Diplomado Gestion Ambiental y Fiscalizacion Ambiental Tema 1 Resumen

CENTRO LATINOAMERICANO DE POSTGRADO - CELAEP
DIPLOMADO:
GESTIÓN AMBIENTAL Y FISCALIZACIÓN

AMBIENTAL
GESTIÓN AMBIENTAL E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
LA PERCEPCIÓN DEL PROBLEMA AMBIENTAL
Debido a nuestra naturaleza humana percibimos lo que actúa sobre nuestros sentidos.
Por este motivo somos capaces de percibir solamente los problemas ambientales que
ocurren en nuestro entorno más próximo, como nuestro barrio, nuestra ciudad o los
lugares por donde transitamos.
Pero lo que afecta al ambiente global solo lo percibimos cuando sus efectos se hacen
sentir en nuestra región o en nuestro entorno más próximo. Esto sucede cuando el
problema ambiental se ha agravado lo suficiente como para manifestarse en todo el
planeta, o sea cuando ya es tarde para prevenirlo.
LAS CAUSAS DEL PROBLEMA AMBIENTAL
El problema ambiental se ha producido por la mala relación que ha tenido la humanidad

con la naturaleza a lo largo de la historia y que se ha agravado en los últimos siglos
llegando a la crisis de la actualidad.
No estamos viendo con claridad nuestra situación de dependencia de la naturaleza.

La parte natural que queda de nuestro planeta es la que está sosteniendo nuestra vida
actual, no podríamos existir si esa parte natural desapareciera o si se disminuyera su
tamaño.
El ser humano siempre ha dependido de la naturaleza. Todos los desarrollos

tecnológicos y construcciones humanas que forman la antopósfera no pueden existir
por sí mismos en forma independiente, necesitan el sostén de los ecosistemas
naturales que están contenidos en resto de la biósfera.
Una de las causas del problema ambiental es no ver este hecho fundamental con la
claridad necesaria y perderlo de vista en nuestras formas de vida actuales.
Los ambientes artificiales en donde vivimos nos hacen perder de vista a nuestro
sostén.
TEMA: GESTIÓN AMBIENTAL E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL - MATERIAL DE DISCUSIÓN – JOC 1

Las viviendas, las ciudades y los ambientes artificiales que nos resguardan de los rigores
del mundo externo, nos hacen olvidar que todas estas construcciones humanas para
poder funcionar, necesitan de la fuente de energía externa, los ciclos de los
ecosistemas naturales y demás aportes de la naturaleza.
En estos lugares donde vivimos, se nos crea la falsa ilusión de que no necesitamos de
la naturaleza para poder seguir viviendo.
Una antigua idea que le ha hecho mucho daño al ambiente: “El mundo infinito”.
Hay una vieja idea instalada en gran parte de la humanidad y que proviene de épocas
remotas cuando la humanidad era poco numerosa, la idea de estar viviendo en un
mundo infinito con áreas naturales infinitas y con recursos inagotables. A partir de esta
concepción del mundo y de la naturaleza, todos los actos y emprendimientos humanos
nunca tuvieron en cuenta su costo ambiental.
Esta idea fue heredada a través de las generaciones y aún sigue existiendo en la
actualidad en un mundo cada día más finito.
Hay nuevas ideas que nos ayudan a ver y a entender el problema ambiental
Nuestro planeta puede ser visto como una “nave espacial” con recursos limitados.
En 1966 el famoso economista ecológico Keneth E. Boulding utilizó la idea de que la
tierra es como una nave espacial, tripulada por miles de millones de pasajeros y con
recursos limitados que deben ser utilizados en forma racional y moderada para poder
asegurar la supervivencia de la humanidad. Esta idea, expresada en la teoría económica
de Boulding, se convirtió en una gran contribución para la toma de conciencia de que
vivimos en un mundo finito.
La naturaleza puede ser considerada como una gran “empresa” proveedora de bienes
y servicios.
Robert Constanza, uno de los máximos exponentes de la Economía Ecológica moderna,
introdujo el concepto de que la naturaleza constituye una gran empresa proveedora
de bienes y servicios, que funciona independientemente del mercado y que nos provee
los servicios ecológicos esenciales y las facilidades para nuestro bienestar.
La gran empresa natural nos provee, entre otras cosas, de oxígeno, agua dulce,
regulación del clima, energía, materiales y demás elementos esenciales para nuestra
existencia. Esta empresa que no nos cobra dinero, además de proveernos de los
elementos esenciales, de climatizar nuestro entorno y de mantenerlo en las
condiciones adecuadas para nuestra vida, nos brinda también los servicios de recepción
y reciclado de nuestros productos residuales. Todos los días capta y limpia a la
atmósfera del anhídrido carbónico y otros gases producidos, recicla nuestras aguas
residuales y a los demás materiales de desecho que generamos en nuestra vida
humana.
Este importante concepto de la Economía Ecológica, nos ayuda a visualizar a nuestro

soporte vital y a tomar conciencia de que nuestras vidas dependen de él.

Vemos así, la necesidad de evitar que, con nuestras actividades, sigamos dañando,
destruyendo, o reduciendo el tamaño de esta “gran empresa natural” que debe
atender a diario a los miles de millones de habitantes de nuestro planeta, porque
estamos poniendo en serio riesgo su capacidad de seguir abasteciendo a toda la
humanidad.
LA TRAGEDIA DE LOS COMUNES: GARRETT HARDIN
La tragedia de los recursos comunes se desarrolla de la siguiente manera. Imagine un

pastizal abierto para todos. Es de esperarse que cada pastor intentará mantener en los
recursos comunes tantas cabezas de ganado como le sea posible. Este arreglo puede
funcionar razonablemente bien por siglos gracias a que las guerras tribales, la caza
furtiva y las enfermedades mantendrán los números tanto de hombres como de
animales por debajo de la capacidad de carga de las tierras. Finalmente, sin embargo,
llega el día de ajustar cuentas, es decir, el día en que se vuelve realidad la largamente
soñada meta de estabilidad social. En este punto, la lógica inherente a los recursos
comunes inmisericordemente genera una tragedia.
Como un ser racional, cada pastor busca maximizar su ganancia. Explícita o

implícitamente, consciente o inconscientemente, se pregunta, ¿cuál es el beneficio para
mí de aumentar un animal más a mi rebaño? Esta utilidad tiene un componente negativo
y otro positivo.
1. El componente positivo es una función del incremento de un animal. Como el pastor

recibe todos los beneficios de la venta, la utilidad positiva es cercana a +1.
2. El componente negativo es una función del sobrepastoreo adicional generado por
un animal más. Sin embargo, puesto que los efectos del sobrepastoreo son
compartidos por todos los pastores, la utilidad negativa de cualquier decisión particular
tomada por un pastor es solamente una fracción de -1.
Al sumar todas las utilidades parciales, el pastor racional concluye que la única decisión
sensata para él es añadir otro animal a su rebaño, y otro más... Pero esta es la
conclusión a la que llegan cada uno y todos los pastores sensatos que comparten
recursos comunes. Y ahí está la tragedia. Cada hombre está encerrado en un sistema
que lo impulsa a incrementar su ganado ilimitadamente, en un mundo limitado. La ruina
es el destino hacia el cual corren todos los hombres, cada uno buscando su mejor
provecho en un mundo que cree en la libertad de los recursos comunes. La libertad de
los recursos comunes resulta la ruina para todos.
Para algunos esto puede ser un lugar común. ¡Ojalá y lo fuera! En cierto sentido esto
fue aprendido hace miles de años, pero la selección natural favorece a las fuerzas de la
negación psicológica. El individuo se beneficia como tal a partir de su habilidad para
negar la verdad incluso cuando la sociedad en su conjunto, de la que forma parte, sufre.
La educación puede contrarrestar la tendencia natural de hacer lo incorrecto, pero la

inexorable sucesión de generaciones requiere que las bases de este conocimiento sean
refrescadas constantemente.
De manera similar la lógica de los recursos comunes ha sido entendida por largo
tiempo, quizás desde la invención de la agricultura o de la propiedad privada en bienes
raíces. Pero ha sido comprendida principalmente en casos específicos que no son
suficientemente generalizables. Incluso en nuestros días, ganaderos que rentan tierras
nacionales en el Oeste demuestran apenas una comprensión ambivalente al presionar
constantemente a las autoridades federales para que incrementen el número de
cabezas autorizadas por área hasta un punto en el cual la sobreexplotación produce
erosión y dominio de malezas. De manera similar, los océanos del mundo continúan
sufriendo por la supervivencia de la filosofía de los recursos comunes. Las naciones
marítimas todavía responden automáticamente a la contraseña de "la libertad de los
mares". Al profesar la creencia en los "inagotables recursos de los océanos", colocan
cerca de la extinción, una tras otra, a especies de peces y ballenas.
Los parques nacionales son otra instancia donde se muestra la forma en que trabaja la
tragedia de los recursos comunes. En el presente se encuentran abiertos para todos,
sin ningún límite. Los parques en sí mismos tienen una extensión limitada —sólo existe
un Valle de Yosemite— mientras que la población parece crecer sin ningún límite. Los
valores que los visitantes buscan en los parques son continuamente erosionados. Es
muy sencillo, debemos dejar de tratar a los parques como recursos comunes... o muy
pronto no tendrán ningún valor para nadie.
¿Qué debemos hacer? Tenemos varias opciones. Podemos venderlos como propiedad
privada. Podemos mantenerlos como propiedad pública, pero asignando
adecuadamente quien ha de entrar. Esto debe ser con base en la riqueza, a través del
uso de un sistema de adjudicación. También podría hacerse con base en méritos,
definidos por estándares acordados. O podría ser por sorteo. O bien ser con base en el
sistema de que el primero que llega entra, administrado a partir de filas. Estos, creo,
son todos procedimientos objetables. Pero entonces debemos escoger, o consentir la
destrucción de nuestros recursos comunes llamados parques nacionales.
LA CONTAMINACIÓN
De manera inversa, la tragedia de los recursos comunes reaparece en los problemas de

contaminación. Aquí el asunto no es sacar algo de los recursos comunes, sino de
ponerles algo dentro —drenajes o desechos químicos, radioactivos o térmicos en el
agua; gases nocivos o peligrosos en el aire; anuncios y señales perturbadoras y
desagradables en el panorama—. Los cálculos de los beneficios son muy semejantes a
los antes mencionados.
El hombre razonable encuentra que su parte de los costos de los desperdicios que
descarga en los recursos comunes es mucho menor que el costo de purificar sus
desperdicios antes de deshacerse de ellos. Ya que esto es cierto para todos, estamos

atrapados en un sistema de "ensuciar nuestro propio nido", y así seguirá mientras

actuemos únicamente como libres empresarios, independientes y racionales.
La tragedia de concebir a los recursos comunes como una canasta de alimentos se

desvirtúa con la propiedad privada, o con algo formalmente parecido. Pero el aire y el
agua que nos rodean no se pueden cercar fácilmente, por lo que la tragedia de los
recursos comunes al ser tratados como un pozo sin fondo debe evitarse de diferentes
maneras, ya sea por medio de leyes coercitivas o mecanismos fiscales que hagan más
barato para el contaminador el tratar sus desechos antes de deshacerse de ellos sin
tratarlos. No hemos llegado más lejos en la solución de este problema que en el
primero. De hecho, nuestro particular concepto de la propiedad privada, que nos
impide agotar los recursos positivos de la tierra, favorece la contaminación.
El dueño de una fábrica a la orilla de un arroyo —cuya propiedad se extiende a la mitad
del mismo- con frecuencia tiene problemas para ver por qué no es su derecho natural
el ensuciar las aguas que fluyen frente a su puerta. La ley, siempre un paso atrás de los
tiempos, requiere cambios y adecuaciones muy elaboradas para adaptarse a este
aspecto recientemente reconocido de los recursos comunes.
El problema de la contaminación es una consecuencia de la población. No importaba

mucho la forma en que un solitario pionero americano liberara sus desechos. "El agua
corriente se purifica a sí misma cada diez millas", solía decir mi abuelo, y el mito estaba
suficientemente cerca de la verdad cuando él era niño, porque no había mucha gente.
Pero conforme la población se ha hecho más densa, los procesos naturales de reciclado
tanto biológicos como químicos, están ahora saturados y exigen una redefinición de
los derechos de propiedad.
LA MALDICIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES:

En los países ricos en minerales e hidrocarburos, con frecuencia unas pocas empresas
se benefician de su explotación, mientras que las rentas para el estado son escasas o
se emplean de manera inadecuada, y la población local continúa en la pobreza. Para
luchar contra esta ‘maldición’ de los recursos naturales es preciso un reparto justo de
los beneficios entre los sectores público y privado, una mejor asignación de los
presupuestos públicos para incrementar el gasto en salud y la educación, combatir la
desigualdad y fomentar la creación de empleo para las personas pobres. La
transparencia y la rendición de cuentas son fundamentales en todo el proceso,
especialmente en la asignación del gasto público en todos los niveles de gobierno. Es
hora de alcanzar acuerdos que sean justos para las personas pobres en los países ricos
en recursos naturales. La actual crisis económica global hace aún más urgente que esto
suceda ya.
Los minerales e hidrocarburos deberían ser una fuente fundamental de financiación

para el Desarrollo en aquellos países que poseen tales recursos naturales. Sin embargo,
y en contra de toda lógica, la explotación de estos recursos está vinculada en muchos
casos a la pobreza, la desigualdad, los servicios públicos de baja calidad, y el retraso en
el crecimiento económico. Esta paradoja se conoce como la “maldición de los
recursos”.

Algunos aspectos del modelo de explotación extractiva ayudan a explicar esta

paradoja. Por una parte, para explotar estas riquezas naturales generalmente se
requieren grandes flujos de inversión y tecnología extranjera (medios de los que
carecen muchos países ricos en recursos). Por otra parte, los ingresos para el sector
público por la venta en el mercado internacional de estas materias primas son muy
significativos comparados con los generados por otras actividades productivas. Estas
dos circunstancias, junto con un escaso escrutinio público, tienden a producir una
confluencia de intereses entre grandes multinacionales, los gobiernos de los Estados
productores y determinados grupos en los países productores, en detrimento del
interés colectivo.
Un modelo de crecimiento económico basado en las actividades extractivas con

frecuencia tiene impactos negativos en lo social, medioambiental, económico e
institucional, lo que a su vez refuerza la “maldición de los recursos”. Todo ello es
consecuencia de los contratos de explotación firmados entre Estados productores y
empresas multinacionales que resultan perjudiciales para el interés común. En muchos
casos, este modelo ha fomentado la adopción de políticas públicas lesivas y un nivel de
gasto público reducido o de baja calidad en los países productores.
Existe evidencia contundente de que muchos países ricos en recursos naturales han
perdido oportunidades de desarrollo de “oro” como consecuencia de la firma de
contratos lesivos. Las desiguales condiciones contractuales explican por qué el
gobierno de Zambia sólo recibió unos 6,1 millones de dólares (el 0,61 por ciento de una
renta total de mil millones de dólares) de Konkola Copper Mines por la explotación del
cobre durante el año 2006-2007. Según determinados informes, en el mismo período la
ganancia neta de Konkola Copper Mines fue de alrededor de 301 millones de dólares.
Hay fuerte evidencia también de que en ocasiones los mismos gobiernos productores
carecen de las capacidades adecuadas o de la voluntad política necesaria para utilizar
los ingresos derivados de las industrias extractivas en conseguir metas sociales e
impulsar el desarrollo de manera eficiente y sostenible.
Además de las dificultades que estos gobiernos enfrentan por gestionar unas rentas
inestables, los países ricos en recursos naturales son particularmente vulnerables a
problemas como la corrupción, el populismo o el clientelismo político, y esos factores
junto con la falta de transparencia y rendición de cuentas han limitado su cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo.
Esta situación puede y debe cambiar. Para países que dependen de las industrias
extractivas, los ingresos generados por el sector podrían transformarse en oportunidad
si se utilizaran adecuadamente.
PROBLEMÁTICA SOBRE EL ACCESO A LOS RECURSOS NATURALES

Los conflictos sobre los recursos naturales son desacuerdos y contiendas sobre el
acceso, control y utilización de los recursos naturales. Estos conflictos surgen a menudo
porque la gente utiliza los recursos naturales (bosques, agua, pastos y tierra),

cada quien, de distinta manera, o porque decide cambiar la forma de manejarlos. Los
desacuerdos también surgen cuando estos intereses y necesidades son incompatibles,
o cuando las prioridades de algún grupo de usuarios no figuran dentro de las políticas,
programas y proyectos. Tales conflictos de interés son una característica inevitable de
todas las sociedades.
En años recientes, el ámbito, la magnitud y la intensidad de los conflictos sobre los

recursos naturales han aumentado. Si no se toman en cuenta, estos conflictos pueden
agudizarse hasta generar violencia, provocando así además la degradación del medio
ambiente, la interrupción de proyectos y el menoscabo de las condiciones de vida de
la población. Reconocer que el conflicto es una característica común de cualquier
sistema de uso de recursos, constituye un requisito previo para un manejo sostenible
que sea participativo y equitativo.
Los conflictos sobre los recursos naturales siempre han estado presentes, debido, en
parte, a la multiplicidad de demandas no siempre compatibles con esos recursos. Los
conflictos pueden surgir si se excluye a los grupos de usuarios de la participación en el
manejo de los recursos naturales. Estos también surgen a raíz de contradicciones entre
los sistemas de manejo local y los sistemas introducidos; los malentendidos y la falta de
información sobre las políticas y los objetivos de programas; las contradicciones o falta
de claridad en las leyes y políticas; la desigualdad en la distribución de los recursos; o
debido a carencias en las políticas y en la ejecución de los programas.
Cierto grado de conflicto existirá siempre en cualquier comunidad, pero a menudo

puede ser manejado y resuelto.
LAS POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS DE MANEJO DE LOS RECURSOS

NATURALES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL:
Las políticas, programas y proyectos de manejo de los recursos naturales ofrecen
medios significativos para tratar muchas de las necesidades y preocupaciones que
alimentan los conflictos relacionados con esos recursos. Irónicamente, las políticas,
programas y proyectos mismos pueden constituir una fuente o escenario de conflicto,
aunque tengan el propósito de resolver tales conflictos. Esta situación suele surgir
cuando no existe una participación adecuada en todas las fases del proyecto, y cuando
no se contemplan con anticipación los conflictos que pueden surgir.
A menudo, las políticas y proyectos sobre recursos naturales se formulan sin la

participación activa y permanente de las comunidades y de los usuarios de los recursos
locales. Por ejemplo, algunos gobiernos han confiado por largo tiempo en estrategias
de manejo centralizadas, basadas en un control ejercido por unidades administrativas
centrales y por técnicos expertos. Estas políticas y prácticas a menudo no toman en
cuenta los derechos locales, así como las prácticas relacionadas con los recursos
naturales. Por ejemplo, la introducción de nuevas políticas y proyectos que carecen de
participación local pueden acabar suplantando, socavando o debilitando las
instituciones comunitarias que regulan el uso de los recursos.

POLÍTICA AMBIENTAL EN EL PERU
Durante los últimos decenios hemos aprendido que no es posible continuar ignorando
el creciente impacto de las actividades humanas sobre el ambiente biofísico del cual
somos parte. Hemos tomado conciencia de los peligros que encierra la explotación
indiscriminada de los recursos naturales (pesquerías, bosques, suelos, ríos, minerales,
hidrocarburos), y del riesgo que corremos al sobrecargar la capacidad de la tierra para
absorber desperdicios (contaminación del aire y del agua, lluvia ácida, desechos sólidos,
desperdicios tóxicos). Como resultado, las consideraciones ambientales han pasado a
ocupar un lugar prominente en las estrategias y políticas de desarrollo en
prácticamente todos los países del mundo.
La preocupación contemporánea acerca de la sustentabilidad ambiental se remonta a

las advertencias que se hicieron a partir de los años sesenta sobre el impacto negativo
de los patrones de crecimiento económico de los países industrializados. Estas
preocupaciones se extrapolaron luego a los países en desarrollo, vinculándolas
especialmente a los efectos del rápido crecimiento demográfico. Como reacción, en
muchos países en desarrollo surgió un sentimiento en contra de lo que se llamó el
“colonialismo ambiental” usando el argumento de que la preservación del medio
ambiente era principalmente una responsabilidad de los países ricos, cuya prosperidad
se había logrado contaminando el planeta y depredando los recursos naturales. Desde
este punto de vista, al imponer estándares ambientales muy estrictos, estos países
estaban tratando de impedir el crecimiento económico y la mejora de los niveles de
vida en los países pobres.
Los últimos dos decenios han cambiado esta percepción. Ahora sabemos que los
problemas de sustentabilidad ambiental y de utilización de recursos están
estrechamente vinculados con el crecimiento de la población y con la pobreza en los
países en vías de desarrollo, y también a los hábitos de consumo excesivo y el
despilfarro de recursos y energía en los países ricos. Si bien estamos aún muy lejos de
poner en práctica lo que se predica, también se acepta que para hacer frente a los
desafíos ambientales del siglo 21 será necesario introducir grandes cambios en los
valores, las instituciones y en el comportamiento de los agentes económicos y los
individuos tanto en los países ricos como en los pobres.
Desde una perspectiva más amplia, las ideas acerca de la relación entre el medio
ambiente y el desarrollo han evolucionado en forma significativa a lo largo del último
medio siglo. Tal como se reseña en este informe, partiendo de una dicotomía
primordial entre “economía de frontera” y “ecología profunda”, otros paradigmas –
protección ambiental, manejo de recursos y ecodesarrollo– han surgido en una
progresión que busca integrar en forma cada vez más estrecha a los sistemas
económicos, ecológicos, culturales y sociales. Esto ha llevado a una redefinición del
proceso de desarrollo para incluir las consideraciones ambientales y sociales, llegando
a lo que se denomina en la actualidad el “desarrollo humano sustentable”.

Por otra parte, hemos aprendido que las políticas ambientales –las cuales pueden
considerarse como recién llegadas al mundo de las políticas públicas– interactúan
fuertemente con las otras políticas de desarrollo, y en especial con las políticas
económicas. Por esto es necesario evaluar la manera en la cual las políticas explícitas
orientadas hacia el logro de objetivos ambientales se relacionan con las políticas
tributarias, comerciales, crediticias, y de promoción de inversiones, entre muchas
otras, cuyo contenido implícito de política ambiental puede neutralizar la influencia que
las políticas explícitas ejercen sobre el comportamiento de los agentes económicos. De
esta manera, la política resultante de las interacciones entre políticas ambientales
explícitas e implícitas difiere significativamente de las intenciones de las agencias
gubernamentales a cargo de promover el desarrollo sustentable.
Una de las principales lecciones de los últimos decenios es que las políticas ambientales
y las otras políticas de desarrollo deben integrarse desde el primer momento en que
se articulan las estrategias y políticas de desarrollo. Buscar el crecimiento económico
primero, para luego añadir medidas que mitiguen su impacto negativo sobre el medio
ambiente no es eficaz ni eficiente, particularmente desde el punto de vista de la
relación entre el costo de las medidas paliativas y sus resultados.
Una concepción más adecuada del desarrollo debe llevar hacia medidas que
promuevan en forma simultánea el crecimiento económico, la reducción de la pobreza
y mejoras en el medio ambiente, es decir el desarrollo humano sustentable. Sin
embargo, a lo largo del tiempo es muy probable que se vaya reduciendo el espacio para
este tipo de medidas con las cuales se satisfacen varios objetivos a la vez y en las que
salen ganando todos (win-win situations). Por esta razón es necesario formular un
conjunto coherente de políticas explícitas e implícitas que se refuercen mutuamente,
así como instituciones fuertes para manejar los conflictos, enfrentar los dilemas y
promover transacciones entre los diversos objetivos de desarrollo.
Además, es preciso asegurar que las mejoras en los niveles de vida de las generaciones
actuales no cierren posibilidades a las generaciones futuras, lo que implica una
concepción de la equidad y la justicia social que no estén rígidamente circunscritas por
consideraciones temporales.
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÒN DE IMPACTO AMBIENTAL
El Perú es un país megadiverso que alberga en su territorio una gran variedad de

recursos, paisajes y especies biológicas. Dada esta condición, el Estado tiene el deber
de aprovechar de manera razonable sus recursos a efectos de consolidar un desarrollo
económico que beneficie tanto a las generaciones presentes como a las futuras. A este
enfoque se le denomina “desarrollo sostenible” y comprende un conjunto de políticas
de prevención, protección y restauración del ambiente a cargo de los diferentes actores
públicos y privados.
Para lograr la implementación de estas políticas se creó el Sistema Nacional de Gestión

Ambiental (SNGA), el cual tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, supervisar,

evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones

destinados a la protección del ambiente, así como contribuir a la conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Este sistema se encuentra
conformado, a su vez, por cinco subsistemas funcionales que tienen finalidades propias
pero articuladas en la búsqueda del desarrollo sostenible6. Entre estos se encuentra el
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y el Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa).
El SEIA tiene por finalidad la identificación, prevención, supervisión, control y

corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de los
proyectos de inversión.
Para lograr esta finalidad, se ha establecido que, para iniciar una actividad económica,
las empresas deben contar necesariamente con la certificación ambiental aprobada por
la autoridad competente. Esta certificación se realiza para evaluar los posibles impactos
negativos que se podrían generar en el ambiente y determinar las acciones que se
implementarán para evitarlos o minimizarlos. Es así que mediante este sistema se
efectúa un control previo (fiscalización ex ante) de estas actividades económicas.
Una vez que la empresa obtenga la certificación ambiental respectiva, podrá iniciar sus
actividades, debiendo observar todas las obligaciones ambientales previstas en su
instrumento de gestión ambiental (certificación aprobada) y las demás contempladas
en las normas, los contratos de concesión, los mandatos de la autoridad administrativa,
entre otros. El Sinefa busca asegurar el cumplimiento de estas obligaciones
ambientales. Por ello, se señala que, mediante este sistema, se realiza un control
posterior (fiscalización ex post) de las actividades económicas.
El certificador establece las obligaciones ambientales que luego serán verificadas por
el fiscalizador. Por lo tanto, existe una innegable vinculación y retroalimentación entre
estas autoridades administrativas. Tan es así que, para garantizar una efectiva
protección del ambiente, se requiere que ambas autoridades realicen su labor de
manera eficiente. Una adecuada certificación permitirá una eficaz fiscalización
ambiental.
DEL ALCANCE DE LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL
Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a aplicar o

concretar un objetivo de la política ambiental. Mediante estos instrumentos se busca
hacer efectivo el derecho constitucional a un ambiente equilibrado y adecuado,
mediante la fijación de un conjunto de obligaciones, incentivos y responsabilidades a
distintos actores.
Los instrumentos de gestión ambiental son muy diversos. Entre estos, se encuentran:
(i) los sistemas de gestión ambiental, nacional, sectorial, regional o local; (ii) el
ordenamiento territorial ambiental; (iii) la evaluación del impacto ambiental; (iv) los
planes de cierre; (v) los planes de contingencias; (vi) los estándares nacionales de

calidad ambiental; (vii) la certificación ambiental; (viii) las garantías ambientales; (ix) los
sistemas de información ambiental; (x) los instrumentos económicos; (xi) las
estrategias, planes y programas de prevención, adecuación, control y remediación; (xii)
los mecanismos de participación ciudadana; (xiii) los planes integrales de gestión de
residuos; (xiii) los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción, entre otros.
Los instrumentos de gestión ambiental que se encuentran bajo el ámbito de aplicación

del SEIA, se clasifican en dos grandes tipos: los estudios ambientales y los instrumentos
de gestión ambiental complementarios.
Los estudios ambientales son instrumentos que deben ser aprobados antes de la
ejecución de un proyecto de inversión. Entre estos instrumentos se encuentran (i) la
declaración de impacto ambiental (DIA), (ii) el estudio de impacto ambiental
semidetallado (EIA-sd) y el estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d).
Por su parte, los instrumentos de gestión ambiental complementarios son

instrumentos que se evalúan y aprueban luego de iniciado el proyecto de inversión, y
que recogen nuevas obligaciones de acuerdo con las circunstancias específicas de cada
proyecto. Entre estos se encuentran los planes de adecuación, planes de cierre o
abandono, planes de remediación, entre otros.
CERTIFICACIÒN AMBIENTAL:
La protección del ambiente debe abordarse con una actitud esencialmente preventiva.
El Estado debe aplicar una política de prevención debido a que los daños que se pueden
ocasionar al ambiente no siempre pueden ser restaurados. La regla de devolver las
cosas al estado anterior de la afectación no resulta útil en estos casos. Más aún cuando
estos daños son graves e irreversibles, como puede ser la contaminación o depredación
ambiental que conlleve la alteración de un proceso ecológico esencial, la extinción de
hábitats, ecosistemas o especies.
Por ello, el Artículo VI del Título Preliminar de la Ley Nº 28611 - Ley General del Ambiente
señala que la gestión ambiental tiene como objetivo prioritario prevenir, vigilar y evitar
la degradación ambiental. El Estado debe realizar todas las acciones que sean
necesariaspara impedir que se produzcan daños irreversibles en el ambiente. En otras
palabras, debe emplear medidas de prevención destinadas a resguardar los bienes
ambientales de cualquier peligro que pueda afectar a su existencia.
En esta línea, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el Estado tiene el deber de

prevenir adecuadamente los riesgos que amenazan los ecosistemas, principalmente
aquellos que son generados por el desarrollo de una actividad económica. Más aún, el
principio de prevención obliga al Estado a evaluar los posibles daños que dicha
actividad puede ocasionar en el ambiente, empleando para ello, entre otras medidas,
la evaluación del impacto ambiental.

La evaluación del impacto ambiental es una técnica de carácter preventivo que opera
con relación a los proyectos de obras y actividades, y cuyo procedimiento se caracteriza
por su naturaleza participativa. Esta técnica permite informar e ilustrar a las entidades
públicas sobre los efectos ambientales que puede generar determinada actividad
económica. Con ello, se busca que los actores públicos y privados conozcan,
previamente a la toma de decisiones, los posibles efectos para el ambiente12. Es así que
este procedimiento cumple una importante función en la protección de nuestro
entorno.
LA CERTIFICACIÓN AMBIENTAL EN EL PERÚ
Los antecedentes de la certificación ambiental en el Perú se remontan al año 1990 con

la entrada en vigencia del Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(actualmente derogado), que establecía la obligatoriedad de elaborar un estudio de
impacto ambiental (EIA) para aquellos proyectos de obra o actividad, de carácter
público o privado, que podían provocar daños no tolerables al ambiente.
Posteriormente, en el año 1991, mediante el Decreto Legislativo Nº 757 - Ley Marco para
el Crecimiento de la Inversión Privada, se derogaron diversas disposiciones del referido
código, entre ellas, la obligación de elaborar un estudio de impacto ambiental, toda vez
que se consideraba esta exigencia como una restricción administrativa para la
inversión.
Asimismo, el referido decreto legislativo estableció un nuevo modelo de competencias

ambientales, según el cual, correspondía a la autoridad sectorial determinar qué
actividades requerían la elaboración de un estudio de impacto ambiental previo a su
ejecución.
Con este nuevo esquema sectorial, el Ministerio de Energía y Minas fue el primero en
aprobar un Reglamento para la protección ambiental de las actividades de
hidrocarburos. Seguidamente, se aprobó la regulación aplicable a otros sectores, como
minería, electricidad, entre otros.
Sin embargo, en el año 2001, el panorama cambió con la aprobación de la Ley Nº 27446
- Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)16, que creó
referido sistema con la finalidad de identificar, prevenir, supervisar, controlar y corregir
de manera anticipada los impactos ambientales negativos derivados de los proyectos
de inversión.
Mediante la creación del SEIA, se buscó uniformizar y coordinar los procesos y

procedimientos que aplicaban las entidades competentes para la evaluación del
impacto ambiental con el objeto de lograr mayor eficiencia durante su tramitación y en
la determinación del contenido de las obligaciones aprobadas en estos instrumentos.
La certificación ambiental es el instrumento previo que todo proyecto de inversión

debe elaborar antes de ser ejecutado, previendo los impactos ambientales negativos

significativos que podría generar. Equivale a la hoja de ruta del proyecto, donde están
contenidos los requisitos y obligaciones del titular, así como las actividades que deberá
llevar a cabo para remediar los impactos negativos.
Toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado, nacional o extranjera,

que pretenda desarrollar un proyecto de inversión en el Perú que sea susceptible de
generar impactos ambientales negativos de carácter significativo, debe gestionar una
certificación ambiental ante la autoridad correspondiente.
No podrá iniciarse la ejecución de los proyectos ni las actividades de servicios y

comercio y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas,
autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si previamente no cuentan con la
certificación ambiental.
Una fiscalización ambiental eficiente tiene como base una buena certificación
ambiental.
La certificación ambiental implica el pronunciamiento de la autoridad administrativa

competente sobre la viabilidad ambiental de un proyecto, como es la aprobación de
un instrumento de gestión ambiental (en adelante, IGA) preventivo —por ejemplo, un
estudio de impacto ambiental detallado, en aplicación del principio de prevención del
derecho ambiental. A la certificación ambiental también se le conoce como “licencia”
o “autorización” ambiental, pues alude a la habilitación que otorga la autoridad
ambiental para el inicio de una actividad económica.
La certificación ambiental es propia del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto

Ambiental (SEIA). De conformidad con este sistema, el agente económico debe
explicar en el IGA preventivo el diseño del proyecto o proceso productivo, sus
componentes principales y auxiliares, los impactos ambientales negativos y las medidas
que adoptará para evitar, minimizar, mitigar o compensar dichos impactos. Si estas
medidas son idóneas, el certificador aprobará el mencionado instrumento.
Las medidas mencionadas en el párrafo anterior son los compromisos u obligaciones

ambientales que serán materia de verificación ex post por parte del fiscalizador
ambiental.
Se necesita una buena certificación ambiental para que exista una buena fiscalización
ambiental. Una mala certificación ambiental dificulta la fiscalización ambiental. En ese
sentido, la certificación y fiscalización son dos aspectos de la gestión ambiental que
caminan de la mano.

OBLIGACIONES AMBIENTALES
Las obligaciones ambientales claras facilitan la fiscalización ambiental. El estudio de

impacto ambiental tiene que ser preciso, y ello implica que las obligaciones ambientales
deben ser claras; es decir, debe ser sencillo comprender su alcance, su contenido.
En nuestro país, hay dos tipos de obligaciones: las obligaciones técnico ambientales y
las socioambientales. Las obligaciones técnico ambientales son aquellas que buscan
minimizar o mitigar los impactos negativos en el ambiente; por ejemplo, cómo deben
tratarse los efluentes, los depósitos de desmonte, etc. Adicionalmente a ello, a los IGA
se incorporan las obligaciones socioambientales, que aluden al impacto social; por
ejemplo, la relación de la empresa con la comunidad, si ella va a contratar trabajadores
de la comunidad, si va a apoyar en la construcción de una carretera o un colegio, entre
otras.
Algunas empresas deciden hacerlo fuera de los IGA, actividad que se conoce como
responsabilidad social.
En el Perú, uno de los problemas que dificultan la fiscalización ambiental es que las
obligaciones socioambientales muchas veces no son claras. Por ello, el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) ha exhortado a las empresas a que
mejoren sus IGA con la finalidad de que las obligaciones socioambientales contenidas
en ellas sean lo más claras posibles.
Se han detectado obligaciones socioambientales con contenido muy genérico, lo que

dificulta su fiscalización. Por ejemplo, se consigna como obligación “promover el
desarrollo económico de la localidad”. ¿Qué significa esto y cómo puede ser luego
fiscalizado? La empresa puede considerar que cumple dicha obligación al hacer talleres
destinados a explicar a los integrantes de la comunidad cuáles pueden ser los destinos
(de exportación) de los productos que produce; pero la comunidad podría pensar que
la obligación de la empresa es algo más que eso, como establecer canales de
comercialización (concretar contratos para la exportación de los productos), poner
puestos de venta o incluso construir una carretera o un puerto para que los productos
puedan venderse en el mercado externo.
Definitivamente, una obligación tan general como “promover el desarrollo económico

de la localidad” puede ser entendida de distintas maneras por la empresa y la
comunidad, y ello conlleva el riesgo de generar un conflicto socioambiental. Si hay
discrepancia entre lo que la empresa considera “debe ofrecer” y lo que la comunidad
espera “debe recibir”, se originará un conflicto. Otro ejemplo: a veces se consigna
como obligación socioambiental “brindar servicios de salud a la población”. La empresa
podría considerar que para cumplir con esta obligación basta con contratar un médico
que atienda consultas ambulatorias y emita prescripciones o recetas médicas. No
obstante, la población podría pensar que la empresa debe implementar

en la localidad una posta médica, o incluso construir un hospital. ¿Cómo se verifica el

cumplimiento de una obligación respecto de la cual no tenemos certeza de su
contenido y alcances?
Por eso, es muy importante que las obligaciones socioambientales sean claras para que
luego el fiscalizador pueda realizar bien su trabajo.
IMPACTOS DE MAYOR RELEVANCIA IDENTIFICADOS EN UN INSTRUMENTO DE

GESTION AMBIENTAL – IGA
Los IGA deberían identificar los impactos de mayor relevancia. El certificador podría
establecer en el IGA prioridades para la fiscalización ambiental. Esto es importante y es
un trabajo que el OEFA realiza a partir de su propia experiencia y no sobre la base de la
certificación ambiental.
Hace años, la fiscalización ambiental se perdía en temas superfluos o de poca

relevancia; por ejemplo, en verificar si se colocó bien o no un letrero de advertencia, si
los tachos de basura tenían o no tapa o si eran del color apropiado, cuando lo eficiente
era que la fiscalización se enfocara en temas más críticos, como la utilización del agua
en la actividad minera.
En efecto, un aspecto crítico en esta actividad es verificar si el volumen de agua que se

está utilizando para el proceso productivo corresponde o no al previsto en el IGA, o si
el estudio de impacto ambiental ha previsto el tratamiento y/o la reutilización del agua.
Lo ideal es que el fiscalizador se centre en los aspectos más críticos del proceso
productivo, y si bien puede hacerlo mediante ensayo y error año tras año, el certificador
ambiental podría facilitar esta labor si al momento de elaborar el estudio de impacto
ambiental, indicara cuáles son estos aspectos críticos.
Dado que el certificador ambiental es la primera autoridad en identificar los impactos

ambientales negativos, puede señalar en el IGA aquellos aspectos críticos del proyecto
o proceso productivo que deben ser priorizados en la fiscalización ambiental.
OEFA
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es un organismo público

técnico especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente, encargado de la fiscalización
ambiental y de asegurar el adecuado equilibrio entre la inversión privada en actividades
económicas y la protección ambiental. El OEFA es, además, el ente Rector del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa).
El OEFA se creó en el año 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1013 – Decreto

Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del
Ambiente, e inició sus actividades de fiscalización ambiental directa en el año 2010.

La fiscalización ambiental que desarrolla el OEFA es un macroproceso integrado por las

siguientes funciones:
 La función evaluadora: comprende la vigilancia y monitoreo de la calidad del

ambiente y sus componentes (v. gr. agua, aire, suelo, flora y fauna). Además,
implica la identificación de pasivos ambientales del Subsector Hidrocarburos.
 La función de supervisión directa: contempla la verificación del cumplimiento

de obligaciones ambientales fiscalizables. Asimismo, comprende la facultad de
dictar medidas preventivas, mandatos de carácter particular y requerimientos
de actualización de instrumentos de gestión ambiental.
 La función de fiscalización y sanción: comprende la investigación de la

comisión de posibles infracciones administrativas, y la imposición de sanciones,
medidas cautelares y correctivas.
 La función de aplicación de incentivos: mediante la cual se administra el

Registro de Buenas Prácticas Ambientales y se otorgan incentivos para
promover el sobrecumplimiento de la normativa ambiental.
A la fecha, se encuentran bajo la competencia del OEFA los sectores de minería

(mediana y gran minería), energía (hidrocarburos y electricidad), pesquería
(procesamiento pesquero industrial y acuicultura de mayor escala) e industria
manufacturera (rubros de cerveza, papel, cemento, curtiembre, fundición de metales,
biocombustible, elaboración de bebidas, elaboración de azúcar y otros).
Las demás actividades económicas se encuentran bajo la competencia de las Entidades

de Fiscalización Ambiental (EFA) de ámbito nacional, regional o local, que conforman
el Sinefa. Respecto de dichas entidades, el OEFA ejerce una función normativa y una
función supervisora a las EFA.
En materia de Organismos Vivos Modificados (OVM), el OEFA es competente para la

vigilancia, control, supervisión, fiscalización y sanción en cuanto al cumplimiento de
obligaciones fiscalizables relacionadas a la liberación de OVM.
La fiscalización ambiental que realiza el OEFA promueve una protección ambiental

efectiva a través de la transparencia, la participación ciudadana y la capacitación en
fiscalización ambiental. Para ello, cuenta con el Servicio de Información Nacional de
Denuncias Ambientales (Sinada) mediante el cual todo ciudadano puede presentar una
denuncia respecto a hechos que podrían constituir infracciones ambientales y realiza
diversos talleres, foros, entre otros espacios académicos dirigidos a la población en
general.
La eficiente fiscalización ambiental del OEFA crea y fortalece lazos de confianza entre
la población y las empresas. La pronta identificación de incumplimientos a la normativa
ambiental previene la génesis de conflictos socioambientales, y en aquellos casos en

los que persiste la conflictividad, el OEFA cumple un importante rol en la gestión de los
citados conflictos, brindando información técnica en los espacios de diálogo a efectos
de facilitar la adopción de acuerdos.
LA FISCALIZACION AMBIENTAL EN EL PERU
La fiscalización ambiental en nuestro país ha tenido un devenir que es necesario

conocer a efectos de aprender del pasado, de la experiencia adquirida y, con esa
mirada, encaminar más sólidamente la fiscalización ambiental hacia su progresiva
consolidación y fortalecimiento.
Asimismo, es necesario conocer la esencia de las funciones comprendidas en el ámbito
de la fiscalización ambiental, para evitar que —al no tener fronteras definidas— se le
pretenda atribuir resultados que no estén a su alcance. Y es que existe una suerte de
demanda generalizada por la intervención fiscalizadora del Estado entendida como el
medio más eficaz para lograr la aplicación real de la normativa ambiental que, de otro
modo, quedaría en papel.
En un primer momento, la función de fiscalización del cumplimiento de las normas

(incluidas las ambientales) fue consignada como una función adicional a las funciones
correspondientes a las direcciones de línea del Ministerio de Energía y Minas - MEM.
Ello puede verificarse tanto en su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del
año 1992, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-92-EM-SG2, como también en el
siguiente ROF, del año 1993, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 027-93-EM.
Sin embargo, las particulares necesidades del ejercicio adecuado de la función

fiscalizadora en este sector se expresaban en opiniones como la siguiente:
“Para el cumplimiento de sus funciones, la Dirección de Fiscalización Minera contaba con
una abundante planilla de inspectores, que realizaban las visitas inspectivas para verificar
en el campo el cumplimiento de las normas. Dicho personal carecía de una remuneración
adecuada y de los equipos necesarios para efectuar verificaciones. Todo ello generó un
alto nivel de desconfianza en la Dirección de Fiscalización Minera y un alto grado de
corrupción en las visitas inspectivas Tal situación se agravó ante la sustancial reducción de
personal en el Ministerio de Energía y Minas, por lo que resultó urgente plantear una
alternativa. Por ello, en octubre de 1992 se promulgó una Ley que dispuso que, a partir de
enero de 1993, el cumplimiento de obligaciones tales como las derivadas de las normas de
seguridad e higiene, normas técnicas y normas de conservación del medio ambiente,
relacionadas a las actividades mineras, de electricidad y de hidrocarburos, podían ser
fiscalizadas por el Ministerio de Energía y Minas a través de Empresas de Auditoría e
Inspectoría”
En efecto, el 11 de octubre de 1992 se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto

Ley Nº 25763 – “Establecen que el cumplimiento de las obligaciones relacionadas a las
Actividades Mineras, de Electricidad y de Hidrocarburos, podrán ser fiscalizadas a
través de Empresas de Auditoría e Inspectoría”5 que creó la figura de la “empresa de
auditoría e inspectoría”. Estas empresas debían ser registradas en el MEM y estaban a

cargo de la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones relacionadas a las

actividades mineras, de electricidad y de hidrocarburos. Los administrados estaban
sujetos a la obligación de contratar a tales empresas e informar anualmente al MEM
respecto de dicha contratación.
Esta norma fue emitida en el contexto de la política de promoción de las inversiones

impulsada en el país a inicios de la década de los noventa. Su objeto era la tercerización
de las funciones de fiscalización, dejando su ejercicio a las reglas del mercado, en tanto
se disponía que los propios administrados debían contratar a las entidades a cargo de
la fiscalización del cumplimiento de sus obligaciones.
En esta lógica de promoción de las inversiones, la norma llegó, incluso, a señalar que
ningún funcionario del MEM podía realizar visitas inspectivas, y solo en el caso de
accidentes fatales y situaciones de emergencia, esta autoridad podía de discusión.
Este esquema fue reafirmado en el Artículo 3° del Reglamento de diversos Títulos del
TUO de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo Nº 03-94-EM,
publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de enero de 1994señaló respecto a tales
actividades que: “El proceso de fiscalización de las obligaciones dispuestas por la Ley y el
presente Reglamento se efectuará a través de las Empresas de Auditoría e Inspectoría de
conformidad con el Decreto Ley No 25763 y su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo No 012-93-EM del 01 de marzo de 1993”.
Este modelo fue objeto de cuestionamientos, debido a los naturales conflictos de

intereses derivados del hecho de que eran las propias entidades fiscalizadas quienes
pagaban directamente a las empresas auditoras e inspectoras por la provisión del
servicio de fiscalización. Así, respecto de este esquema de fiscalización, se señaló que
“(…) la existencia de una relación contractual entre la entidad fiscalizada y el fiscalizador
generó una desconfianza que nunca pudo ser superada”.
El fortalecimiento del Sector Ambiente a través de la fiscalización ambiental

En el mes de abril de 2007, a pedido del Congreso de la República17, ante el alto índice
de conflictividad social por temas ambientales, la Defensoría del Pueblo emitió un
Informe Extraordinario denominado “Los conflictos socio ambientales por actividades
extractivas en el Perú”. El informe realiza un análisis de las causas, consecuencias,
repercusiones y tendencias de los conflictos socio - ambientales, y presenta
recomendaciones al Estado, así como sugerencias a las empresas, a la población y a la
sociedad civil.
En lo referido a institucionalidad ambiental, el indicado informe señaló lo siguiente:

“(...) la promoción de confianza en el largo plazo requiere constituir una autoridad
Ambiental independiente de los ministerios que, por su ubicación en el Estado, tenga
mayores posibilidades de ganar credibilidad en la población y, por tanto, pueda
constituirse en un interlocutor válido del Estado para intervenir en la prevención y
solución de los conflictos. Algunos han planteado la creación de un Ministerio de Medio
Ambiente sobre la base del CONAM, mientras que otros recomiendan la creación de una

Superintendencia encargada de la fiscalización ambiental. Seguramente existen también

otras opciones, pero lo importante es que se constituya una autoridad independiente de
los sectores encargados de la promoción de las actividades extractivas, con autonomía, y
que sea parte del Poder Ejecutivo, de modo que se encargue, entre otras funciones, de
normar, evaluar, fiscalizar y sancionar los asuntos relativos a la gestión ambiental de las
actividades económicas, además de conducir el proceso de descentralización en materia
ambiental”.
Posteriormente, en el contexto de la firma del Tratado de Libre Comercio con los

Estados Unidos de América, el Presidente de la República anunció, el 17 de diciembre
de 2007, la decisión de crear el Ministerio del Ambiente (MINAM).
El Proyecto de Ley de creación del MINAM fue inicialmente presentado ante el Consejo
de Ministros el 9 de enero de 2008. Considerando la complejidad temática y normativa
en la materia, así como el carácter transversal de la gestión ambiental, el Poder
Ejecutivo decidió crear un Grupo de Trabajo Multisectorial a cargo de revisar el
Proyecto de Ley inicial Antonio Brack y conformado por 12 especialistas en materia
ambiental (se le denominó “la Comisión Brack”). Como producto de su labor, se
presentaron tres documentos: a) Diagnóstico ambiental del Perú; b) Lineamientos para
una política nacional ambiental; y, c) Propuesta de Ley del Ministerio del Ambiente.
En el diagnóstico ambiental elaborado por la Comisión Brack se hacen múltiples

referencias al deficiente control del cumplimiento de la legislación ambiental en sus
diversas áreas temáticas.
En los lineamientos de política elaborados se reclama la necesidad de un mayor control

y sanción por incumplimiento de la normativa ambiental y de sus instrumentos de
gestión ambiental. A su vez, se señaló como una de las metas propuestas para la
gestión ambiental en los años 2008 a 2011: “Establecer el Organismo de Supervisión y
Fiscalización Ambiental como un Organismo Técnico Especializado, encargado de la
fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental”.
EL FORTALECIMIENTO DE LA FISCALIZACIÓN AMBIENTAL COMO POLÍTICA DE

ESTADO
El enfoque de priorizar el fortalecimiento de la fiscalización ambiental, como política
de estado, fue recogido en un importante documento que señala la hoja de ruta en
materia de gestión ambiental como es el Informe sobre los Ejes Estratégicos de la
Gestión Ambiental, que fuera aprobado por la Comisión Multisectorial (creada por
Resolución Suprema N° 189-2012-PCM).
Dicho Informe incluyó a la fiscalización como su primer tema dentro del eje estratégico
referido al “Estado soberano y garante de derechos (gobernanza/gobernabilidad)”.
Aquí se señala la voluntad política del Estado peruano de garantizar los derechos en
general y los derechos fundamentales en particular.

La soberanía del Estado –indica el Informe– se refleja en una organización que busca
mejorar el cumplimiento de sus funciones en torno a prioridades como el acceso a la
justicia y fiscalización ambiental, entre otros. Un Estado garante, se menciona, asegura
la presencia y una acción eficaz en todo el ámbito nacional, para lo cual se propone el
objetivo denominado “acceso a la justicia y fiscalización ambiental eficaces”.
FUNCIONES A CARGO DEL OEFA:
En lo relacionado específicamente con el OEFA, la Ley Nº 30011 ha ordenado sus

funciones en dos niveles. El primero se refiere a lo que denominaremos la fiscalización
ambiental directa.
El segundo nivel es el propio de su ejercicio como ente rector del SINEFA.
La fiscalización ambiental directa

Este ámbito comprende tanto la función evaluadora, como la función supervisora
directa y la función de fiscalización y sanción. A continuación, pasamos a revisar cada
una de estas:
a) Función evaluadora
La función evaluadora, en el ámbito de la fiscalización ambiental, está referida al

desarrollo de acciones de vigilancia, monitoreo y otras similares que son realizadas para
asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.
Cabe anotar que en la modificatoria a la Ley del SINEFA no se modificó el contenido de
la función evaluadora. Esta función puede ser vista desde dos perspectivas: una
restrictiva y otra extensiva.
En sentido restrictivo, la función evaluadora se encuentra directamente vinculada al

ejercicio de la función supervisora directa y de la función de fiscalización y sanción a
cargo del OEFA. Así vista la función evaluadora, su objetivo estaría enfocado en apoyar
a la función supervisora mediante la identificación en campo de los impactos
ambientales generados por una determinada actividad y, asimismo, en apoyar a la
función fiscalizadora y sancionadora a través de la generación de información relevante
en la valorización de los daños ambientales que pudiera haber generado una
determinada actividad objeto de fiscalización.
En sentido extensivo, la función evaluadora comprende, además, el análisis del estado

de la calidad del ambiente y el estado de conservación de los recursos naturales como
información de línea base relevante para la adopción de medidas de política,
normativas o para el seguimiento de la efectividad de las acciones de fiscalización a
cargo de las autoridades competentes en cada materia. Para el mejor ejercicio de la
función evaluadora se requiere contar con protocolos de monitoreo y estándares
ambientales a efectos de hacer contrastables sus resultados.

b) Función supervisora directa
En cuanto a la función supervisora directa, esta comprende la verificación del

cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables por parte de los administrados,
lo que incluye las de carácter socio ambiental que se encuentran establecidas en la
normativa ambiental, así como en los instrumentos de gestión ambiental.
A través de la supervisión directa se obtienen los medios probatorios requeridos para

acreditar la existencia de indicios de infracción ambiental para que el procedimiento
administrativo sancionador que corresponda iniciar, según sea el caso, esté sustentado
en bases técnicas y legales sólidas.
La supervisión directa puede realizarse a través de visitas de campo o también hacerse

mediante supervisión de gabinete (o documental). En efecto, en base a la información
que el administrado remite a la autoridad se pueden obtener medios probatorios que
sustenten la existencia de indicios de ilícitos administrativos sancionables como podría
ser el caso de la información sobre los resultados de monitoreo elaborados por
laboratorios acreditados, que son presentados a la autoridad a cargo de la fiscalización
ambiental, la cual, contrastándose con las obligaciones ambientales fiscalizables
podrían sustentar el inicio de un procedimiento administrativo sancionador. En ese
caso, no se hace necesaria la realización de una visita de campo para obtener los
indicados medios probatorios idóneos.
A su vez, las supervisiones de campo pueden ser supervisiones regulares o

programadas, respecto de las cuales el administrado tiene conocimiento con
antelación. También pueden ser supervisiones especiales que se realizan en ocasión de
contingencias o denuncias ambientales u otras circunstancias que ameriten una
intervención no programada de la autoridad a cargo de la fiscalización.
De acuerdo a las modificaciones introducidas por la Ley Nº 30011, la función supervisora

también comprende la facultad de emitir medidas preventivas y tiene por objeto la
promoción de la subsanación voluntaria de presuntos incumplimientos por parte de los
administrados.
Esto último es aplicable siempre y cuando no se haya iniciado el procedimiento

administrativo sancionador, se trate de una infracción subsanable y la acción u omisión
no haya generado riesgos, daños al ambiente o a la salud. En estos casos, el OEFA puede
disponer el archivo de la investigación correspondiente.
c) Función de fiscalización y sanción
En cuanto a la función de fiscalización y sanción, corresponde señalar que esta

comprende las diversas acciones que se desarrollan para la investigación de la comisión
de posibles infracciones administrativas sancionables, así como la imposición de
sanciones propiamente dichas al igual que el establecimiento de medidas

administrativas (medidas correctivas y medidas cautelares) que son establecidas de

manera complementaria a las sanciones pecuniarias o no pecuniarias.

Diplomado Gestion Ambiental y Fiscalizacion Ambiental Tema 1 Resumen

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