Notas de Derecho Constitucional

Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015

FORMACIÓN DE LAS LEYES Y TIPOS DE LEYES
1
FORMACIÓN DE LAS LEYES

FORMALIDADES PARA LA EXPEDICIÓN Y VIGENCIA DE LAS LEYES

CONCEPTO: El término ley viene del latín “ligare” que significa ligar, atar, obligar.
Es generalmente aceptada la definición de Santo Tomas de Aquino cuando dice que
la ley “es la ordenación de la razón para el bien común, dada y promulgada por el que
tiene a su cargo el cuidado de la comunidad”. (Acevedo, 1993, p. 187).

Nuestro Código Civil colombiano, expresa en su Título Preliminar que la ley es “una
declaración de la voluntad soberana, manifestada en la forma prevenida en la Constitución
Nacional. El carácter general de ley es mandar, prohibir, permitir o castigar”. (Artículo 4°
Código Civil).

Las leyes en sentido formal son únicamente expedidas por el Congreso de la República. Para
que un acto de este tenga denominación de “ley” debe revestir la forma y obtener la
tramitación establecida en la Constitución. (Pérez, 1997, p. 505).

De conformidad con el artículo 157 de la Constitución Política, y el artículo 147 de la Ley 5°

de 1992 (Reglamento del Congreso), “ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:

1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de
cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los casos en los
cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas cámaras1.

1
El artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 señala los casos en los cuales el primer debate se surte en forma conjunta:
Sesiones conjuntas.
ARTÍCULO 169. Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de
una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:
1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en
forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (VER
CONST. POL. ART. 346 INC. 3°).
Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será
sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras.
2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite
de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la
manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él; y
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.
2
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.

Forma externa: los actos correspondientes deben llevar la denominación de “ley” seguida
del número de orden que les corresponda en forma indefinida y no por año. Seguidamente
debe llevar un título, el cual, según el artículo 169 de la Constitución, debe corresponder
precisamente al contenido del proyecto, y a su texto preceder esta fórmula:

A) “ la presentación de todo proyecto debe incluirse: título, encabezamiento, parte

dispositiva y exposición de motivos”
B) Contenido del proyecto. (art. 158).
C) Procedimiento (art. 157).
D) Promulgación de la ley (arts. 166, 169 y 189 inc. 9° Constitución Política)
E) Vigencia de las leyes. (Acevedo, 1993, p. 506-507)

De acuerdo con los pasos detallados anteriormente, y siguiendo los lineamientos del
doctor José Iván Ortiz Castro, se puede afirmar que, al Parlamento o Congreso, al cual se le
ha adscrito la función legislativa, esta se actualiza a través de los siguientes pasos:

Iniciativa: es la presentación del proyecto de ley, puede estar en manos del

Parlamento, por intermedio de sus miembros; del ejecutivo a través de sus secretarios o
Ministros; de otros organismos estatales y, se dan también las iniciativas de carácter popular.
(Artículos 154, 155 y 156 Const. Pol.).

En la actualidad, la tendencia se orienta a que las iniciativas de mayor trascendencia

han ido quedando privativamente en manos del Ejecutivo, especialmente en lo relacionado
con aspectos económicos, fiscales, financieros, de Planes de Desarrollo Económico y Social,
etc.

Publicación del proyecto: Según el numeral 1 del artículo 157 de la Const. Pol.,
“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente
por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”.

Discusión: realmente no es más que la deliberación en comisiones y en plenarias de

las cámaras, para determinar los pros y los contras del proyecto, con miras a su aprobación o

3. Por disposición reglamentaria. (INEXEQUIBLE, Sentencia C-365 de 1996). En el evento que así lo
propongan las respectivas Comisiones y sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con
autorización de una de las Mesas Directivas si se tratare de Comisiones de una misma Cámara.
En resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera.
Numeral 3° declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-365 del 14 de agosto
de 1996, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
improbación. Se concreta en los debates que debe experimentar todo proyecto para
convertirse en ley. 3

La aprobación: es la aceptación del proyecto discutido. Se suelen exigir mayorías

comunes y en ciertos casos especiales, pero generalmente es de la mitad más uno del quórum.
(Numerales 2 y 3 del Artículo 157 de la Const. Pol.), (Art. 165 Const. Pol.).

La sanción constitucional: (numeral 4 del Art. 157 Const. Pol.) (Art 189 num. 9
Const. Pol.), (Art. 165 Const. Pol.). Es la aceptación del proyecto ya aprobado por las
cámaras, dada por el Jefe de Estado o de Gobierno, con la finalidad de elevarlo a la categoría
de ley. Pero tal jefe puede abstenerse de impartirla con base en las facultades de veto y de
objeción. (Arts. 165, 166 y 167 Const. Pol.)

La objeción radica en la atribución de quien sanciona, de negarse a ello porque estime

que el proyecto adolece de fallas de inconstitucionalidad o porque crea que es inconveniente.
Puede ser total o parcial.

El veto implica que el proyecto se cancela definitivamente sin posibilidades de

insistencia de las cámaras, como sí existen frente a las objeciones. Este es el sistema de los
Estados Unidos, pero allí los congresistas pueden fusionar proyectos.

La promulgación: (Art. 189 numeral 10 Const. Pol.). Consiste en la inserción de la

ley, una vez sancionada, en el Diario Oficial, con miras a que sea conocida por sus
destinatarios.

La iniciación de la vigencia: es el momento en que la ley empieza a regir por partes

en la medida en que va siendo conocida dentro del territorio y, el sincrónico que prescribe
que la ley, empieza a regir el mismo día en todo el territorio del Estado. En Colombia, como
regla general, empieza a regir dos meses después de su publicación; sin embargo, la misma
ley puede decir cuando empieza a regir, o autorizar al Gobierno para que éste lo determine.

La fuerza normativa de la ley, es decir, su vigencia, termina cuando la norma en

cuestión es retirada del ordenamiento jurídico en la forma prevenida en la Constitución de
cada Estado (generalmente a través de la expedición de una ley posterior contraria,
declaratoria de inconstitucionalidad), o cuando todo el sistema de legalidad es defenestrado
por medio de una revolución triunfante.

Más allá de estos otros esquemas generales, es posible mirar la ley desde una
perspectiva formal u orgánica y también desde un punto de vista material, sustancial o de
contenido.

Desde la perspectiva formal u orgánica, ley es toda decisión emanada del órgano que
según la Constitución del Estado, tiene la facultad para ello; precisamente por ser órgano
legislativo, bien sea que contenga un precepto general, una decisión de carácter individual,
un acto administrativo o un acto jurisdiccional.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
Materialmente se entiende por ley todo acto del poder público que posee en sí mismo
el carácter intrínseco de tal, con independencia del individuo o corporación que lo dicta. Estas 4
disposiciones con carácter intrínseco de ley pueden encontrarse en las leyes de carácter
formal que expide el órgano legislativo o en otras formas que puede revestir la ley,
especialmente en decretos que por autorizaciones especiales puede expedir el jefe del
Ejecutivo. En este sentido material, la ley se caracteriza por su generalidad y abstracción; es
decir, que después de haber sido aplicada a un caso concreto sobrevive para ser aplicada
nuevamente a otros de la misma naturaleza, mientras no sea derogada o declarada
inconstitucional y, además por su obligatoriedad para todos.

Plenarias y comisiones

Con miras a actualizar su actividad legislativa, los órganos legislativos se dividen en

plenarias y comisiones.

El trabajo en las comisiones reviste gran importancia en tanto que siendo recintos
reducidos, sus debates se cumplen, generalmente en forma más técnica y cualificada (su
trabajo es tan importantes que, por ejemplo, en los Estados Unidos ni siquiera se suele
verificar el quórum en la plenaria, salvo petición de algún congresista).

Las plenarias sólo tenían sentido cuando los medios de comunicación social no habían
alcanzado el suficiente desarrollo y perfeccionamiento. Además, como los órganos
legislativos normalmente tienen asignados muchos cometidos, los proyectos que no tienen
grandes implicaciones políticas, son pasados a la ligera.

En Colombia, desde 1945, se vio la importancia de las comisiones permanentes,

llegándose a la conclusión de que los debates serios si no se efectuaban allí, no se darían
nunca, porque en las plenarias ya juegan otras consideraciones; pero, esto no ha sido más que
un proyecto, porque las comisiones no han sido ajenas a los vaivenes políticos y porque sus
miembros, generalmente, no tienen la cualificación ni la información necesarias.

Inviolabilidad e inmunidad

La labor parlamentaria ha estado rodeada de algunas garantías encaminadas a

salvaguardar su independencia. Tales garantías, en lo fundamental son: la inviolabilidad de
las opiniones y la inmunidad puramente criminal.

De no existir la inviolabilidad, los miembros del órgano legislativo, no podrían

exteriorizar sus opiniones como voceros del interés público.

La inmunidad pretende impedir que el Gobierno utilice a funcionarios de la Rama

Judicial para que adelanten investigaciones criminales contra los miembros del órgano
legislativo que le sean opositores.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
A través de tal garantía se pretende pues, defender a la institución misma, más que
beneficiar en particular al parlamentario y, por ello, sería injurídica la renuncia individual a 5
ella.

TIPOS DE LEYES

Expresa PÉREZ ESCOBAR (2003), que las leyes pueden ser clasificadas de acuerdo a
tres criterios: su contenido, su tramitación y su jerarquía normativa.

1. Clases de leyes según su contenido

a) Los códigos en todos los ramos de la legislación (art. 150 num. 2). Su atribución
es exclusiva del Congreso (Art. 150 num. 10).
La palabra “códigos” se utiliza tres veces en la Constitución Política, dos en
forma positiva (art. 150 num. 2 y art. 257 num. 4°2), y otra en forma negativa
(Art. 150 num. 10).
Según la Ley 4ª de 1913 (Código de Régimen Político), un código es una unidad
homogénea y sistematizada de normas sobre una misma materia.
Hoy por hoy es difícil saber qué es un código; la Corte Constitucional dice que
el Legislador es el único autorizado para decir que una ley es un código. Ejemplo,
la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo) en su encabezado dice que se trata de un código; en
esas circunstancias, si el legislador no dijese que se trata de un código, entonces
no lo sería. Sin embargo, tal código no es una ley de categoría superior, es una
ley ordinaria. Al respecto es importante advertir que hoy son las editoriales las
que publican códigos, pero se trata de meras compilaciones. Así, también es justo
advertir que las llamadas leyes especiales, que solo tratan de ciertas materias,
también son leyes ordinarias.
b) Leyes estatutarias, la competencia para su expedición es exclusiva del Congreso
(Art. 150 num. 10); su aprobación, modificación o derogación exige la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, y deberá efectuarse dentro de una sola
legislatura (Art. 208 Ley 5ª de 1992). Su trámite comprende la revisión previa
por parte de la Corte Constitucional acerca de la exequibilidad del proyecto, y,
cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla (Art. 153
Const. Pol.).

2
Constitución Política artículo 257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las
siguientes funciones:
(…)
4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y
procedimentales.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
Son aquellas que, según el artículo 152 superior, se refieren a materias tales
como: 6

 Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos

y recursos para su protección.
 La Administración de Justicia.
 Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales.
 Instituciones y mecanismos de participación ciudadana.
 Estados de excepción.
 La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República
que reúnan los requisitos que determine la ley (Adicionado Acto
Legislativo 2 de 2004 art. 4°).
 Las materias expresamente señaladas en los artículos 1163 y 2214 de la
Constitución de conformidad con el presente Acto Legislativo.
(Adicionado Acto Legislativo 2 de 2012 art. 2°).

Como puede observarse en la lista, las leyes estatutarias están principalmente instituidas para
la regulación y protección de los derechos.

La tipología de leyes estatutarias fue traída de la Constitución española de 1978; su razón de

ser estriba en que hay materias tan delicadas que deben ser provistas de gran seguridad
jurídica, de manera que nadie las pueda demandar después, por eso se estableció la revisión
previa de la exequibilidad del proyecto por parte de la Corte Constitucional.
En cuanto a la jerarquía de las leyes estatutarias, la jurisprudencia de la Corte, en principio
afirmaba que estas no tenían un nivel jerárquico superior a las leyes ordinarias; sin embargo,
a partir del año 2000, la Corte dijo que la ley estatutaria sí tiene un nivel jerárquico superior
a la ley ordinaria en dos ocasiones específicas:
La primera: cuando ambas leyes (la ordinaria y la estatutaria), regulan materias afines, la
ley ordinaria debe sujetarse a los lineamientos dados por la ley estatutaria. El ejemplo lo
podemos observar en la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), y en
la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo); la Ley 270 al referirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y
a la manera como está integrada, no se refirió a la creación de jueces administrativos
municipales, en tal sentido, la Ley 1437 de 2011 no podría en absoluto haberlos creado, por
cuanto está ley es de rango ordinario y por lo tanto no puede exceder lo señalado en la ley
estatutaria.

3
Reglamentación, organización y funcionamiento de los Tribunales de Garantías Penales, requisitos para ser
magistrado, régimen de inhabilidades e incompatibilidades; postulación de candidatos, procedimiento de
selección, etc.
4
Justicia Penal Militar.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
La segunda: En los estados de excepción. Los decretos de excepción son materialmente
leyes (decretos legislativos), tienen el nivel jerárquico de una ley ordinaria. Esos decretos de 7
excepción tienen que sujetarse necesariamente a la ley estatutaria de los estados de excepción
(Ley 137 de 1994). Ver el artículo 214 constitucional, numerales 1 ° y 2°.

Ejemplos de leyes estatutarias: El Estatuto de los Partidos y Movimientos Políticos (Ley

130 de 1994); la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana (Ley 134 de 1994); el
Estatuto de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994); la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
c) Leyes orgánicas Las leyes orgánicas tienen un sentido ordenador y auto
limitante de las funciones ejercidas por el Congreso de la República. Una ley
orgánica es "un mandamiento al Congreso en orden a regular su función
legislativa, señalándole límites y condicionamientos". En sentido estricto, las
leyes orgánicas no cumplen el papel de regulación de tareas del Estado que
cumplen las leyes ordinarias; son leyes procedimentales, le dicen al Congreso
cómo debe obrar.

Conforme al artículo 151 de la Constitución Política el Congreso expedirá leyes

orgánicas a las cuáles estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y le
ordena dictar las siguientes normas mediante ley orgánica; es decir, que el
contenido de las leyes orgánicas deberá sujetarse a las siguientes materias:

- A los Reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras (Ley 5ª de 1992).

- A las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de

rentas y ley de apropiaciones (Ley 38 de 1989, modificada por las Leyes 179 de
1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996).

- A las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del plan general de

desarrollo (Ley 152 de 1994).
- Normas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (Ley 1454 de 2011).

Como aplicación de este precepto se dictaron en Colombia las siguientes leyes:

la Ley orgánica del Congreso (ley 5ª de 1992, la cual fue modificada por las leyes
186 de 1995, 273 de 1996 y 475 de 1998); el Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Ley 38 de 1989, modificada por las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995,
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
compiladas en el Decreto 111 de 1996); la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
8
(Ley 152 de 1994); y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de
2011).

Las leyes orgánicas, al igual que las leyes estatutarias, las leyes que otorgan
facultades extraordinarias al Presidente de la República, leyes que sometan a
referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a las leyes (artículo 378, inciso 1° constitucional); y la moción de
censura respecto de los Ministros por asuntos relacionados con funciones propias
del cargo (artículo 135, ordinal 9 constitucional); requieren para ser aprobadas
de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de cada Cámara.

No es fácil la ubicación jerárquica de las leyes orgánicas, porque ello va a

depender de la materia que regulan. La única ley orgánica que se puede ubicar
fácilmente es la Ley Orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992), esta se encuentra
por encima de todas las leyes, e incluso por encima de los Actos Legislativos.
Las demás leyes orgánicas como la Ley del Plan General de Desarrollo y la Ley
Orgánica del Presupuesto, se podrían ubicar por debajo de las leyes cuasi-
constitucionales y por encima de las ordinarias.

d) Leyes marcos o cuadros. Estas leyes no regulan conductas, pero establecen

parámetros, criterios para que el gobierno regule. No tienen nivel jerárquico
especial, se les considera dentro y al mismo nivel de las leyes ordinarias. De
acuerdo con el numeral 19 del artículo 150 superior, las leyes marco se limitan a
dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el gobierno para efectos de regular asuntos tales como:

 La organización del crédito público (189 num. 25).

 Regular el comercio exterior (189 num. 25) y señalar el régimen de
cambio internacional (371 párr. 2°), en concordancia con las funciones
que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la
República.
 Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (189 num. 25).
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
 Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
9
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público (189 num. 25 y 335).
 Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (216 párr. 1°,
217 párr. 2°, 218 párr. 3°, Ley 4ª de 1992).
 Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son
indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán
arrogárselas (artículo 150, num. 19, lit. f; Ley 4ª de 1992; Decr. 1486 de
1999).
 También es ley marco la que, según con el artículo 189 num. 16, dicte los
principios y reglas generales a los cuales debe sujetarse el gobierno para
efectos de “modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales.
En síntesis, se puede afirmar que las leyes marco consisten en regulaciones generales, no
detalladas de los temas económicos que corresponden, entre otras, a las materias indicadas
en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución: crédito público; comercio exterior y
régimen de cambio internacional; actividad financiera, bursátil y aseguradora; régimen
salarial y de prestaciones sociales de los servidores públicos.

e) Leyes de contenido ordinario. Se trata de leyes referidas a materias distintas a

las descritas anteriormente, es decir, que no son códigos, ni leyes orgánicas, ni
estatutarias, ni, como lo afirma Pérez Escobar (2003), leyes marcos o cuadros.

Las leyes ordinarias son las que expide el Congreso en ejercicio de su facultad legislativa
regular, es decir, las que se dictan en virtud de sus funciones ordinarias.

Se les denomina leyes ordinarias fundamentalmente por dos razones: 1) porque, en general,
siguen el mismo procedimiento para su elaboración y expedición, y 2) porque, en general,
tienen el mismo nivel jerárquico.

Algunos juristas como el doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo, ubican en este grupo de
leyes ordinarias a las leyes marco, precisamente por considerar que no tienen un nivel
jerárquico especial.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
Dentro de las leyes ordinarias también se ubican las leyes de intervención económica, en
10
ellas se establece un marco para que el gobierno pueda intervenir en la economía. Es
pertinente acotar que las leyes de intervención económica tienen consagración constitucional
propia y expresa en el artículo 150 num. 21, y en el artículo 334 de la Carta. Según el artículo
150 numeral 21, es función del Congreso expedir las leyes de intervención económica,
previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la
libertad económica. Al respecto de las leyes de intervención el doctor Luis Fernando Álvarez
Jaramillo afirma que “Toda ley de intervención es una ley marco, pero no toda ley marco es
una ley de intervención”.

En un escaño inmediatamente superior a las demás leyes ordinarias, Álvarez Jaramillo ubica
la ley del Plan Nacional de Desarrollo (art. 339 superior), la cual consta de dos partes: Una
parte general en la que se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno.
La otra parte es el Plan de Inversiones Públicas, que contiene los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de
los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la
sostenibilidad fiscal.

Es importante aclarar que la ley orgánica del plan (ley 152 de 1994) es la que señala los
lineamientos de cómo se hace la ley del plan (ley 1450 de 2011); así como la ley orgánica
del presupuesto (Ley 38 de 1989, modificada por las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995,
compiladas en el Decreto 111 de 1996), es la que dice cómo se hace el presupuesto (Ley 1737
del 2 de diciembre de 2014 por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015).

De acuerdo con el inc. 3° del artículo 341 de la Carta, el plan nacional de inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes, incluso, sobre la ley
de presupuesto.

Entre las leyes ordinarias también se incluyen las leyes de facultades, en las cuales el
Congreso reviste al Presidente de la República de competencias que son del mismo Congreso;
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
estas leyes tampoco tienen un nivel jerárquico especial, y están en el mismo nivel de las leyes
11
ordinarias. Son las leyes que expide el Congreso para investir al presidente de facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo haga aconsejable. Están previstas en el artículo 150 numeral 10 de
la Constitución, dicha norma establece como condición que las facultades sean precisas, pro
tempore, y que sean solicitadas expresamente por el Gobierno, la aprobación de la ley
requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Además se establece la
prohibición de expedir mediante este tipo de leyes, códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes que decreten impuestos ni las previstas en el numeral 19 del mismo artículo
150 relativas a los asuntos materia de las leyes marco.

De otra parte, entre las leyes ordinarias también se incluyen las leyes de autorizaciones, en
las cuales el Congreso da permiso al Presidente de la República para que este ejerza una
competencia que es del propio presidente, pero que por control político requiere permiso para
ejercerlas. Están previstas en el artículo 150 numeral 9 de la Carta; en el cual se prevé que
por medio de ellas el Congreso ejerce la función de “conceder autorizaciones al gobierno
para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El gobierno
rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones”.

Las leyes administrativas por su parte, son aquellas que materialmente cumplen el papel de
acto administrativo, ejecutan tareas concretas; técnicamente no deberían ser leyes, pero lo
son por el régimen de competencia, según el cual esas materias se regulan por ley. Como
ejemplos podemos citar las leyes de honores, previstas en el numeral 15 del artículo 150, el
cual señala que es función del Congreso “decretar honores a los ciudadanos que hayan
prestado servicios a la patria”. Otro ejemplo lo encontramos en el artículo 173 num. 2°, según
el cual, es atribución del Senado “aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el
gobierno, desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública, hasta el más
alto grado”. Lo anterior, de conformidad con el artículo 189 num. 19, el cual indica que
corresponde al gobierno “conferir grados a los miembros de la fuerza pública y someter para
aprobación del Senado los que correspondan de acuerdo con el artículo 173.
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
Luego de las anteriores tipologías de leyes ordinarias, se tienen las leyes ordinarias
12
propiamente dichas, las que se definen por exclusión, son las demás, y no tienen un papel
especial.

De otra parte, es pertinente mencionar en este punto, las denominadas leyes cuasi-
constitucionales, las cuales no cumplen el papel corriente de regular conductas, sino que
cumplen el papel de norma constitucional; se refieren a la organización del Estado y tienen
el nivel jerárquico de una norma constitucional. Como ejemplos citaremos el artículo 98 de
la Constitución Política referido a la ciudadanía; en tal sentido, si se aprueba una ley
modificando la edad para la mayoría de edad, esa ley modificaría el parágrafo del art. 98 de
la Constitución.

Otro ejemplo es el artículo 378 de la Carta, según el cual, “por iniciativa del gobierno o de
los ciudadanos en las condiciones del art. 155, el Congreso, mediante ley que requiere la
aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras (146), podrá someter a
referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
(…)”. En tales circunstancias, de aprobarse esa ley, se estaría modificando la Constitución.

2. Clases de leyes según su tramitación.

Pérez Escobar (2003), expresa que, de acuerdo con los trámites señalados
constitucionalmente para la expedición de las leyes, estas se pueden clasificar en tres
grupos:

 Leyes comunes. Las que siguen el trámite ordinario establecido para todos
los proyectos que no tengan un trámite especial.
 Las leyes sobre el plan general de desarrollo y de inversiones públicas, las
leyes sobre el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Estas tienen
su procedimiento especial.
 Las leyes estatutarias. También disponen de un procedimiento especial.

3. Clases de leyes según su jerarquía normativa

Afirma el mismo autor que desde este ámbito, se distinguen tres grupos de leyes,
así:
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
 Leyes comunes. Se trata de leyes subordinadas, tanto a la Constitución
13
Política, como a otras leyes de superior jerarquía, tal y como lo serían las
leyes orgánicas y las estatutarias.

 Leyes orgánicas. Estas leyes sujetan a sus prescripciones a la ley de

presupuesto de rentas y la de apropiaciones, así como la de los planes
generales de desarrollo.

 Las leyes estatutarias. Estas leyes, según Pérez Escobar (2003), se

consideran un desarrollo inmediato de la Constitución, por lo tanto, en caso
de ser transgredidas por otras leyes, esta violación sería objeto de control por
parte de la Corte Constitucional.

Leyes de convocatoria a Asamblea Nacional Constituyente y de convocatoria a

Referendo (artículo 376 Const. Pol.).
Mediante una ley, que debe ser aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra
cámara, el Congreso puede disponer que el pueblo convoque a una asamblea nacional
constituyente. Esta ley además determinará la competencia, el período y la composición
de la Asamblea.

Leyes aprobatorias

A través de este tipo de leyes, el legislativo aprueba diversos actos jurídicos en

cumplimiento de las funciones que se desprenden de las siguientes disposiciones:

- Artículo 93: "Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso,

que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados
de excepción, prevalecen en el orden interno.
"Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia".

- Artículo 150 numeral 14: Corresponde al Congreso mediante ley "aprobar o

improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional,
hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares, compañías
o entidades públicas, sin autorización previa".

- Artículo 150 numeral 16: Corresponde al Congreso mediante ley "aprobar o

improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de
derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases
de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas
atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados".
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
Ahora bien, se debe entender que a partir de la Constitución de 1991 la pirámide kelseniana
14
ya es otra cosa; el esquema jerárquico tradicional ya no existe, pues hoy se tiene un esquema
jerárquico de normas completamente distinto al sistema clásico tradicional.

También se debe comprender que entre las funciones legislativa y administrativa existe una
relación dinámica, cuyo punto de encuentro debe buscarse, y es precisamente en la potestad
reglamentaria (art. 189 num. 11), donde se encuentran esas dos funciones. Según el numeral
11 del artículo 189 superior, corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para
la cumplida ejecución de las leyes”.

La potestad reglamentaria debe entenderse como una facultad originaria del gobierno, que
por disposición constitucional le es propia, inherente. La competencia reglamentaria se
conecta con la expedición de normas de carácter general que son los llamados decretos.

En este punto, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, surgen entonces dos
interrogantes:

1) ¿Significa que todas las leyes se desarrollan por decretos reglamentarios?

2) Así como hay categorías y jerarquías en las leyes, ¿también habrán categorías y
jerarquías en los decretos reglamentarios?

Frente al primer interrogante es oportuno asegurar que no todas las leyes se desarrollan a
través de decretos reglamentarios; y en torno al segundo interrogante, será necesario acudir
al esquema planteado anteriormente para el análisis de las leyes; en ese orden de ideas se
tendría:

1. Las leyes cuasi-constitucionales no se desarrollan por decretos reglamentarios,

porque materialmente cumplen el papel de normas constitucionales; estas se
desarrollan por otras leyes.

2. Las leyes aprobatorias de tratados internacionales de Derechos Humanos no se

desarrollan por decretos reglamentarios, porque los Tratados Internacionales
imponen una serie de obligaciones a los Estados que los suscriben, lo cual debe
Notas de Derecho Constitucional
Docente: Guillermo León Betancur Hincapié Año: 2015
desarrollarse a través de leyes; los decretos reglamentarios desfigurarían el Tratado.
15
Puede suceder sí, que el gobierno pueda expedir algunos decretos en temas
específicos que el mismo Tratado expresamente autorice. Algunos sostienen que estas
leyes aprobatorias de Tratados Internacionales de Derechos Humanos sí se
desarrollan por decretos reglamentarios especiales (no potestad originaria) para darle
cumplimiento al Tratado internacional.

Al respecto surge una duda: si las leyes que aprueban Tratados internacionales de
Derechos Humanos tienen jerarquía superior ¿entonces qué pasaría con el nivel
jerárquico de esos decretos?