El Proceso de Cumplimiento PDF

El proceso de cumplimiento
Juan Manuel Sosa Sacio (∗)
Introducción
El proceso de cumplimiento no ha tenido la suerte de otros proce-
sos constitucionales. En efecto, fue incorporado en la Constitución casi
de casualidad y sin mayor debate. Asimismo, no obstante ser un “proce-
so constitucional”, en su seno se discuten asuntos carentes de relevancia
constitucional. Su objeto protegido es compartido con un proceso tan
importante y prestigioso como el contencioso-administrativo (incluso
se ha dicho que este también podría ser tutelado mediante el amparo).
La doctrina, por su parte, resalta que no se trata de un auténtico “proce-
so constitucional”, e incluso preferiría que no hubiera sido incorporado
en el Código Procesal Constitucional. Finalmente, no ha convocado del
Tribunal Constitucional la misma atención y dedicación que sí han mere-
cido otros procesos constitucionales.
No obstante su mala estrella, el proceso de cumplimiento era, hasta

hace poco, el proceso constitucional más utilizado después del amparo(1).
(*) Jefe del Área de Derecho Constitucional de Gaceta Jurídica y coordinador ejecutivo de Gaceta Cons-
titucional, revista mensual de jurisprudencia constitucional. Bachiller en Derecho por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Post título en Derecho Público por la Pontificia Universidad Católica
y diplomado en Justicia Constitucional e Interpretación de los Derechos Fundamentales por la Univer-
sidad de San Martín de Porres.
(1) Recién este año el hábeas corpus habría superado al cumplimiento en cuanto al número de expedientes
ingresados al Tribunal Constitucional, de acuerdo con las estadísticas que maneja el propio Colegiado.
Puede consultarse esta información actualizada hasta el tercer trimestre de 2008 en la Gaceta del Tribu-
nal Constitucional (http://gaceta.tc.gob.pe/actividad.shtml?x=2360).
247
Estudios y jurisprudencia del Código Procesal Constitucional
Permitió la tutela sostenida de derechos fundamentales, y luego unifor-

mizar criterios para que los tenga en cuenta el juez del contencioso-ad-
ministrativo (a quien se le encargó continuar con esta tarea tuitiva). En
su interior se hizo (y se hace) un uso creativo de las reglas procesales
constitucionales, lográndose la protección de auténticos bienes constitu-
cionales. Asimismo, poco a poco va consolidándose como un auténtico
“proceso ejecutivo” contra la Administración Pública, con las notorias
ventajas que da estar regulado como un proceso constitucional.
Con lo anotado, el proceso de cumplimiento debería ser valorado en

sus justas dimensiones, atendiendo a sus posibilidades y límites reales,
sin exigírsele más allá de lo que es o de lo que puede dar. Claro está, estas
posibilidades y límites solo podrán ser comprendidas una vez que reco-
nozcamos cuáles son sus alcances y características, qué es exactamente
lo que puede ser resuelto en su interior, y qué condiciones debe satisfacer
aquello cuyo cumplimiento se demanda.
Principalmente sobre estas cuestiones tratará el presente estudio, pos-

tergando otras por motivos de espacio y tiempo.
I. Antecedentes y referentes del proceso de cumplimiento

Si bien el nomen iuris “proceso de cumplimiento” (o “acción de cum-
plimiento”) es reciente y por ello no existe una tradición que apele a tal
denominación, podemos seguir el rastro de instituciones análogas en el
Derecho comparado, que tuvieron o tienen la misma finalidad de exigir
a la Administración que cumpla o ejecute un mandato. Estos referentes,
en parte, habrían inspirado la recepción y sobre todo la configuración de
nuestro actual proceso de cumplimiento. Nos referiremos a algunos de
mayor relevancia.
(a) En primer lugar encontramos al writ of mandamus, institución

del Derecho anglosajón que luego fue desarrollada en los Estados
Unidos. Inicialmente estuvo referida a órdenes prevenientes del mo-
narca. Así, el soberano inglés, en el manejo de la Administración
Pública, emitía directamente mandamientos, misivas o cartas, docu-
mentos que recibieron la denominación latina de mandamus (s. XII).
Posteriormente (s. XIV), con el desarrollo del sistema judicial sajón,
248
el writ of mandamus tomó forma de proveído judicial, a través del

cual la Court of King’s bench (tribunal competente para los procesos
del rey y de su Administración(2)) emitía, en nombre del monarca y a
favor de un súbdito, órdenes dirigidas a cualquier persona, corporación o
tribunal inferior, requiriéndoles el cumplimiento o ejecución de un deber
ya determinado por el tribunal real.
El writ of mandamus contemporáneo, en especial el estadounidense
(s. XVIII) que es el que influye en los países de la región, se refie-
re a la solicitud que puede presentarse ante los tribunales para que
se expida un mandamiento que obligue a la autoridad a ejecutar un
deber que le está legalmente impuesto(3), incluso aunque no exista re-
glamentación(4). A través de este mandato compelido por la judicatura
no puede exigirse el ejercicio de potestades discrecionales; asimismo,
puede estar dirigido contra autoridades administrativas, funcionarios
y jueces de instancias inferiores (incluso contra ciertos particulares,
para que cumplan deberes específicos).
(b) De otra parte, el constitucionalismo brasileño ha reconocido, como
parte de sus varios procesos constitucionales de tutela de derechos,
uno que tiene especialmente en cuenta la inacción estatal y se denomi-
na mandado de injunção(5). Pese a que el nombre de este instituto está
nominalmente relacionado con otro angloamericano –el denominado
writ of injuction– lo cierto es que se tratan de procesos muy distintos,
incluso contrapuestos(6). En efecto, mientras que el writ of injuction
implica básicamente prohibiciones para las autoridades(7) (medidas de
“no innovar”), a través del mandado de injunção se protegen derechos
(2) FERNÁNDEZ BARREIRO, Alejandrino. La tradición romanística en la cultura jurídica europea. Ra-
món Areces, Madrid, 1992, pp. 55-56.
(3) CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento en el Derecho comparado”. En: Revista Jurí-
dica del Perú. Año LII, Nº 32, marzo de 2002, p. 20.
(4) FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. “La dinamización de los mecanismos de garantía de los derechos
y de los intereses difusos en el Estado social”. En: Revista Mexicana de Derecho Comparado. Nueva
Serie. Año XXVIII, Nº 83, mayo-agosto de 1995, p. 574.
(5) Cfr. PINTO FERREIRA, Luiz. “Os intrumentos processuais protetores dos direitos humanos no Brasil”.
En: La jurisdicción constitucional en Iberoamérica. D. GARCÍA BELAUNDE y F. Fernández Segado
(coordinadores). Dykinson, Madrid, 1997, pp. 413 y ss.; GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Procesos
constitucionales en la Constitución brasileña de 1988”. En: Derecho Procesal Constitucional. Temis,
Bogotá, 2001, p. 143 y ss.
(6) FIX-ZAMUDIO, Héctor. “Los derechos humanos y su protección jurídica y procesal en Latinoaméri-
ca”. En: Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional III. Diego
Valadés y Rodrigo Gutiérrez Rivas (coordinadores). UNAM, México, 2001, p. 13.
(7) Básicamente es una orden judicial dirigida contra terceros, para que no realicen o detengan la ejecución
de actos lesivos de derechos.
249
fundamentales (o prerrogativas inherentes a la nacionalidad, la sobe-

ranía y la ciudadanía) puestos en peligro por la ausencia de normas
que los reglamenten. Así, con este mandado se busca tutelar a las per-
sonas ante afectaciones de derechos constitucionales ocurridas como
consecuencia de la inactividad, silencio o mora del legislador.
Como señala la doctrina, es más bien con el writ of mandamus que el
mandado de injunção tendría cierta semejanza, pues en ambos casos
estaríamos ante mandatos compelidos judicialmente a las autoridades,
que deben ser cumplidos aunque no existan normas de desarrollo(8).
Sin embargo, las diferencias entre ambas nociones también son nota-
bles(9), siendo la principal que mediante el mandamus estadounidense
solo se pretende el acatamiento de normas legales por parte de auto-
ridades y funcionarios; mientras que el mandado de injunção es un
auténtico proceso constitucional de tutela de derechos, que pone en
evidencia la falta de acatamiento de la Constitución (por la falta de
reglamentación de los derechos)(10). Similares diferencias pueden es-
tablecerse entre nuestro proceso de cumplimiento y el mandado de
injunção.
(c) Otro referente importante, para el proceso de cumplimiento, lo en-
contramos en la expansión del proceso contencioso-administrativo
hacia la tutela del administrado frente a la inactividad material de la
Administración. Tal control ha sido reconocido por nuestra legislación
procesal administrativa (Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso
contencioso administrativo), recibiendo el influjo de lo desarrollado
en España (en su nueva ley reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa del 13 de julio de 1998) y a partir del modelo alemán
“de plena jurisdicción” (que contiene una queja para exigir el cumpli-
miento de la Administración, Verpflichtungsklage, incorporada por la
Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa del 21 de enero de
1960(11)).
(8) Cfr. OTHON SIDHOU, J. M. “Las nuevas figuras del Derecho Procesal Constitucional brasileño: man-
dado de injunção y hábeas data”. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Nueva Serie. Año
XXIV, Nº 70, enero-abril de 1991, p. 172.
(9) CARPIO MARCOS, Edgar. Ob. cit., p. 23.
(10) Similares diferencias se encuentran entre el mandado de injunção y la Verfassungsbeschwerde alemana
(recurso de queja constitucional), figura a la que se le suele vincular. Vide PELLEGRINI GRINOVER,
Ada. “Os instrumentos brasileiros de defesa das libertades”. En: AA. VV. Garantías jurisdiccionales
para la defensa de los derechos humanos en Iberoamérica. UNAM, México, 1992, p. 371.
(11) Cfr. NIETO, Alejandro. “Nueva ordenación de la jurisdicción contencioso-administrativa en la Repú-
250
Y es que, bien visto, el proceso de cumplimiento puede ser entendido

como una manifestación del proceso contencioso-administrativo(12).
Así, por ejemplo, de manera similar a nuestro cumplimento, la legis-
lación española admite la posibilidad de impugnar la inactividad de la
Administración, solicitándose el cumplimiento de prestaciones con-
cretas a favor de una o varias personas determinadas, o bien la ejecu-
ción de actos administrativos firmes(13). Más inclusive, nuestra propia
ley sobre el proceso contencioso administrativo (Ley Nº 27584) seña-
la en su artículo 5, inciso 4 que por esa vía se puede demandar para
que “[s]e ordene a la Administración Pública la realización de una de-
terminada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de
la ley o en virtud de un acto administrativo”. Es decir, casi lo mismo
que puede exigirse a través del proceso de cumplimiento.
(d) Finalmente, también debemos mencionar la “acción de cumplimien-
to” regulada en Colombia. Al respecto, la Constitución colombiana de
1991 –sin emplear el nombre de “acción de cumplimiento”– estable-
ció en su artículo 87 que: “Toda persona podrá acudir ante la autori-
dad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a
la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. Posteriores
leyes de desarrollo –y antes alguna jurisprudencia– dieron la denomi-
nación de “cumplimiento” a esta acción.
Asimismo, si bien se trataba de un proceso reconocido a nivel consti-
tucional, ello no significó que se le considerara una acción constitucional
de tutela de derechos (como serían la acción de tutela, el hábeas corpus o
las acciones populares y de clase(14)). Por ello fue regulada mediante ley
ordinaria (Ley 393 de 1997) y no a través de ley estatutaria (equivalente
a nuestras leyes orgánicas), como se hubiera requerido según el artículo
152 de la Carta colombiana(15).
blica Federal Alemana”. En: Revista de Administración Pública. Nº 31, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 1960, p. 355.
(12) Como tempranamente lo señaló DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El amparo por omisión y la acción de
cumplimiento en la Constitución peruana de 1993”. En: Lecturas Constitucionales Andinas. Nº 3, Co-
misión Andina de Juristas, Lima, 1994, p. 206.
(13) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo.
Tomo II. Civitas, Madrid, 1999, p. 617.
(14) CIFUENTES MUÑOZ, Eduardo. “La jurisdicción constitucional en Colombia”. En: La jurisdicción
constitucional en Iberoamérica. D. García Belaunde y F. Fernández Segado (coordinadores). Dykinson,
Madrid, 1997, pp. 482-488.
(15) Mediante ley estatutaria se regula los “[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los proce-
251
La Corte Constitucional colombiana, al analizar la constitucionalidad

de la mencionada ley, precisó que:
“La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al orde-
namiento jurídico a través de la exigencia a las autoridades y a los
particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar material-
mente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos
administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio
o comprometido un derecho constitucional fundamental” (Sentencia
C-157/98, f. j. 3).
En ese sentido, la acción de cumplimiento colombiana es de compe-
tencia de los jueces en lo contencioso-administrativo(16).
Con lo señalado hasta aquí, y sin agotar el tema en tan breve espacio
serían diversas las fuentes que podrían haber inspirado a nuestro consti-
tuyente al incorporar este proceso en nuestro ordenamiento constitucio-
nal. Sin embargo, ello no ocurrió, como se desprende de las propuestas
y los debates producidos en la Comisión de Constitución del Congreso
Constituyente Democrático, además de las declaraciones realizadas por
algunos de los constituyentes(17).
Más bien se trató de un instituto incorporado improvisadamente
en la Constitución; sin embargo, ello no significó que posteriormente
la jurisprudencia, la doctrina y el legislador no hayan tenido en cuen-
ta los antecedentes mencionados. Claro está, porque a efectos de una
mejor comprensión de este proceso y de sus posibilidades, siempre
será necesario reconocer y analizar sus antecedentes, funcionamiento
y evolución.
dimientos y recursos para su protección”.

(16) Vide, inclusive para conocer otros aspectos procesales de este instituto, OLANO GARCÍA, Hernán Ale-
jandro. “Acción de cumplimiento en Colombia y Perú”. En: Derecho Procesal Constitucional. Estudios
en homenaje a Domingo García Belaunde. José F. Palomino Manchego (coordinador). Tomo I. Grijley,
Lima, 2007, p. 693 y ss.
(17) Cfr. LANDA ARROYO, César. “La acción de cumplimiento en el proyecto de Constitución del Perú de
1993”. En: Revista del Foro. Año LXXXI, Nº 1, Colegio de Abogados de Lima, 1993, p. 55; BOREA
ODRÍA, Alberto. La evolución de las garantías constitucionales. Grijley, Lima, 1996, p. 504; CARPIO
MARCOS, “La acción de cumplimiento”. En: Susana Castañeda Otsu (coordinadora). Derecho Pro-
cesal Constitucional. Jurista, Lima, 2003, p. 444; GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “La jurisdicción
constitucional en el Perú”. En: Derecho Procesal Constitucional. Temis, Bogotá, 2001, p. 125.
252
II. Naturaleza “constitucional” del proceso de cumplimiento

Debido a que el proceso de cumplimiento fue reconocido en la
Constitución como una “garantía constitucional”, al igual que los proce-
sos constitucionales de hábeas corpus, amparo, hábeas data, inconstitu-
cionalidad y de competencia –todos ellos destinados a cautelar bienes de
naturaleza constitucional– podría entenderse que el de cumplimiento es
igualmente un “proceso constitucional”, entendido como uno que resuel-
ve “controversias constitucionales”.
Sin embargo, basta una simple lectura de la disposición que reconoce

este proceso para entender lo contrario. Efectivamente, el artículo 200,
inciso 6 de la Constitución señala que la acción de cumplimiento “proce-
de contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de
ley” (cursivas nuestras). En tal sentido, los bienes que protege serían de
jerarquía legal o administrativa, esto es, en cualquier caso, bienes infra-
constitucionales(18). Por ello, de acuerdo con la doctrina mayoritaria el
proceso de cumplimiento no podría ser uno “constitucional”, al no cum-
plir con el requisito de todo proceso constitucional de atender siempre
materias de naturaleza o relevancia constitucional.
Ahora bien, ¿que las leyes y los actos administrativos sean cumplidos
–que es lo que se logra a través del proceso de cumplimiento– no puede
ser entendido como un bien de relevancia constitucional? Y si la respues-
ta es afirmativa, ¿acaso el proceso de cumplimiento no garantiza un bien
constitucional y, en tal sentido, es un auténtico proceso constitucional?
Asimismo, ¿en verdad la denominación “proceso constitucional”

depende de la materia que se discute en su seno? ¿No basta con que se
trate de un proceso establecido por la Constitución para merecer este ca-
lificativo? Sobre estas cuestiones, y otras vinculadas, nos referiremos a
continuación.
(18) El Código Procesal Constitucional amplía el objeto del proceso de cumplimiento (artículo 66), sin em-
bargo, ello no modifica nuestro análisis sobre su naturaleza constitucional.
253
1. ¿Proceso constitucional o proceso constitucionalizado?

De acuerdo con el profesor Edgar Carpio(19), lo que hace constitucio-
nal un proceso es la concurrencia de tres elementos: (1) que haya sido
configurado o creado por la propia Constitución, (2) que tenga una exis-
tencia autónoma y (3) que esté destinado a resolver conflictos en materia
constitucional. En el mismo sentido se ha señalado y es aceptado por la
doctrina nacional de manera mayoritaria(20), ya que el proceso de cum-
plimiento no responde a las finalidades de los procesos constitucionales
–a saber, garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efecti-
va de los derechos constitucionales– sino simplemente está destinado a
controlar la ilegalidad por omisión de la Administración(21), antes que un
“proceso constitucional” en sentido estricto, se trataría de un “proceso
constitucionalizado”.
Efectivamente, según esta postura, como no persigue la tutela de de-

rechos (o bienes) constitucionales, sino tan solo el cumplimiento de obli-
gaciones provenientes de normas legales o de actos administrativos, le
calzaría mejor la calificación de “proceso constitucionalizado”, ya que,
en efecto, fue creado o mencionado por la Carta Fundamental, no obstan-
te que su objeto carece de sustancia constitucional.
Incluso, el propio Tribunal Constitucional reforzó esta idea sobre la

naturaleza del proceso de cumplimiento:
“La acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que,

prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o princi-
pio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administra-
tivo, mediante el control de la inacción administrativa. Se trata, por
tanto, de un ‘proceso constitucionalizado’, como, a su vez, lo es el
(19) Que es el autor que ha aportado mayores claridades sobre este proceso en nuestro país. Vide CARPIO
MARCOS, Edgar. Ob. cit., p. 449.
(20) ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Código Procesal Constitucional. Estudio introductorio, Exposi-
ción de motivos, dictámenes e índice analítico. Palestra, Lima, 2005, p. 124; CARPIO MARCOS, Ed-
gar. “La acción de cumplimiento”. Ob. cit., pp. 448-454; CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Comentarios
al Código Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2006, pp. 29-30; GARCÍA BELAUNDE, Domingo.
“La jurisdicción constitucional en el Perú”. Ob. cit., pp. 36-37; NEYRA ZEGARRA, Ana Cristina. “El
proceso de cumplimiento. Algunos temas que plantea para el debate”. En: Actualidad Jurídica. Tomo
169, Gaceta Jurídica, Lima, diciembre de 2007, pp. 179-181.
(21) CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional”. En:
AA. VV. Introducción a los procesos constitucionales. Jurista, Lima, 2005, p. 195.
254
contencioso-administrativo, y no en estricto de un ‘proceso constitu-

cional’, toda vez que en su seno no se resuelven controversias que
versen sobre materia constitucional, aun cuando este haya sido creado
directamente por la Constitución (artículo 200, inciso 6)” (STC Exp.
N° 0191-2003-AC/TC, f. j. 2).
No obstante, podemos preguntarnos si la fórmula planteada para re-
conocer a un proceso como “constitucional” es la única posible. Más aún
teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional, a partir de una lectura
dogmática antes que teórica, ha señalado sobre “lo constitucional” que:
“Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que exis-

ten temas de naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin
tener tal condición, son incorporados a la Constitución por el consti-
tuyente. Sin embargo, desde la perspectiva de la justicia constitucio-
nal, que es la que le compete al Tribunal Constitucional, y a fin de
preservar la supremacía jurídica de la Constitución, con arreglo a los
artículos 45 y 51 de la Carta Magna, es indispensable reiterar el ca-
rácter normativo de la Constitución en su conjunto que, obviamente,
abarca todas las materias que ella regula.
La Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa
y vinculante; por ende, la materia constitucional será toda la con-
tenida en ella, y ‘lo constitucional’ derivará de su incorporación en
la Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo
largo de su funcionamiento, en la resolución de los diferentes casos
que ha tenido oportunidad de conocer (...), donde ha evaluado vul-
neraciones a la Constitución de la más diversa índole y en las cuales
el único requisito para tal examen consistía en que la controversia se
fundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la
Constitución” (STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC, ff. jj. 2 y 3).
En efecto, no deja de tener razón el Tribunal cuando indica que me-
rece la pena calificar de “constitucional” todo aquello que esté recono-
cido (expresa, incluso, tácitamente) en la Constitución. Sin embargo,
ello obvia que la palabra Constitución puede adquirir diversos usos y
significados(22), inclusive “desde la perspectiva de la justicia constitu-
cional”. Claro está, la referida polisemia también vale para la noción de
(22) Problematiza bien este asunto: GUASTINI, Riccardo. “Sobre el concepto de Constitución”. En: Cues-
tiones Constitucionales. Nº 1, UNAM, México, julio-diciembre de 1999, p. 161 y ss.
255
“lo constitucional”, adquiriendo además en este caso otros niveles de

complejidad(23).
En todo caso, consideramos que más importante que determinar si

al proceso de cumplimiento le corresponde el adjetivo de “constitucio-
nal” es conocer si su objeto es constitucional, es decir, si tiene sustancia
o relevancia constitucionales. Así, creemos que puede convenirse en la
existencia un “proceso constitucional” como el proceso de cumplimiento
–pues fue incorporado como tal por el constituyente–, pero cuya finalidad
no es garantizar la primacía de la Constitución ni la vigencia de los dere-
chos fundamentales(24).
De esta forma, podemos concentrarnos ya no en discutir si el proceso

de cumplimiento es o no “constitucional”, sino en si su objeto (el cumpli-
miento de normas legales y actos administrativos) lo es. Consideramos
que esta es la verdadera preocupación de la doctrina al referirse al cum-
plimiento como un proceso “constitucionalizado”, pues busca destacar
que su objeto es infraconstitucional. Adicionalmente, insistimos en que
vale la pena reconocer al cumplimiento como “proceso constitucional”
debido a que: (1) la Constitución da al cumplimiento cierta relevancia,
no solo por haberlo “constitucionalizado”, sino principalmente por ins-
tituirlo como una “garantía constitucional” con las peculiaridades que
ello implica (y que explicaremos luego); (2) ayuda a develar cierta con-
fusión en un sector de la doctrina y en la jurisprudencia sobre el término
“constitucional”, que consiste en afirmar que el cumplimiento (a) es un
proceso constitucional por estar reconocido en la Constitución y que, por
ello, (b) debería contar con un bien constitucional como objeto protegi-
do. Desde la perspectiva que ofrecemos, consideramos cierta la primera
(23) Efectivamente, solo por mencionar algunas, por “constitucional” puede entenderse: la conformidad
con la Constitución (v. gr. una ley confirmada como constitucional), una norma adscrita a una dispo-
sición –enunciado lingüístico– de la Constitución (norma constitucional, contenido constitucional de
un derecho), un elemento o institución que forma parte o está reconocido formalmente en la Consti-
tución (preámbulo constitucional, órgano constitucional, derecho constitucional), a un objeto al que
se le atribuye una jerarquía o sustancia propia de la Constitución (fuerza constitucional, naturaleza
constitucional), algo que reposa o se adhiere a la Constitución (sentimiento constitucional, patriotismo
constitucional), etc. Todas estas nociones pueden y suelen coincidir, pero ello no es imprescindible y en
muchos casos dista de ser pacífico (por ejemplo: ¿pueden existir normas constitucionales inconstitucio-
nales?, ¿son constitucionales ciertos requerimientos del patriotismo constitucional?, ¿tienen jerarquía
constitucional los preámbulos de las constituciones?, etc.)
(24) Así, evadimos una posible discusión meramente semántica sobre “lo constitucional”, empleando este
término según su significado más usual (tanto en el ámbito doctrinario como el jurisprudencial).
256
afirmación (a), pero que es un error considerar que de ella se despren-

de la segunda (b). Creemos que con esto último podrían coincidir, sin
mayor problema, quienes sostienen que el de cumplimiento es un proceso
“constitucionalizado”.
Conviniendo en ello, pasamos a analizar los argumentos que indican

que el objeto del proceso de cumplimiento es la protección de un bien
materialmente constitucional. Si bien esta posición era minoritaria a nivel
doctrinario(25), fue recogida por el Tribunal Constitucional en una impor-
tante sentencia, que consagró varios precedentes vinculantes.
Siguiendo en parte los planteamientos del profesor César Landa(26), el

Tribunal Constitucional señaló que:
“[E]l Código Procesal Constitucional acatando el mandato constitu-

cional, reconoce al proceso de cumplimiento su carácter de proceso
constitucional (...) [C]onforme al artículo II del Título Preliminar (…)
los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de
garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de
los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a
través de las finalidades específicas de cada uno de los procesos cons-
titucionales. Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de
cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de los proce-
sos constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo,
hábeas corpus y hábeas data), debemos precisar, dentro del marco del
artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional,
cómo es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los
fines comunes a los procesos constitucionales.
Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3, concordante
con el artículo 43 de la Constitución, dispone que la enumeración de
los derechos establecidos en su capítulo I del Título I no excluye los
demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o
(25) Minoritaria, pero sostenida por un autor del prestigio de César Landa. Ya tempranamente (1993):
LANDA ARROYO, César. Loc. cit.
(26) LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, pp. 140-
143. Luego, se adhiere a esta posición MONTOYA CHÁVEZ, Victorhugo. “El proceso de cumpli-
miento. Comentarios a partir de los criterios expuestos en la STC Exp. Nº 0168-2005-PC/TC”. En:
Actualidad Jurídica. Tomo 147, Gaceta Jurídica, Lima, febrero de 2006, pp. 145-148.
257
que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de sobe-

ranía del pueblo, del Estado Democrático de Derecho y de la forma
republicana de gobierno (...).
En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (ar-
tículo 45 de la Constitución) y de forma republicana de gobierno,
al carácter social y democrático de nuestro Estado (artículo 43 de la
Constitución), y al principio de jerarquía normativa (artículo 51 de
la Constitución), el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordena-
miento jurídico, donde se incluyen las decisiones de este Tribunal
Constitucional, constituye uno de los valores preeminentes de todo
sistema democrático por donde los poderes públicos y los ciudadanos
deben guiar su conducta por el Derecho.
Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su in-
tegridad constituye un principio constitucional básico en nuestro or-
denamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad
de los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su
dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a
dicho principio. Sin embargo, no solo basta que una norma de rango
legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisi-
tos de forma y fondo que le impone la Constitución, las normas del
bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan
vigencia; es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artícu-
los 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce
la configuración del Derecho Constitucional a asegurar y exigir la efi-
cacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto,
cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las perso-
nas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo
65 del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los
derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumpli-
miento) surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales
y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumpli-
miento” (STC Exp. N° 00168-2005-PC/TC, ff. jj. 4-9).
Resumiendo lo anotado, el Colegiado entiende el proceso de cum-
plimiento como uno constitucional y, por ende, que su fin debe ser
“garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los
derechos constitucionales”. A partir de ello reconoce (construye), de
258
conformidad con los principios de “soberanía del pueblo”, “Estado Social

y Democrático de Derecho” y “forma republicana de gobierno”, un de-
recho constitucional no enumerado a “defender la eficacia de las normas
legales y actos administrativos”. Este derecho sería el específico objeto
de protección del proceso de cumplimiento.
A consideración del Tribunal, entonces, el de cumplimiento no es

solo un proceso constitucional por estar reconocido en la Constitución,
sino considera que su objeto de protección es, ni más ni menos, un au-
téntico derecho constitucional: el derecho constitucional de defender la
eficacia de las normas legales y actos administrativos.
2. Sobre la pretendida “eficacia de leyes y actos administrati-

vos” como derecho fundamental no enumerado y como ob-
jeto del proceso de cumplimiento
Con lo indicado por el Tribunal Constitucional, debemos preguntar-
nos: ¿la eficacia de las leyes y de los actos administrativos es un genuino
derecho fundamental? Y, si lo fuera, ¿es el objeto protegido por el proce-
so de cumplimiento?
Para el Tribunal Constitucional, “la eficacia de las leyes y actos adminis-

trativos” es un derecho constitucional no enumerado debido a que en la
Constitución no se encuentra un enunciado lingüístico (disposición) que
le dé cobijo, pero sí puede coligirse de los principios mencionados en su
artículo 3 (cláusula de derechos no enumerados). Este derecho, según lo
indicado por el colegiado, se desprende específicamente los principios de
“soberanía del pueblo”, “Estado Democrático de Derecho” y “forma re-
publicana de gobierno”.
Como explicamos en otro lugar(27), mediante la cláusula de derechos
no enumerados se reconoce la posibilidad de entender como “constitucio-
nales” a derechos que no se encuentran expresamente reconocidos por la
Norma Fundamental. Así, esta cláusula niega que los derechos reconoci-
dos expresamente por la Carta sean los únicos atribuibles a las personas,
sino que también lo son (y quedan tutelados con la misma dedicación y
(27) Cfr. “Derechos no enumerados y nuevos derechos según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
peruano”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 126. Gaceta Jurídica. Lima, mayo de 2004.
259
fuerza) todos aquellos que merezcan tal reconocimiento por desprenderse

sobre todo del principio de dignidad humana, pero también de los otros
principios del artículo 3 de la Constitución.
Además, para el reconocimiento de estos derechos –asunto que es-
tamos abordando con más detalle en otro trabajo(28)–, debe tenerse en
cuenta su fundamentalidad (esto es, debe tratarse de bienes esenciales im-
plícitos, vinculados con los principios del artículo 3 de la Constitución);
su conformidad o adecuación constitucional prima facie (no debe tratarse
de contenidos claramente proscritos por el ordenamiento constitucional);
finalmente, deben tener singularidad y configurarse como derechos espe-
cíficos (no deben ser acciones –o exigencias– demasiado particulares o
detalladas, asimismo, las normas propuestas(29) deben tener la estructura
de una norma iusfundamental).
Con lo anotado, podemos analizar si “la eficacia de las leyes y actos
administrativos” es un bien constitucional, más aún, si es un derecho
constitucional implícito.
En primer lugar, coincidiendo con calificada doctrina, esta eficacia

puede ser concebida como un principio general del Derecho(30), lo que no
obsta que tenga también arraigo constitucional, por ejemplo si se le vincula
al principio de supremacía constitucional (y jerarquía normativa) y al de
adecuación de la actuación administrativa al principio de legalidad(31).
También es fácil relacionar este principio con algunos de los se-

ñalados en el artículo 3 de la Constitución, como anotó el Tribunal
Constitucional y explicamos antes. Efectivamente, el colegiado indicó
que “el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico
(…) constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema demo-
crático por donde los poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su
(28) “Derechos no enumerados y derecho al libre desarrollo de la personalidad”. En: Derechos fundamenta-
les no reconocidos expresamente por la Constitución. Luis Sáenz Dávalos (coordinador). Gaceta Jurí-
dica, Lima, 2008 (en prensa).
(29) Debe tenerse en cuenta que, al no existir una disposición escrita que reconozca el derecho de que se
trata, la norma o normas de derecho fundamental deben construirse “desde cero”, claro está, sobre la
base de los principios contenidos en la cláusula de derechos no enumerados.
(30) CASTILLO CÓRDOVA, Luis. “El proceso de cumplimiento: a propósito de un desafortunado crite-
rio jurisprudencial del Tribunal Constitucional”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 145, Gaceta Jurídica,
Lima, diciembre de 2005, p. 133.
(31) Cfr. CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento”. Ob. cit., p. 450.
260
conducta por el Derecho”, ello sobre la base de los principios constitucio-

nales de soberanía del pueblo, Estado Democrático de Derecho y forma
republicana de gobierno(32).
Ahora bien, que sea un principio, o que sea un bien vinculado con
principios constitucionales, no le otorga inmediatamente el carácter de
derecho fundamental. Por cierto, tampoco significa que no lo sea. En tal
sentido, como se ha difundido suficientemente en nuestro medio, los dere-
chos fundamentales tienen también una dimensión de principio; además,
como ha resuelto en varias oportunidades el Colegiado Constitucional,
los principios de la Constitución pueden tener manifestaciones subjetivas
que hacen las veces de derechos fundamentales e incluso pueden ser cau-
telados a través de los procesos constitucionales de tutela de derechos(33).
Si bien la sentencia que reconoce a la “eficacia de las leyes y actos

administrativos” como un derecho innominado busca principalmente con-
vertir el cumplimiento –de manera algo forzada– en un proceso con ob-
jeto constitucional (para justificar los requisitos de procedencia que luego
establecerá como precedente vinculante(34)); consideramos que puede ha-
cerse una mejor fundamentación de ello, sin violentar la corrección de lo
argumentado.
Así, “la eficacia de las leyes y actos administrativos” cumpliría ini-

cialmente con los presupuestos de un derecho no enumerado, según ano-
tamos: fundamentalidad, conformidad prima facie con la Constitución y
carácter de derecho específico con una estructura iusfundamental. Como
anotamos, no es difícil vincular la necesaria eficacia de las leyes y de los
actos administrativos con los principios fundamentales del artículo 3 de
la Carta. Tampoco se trata de una norma de Derecho Constitucional
proscrita por el ordenamiento, o que contravenga jurispruden-
cia vinculante o reglas de precedencia establecidas por el Tribunal
(32) STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC, ff. jj. 6-9.

(33) El Tribunal ha tutelado a través de los procesos constitucionales afectaciones a diversos principios, pero
como concreciones subjetivas. Así por ejemplo, tenemos al principio de legalidad penal (STC Exp.
Nº 2758-2004-HC/TC, ff. jj. 1, 7 y 8), a los principios de supremacía constitucional y de legalidad (STC Exp.
Nº 03448-2005-PA/TC, f. j. 13), al principio de seguridad jurídica (STC Exp. N° 009-2001-AI/TC, f.
j. 18), entre otros.
(34) CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Ob. cit., p. 132.
261
Constitucional. Asimismo –aunque no es pacífico(35)– consideramos

que puede establecerse una norma iusfundamental que autonomice el
derecho, sin exagerar en su especificidad: toda persona tiene derecho a
que la Administración cumpla y ejecute las leyes o actos administrativos
a los que esta se encuentra sujeta; norma que cuenta con un sujeto acti-
vo, un sujeto pasivo y una obligación específica; es decir, una estructura
iusfundamental.
Tal derecho subjetivo, además, tiene referentes similares en otros de-

rechos, como al cumplimiento y ejecución de resoluciones judiciales, o
al cumplimiento y respeto de los términos negociales (también vincula-
dos a la regularidad del sistema jurídico, al principio de legalidad, a la
supremacía constitucional y a la jerarquía normativa). Estos supuestos,
que constituyen claramente posiciones jurídicas subjetivas, encuentran
instrumentos jurisdiccionales que permiten su satisfacción; es el caso, por
ejemplo, de los procesos ejecutivos o las de ejecución de resoluciones
judiciales.
Con ello, corresponde establecer una precisión valiosa a los efectos

que nos interesan aquí: cualquier proceso ordinario (es decir, que no re-
suelve un conflicto constitucional) puede tener una finalidad constitu-
cionalmente relevante, pero su objeto puede ser perfectamente de rango
infraconstitucional.
Hicimos antes referencia a procesos de ejecución (de resoluciones

judiciales, de contratos, de documentos cambiarios, etc.). Pero incluso
podemos mencionar algunos fines –más generales y de no poca relevan-
cia constitucional– de diversos procesos ordinarios, como son la pacifi-
cación de conflictos de intereses o de controversias jurídicas (o también
la “paz social en justicia”) propia del proceso civil; el control de la
Administración y la tutela de los derechos e intereses de los administra-
dos del proceso contencioso-administrativo; o la consecución de los fines
individuales y sociales de las penas, obtenida a través de los procesos
penales.
(35) Ibíd., p. 133; NEYRA ZEGARRA, Ana Cristina. Ob. cit., p. 181.
262
En suma, la finalidad de estos procesos podría referirse a auténticos

bienes constitucionales, y ello no hace que el objeto que se resuelve en su
interior sea de naturaleza constitucional.
Así visto, con respecto a la finalidad del cumplimiento, esta puede

ser de rango constitucional y estar vinculada a “la eficacia de las leyes y
los actos administrativos”, noción que, bien vista, es contracara de aque-
lla otra de “control de la ilegalidad por omisión”(36) a la que también se ha
referido la doctrina. En efecto, exigir ante la Administración la eficacia
de leyes y actos administrativos, así como controlar la ilegalidad por omi-
sión de la Administración son dos caras de la misma moneda, dos mane-
ras distintas de enfocar la misma finalidad del proceso de cumplimiento.
Una enfatiza la eficacia de leyes y actos (para contrarrestar la inacción
administrativa), otra incide en el control de la omisión (para garantizar la
eficacia de normas y actos).
De otra parte, el objeto de este proceso es más bien el cumplimiento

de un deber (legal o administrativo) omitido por la Administración(37); o,
en los exactos términos del Código Procesal Constitucional (artículo 66),
que la Administración “[d]é cumplimiento a una norma legal o ejecute
un acto administrativo firme” o “[s]e pronuncie expresamente cuando las
normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar
un reglamento”. Así visto, la sustancia de lo discutido en el cumplimiento
no es constitucional. Como explica Carpio, “[n]o hay, pues, controver-
sia que gire sobre ‘materia constitucional’ ya que su objeto no se plantea
como consecuencia de la aplicación o vigencia de una norma constitucio-
nal, sino de la ley o actos administrativos”(38).
Respecto a la finalidad constitucional de este proceso, no obstante su

objeto infraconstitucional, consideramos que el Tribunal Constitucional ha
llegado a una interesante fórmula, que vale la pena tener en cuenta:
“[e]s verdad que el proceso de cumplimiento, como bien lo ha reco-

nocido la doctrina, no es propiamente un proceso para la tutela de
(36) CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento”. Ob. cit., p. 449.
(37) Sobre qué tipo de inactividad de la Administración es controlada a través del proceso de cumplimiento
volveremos luego, al analizar su objeto.
(38) Ibíd., p. 450.
263
verdaderos derechos fundamentales, pero no es menos cierto que la

observancia y el acatamiento al sistema de fuentes del ordenamien-
to jurídico, donde deben incluirse, por cierto, las decisiones de este
Colegiado, constituyen valores preeminentes de todo sistema demo-
crático donde existe el gobierno del Derecho y no de los hombres.
En el proceso de cumplimiento, además de la atención de los dere-
chos subjetivos en juego, existe un fundamento de importancia ca-
pital para la propia labor de este Colegiado, cual es la vigilancia de
la ‘regularidad’ en la vigencia del sistema jurídico en su integridad.
La condición es, desde luego, que el mandamus sea concreto, líquido
y actual, como lo ha reiterado este Colegiado, pero es evidente que,
desde su dimensión objetiva, el proceso de cumplimiento constituye
también un proceso para asumir la vigencia y defensa del sistema de
fuentes que la Constitución encomienda a este Colegiado” (STC Exp.
N° 3149-2004-AC/TC, f. j. 13).
3. Relevancia de la constitucionalización del proceso de
cumplimiento
Si el proceso de cumplimiento es uno constitucional, pero en cuyo
seno no se discute ninguna materia de ese rango ¿cuál es la relevancia
de esta constitucionalización?, ¿valdrá la pena distinguir entre los proce-
sos constitucionales de tutela de derechos y el proceso de cumplimiento?,
¿tiene este reconocimiento del cumplimiento como proceso constitucio-
nal algún alcance práctico o procesal, o debe ser implementado como
cualquier proceso ordinario?
Al establecerse un instituto en la Constitución, es claro que este no

puede ser obviado o desnaturalizado por los poderes públicos. El Estado
queda especialmente vinculado al cumplimiento de las disposiciones cons-
titucionales. Para el caso de los procesos previstos en la Constitución, ello
implica no solo que tengan una existencia formal o nominal, sino que el
Estado debe asegurar su puesta en marcha eficiente, garantizar su conti-
nuidad y desarrollarlos conforme a los contenidos materiales de la Norma
Fundamental –en el marco de los principios que incardinan la función ju-
risdiccional y los derechos de los justiciables–.
Ahora bien, las “acciones de garantía” no son los únicos procesos

reconocidos por la Constitución. La Carta contiene diversos procesos y
procedimientos que luego serán desarrollados de acuerdo con las pautas
264
constitucionales esbozadas. Solo por mencionar ejemplos claramente dis-

puestos por la Constitución(39), tenemos al proceso de acusación constitu-
cional(40) y al proceso contencioso-administrativo(41); en estos casos, cabe
exigir al poder público, cuando menos, lo señalado antes sobre la puesta
en funcionamiento continuo y eficiente, así como el desarrollo de la insti-
tución de conformidad con la Constitución.
Pero respecto de las llamadas “acciones de garantía” existen debe-

res adicionales a los ya mencionados. En este caso, la Carta Fundamental
señala el objeto protegido por cada proceso, indica que la regulación
de estos debe realizarse mediante ley orgánica y decide que –ni más ni
menos– el intérprete calificado de la Constitución conozca de ellos como
única o como última y definitiva instancia.
Desde luego, que compartan la condición de “acciones de garantía”

no significa que todos los procesos constitucionales subjetivos (hábeas
corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento) deban tener similar regu-
lación o disposiciones generales comunes; que debían estar reunidos en
un mismo cuerpo normativo (como el Código Procesal Constitucional)
o que había que interpretar que el objeto que protegen son siempre de-
rechos constitucionales. Bastaba con respetar el objeto protegido es-
bozado por el constituyente, que el proceso pueda llegar al Tribunal
Constitucional como instancia final y que su regulación cuente con la
votación formalmente requerida para las leyes orgánicas (sin importar,
que se trate de una ley especial que regule el proceso de cumplimiento,
o que su regulación sea incorporada a otra ley, como la que regula el
proceso contencioso-administrativo).
Con lo anotado, la incorporación del proceso de cumplimiento al
Código Procesal Constitucional no fue necesariamente errónea, pero es
claro que podría haberse emitido una mejor regulación, afín a la esencia
(39) Existen otros trámites constitucionales solo “insinuados”, así como otros, sobre todo, procedimentales.
Entre los primeros están, por ejemplo, los procesos que pueden seguirse ante la justicia militar o los pro-
cesos arbitrales; entre los segundos, contamos al proceso de ratificación de magistrados, nombramiento
de altas autoridades, aprobación de ciertas normas, etc.
(40) Que, solo con efectos expositivos, el profesor García Belaunde consignó dentro de un listado de ac-
ciones de garantía. Desde luego, entonces la concibió como proceso constitucional en sentido lato.
Vide GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Las garantías constitucionales en la Constitución peruana de
1993”. En: Derecho Procesal Constitucional. Temis, Bogotá, 2001, pp. 126-127.
(41) CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento”. Ob. cit., p. 453.
265
infraconstitucional del objeto que protege(42). Efectivamente, no existe

justificación constitucional para equiparar al proceso de cumplimiento
con los procesos constitucionales de tutela de derechos(43), con las notas
particulares que les son inherentes(44).
Ahora bien, finalmente esta es la regulación vigente y el desarrollo
jurisprudencial ha ido en el sentido de afirmar al cumplimiento como
un proceso con peculiaridades propias de los procesos constituciona-
les de tutela de derechos. Ello, aunado a los requisitos que el Tribunal
Constitucional ha establecido para que un mandamus sea exigible, hace
de este proceso uno muy singular, similar a un “proceso de ejecución”.
Sobre esta idea volveremos al final de este trabajo.
III. Objeto y sujetos del proceso de cumplimiento
1. Objeto del proceso de cumplimiento

El objeto del proceso de cumplimiento –señalamos antes– es el cum-
plimiento de un deber omitido por la Administración, de fuente legal o
administrativa. Se trata, entonces, de una exigencia frente a una inactivi-
dad, incluso renuencia de la Administración. Esta inactividad está referi-
da, de acuerdo con autorizada doctrina, a “la constatación de una omisión
por la Administración de toda actividad, jurídica o material, legalmente
debida y materialmente posible”(45).
Con mayor precisión, la Constitución y el Código Procesal
Constitucional regulan este cumplimiento ante la inactividad de la
Administración. Efectivamente, el inciso 6 del artículo 200 de la
Constitución señala que la acción de cumplimiento: “procede contra cualquier
(42) Más todavía si los promotores del Código tuvieron la claridad de que el proceso de cumplimiento “no
cautela derechos fundamentales o valores constitucionales”. No obstante ello, prefirieron regularlo en
el Código por haber sido reconocido como “garantía constitucional” (“proceso constitucional”) por los
constituyentes.
(43) Cfr. CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Ob. cit., p. 131.
(44) Así, por ejemplo, su celeridad y carácter urgente, ausencia de etapa probatoria, cierto informalismo
procesal, etc.
(45) GÓMEZ PUENTE, M. La inactividad de la Administración. Aranzadi-Thomson, Cizur Menor - Nava-
rra, 2002, p. 63.
266
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto ad-

ministrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”.
Asimismo, el artículo 66 del Código Procesal Constitucional preci-
sa que el objeto del cumplimiento está dirigido hacia la Administración
pública en dos sentidos. Así, señala que el objeto del proceso de cumpli-
miento es “ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente”: (1)
“[d]é cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
firme”, o que (2) “[s]e pronuncie expresamente cuando las normas legales
le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.
Con lo indicado por el Código, a diferencia de lo que sucedía con
la regulación procesal anterior(46), se admite que el objeto del proceso de
cumplimiento es tanto la inactividad material como la inactividad formal
de la Administración. No obstante, este no es un asunto aceptado unáni-
memente por la doctrina; aunque la discrepancia es sobre todo conceptual
y se refiere a los alcances que se le atribuya a cada tipo de inactividad(47).
Así por ejemplo, el profesor Carpio –siguiendo la clasificación pro-
puesta en un clásico trabajo de don Alejandro Nieto(48)– señala que el pro-
ceso de cumplimiento está destinado al cuestionamiento de la inactividad
material, entendiendo por esta la omisión “que se genera en el incum-
plimiento de un mandato previsto en la ley o en el acto administrativo
respecto de un ámbito que forma parte de sus competencias ordinarias.
Es el caso, por ejemplo, del incumplimiento de un mandato legal; dejar
de ejecutar un acto administrativo firme; no expedir un acto administra-
tivo o no dictar un reglamento, pese a que existe una ley que dispone
que este se expida, entre otros muchos supuestos”(49). De otra parte, la
inactividad formal se evidencia “cuando al cabo de un procedimiento
(46) El Código Procesal Constitucional amplió el objeto de control, permitiendo que se exija ahora la emi-
sión de resoluciones administrativas o que se dicten reglamentos pendientes, supuestos que pertenecen
a la inactividad formal. Antes de ello el objeto del cumplimiento era solo la inactividad material de la
Administración. Cfr. CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento”. Ob. cit., p. 454 y ss.
(47) Como bien explica CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de cumplimiento en el Código Procesal
Constitucional”. Ob. cit., p. 196.
(48) NIETO, Alejandro. “La inactividad de la Administración y el recurso contencioso-administrativo”.
En: Revista de Administración Pública. N° 37, Madrid, enero-abril de 1962, p. 75 y ss., especialmente
p. 80.
(49) CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional”.
Ob. cit., p. 195.
267
administrativo, o tras el ejercicio de un derecho de petición, los funcio-

narios, autoridades u órganos de la Administración no contestan lo que
se peticiona o no resuelvan los recursos que en el seno del procedimien-
to administrativo se hayan formulado, pese a existir un mandato legal de
hacerlo”(50).
Claro está, desde esta perspectiva los supuestos que pueden ser exigi-
dos mediante el cumplimiento corresponden a la inactividad material. El
Tribunal Constitucional inclusive se ha pronunciado en alguna ocasión a
favor de esta posición(51).
No obstante, los autores del Código Procesal Constitucional(52) y re-

ciente doctrina nacional(53) –siguiendo, por ejemplo, al profesor Gómez
Puente(54)– tienen una perspectiva diferente. Consideran que la inactividad
formal está referida a la omisión por parte de la Administración de emitir
una declaración de voluntad a la que se encuentra obligada; declaración
que debe entenderse en sentido amplio y que comprende la obligación
de: (1) emitir normas de carácter general (reglamentarias); (2) celebrar
convenios o acuerdos, y no mantener una actitud pasiva en el marco de
convenciones vigentes contraviniendo el interés público, y (3) producir
actos administrativos diversos, especialmente ante los requerimientos o
peticiones de los administrados(55). La inactividad material se refiere la
(50) Ibíd., p. 194.

(51) STC Exp. N° 0191-2003-AC/TC, f. j. 5: “[M]ediante la acción de cumplimiento no se controla cual-
quier clase de inactividad, sino exclusivamente la que se ha denominado ‘material’, es decir, la que
deriva del incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos administrativos, donde no media
la petición de un particular, sino dónde se encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de
una atribución relacionada con sus competencias naturales. [Además] no se controla la denominada
‘inactividad formal de la administración’, es decir, la que se origina tras el ejercicio del derecho de
petición por un particular, pues esta tiene su instrumento natural de control en la técnica del silencio
administrativo negativo, cuyos efectos procesales –derivados de su acogimiento– tienen el propósito de
no dejar en estado de indefensión al administrado que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto
un medio impugnatorio en el seno de un procedimiento administrativo y que, pese a ello, no hubiese
recibido algún pronunciamiento expreso”.
Asimismo, cfr. la STC Exp. Nº 3055-2005-PC/TC, f. j. 2.
(52) ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Código Procesal Constitucional. Ob. cit., p. 77.
(53) HUAPAYA TAPIA, Ramón. “Las nuevas relaciones entre el proceso constitucional de cumplimiento
y el proceso contencioso-administrativo: la sentencia recaída en el Expediente Nº 0168-2005-PC/TC,
caso Maximiliano Villanueva Valverde”. En: Derecho Administrativo contemporáneo. Ponencias del
II Congreso de Derecho Administrativo. Jorge Danós Ordóñez, Eloy Espinosa-Saldaña, Diego Zegarra
Valdivia (coordinadores). Palestra, Lima, 2007, p. 463.
(54) Gómez Puente, M. La inactividad..., Ob. cit., pp. 123-124.
(55) Cfr. HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., pp. 449-450, CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de
cumplimiento en el Código Procesal Constitucional”. Ob. cit., p. 196.
268
omisión frente al “deber jurídico de realización de una actividad con-

creta, una prestación de dar, hacer o no hacer establecida a favor de un
particular”(56). Deber de actuación material que, a su vez, “puede provenir
de una norma, de una convención, o de la propia Administración”(57).
Desde esta postura –que consideramos se ajusta mejor a la natura-

leza del deber omitido y permite una clasificación más precisa– “omitir
el cumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo firme”
constituye una inactividad material, mientras que “no pronunciarse expre-
samente cuando las normas legales ordenan emitir una resolución admi-
nistrativa o dictar un reglamento” es un supuesto de inactividad formal.
En todo caso, lo anotado hasta aquí nos permite confirmar que, en

cualquier caso, la finalidad del proceso de cumplimiento es controlar
la inactividad de la Administración. Es más, se trata del control de una
omisión “renuente” de acuerdo con lo regulado por la Constitución y el
Código(58), esto es, reiterada y deliberada, inclusive a pesar de que existe
requerimiento por parte del interesado.
Asimismo, la omisión o inactividad no solo comprende el incumpli-

miento o mora por pereza administrativa, sino también los supuestos
de cumplimiento defectuoso, cumplimiento parcial y cumplimiento
aparente(59). Con ello, el Tribunal Constitucional ha reconocido que las
omisiones de la Administración pueden ser formales, cuando no efectúa
acto alguno a fin de dar cumplimiento al mandato establecido, o materia-
les, cuando realiza cierta actividad, pero con ello no se cumple el manda-
to de la norma(60).
De manera contraria, queda excluido de este proceso la revisión de ac-

tuaciones administrativas (comportamientos comisivos), lo que eventualmente
(56) HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., p. 450.

(57) Ídem.
(58) STC Exp. N° 0191-2003-AC/TC, f. j. 3: “mediante la acción de cumplimiento no se controla la mera
o simple inactividad administrativa, sino aquella que asume la condición de “renuente”, conforme lo
expresa el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución”.
(59) STC Exp. Nº 2002-2006-PC/TC, ff. jj. 36-37.
(60) Son especialmente ilustrativas las STC Exp. N° 9754-2005-PC/TC, ff. jj. 24, 25, 26 y 29 y la STC
Exp. N° 7435-2006-PC/TC, ff. jj. 20, 21 y 22.
269
corresponde ser cuestionado a través del proceso contencioso-administrativo,

inclusive en algunos casos a través del proceso de amparo.
Veamos ahora, separadamente, los supuestos que el Código Procesal

Constitucional señala como objeto del proceso de cumplimiento.
1.1. Que se dé cumplimiento a una norma legal o se ejecu-

te un acto administrativo firme
Sin perjuicio de explicar luego los requisitos que deben contener los
mandatos de la norma o del acto administrativo firme para que pueda exi-
girse su cumplimiento, corresponde explicar en este apartado lo que debe
entenderse por esta norma legal y por acto administrativo firme, al que se
refiere el Código.
En primer lugar, por norma legal se hace alusión a toda norma con
rango de ley. En tal sentido, puede exigirse el cumplimiento del manda-
mus contenido en leyes ordinarias, leyes orgánicas, decretos legislativos,
decretos leyes, reglamentos del Congreso, decretos de urgencia, normas
regionales de carácter general, ordenanzas municipales y tratados(61).
Con respecto de las normas legales de Derecho interno, debe tener-

se en cuenta su conformidad con el ordenamiento constitucional(62). Así,
si bien el proceso de cumplimiento se dirige a evaluar la omisión de un
mandato indubitable, preciso y formalmente vigente, ello no exime a los
jueces de analizar también la validez material del mandato, es decir, su
conformidad con la Constitución, teniendo en cuenta los principios de je-
rarquía normativa y de supremacía constitucional (artículos 51 y 138 de
la Constitución) que obligan a los jueces a ejercer el control difuso de la
constitucionalidad de las normas.
En lo que concierne a los tratados internacionales, se sabe que no todos
estos tienen rango de ley. Un caso especialmente importante es el de los
tratados internacionales en materia de derechos humanos, sobre cuya je-
rarquía se ha discutido bastante(63). Al respecto, pese a que sus normas
(61) Cfr. STC Exp. Nº 00047-2004-AI/TC, f. j. 16 y ss.

(62) Con las salvedades que ha realizado el Tribunal Constitucional para el caso de las leyes de facto (Decre-
tos leyes).
(63) Cfr. LANDA ARROYO, César. “Jerarquía de los tratados internacionales en la Constitución política del
270
(sentidos interpretativos) pueden ser entendidas como de relevancia cons-

titucional(64), lo cierto es que formalmente estos tratados tienen rango de ley
y por ello sus mandatos pueden ser exigidos a través del proceso de cum-
plimiento(65). Desde luego, tal exigibilidad no se extiende a los dictámenes
o las resoluciones de los tribunales internacionales en materia de derechos
humanos, incluso si estas decisiones son vinculantes para el Perú. En tal
caso, para exigir su cumplimiento es de aplicación el proceso de ejecución
de sentencias emitidas por los tribunales supranacionales o las leyes que
obligan a actuar a las autoridades nacionales (que sí pueden exigirse a tra-
vés del proceso de cumplimiento(66)).
Respecto del acto administrativo firme, la norma pertinente –Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444– señala qué es un
acto administrativo y cuándo este adquiere la condición de firme.
Así, el artículo 1.1 de la mencionada ley indica que son actos admi-
nistrativos “las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situa-
ción concreta”; y, además, el artículo 212 indica que: “[u]na vez vencidos
los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho
a articularlos quedando firme el acto”. Asimismo, la firmeza también re-
quiere que se deje transcurrir el plazo legal previsto para cuestionar el acto
a través del proceso contencioso-administrativo(67). De esta forma visto, un
Perú de 1993”. En: Revista jurídica del Perú. Año XLVIII, Nº 16, julio-setiembre de 1998, pp. 3-14;
CARPIO MARCOS, Edgar. “Normas interpuestas en la acción de inconstitucionalidad (el caso perua-
no)”. En: Constitucionalismo y Derechos Humanos. Domingo García Belaunde (coordinador), Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional (sección peruana), Grijley, Lima, 2002, especialmente, pp.
39-41.
(64) El Tribunal Constitucional inclusive se ha referido en cierta oportunidad al rango constitucional de los tra-
tados sobre derechos humanos; recientemente: “Los tratados internacionales sobre derechos humanos no
solo conforman nuestro ordenamiento sino que, además, detentan rango constitucional. El Tribunal Cons-
titucional ya ha afirmado al respecto que dentro de las ‘normas con rango constitucional’ se encuentran los
‘Tratados de derechos humanos’. [00047-2004-AI/TC f. j. 61 y 00025-2005-AI/TC ff. jj. 25 y ss.]” (STC Exp.
Nº 00005-2007-PI/TC, f. j. 11).
(65) Esta posibilidad ha sido reconocida, por ejemplo, para el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, específicamente en lo concerniente al mandato indemnizatorio a consecuencia de un error
judicial a favor de beneficiados con medidas de indulto: STC Exp. N° 1277-1999-AC/TC, ff. jj. 7 y 8.
(66) Así la RTC Exp. N° 105-2001-AC/TC, f. j. 5.
(67) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 576.
(*) Cfr. GUZMÁN NAPURÍ, Christian. La Administración Pública y el procedimiento administrativo ge-
neral. Página blanca, Lima, 2004, pp. 190, 193-194; MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p.
271
acto administrativo firme es uno inimpugnable en todo sentido. Con lo ano-

tado, es razonable que el acto que se exija a través del proceso de cumpli-
miento sea un acto firme, pues constituye una declaración indubitable de la
Administración, que ha sido aceptada por el administrado.
Asimismo, no debe confundirse el acto administrativo firme con el
acto administrativo “definitivo”, ni con el acto administrativo “que causa
estado”. Al respecto, la confusión puede presentarse debido a que se
trata de declaraciones administrativas que revisten una especial calidad.
Distinguiendo, el “acto definitivo” es simplemente uno mediante el cual
se decide una cuestión de fondo, mientras que el “acto que causa estado”
es aquel que ha llegado hasta la última instancia administrativa y solo po-
dría ser cuestionado a través del proceso contencioso-administrativo(*).
1.2. Que las autoridades se pronuncien expresamente

cuando las normas legales le ordenan emitir una reso-
lución administrativa o dictar un reglamento
Estamos ante un supuesto de inactividad formal, pues se exige a la
Administración que cumpla con emitir una declaración de voluntad que
le viene legalmente impuesta.
Como indicamos, la inactividad formal de la Administración puede

estar referida a la omisión de deberes legales normativos (falta de emisión
de reglamentos), convencionales (la voluntad administrativa no concurre
para suscribir acuerdos o convenios debidos) o singulares (no se emiten
actos administrativos distintos a los reglamentos).
El inciso que analizamos ahora permite demandar, primero, contra

una inactividad “singular” o “procedimental” referida a la obligación de
producir una decisión administrativa solicitada por un administrado; ello
en el marco de las potestades administrativas (distintas de la reglamenta-
ria). A ello se refiere la orden dirigida hacia los funcionarios o autorida-
des estatales para que “se pronuncien expresamente cuando las normas
legales le ordenan emitir una resolución administrativa”.
En efecto, se cuestiona que no se emita el acto administrativo corres-
pondiente tras la petición o el requerimiento de un ciudadano, pues existe
el deber legal de responderle. Tal omisión está vinculada con la forma
272
tradicional de entender la inactividad formal de la Administración como

“inactividad en el marco de un procedimiento administrativo”.
Ahora bien, como ha explicado Edgar Carpio, el supuesto de inacti-
vidad formal generada a partir del ejercicio del derecho de petición co-
rrespondería ser tramitado por otras vías(68). En efecto, ante la falta de res-
puesta de la Administración respecto al pedido de un ciudadano –que es
un supuesto muy común– bien podría emplearse la técnica del “silencio
administrativo” con las presunciones que le corresponde y, de ser necesa-
rio, llevarse el caso al proceso contencioso-administrativo; o también po-
dría alegarse la afectación del derecho constitucional de petición, lo cual
corresponde ser tutelado mediante el proceso constitucional de amparo.
No obstante, debido a que el Código Procesal Constitucional con-
templó expresamente esta posibilidad de control de la inactividad formal,
debemos buscar alguna pauta que nos permita conocer cuándo acudir al
cumplimiento o a alguno de los procesos mencionados. En lo que con-
cierne al proceso de cumplimiento, el Tribunal Constitucional ha esta-
blecido con claridad cuáles son las características del mandato que debe
contener la norma cuyo cumplimiento se demanda. Así visto, si la norma
cumple con los requisitos del mandamus (mandato vigente, cierto, líqui-
do, obligatorio, incondicional, etc.) la vía del cumplimiento será adecua-
da para su tramitación; por el contrario, si se trata de una petición que no
tiene el carácter “ejecutivo” que sí tienen los mandatos objeto del proceso
de cumplimiento, corresponderá acudir al amparo o al contencioso-admi-
nistrativo para demandar contra la inactividad formal.
Al respecto, sin duda existe una superposición de vías procesales
poco feliz, lo que deberá resolverse casuísticamente, atendiendo a lo pre-
tendido por cada justiciable afectado y al criterio de idoneidad de la vía.
De otra parte, el inciso estudiado hace referencia al deber de emitir

una norma general o reglamentaria (el Código se refiere a la orden dirigi-
da a los funcionarios o autoridades para “dictar un reglamento”). Esta es
de una obligación de carácter objetivo, y existe de manera independiente
–aunque no excluyente– de los intereses particulares de los administrados
que pudieran estar involucrados.
(68) CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional”. Ob.
cit., p. 197.
273
No obstante ello, el Tribunal Constitucional ha considerado que las

características comunes a los mandatos exigibles a través del proceso de
cumplimiento (vinculadas sobre todo a derechos subjetivos que provienen
de leyes o actos administrativos) también son aplicables a la obligación
de la Administración de emitir reglamentos(69).
Claro está, ya que los mandatos de reglamentar suelen ser bastante

generales, el Tribunal ha realizado interpretaciones flexibles, consideran-
do, por ejemplo, que normas en apariencia declarativas (“la autoridad ‘x’
reglamentará la institución ‘y’”) cumplen con las condiciones de un man-
damus con “calidad de cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimien-
to, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas”(70).
2. Sujetos del proceso de cumplimiento

El proceso de cumplimiento, al igual que el resto de los procesos
constitucionales subjetivos, está destinado a la protección de posiciones
jurídicas a favor de una persona o un grupo de personas. Sin embargo,
debido a que el proceso de cumplimiento no tiene como objeto la tute-
la de derechos fundamentales, la posición jurídica que protege no es una
posición iusfundamental (“derecho fundamental en sentido estricto”(71)),
sino simplemente una posición infraconstitucional, que nace a partir de
derechos de rango legal o emanados de actos administrativos.
Así visto, al exigirse a través del proceso de cumplimiento la satis-

facción de derechos subjetivos, es de aplicación el análisis a partir de la
estructura de las posiciones jurídicas, conformadas por un sujeto pasivo
(titular), un sujeto activo (obligado) y un objeto protegido, a los que se ha
(69) STC Exp. Nº 0168-2005-PC/TC, f. j. 12.

(70) STC Exp. N° 09632-2006-PC/TC, f. j. 7: “[E]n lo que respecta al artículo 119 [de la Ley Orgánica de
Municipalidades, que señala: ‘El concejo provincial o el distrital, mediante ordenanza reglamentará la
convocatoria a cabildo abierto’], se aprecia claramente una norma cuya estructura denota un mandato
que puede ser exigido mediante proceso de cumplimiento, ya que palmariamente se demuestra que la
municipalidad tiene un deber legal de reglamentar dicha disposición a fin de estructurar jurídicamente
los requisitos necesarios para que se realice la convocatoria del cabildo abierto. Dicha norma enton-
ces contiene un mandato que cumple con los requisitos establecidos en la sentencia del Expediente
Nº 0168-2008-PC/TC, en cuanto guarda la calidad de cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimien-
to, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas”.
(71) BERNAL PULIDO, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales. Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, p. 79 y ss.
274
referido el Tribunal Constitucional(72). No obstante, ello no quiere decir

que el análisis que corresponda realizar en el proceso de cumplimiento
esté encaminado a determinar si existe una intervención en el contenido
protegido del derecho subjetivo, como sí ocurre en los procesos consti-
tucionales de tutela de derechos(73). Aquí bastará con que se acredite la
titularidad de una posición legal o administrativa, así como cumplir con
los requisitos que debe tener el mandamus.
Asimismo, la relación material, que cuenta con obligaciones cuyo

cumplimiento se pretende obtener a través de este proceso, no será ne-
cesariamente idéntica a la relación procesal que se establecerá. Ello, como
veremos, se debe a ciertos matices que se produce entre el sujeto pasivo de
la posición jurídica y la legitimación activa, así como entre el sujeto activo
y la legitimidad pasiva en el proceso de cumplimiento.
2.1. Legitimación activa

Inicialmente, conforme lo señala el artículo 67 del Código Procesal
Constitucional, existen tres tipos de legitimación: personal (y por legítimo
interés), pública y para la defensa de bienes transindividuales. Asimismo,
la ley señala que la Defensoría del Pueblo tiene legitimación activa para
iniciar procesos de cumplimiento.
a) Legitimación personal y legítimo interés

Cuando el artículo 67 del Código señala que “[s]i el proceso tiene
por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un acto administrativo,
solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto
(72) STC Exp. N° 3179-2004-AA/TC, f. j. 15.

(73) Cfr. La STC Exp. N° 00665-2007-AA/TC (f. j. 5), que –como lo realiza el Tribunal Constitucional
alemán y lo desarrolla calificada doctrina– propone un examen escalonado de tres pasos para analizar
posibles lesiones iusfundamentales. Así, el Tribunal señaló que para “juzgar si el acto que se reclama
constituye una intervención injustificada en el ámbito constitucionalmente protegido del derecho” debe
seguirse tres fases: (1) la determinación de las posiciones iusfundamentales prima facie protegidas por
el derecho fundamental (ámbito normativo protegido), (2) verificación de intervención en el ámbito
protegido y (3) determinación de la legitimidad (o no) de la intervención en el derecho.
Cfr. la metodología que proponemos a efectos de determinar el contenido protegido de los derechos en
SOSA SACIO, Juan Manuel. “Contenido constitucionalmente protegido y sustento constitucional di-
recto de los derechos protegidos a través de los procesos constitucionales”. En: Gaceta Constitucional.
Tomo 12, Gaceta Jurídica, Lima, diciembre del 2008, p. 17 y ss.
275
o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido” está re-
firiéndose a la legitimación personal y al legítimo interés.
El directamente afectado por el incumplimiento de un acto adminis-

trativo tiene legitimación personal activa. Se trata de una legitimación ad
causam, pues existe identidad entre el titular del derecho reconocido por
una declaración de la Administración (beneficiario de un acto administra-
tivo) y el legitimado para demandar. En este supuesto el beneficiario del
acto administrativo y el demandante son la misma persona.
Sobre el título o derecho que surge del acto administrativo a favor de

un particular, el Tribunal Constitucional ha considerado que el mandato
incumplido debe reconocer un “derecho incuestionable” para el reclaman-
te y que el beneficiario debe quedar “individualizado”(74). Posteriormente,
ha precisado que: “[e]l acto administrativo deberá consignar a un sujeto o,
de ser el caso, un grupo de sujetos, en ambos casos perfectamente identi-
ficables; no cabe, en tal sentido, someter a la vía de cumplimiento un acto
administrativo de carácter general, en tanto es cualidad de un acto admi-
nistrativo sometido al proceso de cumplimiento que la mora o el letargo
de la Administración, vale decir la omisión, deba incidir directamente en
algún sujeto determinado”(75). Esto último, como se verá seguidamente,
reconoce matices. Ello porque el Código admite como demandantes no
solo a los beneficiarios directos de un acto administrativo, sino también
a quienes solo invocan interés, asimismo, a quienes aleguen la tutela de
derechos transindividuales, casos en los que varía la exigencia de que se
trate de un acto perfectamente individualizado.
Asimismo, la norma señala que puede presentar demanda de cumpli-

miento quien “invoque interés para el cumplimiento del deber omitido”.
Claro está, es necesario determinar cuál es este posible “interés” en el
cumplimiento del mandamus, pues, bien visto, cualquiera podría alegar la
existencia de cierto interés en el cumplimiento de un acto administrativo,
por mínimo o subjetivo que sea.
(74) STC Exp. Nº 0168-2005-PC/TC, f. j. 14, f y g.

(75) STC Exp. N° 00102-2007-PC/TC, f. j. 6.
276
Al respecto, consideramos que la norma se refiere al “interés legítimo”(76);

en tal sentido, aquel demandante que invoque “interés” deberá encontrar
en la satisfacción de su pretensión “ventajas o utilidades jurídicas de
cualquier tipo”. Con lo anotado, el demandante no debe alegar solo la
existencia de un beneficio personal o un provecho cualquiera, sino que
este debe ser jurídicamente relevante.
b) Legitimación pública
El artículo 67 indica asimismo que “[c]ualquier persona podrá iniciar
el proceso de cumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamen-
tos”. En efecto, al tratarse de un asunto de relevancia general, el Código
habilita a toda persona para que inicie una demanda de cumplimiento (le-
gitimación actio populis).
Al respecto, consideramos que esta legitimación general se justifica

ante la titularidad de un bien constitucional difuso, que corresponde a todas
las personas. Este bien, como señalamos antes, parte de diversos principios
constitucionales y puede concebirse como un derecho subjetivo funda-
mental “al cumplimiento y eficacia de las leyes y actos administrativos”.
La vocación general de las leyes y los reglamentos (artículo 103, a con-

trario sensu), así como la subordinación de la Administración a los princi-
pios de legalidad (artículo 45) y de constitucionalidad (artículos 44 y 51),
crean a favor de cada persona una posición jurídica judicialmente exigible(77).
Sobre esta legitimación pública, el calificado intérprete de la Consti-

tución ha considerado que vale la pena hacer una distinción respecto de
la legitimidad activa en los procesos de cumplimiento, teniendo en cuenta
la distinta naturaleza y el alcance de los mandatos que provienen de nor-
mas generales o de actos administrativos. Ciertamente, “[n]o es lo mismo
invocar el cumplimiento de un acto administrativo que invocar el cumpli-
miento de una ley”; pues en el caso del cumplimiento de normas legales
(o reglamentarias) “queda claro que el mandamus tiene efectos genera-
les (…) De allí que bajo tal contexto, sea cualquier persona o individuo
(76) Vide CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional”.
Ob. cit., p. 200.
(77) Sobre esto último, BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos fundamentales. Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2003, pp. 40-46.
277
el que pueda gozar de legitimidad para interponer la correspondiente

demanda”(78).
c) Legitimación para la defensa de bienes transindividuales

El Código señala también que “[t]ratándose de la defensa de dere-
chos con intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a
cualquier persona”. Ello está referido a la legitimidad para la defensa de
bienes transindividuales.
Al respecto, existen diferencias entre los intereses difusos y colecti-
vos(79). Los intereses difusos se caracterizan por ser de naturaleza indivisi-
ble, y su titularidad recae en personas indeterminadas y ligadas por cues-
tiones de hecho. Así, por ejemplo, tenemos aquellos intereses vinculados
con los derechos ambientales(80) o el derecho a la salud(81), pues pertenecen
a un número extenso y no determinable de personas, vinculadas por un
elemento objetivo como es el medio ambiente o la salubridad pública(82).
Los intereses difusos, así, “vinculan a título de derecho subjetivo a
cualquier persona, grupo humano o sector de la sociedad”(83); en tal senti-
do, entre los legitimados se cuenta también a las instituciones sin fines de
lucro que tengan por objeto la defensa de este tipo de intereses(84).
Por su parte, los intereses colectivos son de naturaleza indivisible, y
su titularidad corresponde a un grupo, categoría o clase de personas (en
número determinado, o por lo menos determinable) ligadas entre sí o con
la parte contraria por una relación jurídica base. Este sería el caso, por
(78) STC Exp. N° 4549-2004-PC/TC, f. j. 3.

(79) Cfr. el artículo 1 del Código Modelo (de procesos colectivos iberoamericanos) reproducido en ABAD
YUPANQUI, Samuel. El proceso constitucional de amparo. Su aporte a la tutela de los derechos fun-
damentales. Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 169; asimismo, el artículo 81 del Código de Defensa del
Consumidor de Brasil (1990), citado en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo. “El acceso a la justicia de
los intereses de grupo (hacia un juicio de amparo colectivo en México)”. En: Revista Jurídica del Perú.
Año LI, N° 25, agosto de 2001, p. 23.
(80) Por ejemplo, la STC Exp. N° 2002-2006-PC/TC.
(81) STC Exp. N° 7435-2006-PC/TC.
(82) Si bien es cierto que a través del proceso de cumplimiento se busca el acatamiento de normas y actos ad-
ministrativos, ello no significa que los intereses involucrados no puedan estar relacionados con derechos
fundamentales. Como ha explicado el Tribunal Constitucional, a través del cumplimiento –así como de
los diversos procesos ordinarios– se puede lograr la “protección indirecta” de derechos constitucionales
afectados o amenazados (STC Exp. N° 2002-2006-PC/TC, sobre todo f. j. 16 y ss.)
(83) STC Exp. N° 0921-2003-AA/TC, f. j. 3. CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Comentarios al Código Pro-
cesal Constitucional. Tomo II, Palestra, Lima, 2006, p. 871 y MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Exégesis del
Código Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 326.
(84) CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Loc. cit., p.
278
ejemplo, de un grupo de cesantes o jubilados que pretenden un mismo be-

neficio ante la Administración(85). Claro está, las personas que comparten
un mismo interés colectivo pueden estar reunidas en una asociación civil,
la que también puede tener legitimidad activa siempre que represente el
“interés colectivo de un determinado e identificable conjunto de personas,
sujeto a un particular régimen jurídico”(86).
Con lo anotado, entendiendo que son distintos los intereses di-

fusos y los colectivos, debemos realizar una precisión sobre quiénes
detentan legitimación activa. Cuando la norma señala que “cualquier
persona” tiene legitimación para demandar en el proceso de cumpli-
miento, debe entenderse como cualquier persona que sea titular del
interés alegado, sea difuso o colectivo. Para el caso de los intereses di-
fusos “cualquier persona” equivale a “toda persona”, pues todo ser hu-
mano es titular de este interés; mientras que para los intereses colectivos
“cualquier persona” solo comprenderá a quienes pertenecen al grupo que
comparte el interés jurídico común.
d) Legitimación de la Defensoría del Pueblo

Finalmente, la norma procesal señala que “la Defensoría del Pueblo
puede iniciar procesos de cumplimiento”.
Como consecuencia del rol constitucional de “defender los dere-

chos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comuni-
dad, y supervisar el cumplimiento de los deberes de la Administración
estatal (...)” que le ha sido asignado a la Defensoría, su ley orgánica le
reconoce legitimación para iniciar diversos procesos constitucionales:
hábeas corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento, acción popular e
inconstitucionalidad(87).
(85) STC Exp. Nº 0542-1997-AC/TC.

(86) STC Exp. Nº 0542-1997-AC/TC, f. j. 5.
(87) Ley Nº 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo
“Artículo 9.- El Defensor del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para:
(…)
2. Ejercitar ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad contra las normas con
rango de ley a que se refiere el inciso 4) del artículo 200 de la Constitución Política, asimismo, para
interponer la acción de hábeas corpus, acción de amparo, acción de hábeas data, la de acción popular y
la acción de cumplimiento, en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y
de la comunidad (…)”.
279
No obstante, debe tenerse en cuenta que la participación de la

Defensoría en los procesos constitucionales –y consideramos que más aún
en los procesos de cumplimiento– es subsidiaria (principalmente referida
a asistencia o colaboración), para lo cual la propia institución ha estable-
cido algunos criterios para decidir los alcances de su intervención(88).
En tal sentido, si bien la Defensoría del Pueblo participa de diversas
formas para lograr la tutela y promoción de los derechos ciudadanos, no
tiende a iniciar procesos constitucionales subjetivos en uso de su legiti-
mación activa, pues este organismo no “pretende sustituir a las partes ni
convertirse en un abogado de oficio”(89).
2.2. Legitimación pasiva

La Constitución y el Código Procesal Constitucional indican que la
demanda de cumplimiento se dirige contra el “funcionario” o “autoridad
pública” renuente.
En primer lugar, al tratarse de una autoridad o funcionario “renuente”
se entiende que el agente público fue identificado y que se le requirió para
que cumpla con el deber omitido a través de un documento de fecha cier-
ta (artículo 69 del Código Procesal Constitucional), no obstante lo cual
no se acató el mandato de la ley o la ejecución del acto administrativo.
Atendiendo a la posición jurídica protegida por este proceso, el de-
mandado debe ser el sujeto activo de la relación material; es decir, quien
tiene una “obligación de hacer” (dar cumplimiento, ejecutar, reglamentar)
con respecto del sujeto pasivo del derecho.
Sobre la noción de “autoridad” o “funcionario”, se trata de un agen-

te estatal (en sentido amplio), de cualquier nivel, responsable de cumplir
con el mandamus cuyo cumplimiento fue omitido y que ahora se exige.
Desde luego, la demanda debe entenderse como dirigida contra el respon-
sable de la función y no contra la persona natural que ejerce el cargo. Claro
(88) Cfr., in extenso, ABAD YUPANQUI, Samuel B. “Criterios y modalidades de intervención de la Defen-
soría del Pueblo en los procesos constitucionales”. En: Actualidad Jurídica. N° 139, Gaceta Jurídica,
Lima, junio de 2005, pp. 139-143.
(89) De hecho, en contraste con las demandas de inconstitucionalidad presentadas o con su participación
en calidad de amicus curiae en distintos procesos, ante el Tribunal Constitucional no habrían llegado
procesos de cumplimiento en los que el demandante sea la Defensoría del Pueblo.
280
está, una persona puede dejar el cargo que ocupaba en la Administración

por cualquier motivo, sin embargo, la exigencia de cumplir con el deber
omitido subsiste para quien asuma posteriormente esa función.
Al respecto, es cierto que –siguiendo lo regulado por la Ley que regu-

la el proceso contencioso-administrativo, Ley N° 27584 (artículo 13(90))–
el Código Procesal Constitucional podría haber previsto que la demanda
se dirija contra la “entidad administrativa” responsable(91). No obstante,
consideramos que las previsiones y recaudos que plantea el Código en
esta parte, si bien son perfectibles atendiendo a la naturaleza administra-
tiva del cumplimiento(92), permiten cuanto menos identificar, de forma di-
recta y expeditiva, al agente que incurrió en la omisión.
La norma incluso plantea fórmulas para determinar quién es el fun-

cionario responsable en caso de que la demanda haya sido dirigida inco-
rrectamente o que no se conozca al agente obligado; asimismo, permite
que el trámite del proceso continúe hasta que se tenga la certeza sobre
quién debió ser el demando.
A estos efectos, tanto el funcionario o la autoridad indebidamente de-

mandados, así como el propio juez (sobre quien recae la presunción iura
novit curia) deben coadyuvar o determinar quién es el funcionario con
competencia para cumplir con el deber omitido.
Un asunto interesante en torno a este punto es si el concepto de “au-

toridad” o “funcionario” puede extenderse de alguna forma a particula-
res(93). Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de lo regulado expresa-
mente por la Constitución y el Código, el único proceso constitucional
subjetivo que no podría dirigirse contra cualquier “persona” es el proceso
de cumplimiento. Así visto, la demanda de cumplimiento dirigida contra
particulares debería ser inicialmente declarada improcedente(94).
(90) Artículo 15 del Decreto Supremo N° 013-2008-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley
que regula el proceso contencioso-administrativo, modificado por el D. Leg. N° 1067.
(91) Cfr. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., pp. 587-589.
(92) CARPIO MARCOS, Edgar. “El proceso de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional”. Ob.
cit., p. 206.
(93) A favor, BOREA ODRÍA, Alberto. Ob. cit., pp. 515-516.
(94) La improcedencia del cumplimiento frente a particulares ha sido ratificada por el Tribunal Constitucio-
nal; cfr. RTC Exp. N° 5682-2006-PC/TC, f. j. 2, RTC Exp. N° 06915-2006-PC/TC ff. jj. 2 y 3.
281
Al respecto, por tratarse de relaciones de Derecho Administrativo

y no de derechos fundamentales, es claro que no se puede aplicar sin
más, por lo menos no sin incurrir en errores e imprecisiones, las doctri-
nas estadounidense de la state action(95) o alemana de la Drittwirkung
der Grundrechte(96). Estas, como se sabe, han permitido hacer viable la
eficacia horizontal de los derechos fundamentales y obtener su protec-
ción judicial, pese a las limitaciones previstas por los ordenamientos
constitucionales.
Sin embargo, también es evidente que en determinadas circunstancias

los particulares se encuentran en una especial situación de poder, por en-
cargo o con autorización del Estado, lo que les coloca, frente a los ciu-
dadanos, en una posición similar a la de un agente estatal. En tal caso,
como esbozamos antes, consideramos que por “autoridad” o “funciona-
rio” debe entenderse a un agente estatal en sentido amplio, comprendien-
do en esta noción –según la regulación pertinente– a los responsables de
“[l]as personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delega-
ción o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos
precedentemente, según corresponda”, como señala la norma que regula
el proceso contencioso-administrativo(97).
IV. Alcances sobre las características del mandamus

Claro está, todo acto exigible contiene un mandato, entendido como
un deber u obligación a favor de otro. Ahora bien, la idea de mandamus
(95) Vide el esclarecedor trabajo de BILBAO UBILLOS, Juan María. Los derechos fundamentales en la
frontera entre lo público y lo privado (la noción de state action en la jurisprudencia norteamericana).
McGraw-Hill, Madrid, 1997.
(96) GARCÍA TORRES, Jesús y JIMÉNEZ-BLANCO, Antonio. Derechos fundamentales y relaciones entre
particulares. La Drittwirkung en la juriprudencia del Tribunal Constitucional. Editorial Civitas, Ma-
drid, 1986; BILBAO UBILLOS, Juan María. La eficacia de los derechos fundamentales frente a par-
ticulares. Análisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Boletín Oficial del Estado-Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997; JULIO ESTRADA, Alexei. La eficacia de los derechos
fundamentales entre particulares. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2000; MIJANGOS
GONZÁLEZ, Javier. Los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares. Análisis del caso
mexicano. Porrúa, México, 2007; MENDOZA ESCALANTE, Mijail. “La eficacia de los derechos fun-
damentales entre particulares”. En: Pensamiento Constitucional. Año XI, Nº 11, MDC-PUCP, 2006.
(97) Artículo 15, inciso 7 del Decreto Supremo N° 013-2008-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley
N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, modificado por el D. Leg. N° 1067.
282
a la que nos referimos aquí requiere de cierta precisión con respecto a la

orden dirigida al poder público.
Inicialmente, el mandato del proceso de cumplimiento es aquello que

debe ser cumplido o ejecutado por la Administración, pero que fue omi-
tido (o realizado deficiente o parcialmente) por el responsable. Empero,
bien visto, el cumplimiento de este mandato podría exigirse a través de
diferentes vías, entre las que están el proceso contencioso-administrati-
vo y el proceso de amparo, además del proceso de cumplimiento. Como
ya señalamos, todas estas vías permiten controlar la inactividad de la
Administración.
Ante ello, era importante definir las características del mandato exi-
gible, además de lo ya señalado sobre el objeto del proceso de cumpli-
miento. Con este propósito, el Tribunal Constitucional había adelantado
que “la norma o acto administrativo debe tener un mandato de obligatorio
cumplimiento, que sea incondicional, cierto o líquido, y pueda, por tanto,
inferirse indubitablemente”(98).
En el mismo sentido, posteriormente estableció, en calidad de pre-

cedente vinculante, los requisitos que debe tener un mandamus para ser
exigible vía proceso de cumplimiento. Se refirió a dos tipos de requisitos:
(1) los comunes a los mandatos contenidos en actos, normas legales y ór-
denes de reglamentar, y (2) algunos solo aplicables a los mandatos de los
actos administrativos.
Sobre estos criterios que debe tener un mandamus para ser exigi-
ble mediante el proceso de cumplimiento –según lo esbozado por el
Tribunal–, además de otras cuestiones que se desprenden de sus pronun-
ciamientos, trataremos a continuación.
(98) STC Exp. N° 0453-2005-PC/TC, f. j. 2.
283
1. Características generales del mandato (para el cumpli-

miento de normas legales, la ejecución de actos adminis-
trativos y la emisión de resoluciones o reglamentos)
Conforme hemos venido explicando, en la STC Exp. N° 00168-2005-
PC/TC el Colegiado Constitucional ha establecido como precedente vin-
culante que:
“14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto
administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles
a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del fun-
cionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá
contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitable-
mente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional,
siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera
de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos admi-
nistrativos, además de los requisitos mínimos comunes menciona-
dos, en tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.
15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cum-
plimiento, diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal
Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado
para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no
tienen las características mínimas a que hemos hecho referencia, o de
normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a
otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor,
debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas.
284
16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autori-

dad pública tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal
o del acto administrativo, no siendo posible ningún tipo de discrecio-
nalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandan-
te son prácticamente incuestionables, de modo que, comprobada la
renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto adminis-
trativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento,
corresponderá amparar la demanda”.
Sin perjuicio de lo que anotaremos luego, adelantamos que las carac-
terísticas expuestas hacen de este mandato uno de carácter “ejecutivo”,
es decir, uno cuya exigencia no genera controversia alguna y cuyo cum-
plimiento merece ser realizado o ejecutado de inmediato, sin que quepa
oponer excusas de ninguna índole.
Asimismo, el mandamus no es sino una “norma adscrita” a una dis-
posición contenida en una norma legal o acto administrativo, esto es, un
sentido interpretativo válido que se puede desprender de los enunciados
gramaticales de normas o actos. En tal sentido, como en efecto lo ha
hecho el Tribunal Constitucional, en algunas ocasiones las características
del mandato deberán ser entendidas desde esa perspectiva, y no solo de
manera literal.
1.1. Mandato vigente

Como es sabido, las normas legales y los actos administrativos man-
tienen su vigencia hasta que son modificadas (reformadas, reemplazadas,
derogadas, etc.) por otras normas o actos, de acuerdo con las formalida-
des previstas para ello. Asimismo, los actos administrativos y las leyes
pueden otorgar un tiempo determinado de vigencia para los mandatos
que contienen, e inclusive puede asignarse uno si ello no fue inicialmen-
te regulado. Igualmente, cabe la posibilidad de que actos y normas sean
anulados o declarados inconstitucionales y, por lo tanto, sean expulsados
del ordenamiento jurídico(99). Como se ve, todos estos supuestos definen y
afectan la vigencia de un mandato.
(99) Sobre todas estas consideraciones, cfr. los “criterios” o “principios” “que realizan la coherencia del
sistema jurídico” señalados en la STC Exp. Nº 00047-2004-AI/TC, f. j. 49 y ss.
285
Los supuestos mencionados están relacionados con la vigencia for-

mal del mandato, o de la norma o acto administrativo que lo contiene(100).
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que los mandatos también son “nor-
mas adscritas” y, por ello, cabe realizar un matiz sobre su vigencia, ya
que no necesariamente está atada a la vigencia formal del acto o norma
que la contiene(101).
Efectivamente, puede existir la modificación o el reemplazo formal

de una disposición legal o administrativa, incluso ser cambiados los
enunciados lingüísticos específicamente referidos al mandato; sin embar-
go, puede subsistir el contenido normativo del mandamus, es decir, los
mismos deberes y obligaciones para la Administración que contenían los
textos que fueron modificados.
Así, por ejemplo, ha resuelto el Alto Tribunal, ante un mandato exi-

gido vía cumplimiento, que “si bien las normas que lo contenían fueron
derogadas, desde la perspectiva material o sustancial la obligación seguía
vigente porque la nueva norma mantuvo las mismas obligaciones que
se derivaban del mandato”(102). A efectos prácticos, ello significa, por
ejemplo, que el juez no puede dejar de resolver una causa alegando
“sustracción de la materia” debido a que se modificó formalmente la
norma cuyo cumplimiento se solicita, si el mandamus material subsis-
te: “De una simple comparación de las normas citadas se advierte que el
mandato y las obligaciones que de ella se derivan (...) subsisten y en
la práctica siempre se mantuvieron. Por ello, este Colegiado considera
que, en el presente caso, no se presenta el supuesto de sustracción de
la materia, porque esta no solo debe ser formal sino material, es decir,
que para que aquella resulte aplicable el mandato debe ser derogado
en su integridad (material y formalmente), supuesto que no se ha dado
en el caso de autos”(103).
(100) El Colegiado Constitucional ha reiterado que estamos ante mandatos vigentes si las resoluciones que los
contienen “no han sido declaradas nulas ni derogadas”. Entre varias, vide STC Exp. N° 03954-2007-
PC/TC, f. j. 8.
(101) Cfr. STC Exps. N° 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC, f. j. 9 y ss.; STC Exps. N° 0004-2004-AI/TC
y otros, f. j. 2. Antes que a la “vigencia material” preferimos referirnos a la “validez” normativa. No co-
rresponde desarrollar aquí la distinción entre “vigencia” y “validez; ello, sin perjuicio de lo mencionado
más adelante al tratar el requisito “mandato de obligatorio cumplimiento”.
(102) STC Exp. N° 7435-2006-PC/TC, f. j. 6.
(103) Ibíd., f. j. 7.
286
1.2. Mandato cierto y claro

La certeza del mandato hace referencia a su condición de seguro y
verdadero, sobre el cual no existe duda. Un mandato cierto es uno es-
tablecido de manera precisa e incontrovertible, lo que implica que debe
generar al intérprete “certeza” sobre lo ordenado y las condiciones en que
ello debe ser ejecutado. En el mismo sentido, el Colegiado Constitucional
se ha referido a que los mandatos deben ser “virtuales”, es decir, “defi-
nidos e inobjetables”(104); asimismo, a su cualidad de “líquido y cierto”,
según el Tribunal, “susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o
del acto administrativo que lo contiene”(105).
De otra parte, la claridad está referida a la evidencia y fácil distinción
del mandato. Así, el significado del mandamus debe fluir “claramente” de
los preceptos de la norma legal o del acto administrativo; por tanto, no
constituyen mandatos claros aquellos que provienen de enunciados ambi-
guos, confusos, demasiado genéricos, indeterminados, etc.
Con lo anotado, el Tribunal desestimó pretensiones de cumplimien-
to señalando que las normas invocadas “carecían de mandamus”(106); al
parecer, debido a la generalidad o la amplitud con que los mandatos fue-
ron enunciados. Específicamente, el Colegiado declaró improcedente la
exigencia respecto de normas que fijan un sistema para determinar los
montos por derechos de tramitación ante la Administración(107), un sis-
tema de uso de formularios para recibir información suministrada por
los ciudadanos(108), y consecuencias en caso de que una municipalidad
sea renuente a conceder la licencias de funcionamiento provisionales(109).
Si bien estos mandatos son generales y por ello no contienen detalles
sobre su implementación, según nuestro parecer, ello no significa que
estos no sean ciertos y claros, menos aún que una de las normas invoca-
das no contenga mandamus.
(104) STC Exp. N° 4452-2004-AC/TC, f. j. 2.

(105) La expresión es idéntica a la utilizada para calificar a los derechos que pueden ser protegidos a través del
mandado de segurança brasileño, proceso equivalente a nuestro proceso de amparo. En tal sentido, por
“líquido” no se hace referencia a una “obligación líquida”, esto es, plena y expresamente determinada o
con un monto cuantificado, propia del Derecho Patrimonial.
(106) STC Exp. N° 7974-2005-PC/TC, ff. jj. 6-9.
(107) Ley Nº 27444, artículo 45.1.
(108) Ley Nº 27444, artículo 154.1
(109) Ley Nº 28015, artículo 38, y Decreto Supremo Nº 009-2003-TR, Reglamento de la Ley de Promoción
y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa, artículo 35.
287
Y es que, de acuerdo con lo anotado antes, la certeza y claridad del

mandato no se refiere al detalle minucioso o el carácter procedimental o
reglamentista de las obligaciones contenidas en el acto administrativo o
la norma legal, sino más bien a la certidumbre respecto a la orden exi-
gida y a la posibilidad de que su significado sea fácil e inmediatamente
aprehendido.
1.3. Mandato libre de controversias complejas o interpre-

taciones dispares
Si un mandato resulta controvertido, por la complejidad de su pro-
banza o por las discrepancias en torno a su significado, no debería ser
discutido en un proceso de carácter ejecutivo como es el proceso de
cumplimiento.
Al respecto, sobre “la existencia de controversia compleja”, el

Colegiado ha mencionado expresamente que en tal caso “resulta necesa-
rio para el operador jurídico (...) la referencia a normas legales superpues-
tas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una activi-
dad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de
las vías procedimentales específicas” (cursivas nuestras)(110). En similar
sentido, como señala el profesor Luis Castillo, con este criterio “contro-
versia compleja” se estaría “haciendo referencia a una controversia poco
clara, que es pasible de más de una interpretación y solución”(111).
Además de interpretaciones complejas, también quedan descartados

los mandatos sujetos a una actividad probatoria compleja, pues el pro-
ceso de cumplimiento –como todo proceso constitucional– carece de una
etapa en la que puedan actuarse pruebas. Así, aquellos casos que requie-
ren una intensa actuación probatoria deben ser llevados a las vías ordi-
narias que cuenten con una adecuada estación para ello(112). Desde luego,
ello no significa que en los procesos constitucionales no exista actividad
probatoria –menos aún en el caso del cumplimiento, que requiere que se sa-
tisfagan las características del mandamus–, sino que la probanza en ningún
(110) RTC Exp. N° 01923-2007-PC/TC, f. j. 8.

(111) CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Ob. cit., p. 134.
(112) Hay innumerable cantidad de resoluciones al respecto. V. gr. RTC Exp. Nº 2427-2006-PC/TC, f. j. 4;
RTC Exp. N° 706-2006-PC/TC, ff. jj. 3 y 4; STC Exp. N° 1900-2005-PC/TC, f. j. 4.
288
caso podrá ser compleja. Así, en los procesos constitucionales, como ha

explicado el Tribunal “si bien la actuación de los medios probatorios no
puede ser de la misma magnitud que la de un proceso ordinario, tampoco
puede ser inexistente. Esto, a su vez, implica una responsabilidad implíci-
ta de las partes que acuden a la vía constitucional de adjuntar medios pro-
batorios idóneos que sean suficientes para crear en el juzgador un criterio
respecto del derecho alegado”(113).
En lo que concierne a las “interpretaciones dispares”, puede darse el

caso de que las entidades administrativas o judiciales tengan diferentes
interpretaciones respecto de la norma legal o del acto administrativo cuyo
cumplimiento se demanda; en tal caso el mandamus no tendría la virtuali-
dad requerida para ser exigido a través del proceso de cumplimiento.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la mera existencia de varios

sentidos interpretativos posibles o la sola diferencia entre interpretaciones
de diversas instancias no bastan para que estemos ante un mandato cuya
interpretación dispar excluya la vía constitucional. A estos efectos, habrá
que aplicar los criterios de prevalencia de la interpretación judicial frente
a la administrativa, de jerarquía interna (dentro de la Administración y
del Poder Judicial), y de preferencia de interpretaciones calificadas frente
a interpretaciones ordinarias de una misma instancia (preferencia por pre-
cedentes, doctrina jurisprudencial, resoluciones vinculantes, etc.).
Solo si con estos criterios no llega a resolverse las diferencias (es

decir, si no existe uniformidad sobre el sentido de un mandamus en un
mismo colegiado o entre órganos de igual jerarquía) podemos entender
que estamos ante una interpretación dispareja, que no puede ser materia
de una orden ejecutiva mediante el proceso de cumplimiento.
1.4. Mandato de ineludible y obligatorio cumplimiento

En concordancia con lo anotado hasta aquí, la vigencia, la claridad y
el carácter incontrovertible del mandato harían de este uno incontestable,
que debe ser satisfecho tal cual está ordenado en la norma legal o acto
administrativo, sin que procedan excusas o evasivas al respecto.
(113) STC Exp. N° 2876-2005-PHC/TC, f. j. 22.
289
Además de ello, cabe agregar que la evaluación sobre la obligatorie-

dad de un mandamus debe tener en cuenta también la perspectiva mate-
rial del deber u obligación que la Administración elude. Así, por ejemplo,
un mandato debe ser materialmente constitucional para ser exigible; asi-
mismo, si el mandato es verdaderamente exigible, no cabe oponer excu-
sas materiales irrazonables para evadir su cumplimiento.
Sobre lo primero, es claro que para que el mandato sea jurídicamen-

te exigible debe ser uno conforme con la Constitución(114). En efecto,
es evidente que una obligación inconstitucional no es exigible, es más,
tanto la jurisdicción como la Administración tienen el deber de preferir la
Constitución(115). Pero, además de ello, existe jurisprudencia que se refiere
a la necesidad de realizar una lectura del mandato en clave constitucional,
prefiriéndose una interpretación que haga prevalecer el sentido constitu-
cional del mandamus.
Ha indicado el calificado intérprete de la Constitución que: “tras la

presencia de mandatos derivados de una norma exigible legalmente, pero
en cambio, cuestionable constitucionalmente, la alternativa no puede ser
menos que concluyente (...). [S]i de la lectura de una norma infraconsti-
tucional apareciera que esta última instituye criterios distintos a los de la
Constitución del Estado o impide que estos puedan desarrollarse adecua-
damente, es deber de la magistratura constitucional privilegiar la eficacia
de la Constitución por encima de la eficacia de la ley (...). [E]llo no sig-
nifica de modo alguno que se pretenda desarticular el rol del proceso de
cumplimiento, sino el de orientarlo siempre o bajo toda circunstancia en
provecho de la finalidad que en un sentido amplio persigue todo proceso
constitucional, y que no es otra que la defensa de la Constitución”(116).
(114) Así, el mandato no solo debe ser “vigente” (en sentido formal), sino también “válido” (en sentido ma-
terial). La distinción entre “vigencia” y “validez” normativa ha merecido gran desarrollo. Puede verse
el estado de la cuestión, a partir de los postulados del garantismo y del positivismo, así como la crítica
a estos en: ACCATINO, Daniela. “La distinción entre vigencia (o existencia) y validez (o el aporte del
garantismo a la teoría de la norma jurídica)”. En: Revista de Derecho. Vol. XI, Universidad Austral de
Chile, diciembre de 2000, pp. 35 y ss.; DELGADO PINTO, J. “Sobre la vigencia y la validez de las
normas jurídicas”. En: Doxa. Cuadernos de filosofìa del Derecho. Nº 7, 1990, p. 101 y ss.
(115) STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC, f. j. 6 y ss. Cfr. La defensa de la Constitución por los tribunales admi-
nistrativos. Un debate a propósito de la jurisprudencia constitucional. Cuadernos de análisis y crítica a
la jurisprudencia constitucional Nº 1, Edgar Carpio Marcos y Pedro P. Grández Castro (coordinadores).
Palestra, Lima, 2007.
(116) STC Exp. N° 4549-2004-PC/TC, f. j. 8.
290
En tal sentido, según afirma el Tribunal, ante un mandato legalmente

válido (vigente) pero incompatible con la Carta Fundamental, “la manera
más adecuada de evitar la paradoja de imponer el cumplimiento de una
norma legal aparentemente opuesta a los mandatos constitucionales, pasa
por el hecho de ensayar una lectura de dicha norma que resulte compati-
ble con la Constitución”(117).
Como mencionamos, también existe otra perspectiva material que

debe tenerse en cuenta, y está referida a las excusas que puede oponer
la Administración, por ejemplo, alegando “que ‘no existe presupuesto’ o
que, ‘teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones’,
no obstante, los beneficiarios ‘deben esperar la programación de parte del
Ministerio de Economía y Finanzas’”(118). En efecto, si los mandatos en
verdad son exigibles e implican para el Estado el deber de cumplirlos,
no puede admitirse que este se excuse alegando simplemente que no
los presupuestó(119). Tal proceder no solo es irrazonable(120), sino que de-
nota una actitud insensible de la Administración Pública(121). Como bien
recuerda el Tribunal, no solo está en juego la afectación de los adminis-
trados involucrados, sino que “[e]sta actitud de resistencia a acatar las
disposiciones legales a la larga, genera desesperanza en los justiciables
respecto de las soluciones que ofrece el Derecho, deslegitima el Estado
Democrático ante los ciudadanos”(122).
Asimismo, tampoco es excusa para la renuencia que las normas

no prevean un plazo para el cumplimiento del mandato, pues, en todo
caso, el plazo que emplee la Administración no puede ser arbitrario.
Ello inclusive es aplicable si se trata de la obligación de reglamentar(123),
(117) Ibíd., f. j. 9.
(118) STC Exp. N° 3149-2004-AC/TC, f. j. 8.
(119) Entre varias, cfr. STC Exp. N° 5231-2006-PC/TC, f. j. 8: “De otro lado, por más que el demandado haya
puesto como excusa para el cumplimiento de la resolución anotada la falta de previsión presupuestaria,
tal argumento no puede considerarse como válido para no respetar el derecho fundamental de una per-
sona, como es el caso de la pensión”. Igualmente la STC Exp. N° 06775-2006-PC/TC, f. j. 3.
(120) STC Exp. N° 3855-2006-PC/TC, f. j. 4, STC Exp. N° 03771-2007-PC/TC, f. j. 7
(121) STC Nº 01203-2005-PC/TC, f. j. 5, STC Exp. N° 3149-2004-AC/TC, f. j. 5.
(122) STC Exp. N° 3149-2004-AC/TC, f. j. 6.
(123) Por ejemplo, la STC EXP. N° 09632-2006-PC/TC, f. j. 8: “Como se aprecia la norma no establece plazo
alguno para que los gobiernos locales cumplan con emitir tal reglamentación. Ello no es soslayado por
este Colegiado, sin embargo debe tomarse en cuenta que al momento de interponerse la demanda el
mandato contenido en el artículo sub examine ya contaba con más de dos años de vigencia, tiempo que
debe ser considerado suficiente para que se lleve a cabo la referida regulación”.
291
supuesto en el que no se ve directamente involucrado el derecho cierto

de un administrado y en el que la Administración tiene cierta cuota de
discrecionalidad.
1.5. Mandato incondicional, o con condición que no sea

compleja ni requiera actuación probatoria
Un mandato sujeto a condiciones no puede entenderse como uno eje-
cutable a través del proceso constitucional que venimos analizando. Así
visto, el mandamus debe tratarse de uno “incondicional y, tratándose de
los condicionales, acreditado haber satisfecho las condiciones”(124).
Desde luego, probar que se satisficieron estas condiciones no debe re-

querir de una “controversia compleja”, específicamente una que necesite
actividad probatoria intensa y una etapa en que se actúen medios de prue-
ba. Es más, solo en este sentido es que puede entenderse la prohibición de
“actuación probatoria” a la que se refiere el requisito, y no a una prohibición
absoluta, pues –como indicamos antes– acreditar algo en un proceso siempre
implicará que se adjunte alguna prueba que respalde las pretensiones y las
alegaciones del demandante(125).
Así por ejemplo, casos usuales de mandatos con condiciones acre-

ditables son los referidos a la reincorporación de trabajadores cesados
irregularmente. Como se sabe, la Ley Nº 27803 –que implementó las
recomendaciones de las comisiones que revisaron los ceses colectivos
irregulares efectuados durante el gobierno de Fujimori– señalaba algu-
nas condiciones para que procedan las incorporaciones, entre ellas que
los trabajadores cesados se encuentren debidamente registrados y que
se cuenten con plazas presupuestadas vacantes. Como se aprecia en rei-
terada jurisprudencia del tribunal, ambas condiciones son satisfechas
simplemente adjuntando la lista oficial de trabajadores irregularmente
cesados(126) o acreditando que existen plazas disponibles iguales o equi-
valentes a las que fueron despojadas(127). Es más, en casos en que el cum-
plimiento de la condición no ha sido satisfecho por culpa de la propia
(124) STC Exp. N° 0191-2003-AC/TC, f. j. 6.

(125) Cfr. STC Exp. N° 10335-2005-PHC/TC, f. j. 1, STC Exp. N° 3484-2005-PHC/TC, f. j. 3.
(126) RTC Exp. Nº 08253-2006-PC/TC, f. j. 4.
(127) STC Exp. N° 03954-2007-PC/TC, f. j. 9.
292
Administración, el Colegiado ha considerado que su exigencia se torna

irrazonable(128), declarando finalmente fundada la demanda.
2. Características adicionales del mandato para la ejecución

de actos administrativos
2.1. Mandato que reconoce un derecho incuestionable del
reclamante
Si, como hemos explicado antes, a través de este proceso solo puede
demandarse el cumplimiento de actos administrativos firmes y, además,
el Colegiado Constitucional ha precisado que en cualquier caso el manda-
mus debe ser cierto, claro y de obligatorio cumplimiento, el requisito al que
ahora nos referimos es simplemente corolario de todo lo anterior. Así visto, el
derecho reconocido por el acto administrativo no debe ser pasible de
impugnación(129), no debe estar pendiente de un pronunciamiento definitivo,
ni debe tratarse de un asunto controversial (en cuanto a la probanza o al sig-
nificado del derecho).
Sin embargo, es posible que la condición de “derecho incuestiona-

ble” no pueda verificarse al analizar la procedencia de la demanda. En tal
caso, al resolver “se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al de-
recho reconocido al reclamante, pues de haberlo –a pesar de la naturaleza
del proceso de cumplimiento– corresponderá su esclarecimiento. De veri-
ficarse que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá amparar
la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea debatido por algún
motivo, como, por ejemplo, por estar contenido en un acto administrativo
inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda deberá desesti-
marse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad suficiente
para configurarse en un mandato por no tener validez legal”(130).
Desde luego, teniendo en cuenta la naturaleza del proceso de cumpli-

miento, el esclarecimiento de la incontrovertibilidad del derecho solo será
posible si se verificaron los requisitos mínimos comunes, y si no existe
(128) STC Exp. N° 03767-2007-PC/TC, f. j. 7.

(129) Aunque la Administración nunca pierde la potestad de variar su decisión, incluso si se trate de un acto
administrativo firme. Ello puede producirse, por ejemplo, a partir de los mecanismos de nulidad de
oficio, revocación o del ejercicio del derecho de petición. Vide MORÓN, Juan Carlos. Ob. cit., p. 577.
(130) STC Exp. N° 00102-2007-PC/TC, f. j. 6.
293
controversia compleja derivada de la superposición de actos administrati-

vos o el derecho reclamado está sujeto a interpretaciones dispares(131). De
lo contrario, si se permitiera que se discutan y determinen derechos admi-
nistrativos en su interior, “el proceso de cumplimiento terminaría convir-
tiéndose en un proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia
de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias
de este tipo de procesos”(132).
2.2. Mandato con un beneficiario individualizado

Vinculado al requisito de certeza del mandato, el Colegiado considera
que en el acto administrativo debe estar determinado claramente quién es
el sujeto beneficiado con el mandamus. Sin embargo, este requisito mere-
ce que establezcamos ciertos matices.
Como explicamos antes, el demandante en un proceso de cumpli-

miento no necesariamente es el directamente beneficiado por el mandato,
pues el Código Procesal Constitucional (artículo 67) señala que también
puede demandar quien invoque interés (“legítimo interés”, indicamos).
Asimismo, debe tenerse en cuenta que un acto administrativo puede, no
obstante referirse a situaciones concretas, dirigirse a un número incierto
de personas(133), e incluso regular intereses y derechos colectivos o difu-
sos, casos en los que puede existir un mandato clara e indubitablemente
exigible, pese a no existir stricto sensu un “beneficiario individualizable”.
En tal sentido, antes que entender al “beneficiario individualizado”

como un único sujeto titular de una relación jurídico-administrativa, debe
entenderse que el mandato del acto administrativo debe tener efectos in-
dividualizados o individualizables, comprendiendo así a los posibles de-
mandantes del proceso de cumplimiento (terceros con legítimo interés y
titulares de derechos trasindividuales).
Al respecto –a nuestro parecer de manera errónea–, el Tribunal ha de-

jado anotado que, con respecto a “la individualización del administrado
la idea es explícita. El acto administrativo deberá consignar a un sujeto o,
(131) Ídem.
(132) STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC, f. j. 17.
(133) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 109.
294
de ser el caso, un grupo de sujetos, en ambos casos perfectamente identi-

ficables; no cabe, en tal sentido, someter a la vía de cumplimiento un acto
administrativo de carácter general, en tanto es cualidad de un acto admi-
nistrativo sometido al proceso de cumplimiento que la mora o el letargo
de la Administración, vale decir la omisión, deba incidir directamente en
algún sujeto determinado”(134).
Conforme lo señalado, consideramos que no es la mención expresa

del beneficiario o los beneficiarios de un acto administrativo lo que debe
considerarse como requisito del mandamus; más bien, lo que debe que-
dar determinado (o debe poder determinarse) luego de analizar el acto es
quiénes son los afectados por la renuencia de la Administración. En tal
sentido, es cierto que la omisión siempre debe incidir en “algún sujeto
determinado”, no obstante, el Tribunal se equivoca al considerar que ello
depende de que sea literalmente consignado en el acto administrativo.
V. El proceso de cumplimiento como proceso de ejecución

y como proceso para la tutela indirecta de derechos
fundamentales
Con lo anotado, el proceso de cumplimiento es un proceso constitu-
cional bastante singular, pues si bien no tiene por objeto la protección de
bienes constitucionales, sin embargo, tiene la estructura y funciona con
las reglas de un proceso de tutela de derechos fundamentales. Así, como
todo proceso constitucional subjetivo, el de cumplimiento está configura-
do como un proceso de tutela urgente.
Además, el Tribunal Constitucional, si bien se ha pronunciado sobre

el bien protegido por el proceso de cumplimiento –en pocas ocasiones
y de manera disímil–, ha puesto sobre todo énfasis en distinguir aspec-
tos formales de su objeto, especialmente los requisitos que debe tener un
mandamus para que sea exigible.
(134) STC Exp. N° 00102-2007-PC/TC, f. j. 6.
295
Con ello, unido el trámite sumario y garantista de los procesos cons-

titucionales con los requisitos que debe contener el mandamus, tenemos
en la práctica una interesante modalidad de “proceso de ejecución”(135).
En este proceso ejecutivo el “título de ejecución” está conformado

por un acto administrativo o por una norma legal que contenga un man-
dato vigente, cierto y líquido, sin controversias complejas y de obliga-
torio cumplimiento. En efecto, bastará con que se constate la idonei-
dad de este “título” para que el juzgador otorgue el mandato ejecutivo
correspondiente.
Ahora, a pesar de que estamos ante un proceso “ejecutivo”, de natura-

leza, principalmente, administrativa y por ello podría estar regulado como
una modalidad del proceso contencioso-administrativo; lo cierto es que, a
partir de la regulación prevista por el Código Procesal Constitucional y
de lo desarrollado por los jueces constitucionales, el proceso de cumpli-
miento ha tenido un desarrollo “en clave constitucional” muy interesante.
Así, por ejemplo, además de las particularidades que conlleva aplicar

al proceso de cumplimiento las causales de improcedencia previstas en el
artículo 5 del Código Procesal Constitucional –referidas principalmente a
la afectación de derechos fundamentales–, el colegiado constitucional ha
utilizado este proceso –que, reiteramos, carece de objeto iusfundamental–
como un auténtico medio para la tutela de los derechos constitucionales.
De esta forma, se ha referido a la tutela indirecta de los derechos fun-
damentales(136), ha convertido procesos de cumplimiento en procesos de
amparo y resuelto sobre el fondo(137), y ha utilizado la técnica del estado
de cosas inconstitucional(138).
(135) Cfr. HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob. cit., pp. 466-470.

(136) Son varios los casos en los que el Tribunal se ha referido a la protección indirecta de derechos funda-
mentales. Ha tutelado expresamente, por ejemplo, el derecho a la salud, a un ambiente sano, a acceder
a una pensión, derechos políticos de participación vecinal, etc.
(137) Conversión que encuentra fundamento en los fines comunes a los procesos constitucionales, en los
principios procesales constitucionales y en la autonomía procesal del Tribunal Constitucional; vide SE-
VILLA TORELLO, Catherine. “Conversión de un proceso constitucional en otro. Reflexiones en torno
a la adecuación de los procesos constitucionales”. En: Gaceta Constitucional. Tomo 4, Gaceta Jurídica,
Lima, abril de 2008, sobre todo pp. 480-482.
(138) El estado de cosas inconstitucional implica la “declaración de una situación determinada como contraria
a los valores constitucionales”, lo cual prima facie no correspondería ser analizado en un proceso de
cumplimiento. Vide la STC Exp. N° 3149-2004-AC/TC, ff. jj. 12-16.
296
Así, el objeto infraconstitucional del proceso de cumplimiento no

ha sido óbice para que la justicia constitucional descuide o no optimice
los derechos constitucionales involucrados. Aunque todavía falta meditar
más sobre la pertinencia o no de estas decisiones, debe tenerse en cuen-
ta que esta tutela, brindada por el Tribunal Constitucional, solo ha sido
posible al reconocer el carácter de auténtico proceso constitucional del
proceso de cumplimiento.
Es claro que no podemos abundar aquí este asunto; sin embargo,

queremos destacar las posibilidades que quedan abiertas al tratarse de un
proceso vinculado a los procesos de tutela iusfundamental. En tal senti-
do, más allá de las discrepancias con respecto a la naturaleza del proceso
de cumplimiento, debe reconocerse que su estructura ejecutiva, que sea
resuelto por jueces constitucionales, así como las herramientas procesa-
les que brinda el Código Procesal Constitucional, permiten al proceso de
cumplimiento desmarcarse de las formas y esquemas convencionales co-
rrespondientes a los procesos ordinarios.
En tal sentido, la tutela a través de este proceso (más aún si existen

derechos constitucionales en juego) parece ser, en ocasiones, muy supe-
rior y distinta a la que podría alcanzarse mediante el proceso contencioso-
administrativo, con miras a controlar la inactividad de la Administración.
Y ello debería tenerse en cuenta al analizar este proceso, y al evaluar su
perfeccionamiento, su modificación e incluso su eventual derogación.
VI. Recuento y consideraciones finales

1. El proceso de cumplimiento tiene como referentes distintas institucio-
nes, entre ellas el writ of mandamus inglés y estadounidense, el man-
dado de injunção brasileño, la expansión del proceso contencioso-
administrativo en el Derecho europeo –del que hemos recibido princi-
palmente los influjos español y alemán– y la “acción de cumplimien-
to” colombiana. Si bien estas instituciones no habrían sido tomadas
en cuenta por el constituyente, ello no obstó para que la jurispruden-
cia, la doctrina y el legislador las hayan considerado al desarrollar los
alcances del referido proceso.
2. El proceso de cumplimiento es un proceso constitucional, pero con
un objeto protegido infraconstitucional (de rango legal o adminis-
trativo). Acerca de si es un “proceso constitucionalizado” o uno
297
verdaderamente “constitucional”, debemos reconocer que se trata de

un proceso incorporado por la Constitución, y que esta define sus con-
tornos. En tal sentido, respetando el uso aceptado de la palabra, así
como la voluntad constituyente, podemos referirnos al cumplimiento
como un “proceso constitucional”.
3. El proceso de cumplimiento carece de objeto constitucional. Si bien
su finalidad –como la de diversos procesos ordinarios– puede referirse
a auténticos bienes constitucionales (como podría ser “la eficacia de
las leyes y los actos administrativos”), ello no significa que su objeto
tenga relevancia constitucional. El objeto del cumplimiento es el con-
trol de la inactividad de la Administración, y ello no implica ninguna
controversia constitucional, ya que está específicamente referida a la
aplicación o vigencia de normas legales y de actos administrativos.
4. De acuerdo con la actual regulación del Código Procesal Constitucional,
el proceso de cumplimiento está destinado a controlar la inactividad
material y formal de la Administración. Así visto, a tenor de lo
señalado por el Código, “omitir el cumplimiento de una norma legal o
de un acto administrativo firme” constituye una inactividad material,
mientras que “no pronunciarse expresamente cuando las normas
legales ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un
reglamento” es un supuesto de inactividad formal.
5. Las normas legales cuyo cumplimiento puede ser exigido son todas
aquellas que tienen rango de ley (incluyendo los tratados sobre dere-
chos humanos, sobre cuya jerarquía mucho se ha discutido). Respecto
de los actos administrativos firmes, se tratan de actos que se pronun-
cian sobre el fondo y que ya no pueden impugnarse en sede adminis-
trativa ni en sede judicial ordinaria.
6. Sobre la falta de pronunciamiento cuando las normas legales ordenan
emitir una resolución administrativa, se trata de una inactividad for-
mal, y se refiere a la obligación de producir una decisión administrati-
va solicitada por un administrado, en el marco de las potestades de la
Administración. En lo que corresponde al deber de emitir una norma
general o reglamentaria, es una obligación legal de carácter objetivo,
de manera independiente a los intereses particulares de los adminis-
trados que pudieran estar involucrados.
7. El proceso de cumplimiento, al igual que el resto de los procesos
constitucionales subjetivos, está destinado a la protección de posicio-
nes jurídicas a favor de una persona o un grupo de personas (posi-
ción compuesta por un sujeto pasivo, un sujeto activo y un objeto);
298
sin embargo, no necesariamente existe coincidencia entre la relación

material y la relación jurídica procesal. Asimismo, el Código prevé
tres formas de legitimación activa: la legitimación personal y por le-
gítimo interés (cuando el incumplimiento de un acto o norma afecta a
un ciudadano), legitimación pública (cualquiera está legitimado para
exigir que se emita una reglamentación o norma de carácter general
pendiente) y legitimación para la defensa de bienes transindividuales
(que implica ser titular de intereses colectivos o de intereses difu-
sos). Además, el Código otorga legitimación activa excepcional a la
Defensoría del Pueblo.
8. La legitimación pasiva corresponde a los funcionarios o las autori-
dades públicas renuentes. Se tratan de agentes estatales (en sentido
amplio), de cualquier nivel, responsables de cumplir con el manda-
mus cuyo cumplimiento fue omitido y que ahora se exige. Se exige
“renuencia” por parte de ellos, es decir, que el desacato al manda-
mus sea reiterado, lo que se produce cuando estos no cumplen con
su deber, a pesar de haber sido requeridos con documento de fecha
cierta. Además, consideramos que el concepto de autoridad o funcio-
nario eventualmente podría comprender a particulares, especialmente
a los que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa
por delegación o autorización del Estado.
9. El mandato exigible a través del cumplimiento debe cumplir ciertos
requisitos mínimos. Así, debe tratarse de (1) un mandato vigente, lo
que puede referirse tanto a la vigencia de la disposición, como a la
subsistencia de los efectos de la norma que contiene el mandamus;
(2) debe ser cierto y claro, en tal sentido, debe generar al intérprete
“certeza” sobre lo ordenado y las condiciones en que ello debe ser
ejecutado, asimismo, su significado debe fluir “claramente” de los
preceptos de la norma legal o del acto administrativo; (3) debe estar
libre de controversias complejas o interpretaciones dispares, lo cual
implica descartar la actividad interpretativa compleja y la actividad
probatoria compleja; además no deben existir interpretaciones disí-
miles respecto de la norma o acto cuyo cumplimiento se demanda
(asimismo, no puede establecerse la preponderancia de una de ellas);
(4) debe ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, lo que debe en-
tenderse también desde una doble perspectiva material: el mandamus
debe ser materialmente constitucional para ser exigible, asimismo, no
cabe oponer excusas materiales irrazonables para evadir su cumpli-
miento; (5) debe ser incondicional, o con condición simple o que no
299
requiera actuación probatoria, esto último conlleva la posibilidad de

poder adjuntar pruebas, pero el análisis de estas no debe requerir de
actividad probatoria intensa o de etapa de actuación de pruebas.
10. Adicionalmente a estos requisitos, existen dos que solo son aplicables
a los actos administrativos. Así, se exige que (6) el mandato reco-
nozca un derecho incuestionable del reclamante, en tal sentido, este
no debe ser pasible de impugnación, no debe estar pendiente de un
pronunciamiento definitivo ni debe tratarse de un asunto controver-
sial. Además, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, en determi-
nados casos la calidad de “derecho incuestionable” puede adquirirse
dentro del proceso. De otra parte, (7) el mandato debe contar con un
beneficiario individualizado, lo que no significa que deba existir un
único sujeto titular de una relación jurídico-administrativa, ni suje-
tos taxativamente beneficiados, sino que el acto administrativo debe
tener efectos individualizados o individualizables, idea que compren-
de a los terceros con legítimo interés y a los titulares de derechos
trasindividuales.
11. El proceso de cumplimiento es un proceso constitucional singular,
pues reúne el trámite sumario y garantista de los procesos constitu-
cionales, con requisitos específicos que debe satisfacer mandamus.
Por ello, consideramos que estamos ante una interesante modalidad
de “proceso de ejecución”, en el que el “título de ejecución” está con-
formado por el acto administrativo o la norma legal que contiene el
mandamus, el cual debe cumplir los requisitos mínimos ya señalados.
12. El proceso de cumplimiento ha tenido un desarrollo muy interesante
a partir de su regulación en el Código Procesal Constitucional y lo
desarrollado por los jueces constitucionales. Así, el objeto infracons-
titucional del proceso de cumplimiento no limitó el rol de la justicia
constitucional en la optimización y tutela de los derechos constitucio-
nales. Ello, qué duda cabe, debe tenerse en cuenta al evaluar este pro-
ceso y al estudiar posibles modificaciones.
300

El Proceso de Cumplimiento PDF

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

El Proceso de Cumplimiento PDF

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

El proceso de cumplimiento

Juan Manuel Sosa Sacio (∗)

No obstante su mala estrella, el proceso de cumplimiento era, hasta

Permitió la tutela sostenida de derechos fundamentales, y luego unifor-

Con lo anotado, el proceso de cumplimiento debería ser valorado en

Principalmente sobre estas cuestiones tratará el presente estudio, pos-

I. Antecedentes y referentes del proceso de cumplimiento

(a) En primer lugar encontramos al writ of mandamus, institución

el writ of mandamus tomó forma de proveído judicial, a través del

fundamentales (o prerrogativas inherentes a la nacionalidad, la sobe-

Y es que, bien visto, el proceso de cumplimiento puede ser entendido

La Corte Constitucional colombiana, al analizar la constitucionalidad

dimientos y recursos para su protección”.

II. Naturaleza “constitucional” del proceso de cumplimiento

Sin embargo, basta una simple lectura de la disposición que reconoce

Asimismo, ¿en verdad la denominación “proceso constitucional”

1. ¿Proceso constitucional o proceso constitucionalizado?

Efectivamente, según esta postura, como no persigue la tutela de de-

Incluso, el propio Tribunal Constitucional reforzó esta idea sobre la

“La acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que,

contencioso-administrativo, y no en estricto de un ‘proceso constitu-

“Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que exis-

“lo constitucional”, adquiriendo además en este caso otros niveles de

En todo caso, consideramos que más importante que determinar si

De esta forma, podemos concentrarnos ya no en discutir si el proceso

afirmación (a), pero que es un error considerar que de ella se despren-

Conviniendo en ello, pasamos a analizar los argumentos que indican

Siguiendo en parte los planteamientos del profesor César Landa(26), el

“[E]l Código Procesal Constitucional acatando el mandato constitu-

que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de sobe-

conformidad con los principios de “soberanía del pueblo”, “Estado Social

A consideración del Tribunal, entonces, el de cumplimiento no es

2. Sobre la pretendida “eficacia de leyes y actos administrati-

Para el Tribunal Constitucional, “la eficacia de las leyes y actos adminis-

fuerza) todos aquellos que merezcan tal reconocimiento por desprenderse

En primer lugar, coincidiendo con calificada doctrina, esta eficacia

También es fácil relacionar este principio con algunos de los se-

conducta por el Derecho”, ello sobre la base de los principios constitucio-

Si bien la sentencia que reconoce a la “eficacia de las leyes y actos

Así, “la eficacia de las leyes y actos administrativos” cumpliría ini-

(32) STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC, ff. jj. 6-9.

Constitucional. Asimismo –aunque no es pacífico(35)– consideramos

Tal derecho subjetivo, además, tiene referentes similares en otros de-

Con ello, corresponde establecer una precisión valiosa a los efectos

Hicimos antes referencia a procesos de ejecución (de resoluciones

En suma, la finalidad de estos procesos podría referirse a auténticos

Así visto, con respecto a la finalidad del cumplimiento, esta puede

De otra parte, el objeto de este proceso es más bien el cumplimiento

Respecto a la finalidad constitucional de este proceso, no obstante su

“[e]s verdad que el proceso de cumplimiento, como bien lo ha reco-

verdaderos derechos fundamentales, pero no es menos cierto que la

Al establecerse un instituto en la Constitución, es claro que este no

Ahora bien, las “acciones de garantía” no son los únicos procesos

constitucionales esbozadas. Solo por mencionar ejemplos claramente dis-

Pero respecto de las llamadas “acciones de garantía” existen debe-

Desde luego, que compartan la condición de “acciones de garantía”

infraconstitucional del objeto que protege(42). Efectivamente, no existe

III. Objeto y sujetos del proceso de cumplimiento

1. Objeto del proceso de cumplimiento

autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto ad-

administrativo, o tras el ejercicio de un derecho de petición, los funcio-

No obstante, los autores del Código Procesal Constitucional(52) y re-

(50) Ibíd., p. 194.