ZONA

INCOMPATIBLE serán cerradas definitivamente.

Luego con la Resolución 1.277 de 1996 se limitó la explotación mineral de

materiales de construcción; el cambio fue el siguiente:

RES. 222 DE 1994 RES. 1.277 DE 1996

Modifícase el artículo 7° de la
Resolución número 222 del 3 de
agosto de 1994, el cual quedará así:

ARTÍCULO 7. Las actividades mineras Las explotaciones mineras de

que se encuentren fuera de las zonas
compatibles con la minería delimitadas
en el artículo 4° de la presente
Resolución, y al momento de la
expedición de ésta no cuenten con los
permisos, concesiones, contratos o
licencias vigentes, otorgados por el
Ministerio de Minas, serán cerradas
definitivamente, sin perjuicio a las
demás sanciones legales a que haya
lugar,
materiales de construcción que se
encuentren en zonas incompatibles
con la minería, de acuerdo a la
delimitación hecha en el artículo 4° de
la Resolución 222 de 1994 y que no
cuenten con permisos, licencias o
contratos de concesión vigentes,
otorgados por el Ministerio de Minas y
Energía serán cerradas
definitivamente.
Para llevar a cabo la restauración
ambiental y morfológica de la zona
intervenida, la autoridad ambiental
competente establecerá o impondrá
un Plan de Manejo, Recuperación o
Restauración Ambiental, en los
términos y condiciones establecidos
en esta Resolución.

Los materiales extraídos durante la

ejecución del Plan de Manejo,
Recuperación o Restauración
Ambiental, establecido o impuesto por
la Autoridad Ambiental competente,
podrán ser comercializados.

PARÁGRAFO. Quedan incluidas en

esta disposición, las actividades
mineras de hecho de pequeña
 minería extractivas de materiales de
construcción que se encuentren en
zonas incompatibles con la minería,
aún cuando hayan solicitado su
legalización en los términos
establecidos en la ley 141 de 1994 y
decreto 2636 de 1994..

Aunque esas explotaciones serían cerradas, se les impuso el deber de restaurar la

zona intervenida, ambiental y morfológicamente, y se explicó en los considerandos
de la Resolución 1.277 de 1996 que esa disposición obedecía a que dado el
avance de esas explotaciones y al posible riesgo que implica su abandono se
debía ordenar que se realice dicha adecuación “por tal motivo las empresas
extractivas de materiales de construcción situadas en zonas incompatibles con la
minería deberán ejecutar un Plan de Manejo, Recuperación o Restauración
Ambiental para la adecuación morfológica y ecológica”. Esa misma Resolución
1.277 añadió lo siguiente con respecto a la ley 141 de 1994:

“De otra parte, la ley 141 del 28 de junio de 1994, en su artículo 58, confirió
un término de 6 meses a partir de su vigencia, en los casos de explotaciones
mineras de hecho de pequeña minería ocupadas en forma permanente hasta
noviembre de 1993, para que con el solo envío de la solicitud de licencia,
permiso o contrato para la explotación de minas a la autoridad competente
se procediera a legalizar dicha explotación en un plazo no mayor de un (1)
año; término que fue ampliado en un año (1) más por el decreto ley 2.150 de
1995;

Que el decreto 2.636 de 1994 reglamentó el artículo 58 de la ley 141 de

1994, determinando el trámite a seguir para legalizar dichas explotaciones
mineras;

Que en el artículo 8 de la norma en mención se estableció: ‘No habrá lugar a

la legalización de explotaciones mineras que a juicio de la entidad
competente sean consideradas manifiestamente inseguras, presenten
peligro inminente para la vida de los mineros o cuando la autoridad
ambiental no autorice la actividad, se haya formulado sobre áreas
restringidas para la minería o de reserva especial o la autoridad
ambiental no autorice la actividad, dadas las condiciones ambientales
de la zona’”.

AMPLIACIÓN DE PLAZOS PARA IMPLEMENTAR LOS PLANES DE MANEJO,

RECUPERACIÓN Y RESTAURACIÓN DE LAS ÁREAS DE EXPLOTACIÓN EN
LA SABANA DE BOGOTÁ: Con la Resolución 1.277 de 1996, el Ministerio de
Medio Ambiente determinó que dichos planes debían ejecutarse máximo en un
año para explotación minera en área urbano y máximo en tres años para las
ubicadas en áreas suburbanas o rurales, contados a partir de la ejecutoria del acto
administrativo que establezca o imponga el Plan. Luego con la Resolución 803 de
1999 esos plazos fueron ampliados porque así lo solicitaron el DAMA, el
Ministerio de Minas, la CAR, porque no se había logrado implementar en forma
completa; los plazos se ampliaron en 6 y 8 años, respectivamente.

 Actividades mineras en ZONA COMPATIBLE PERO SIN

AUTORIZACIÓN, deben solicitarlo y presentar dentro de los 6 meses
siguientes a la expedición de la Resolución el plan de manejo y
restauración ambiental ante la autoridad ambiental competente.

 Nuevas explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá por fuera de

las zonas delimitadas como compatibles están prohibidas.

RESPONSABILIDAD CIVIL Y PENAL: de las personas naturales o jurídicas que

se encuentren cobijadas por la Resolución 1.277 de 1996, por el incumplimiento
de las obligaciones derivadas del Plan de Manejo y Restauración Ambiental y de la
normatividad vigente.

Del contenido de las resoluciones demandadas la Sala advierte que su

objetivo es la concreción y desarrollo del ejercicio armónico de la facultad
reglamentaria y de la eficaz ejecución de la ley la 99 de 1993, permitida
constitucional y legalmente al Ministerio del Medio Ambiente, en ejercicio de su
competencia legal de ser el máximo órgano rector del medio ambiente y de las
actividades que de una u otra forma afectan los recursos naturales, como pasa a
explicarse:

Las resoluciones 00222 de 3 de agosto de 1994, aclarada por la 249 de 5 de

agosto de 1994, 1.277 de 26 de noviembre de 1996 y 803 de 24 de septiembre de
1999, al prever la posibilidad de los municipios y de la CAR para restringir la
actividad minera y determinar las zonas compatibles con las explotaciones
mineras en la Sabana de Bogotá; disponer los distintos eventos y consecuencias
de la actividad minera en zona compatible, en zona incompatible, con o sin
permiso; imponer la obligatoriedad de un Plan de Manejo y Restauración
Ambiental y señalar la prohibición de la explotación minera en la Sabana de
Bogotá, responde a las competencias previstas en la ley 99 de 1993 sobre el
establecimiento de políticas y regulaciones, planes y programas para la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales, del medio ambiente, y del patrimonio;
sobre la regulación de las condiciones generales para el saneamiento del medio
ambiente, el manejo, conservación, restauración y recuperación de los recursos
naturales, pues impide, elimina o mitiga el impacto de actividades deteriorantes o
destructivas del entorno o del patrimonio natural, como en efecto lo es la industria
extractiva para materiales de construcción en la Sabana. Constituye el ejercicio de
la atribución de señalar normas ambientales mínimas a las cuales deben sujetarse
las actividades mineras, conforme al artículo 2 de la ley en cita (num. 10) y en
concreto el desarrollo de la competencia de restricción en el uso de los recursos
naturales no renovables.

Más aún cuando expresamente el artículo 61 de la ley 99 de 1993 como

consecuencia de la declaratoria de interés ecológico, con destinación prioritaria
agropecuaria y forestal impuso al Ministerio del Medio Ambiente la determinación
de zonas compatibles con las exploraciones mineras, el Ministerio no hizo cosa
distinta que ejercer su competencia y la función reglamentaria otorgada por esa
ley para el territorio de la Sabana de Bogotá y que de todos modos podía ejercer,
desde el punto de vista de la generalidad, con base en el resto de la normatividad
ya citada en capítulo de este fallo, que se denominó Ministerio del Medio
Ambiente y su competencia. Así: la ley 99 de 1993 en sus artículos 49 y
siguientes, invocados en las distintas demandas, previó la OBLIGATORIEDAD
DE LA LICENCIA AMBIENTAL para la ejecución de obras, el establecimiento de
industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley y los
reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o
notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental, en tanto se trata de
la autorización que la autoridad ambiental competente, esto es, Ministerio del
Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y
distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley otorgan para tales efectos, la
cual se sujeta al cumplimiento de los requisitos que se establezcan para la
prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad autorizada y en las cuales deben acatarse
las disposiciones relativas al medio ambiente y al control, la preservación y la
defensa del patrimonio ecológico, expedidas por las entidades territoriales
de la jurisdicción respectiva. Concretamente en esta materia, al Ministerio del
Medio Ambiente se le atribuyó la competencia de otorgar de manera privativa la
licencia ambiental para la ejecución de proyectos de gran minería y la licencia
ambiental global para la etapa de explotación minera “sin perjuicio de la
potestad para adicionar o establecer condiciones ambientales específicas
requeridas en cada caso dentro del área o acto del título minero” (par. 3 art.
51).

Ahora bien, incluso la delimitación del otorgamiento de las licencias ambientales

en las grandes ciudades está a cargo de los municipios, los distritos y las áreas
metropolitanas, dentro del perímetro urbano siempre y cuando la competencia no
esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente (art. 55).

La supuesta concurrencia u oposición que la parte actora, de una de las dos

demandas acumuladas, da a entender entre la restricción de la actividad minera
prevista en el artículo 61 de la ley 99 de 1993 y la legalización de la actividad de
pequeña minería de los explotadores de hecho determinada en el artículo 58 de la
ley 141 de 1994, no encuadra dentro de los supuestos que permitan el cotejo
normativo, porque se reitera que tanto la norma superior (ley 99 de 1993) como las
inferiores (resoluciones demandadas) se dictaron en virtud de la función
reglamentaria, concepto autónomo y disímil al de exceso de la potestad
reglamentaria, en que se sustenta el cargo.

Igual sucede con el ataque que la parte actora basa en el agotamiento de la

potestad reglamentaria con la expedición de la Resolución 222 de 1994 y por ende
la imposibilidad de expedir reglamentos posteriores, porque se recaba el sustrato
de la norma legal citada corresponde a otra figura ajena a la potestad
reglamentaria, pues, la competencia devenía de la ley 99 de 1993 (art. 61), es
decir, por expreso mandato del legislador, sin pauta distinta para su ejercicio y, por
ende, no es viable entender que el Ministerio de Medio Ambiente se arrogó la
facultad del legislador, como lo afirma uno de los demandantes, ni que excedió la
potestad reglamentaria, de la cual carece.

Además, ese cargo tampoco encuentra prosperidad por carencia de supuesto

fáctico, por la autorización de actividades mineras dañinas y de alto impacto
ambiental en zonas de la Sabana incompatibles con la minería y la abolición de la
exigencia de la licencia ambiental, toda vez que el memorialista mezcla los
distintos eventos previstos en las resoluciones; nótese que lo único que se
evidencia es que el Plan de Manejo de Recuperación o Restauración Ambiental se
implementó a fin de que los explotadores de las minas cuya orden fue de cierre
definitivo procedieran a la restauración ambiental, sin que se observe el cambio
de la licencia ambiental por dicho Plan, pues es un hecho que las minas tendrán
cierre definitivo, lo cual presupone la inexistencia de licencia ambiental (art. 50 ley
99 de 1993).

Finalmente, en cuanto al cargo que recae sobre la Resolución 803 de 24 de

septiembre de 1999, y siguiendo la consideración general de improcedencia del
ataque ante inexistencia de potestad reglamentaria en cabeza del Ministerio de
Medio Ambiente, lo cierto es que la crítica a previsión de modificar para aumentar
los plazos perentorios impuestos por la anterior Resolución 222 de 1994 y de
modificar la determinación de las zonas incompatibles con un estudio técnico, es
un cargo que se formuló erróneamente porque en el planteamiento de fondo
pretende enfrentar dos actos administrativos de la misma jerarquía (nacionales y
proferidos ambos por el Ministerio del Medio Ambiente), lo cual no responde a
la naturaleza de la acción de simple nulidad cuyo fin teleológico es mantener el
ordenamiento jurídico dentro de la jerarquía normativa, comparando el acto inferior
con el superior para deducir la validez o invalidez del inferior, pero no comparando
normas de idéntico rango, para colegir revocatoria o modificación normativa.

No obstante, se observa en cuanto al PRIMER PUNTO, que la ampliación de los

plazos no fue dado para la permisión de explotaciones mineras, como parece
entenderlo el demandante, sino para la implementación y terminación de los
Planes de Manejo para la Restauración y Recuperación de las zonas explotadas
en las áreas ahora incompatibles para la minería, baste con mirar los
considerandos de la Resolución creadora del Plan y la Resolución precitada que
amplió los plazos:

 Así, la Resolución 1.277 de 1996 del Ministerio del Medio Ambiente indicó
que mediante la Resolución 222 de 1994 del mismo organismo se dispuso el
cierre definitivo de las actividades mineras en zonas incompatibles con la minería,
pero que dado el avance de las explotaciones y el posible riesgo que implica su
abandono se ordena al explotador que realice la adecuación morfológica y
ecológica de los frentes activos; “que por tal motivo, las empresas extractivas de
materiales de construcción situadas en zonas incompatibles con la minería,
deberán ejecutar un Plan Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental para la
adecuación morfológica y ecológica”.
 Por su parte la Resolución 803 de 1999 en sus considerándose indicó: “Que
mediante oficio número 11774 de 4 de mayo de 1999, el Director General del
DAMA solicitó la ampliación de los plazos estipulados en el artículo 4 de la
Resolución 1277 de 26 de noviembre de 1996, a partir de la ejecutoria del acto
administrativo que establezca o imponga el Plan de Manejo Recuperación y
Restauración Ambiental. Que en el mismo sentido, el Ministerio de Minas y
Energía mediante oficio número 07969 del 12 de mayo de 1999, solicitó la
ampliación de los plazos. Que de igual manera, la CAR mediante comunicación
del 5 de mayo de 1999, tomando como fundamento el estudio técnico ‘Diagnóstico
Minero Ambiental Distrito Capital (Usme, Tunjuelito, Ciudad Bolívar), sectores
Soacha - Sibaté, Mosquera - Bojacá y Cogua’ manifiesta su acuerdo con la
ampliación en los términos estipulados en la Resolución 1.277 de 1996. Que
estudiados los documentos antes relacionados, así como la real aplicabilidad que
han tenido los preceptos consignados en la Resolución 1.277 de 1996, este
Ministerio concluye que los plazos allí otorgados no han sido suficientemente
apropiados para implementar los Planes de Manejo, Recuperación o Restauración
de las áreas de explotación minera en la Sabana de Bogotá, determinadas en el
artículo 2 de la Resolución 1.277. Que analizado el artículo 4° de la Resolución
1.277 de 1996, se determina que el plazo otorgado para la ejecución del Plan de
Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental de las explotaciones mineras
ubicadas en las áreas urbanas, se encuentra vencido. Igualmente, se encuentra
próximo a expirar el plazo otorgado para el mismo fin, a las explotaciones
ubicadas en las áreas suburbanas y rurales. Que teniendo en cuenta lo
anteriormente expuesto, el Ministerio del Medio Ambiente considera viable
modificar el artículo 4° de la Resolución, en el sentido de ampliar el plazo para la
ejecución del Plan...”.

De tal suerte que no se trata de la ampliación de actividades mineras, pues la

orden de cierre definitivo permanece sin variación, sino del aumento del plazo para
la ejecución del Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental.

Y en relación con el SEGUNDO PUNTO, no encuentra la Sala en qué reside la

violación al ordenar estudio técnico que revise y redefina las zonas compatibles
con la minería en la Sabana, no sólo por el argumento indicado, sino porque la
competencia encuadra dentro del ejercicio de la función reglamentaria, es obvio
que será luego con un acto similar a los demandados que emitirá su decisión de
voluntad; nada distinto se ordena en el artículo 5º de la Resolución; en ella se lee:
“ordenar la elaboración de un nuevo estudio técnico que revise y redefina las
zonas compatibles con la actividad minera para materiales de construcción en la
Sabana de Bogotá establecidas en la Resolución 0222 de 1994”, sin que pueda
entenderse, como lo menciona el demandante, que con un simple estudio técnico
se derogue la ley.

En consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar porque la expedición de

las resoluciones demandadas se derivó, de una parte, sólo del ejercicio de la
función reglamentaria y no de la potestad reglamentaria, como lo alegaron los
demandantes, y por sustracción de materia no puede haber exceso en lo que
inexiste. Y de otra, porque dentro del marco de la facultad reglamentaria tampoco
se advierte la trasgresión de las normas superiores, que se indicaron en la
demanda como apoyo del concepto de violación.

SEGUNDO CARGO:
VIOLACIÓN A LA LEY 141 DE 1994:

Las demandas hacen referencia, en forma principal, a la trasgresión del artículo 58

de la ley, toda vez que el artículo 7 de la Resolución 222 de 1994 adicionado por el
artículo 2 de la No. 1.277 de 1996 y el parágrafo del artículo 2 de ésta última, son
contrarios en forma clara y evidente a la disposición superior invocada, pues la
Resolución que se acusa dispone, en el artículo 7, que las actividades mineras
que están fuera de las zonas compatibles y que al momento de la Resolución no
cuenten con los permisos, licencias o contratos vigentes se cerrarán
definitivamente, consecuencia que no prevé la norma superior y desconoce que el
legislador ya había dispuesto, que en los casos de explotaciones de hecho de
pequeña minería anteriores a 30 de noviembre de 1993, podían legalizarse si así
se solicitaba, previo cumplimiento de los presupuestos, términos y condiciones
establecidos por esa ley. Además impuso obligaciones nuevas a quienes
disponían de permiso o similar en zonas declaradas compatibles y dispuso el
cierre definitivo de las explotaciones que estuvieran comprendidas dentro de las
zonas que el Ministerio declarara como áreas no compatibles.

En este punto, en la demanda que dio origen al expediente 15.048, acumulado a

otras demandas que también se fallan, se argumenta la inaplicación del artículo
61 de la ley 99 de 1993, que de forma directa la Resolución demandada 1.277 de
1996 la afecta, en tanto en sus considerandos se apoyó en dicho artículo.
Considera el actor que si bien es cierto en dicha ley se faculta al Ministerio del
Medio Ambiente para determinar las zonas de la Sabana de Bogotá y de sus
valles aledaños sobre los cuales exista o pueda existir compatibilidad con las
explotaciones mineras, para con base en ello autorizar o negar el permiso
ambiental del caso, es innegable que el ejercicio de esta facultad no puede afectar
o extenderse a las explotaciones de hecho ubicadas en la Sabana, las cuales
están protegidas por norma especial, la ley 141 de 1994. Y añadió: “Lo dispuesto
por el artículo 61 de la ley 99 de 1993 y por la Resolución No. 1.277 del 26 de
noviembre de 1996, sólo puede ser aplicable para el caso de posibles
explotaciones formuladas al amparo del decreto 2.655 de 1988 (Código de Minas)
que siendo una norma general y anterior a dicha ley, si pueden ser afectadas por
ellas”.

LA SALA recuerda que la ley 141 de 30 de junio de 1994, que reguló el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, permitió la legalización de explotaciones mineras de hecho de
pequeña minería desarrolladas “hasta 30 de noviembre de 1993”, con la condición
de que hubieran sido permanentes; señaló que esos explotadores tendrían un
plazo de 6 meses a partir de la vigencia de la ley, para el envío de la solicitud de
autorización (licencia, permiso o contrato) y así la autoridad competente,
conforme a las normas legales vigentes, quedaba en la obligación de legalizar
dicha explotación en un plazo no mayor de un año; y que este plazo, para la
autoridad, fue prorrogado en un año más por el decreto ley 2.150 de 1995, art.
127.

Nótese que la ley 141 de 1994 estableció, un beneficio para aquellas personas
que encuadraran dentro de los presupuestos previstos - citados - sin que pueda
entenderse que ese beneficio constituye derogatoria del ordenamiento anterior.
Esto es tan cierto que incluso el decreto 2.636 de 1994, reglamentario del artículo
58 de la ley 141 de 1994, definió como explotadores mineros de hecho a las
“personas que sin título minero vigente, lleven a cabo explotaciones de depósitos
y yacimientos mineros” y para efectos de su legalización dispuso, en el artículo 2º,
que debían presentar con la solicitud del título minero las pruebas “para demostrar
su condición de explotador permanente de hecho, cuyos trabajos fueron
anteriores al 30 de noviembre de 1.993” y determinó las etapas para tramitar la
legalización tales como: que con fundamento en la visita técnica, el funcionario
competente emite un concepto en el que se define si, de acuerdo con las
condiciones técnicas y ambientales, es viable legalizar la explotación; en todo
caso, la verificación de tales hechos, quedaba sujeta a la visita técnica al área, a
fin de establecer entre otros aspectos, la antigüedad de los trabajos de
explotación, el mineral explotado y el rango de minería (art. 3°); que no hay lugar
a la legalización de las explotaciones mineras cuando a juicio de la entidad
competente se consideren “manifiestamente inseguras, presenten peligro
inminente para la vida de los mineros o cuando la autoridad ambiental no
autorice la actividad”, o cuando se hubieren formulado sobre áreas
restringidas para la minería o de reserva especial (art. 8°). Es decir, la persona
interesada en legalizar su situación de hecho, debía demostrar a más de la
existencia de una explotación sin título minero, que lo venía haciendo de manera
permanente, con anterioridad al 30 de noviembre de 1.993 y de todos modos
cumplir con todas y cada unas de las previsiones legales, en forma preferente
aquellas disposiciones ambientales. Y así lo consideró esta Sala en sentencia
proferida el día 22 de noviembre de 2001 12, por medio de la cual declaró ajustados
a derecho los artículos 4, 5, 8 y 11 de ese decreto reglamentario y en cuyos
considerandos se calificó como beneficio legal para los explotadores de hecho a la
previsión del artículo 58 de la ley 141 de 1994; en los apartes pertinentes de este
fallo se lee lo subsiguiente:

“( ) se hacía imposible en sentir de la Sala, que a través del envío de la

sola solicitud de legalización pudiera el explotador de hecho que
pretendía legalizar la explotación minera, acreditar ante la autoridad
competente su permanencia en la zona.

b. La definición que el decreto 2.636 de 1994 trajo en el artículo 2° de

explotadores mineros de hecho ‘como las personas que sin título minero
vigente, lleven a cabo explotaciones de depósitos y yacimientos mineros’,
responde a la previsión del Estatuto Minero son el ejercicio ilegal de la
actividad minera y las explotaciones ilícitas (arts. 11 y 302). En igual sentido,
no se desprende del art. 58 de la ley 141 de 1994 que la ley quisiera relevar
de los requisitos previstos en las normas sobre la materia a quienes a 30 de
noviembre de 1993 se encontraran realizando explotaciones mineras de
pequeña minería sin el correspondiente título. De tal manera, que en el
programa de legalización de explotaciones mineras que emprendió la
ley 141 de 1994 para los pequeños mineros debían seguirse, porque
expresamente no los excepcionó, los requerimientos que señala el
Código de Minas (decreto 2655 de 1988) para la obtención del respectivo
título minero y de su registro”.

12
Exp. 12.908. Actor: Douglas Velásquez Jácome. C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.
Para la Sala nada más alejado de la realidad jurídica sería aceptar el
entendimiento que asevera la demanda sobre que el artículo 58 de la ley 141 de
1994 derogó el 61 de la ley 99 de 1993 pues, por el contrario, esas dos
disposiciones son complementarias y armónicas; o sino ¿cómo entender que en
aquellos casos en que se negó la legalización del explotador de hecho bien sea
porque existía título minero anterior vigente, o porque la persona no era explotador
permanente o porque lo fue después de noviembre de 1993 (límite establecido en
la ley) o porque no adjuntó las pruebas idóneas pueda considerarse que dejó de
ser ilícito, irregular o de hecho? cuando en estricto sentido de la norma el
saneamiento de la situación, alegado por la parte demandante, no fue previsto por
el legislador y además no hizo derogatoria del artículo de la ley 99 de 1993.

Y es que no sólo las leyes mencionadas sino otras, como la 388 de 18 de julio de
199713 prevén dentro de su articulado la preponderancia en el tratamiento y
protección al medio ambiente y a los recursos naturales, así como objetivo de la
ley determina el establecimiento de los mecanismos que permitan el uso equitativo
y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural
en su ámbito territorial art. 1 num. 2) y enseña que la función pública del
ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística, que abarca las
decisiones administrativas y las actuaciones urbanísticas relacionadas con la
intervención en los usos del suelo y con el ordenamiento del territorio (art. 8), tanto
así que como elemento integrante del Plan de Ordenamiento territorial incorpora el
deber de señalar las áreas de reserva y las medidas para la protección del medio
ambiente, conservación de los recursos naturales y de defensa del paisaje (art. 12
num. 2.2, art. 16 num. 1.3), a delimitar las áreas de conservación y protección de
recursos naturales, paisajísticos y de las áreas expuestas a amenazas y riesgos,
entre otras (arts. 13 y 25 nums. 3). Así también, prevé que los esquemas de
ordenamiento territorial deberán contener como mínimo, las zonas de
conservación y protección de recursos naturales y ambientales (art. 17).

Es más, tanta es la trascendencia de ese derecho colectivo (ambiente sano y

patrimonio natural) que esa ley y su modificatoria 507 de 28 de julio de 1999 14,
sólo vigentes para el momento en que se expidió la última de las resoluciones
demandadas, disponen en forma clara que incluso el Proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración o de la Corporación

13
Publicada en D.O. 43.091 de 24 de julio de 1997.
14
Rige a partir de su promulgación. Publicada en D.O. 43.652 de 6 de agosto de 1999.
Autónoma Regional o de la autoridad ambiental, para que concerte con el distrito o
municipio, según sea el caso, los asuntos exclusivamente ambientales, de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. Se trata entonces de una
competencia que ejercen todas las autoridades asignadas, en colaboración
armónica, las cuales deben propender por el ordenamiento ambiental del territorio
pues conforme a la misma ley 99 de 1993, es al Estado al que le compete regular
y orientar la planificación en el uso de los recursos naturales para su adecuada
explotación y desarrollo sostenible (art. 7), del cual hacen parte sus entidades y
dependencias, las cuales deben sujetarse a los principios de armonía regional,
gradación normativa, y rigor subsidiario, conforme lo definió el mismo legislador en
los siguientes términos:

“PRINCIPIO DE ARMONÍA REGIONAL. Los Departamentos, los Distritos,

los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias
a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus
funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y
los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con
sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política
Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y
coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente
físico y biótico del patrimonio natural de la nación.

PRINCIPIO DE GRADACIÓN NORMATIVA. En materia normativa las reglas

que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los
recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la
preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de
superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus
competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales
renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos,
Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con
sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional,
el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas
Regionales.

PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO. Las normas y medidas de policía

ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas
expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización
de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio
ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y
libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente,
o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad
por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más
rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel
regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se
desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las
competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo
ameriten...
 Los Actos Administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por
su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a
60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la
conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter
permanente” (art. 63).

Antes esa misma disposición preveía, antes de la declaratoria de inexequibilidad,

la posibilidad de que los actos administrativos expedidos por las Corporaciones
Autónomas Regionales que otorgaran o negaran las licencias ambientales fueran
apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente; la inexequibilidad se declaró en
sentencia C- 894 de 7 de octubre de 2003.

Dentro de ese principio de colaboración coordinada y armónica, al Distrito Capital

de Bogotá corresponde en materia ambiental, entre otras, dictar dentro de los
límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las
normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del
suelo (num. 8); promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y
sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables;
elaborar los planes programas, proyectos ambientales y disposiciones legales
reglamentarias articulados a los planes, programas y proyectos regionales,
departamentales y nacionales y conforme a las disposiciones legales
reglamentarias superiores, a fin de controlar, preservar y defender el patrimonio
ecológico del distrito; ejerce también funciones de control y vigilancia del medio
ambiente y de los recursos naturales (num. 6, art. 65). Y también recaen sobre el
Distrito Capital de Bogotá las competencias asignadas para los grandes centros
urbanos, toda vez que se trata de un distrito cuya población urbana es superior al
millón de habitantes; esas competencias corresponden a las mismas atribuciones
de las Corporaciones Autónomas Regionales a ejercer dentro del perímetro
urbano, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano; “Además de las
licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les
corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro
del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o
metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y
emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y
peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y
adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación” (art. 66).
Se reitera entonces que el beneficio legal previsto en la ley 141 de 1994 no puede
ni se ha entendido como un derecho adquirido derivado sólo de la simple
presentación de la solicitud, como ya es explicó, pues es clara no sólo la armonía
de esa ley con la No. 99 de 1993 sino la preponderancia del interés general y el
derecho colectivo del medio ambiente aunado al tratamiento de reserva ecológica
de que fue objeto la Sabana de Bogotá, los cuales superan y transcienden a las
esferas privadas y subjetivas de quien se considera pequeño minero de hecho,
como así lo evidencia el contenido del decreto reglamentario de la ley 141 de
1994, el 2.636 de 1994. Mal podría entonces accederse a la inaplicación de la ley
99 de 1993, pues se reitera, ambas normas son complementarias.

Por otra parte dice el memorialista que el cierre definitivo de las actividades por
carencia de permiso, licencia o contrato vigente no fue un efecto previsto en la ley
141 de 1994. Pero nada más alejado de la realidad, pues el artículo 58 dispone
que la autoridad competente legalizará la explotación conforme a las normas
legales vigentes; y resulta que esas normas eran el artículo 61 de la ley 99 de
1993 y todas las mencionadas sobre licencia ambiental, en las cuales se indica
que en la expedición de la mismas y para el otorgamiento de permisos,
concesiones y autorizaciones, se acatarán las normas relativas al medio ambiente,
control y preservación y la defensa del patrimonio ecológico.

En cuanto al argumento de trasgresión de la ley en cuanto las resoluciones

demandadas imponen obligaciones nuevas a quienes disponían de permiso o
similar, se observa que simplemente el Ministerio del Medio Ambiente, incluso
respetando a aquellos quienes desarrollaban actividades mineras que al momento
de la expedición de la Resolución 222 de 1994 tuvieran el permiso pero que según
esa nueva Resolución estuvieran localizados fuera de las zonas compatibles
debían implementar un Plan de Manejo y Restauración Ambiental. De tal suerte,
que la nueva obligación no es anterior ni concomitante a la licencia, permiso,
autorización o contrato de la actividad minera, por lo tanto no desconoce la
licencia vigente, en cumplimiento del anterior Código de Minas (decreto ley 2.655
de 1988) que en su artículo 6 previó: “Derechos adquiridos o constituidos y meras
expectativas. Para efectos del presente Código, son derechos adquiridos y
constituidos solamente: 2. Los permisos y licencias otorgados mediante
Resolución debidamente ejecutoriada, que conserven su vigencia y validez a la
fecha de expedición de este Código”.
Por ende, las resoluciones demandadas no afectaron esas licencias sino que
impusieron un deber posterior en aras de preservar y mitigar el medio ambiente.
Además, se recuerda que mucho se ha dicho sobre que el acto de otorgamiento
de una licencia no implica por si un derecho adquirido. La Sala en sentencia del 28
de noviembre de 199615, en referencia a las licencias de funcionamiento, dijo:

“El derecho adquirido que alega la actora es el de poder explotar el

establecimiento comercial objeto de la litis, esto es, el que le otorga la
licencia de funcionamiento, cabe decir que aquel derecho no reviste
condición de adquirido, entendido como derecho incorporado al haber o
patrimonio del actor, antes bien es un derecho temporal y sujeto al
condicionamiento que se deriva de la regulación legal y reglamentaria
policiva respectiva, la cual a su vez tiene su fundamentación en valores que
la Constitución ordena preservar, como el orden público en general, el
espacio público y el medio ambiente, en particular. No por otra razón, la
comentada licencia se hallaba sometida a renovación periódica y a vigilancia
o control permanente por parte de las autoridades policivas. Su situación era
pues, legal y reglamentaria, y como tal podía ser modificada unilateralmente
por la administración, por las causales o motivos que la autorizaban para
ello, como lo ha expuesto de manera reiterada la jurisprudencia de la
Corporación”.

Y en fallo dictado el 21 de noviembre de 2003 16, referente a las licencias

aduaneras, se precisó lo siguiente:

“No puede afirmarse válidamente que respecto de las licencias o

autorizaciones de funcionamiento de los establecimientos exista un
verdadero derecho adquirido puesto que el derecho, en el caso de
autorizaciones o habilitaciones, se mantiene mientras se cumplan las
exigencias legales para ello. No puede hablarse de autorizaciones
indefinidas, absolutas o ilimitadas que se mantienen no obstante el paso del
tiempo y la exigencia de nuevos requisitos”.

Igualmente en sentencia de 30 de abril de 2003 17, en relación con la licencia

ambiental, se destacó:

“Si el actor alude a la obligatoriedad del acto que le otorgó la licencia

ambiental, se ha de tener en cuenta que esa obligatoriedad u oponibilidad
puede ser suspendida o dejada sin efecto por la autoridad que la otorgó, en
virtud del artículo 33 del decreto 1753 de 1994, que reglamenta el artículo 85
de la Ley 99 de 1993, dado que la misma puede ser suspendida o revocada

15
Sección Primera. Expediente 3.889. Actor: Sociedad El Taller de Clement y Cía Ltda. C.P.Dr.
Juan Alberto Polo Figueroa.
16
Sección Primera. Expediente 00199. Actor: In Bond Gema S.A. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete
Barrero.
17
Sección Primera. Expediente 8.270. Actor: Ciro Alfonso Rodríguez. C.P. Dr. Manuel Urueta Ayola.
 por esa autoridad. El cargo, por consiguiente no tiene vocación de
prosperar.... ... la violación se hace radicar en que fija un año de plazo para
la ejecución de las acciones vistas en el plan de manejo, y que no obstante
la decisión acusada se dictó habiendo transcurrido sólo tres (3) meses del
mismo. Ese cargo no tiene vocación de prosperar puesto que además de no
ser una norma superior del acto acusado, sino de igual jerarquía normativa,
el artículo 33 del Decreto 1753 de 1994 no limita en el tiempo la posibilidad
de tomar las medidas en comento, y menos al vencimiento del término que
se establezca para el cumplimiento del plan de manejo ambiental.

Por el contrario, esas medidas están previstas justamente para los casos en
que se incumplan las obligaciones propias del desarrollo de ese plan, de
modo que pueden ser tomadas en cualquier momento que se advierta el
incumplimiento, una vez otorgada la licencia ambiental. A ello se agrega que
se surtió la actuación correspondiente al asunto, consistente en el
seguimiento permanente que la entidad demandada le hizo al desarrollo del
Plan, dentro del cual requirió periódicamente al actor para que se ciñera al
mismo, de suerte que el reiterado incumplimiento de éste la condujo a tomar
la medida acusada, actuación que se ajusta al artículo 33 en cita y a la
primera parte del C. C. A. en lo compatible con el caso, toda vez que se debe
tener presente que se trata de situaciones sometidas a vigilancia policiva
administrativa especial, como es la relativa a la protección del medio
ambiente y de la salubridad pública, cuyas decisiones pueden ser de
cumplimiento inmediato en casos de grave amenaza de tales aspectos”.

Respecto al mismo tema, en sentencia de 24 de octubre de 2002 18, la Sala dijo:

“Obra la Resolución num. 197 de 1o de marzo de 1995, expedida por el

Ministerio del Medio Ambiente, que da cuenta de que el proyecto de la actora
fue modificado respecto de los documentos presentados ante el INDERENA
y que en esas condiciones se puede generar impacto hacia el área del
manglar con grave deterioro del mismo, por lo que en aplicación del principio
de precaución previsto en el numeral 6 del artículo 1o de la Ley 99 ordenó la
suspensión de las obras y requirió a la demandante para que en 10 días
allegara los planos actualizados del proyecto.

Si tales modificaciones no fueron consultadas, respecto de las mismas no

podía haber concepto de viabilidad ambiental, así como tampoco aprobación,
según lo recalcó la Resolución num. 029.; y en estas condiciones no puede
la Sala tener por cierto el hecho de que antes de la expedición de la Ley 99
de 1993 estaban cumplidos por parte de la actora todos los requisitos
exigidos para llevar a efecto el proyecto, lo que descarta per se la
existencia de derechos adquiridos, circunstancia que, además,
autorizaba a las autoridades ambientales a analizar la situación a la luz
de la Ley 99 de 1993”.

En fallo del 27 de febrero de 2003 19, sobre las licencias para prestar el servicio de
transporte: “El artículo 18 de la Ley 336 de 1996 es claro en señalar que ‘El
permiso para prestar el servicio público de transporte es... revocable’ lo que
18
Expediente 4.027. Actor: The Great View Company S.A.. C.P.Dr. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
19
Expediente 7.103. Actor: Irene Acosta Babativa. C.P.Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
permite inferir que no genera derechos adquiridos”. Y esa misma decisión, citando
a García Enterría, señaló:

“’El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el

tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de
derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación
necesaria de este tipo de autorizaciones a las
circunstancias concurrentes en el momento en que se
otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a
la permanente compatibilidad de la actividad autorizada
con el superior interés público, cuya prevalencia no puede
quedar subordinada al resultado de una valoración inicial
inmodificable’

Con base en lo expuesto, no puede considerarse que el

otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el
servicio público de transporte genere derechos adquiridos a
favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como
tales -lo ha dicho la Corte- aquellos que ‘se entienden
incorporados válida y definitivamente o pertenecen al
patrimonio de una persona’. Se trata simplemente de derechos
temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y
modificaciones que se deriven de la regulación legal y
reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los
derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha
explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios
fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la
prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento
de la calidad de vida de la población (arts. 1, 2 y 366 C. P.)”.

Así también, en el caso de las licencias ambientales la ley 99 de 1993 prevé la

posibilidad de revocatoria y de suspensión tanto de la licencia ambiental como de
los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamiento de los
recursos naturales y del medio ambiente, “cuando quiera que las condiciones y
exigencias por ella establecidas no se estén cumpliendo conforme a los términos
definidos en el acto de su expedición” (art. 62).

Por otra parte, el decreto reglamentario de la ley 99 de 1993, No. 1.753 de 3 de

agosto de 1994, dispuso que los proyectos, obras o actividades que conforme a
las normas vigentes antes de la expedición del decreto, obtuvieran permisos,
concesiones, licencias y autorizaciones de carácter ambientales que se requería
“podrán continuar, pero la autoridad ambiental competente podrá exigirles,
mediante providencia motivada, la presentación de planes de manejo,
recuperación y restauración ambiental”. Y para los proyectos o similares que
con anterioridad a la expedición del decreto hubieren iniciado los trámites de
autorización, continuarán el trámite de acuerdo con las normas vigentes al
momento de su iniciación, podrán adelantar el proyecto en caso de obtenerlo pero
la autoridad ambiental podrá exigirles también dicho plan (art. 38, régimen de
transición).

En consecuencia, comparado el texto demandado de los actos administrativos con

las normas superiores no se observa que exista la violación que la demanda
imputa y respaldada en quebranto del artículo 58 de la ley 141 de 1994. Por el
contrario como se analizó varias normas de índole reglamentaria y legal le
permitían esa competencia al Ministerio del Medio Ambiente.

TERCER CARGO
QUEBRANTO DE LA LEY 99 DE 1993 Y ABUSO DE PODER:

La demanda afirma que mediante los artículos 4 a 7 de la Resolución 1.277 de

1996, el Ministerio dispuso, contrario a derecho que las actividades mineras
ilegales realizadas en las zonas incompatibles podían durar máximo de 1 a 3
años; “que las personas beneficiarias de esas determinaciones ilegales eran
responsables por el incumplimiento de los planes de manejo ilegalidad y que esos
plazos ilegales eran improrrogables, debiendo regir dicho acto ilegal a partir de su
publicación”; que en igual forma así se hizo con la Resolución 803 de 1999 y por lo
tanto estas resoluciones “son actos dictados con abuso de poder, arbitrarios, que
contrarían supuestos supralegales”. Y se apoya también en la violación:

- a los artículos 2, 3 y 7 de la ley 388 de 1997 (principios del

ordenamiento del territorio, función pública del urbanismo y
competencias en materia de ordenamiento territorial) porque se
violaron los principios de ordenamiento del suelo de una zona
protegida como de interés ecológico nacional;

- a los artículos 1, 4, 5 a 7 del decreto reglamentario 1.715 de 4 de

agosto de 1978: 1 (competencias del Inderena), 4 (prohibición de
deformar o alterar elementos naturales para fines publicitarios); 5 a 7
(sanciones y multas para el causante de alteración perjudicial o
 antiestéticas de paisajes naturales); ese decreto reglamentó el
decreto ley 2.811 de 1974, la ley 23 de 1973 y el decreto ley 154 de
1976 sobre protección al paisaje, porque el Ministerio con los actos
demandados desconoció que el ambiente es patrimonio común cuya
conservación y mejoramiento son de utilidad pública porque exonera
de sanción a mineros que han causado daños al patrimonio común e
hizo permisivo la degradación del ambiente con explotaciones
dañinas y que el paisaje es un recurso protegido por el Estado;

- al artículo 1 decreto reglamentario 501 de 24 de marzo de 1995

(necesidad de licencia ambiental para la ejecución de trabajos sobre
recursos minerales de propiedad nacional) porque suprimió la
exigencia de la licencia ambiental para la explotación y exploración
minera;

- a los artículos 1 a 9, 12, 15 a 31, 34 a 36 del decreto reglamentario

de la ley 99, 1.753 de 3 de agosto de 1994: 1 a 9 (definiciones;
concepto, contenido y modalidades de licencia ambiental, garantías
en actividades mineras, competencias del Ministerio del Medio
Ambiente y demás autoridades ambientales), 12 (competencias en
las grandes ciudades), 15 a 31 (diagnóstico y estudio de impacto
ambientales), 34 a 36 (principio de prevención, modificación de la
licencia ambiental y renovación) porque reemplazó el requisito de la
licencia para las actividades mineras;

- a los artículos 40 a 43 del decreto reglamentario 2.857 de 13 de

octubre de 1981 (prohibiciones, sanciones, procedimiento
sancionatorio y competencia policiva para los eventos en los cuales
se atente contra la integridad de las cuencas hidrográficas) porque
las actividades mineras autorizadas ilegalmente por el Ministerio
atentan contra la integridad de la Cuenca del Río Bogotá.

A diferencia del planteamiento de la demanda, la SALA no encuentra que en las

resoluciones acusadas se permitan explotaciones mineras en zonas
incompatibles, salvo para los explotadores que tienen una licencia, autorización,
permiso o contrato anterior, a la entrada en vigencia de la ley 99 de 1999, a
quienes el Ministerio ordena la implementación de un Plan de Manejo de
Restauración del medio ambiente, con base en el mismo decreto reglamentario de
esa ley, el número 1.753 de 3 de agosto de 1994 (art. 38). Por el contrario, en las
resoluciones acusadas se ordena el cierre definitivo de las explotaciones mineras
carentes de autorización y se prohíbe la autorización de nuevas actividades
mineras en zonas incompatibles a partir de la fecha de expedición incluso desde la
Resolución demandada 222 de 1994. Y se reitera que el plazo previsto en la
Resolución 1.277 de 1996 y modificado para aumentarlo por la Resolución 803 de
1999, se estableció para la ejecución del Plan de restauración pero no para
permitir la actividad minera, como parece entender el demandante, pues las
mismas resoluciones acusadas castigan, con el cierre definitivo, la actividad
minera carente de permiso y a desarrollarse en zona incompatible, previsión que
incluso proviene de la ley, No. 99 de 1993, y del decreto reglamentario superior,
decreto 1.753 de 1994.

Tampoco se advierte que las licencias ambientales hayan sido reemplazadas por
un Plan de Manejo, Recuperación o restauración Ambiental que se prevé como
complemento al ejercicio de la actividad minera e incluso como parte integrante
del estudio de impacto ambiental que acompaña a la solicitud de licencia se prevé
el diseño de planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de
impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad (art. 57 ley 99 de
1993) y no como requisito sine qua non que autorice dicha actividad, connotación
que sólo tiene la licencia ambiental, como claramente lo prevé la ley 99 de 1993.

“ARTÍCULO 49. DE LA OBLIGATORIEDAD DE LA LICENCIA

AMBIENTAL. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o
el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley y los
reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia
Ambiental.

ARTÍCULO 50. DE LA LICENCIA AMBIENTAL. Se entiende por

Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad
ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad,
sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los
requisitos que la misma establezca en relación con la prevención,
mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad autorizada”.
En este punto, el decreto reglamentario 1.753 de 1994 expresa lo siguiente:

“La licencia ambiental es la autorización que otorga la autoridad

ambiental competente, mediante acto administrativo, a una
persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad que
conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro
grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, y
en la que se establecen requisitos los requisitos, obligaciones y
condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir
para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos
ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada”

LA SALA no observa que en las resoluciones demandadas se reemplazó la

licencia ambiental por el Plan de Manejo, Recuperación y de Restauración
Ambiental como lo entendió la parte demandante; nótese que en los distintos
eventos previstos en esas resoluciones se parte del supuesto o de que existe
licencia desde antes de la entrada en vigencia de los actos, o que sin existir y a fin
de evitar el posible peligro de las actividades mineras no autorizadas y ante el
inminente abandono por la orden de cierre definitivo, se le impone dicho Plan al
explotador, sin que se lea que la licencia ambiental es suplida por éste y menos
que se estén otorgando licencias a las actividades mineras no permitidas o en
zonas incompatibles. Por consiguiente, el cargo no prospera.

CUARTO CARGO:

CONTRADICCIÓN ENTRE DISPOSICIONES DEL MISMO ACTO DEMANDADO

RESOLUCIÓN 222/94:

El actor, en el expediente 00049, explicó que el Ministerio del Medio Ambiente, en

cumplimiento de la delegación prevista en la ley 99 de 1993 (art. 61 inc. 2) expidió
la Resolución precitada. En ésta, los artículos 2 a 4 determinan las zonas
compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá pero en el artículo 6 siguiente,
aclarado mediante el artículo 2° de la Resolución 0249 de 5 de agosto de 1994,
dio al traste con aquellos porque autorizó explotaciones mineras en zona
incompatibles y legalmente prohibidas para esos usos y por eso solicita la
declaratoria de nulidad de este último.
RETOMANDO LO DICHO EN EL ESTUDIO DEL ANTERIOR CARGO se aprecia
que el estudio de la legalidad de un acto administrativo se hace con respecto a
norma de carácter superior dentro de la jerarquía ascendente normativa; así,
particularmente, como se trata de actos administrativos nacionales, las
disposiciones superiores serían decretos nacionales, leyes y Constitución; por esto
la comparación normativa será carente de técnica cuando se propone la
confrontación con normas de igual o de inferior rango; más aún cuando se predica
de disposiciones contenidas en el mismo acto. No obstante, si en gracia de
discusión se aceptara tal formulación tampoco se encuentra la violación que ve el
demandante pues la regla general, como ya se analizó, es la posibilidad de
realizar trabajos de minería en zonas declaradas compatibles con dicha actividad y
previa consecución de la licencia respectiva, en cumplimiento de la ley 99 de
1993, pero es claro que en virtud de esa ley y su reglamentario 1.753 de 1994, fue
el propio legislador y el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad
reglamentaria, los que previeron el evento de transición con respecto a quienes
tenían autorización de desarrollar actividad minera mucho antes de la entrada en
vigencia incluso de esas mismas normas superiores y de los actos demandados.
Por lo tanto las resoluciones simplemente concretaron lo previsto en las normas
de rango superior.

En consecuencia, este último cargo igualmente no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,

F A L L A:

PRIMERO. DECLÁRASE PARCIALMENTE PROBADA la excepción de inepta

demanda, y por lo mismo la Sala SE INHIBE de estudiar algunas imputaciones de
ilegalidad, contra los actos demandados, por carecer de concepto de vulneración
de los artículos de la Constitución Nacional: 1, 2, 6, 13, 49, 58, inciso 2° art. 93,
nums. 2° y 8 art. 95, 101, 113, 114, 150, y 333; del Código Civil art. 18; de la ley 4
de 1913, art. 57; de la ley 491 de 1999 art. 21 y de la ley 99 de 1993, arts. 69 a 72,
103 y 118; del decreto ley 1.042 de 1978 art. 2 y del decreto ley 2.655 de 1988,
arts. 30, 39, 178, 180 a 185, 189 a 191, 202 a 210, 312 y 314.

SEGUNDO. NIÉGANSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, esto es, la

declaratoria de NULIDAD de los artículos 5, 6, 7, 8 y 10 de la Resolución número
222 del 3 de agosto de 1994; del artículo 2 de la Resolución 00249 de 1994; de los
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 de la Resolución 1277 del 26 de noviembre de 1996 y
de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 de la Resolución 803 de 24 de septiembre de 1999,
expedidas todas por el Ministerio del Medio Ambiente.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE y CÚMPLASE.

María Elena Giraldo Gómez Alier Eduardo Hernández Enríquez

German Rodríguez Villamizar Ramiro Saavedra Becerra