Sei sulla pagina 1di 166

LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Vol. LXX primo trimestre 2015 N. 1

RIVISTA TRIMESTRALE
DELLA SOCIETÀ ITALIANA PER L’ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE

INDICE

INTERVENTI
GIOVAN BATTISTA VERDERAME – Il discorso del Presidente egiziano Al Sisi all’Università Al-
Azhar de Il Cairo e il terrorismo islamista: è inevitabile lo “scontro di civiltà”? ...........3

ARTICOLI E SAGGI
ATTILA TANZI – Un difficile dialogo tra Corte Internazionale di Giustizia e Corte Costituzio-
nale .................................................................................................................................13

OSSERVATORIO DIRITTI UMANI


La dimensione umana del patrimonio culturale nel diritto internazionale: identità e diritti
culturali – Luigia Bersani .............................................................................................37

OSSERVATORIO EUROPEO
Prime riflessioni sulla Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) – Federico Di
Dario .............................................................................................................................59
I partiti politici europei: una ricostruzione del quadro normativo – Luigi D’Ettorre .............83

RASSEGNE

ATTIVITÀ DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Nazioni Unite

Assemblea Generale (69a Sessione, 2014), p. 107


QUESTIONI POLITICHE E DECOLONIZZAZIONE
1. Premessa, p. 107; 2. Situazione in Afghanistan, p. 107; 3. Situazione in Medio Oriente: la questio-
ne della Palestina, p. 108; 4. Conflitti e commercio dei diamanti, p. 113; 5. Decolonizzazione, p.
113.

Maria Vittoria Zecca


Consiglio di Sicurezza (gennaio-marzo 2014), p. 117
1. Misure in risposta alle minacce alla pace e alla sicurezza internazionale provocate dagli atti
terroristici, p. 117; 2. Repubblica Centrafricana: estensione e rafforzamento del mandato BINUCA e
altre misure, p. 117; 3. Estensione del mandato dell’UNFICYP a Cipro, p. 118; 4. Situazione nella
Repubblica Democratica del Congo, p. 119; 5. Situazione in Burundi, p. 121; 6. Rapporti del
Segretario Generale sul Sudan e sul Sud Sudan, p. 122; 7. Situazione umanitaria in Siria, p. 123; 8.
Rinnovo del mandato del Panel di Esperti per la Corea del Nord, p. 123; 9. Conferma e integrazione
dell’embargo di armi alla Somalia, p. 124; 10. Situazione in Libia, p. 124; 11. Estensione del
mandato UNAMA in Afghanistan, p. 126; 12. La situazione nello Yemen, p. 127; 13. I bambini nel
contesto dei conflitti armati, p. 128.

Luigi D’Ettorre

Istituti Specializzati delle Nazioni Unite e altre organizzazioni internazionali

Organizzazione Internazionale del Lavoro. Le attività dell’OIL nel 2013-2014, p. 131

Federica Morrone

L’attività delle organizzazioni regionali in America Latina e nei Caraibi e in Asia-


Pacifico nel 2014, p. 141

Piero Pennetta, Elisa Tino

LISTA DELLE ABBREVIAZIONI


AJIL – The American Journal of International Law; Arb. Int. – Arbitration International; ASIL Proc. – The
American Society of International Law Proceedings; Berkeley BLJ – Berkeley Business Law Journal; Berkeley
JIL – Berkeley Journal of International law; Boston ULR – Boston University Law Review; Chicago-Kent LR –
Chicago-Kent Law Review; Colum. JEL – Columbia Journal of European Law; Croatian YELP – Croatian
Yearbook of European Law and Policy; Dig. Disc. Pubbl. – Digesto delle Discipline Pubblicistiche; Dir. Comm.
Int. – Diritto del Commercio Internazionale; Dir. Un. Eur. – Il Diritto dell’Unione Europea; Dispute RJ –
Dispute Resolution Journal; EJIL – The European Journal of International Law; EJLC – European Journal of
Law and Economics; Enc. Giur. Treccani – Enciclopedia Giuridica Treccani; Eur. For. Aff. Rev. – European
Foreign Affairs Review; Eur. Jou. Pol. Res. – European Journal of Political Research; Eur. Jour. Risk Reg. –
European Journal of Risk Regulation; Eur. YIEL – European Yearbook of International Economic Law; George
Washington ILR – George Washington International Law Review; Giur. cost. – Giurisprudenza costituzionale;
GUCE – Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee; GUUE – Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea; HILJ –
Harvard International Law Journal; HRLJ – Human Rights Law Journal; ICJ Rep. – International Court of
Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders; Indiana JGLS – Indiana Journal of International
Legal Studies; ITLJ – International Trade Law Journal; JCMS – Journal of Common Market Studies; JDI –
Journal du Droit International; Jou. Int. Arb. – Journal of International Arbitration; Jou. Int. Ec. Law – Journal
of International Economic Law; Jou. LS – Journal of Law and Society; JWIT – Journal of World Investment and
Trade; JWT – Journal of World Trade; Lav. dir. – Lavoro e diritto; LCP – Law and Contemporary Problems;
Leiden JIL – Leiden Journal of International Law; Max Planck EPIL – Max Planck Encyclopedia of Public
International Law; Melbourne JIL – Melbourne Journal of International Law; New England LR – New England
Law Review; New York Univ. JILP – New York University Journal of International Law and Politics; New York
Univ. LR – New York University Law Review; NILR – Netherlands International Law Review; NYIL –
Netherlands Yearbook of International Law; Pol. Dir. – Politica del Diritto; Pol. Quart. – Political Quarterly;
Quaderni cost. – Quaderni costituzionali; Rass. parl. – Rassegna parlamentare; RDI – Rivista di Diritto Interna-
zionale; RDUE – Revue du droit de l’Union Européenne; Rev. dr. UE – Revue du droit de l’Union européenne;
Richmond JGLB – Richmond Journal of Global Law and Business; Riv. arb. – Rivista dell’arbitrato; Riv. fil. dir.
– Rivista di filosofia del diritto; Riv. Ital. Dir. Pubbl. Comunitario – Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comuni-
tario; Riv. it. sc. pol. – Rivista italiana di scienza politica; Riv. trim. dir. pubbl. – Rivista trimestrale di diritto
pubblico; RMC – Revue du Marché Commun; RTD eur. – Revue Trimestrielle de Droit Européen; St. Int. Eur. –
Studi sull’Integrazione Europea; U San Francisco LR – University of San Francisco Law Review; Virg. JIL –
Virginia Journal of International Law; W Comp – World Competition; Yearbook ILC – Yearbook of Interna-
tional Law Commission; ZaöRV – Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht.
INTERVENTI

IL DISCORSO DEL PRESIDENTE EGIZIANO AL SISI


ALL’UNIVERSITÀ AL-AZHAR DE IL CAIRO
E IL TERRORISMO ISLAMISTA:
È INEVITABILE LO “SCONTRO DI CIVILTÀ”?
GIOVAN BATTISTA VERDERAME

Dopo i tragici fatti di Parigi del 7 gennaio e quelli altrettanto


sconvolgenti avvenuti in Nigeria e Pakistan nello stesso periodo, mol-
te ed autorevoli voci si sono levate nei Paesi europei per sottolineare
l’esigenza che nel mondo musulmano si apra una vera riflessione sulla
collocazione dell’Islam nella realtà dei nostri tempi.
Una pressante richiesta in questo senso è venuta – senza forse ri-
scuotere l’attenzione che avrebbe meritato – anche dall’interno stesso
del mondo arabo. In un discorso dinanzi all’Università Al Azhar de Il
Cairo pochi giorni prima degli attentati di Parigi, il Presidente egizia-
no Al Sisi ha chiesto con forza ai vertici religiosi sunniti di impegnarsi
per una “rivoluzione religiosa” contro le cattive applicazioni del-
l’Islam, rimuovendo le incrostazioni di un «pensiero erroneo caratte-
rizzato da idee e testi che noi abbiamo sacralizzato nel corso degli an-
ni, e che conduce la comunità islamica a inimicarsi il mondo intero».
«È inconcepibile – ha proseguito il presidente egiziano – che que-
sto pensiero [e qui, significativamente, Al Sisi ha chiarito per ben due
volte che intendeva parlare di pensiero e non di religione] venga per-
cepito come fonte di ansia, di pericolo, di morte e distruzione da parte
del resto dell’umanità. È possibile che un miliardo e seicentomila mu-
sulmani pensino che il solo modo di assicurarsi la sopravvivenza sia
quello uccidere il resto dei sette miliardi di abitanti del mondo?», con-
cludendo: «Quello che sto dicendo non potete percepirlo se restate
intrappolati dentro questa mentalità. Dovete uscire da voi stessi per
osservare la realtà e riflettere su di essa da una prospettiva maggior-
mente illuminata. […] Il mondo intero sta aspettando la vostra mossa,
perché la Comunità islamica viene lacerata, viene distrutta e va
perduta per opera delle vostre stesse mani».
LA COMUNITA INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 3-12
EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
4 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Il Presidente egiziano è personaggio discusso: le modalità della


sua ascesa al potere gettano ancora un’ombra sul suo operato. Mentre
– come dimostrano gli scontri che hanno nuovamente insanguinato le
strade delle principali città egiziane il 25 gennaio in occasione delle
manifestazioni per il quarto anniversario della caduta di Mubarak, e
che hanno lasciato sul terreno 23 morti (non solo fra le fila degli
aderenti e dei simpatizzanti dei Fratelli Musulmani) e quasi cento
feriti – in Egitto la radicalità del confronto interno non è venuta meno,
la lotta contro la violenza e la perdurante minaccia del terrorismo si
traduce in quello che un autorevole commentatore del più antico ed
influente giornale egiziano ha definito un «paradigma di sicurezza che
restringe le libertà per i giovani e la società civile e comporta limita-
zioni anche gravi al diritto di espressione e di pacifica manifesta-
zione»1. Le vicende egiziane – passate attraverso una rivolta di massa
che alla prima prova elettorale è stata costretta a cedere il passo al
richiamo popolare esercitato dalle forze islamiche, che a loro volta
hanno fallito la prova del governo aprendo la strada a un ambiguo
intervento dell’esercito – non hanno ancora superato il punto critico
della polarizzazione del Paese in due campi contrapposti. La durezza
con la quale il regime mantiene l’ordine colpisce non solo gli
estremisti che minano la stabilità del Paese ma anche i protagonisti
delle prime lotte per la libertà, e rende sempre immanente la prospet-
tiva dell’autoritarismo come unica garanzia della stabilità interna. Il
richiamo alla responsabilità degli esponenti religiosi per la diffusione
di un Islam “ripensato” rientra in questa complessa dinamica, che
connota anche la battaglia che il Presidente egiziano sta conducendo
contro l’avanzata dell’integralismo islamista all’esterno dei confini del
Paese, e segnatamente in Libia.
Ma non per questo l’appello per la revisione di un “pensiero erro-
neo” e per la fuoriuscita da una impostazione esclusivamente islamo-
centrica appare meno significativo, nella misura in cui indica una
prospettiva fondata su una visione dell’Islam molto più complessa e
articolata di quella insita nella ineluttabilità dello “scontro di civiltà”.
Nel momento stesso in cui dichiara di combattere l’estremismo di ma-
trice islamista, Al Sisi rivendica la sua qualità di musulmano. Con la
richiesta di rivedere un corpus di testi e soprattutto di idee stratificato-
si nel tempo che ha legittimato condotte che nella percezione del resto

                                                                                                                       
1
ZIAD BAHAA-EDIN, After four years: no alternative but National consensus in Egypt, in
Al Arham, 28 gennaio 2015.
 IL DISCORSO DEL PRESIDENTE EGIZIANO AL SISI E IL TERRORISMO ISLAMISTA 5

del mondo hanno trasformato l’Islam in una fonte di pericolo perma-


nente, egli riconosce che all’interno dell’Islam c’è un problema di ra-
dicalismo teologico sul quale si innesta spesso la più cinica strumen-
talizzazione politica e chiede di combatterlo proprio attraverso i pre-
cetti della stessa religione che da altri viene invocata per “santificare”
quelle pratiche.
E ciò, merita di essere sottolineato, senza le usuali accuse all’Oc-
cidente per la doppiezza delle sue politiche nei confronti del mondo a-
rabo che completano, controbilanciandole, le condanne dell’estremi-
smo terrorista che pure da quel mondo si levano spesso di fronte agli
episodi più efferati. In altri termini, il richiamo di Al Sisi e l’analisi
sulla quale esso si fonda, è stato tutto interno al mondo islamico, come
tutta interna al mondo occidentale dovrebbe essere la riflessione sugli
errori compiuti senza che – ed in questo il terrorismo denuncia tutto il
suo potere inquinante – la consapevolezza di questi ultimi, e la neces-
sità di porvi rimedio, sia scambiata per giustificazione, sia pure indi-
retta, dell’estremismo terrorista.

***

Di fronte agli atti di estrema efferatezza ai quali, dopo l’avvento


dell’ISIS, si assiste quasi quotidianamente, il rischio è che reazioni
emotivamente comprensibili, ma forse poco attente alla complessità
del problema che ci troviamo a fronteggiare, possano indurre a trarre
dagli elementi di differenziazione, anche forti, che esistono fra l’Islam
e l’Occidente complessivamente inteso la conseguenza di una insupe-
rabile contrapposizione tra i due mondi. «Sull’Islam – ha scritto
Bernard Lewis – è difficile generalizzare»2.
Uno dei nodi più difficili da sciogliere nel confronto fra la visione
occidentale e quella islamica, insieme a quello dell’origine esclusiva-
mente divina del diritto, consiste nella impossibilità di sottoporre ad
alcuna interpretazione o adattamento ai cambiamenti del mondo circo-
stante tutto il complesso di norme su cui si basa la sha’ria, tra le quali
le c.d. tradizioni del profeta, con la conseguente cristallizzazione del
diritto ed il blocco di ogni evoluzione culturale verso modelli che, sen-
za rinnegare i valori di fondo, siano maggiormente aderenti agli svi-
luppi della modernità.

                                                                                                                       
2
LEWIS, La crisi dell’Islam, Milano, 2004, 16.
6 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Ma sulla possibilità di riconciliare la tradizione islamica con le


sfide della modernità riaprendo la via al “ragionamento indipendente”
sulle norme, il dibattito è aperto anche in seno all’Islam, a partire dalle
tendenze maturate nella prima parte del XIX secolo anche nel contatto
con la cultura occidentale di derivazione illuminista. Non è questa la
sede per un esame approfondito della problematica. Basti ricordare
che non pochi pensatori islamici sostengono che il fulcro del messag-
gio del Corano, e cioè i principi etici, possono e devono essere separa-
ti dal contesto storico in cui la rivelazione si era situata e che la loro
lettura critica ha condotto ad interpretazioni che privilegiano la ragio-
ne, il pluralismo, i diritti umani, l’eguaglianza di genere ecc.3. E a
questo dibattito il discorso di Al Sisi, con il tragico senso di urgenza
che lo caratterizza, sembra chiaramente collegarsi.
D’altra parte, non si può non riconoscere che – pur nel quadro di
un ordine rigido e tendenzialmente immutabile – in non pochi Paesi
musulmani si è assistito e si assiste a processi evolutivi favoriti anche
dalla sempre più accentuata circolazione culturale. Si pensi – a fronte
dell’oscurantismo di molti regimi, specie nell’area del Golfo, o alle
ambiguità della Turchia di Erdogan – ai limitati ma innegabili pro-
gressi in alcuni Paesi della sponda sud del Mediterraneo in materia di
condizione femminile e/o diritto di famiglia, o al pluralismo – imper-
fetto quanto si vuole, ma comunque operante – di sistemi, come ad e-
sempio quello algerino, nel quale da tempo i partiti di ispirazione isla-
mica hanno accettato il gioco elettorale o, ancora, al riformismo della
monarchia marocchina o al coraggioso percorso seguito dalla Tunisia
verso il riconoscimento generalizzato della libertà di fede e di coscien-
ze in un quadro che conferma l’Islam religione di Stato, ma esclude la
sha’aria come base del diritto del Paese. E forse, proprio da questa va-
rietà di situazioni si può concludere che ogni popolo ha i suoi ritmi e-
volutivi e che l’immobilismo totale non fa parte delle categorie della
storia.
***

L’Islam non concepisce la Nazione, ma solo la comunità dei cre-


denti. In questo senso esso ha una vocazione naturale ad espandersi, a
non conoscere confini: il suo Capo era al tempo stesso un profeta e un
guerriero che conduceva la sua comunità alla conquista dei non cre-

                                                                                                                       
3
Per un’ampia esposizione delle varie tendenze si veda, tra altri, Voices of a New Ijtihad,
New York University Center for Dialogues, 2013.
 IL DISCORSO DEL PRESIDENTE EGIZIANO AL SISI E IL TERRORISMO ISLAMISTA 7

denti. Tuttavia l’Islam delle origini riservava l’alternativa fra la con-


versione e la spada al rapporto con i pagani, non a quello con i cre-
denti nelle altre fedi religiose monoteistiche. La condotta dei “com-
battenti per la fede” era in ogni caso minuziosamente regolata (era tra
l’altro loro vietato uccidere donne, vecchi e bambini e di torturare e di
mutilare i prigionieri) e le comunità “sottomesse” non erano costrette
alla conversione con la forza, ma venivano “tutelate” pur se con uno
status diverso da quello della “comunità dei credenti” e purché pagas-
sero una specifica tassa. Del resto, come nota Bernard Lewis nel-
l’opera già citata, «in pratica, naturalmente, l’applicazione della jihad4
non fu sempre rigorosa o violenta. Lo stato di guerra, obbligatorio in
linea di principio, poteva essere interrotto da quelle che giuridica-
mente venivano definite “tregue”, […] che divennero la base di quello
che potremmo chiamare diritto internazionale islamico»5. Aggiunge a
questo proposito un altro studioso che i musulmani «seppero presto
venire a patti con le necessità di gestione del loro impero così come
con quelle di buon vicinato con gli altri imperi»6.
Ancora Bernard Lewis ha notato che «non c’è un solo passo nei
testi fondamentali dell’Islam che prescriva il terrorismo e l’assassinio,
né che contempli l’uccisione indiscriminata […]». E anche se tutte le
forme di estremismo islamico attualmente operanti cercano di santifi-
care la loro azione mediante «pie citazioni di testi islamici», la loro
scelta ed interpretazione dei testi sacri è di solito «molto arbitraria»7.
Un significativo “scostamento” rispetto ai precetti religiosi ri-
guarda il trattamento dei non musulmani che insultano il Profeta. An-
che se si tratta di una colpa che il diritto islamico considera molto gra-
ve, le punizioni previste dai giuristi classici generalmente non andava-
no oltre la detenzione o le pene corporali, ed in ogni caso è sempre ne-
cessario uno scrupoloso esame delle prove prima che il giudice emetta
la sentenza. Molto più severo il trattamento riservato ai musulmani
che compiono lo stesso reato: l’atto è generalmente equiparato all’a-
postasia e può essere punito con la pena di morte. Ma anche in questo
caso la responsabilità è unicamente personale e la procedura di accer-
                                                                                                                       
4
Quello della jihad è un concetto complesso. La sua radice etimologica rinvia al signifi-
cato di “impegno”, e il termine è stato interpretato, soprattutto nella fase iniziale dell’Islami-
smo, come impegno morale; ma per la maggior parte della storia musulmana documentata es-
so è stato interpretato come lotta armata.
5
LEWIS, op. cit., 48-49.
6
CAMPANINI, Oltre la democrazia. Temi e problemi del pensiero politico islamico, Sesto
San Giovanni, 2014, 15.
7
LEWIS, op. cit., 124-125.
8 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

tamento del reato molto severa. Gli stessi famigerati affiliati alla setta
degli Assassini, attiva in Iran e Siria dall’XI al XII secolo, agivano
contro i potenti che si fossero macchiati di empietà, e la punizione era
in ogni caso individuale.
La figura del terrorista suicida costituisce una ulteriore deviazione
rispetto ai precetti dell’Islam, che distinguono nettamente fra l’andare
incontro alla morte certa per mano del nemico e il darsi la morte con
le proprie mani. La “testimonianza” dei martiri per la fede non consi-
steva nella disponibilità al suicidio, ma nell’essere pronti ad “immo-
larsi” per mano di coloro che li avessero catturati. In un’antica “tradi-
zione” del Profeta si parla di un combattente che si era dato la morte
per abbreviare le sofferenze delle ferite riportate sul campo di batta-
glia al quale Dio, per questa ragione, rifiutò l’accesso al Paradiso.
Altro che l’auto-immolazione dei kamikaze e il terrorismo indiscrimi-
nato delle odierne centrali del terrorismo islamista!

***

Nei confronti di società dotate di istituzioni sufficientemente


solide come le nostre è difficile immaginare come il terrorismo “mole-
colare”, al netto delle sofferenze che infligge e del clima di insicurez-
za che può produrre, possa sovvertire i nostri equilibri democratici .
Anche le previsioni di una presa di controllo delle nostre società e
delle loro istituzioni da parte delle componenti islamiche devono
essere valutate alla luce dei dati che prevedono un incremento della
popolazione musulmana in Europa dal 6% del totale del 2010 all’8%
del 2030, anche se occorre considerare che la crescita delle comunità
musulmane varierà molto da Paese a Paese in termini assoluti, rag-
giungendo valori percentuali rispetto alla popolazione totale che van-
no dal 5,4% dell’Italia al 10,3% della Francia, al 7,1% della Germania
e all’8,2% della Gran Bretagna8. Ed è in questa prospettiva, ma anche
entro queste dimensioni, che il problema dell’“estremista della porta
accanto”, insieme a quello – altrettanto subdolamente pericoloso – dei
“combattenti di ritorno”, interpella le nostre società, che si scoprono
improvvisamente vulnerabili da un nemico che le è cresciuto dentro
senza che vi sia stata una sufficiente comprensione delle cause del
fenomeno e, soprattutto, senza che si siano approntati per tempo i

                                                                                                                       
8
Dati di una ricerca del Pew Research Center citati nel Corriere della Sera dell’11
gennaio 2015, 39.
 IL DISCORSO DEL PRESIDENTE EGIZIANO AL SISI E IL TERRORISMO ISLAMISTA 9

rimedi capaci di coniugare le politiche di integrazione con la


necessaria fermezza nella difesa dei principi e degli istituti posti a
garanzia della civile convivenza. Tra il relativismo culturale che tutto
confonde in un indistinto “brodo valoriale”, la visione esclusivamente
antagonistica delle differenze culturali e la sacralizzazione della laici-
tà, che rischia di diventare anch’essa una forma di dogmatismo non re-
ligioso, devono pur esserci “spazi di mezzo”9 nei quali la contamina-
zione culturale esplichi i suoi positivi sviluppi in termini di progressi-
vo avvicinamento delle rispettive posizioni. L’immagine del poliziotto
francese di origine algerina freddato da un terrorista islamista anch’e-
gli francese e anch’egli di origine algerina indica drammaticamente i
confini di questa ricerca.
Se questo è il quadro, oltre che sulla necessaria fermezza e coe-
sione della risposta sul terreno, sul rafforzamento delle misure di si-
curezza all’interno dei nostri Paesi, sulla accresciuta collaborazione
tra le strutture di intelligence e sul corretto bilanciamento delle ragioni
della sicurezza con quelle delle libertà individuali, è anche sul rifiuto
del terrorismo e dei suoi metodi da parte delle comunità islamiche, e
in particolare di quelle residenti nei Paesi europei, che si dovrà
puntare per la lotta contro l’estremismo. In Algeria il terrore islamista
è stato, se non vinto, almeno messo sotto controllo non solo dalla
forza della reazione armata, ma anche dal rigetto delle popolazioni che
gli hanno fatto mancare ogni tipo di appoggio materiale e politico.

***

Di altra e più grave natura è il pericolo che, rompendo gli equili-


bri già di per sé instabili dell’area mediorientale e di molta parte del
continente africano, l’estremismo islamico produca una situazione di
accerchiamento, innanzitutto dell’Europa, da est e da sud.
La caotica situazione in Libia preme minacciosamente sui confini
meridionali dell’Unione, e accresce la vulnerabilità in particolare
dell’Italia, esposta in prima linea a possibili attacchi terroristici diretti
e a tutte le minacce indirette che possono provenire da un paese privo
di controlli o, peggio, controllato da forze estremistiche.
D’altra parte, la visione del Califfato propugnata dall’ISIS e dai
suoi accoliti costituisce un pericolo per gli stessi Stati della regione, al

                                                                                                                       
9
Sul punto lo scrivente si permette di rinviare al suo scritto Linee rosse e spazi di mezzo:
frontiere ideologiche contro dialogo, in questa Rivista, 2013, 3-8.
10 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

di là dell’utilizzazione per interessi contingenti che taluni hanno fatto


del movimento che lo ha originato.
La critica dei fondamentalisti musulmani si rivolge in primo
luogo al mondo islamico e ai suoi governanti che «hanno preso una
strada sbagliata […] e di fatto sono apostati che hanno abolito la Santa
Legge e adottato leggi e costumi stranieri ed infedeli»10. Anche le am-
bigue Monarchie del Golfo, al di là dello spregiudicato uso strumenta-
le che ne hanno fatto nella guerra tutta interna al mondo musulmano
tra sciiti e sunniti per la supremazia nella regione mediorientale, do-
vranno prima o poi rendersi conto che il loro futuro non risiede nelle
esasperazioni del dogmatismo religioso, per quanto grandi siano i
mezzi dispiegati per tenere sotto controllo le pulsioni delle società.
Le atrocità dell’ISIS e delle formazioni che ad esso si richiamano
stanno provocando la condanna sempre più ferma delle popolazioni di
molti Stati arabi i cui cittadini sono caduti vittime della furia estremi-
sta: i casi della reazione della Giordania e dell’Egitto alle barbare ese-
cuzioni di loro cittadini sono indicativi di quanto si stia diffondendo
anche al di fuori dell’Occidente la percezione della pericolosità e della
globalità della minaccia. In questo quadro, la presa di coscienza da
parte del mondo musulmano di quanto sia inaccettabile – per citare
ancora una volta dal discorso di Al Sisi – «che un miliardo e settecen-
tomila musulmani [… siano percepiti come mossi] dal desiderio di
eliminare il resto degli abitanti del pianeta per poter essi stessi soprav-
vivere» costituisce la base più solida sulla quale costruire la coesione
internazionale necessaria per assicurare concrete e durature prospet-
tive di successo alla lotta contro l’estremismo terrorista di matrice re-
ligiosa.
Il processo deve essere interno all’Islam, e l’Occidente potrà
contribuirvi solo indirettamente: un modo per farlo è resistere alla
tentazione delle condanne indiscriminate. È questo un passaggio
fondamentale, ma non il solo.
La capacità dell’ISIS e dei suoi affiliati di prendere il controllo di
territori sempre più vasti aumenta in funzione di molti fattori: dalla
debolezza delle strutture governative delle zone dove opera all’ar-
retratezza culturale e socio-economica delle popolazioni; dall’atavico
risentimento contro l’Occidente e la sua egemonia anche culturale e
valoriale al trascinarsi di situazioni di crisi nelle quali la propaganda
estremista trova terreno fertile per il suo proselitismo. Insieme alle
                                                                                                                       
10
LEWIS, op. cit., 32.
 IL DISCORSO DEL PRESIDENTE EGIZIANO AL SISI E IL TERRORISMO ISLAMISTA 11

sfide che le nostre società devono affrontare per contrastare la diffu-


sione del terrorismo fra le loro stesse comunità, sono questi gli aspetti
più difficili della “guerra” nella quale siamo impegnati.

***

Per tornare al discorso di Al Sisi dal quale queste note hanno pre-
so le mosse, esso non risolverà certo dall’oggi al domani il problema
dell’estremismo islamista nell’intrico delle sue cause e delle sue mo-
tivazioni. Il suo messaggio sarà inevitabilmente filtrato attraverso le
lenti di sensibilità e di interessi diversi, quando non contrapposti, an-
che all’interno della stessa galassia sunnita. Al di là delle attuali, con-
tingenti convergenze, per le teocrazie del Golfo il “revisionismo” di
Al Sisi in materia religiosa può rappresentare, nel medio periodo, un
pericolo pari, se non maggiore, dell’islamismo (pseudo) politico dei
Fratelli Musulmani.
È tuttavia un fatto che dopo l’intervento del Presidente egiziano si
sono moltiplicate le dichiarazioni di condanna delle atrocità dell’ISIS
da parte di esponenti religiosi collegati all’Università Al-Azhar, anche
se le categorie usate per indicare le punizioni che i terroristi meritereb-
bero fossero loro inflitte per i loro crimini (nel caso della barbara ese-
cuzione del pilota giordano si è giunti fino ad evocare la crocifissione)
sono ancora molto distanti da quelle della nostra sensibilità giuridica,
mentre comincia a farsi strada la consapevolezza della necessità di un
radicale ripensamento dell’insegnamento religioso che – come recen-
temente affermato dal Grande Imam dell’Università cairota – valga a
contrastare la diffusione di «tendenze estremiste cresciute a partire da
interpretazioni corrotte del Corano»11.
Per quanto riguarda l’Occidente, proprio la consapevolezza che la
difficile convivenza con l’Islam non può essere elusa, né sul piano
globale delle relazioni internazionali né su quello della vita della no-
stre comunità, rende ineludibile l’adozione di un approccio globale ad
un problema nel quale sicurezza, economia, cultura, visione del futuro
sono tutti elementi inestricabilmente legati fra loro. Bisogna anche es-
sere consapevoli che la diffusione dell’estremismo ammantato di con-
tenuti religiosi è funzione di una molteplicità di fattori anche socio-e-
conomici e culturali: le periferie delle grandi città europee stanno di-
ventando il concentrato della difficoltà di una convivenza senza condi-
                                                                                                                       
11
Cfr. Corriere della Sera, 24 febbraio 2015, 15.
12 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

visione. Su questo piano deve collocarsi anche la riflessione sul rap-


porto tra la necessità di contrastare l’estremismo anche con la riaffer-
mazione dei nostri principi e la doverosa considerazione delle sensibi-
lità di tutti, nella consapevolezza che troppo spesso le diversità cultu-
rali e religiose diventano la cassa di risonanza di nodi politici irrisolti
o il canale di sfogo di squilibri socio-economici troppo a lungo repres-
si.

ABSTRACT

The Speech of the Egyptian President Al Sisi at Al-Azhar University and


Islamist Terrorism: is the “Clash of Civilizations” Inevitable?

At the beginning of the year, Egyptian President Al Sisi delivered a


major speech – which perhaps deserved more attention from the Italian
media and public opinion than it got – at the Al Azhar University in Cairo in
which he stressed the need for Islamic scholars to engage in a “religious
revolution” against misinterpretations based on “erroneous thinking… which
has led the Islamic community to alienate the whole world and to be
perceived by the rest of mankind as a factor of anxiety, danger and
destruction”. A few days after Al Sisi’s speech, the tragic events that took
place in Paris revived the spectre of Islamic terrorism on European soil. The
article links these two events, stressing that Al Sisi’s intervention opens a
more complex scenario than that in which the “clash of civilizations” is
inevitable and follows from the very nature of Islam. To the extent that it
emphasizes the difference between religion and “a set of thoughts” which the
Islamic world has “sacralized over the years”, the speech confirms instead
that terrorism is radically contrary to the precepts of Islam and that it can and
must be fought in the name of a correct view of Islam itself, adapted to
modern realities. Hence one of the conclusions drawn in the article, relates to
the role that the Islamic communities, particularly those residing in European
countries, can and must play in the fight against this aberrant phenomenon.
ARTICOLI E SAGGI

UN DIFFICILE DIALOGO TRA CORTE INTERNAZIONALE


DI GIUSTIZIA E CORTE COSTITUZIONALE1
ATTILA TANZI

SOMMARIO: 1. Cenni introduttivi. – 2. Le questioni di legittimità sollevate dal giudice a quo e la risposta della
Consulta. – 3. Controlimiti e assenza di bilanciamento con valori costituzionali internazionali. – 4.
Difficoltà di perseguimento dei benefici perseguiti. – 5. La illiceità internazionale della sentenza. – 6.
Segue: l’inesistenza di circostanze di non attribuzione od escludenti l’illiceità. – 7. Ulteriori
considerazioni sui rischi di impatto negativo della sentenza. – 8. Considerazioni conclusive in tema di
erosione della legalità internazionale.

1. La sentenza della Corte Costituzionale n. 238 del 22 ottobre


2014 è nota nel mondo del diritto e della politica internazionale in Ita-
lia e all’estero dal giorno successivo alla sua pronuncia. La mole dei
relativi commenti scritti sulle reti informatiche è ad oggi già notevole2
                                                                                                                         
1
Il presente scritto costituisce uno sviluppo di due precedenti commenti alla sentenza in
esame da parte dello stesso autore, su vari aspetti modificati, oltre che integrati: Sulla
sentenza Cost. 238/2014: cui prodest?, in Forum di Quaderni Costituzionali, 26 novembre
2014, disponibile all’indirizzo www.forumcostituzionale.it; Una sentenza costituzionale
molto controversa, in AA.VV., Studi in onore di Maurizio Pedrazza Gorlero: I diritti
fondamentali fra concetti e tutele, Vol. I, Napoli, in corso di pubblicazione. Si ringraziano per
gli utili commenti a precedenti versioni di amici e Colleghi, in particolare di Eleonora Branca,
Federico Casolari, Gian Maria Farnelli e Vittorio Manes. Naturalmente, la responsabilità per
le idee espresse in questo scritto è esclusivamente dell’autore.  
2
V. TAMS, Let the Games Continue: Immunity for War Crimes before the Italian
Constitutional Court, in EJIL: Talk!, 24 ottobre 2014, disponibile all’indirizzo
www.ejiltalk.org; FONTANELLI, I Know It’s Wrong but I Just Can’t Do Right. First
Impressions on Judgment no 238 of 2014 of the Italian Constitutional Court, in Diritti
comparati, 28 ottobre 2014, disponibile all’indirizzo www.diritticomparati.it; DE SENA,
Spunti di riflessione sulla sentenza 238/2014 della Corte costituzionale, in SIDI Blog, 30 otto-
bre 2014, disponibile all’indirizzo www.sidi-isil.org; FARAGUNA, Corte costituzionale contro
Corte internazionale di giustizia: i controlimiti in azione, in Forum di Quaderni costituziona-
li, 2 novembre 2014, disponibile all’indirizzo www.forumcostituzionale.it; GUAZZAROTTI, Il
paradosso della ricognizione delle consuetudini internazionali. Note minime a Corte cost. n.
238 del 2014, ivi, 5 novembre 201; LIETO, Il diritto al giudice e l’immunità giurisdizionale
degli Stati nella sentenza della Corte costituzionale n. 238 del 2014, ivi, 6 novembre 2014;
RONZITTI, Crimini di guerra e risarcimenti, in AffarInternazionali, 18 novembre 2014,
disponibile all’indirizzo www.affarinternazionali.it; SCHILLING, The Dust Has Not Yet Settled:
The Italian Constitutional Court Disagrees with the International Court of Justice, Sort of, in
EJIL: Talk!, 12 novembre 2014, disponibile all’indirizzo www.ejiltalk.org; LEONE, Sul
dispositivo della sentenza n. 238 del 2014: una soluzione preordinata ad accentrare il sin-
dacato sulle consuetudini internazionali presso il Palazzo della Consulta, in Forum di Qua-
LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 13-36
EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
14   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

e si è arricchita di numerosi incontri convegnistici e seminariali. Ciò


consente al presente scritto di ridurre al minimo l’illustrazione della
vicenda processuale che ha condotto alla pronuncia in esame e alla sua
logica giuridica “internistica”, per limitarsi alla considerazione dei
suoi aspetti internazionalistici. Sarebbe peraltro errato ritenere, come
sembra avere fatto la Consulta in questo frangente, che simili aspetti
abbiano inferiore rilevanza costituzionalistica rispetto ad altri valori
costituzionali trattati nella sentenza in questione, o che non ne abbiano
alcuna. Ci si sarebbe potuto attendere una maggiore attenzione alla
forte apertura internazionale che il Costituente ha inteso imprimere al
testo fondante del sistema giuridico della Repubblica.
Dopo una breve sintesi delle questioni di legittimità sottoposte
alla Consulta dal giudice a quo e della trattazione delle stesse da parte
dei giudici costituzionali, si evidenzierà come, nell’accogliere due dei
tre quesiti proposti dal Tribunale di Firenze e sbarrando la strada
all’esecuzione nell’ordinamento italiano di un sentenza della Corte
Internazionale di Giustizia (CIG), la Consulta abbia seguito una logica
giuridica basata sulla c.d. teoria dei controlimiti. Si sosterrà come,
così facendo, si sia trascurata una doverosa logica di bilanciamento tra
obblighi internazionali relativi all’immunità giurisdizionale degli Stati
esteri e all’esecuzione da una sentenza internazionale, da un lato, e i
valori costituzionali, dall’altro. Qualora si voglia ritenere la logica del
bilanciamento sussunta nell’applicazione dei controlimiti, si lamenterà
come nelle motivazioni della sentenza in esame scarso spazio sia stato
                                                                                                                                                                                                                                                                                             
derni costituzionali, 13 novembre 2014, disponibile all’indirizzo www.forumcostituzionale.it;
GRADONI, Giudizi costituzionali del quinto tipo. Ancora sulla storica sentenza della Corte
costituzionale italiana, in SIDI Blog, 10 novembre 2014, disponibile all’indirizzo www.sidi-
isil.org; ID., Corte costituzionale italiana “controvento” sull’immunità giurisdizionale degli
Stati stranieri?, in Forum di Quaderni Costituzionali, 17 novembre 2014, disponibile all’in-
dirizzo www.forumcostituzionale.it; DE SENA, The judgment of the Italian Constitutional
Court on State immunity in cases of serious violations of human rights or humanitarian law:
a tentative analysis under international law, in Questions of International Law, 16 dicembre
2014, disponibile all’indirizzo www.qil-qdi.org; KOLB, The relationship between the interna-
tional and the municipal legal order: reflections on the decision no 238/2014 of the Italian
Constitutional Court, ivi; PETERS, Let Not Triepel Triumph – How To Make the Best Out of
Sentenza No. 238 of the Italian Constitutional Court for a Global Legal Order, in EJIL:
Talk!, 22 dicembre 2014, disponibile all’indirizzo www.ejiltalk.org; RUGGERI, La Corte
aziona l’arma dei “controlimiti” e, facendo un uso alquanto singolare delle categorie proces-
suali, sbarra le porte all’ingresso in ambito interno di norma internazionale consuetudinaria
(a margine di Corte cost. n. 238 del 2014), in Consulta Online, 17 novembre 2014, dispo-
nibile all’indirizzo www.giurcost.org; RUSSO, La sentenza della Corte costituzionale n. 238
del 2014: la Consulta attiva i “controlimiti” all’ingresso delle norme internazionali lesive del
diritto alla tutela giurisdizionale, in Osservatorio sulle fonti, 2014, disponibile all’indirizzo
www.osservatoriosullefonti.it.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 15

offerto al peso dei valori normativi internazionali costituzionalizzati e


alla considerazione di come tali valori siano stati soppesati nella
giurisprudenza internazionale, tra immunità giurisdizionali e il diritto
fondamentale alla difesa giurisdizionale.
Verrà sottolineato come dalle motivazioni della sentenza non
risultano considerati i valori normativi relativi all’apertura interna-
zionale del nostro dettato costituzionale, di cui agli artt 10, 11 e 117.
Infatti, oggetto primario di tale apertura risultano prioritariamente i
principi fondanti del sistema giuridico internazionale, consuetudo et
pacta sunt servanda, oltre a quello relativo alla terzietà del giudice
internazionale rispetto alle controversie di cui l’Italia è parte e alla
obbligatorietà delle relative sentenze, come sancito dalla Carta delle
Nazioni Unite all’art. 94.
Sotto il profilo di politica giurisdizionale, nel corso dell’intero
scritto ed in esplicita sintesi nelle considerazioni conclusive, si rileva,
da un lato, come le finalità perseguite dalla sentenza in commento ab-
biano scarsa possibilità di trovare realizzazione; dall’altro, si eviden-
ziano i costi materiali e immateriali, di breve e lungo periodo, derivan-
ti da questa decisione, per il fatto di costituire elemento determinante
di un fatto illecito internazionale. Infine, si lamenta come la Consulta
non abbia considerato di evitare tali costi in forma di bilanciamento,
condizionando la compatibilità costituzionale degli obblighi interna-
zionali in questione al soddisfacimento per equivalenti del diritto al-
l’accesso alla giustizia.

2. Il Tribunale di Firenze aveva sollevato tre questioni di legitti-


mità costituzionale rispetto agli artt. 2 e 24 Cost., in relazione agli
obblighi derivanti dalla sentenza della CIG del 2012 nella causa tra
Germania e Italia relativa alla illiceità internazionale dell’esercizio
della giurisdizione dei tribunali italiani rispetto alle azioni di risar-
cimento promosse contro il Governo tedesco dai parenti delle vittime
di crimini nazisti commessi durante la Seconda guerra mondiale3. La
prima aveva per oggetto la «norma ‘prodotta nel nostro ordinamento
mediante il recepimento, ai sensi dell’art. 10, primo comma, Cost.’,
della norma consuetudinaria di diritto internazionale sull’immunità
degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati, così come inter-
pretata dalla Corte Internazionale di Giustizia nella sentenza Germa-

                                                                                                                         
3
Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy; Greece intervening), Judgment,
3 febbraio 2012, in ICJ Rep., 2012, 99 ss.  
16   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

nia c. Italia»4. Con la seconda questione, invece, il giudice fiorentino


si è spinto fino al punto di sottoporre a giudizio di costituzionalità:
«l’art. 1 della legge di adattamento alla Carta delle Nazioni Unite […],
nella parte in cui obbliga il giudice italiano ad adeguarsi alla pro-
nuncia della CIG del 2012 nella causa Germania c. Italia obbligando
quest’ultima a negare la giurisdizione dei propri tribunali nelle cause
civili di risarcimento per i danni causati dai crimini commessi iure
imperii dal Terzo Reich sul suolo italiano»5.
In linea con il secondo quesito, il terzo aveva ad oggetto la legitti-
mità costituzionale: «dell’art. 1 (recte art. 3) della legge 14 gennaio
2013, n. 5 (Adesione della Repubblica italiana alla Convenzione delle
Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro
beni, firmata a New York il 2 dicembre 2004, nonché norme di ade-
guamento dell’ordinamento interno), che ha imposto al giudice di
adeguarsi alla sentenza della CIG e per ciò stesso di negare la propria
giurisdizione in futuro per tutti gli atti iure imperii dello Stato
straniero, anche quando tali atti consistano in violazioni gravi del
diritto internazionale umanitario e dei diritti fondamentali, quali i
crimini di guerra e contro l’umanità commessi in Italia e in Germania
nei confronti di cittadini italiani nel periodo 1943-1945 dalle truppe
del Terzo Reich, nonché di ammettere la revocazione delle sentenze
già passate in giudicato che non avessero riconosciuto l’immunità»6.
Sul primo quesito la pronuncia in commento si è espressa nel
senso della sua non fondatezza7. Gli argomenti a sostegno di tale deci-
sione sono apparentemente di assoluto sostegno all’apertura interna-
zionalistica della Costituzione, affermando la Corte che: «[Essa] non
potrebbe procedere ad un tale scrutinio [di costituzionalità]. Si tratta,
infatti, di una norma di diritto internazionale, dunque esterna all’ordi-
namento giuridico italiano, la cui applicazione da parte dell’ammini-
strazione e/o del giudice, in virtù del rinvio operato nella specie dal-
l’art. 10, primo comma, Cost., deve essere effettuata in base al princi-
pio di conformità, e cioè nell’osservanza dell’interpretazione che ne è
data nell’ordinamento di origine, che è l’ordinamento internaziona-
le»8.
                                                                                                                         
4
Corte Costituzionale, sentenza 238/2014, 22 ottobre 2014, Considerato in diritto, par. 1
(“sent. 238/2014”).  
5
Ivi.  
6
Ivi.  
7
V. le acute osservazioni di RUGGERI, op. cit., secondo cui, semmai, la questione avrebbe
dovuto essere dichiarata inammissibile.  
8
Sent. 238/2014, par. 3.1.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 17

Si tratta, tuttavia, di una mera statuizione di principio contrad-


detta nel proseguio della pronuncia in esame e, soprattutto, nel suo di-
spositivo. A tal fine, la Corte si è affidata alla dottrina dei controlimiti
sostenendo, in termini in via di principio condivisibili, che ad essa
spetterebbe comunque un sindacato volto a verificare se la norma in-
ternazionale sia in conflitto «con i principi che sovraintendono alla tu-
tela dei diritti fondamentali della persona»9. Tale verifica sarebbe vol-
ta a garantire «l’intangibilità di principi fondamentali dell’ordinamen-
to interno ovvero [ridurne] al minimo il sacrificio»10, aggiungendo
che: «[u]na simile verifica si rivela, peraltro, indispensabile alla luce
dell’art. 10, primo comma, Cost., il quale impone a questa Corte di ac-
certare se la norma del diritto internazionale generalmente ricono-
sciuta sull’immunità dalla giurisdizione degli Stati stranieri, come in-
terpretata nell’ordinamento internazionale, possa entrare nell’ordina-
mento costituzionale, in quanto non contrastante con principi fonda-
mentali e diritti inviolabili. Il verificarsi di tale ultima ipotesi, infatti,
‘esclude l’operatività del rinvio alla norma internazionale’ (sentenza
n. 311 del 2009), con la conseguenza inevitabile che la norma interna-
zionale, per la parte confliggente con i principi ed i diritti inviolabili,
non entra nell’ordinamento italiano e non può essere quindi appli-
cata»11.
Sulla base di tale premessa, la Corte è giunta alla conclusione che
sarebbe proprio la circostanza da ultimo prospettata nel brano citato
ad essersi verificata nel caso in questione: la norma consuetudinaria,
come interpretata dalla CIG, risulterebbe incompatibile con un
principio fondamentale dell’ordinamento, con specifico riferimento al
diritto all’accesso alla giustizia riconosciuto ex art. 24 Cost.
Con riguardo alla seconda questione, avendo particolare atten-
zione all’obbligo di dare esecuzione alle sentenze della CIG ex art. 94
della Carta ONU, cui l’art. 1 della Legge 848/1957 dà «piena e totale
esecuzione», la Corte, per le motivazioni sopra svolte, ne rileva l’ille-
gittimità costituzionale per contrarietà agli artt. 2 e 24 Cost., ovvia-
mente, con specifico riguardo alla sentenza della CIG in questione.
Circa la terza questione di legittimità costituzionale la Consulta ha al-
tresì rilevato, in linea con quanto precedentemente sostenuto, l’ille-
gittimità costituzionale dell’art. 3 della Legge 5/2013, nella misura in
cui esso vincola i giudici nazionali ad adeguarsi ad una sentenza della
                                                                                                                         
9
Ivi.  
10
Ivi.  
11
Ibidem, par. 3.4.  
18   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

CIG, quando questa richieda allo Stato che i propri tribunali neghino
la propria giurisdizione rispetto a cause civili per il risarcimento di
danni derivanti da crimini internazionali attribuibili allo Stato estero
convenuto per atti posti in essere dalle proprie truppe.

3. Se è sempre vero che il sindacato di legittimità costituzionale


di una legge di esecuzione di obblighi internazionali impone delicate
considerazioni di politica giurisdizionale attinenti alle relazioni inter-
nazionali, la delicatezza del caso in esame si era posta in termini signi-
ficativamente superiori. Non si trattava, infatti, in questo caso, di giu-
dicare solo di una legge di recepimento di una norma internazionale,
quella sull’immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione, avente natu-
ra consuetudinaria. A ciò il giudice fiorentino ha aggiunto la richiesta
alla Consulta di deliberare anche sulla legittimità costituzionale di una
sentenza internazionale la cui obbligatorietà è prevista dalla Carta
ONU, in conformità ad una delle numerose articolazioni del principio
generale del diritto della buona fede12.
Tali quesiti ponevano le premesse per un potenziale conflitto tra
ordinamento italiano e ordinamento internazionale di duplice ordine e
gravità. Da un lato, si poneva il problema della legittimità costituzio-
nale delle norme materiali in questione, con particolare riguardo all’e-
stensione e contenuto della norma sull’immunità dello Stato estero in
specifica relazione ai danni prodotti da crimini di guerra e contro l’u-
manità, insieme a quello della compatibilità tra immunità, ove ricono-
sciuta, e diritto alla difesa giurisdizionale di cui all’art. 24 Cost. Dal-
l’altro, veniva messa in gioco la questione, essa pure di portata co-
stituzionale, della obbligatorietà delle sentenze della CIG in base alla
Carta ONU.
Come anticipato in apertura, gli aspetti di legalità internazionale
sollevati dai quesiti in parola risultano, essi stessi, oggetto di tutela
costituzionale. Ciò vale specialmente con riferimento all’art. 11 Cost.,
oltre che agli artt. 10 e 117 Cost. La Consulta, tuttavia, non ha ritenuto
che tali disposizioni fossero meritevoli di costituire oggetto di
valutazioni di bilanciamento rispetto al diritto alla difesa di cui all’art.
24 Cost. Quest’ultimo, infatti, è stato valutato come prevalente sulle
disposizioni costituzionali che avrebbero dovuto assicurare l’adempi-
mento da parte della Repubblica agli obblighi internazionali in que-
stione seguendo la c.d. teoria dei controlimiti, sbarrando, quindi,
                                                                                                                         
12
V. KOLB, La bonne foi en droit international public. Contribution à l’étude des
principes généraux de droit, Paris, 2000.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 19

l’ingresso nell’ordinamento nazionale degli obblighi internazionali in


questione.
Se anche si volesse ritenere l’opera di bilanciamento sussunta nel-
la logica dei controlimiti, in questo caso dando prevalenza ai valori di
cui agli artt. 2 e 24 Cost. su quelli di cui agli artt. 10, 11 e 117, ciò de-
ve essere avvenuto implicitamente nella mens decidendi della Supre-
ma Corte. Ai fini dell’autorevolezza della pronuncia in esame, non pa-
re giovare un processo logico implicito che facilmente ingenera il
dubbio di un vuoto o di una assenza di argomentazione. Simile vuoto
argomentativo ha impedito, o evitato, alla Consulta di dialogare con la
giurisprudenza di altre Corti internazionali che si sono confrontate con
il problema della compatibilità, e del bilanciamento, tra le medesime
regole dell’immunità e del diritto alla difesa a livello internazionale.
La Consulta, infatti, scegliendo selettivamente a proprio sostegno un
veloce riferimento alla sentenza Kadi I della Corte di Giustizia
dell’UE13, ha ignorato la pronuncia della Corte di Strasburgo nel caso
Jones c. Regno Unito del 14 gennaio 201414. Quest’ultima, infatti, co-
stituisce la più recente statuizione giurisprudenziale internazionale
sulla tensione tra immunità giurisdizionale degli Stati e diritto alla
difesa, con particolare riguardo al diritto al risarcimento danni per atti
di tortura, in senso contrario alla decisione della Consulta.
Allo stesso tempo e in termini direttamente incidenti sulla ratio
decidendi, l’approccio di legal resoning “implicito” seguito dalla Con-
sulta ha evitato a quest’ultima di considerare in via di bilanciamento
qualsiasi formula di soddisfacimento per equivalenti del diritto alla
difesa. Ciò avrebbe consentito la possibilità di superare il conflitto tra
valori normativi confliggenti, rispettando l’apertura del nostro ordina-
mento a quello internazionale ex artt. 10, 11 e 117 Cost., oltre a offrire
ai parenti delle vittime la possibilità di ottenere concrete forme di ri-
sarcimento15.

                                                                                                                         
13
Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Yassin Abdullah Kadi e Al Barakaat Interna-
tional Foundation contro Consiglio e Commissione, cause riunite C-402/05 P e 415/05 P,
sentenza, 3 settembre 2008.  
14
Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Jones and Others v. United Kingdom, ricorsi
34356/06 e 40528/06, sentenza, 14 gennaio 2014.  
15
V. DE SENA, op. cit., il quale tuttavia ritiene che il bilanciamento non avrebbe portato a
risultati diversi da quelli espressi nella sentenza. Da evidenziare poi la soluzione ipotizzata da
Russo, che riteneva possibile una pronuncia “monitoria” da parte della Consulta, volta a
ingiungere al Governo di avviare un negoziato con la Germania per la soddisfazione delle
pretese risarcitorie (V. RUSSO, Il rapporto tra norme internazionali generali e principi della
Costituzione al vaglio della Corte Costituzionale: il Tribunale di Firenze rinvia alla Consulta
20   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

4. In termini di policy, non si può mancare di rilevare come il


conflitto tra ordinamento italiano e ordinamento internazionale pro-
spettato dal Tribunale di Firenze, e portato alle sue più estreme conse-
guenze dal giudice costituzionale dando prevalenza alle valutazioni
giuridiche nazionali su quelle internazionali, produca gravi conse-
guenze di politica estera per il nostro Paese e, sul lungo termine, per i
medesimi diritti fondamentali che la stessa Consulta ha inteso pro-
muovere. In sostanza, in termini di analisi costi-benefici, si sostiene
che i primi si prospettino di gran lunga superiori ai secondi.
Si può senz’altro considerare che tra i benefici verosimilmente
perseguiti dalla sentenza in questione, vi sia quello di contribuire con
un elemento di prassi giurisprudenziale “forte” ad un processo di tra-
sformazione della regola consuetudinaria internazionale sull’immunità
dalla giurisdizione degli Stati esteri. Ciò nella prospettiva di promuo-
vere il consolidamento di un limite all’immunità in questione rispetto
ad azioni di risarcimento per danni causati da crimini di guerra e
contro l’umanità da parte delle truppe di Stato estero. Nel merito, la
possibile valutazione positiva del perseguimento di simili finalità
consisterebbe nel fatto di promuovere l’adeguamento della regola con-
suetudinaria in questione agli sviluppi ormai da tempo consolidatisi
nell’ambito del diritto internazionale generale, con particolare riguar-
do al diritto penale internazionale relativo alla perseguibilità dei cri-
mini di guerra e contro l’umanità.
Simile intenzione emerge con evidenza nel passaggio in cui la
stessa Consulta ricorda come: «[l]a norma internazionale consuetudi-
naria sull’immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri
Stati, in origine assoluta in quanto comprensiva di tutti i comporta-
menti degli Stati, in tempi meno remoti, ossia nella prima parte del
secolo scorso, è stata oggetto di un’evoluzione progressiva dovuta alla
giurisprudenza nazionale della maggior parte degli Stati, fino alla in-
dividuazione di un limite negli acta iure gestionis, formula di imme-
diata comprensione. [… È] notorio che è stato merito principalmente
della giurisprudenza italiana la progressiva affermazione del limite ap-
pena ricordato all’applicazione della norma sull’immunità (c.d. tesi
italo-belga)»16.
L’intento emulativo è del tutto evidente.

                                                                                                                                                                                                                                                                                             
la questione delle vittime dei crimini nazisti, in Osservatorio sulle fonti, 2014, spec. 11,
disponibile all’indirizzo www.osservatoriosullefonti.it).  
16
Sent. 238/2014, par. 3.3.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 21

Come corroborato dalla giurisprudenza consolidata della stessa


CIG17, è pacificamente riconosciuto che comportamenti degli Stati in
violazione di regole di diritto internazionale possano condurre all’a-
brogazione della regola violata introducendo una disciplina nuova
conforme al comportamento che era risultato illecito nel momento in
cui esso cui veniva inizialmente posto in essere18. Si tratta di un effet-
to di cambiamento normativo che viene riconosciuto dal sistema giuri-
dico internazionale a comportamenti illeciti in termini non istantanei
e, soprattutto, condizionati in osservanza del principio ex iniuria non
oritur jus. Infatti, simile effetto di trasformazione si realizza quando i
comportamenti illeciti non si accompagnano con la invocazione di
esimenti, ma piuttosto si identificano con una diffusa opinio iuris a
sostegno dell’inesistenza del divieto altrimenti violato dal comporta-
mento in questione, e quando essi si associano ad analoghi comporta-
menti diffusi nella Comunità internazionale19. Ai fini normativi in
questione, oltre che dell’attribuzione di un fatto illecito internazionale,
è generalmente riconosciuto e internazionalmente codificato20 che giu-
dizi interni attinenti alla interpretazione e applicazione, o disapplica-
zione, di norme internazionali vengano attribuiti allo Stato indipen-
dentemente dal fatto che gli organi giudiziari siano costituzionalmente
indipendenti dagli altri poteri dello Stato stesso.
Sebbene la pronuncia in commento possa senz’altro rappresentare
un significativo elemento di prassi internazionale nella direzione della
trasformazione consuetudinaria della norma in oggetto in quanto ad
essa contraria, si deve tuttavia osservare che la sua rilevanza ai fini di
simile processo normativo risulta affievolita. Va infatti richiamata la
                                                                                                                         
17
V. Case Concerning the Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua
(Nicaragua v. United States of America), Judgment, 26 giugno 1986, in ICJ Rep., 1986, 14
ss., par. 186.  
18
V., tra gli altri, MEIJERS, How is international law made? The stages of growth of
international law and the use of its customary rules, in NYIL, 1978, 3 ss.; CZAPLIŃSKI,
DANILENKO, Conflicts of Norms in International Law, ivi, 1990, 3 ss.; KOSKENNIEMI, LEINO,
Fragmentation of International Law. Postmodern Anxieties?, in Leiden JIL, 2002, 553 ss.;
PAUWELYN, Conflict of Norms in Public International Law. How WTO Law Relates to Other
Rules of International Law, Cambridge, 2003, spec. 164-200; MUS, Conflicts between
Treaties in International Law, in NILR, 1998, 214 ss.; SADAT-AKHAVI, Methods of Resolving
Conflicts between Treaties, Leiden, 2003, 5 ss.; BORGEN, Resolving Treaty Conflicts, in
George Washington ILR, 2005, 57 ss.; WOLFRUM, RÖBEN (eds.), Developments of
International Law in Treaty-making, Berlino, 2005; TANZI, Introduzione al diritto
internazionale contemporaneo, Padova, 2013, 193 ss.  
19
V. TANZI, op. ult. cit., 90-94, con particolare riferimento alle statuizioni della CIG nella
causa Nicaragua c. Stati Uniti, cit.  
20
V. l’art. 4 degli ILC Draft Articles on Responsibility of States for Internationally
Wrongful Acts, in Yearbook of the ILC, 2001, vol. II, 31 ss. e 40 (‘ILC Report 2001’).  
22   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

mancanza di uniformità di prassi e convincimento giuridico all’interno


dello Stato italiano, quantomeno ad oggi, con particolare riguardo a
quella «strisciante contrapposizione fra potere giudiziario ed esecuti-
vo» già rilevata in dottrina21. Va poi considerata la posizione variabile
nelle vicende giudiziarie in esame assunta da parte dell’Avvocatura
Generale dello Stato, che può ritenersi una delle fonti di manifestazio-
ne di opinio iuris da parte dello Stato stesso. Essa, infatti, ha argomen-
tato nel senso della carenza di giurisdizione, proprio in osservanza
della norma internazionale sull’immunità, davanti alle istanze giudi-
ziarie nazionali, per poi invocare la posizione contraria davanti alla
CIG.
Avendo riguardo ai materiali benefici per i titolari del diritto alla
difesa protetto dall’art. 24 Cost. e rinforzato dall’art. 2 Cost., a
vantaggio dei quali si è voluta indirizzare la pronuncia in parola, risul-
ta che essi siano difficilmente realizzabili in concreto. Si tratta, appun-
to, delle possibilità di effettivo godimento del diritto al risarcimento
dei danni, qualora riconosciuto dai tribunali di merito.
Rispetto a tale prospettiva, la sentenza in parola pare assumere
valore meramente simbolico ed enunciativo. Ciò in ragione della bar-
riera pressoché inespugnabile della immunità dalla esecuzione dei be-
ni dello Stato estero22. Non incide in termini determinanti in senso
contrario la distinzione prevista dalla regola consuetudinaria interna-
zionale tra beni ad uso pubblicistico e beni aventi impiego di tipo
commerciale, al fine di consentire l’immunità dalla giurisdizione ese-
cutiva esclusivamente in ordine ai primi. È peraltro evidente che uno
Stato estero convenuto in un processo di cognizione del tipo in que-
stione si attiverebbe prontamente per sottrare alla giurisdizione esecu-
tiva dello Stato del foro beni vulnerabili rispetto a un processo esecuti-
vo. Merita inoltre rilevare come nel caso di specie, per fugare ogni
dubbio circa la natura pubblicista di beni di regola strumentali al fun-
zionamento della missione diplomatica, come i conti correnti della
stessa che tuttavia, in ragione della loro fungibilità, potrebbero essere
destinati anche ad altro uso, il Decreto legge n. 132/2014, all’art. 19-
bis relativo ai “crediti delle rappresentanze diplomatiche e consolari”,
preveda che non siano soggette ad esecuzione forzata le somme che si
dichiarino destinate all’espletamento delle funzioni pubbliche, con
autocertificazione dei rappresentanti diplomatici dello Stato interes-
                                                                                                                         
21
V. DE SENA, Spunti di riflessione, cit., par. 1.  
22
V. per tutti IOVANE, Stato straniero (Immunità dall’esecuzione dello), in Enc. Giur.,
2001, 1 ss.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 23

sato. Sarebbe curioso se questa opportunità di massima garanzia non


fosse stata colta dal Governo tedesco. Per il resto, una pur sempre
possibile caccia a beni esecutabili all’estero non sarebbe priva di
difficoltà.

5. A fronte degli ostacoli sopra indicati rispetto alla realizzabilità


dei potenziali benefici della sentenza in questione, si pongono i
significativi profili di illiceità internazionale di quest’ultima con le
relative conseguenze giuridiche e politiche internazionali. La pronun-
cia in esame, infatti, costituisce il presupposto, difficilmente reversi-
bile, di un duplice fatto illecito internazionale.
Da un lato, la Consulta richiede ai giudici italiani di merito di
violare la norma consuetudinaria internazionale sull’immunità dalla
giurisdizione degli Stati esteri secondo la ricostruzione che ne ha dato
la CIG nel 2012, per quanto criticabile nel suo metodo di rilevazione
della regola internazionale in questione23. Ciò, nonostante la mera
dichiarazione di principio sopra citata a fondamento del rigetto della
fondatezza della prima eccezione sollevata dal giudice a quo, nel
senso della insindacabilità di una norma appartenente all’ordinamento
internazionale secondo l’interpretazione che ne è data in quell’ordi-
namento in ragione di un presunto “principio di conformità” 24.
Dall’altro, la sentenza in questione disconosce e viola in via di
fatto l’obbligo internazionale di cui all’art. 94 della Carta ONU di
dare esecuzione alle sentenze della massima istanza giurisdizionale
internazionale. L’Italia non ha, ovviamente, sottoscritto alcuna riserva
o dichiarazione interpretativa mirata a escludere, o ridurre, la portata
della disposizione in parola o dello stesso art. 94 della Carta ONU. Ne
consegue una violazione del principio pacta sunt servanda, anch’esso
recepito nel nostro ordinamento istituzionale per il tramite dell’art. 10
Cost. e rafforzato, con riguardo ad ogni singolo trattato di cui la
Repubblica è parte, dall’art. 117 Cost. In relazione a ciò, la sentenza
in esame va altresì a violare la Convenzione del Consiglio d’Europa
sulla composizione pacifica delle controversie del 1957, che ha fornito
base giuridica alla competenza giurisdizionale alla CIG nella causa tra
Germania e Italia.
                                                                                                                         
23
V. TANZI, GRADONI, Immunità dello Stato e crimini internazionali tra consuetudine e
bilanciamento: note critiche a margine della sentenza della Corte internazionale di giustizia
del 3 febbraio 2012, in questa Rivista, 2012, 203 ss. V., soprattutto, l’opinione dissenziente
del giudice Gaja, allora giudice ad hoc nella causa tra Germania e Italia, in ICJ Rep., 2012,
309 ss.  
24
V. supra, nota 8.  
24   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Tornando, poi, alla inaspettata dichiarazione di incostituzionalità


dell’art. 94 della Carta ONU, si aggiunge l’osservazione secondo cui
lo strumento fondante ONU costituisce, ai sensi dell’art. 103 dello
stesso, trattato internazionale avente valenza prevalente su qualsiasi
altro accordo internazionale eventualmente con esso incompatibile.
Autorevole dottrina, nell’individuare le regole di jus cogens, ha ritenu-
to che «alla lista va[da] aggiunta la norma dell’art. 103 della Carta
delle Nazioni Unite che sancisce l’inderogabilità degli obblighi scatu-
renti dalla Carta e dalle decisioni vincolanti degli organi dell’ONU»25.
A questo proposito, si ricorda come ai sensi della stessa Carta ONU la
CIG sia il massimo organo giurisdizionale dell’Organizzazione. Di
tale gerarchia tra accordi internazionali, e tra fonti di obblighi da essi
derivanti, ci si sarebbe aspettato che la Consulta avrebbe tenuto conto
ai fini di una logica di bilanciamento tra valori costituzionalmente
tutelati.
Allo stesso tempo, non può essere trascurato come la pronuncia in
questione costituisca il presupposto di una violazione del principio ge-
nerale della buona fede, tanto nella sua dimensione politico-diploma-
tica, quanto in quella giuridico-internazionale26, e, come tale, vinco-
lante per gli organi costituzionali della Repubblica, sempre attraverso
l’art. 10 Cost. Ciò con riferimento alla Dichiarazione dell’esecutivo
italiano formulata congiuntamente a quello tedesco nel 200827 in cui si
statuiva che «l’Italia rispetta la decisione tedesca di rivolgersi alla
Corte Internazionale di Giustizia per una pronuncia sul principio del-
l’immunità dello Stato». In particolare, nella Dichiarazione si aggiun-
geva che: «[l]’Italia, anche come parte contraente, come la Germania,
della Convenzione Europea sulla composizione pacifica delle contro-
versie del 1957, e come Paese che fa del rispetto del diritto internazio-
nale un cardine della propria condotta, considera che la pronuncia
della Corte Internazionale sull’immunità dello Stato sia utile al
chiarimento di una complessa questione»28.

                                                                                                                         
25
CONFORTI, Diritto internazionale, Napoli, 2013, 9a ed., 187. È su questo presupposto,
ma non altri, relativi alle considerazioni sui rapporti tra ordinamenti da parte dello stesso
Autore, che stupisce come questi sia stato fautore ed ispiratore delle tesi di fondo della
sentenza in commento. V. in tal senso, ibidem, 272 ss., 341 e 394.  
26
Per la portata costituzionale del principio di buona fede nell’ordinamento
internazionale, v. KOLB, op. cit.  
27
V. Vertice Italo-Tedesco: dichiarazione congiunta, 18 novembre 2008, disponibile
all’indirizzo www.governo.it.  
28
Ivi.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 25

Non si può mancare di evidenziare la evidente contrarietà della


sentenza in questione rispetto alla pluralità di obblighi internazionali.
In primo luogo, va osservato come la pronuncia della Consulta si sia
posta in contrasto con il quarto paragrafo del dispositivo della
sentenza della CIG del 2012 in cui si richiedeva allo Stato italiano
quanto segue: «[…] by enacting appropriate legislation, or by
resorting to other methods of its choosing, ensure that the decisions of
its courts and those of other judicial authorities infringing the
immunity which the Federal Republic of Germany enjoys under
international law cease to have effect»29.
Mentre l’Italia, in esecuzione dell’obbligo in questione, aveva a-
dottato adeguata legislazione in tal senso, la sua dichiarazione di inco-
stituzionalità ne impedisce l’attuazione. Ciò rischia di comportare la
continuità della illiceità internazionale delle pronunce dei giudici di
merito italiani in violazione dell’immunità dalla giurisdizione di co-
gnizione e di esecuzione dello Stato tedesco, accertata e dichiarata con
chiarezza dalla CIG nei primi tre paragrafi del dispositivo della
sentenza internazionale30.
A questo proposito, pare opportuno ricordare l’art. 12 del Proget-
to di articoli in tema di responsabilità internazionale degli Stati ela-
borato dalla Commissione di Diritto Internazionale delle Nazioni
Unite e autorevolmente raccomandato agli Stati dall’Assemblea
Generale nel 200131. Esso, infatti, dispone che «[t]here is a breach of
an international obligation by a State when an act of that State is not
in conformity with what is required of it by that obligation, regardless
of its origin or character». Sono due gli aspetti di tale disposizione che
meritano di essere sottolineati ai fini del presente scritto. Da un lato,
rileva la scelta terminologica della espressione «an act not in
conformity». Come indicato dalla stessa CDI nel commento, si tratta
di una scelta finalizzata a permettere «the possibility that a breach
                                                                                                                         
29
Jurisdictional Immunities, cit., 51 ss., par. 139.  
30
«(1) […] the Italian Republic has violated its obligation to respect the immunity which
the Federal Republic of Germany enjoys under international law by allowing civil claims to
be brought against it based on violations of international humanitarian law committed by the
German Reich between 1943 and 1945; […] (2) […] the Italian Republic has violated its
obligation to respect the immunity which the Federal Republic of Germany enjoys under
international law by taking measures of constraint against Villa Vigoni; […] (3) […] the
Italian Republic has violated its obligation to respect the immunity which the Federal
Republic of Germany enjoys under international law by declaring enforceable in Italy
decisions of Greek courts based on violations of international humanitarian law committed in
Greece by the German Reich» (ivi).  
31
ILC Report 2001, cit., 124.  
26   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

may exist even if the act of the State is only partly contrary to an
international obligation incumbent upon it», specificando che «[i]n
some cases precisely defined conduct is expected from the State
concerned; in others the obligation only sets a minimum standard
above which the State is free to act»32. Dall’altro, si segnala la irrile-
vanza della fonte dell’obbligo violato affinché si configuri l’illiceità.
A questo proposto, e quindi ad ulteriore sostegno della obbligatorietà
della sentenza della CIG del 2012 ex art. 94 della Carta ONU, la CDI
sottolineava, sempre nel commento all’art. 12 del Progetto sulla re-
sponsabilità internazionale degli Stati, come «[a]n international
obligation may arise from provisions stipulated in a treaty (a decision
of an organ of an international organization competent in the matter, a
judgment given between two States by the International Court of
Justice or another tribunal, etc.)»33.
Non soccorre ad evitare la prospettiva di illiceità internazionale
della pronuncia in esame l’indipendenza degli organi giurisdizionali in
base all’assetto costituzionale interno italiano, come dell’assoluta
maggioranza dei Paesi a democrazia costituzionale. È proprio rispetto
a simili pretese sollevate nell’800 da alcuni Paesi, specialmente del-
l’America Latina, che si è presto consolidato ed esplicitato a più
riprese nella Comunità internazionale il principio consuetudinario per
il quale uno Stato non possa invocare una regola del proprio ordina-
mento interno a giustificazione di un inadempimento di un obbligo in-
ternazionale34. Questa articolazione del principio di buona fede e coe-
renza sistemica ha trovato autorevole codificazione e generale ricono-
scimento nell’opera di trascrizione, tanto del diritto internazionale dei
trattati, che nell’ambito delle regole generali sulla responsabilità inter-
nazionale degli Stati. Con riferimento al primo, si ricorda l’art. 27 del-
la Convenzione di Vienna del 1969 secondo cui «[a] party may not
invoke the provisions of its internal law as justification for its failure
to perform a treaty».
Quanto al diritto della responsabilità internazionale, il principio in
parola si declina su due piani. Uno è quello della coerenza sistemica di
cui è stato appena ricordato l’approccio normativo nel diritto dei trat-
tati. Tale approccio trova conferma codificatrice in due disposizioni
del Progetto della CDI sulla responsabilità internazionale degli Stati
                                                                                                                         
32
Ibidem, 125.  
33
Ibidem, 126.  
34
ARÉCHAGA, TANZI, International State Responsibility, in BEDJAOUI (ed.), International
Law: Achievements and Prospects, Paris-Dordrecht-Norwell, 1991, 347 ss., a 364.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 27

sopra ricordato35 . Si tratta, rispettivamente, degli artt. 3 e 32 del


Progetto in questione. Il primo, infatti, dopo avere indicato che la
qualificazione di illiceità internazionale di una condotta dello Stato è
disciplinata dall’ordinamento internazionale, specifica opportunamen-
te che «[s]uch characterization is not affected by the characterization
of the same act as lawful by internal law» 36 . Ne consegue che
l’abrogazione della legge che dà esecuzione alla sentenza della CIG
del 2012, e il proseguimento dei processi civili contro la Germania,
non potranno certamente essere internazionalmente considerati come
fatto lecito poiché lo sarebbero nell’ordinamento italiano alla luce
della pronuncia in esame, in quanto emessa dalla Corte Costituzionale.
Il principio in questione non viene meno rispetto al caso in cui le
disposizioni interne invocate dallo Stato a giustificazione di una viola-
zione del diritto internazionale abbiano rilevanza costituzionale. Infat-
ti, la stessa CDI, nel ricostruire il principio in parola, si è ripetutamen-
te soffermata37 sulla pronuncia del 1932 della Corte Permanente di
Giustizia Internazionale nella vertenza sul trattamento di cittadini po-
lacchi, in cui venne statuito con chiarezza che «a State cannot adduce
as against another State its own Constitution with a view to evading
obligations incumbent upon it under international law or treaties in
force»38.
In linea con l’art. 3 del Progetto in esame, il principio in questio-
ne viene reiterato e specificato all’art. 32 del Progetto stesso, al fine di
evitare di riconoscere che, una volta intervenuta la illiceità del com-
portamento dello Stato, questo possa invocare le proprie norme inter-
ne per esimersi legittimamente dall’adempimento degli obblighi se-
condari di riparazione dell’illecito internazionale in senso lato, com-
presa, quindi, la cessazione del comportamento illecito e la restitutio
ad pristinum, ciò che rientra esattamente nei termini di quanto richie-
sto dalla CIG all’Italia39.
Il secondo piano sul quale si articola il principio in questione nel-
l’ambito del diritto della responsabilità internazionale degli Stati attie-
ne ad una specificazione di quanto codificato agli artt. 3 e 32 del Pro-
getto della CDI in materia, ma logicamente pregiudiziale rispetto al
primo, in quanto riguarda il tema dell’attribuzione allo Stato dei com-
                                                                                                                         
35
V. supra, nota 20.  
36
ILC Report 2001, cit., 74.  
37
Ibidem, 75.  
38
Treatment of Polish Nationals, Advisory Opinion, 4 febbraio 1932, in P.C.I.J., Series
A/B, No. 44, 4 ss., 24.  
39
V. supra, nota 30.  
28   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

portamenti degli organi giudiziari, indipendentemente dal fatto che


questi godano di piena separazione rispetto agli organi esecutivi e le-
gislativi dello Stato. L’art. 4, par. 1, del Progetto in questione dispone
che «[t]he conduct of any State organ shall be considered an act of
that State under international law, whether the organ exercises
legislative, executive, judicial or any other functions […]»40.
Sotto il profilo delle conseguenze giuridiche del fatto illecito in-
ternazionale in termini di responsabilità internazionale, queste dipen-
dono dalla natura e dalla estensione dello stesso fatto illecito, ad oggi
non completamente determinabili. Si potrebbe considerare questione
aperta se si perfezioni un fatto illecito internazionale fino a che i giu-
dici di merito non giungano alla effettiva condanna dello Stato tede-
sco. La sentenza della Consulta italiana è certamente «not in
conformity» con gli obblighi internazionali già indicati, con particola-
re riguardo a quelli derivanti dalla sentenza della CIG del 2012.
Va peraltro osservato come, allo stato attuale, il contenuto del-
l’obbligo di riparazione non potrebbe andare oltre una sentenza di ac-
certamento della illiceità in questione e la richiesta all’Italia di fornire
garanzie che la sentenza interna non abbia seguito. Si configurerebbe
in sostanza uno scenario giuridico relativo alla riparazione per un dan-
no, ad oggi, immateriale, che poco o nulla aggiungerebbe a quello at-
tuale, meramente concretantesi nella reiterazione degli obblighi origi-
nariamente derivanti dalla sentenza della CIG in questione e di ri-
chiedere garanzie che difficilmente l’Italia potrebbe offrire alla luce
del proprio ordinamento processuale. Con riferimento al regime spe-
ciale previsto dalla Carta ONU, la Germania potrebbe avvalersi della
facoltà di ricorrere al Consiglio di Sicurezza per richiedere una dichia-
razione di illiceità di significativa rilevanza politica – eventualmente,
ma molto improbabilmente, associata a misure esecutive – ai sensi
dell’art. 94(2) della Carta41. In presenza delle già indicate difficoltà da
parte del Governo italiano di potere incidere nel senso della esecuzio-
ne della sentenza internazionale controversa, potrebbe essere poco uti-
le per la Germania seguire questa strada che, peraltro, alzerebbe la
tensione e l’attenzione politica su di un tema delicato come quello dei
crimini nazisti, particolarmente in un momento in cui esso è stato
                                                                                                                         
40
ILC Report 2001, cit., 84.  
41
V. TANZI, Problems of Enforcement of Decisions of the International Court of Justice
and the Law of the United Nations, in EJIL, 1995, 539 ss.; MILANO, Russia’s Veto in the
Security Council: Whither the Duty to Abstain Under Art. 27(3) of the UN Charter?, in
ZaoRV, 2014, in corso di pubblicazione.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 29

resuscitato, insieme al tema delle riparazioni di guerra, dal nuovo


Governo greco.
Nel caso i procedimenti interni di merito arrivassero alla condan-
na del pagamento dei risarcimenti richiesti, la dimensione finanziaria
dell’obbligo di riparazione resterebbe imponderabile, in quanto essa
sarebbe commisurata al valore effettivamente realizzato dagli attori at-
traverso eventuali procedure esecutive esperite con successo, verosi-
milmente non in Italia. Infatti, posto quanto sopra indicato circa l’im-
munità dalla giurisdizione esecutiva42, non è da escludersi che le sen-
tenze di condanna pronunciate in Italia vengano utilizzate come titolo
esecutivo in Stati nei quali si trovino beni governativi tedeschi aggre-
dibili in quanto non destinati ad usi pubblicistici. È chiaro che il Go-
verno italiano si troverebbe a dover risarcire allo Stato tedesco il corri-
spettivo del valore dei beni esecutati. Nel caso di mancato adempi-
mento spontaneo da parte dell’Italia, la Germania potrebbe a quel pun-
to rivolgersi ai sensi del citato art. 94 (2) al Consiglio di Sicurezza
dell’ONU, la cui minaccia di misure sanzionatorie potrebbe condurre
le parti ad un accordo. Piuttosto, simile prospettiva dovrebbe spingere
l’Italia a perseguire in via preventiva simile accordo.
Per concludere sul punto della responsabilità internazionale, alla
luce di quanto sopra, appare difficilmente sostenibile in tema di cause
escludenti l’illiceità internazionale «la tesi secondo cui l’illiceità sia
esclusa quando l’osservanza di una norma internazionale […] urti
contro uno dei principi fondamentali dello Stato»43. Lo stesso Autore
proponente di simile tesi ne riconosce la contrarietà al quadro nor-
mativo internazionale appena delineato, riconoscendo altresì come es-
so si allinei ad una posizione «radicata in un’opinione antica e diffu-
sa» che, tuttavia, Egli si chiede se non sia «da rivedere alla luce di una
moderna e realistica visione del diritto internazionale che contemperi i
valori internazionalistici con quelli interni»44. Simili suggestioni sca-
turiscono sicuramente da coscienze giuridiche caratterizzate dal più
alto livello di consapevolezza del principio della legalità e dall’intento
di perseguirne la migliore realizzazione a livello nazionale; ciò qualo-
ra gli standard nazionali riflettano in modo più autentico i più alti va-
lori di legalità internazionale, caso per caso. Tuttavia, approvare si-
mile tesi significherebbe aprire con le migliori intenzioni una breccia
che porterebbe allo scardinamento della efficacia giuridica del diritto
                                                                                                                         
42
V. supra, nota 22.  
43
CONFORTI, op. cit., 394.  
44
Ivi.  
30   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

internazionale a possibile vantaggio dei più diversi unilateralismi na-


zionali, anche di quelli meno idealmente motivati dalla tesi in parola.
Analoghe considerazioni di politica del diritto si applicano, dunque,
alla sentenza in questione, nei termini che verranno ulteriormente in-
dicati di seguito.

7. In linea con le preoccupazioni da ultimo espresse, tra i costi di


lungo periodo della sentenza in esame vanno sicuramente annoverati
quelli derivanti dalla erosione della efficacia politica e giuridica nazio-
nale delle future sentenze internazionali, oltre che degli obblighi inter-
nazionali in generale, soggetti alle valutazioni delle giurisdizioni su-
preme di ogni singolo Stato. Da un lato, ciò va ad incidere negativa-
mente rispetto alla efficacia di eventuali future sentenze internazionali
a favore dell’Italia. Dall’altro, avendo particolare riguardo alla tutela
dei diritti fondamentali che proprio ha ispirato la sentenza in questio-
ne, la reiterazione di pronunce nazionali di sbarramento, o inserimento
selettivo, di sentenze della CEDU, alimentata dalle argomentazioni di
principio del tipo contenuto nella sentenza in commento, potrebbe
condurre a smantellare la natura caratterizzante del sistema europeo
dei diritti dell’uomo.
Va ricordato, infatti, come quest’ultimo non si caratterizzi tanto
per i contenuti materiali dei diritti fondamentali da esso previsti, in
larga misura coincidenti con quelli enunciati nei testi costituzionali
degli Stati parti, quanto per il sistema sovraordinato rispetto a questi
ultimi di accertamento giudiziale dei diritti in questione. Ciò in con-
formità, sebbene su base volontaria, al principio nemo iudex in re sua.
Infatti, gli Stati parti del sistema CEDU al momento della sua costitu-
zione, con il libero esercizio della propria sovranità esterna, hanno
istituito e sottoscritto un sistema internazionale di accertamento giudi-
ziale, consci che l’alternativa sarebbe stata l’esclusivo accertamento
delle corti interne dello Stato convenuto in relazione a fatti propri. Ciò
è tanto più importante in relazione al fatto che le azioni oggetto del
giudizio della Corte di Strasburgo comprendono di regola la condotta
degli organi giudiziali nazionali45.
                                                                                                                         
45
«After all, Italy is but one of the legion countries in which access to justice is a
fundamental human right. Incidentally, Italy is party to the Council of Europe (CoE) and, by
extension, of the European Convention on Human Rights. The 47 CoE members have
entrusted the European Court of Human Rights (ECtHR) with the task to ensure that a
uniform standard of human rights protection applies across all States. Because they are
subject to the ECtHR’s jurisdiction, CoE members typically interpret their internal regime on
fundamental rights in light of – and in line with – the pronouncements of the Strasbourg
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 31

8. Sulla base delle considerazioni sinora svolte, risulta evidente


come la pronuncia in esame, nel promuovere la eccezione all’immu-
nità degli Stati esteri in ordine alle gravi fattispecie rispetto alle quali
veniva contrapposta, o non riesce a conseguire le finalità di giustizia
che essa ha inteso perseguire nel caso di funzionamento del sistema
immunitario degli Stati esteri in relazione alla giurisdizione esecutiva;
oppure, in assenza di accordo tra i due Governi, rischia di concretarsi
in un costo significativo per le casse dello Stato.
Nel primo caso, la prevalenza che è stata assegnata dalla pronun-
cia in commento all’art. 24 sugli artt. 10 e 11 Cost., omettendo un ade-
guato bilanciamento tra norme costituzionali, appare meramente
simbolica rispetto agli interessi concreti e di civiltà giuridica che essa
si è proposta di tutelare. Sulla base degli stessi presupposti, la pronun-
cia in commento appare significativamente pregiudizievole degli inte-
ressi sovrani della Repubblica legati al principio della legalità interna-
zionale46, che per altro verso essa si trova impegnata a rafforzare su
svariati fronti, in linea con gli interessi strategici di una potenza di me-
dia dimensione.
Tale considerazione non si esaurisce con riferimento ai rapporti
diplomatici di breve termine con la Germania, ma si estende al rischio
sul lungo termine di minare ex ante la effettività di eventuali future
sentenze internazionali a favore dell’Italia. Poco giova alla Repubblica
un precedente da essa prodotto che esprima un orientamento che va a
compromettere tanto il principio di legalità internazionale nei rapporti
tra ordinamento interno e ordinamento internazionale, quanto il dialo-
go tra corti interne ed internazionali47. La sentenza in parola, infatti,
va a confliggere con i pilastri normativi dell’ordinamento internazio-
nale, relativi al principio di responsabilità per gli Stati indipendente-
mente dagli assetti e valutazioni normative nazionali, codificati all’art.
27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati e agli artt. 3, 4,
12 e 32 del Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli
Stati di cui si è detto sopra.
                                                                                                                                                                                                                                                                                             
Court. In Italy, the duty of ‘Conventional interpretation’ of domestic norms in light of the
ECtHR’s case law is clearly established (see again CC’s judgments no. 348 and 349 of 2007),
and unquestionably applies to the interpretation of the Constitution» (FONTANELLI, op. cit.,
10). Analoghe considerazioni sono state recentemente espresso da Sabino Cassese con riferi-
mento alla giurisprudenza corti costituzionali e diritto dell’UE (Il laccio della Corte tedesca,
Corriere della Sera, 25 febbraio 2015, 1 e 37).  
46
V. FONTANELLI, op. cit.  
47
V. MANES, Il giudice nel labirinto. Profili delle intersezioni fra diritto penale e fonti
sovranazionali, Roma, 2012.  
32   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

La conseguenza principale della erosione del principio della


legalità internazionale va solo ad incoraggiamento di comportamenti
unilateralistici, semmai utilmente esperibili solo da parte delle grandi
potenze nei riguardi di quelle medie o piccole. I precedenti del ritiro
da parte degli USA nel 1985 della dichiarazione ex art. 36(2) dello
Statuto CIG, e nel 2005 dal Protocollo facoltativo sulla soluzione delle
controversie della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari,
dopo le condanne nelle cause Avena48 e LaGrand49, sono indicativi.
Altrettanto lo sono le riserve alle convenzioni sui diritti dell’uomo
dello stesso Governo americano, che ne subordinano l’applicazione al
proprio diritto costituzionale secondo l’interpretazione della Corte
Suprema americana, analogamente alle riserve dei Paesi islamici con
riferimento alla Sharia.
Non è un caso che, pochi giorni dopo la pubblicazione della sen-
tenza della Corte Costituzionale italiana, sul Washington Post50 essa
sia stata associata trionfalmente (per il commentatore) alla decisione,
internazionalmente molto criticata, della Corte Suprema statunitense
nella causa Medellin c. Texas del 200851. Quest’ultima, infatti, dichia-
rava che gli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione di
Vienna delle Nazioni Unite sulle relazioni consolari, interpretati e ri-
baditi nella sentenza della CIG nel caso Avena, non potessero avere
diretta applicazione nell’ordinamento americano in quanto confliggen-
ti con la interpretazione della stessa Corte suprema americana. Il com-
mentatore, docente americano di diritto costituzionale ed internaziona-
le, chiudeva il commento osservando che «w]hatever one can say
about Medellin now, it will be hard to call it American exception-
alism»52.
Avendo particolare riguardo alla violazione dell’obbligo di esecu-
zione di sentenze internazionali, va considerata la pericolosità del pre-
cedente in commento rispetto alla futura efficacia negli ordinamenti
nazionali di altre sentenze internazionali, specialmente quelle della
CEDU. Nell’ottica di sempre mutanti scenari storico-politici, la pro-
                                                                                                                         
48
Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), Judgment, 3
marzo 2004, in ICJ Rep., 2004, 12 ss.  
49
LaGrand (Germany v. United States of America), Judgment, 27 giugno 2001, in ICJ
Rep., 2001, 466 ss.  
50
V. KONTOROVICH, Italy adopts Supreme Court’s view of ICJ authority, in Washington
Post, 28 ottobre 2014, disponibile all’indirizzo www.washingtonpost.com.  
51
Corte suprema degli Stati Uniti d’America, José Ernesto Medellin v. Texas, 552 U.S.1,
sentenza, 5 marzo 2008.  
52
V. supra, nota 50.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 33

spettiva non è necessariamente quella pensata da Guglielmo Verdira-


me per l’ordinamento britannico circa la proposta di abrogazione dello
Human Rights Act del 1998 al fine di permettere un controllo nazio-
nale che impedisca l’esecuzione di sentenze CEDU restrittive rispetto
alla giurisprudenza nazionale53. Analoghe apprezzabili motivazioni
sono verosimilmente identificabili nelle posizioni di simile orienta-
mento di altra autorevole dottrina nazionale sopra riportata54. Ad avvi-
so di chi scrive, si tratterebbe piuttosto del rischio di legittimare in fu-
turo, anche in Stati stranieri, la tendenza inversa, quella di chiusura
nazionale, che poi è quella considerata dalla ratio del sistema giurisdi-
zionale CEDU nella previsione di un organo giurisdizionale interna-
zionale in ossequio al principio nemo iudex in re sua.
Sebbene, nel giustificare la prevalenza della tutela giurisdizionale
dei diritti umani ex art. 24 Cost., la Consulta abbia ricordato come il
nostro sistema si giovi, risultandone addirittura “esaltato”, dell’apertu-
ra ordinamentale a fonti esterne, a partire dalla CEDU55, la preoccupa-
zione aumenta nella misura in cui la sentenza in commento, invece di
fornire elementi di sostegno alla tenuta della legalità internazionale, si
associa a tendenze che ne promuovono l’erosione. Tra queste, si se-
gnalano le proposte in corso di dibattito nell’agone politico svizzero
analoghe a quelle britanniche appena ricordate, nel senso di subordi-
nare allo scrutinio del supremo giudice constituzionale nazionale
l’esecuzione nell’ordinamento interno delle sentenze della CEDU,
caso per caso. Si tratta peraltro di una tendenza che, come già indicato
con riferimento al caso Kadi I56, trova spunti giurisprudenziali anche a
livello regionale da parte della CGUE. Non a caso, tale sentenza è
stata autorevolmente considerata in dottrina come la versione europea
della decisione della Corte Suprema statunitense nella causa Medellin
c. Texas, appena richiamata57. Dopo l’accoglimento del ricorso da
parte della Prima Camera nella causa Al-Dulimi c. Svizzera, si tratta di
attendere se la Grande Camera della CEDU confermerà lo sbarramen-
to agli obblighi derivanti dalla Carta ONU con riferimento al diritto di
difesa giurisdizionale, oppure se riterrà quest’ultimo soddisfatto per

                                                                                                                         
53
VERDIRAME, Why Britain should scrap the Human Rights Act, in The Spectator Blog, 3
ottobre 2014, disponibile all’indirizzo http://blogs.spectator.co.uk.  
54
V. CONFORTI, op. cit.  
55
Sent. 238/2014, par. 3.4.  
56
Vedi supra, nota 13.  
57
Si veda WEILER, The European cousin of Medellin, in EJIL, 2008, 895 ss.  
34   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

equivalenti dalle procedure alternative di tipo amministrativo messe a


disposizione dal governo svizzero a favore del ricorrente58.
Si concorda con chi dal tempo della sentenza Russel59, e più re-
centemente60, ha individuato nel soddisfacimento per equivalente l’u-
nico strumento efficace di bilanciamento tra i valori costituzionali in
gioco nei casi di immunità giurisdizionale. Questa avrebbe potuto
essere la indicazione al giudice di merito, nel senso di richiedere all’e-
secutivo di perseguire con l’accordo internazionale forme di compen-
sazione dei danni alternative al risarcimento giudiziale. Ciò avrebbe
garantito gli interessi fondamentali tutelati attraverso l’art. 24 Cost.,
evitando la illiceità internazionale, fonte di danni sistemici ed econo-
mici significativi per la Repubblica italiana.
Ci si può domandare se, sulla base di un eventuale ritorno della
Germania davanti alla CIG, quest’ultima possa essere messa in condi-
zione dal petitum di giungere a chiedere alle parti di considerare l’ado-
zione di simili formule. Questo non dipenderà tanto dalla politica giu-
diziale della CIG, quanto dalla formulazione della domanda in giudi-
zio da parte della Germania. Va, infatti, ricordato come ques’ultima
abbia concluso con più Stati accordi di compensazione per danni di
guerra. Questi ultimi tuttavia vincolavano gli Stati beneficiari ad uti-
lizzare le somme percepite per uso diverso dalla distribuzione delle
stesse in forma di indennizzo alle vittime dei crimini nazisti, o ai loro
parenti.
Infine, va rilevato come la sentenza in commento lasci aperto un
altro fronte, che ha recentemente assunto rilevanza davanti alle corti di
merito italiane chiamate, dopo l’apertura espressa dalla Corte di
Cassazione rispetto all’esercizio della giurisdizione nei confronti della
Germania, a pronunciarsi su domande di risarcimento in questione, os-
sia, quello della prescrittibilità di tali pretese61. Tra le altre, può qui
richiamarsi la sentenza resa nel 2009 dal Tribunale di Torino nel caso
                                                                                                                         
58
Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Al-Dulimi and Montana Management Inc. v.
Switzerland, ric. 5809/08, sentenza del 26 novembre 2013, parr. 129-135.  
59
CONDORELLI, Le immunità diplomatiche e i principi fondamentali della Costituzione, in
Giur. cost., 1979, 455 ss.  
60
RUSSO, op. cit.  
61
Tale prescrizione opererebbe solo in sede civile, e non anche penale, secondo la regola
di diritto consuetudinario che vuole imprescrittibili i crimini contro l’umanità e i crimini di
guerra, codificata nella Convention on the non-applicability of statutory limitations to war
crimes and crimes against humanity, conclusa a New York il 26 novembre 1968. A riguardo,
si veda anche il lavoro esegetico della prassi nazionale e internazionale svolto dalla Croce
rossa internazionale, e riportato nella Rule 160. Status of Limitation all’indirizzo
www.icrc.org.  
  UN DIFFICILE DIALOGO TRA CIG E CORTE COSTITUZIONALE 35

Mantelli62, nella quale si è ritenuta prescritta l’azione civile di risarci-


mento promossa contro la Germania per la deportazione e la sottopo-
sizione a lavori forzati di cittadini italiani nel corso dell’occupazione
nazista. Si ha notizia che sulla questione sia attualmente pendente
ricorso in Cassazione63. Si tratta, pertanto, di vedere a quale approc-
cio aderirà la Suprema Corte. È tuttavia evidente che una decisione a
favore della prescrizione potrebbe fornire un elemento di attenuazione
degli impatti negativi della sentenza in commento aprendo una rifles-
sione su un aspetto che si può ritenere ancora irrisolto nel diritto pena-
le internazionale, ove non sempre, peraltro, si può configurare la re-
sponsabilità solidale dello Stato di appartenenza dell’organo indivi-
dualmente responsabile per crimine di guerra, o contro l’umanità. Nel
caso dei crimini nazisti il rapporto di solidarietà con lo Stato tedesco è
indiscutibile, come il principio secondo il quale la prescrizione civile è
agganciata alla responsabilità penale da cui scaturisce il danno oggetto
di pretesa di risarcimento64. Tuttavia – fatta salva l’importanza della
continuità della Memoria degli orrori nazisti e della imprescrittibilità
degli stessi, come di tutti i crimini di guerra e contro l’umanità con-
templati nello Statuto della Corte Penale Internazionale – è lecito do-
mandarsi per quanto tempo e a beneficio di quante generazioni po-
tranno essere ritenute ammissibili azioni di risarcimento per danni de-
rivanti da crimini di guerra e contro l’umanità nei riguardi degli Stati
di appartenenza dell’organo nei casi di responsabilità civile in solido.

ABSTRACT

A Difficult Dialogue Between the International Court of Justice


and the (Italian) Constitutional Court

This article comments on the decision of the Italian Constitutional


Court, No. 238 of 2014, which barred the enforcement in Italy of the 2012
judgement of the International Court of Justice in the Jurisdictional Im-
munities of the State (Germany v. Italy; Greece intervening) case, ordering
Italy to ensure that domestic courts do not allow lawsuits against Germany
based on claims for damages for the Nazi crimes committed during World
War II. To that end, not only did the Italian Court find the Italian legislation
                                                                                                                         
62
Sentenza del Tribunale di Torino, Sez. I civile, Mantelli e altri c. Repubblica Federale
di Germania, n. 7137 del 20 ottobre 2009.  
63
Causa Duilio Cerbai, documentazione in possesso dell’autore.  
64
V. da ultimo, Cassazione penale, Sez. V, sentenza n. 12587, 18 marzo 2013.  
36   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

enforcing the ICJ decision unconstitutional, but it also applied the same
assessment with regard to Art. 94, para. 1, of the UN Charter, for the same
purpose. The Constitutional Court argued that the recognition of sovereign
immunity in the case in hand would conflict with the fundamental right to a
fair trial as enshrined in Art. 24 of the Italian Constitution. It is here
maintained that in so deciding the Court fell short of an appropriate balance
between the right to a fair trial and compliance with international law, also
required under the Constitution. It is lamented that the Court has not given
due importance to the possibility for it to require from the executive action
aimed at meeting the right to access to justice by equivalent means,
including indemnification procedures, possibly after the pursuit with
Germany of an agreement to that effect. The internationally wrongful
character of the judgment in hand is here emphasized – including the
undermining of the principle of legality in international relations – together
with its short and long term negative impact on Italian foreign policy
interests. Finally, while statutes of limitations may not apply to crimes of
war and crimes against humanity, the question is raised as to whether the
same should apply – and if so, for how long – to civil claims for damages
thereto against the State of nationality in cases of joint and several
responsibility.
OSSERVATORIO DIRITTI UMANI

LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO


CULTURALE NEL DIRITTO INTERNAZIONALE:
IDENTITÀ E DIRITTI CULTURALI
LUIGIA BERSANI

1. Introduzione.- Sono numerosi gli strumenti internazionali dedicati


alla protezione dei beni culturali e del patrimonio culturale, in tempo di
pace e di guerra, tra questi la Convenzione dell’Aja del ’54 sulla pro-
tezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, con i relativi
Protocolli e il relativo Regolamento di attuazione, la Convenzione
UNESCO del ’72 sulla protezione del patrimonio culturale e naturale
mondiale, la Convenzione UNESCO per la salvaguardia del patrimonio
culturale immateriale del 2003, la Convenzione sulla protezione e la
promozione della diversità delle espressioni culturali del 2005 e molti
altri, anche di livello regionale.
In tali strumenti il patrimonio culturale risulta essere considerato in
una duplice dimensione, quella universale, che vede l’umanità intera
come beneficiario ultimo della tutela, e quella umana, che vede i singoli
individui, nella loro specificità identitaria, come beneficiari della prote-
zione del patrimonio culturale. Mentre il primo approccio alla materia è
ampiamente assimilato nell’ordinamento internazionale, tanto che la
materia stessa è nata sulla base di una sua visione universale in nome
della protezione di una “cultura mondiale”1, il secondo è venuto forte-
mente in rilievo solo nell’ultimo decennio circa, con gli strumenti in-
ternazionali più recenti2 che hanno messo in luce il valore identitario che
il patrimonio culturale rappresenta per i singoli.
La considerazione del patrimonio culturale in una dimensione
“umana” sembrerebbe averlo incluso nell’ambito della tutela dei diritti

1
Convenzione sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, L’Aja 1954,
Preambolo.
2
In particolare con la Convenzione UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale
immateriale del 2003 e con la Convenzione sulla protezione e la promozione della diversità
delle espressioni culturali del 2005.
LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 37-58
EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
38 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

umani, in particolare dei diritti culturali. Tale inclusione, seppure mai


espressamente sancita a livello convenzionale, sembra avvenire, a livello
interpretativo, in virtù di una forte interdipendenza tra la tutela del pa-
trimonio ed alcuni diritti già convenzionalmente riconosciuti come diritti
culturali, ossia il diritto di accesso al patrimonio e del suo godimento ed
il diritto di partecipare alla vita culturale. La connessione tra questi diritti
e la tutela del patrimonio culturale sembrerebbe essere riconosciuta a
garanzia della possibilità dei singoli di formare la propria identità
culturale, nel rispetto della diversità culturale.
Alcuni passi interpretativi verso la considerazione della tutela del
patrimonio nell’ambito della tutela dei diritti umani sono stati mossi dalla
Dichiarazione di Friburgo sui diritti culturali del 20073, da uno specifico
rapporto del 2011 redatto dall’Esperto Indipendente delle Nazioni Unite
sui diritti culturali e dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti
dell’Uomo.

2. Dimensione universale della tutela del patrimonio culturale: l’u-


manità come beneficiario della tutela.- L’attenzione tanto diffusa rispetto
al tema della protezione del patrimonio culturale viene motivata princi-
palmente, sin dai primi testi convenzionali sulla materia, come conse-
guenza dei gravi danni subiti dai beni culturali nel corso dei conflitti del
secolo scorso4 e delle crescenti cause di alterazione o distruzione, oltre
alle tradizionali cause di degradazione del patrimonio culturale dovute
alla vita sociale ed economica5. Sia la Convenzione dell’Aja del ’54 che
quella UNESCO del ’72, le prime a trattare la materia in modo specifico,
sottolineano con forza il valore che i beni culturali ed il patrimonio
culturale rappresentano per la collettività intera del genere umano,
affermando, la prima, la convinzione «che i danni arrecati ai beni
culturali, a qualsiasi popolo essi appartengano, costituiscono danno al
patrimonio culturale dell’umanità intera, poiché ogni popolo contribuisce
alla cultura mondiale»6 e, la seconda, la consapevolezza «che il degrado o
la sparizione di un bene del patrimonio culturale e naturale rappresenti un
impoverimento nefasto del patrimonio di tutti i popoli del mondo»7.

3
Dichiarazione di Friburgo sui Diritti Culturali, redatta dal “Gruppo di Friburgo”.
4
Convenzione sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, cit.,
Preambolo.
5
Convenzione UNESCO riguardante la Protezione sul Piano Mondiale del Patrimonio
Culturale e Naturale, Parigi 1972, Preambolo.
6
Convenzione sulla protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, cit.,
Preambolo.
7
Convenzione UNESCO riguardante la Protezione sul Piano Mondiale del Patrimonio
Culturale e Naturale, cit., Preambolo.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 39

La dottrina evidenzia come sin dalla sua prima disciplina, con la


Convenzione dell’Aja del 1954, la materia della salvaguardia dei beni
culturali presentasse quel carattere di universalità così profondamente
riconosciuto dalla Comunità internazionale da giustificare gli sforzi nor-
mativi degli Stati volti a prevedere il superamento, in tempo di guerra,
della loro domestic jurisdiction a beneficio dell’interesse collettivo e con-
diviso della protezione del patrimonio8. A tale riguardo, viene anche no-
tato che l’interesse comune dell’umanità nei confronti del patrimonio
culturale non si manifesta in pretese di appropriazione da parte della
Comunità internazionale, bensì viene in rilievo in termini di protezione e
conservazione che coinvolgono necessariamente la cooperazione degli
Stati territoriali ed il carattere solidaristico e complementare della tutela
internazionale, configurandosi, così, una giurisdizione funzionale degli
Stati, che agirebbero, quindi, in qualità di depositari, mandatari, ammini-
stratori fiduciari delle generazioni future e presenti9. A tale proposito, è
stato altresì evidenziato che, poiché il portatore d’interesse verso la prote-
zione del patrimonio culturale, ossia l’umanità, non è soggetto di diritto
internazionale, nell’ordinamento internazionale chi parla ed agisce diret-
tamente a salvaguardia del patrimonio culturale, per conto dell’umanità,
sono apposite organizzazioni internazionali e gli Stati10.
Il patrimonio culturale è stato, quindi, storicamente considerato in
particolar modo come un patrimonio appartenente all’umanità intesa nel
suo insieme. Ciò è confermato, tra le altre, dalla definizione di patri-
monio culturale prevista dalla Convenzione UNESCO del ’72 che, nel
descrivere le categorie di monumenti, agglomerati e siti da includere in
tale definizione, riconosce come criterio identificativo essenziale il loro
eccezionale valore universale11.
L’identificazione del beneficiario della protezione del patrimonio
culturale come l’umanità intesa nel suo complesso emerge, altresì, da
alcuni criteri di selezione per l’iscrizione di un sito nella Lista del
Patrimonio Mondiale, illustrati nelle Linee Guida per l’applicazione della
Convenzione del patrimonio mondiale12. Queste specificano che l’ecce-

8
CICIRIELLO, Valorizzazione e gestione sostenibile dei beni culturali ‘‘patrimonio comune
dell’umanità”, in D’ATENA (a cura di), Studi in onore di Pierfrancesco Grossi, Milano, 2012,
103.
9
LEANZA, Lo stato dell’arte nella protezione dei beni culturali in tempo di guerra, in
questa Rivista, 2011, 371-372.
10
MUCCI, La diversità del patrimonio e delle espressioni culturali nell’ordinamento
internazionale – da “ratio” implicita a oggetto diretto di protezione, Napoli, 2012, 115.
11
Convenzione UNESCO riguardante la Protezione sul Piano Mondiale del Patrimonio
Culturale e Naturale, cit., art. 1.
12
WHC. 13/01, Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage
Convention, luglio 2013, 20-21.
40 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

zionale valore universale che un bene deve presentare per essere consi-
derato parte del patrimonio mondiale, parametro già previsto dalla Con-
venzione stessa, si sostanzia nel riconoscimento di almeno uno dei dieci
criteri ivi previsti, tra i quali: (i) rappresentare un capolavoro del genio
creativo dell’uomo, (ii) mostrare un importante interscambio di valori u-
mani, in un lungo arco temporale o all’interno di un’area culturale del
mondo, sugli sviluppi nell’architettura, nella tecnologia, nelle arti monu-
mentali, nella pianificazione urbana e nel disegno del paesaggio, (iii) co-
stituire un esempio straordinario di una tipologia edilizia, di un insieme
architettonico o tecnologico, o di un paesaggio, che illustri uno o più
importanti fasi nella storia umana.
In tale ottica, il valore universale del patrimonio culturale sembra
essere considerato con riferimento alla sua storicità e alla sua capacità di
testimoniare l’umanità passata a beneficio presente e futuro dell’intera
comunità mondiale. Il patrimonio culturale è, quindi, in molte occasioni
considerato come un bene da tutelare nell’interesse della collettività.

3. Dimensione umana nella tutela del patrimonio culturale: l’indi-


viduo come beneficiario della tutela.- Allo stesso tempo, il patrimonio
culturale è considerato in numerosi strumenti internazionali anche nella
sua dimensione umana, ossia viene identificato in ciò che è significativo
per gli individui e le singole comunità in quanto contribuisce a formare
l’identità di questi. Sono esempi in questo senso, tra le altre, le defi-
nizioni di patrimonio culturale che vengono fornite dalla Convenzione di
Faro13 che afferma che «l’eredità culturale è un insieme di risorse eredi-
tate dal passato che le popolazioni identificano, indipendentemente da chi
ne detenga la proprietà, come riflesso ed espressione dei loro valori, cre-
denze, conoscenze e tradizioni, in continua evoluzione. Essa comprende
tutti gli aspetti dell’ambiente che sono il risultato dell’interazione nel
corso del tempo fra le popolazioni e i luoghi»14; e dalla Convenzione per
la Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale15, che evidenzia
che «il patrimonio culturale intangibile, trasmesso di generazione in ge-
nerazione, è costantemente ricreato dalle comunità e gruppi in risposta al
loro ambiente, alla loro interazione con la natura e la storia e produce in
loro un senso di identità e continuità»16. Anche le sopra menzionate
Linee Guida per l’applicazione della Convenzione UNESCO del ’72, in

13
Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità culturale per la
società, Faro, 2005.
14
Ibidem, art. 2, lett. b).
15
Convenzione UNESCO per la Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale,
Parigi, 2003.
16
Ibidem, art. 1, lett. b).
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 41

alcuni dei criteri stabiliti al fine dell’iscrizione nella Lista del Patrimonio
Mondiale, lasciano intravedere una certa attenzione verso il carattere “vi-
vente” del patrimonio, confermando implicitamente la dimensione umana
dello stesso. Tra tali criteri vi è, infatti, quello di «essere testimonianza
unica o eccezionale di una tradizione culturale o di una civiltà vivente o
scomparsa»17.
Da quanto sopra riportato, vengono alla luce due temi: quello della
continuità, ossia dell’evoluzione vivente di quel complesso di beni,
valori, credenze, conoscenze e tradizioni che formano il patrimonio cultu-
rale di una comunità, e quello della autoidentificazione, ossia del proces-
so di riconoscimento da parte di un individuo o di una comunità dei
propri riferimenti culturali rappresentativi.
Da un lato, la continuità nell’evoluzione di ciò che costituisce il
patrimonio culturale (riscontrabile prevalentemente nel patrimonio
culturale immateriale, ma anche in quello materiale se si pensa a come,
ad esempio, l’utilizzo che viene fatto di piazze, strade, siti o monumenti
possa influire sul “modo di vita” dei singoli e sulle loro usanze sociali) e,
dall’altro, la ricerca da parte dei singoli della loro identità, tramite un
processo di autoidentificazione culturale che implica sia la conoscenza
delle testimonianze del passato che la partecipazione culturale nel
presente, aggiungono tra i beneficiari della protezione del patrimonio cul-
turale, oltre all’umanità come unica entità globale, anche i singoli indi-
vidui, in quanto portatori dell’interesse a vedere protetta la loro identità,
manifestazione ed urgenza della dignità umana.
La tutela del patrimonio culturale, nonché il diritto ad accedervi e di
goderne, sembra inserirsi, quindi, in questo modo, nell’ambito della
tutela internazionale dei diritti umani.

4. Tutela del patrimonio culturale come parte integrante della nor-


mativa internazionale sui diritti umani, in particolare sui diritti cultu-
rali.- La sussistenza di un interesse collettivo, oltre che individuale, alla
base della tutela del patrimonio culturale, inserisce lo stesso, secondo la
dottrina, in quella categoria di diritti umani definiti di “terza genera-
zione”. I diritti appartenenti a questa categoria sono identificati come
quei diritti basati sul principio di solidarietà o fraternità e consistenti,
appunto, in diritti collettivi o di gruppo, a differenza dei diritti di prima
generazione (i diritti civili e politici) e di quelli di seconda generazione (i
diritti economici, sociali e culturali) tipicamente di natura individuale. La
stessa dottrina evidenzia come i diritti di terza generazione non siano
destinati a sostituirsi a quelli di prima e di seconda, ma siano con essi

17
WHC. 13/01, Operational Guidelines, cit., 20-21.
42 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

interdipendenti. In particolare, per quanto riguarda la tutela del pa-


trimonio culturale, tale interdipendenza assume le vesti della funzionalità
al godimento dei diritti culturali degli individui18.
I diritti culturali trovano origine nel diritto internazionale in
numerosi strumenti, sia di tipo universale che regionale, relativi ai diritti
umani, in particolare, tra gli altri, nella Dichiarazione Universale dei
Diritti Umani del 1948, che all’art. 27 stabilisce che «ogni individuo ha
diritto di prendere parte liberamente alla vita culturale della comunità, a
godere delle arti e a partecipare al progresso scientifico ed ai suoi benefi-
ci. Ogni individuo ha diritto alla protezione degli interessi morali e ma-
teriali derivanti da ogni produzione scientifica, letteraria e artistica di cui
egli sia autore»; e nel Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e
Culturali19, che all’art. 15 stabilisce: «Gli Stati parte del presente Patto
riconoscono il diritto di ogni individuo: a) a partecipare alla vita cultura-
le; b) a godere dei benefici del progresso scientifico e delle sue applica-
zioni; c) a godere della tutela degli interessi morali e materiali scaturenti
da qualunque produzione scientifica, letteraria o artistica di cui egli sia
l’autore. Le misure che gli Stati parti del presente Patto dovranno pren-
dere per conseguire la piena attuazione di questo diritto comprenderanno
quelle necessarie per il mantenimento, lo sviluppo e la diffusione della
scienza e della cultura. Gli Stati parti del presente Patto si impegnano a
rispettare la libertà indispensabile per la ricerca scientifica e l’attività
creativa. Gli Stati parti del presente Patto riconoscono i benefici che
risulteranno dall’incoraggiamento e dallo sviluppo dei contatti e dalla
collaborazione internazionale nei campi scientifico e culturale».
Da tali articoli, dal contenuto estremamente ampio, discendono una
serie di diritti che rientrano nel novero dei diritti culturali, di cui tuttora
non esiste una chiara ed univoca identificazione, coprendo questi una va-
sta quantità di diritti collegati tra loro. Si sono adoperati per la loro clas-
sificazione un gruppo internazionale di lavoro, denominato il “Gruppo di
Friburgo”, facente capo all’Istituto Interdisciplinare di Etica e dei Diritti
dell’Uomo dell’Università di Friburgo, che nel 2007 ha formulato la Di-
chiarazione di Friburgo sui diritti culturali, ed il Consiglio per i Diritti U-
mani delle Nazioni Unite che, con la risoluzione 10/2320, e con la succes-
siva risoluzione 19/621 (che ha esteso il mandato conferito con la risolu-
zione precedente), ha stabilito una procedura speciale denominata “Inde-

18
MUCCI, op. cit., 116-118.
19
Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali, New York 1966.
20
UN Doc. A/HRC/RES/10/23, Consiglio delle Nazioni Unite per i Diritti Umani, decima
sessione, risoluzione 10/23, 26 marzo 2009.
21
UN Doc. A/HRC/RES/19/6, Consiglio delle Nazioni Unite per i Diritti Umani, dician-
novesima sessione, risoluzione 19/6, 3 aprile 2012.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 43

pendent expert in the field of cultural rights” incaricando un Esperto


Indipendente nell’ambito dei Diritti Culturali, la Prof.ssa Farida Shaheed,
di svolgere determinate attività relative allo studio dei diritti culturali,
predisponendo dei rapporti annuali a riguardo indirizzati al Consiglio per
i Diritti Umani e all’Assemblea Generale nelle Nazioni Unite. Come
anticipato, i diritti culturali coinvolgono un vasto numero di diritti, tutti
essenzialmente legati al concetto base della tutela dell’identità culturale22.
L’analisi che segue è volta ad analizzare in che misura la tutela del
patrimonio culturale rientri nell’ambito della tutela dei diritti culturali.

4.1. Dichiarazione di Friburgo. 4.1.1. Valore internazionale della


Dichiarazione.- La Dichiarazione di Friburgo sui diritti culturali è stata
presentata dal “Gruppo di Friburgo” agli attori dei tre settori: pubblico
(gli Stati e le loro istituzioni), civile (le organizzazioni non governative
ed altre associazioni e istituzioni a scopo non lucrativo) e privato (le
imprese), per favorire il riconoscimento e l’attuazione dei diritti culturali
a livello locale, nazionale, regionale ed universale23.
Il Gruppo di Friburgo ha ritenuto, nel redigere la Dichiarazione, che
i diritti culturali enunciati nella stessa fossero già riconosciuti in modo
sparso in un gran numero di strumenti relativi ai diritti umani, e che fosse
importante riunirli per garantirne la visibilità e la coerenza e favorirne
l’effettività24.
Tale Dichiarazione non rappresenta uno strumento di diritto interna-
zionale vero e proprio in quanto è stata sottoscritta25 essenzialmente da
privati, da ONG e da altre associazioni. Ad ogni modo è innegabile il
valore interpretativo della stessa, nonché il ruolo fondamentale che gli
operatori nel settore civile, come le associazioni e le ONG, firmatarie in
gran numero della Dichiarazione, potrebbero ipoteticamente svolgere nel
persuadere i governi a porre l’attenzione sui suoi contenuti.

4.1.2. Partecipazione alla vita culturale e accesso al patrimonio


culturale: momento attivo e momento passivo del processo di protezione
del patrimonio tramite la formazione dell’identità.- La Dichiarazione di
Friburgo definisce in modo chiaro il concetto di identità culturale, fulcro
dell’intera disciplina sui diritti culturali, e lo lega alla definizione di

22
Sui diritti culturali si veda BIDAULT, La protection internationale des droits culturels,
Bruxelles, 2009, XI, 3-4.
23
Dichiarazione di Friburgo sui Diritti Culturali, cit., Preambolo.
24
Ibidem.
25
Per la lista degli aderenti alla Dichiarazione, aggiornata al 31 luglio 2013, è possibile
consultare il sito dell’Istituto Interdisciplinare di Etica e dei Diritti dell’Uomo dell’Università
di Friburgo all’indirizzo unifr.ch/iiedh.
44 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

cultura (brevemente quale qualsiasi tipo di manifestazione con cui una


persona o un gruppo esprime la propria umanità) e di comunità culturale
(quale gruppo di persone che condividono dei riferimenti costitutivi di
un’identità culturale comune che intendono preservare e sviluppare),
facendo emergere inequivocabilmente la dimensione umana della nozio-
ne di cultura ed il legame che la tutela della stessa presenta con la tutela
della dignità dei singoli. Ciò emerge chiaramente dall’art. 2 della Dichia-
razione, che stabilisce che, ai fini della stessa, l’espressione “identità cul-
turale” sia intesa come l’insieme dei riferimenti culturali con il quale una
persona, sola o in comune, si definisce, si costituisce, comunica e intende
essere riconosciuta nella sua dignità.
Gli specifici diritti culturali identificati dalla Dichiarazione sono,
brevemente, quelli relativi all’educazione e alla formazione, alla
comunicazione e informazione, alla cooperazione culturale, al riferirsi o
meno ad una comunità culturale, all’identità e al patrimonio culturali,
all’accesso e alla partecipazione26 alla vita culturale.
In particolare, va rilevato che l’analisi congiunta di questi ultimi, in
particolare descritti dagli articoli 3 e 5 della Dichiarazione27, potrebbe
rappresentare un’affermazione dell’identificazione della tutela del patri-
monio culturale come parte integrante della tutela dei diritti culturali.
Gli articoli sopra citati puntano l’attenzione, tra le altre cose, sul
tema dell’accesso al patrimonio culturale e della sua conoscenza, l’uno, e
della partecipazione alla vita culturale, l’altro.

26
Sulla partecipazione alla vita culturale e diritti culturali si veda FERRI, L’evoluzione del
diritto di partecipare alla vita culturale e del concetto di diritti culturali nel diritto
internazionale, in questa Rivista, 2014, 211 ss.
27
L’art. 3 della Dichiarazione stabilisce: «ogni persona, sola o in comune, ha diritto a) di
scegliere e di vedere rispettata la propria identità culturale nella diversità dei suoi modi di e-
spressione; questo diritto si esercita in particolare in relazione con la libertà di pensiero, di
coscienza, di religione, di opinione e di espressione; b) di conoscere e di vedere rispettata la
propria cultura nonché le culture che, nelle loro diversità costituiscono il patrimonio comune
dell’umanità; ciò implica in particolare il diritto alla conoscenza dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, valori essenziali di questo patrimonio; c) di accedere, in particolare at-
traverso l’esercizio dei diritti all’educazione e all’informazione, ai patrimoni culturali che co-
stituiscono le espressioni delle diverse culture e delle risorse per le generazioni future». Il
successivo art. 5 sancisce che «ogni persona, sola o in comune, ha il diritto di accedere e di
partecipare liberamente, senza considerazione di frontiere, alla vita culturale attraverso le
attività di sua scelta. Questo diritto comprende in particolare: a) la libertà di esprimersi, pub-
blicamente o in privato, nella o nelle lingue di sua scelta; b) la libertà di esercitare, d’accordo
con i diritti riconosciuti nella Dichiarazione, le proprie pratiche culturali e di perseguire un
modo di vita associato alla valorizzazione delle proprie risorse culturali, in particolare nel-
l’ambito dell’utilizzazione, della produzione e della diffusione dei beni e dei servizi; c) la li-
bertà di sviluppare e di condividere conoscenze, espressioni culturali, di condurre ricerche e
di partecipare alle diverse forme di creazione, nonchè ai suoi benefici; d) il diritto alla prote-
zione degli interessi morali e materiali legati alle opere che siano frutto della sua attività cul-
turale».
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 45

Sinteticamente, sembrerebbe potersi dire che, dall’analisi congiunta


di tali articoli, si possano individuare un momento attivo ed uno passivo
nella tutela del patrimonio. Da una parte, infatti, vi è la partecipazione
alla vita culturale, intesa come momento attivo nella creazione e conser-
vazione del patrimonio culturale, sia materiale che immateriale, che, con-
siderato nella sua dimensione umana, rappresenta una continua, in peren-
ne evoluzione, espressione di identità. Dall’altra parte appaiono l’accesso
al patrimonio e la sua conoscenza, che sembrerebbero, invece, rappresen-
tare il momento, per così dire, passivo del processo di tutela del patrimo-
nio culturale: ossia il momento in cui, tramite l’educazione e l’informa-
zione, l’individuo assimila il patrimonio lasciatogli in eredità dal passato
come parte della sua cultura e identità. Dal momento passivo della
conoscenza e dell’accesso al patrimonio, l’individuo diventa in grado di
scegliere come partecipare alla vita culturale per poi, nel momento attivo,
trasmettere il patrimonio tramandatogli e/o creare nuovi beni, valori,
modi di vita, ecc., potenzialmente degni di essere considerati patrimonio
culturale in futuro.
È tale dualità di momenti, quello attivo, di creazione e trasmissione,
e quello passivo, di conoscenza, dinamicamente interconnessi tra loro,
che unisce il passato al futuro e tutela effettivamente il patrimonio, in una
visione dinamica dello stesso, quale espressione e fonte di identità.
In altre parole, si può in qualche modo dire che la conoscenza e la
comprensione del patrimonio culturale siano propedeutiche alla parteci-
pazione alla vita culturale che, a sua volta, è propedeutica a tutelare il
patrimonio culturale stesso in quanto, sulla base di una consapevolezza
identitaria, un’effettiva partecipazione alla vita culturale preserva il pa-
trimonio già esistente e ne crea di nuovo. Alla luce di tale interpretazione,
l’interdipendenza tra la protezione del patrimonio culturale e la tutela dei
diritti culturali diventa, quindi, reciprocamente funzionale.
Nell’ottica dei diritti culturali sanciti dalla Dichiarazione la protezio-
ne del patrimonio non assume rilievo solo ai fini della sua conservazione
statica a beneficio dell’umanità, ma a beneficio della possibilità dei sin-
goli di potervi accedere (e, quindi, di formare parte della propria identità)
e di poterlo trasmettere e reinterpretare esprimendosi con continuità ri-
spetto allo stesso (e, quindi, di nuovo, di poter formare ancora un’altra
parte della propria identità) permettendo, in questo modo, al patrimonio
di poter sopravvivere e rinnovarsi.
La tutela del patrimonio culturale in sé assumerebbe, in quest’ottica,
il rango di diritto culturale in quanto diretta origine e diretto risultato
dell’applicazione di alcuni diritti culturali espressamente riconosciuti
dalla Dichiarazione come tali.
46 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

L’interpretazione di cui sopra, relativa alla distinzione tra il mo-


mento attivo e quello passivo della tutela del patrimonio culturale, inteso
come espressione e ricerca identitaria dei singoli, potrebbe, in qualche
modo, ripercorrere nei contenuti la tripartizione dei poli interdipendenti
tra loro relativi ai diritti culturali, individuati dalla dottrina come esempio
di attuazione del principio di indivisibilità di tutti i diritti umani28. A tale
riguardo, sono classificate come questioni centrali: a) l’identità, ossia i
diritti e libertà di scegliere e vivere la propria identità; b) la comunicazio-
ne, ossia i diritti all’istruzione durante tutto l’arco della vita, all’informa-
zione rispettosa delle diversità culturali e al patrimonio; e c) la creazione,
ossia tutte le libertà relative alle attività creative29.

4.1.3. Patrimonio culturale e diversità culturale come veicoli per la


pace.- La Dichiarazione, proprio sul tema dell’accesso al patrimonio cul-
turale, richiama l’importanza della diversità culturale, lasciando intendere
come la formazione dell’identità culturale sia un processo che coinvolge
la conoscenza della propria cultura come delle altre.
In effetti, la pluralità di momenti a cui si è accennato in precedenza,
della conoscenza e della creazione o prosecuzione del patrimonio cultura-
le, attraverso la formazione della propria identità culturale, sembra emer-
gere anche nella definizione che la Convenzione UNESCO sulla prote-
zione e la promozione della diversità delle espressioni culturali del 2005
offre sul concetto di diversità culturale. Questa afferma, infatti, che «la
diversità culturale non è riflessa unicamente nelle varie forme mediante
cui il patrimonio culturale dell’umanità viene espresso, arricchito e tra-
smesso grazie alla varietà delle espressioni culturali, ma anche attraverso
modi distinti di creazione artistica, di produzione, di diffusione, di distri-
buzione e di apprezzamento delle espressioni culturali, indipendente-
mente dalle tecnologie e dagli strumenti impiegati»30.
Del resto, come lapidariamente ha affermato l’ECOSOC affrontando
il tema della diversità culturale, «le culture non hanno confini fissi»31. Da
ciò, si può aggiungere, consegue che neanche le singole identità culturali
ne abbiano ed il rispetto di tali identità si basa anche sulla salvaguardia
del patrimonio culturale che contribuisce a formarle.

28
MUCCI, op.cit., 120.
29
Ibidem. MEYER-BISCH, Analyse des droits culturels, in Droits fondamentaux, n. 7,
janvier 2008 – décembre 2009, 19 (prov.) e seguenti, tale riferimento può essere trovato al
seguente indirizzo internet: www.droits-fondamentaux.org.
30
Convenzione sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali,
cit., art. 4.
31
ECOSOC, Commento Generale n. 21, UN Doc. E/C.12/GC/21, 21 dicembre 2009, par.
41.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 47

Pertanto, non si ritiene peregrino affermare che sia proprio la stretta


interrelazione tra il concetto di patrimonio, diversità e identità culturali a
costituire la base dell’inserimento della tutela del patrimonio culturale
nell’ambito della normativa sui diritti umani, in particolare in quella sui
diritti culturali.
A tale riguardo, la dottrina si è espressa chiaramente affermando che
i diritti culturali non sono parte di “società chiuse” ma, al contrario, di
“società aperte” al mescolamento di culture e identità32. Sullo stesso tema
è stato anche affermato che è attraverso la diversità di riferimenti che la
persona può gestire la sua identità nel corso della vita e che la stessa
diversità culturale è una condizione, non solo per avere la libertà di
scelta, ma anche per la pace33.
La Dichiarazione di Friburgo e, in dottrina, i suoi autori e interpreti,
oltre ad avere il grande merito di avere identificato in modo coerente e
sistematico la portata dei diritti culturali, hanno anche quello di aver
sottolineato la questione del loro collegamento, attraverso il rispetto delle
singole identità, con il più ampio tema della pace. Gli autori della Dichia-
razione, infatti, si dicono chiaramente convinti che «le violazioni dei
diritti culturali provochino tensioni e conflitti di identità, che siano alcune
delle cause principali della violenza, delle guerre e del terrorismo»34. Ta-
le convinzione richiama quella già solennemente affermata nell’Atto Co-
stititutivo dell’UNESCO in cui si legge che la «pace deve essere stabilita
sulla base della solidarietà intellettuale e morale dell’umanità»35.

4.2. Procedura speciale del Consiglio delle Nazioni Unite per i


Diritti Umani: analisi dell’Esperto Indipendente nell’ambito dei Diritti
Culturali.- Come anticipato, il Consiglio per i Diritti Umani delle
Nazioni Unite con le risoluzioni 10/23 e 19/6, ha incaricato un Esperto
Indipendente nell’ambito dei diritti culturali di analizzare l’estensione e
l’applicazione di tale categoria di diritti predisponendo dei rapporti
annuali che contengano raccomandazioni a riguardo.
Con il Rapporto del marzo 201136 l’Esperto Indipendente ha inda-
gato sul tema dell’inclusione della tutela del patrimonio culturale e del
suo accesso e godimento nell’ambito della normativa sui diritti umani e, a
tale riguardo, ha presentato diverse conclusioni di seguito sintetizzate.

32
DECAUX, Prefazione a BIDAULT, op. cit., XI.
33
MEYER-BISCH, op. cit., 12.
34
Dichiarazione di Friburgo, cit., Preambolo.
35
Atto Costitutivo UNESCO, Londra 1945, Preambolo.
36
UN Doc. A/HRC/17/38, Consiglio delle Nazioni Unite per i Diritti Umani, diciasset-
tesima sessione, 21 marzo 2011.
48 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

4.2.1. Tutela del patrimonio culturale come questione riguardante i


diritti umani.- L’Esperto Indipendente è molto chiaro nell’affermare che
il bisogno di proteggere e preservare il patrimonio culturale sia una que-
stione riguardante i diritti umani e che il patrimonio culturale è rilevante
non solo di per sé ma anche in relazione alla sua dimensione umana, in
particolare nel suo significato per gli individui e le comunità nonché nei
processi di identificazione e sviluppo degli stessi. Ciò, sostiene l’Esperto
Indipendente, è riflesso nel diritto e nella prassi internazionale37.
L’Esperto Indipendente, introducendo la questione del patrimonio
culturale come parte dei diritti umani, ne sottolinea allo stesso tempo il
valore universale ed evidenzia il valore della diversità culturale in tale
ambito, facendo sin da subito emergere la stretta interdipendenza tra la
dimensione universale e quella umana del patrimonio. L’Esperto afferma,
infatti, che, «per parlare di patrimonio culturale nel contesto dei diritti
umani bisogna prendere in considerazione la pluralità di patrimoni attra-
verso cui gli individui e le comunità esprimono la loro umanità, danno si-
gnificato alla loro esistenza, costruiscono i loro punti di vista e rappresen-
tano il loro legame con le forze esterne che influenzano la loro vita»38 e
richiama le parole dell’ECOSOC che afferma che «il concetto di cultura
deve essere visto non come una serie di manifestazioni isolate o compar-
timenti stagni, ma come un processo interattivo in cui individui e comu-
nità, preservando le loro specificità e i loro fini, danno espressione alla
cultura dell’umanità»39.
Più nello specifico, sulla questione della dimensione umana del pa-
trimonio culturale, lo stesso Esperto Indipendente sostiene che «la defini-
zione di patrimonio culturale non è limitata a cosa è considerato essere un
valore eccezionale per l’umanità intera, ma piuttosto questa include cosa
è significativo per individui e comunità»40. Una definizione di comunità
culturale che l’Esperto ha considerato degna di nota è quella proposta
dalla Convenzione di Faro, che afferma che «una comunità di eredità è
costituita da un insieme di persone che attribuisce valore ad aspetti speci-
fici dell’eredità culturale, e che desidera, nel quadro di un’azione pubbli-
ca, sostenerli e trasmetterli alle generazioni future»41.
È proprio sull’identificazione di cosa sia significativo per individui e
comunità che l’Esperto mette in luce una serie di questioni. Alcune di

37
Ibidem, par. 77.
38
Ibidem, par. 6.
39
Commento Generale n. 21, cit., par. 12.
40
UN Doc. A/HRC/17/38, Consiglio delle Nazioni Unite per i Diritti Umani,
diciassettesima sessione, 21 marzo 2011, par. 7.
41
Ibidem, par. 62, e Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore dell’eredità
culturale per la società, cit., art. 2, lett. b).
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 49

queste riguardano quali soggetti possano definire cosa costituisca patri-


monio culturale e quale sia il suo significato, cosa debba essere conside-
rato da proteggere come patrimonio culturale e in quale misura gli indi-
vidui e le comunità possano partecipare all’interpretazione, protezione,
conservazione del patrimonio42.
In relazione ai primi di tali quesiti, è interessante notare come l’E-
sperto Indipendente sottolinei il fatto che la tutela del patrimonio cultu-
rale include non solo una protezione, per così dire, di tipo positivo dello
stesso, ma anche una di tipo negativo, ossia la possibilità che individui e
comunità non siano forzatamente identificati univocamente dentro a una
storia, simbologia, valore o altro che siano considerati o imposti come
prevalenti. In altre parole, la protezione del patrimonio culturale include
anche il diritto degli individui e delle comunità di poter contestare norme
e valori dominanti43. Per questo motivo, accanto al ruolo principale degli
Stati (stabilito dalla Convenzione UNESCO del ’72, che all’art. 3
prevede che spetta a ciascuno Stato partecipe alla Convenzione di identi-
ficare e delimitare i differenti beni situati sul suo territorio), la partecipa-
zione di individui e comunità nel processo di identificazione del patri-
monio culturale è fortemente raccomandata dall’Esperto44.
Del resto, come ricorda lo stesso Esperto, il patrimonio culturale non
è costituito solo da ciò di cui individui e comunità vanno fieri, ma anche
da ciò che rappresenta momenti “scuri” del passato45: il patrimonio cul-
turale è la memoria dell’umanità e come tale, non si può correre il rischio
che vada persa o alterata con eventuali politiche strumentali a tal fine. La
partecipazione degli individui e delle comunità rappresenta, quindi, nel
processo di individuazione del patrimonio culturale, la garanzia del
rispetto della memoria e della verità storica.
A tale riguardo, nel raccomandare la partecipazione degli individui
coinvolti e delle comunità nell’ambito dell’intero processo di identifica-
zione, selezione, classificazione, interpretazione, conservazione, prote-
zione, amministrazione e sviluppo del patrimonio culturale, l’Esperto è
molto chiaro nel sottolineare che nessuna iscrizione sulla lista UNESCO
relativa al patrimonio culturale, o liste o registri nazionali, dovrebbe es-
sere richiesta o effettuata senza il consenso libero, preventivo e informato
delle comunità46. Lo stesso consenso viene raccomandato agli Stati su
eventuali decisioni di distruzione, danneggiamento o alterazione del pa-
trimonio culturale (posto ad ogni modo il compito degli Stati stessi di

42
Ibidem, par. 9.
43
Ibidem, paragrafi 10-11.
44
Ibidem, par. 80, lett. c).
45
Ibidem, par. 8.
46
Ibidem, par. 80, lett. c).
50 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

prendere misure per preservare/proteggere il patrimonio culturale dalla


distruzione o danneggiamento da parte di terzi)47, nonché ai ricercatori
intenzionati a studiare il patrimonio culturale di determinate comunità, a
registrarne le manifestazioni e a diffonderlo48. Inoltre, anche ai professio-
nisti del settore del patrimonio e delle istituzioni culturali (musei, biblio-
teche e archivi in particolare) l’Esperto raccomanda di creare una stretta
relazione con le comunità e gli individui depositari di un certo patrimonio
nonché di rispettare il contributo degli stessi individui e comunità sul si-
gnificato, sull’interpretazione, sulla diffusione ed esposizione di tale pa-
trimonio e di considerare in buona fede le loro domande di restituzione49.
È evidente come le raccomandazioni di cui sopra abbiano a cuore il
rispetto della dignità identitaria degli individui e delle comunità “custodi”
del patrimonio culturale, oltre che il patrimonio culturale stesso a bene-
ficio dell’umanità.
Il rapporto dell’Esperto costituisce, così, una novità nella disciplina
internazionale sul patrimonio culturale in quanto uno dei primi strumenti
interpretativi che accoglie con specifiche raccomandazioni l’interpreta-
zione che sembra elevare proprio il diritto alla conservazione e prote-
zione del patrimonio culturale, inteso nella sua dimensione umana, (e non
solo il diritto al suo accesso e godimento e alla partecipazione alla vita
culturale) a rango di diritto umano.

4.2.2. Diritto all’accesso al patrimonio culturale e al suo godimento


come diritto umano.- Al contrario, l’affermazione dell’Esperto Indipen-
dente che anche il diritto all’accesso al patrimonio culturale e al suo
godimento formi, in quanto tale, parte del diritto internazionale sui diritti
umani, trova già una solida e diffusa base giuridica direttamente in diver-
se norme sulla tutela dei diritti umani già convenzionalmente riconosciu-
te (quali, in particolare, quelle sul diritto di prendere parte alla vita cul-
turale50, sul diritto dei membri delle minoranze di godere delle loro
propria cultura e sul diritto dei popoli indigeni all’autodeterminazione e a
mantenere, controllare, proteggere e sviluppare il patrimonio culturale)
nonché in norme relative ad altri diritti umani implicitamente collegati
(quali il diritto alla libertà di espressione, la libertà di credo e religione, il
diritto all’informazione e il diritto all’educazione)51.
Tale analisi ricognitiva da parte dell’Esperto Indipendente, nonché le
raccomandazioni dello stesso, rappresentano, ad ogni modo, un impor-

47
Ibidem, par. 80, lett. b).
48
Ibidem, par. 80, lett. h).
49
Ibidem, par. 80, lett. g).
50
Sulla partecipazione alla vita culturale e diritti culturali si veda FERRI, op. cit.
51
UN Doc. A/HRC/17/38, cit., paragrafo 78.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 51

tante riconoscimento interpretativo nell’identificazione del contenuto di


tali diritti e dei loro limiti.
Nello specificare il contenuto del diritto di accesso al patrimonio
culturale e del suo godimento, l’Esperto Indipendente afferma che tale di-
ritto include, sempre in diversi gradi riconosciuti tenendo in considera-
zione i diversi interessi e rapporti degli individui e delle comunità rispet-
to al patrimonio culturale, il diritto degli individui e delle comunità a, in-
ter alia, conoscere, capire, entrare, visitare, fare uso di, mantenere, scam-
biare e sviluppare il patrimonio culturale, nonché il diritto di trarre bene-
ficio dal patrimonio culturale e dalla creazione di altri. Questo compren-
de, inoltre, il diritto a partecipare nell’identificazione, interpretazione e
sviluppo del patrimonio culturale, nonché alla progettazione e implemen-
tazione di programmi e regole per la sua conservazione e protezione52.
Tale identificazione dei contenuti del diritto di accesso al patrimonio
culturale e del suo godimento sembra ripercorrere la precisazione che nel
2009 l’ECOSOC aveva fornito, nel suo Commento generale all’art. 15
del Patto Internazionale sui Diritti Economici, Sociali e Culturali sulla
portata del termine “partecipare” alla vita culturale utilizzato in diversi
strumenti internazionali. Questo ha specificato che ci sono, tra le altre, tre
principali componenti correlate del diritto di partecipare alla vita cul-
turale: a) partecipazione, b) accesso, e c) contributo alla vita culturale.
È nella coesistenza di tali componenti principali della partecipazio-
ne, dell’accesso e del contributo che si scorge nei diritti di accesso al
patrimonio culturale e del suo godimento l’essenziale funzione dinamica,
evolutiva, creativa, vivente che tali diritti hanno a tutela del patrimonio
culturale stesso, sia con riferimento al suo ruolo “educativo”, volto alla
formazione dell’identità dell’individuo e alla sua conseguente partecipa-
zione attiva alla vita culturale, sia con riferimento al suo ruolo di testi-
monianza dell’umanità da preservare a beneficio della collettività. Ruoli
che, infine, di fatto, coincidono in quanto l’uno non potrebbe esistere
senza l’altro. La tutela del patrimonio culturale in sé sembra, quindi, rien-
trare nell’ambito della materia dei diritti di accesso al patrimonio
culturale e del suo godimento come causa e conseguenza degli stessi.
La conservazione del patrimonio, implica, quindi, la possibilità di
accedervi in modo attivo, affinché questo, oltre ad essere accessibile a
fini informativi ed educativi, costituisca anche parte integrante dei modi
di vita delle comunità a cui “appartiene” e diventi, in questo modo, il
nesso tra passato e futuro.
Ciò introduce il tema dei limiti ai diritti di accesso al patrimonio
culturale e del suo godimento.

52
Ibidem, par. 79.
52 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

4.2.3. Limiti al diritto di accesso al patrimonio culturale e del suo


godimento: diritti umani, contestualizzazione sociale e sviluppo sosteni-
bile.- Preme ora evidenziare la presenza, già prevista a livello convenzio-
nale, di possibili limitazioni al diritto di accesso al patrimonio culturale e
del suo godimento. A tale riguardo, l’Esperto Indipendente specifica che
taluni strumenti internazionali statuiscono che alcune pratiche contrarie ai
diritti umani non possono essere giustificate al fine della conservazione e
protezione del patrimonio culturale, della diversità culturale o dei diritti
culturali53. L’Esperto chiama a supporto di tale affermazione la Conven-
zione sul patrimonio culturale immateriale che sancisce espressamente
che, ai fini della stessa Convenzione, «si terrà conto di tale patrimonio
culturale immateriale unicamente nella misura in cui è compatibile con
gli strumenti esistenti in materia di diritti umani e con le esigenze di ri-
spetto reciproco fra comunità, gruppi e individui nonché di sviluppo so-
stenibile»54.
Il riferimento di tale norma alla connessione tra il patrimonio cultu-
rale ed il principio dello sviluppo sostenibile (inteso come il soddisfa-
cimento equo delle esigenze relative all’ambiente ed allo sviluppo delle
generazioni presenti e future55, ed ampliato al più ampio concetto di
“sostenibilità”, che comprende anche la dimensione sociale, economica,
ecologica, geografica nonché culturale56) mette ancora una volta in luce
l’interdipendenza tra la dimensione universale e la dimensione umana del
patrimonio culturale. A tale proposito, è stato affermato in dottrina che
«anche il patrimonio culturale, infatti, è una risorsa – essenziale ed inso-
stituibile – per lo sviluppo delle comunità umane e la sua conservazione e
protezione devono essere concepite come indissolubilmente legate alla
più efficace valorizzazione del patrimonio stesso e dell’importante ruolo
che esso può svolgere a sostegno del miglioramento della qualità della
vita”57. In un’ottica di sviluppo sostenibile, quindi, il patrimonio cultu-
rale, sia materiale che immateriale, sembrerebbe assumere una valenza
prevalentemente sociale in quanto intorno ad esso ruota il benessere di
una comunità nel presente a beneficio della stessa nel futuro. È opportu-
no, quindi, che l’accesso al patrimonio culturale e il godimento di questo
avvenga, proprio al fine della conservazione del patrimonio stesso e della
sua integrazione nei diversi contesti sociali, in modo equo e bilanciato
affinché questo venga conservato nella sua valenza storica e allo stesso

53
Ibidem, par. 74.
54
Convenzione UNESCO per la Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale, cit.,
art. 2, par. 1.
55
Dichiarazione di Rio sull’ambiente e lo sviluppo, Rio de Janeiro 1992, Principio 3.
56
CICIRIELLO, op. cit., 110.
57
Ibidem.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 53

tempo vissuto dinamicamente, ricreato e reinterpretato nelle sue potenzia-


lità innovative che assecondino le evoluzioni artistiche e sociali. L’obiet-
tivo della tutela dello sviluppo sostenibile è ciò che slega il patrimonio
culturale dall’immobilismo del passato per unirlo, in modo dinamico ed
innovativo, al futuro.
A tale riguardo, è interessante sottolineare che l’attenzione verso la
cultura e la creatività quali veicoli di attuazione degli obbiettivi inter-
nazionali di sviluppo sostenibile, è stata recentemente posta anche dalla
Dichiarazione di Firenze redatta in occasione del terzo Forum Mondiale
dell’UNESCO58.
Un’altra limitazione al diritto di accesso al patrimonio culturale e del
suo godimento può essere riscontrata nella raccomandazione che l’E-
sperto rivolge agli operatori del turismo e delle industrie di intrattenimen-
to di tenere in conto le rivendicazioni degli individui e delle comunità che
“detengono” il patrimonio e che considerano che questo sia stato indebi-
tamente usato, rappresentato o reso oggetto di appropriazione o danneg-
giato dalle loro attività59. Sulla questione dell’indebito sfruttamento del
patrimonio culturale, di cui a tale ultima raccomandazione, è in corso at-
tualmente una negoziato promossa dalla WIPO volta a redigere alcune
convenzioni internazionali per proteggere i diritti di proprietà intellettuale
collegati ai saperi tradizionali e alle espressioni culturali tradizionali60.
Ancora, l’Esperto sostiene che, come sottolineato da molti attori del
settore, le limitazioni all’accesso possono anche essere imposte per assi-
curare la protezione e conservazione del patrimonio culturale contro dan-
ni, scomparsa o distruzione. Tale limitazione può essere svolta sulla base
del riconoscimento di diversi gradi di legame che diversi individui e
comunità hanno con il patrimonio culturale in modo che venga rispettato
il dettame della stessa Convenzione sul patrimonio immateriale che pre-
vede all’art. 2, par. 161 che l’accesso al patrimonio culturale immateriale
debba essere garantito, «pur rispettando le prassi consuetudinarie che di-
sciplinano l’accesso agli aspetti specifici di tale patrimonio culturale»62.
Con riferimento a tale ultima limitazione, preme evidenziare che il
rispetto della possibilità di trasmissione autentica delle espressioni identi-
tarie costitutive di un determinato patrimonio rappresenta un criterio di

58
Florence Declaration, 4 ottobre 2014, Third UNESCO World Forum on Culture and
Cultural Industries “Culture, Creativity and Sustainable Development. Research, Innovation,
Opportunities”.
59
UN Doc. A/HRC/17/38, cit., paragrafo 80 (i).
60
Si veda l’indirizzo: www.wipo.int/tk/en/igc.
61
Convenzione UNESCO per la Salvaguardia del Patrimonio Culturale Immateriale, cit.,
art. 2, par. 1.
62
UN Doc. A/HRC/17/38, cit., par. 75-76.
54 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

bilanciamento essenziale tra il diritto alla protezione e conservazione del


patrimonio culturale ed il diritto di accesso allo stesso e del suo
godimento. Diritti, questi, interdipendenti tra loro ed il cui bilanciamento
nell’esecuzione è propedeutico alla concreta tutela di entrambi.
La comprensione del limite di applicazione degli uni o degli altri
diritti, a favore o a discapito reciproco, costituisce una sfida difficile per
gli operatori nel campo del patrimonio culturale, considerato che nell’e-
poca attuale della globalizzazione del turismo, può risultare problematico
distinguere ciò che costituisce effettivo accesso al patrimonio, tutelato
come diritto umano, da ciò che, invece, rappresenta una mera massifica-
zione superficiale delle conoscenze culturali, che spesso provoca una de-
contestualizzazione sociale del patrimonio culturale a danno dello stesso.

4.3. Giurisprudenza della Corte EDU sulla protezione del patrimo-


nio culturale.- In considerazione della sopra menzionata ottica, supporta-
ta dall’analisi dell’Esperto Indipendente e dalla Dichiarazione di Fribur-
go, che vede la protezione del patrimonio culturale come parte integrante
della normativa internazionale sui diritti umani, in particolare dei diritti
culturali, sembra interessante analizzare come la Corte di uno dei sistemi
più evoluti in tema di diritti umani, la Corte Europea dei Diritti del-
l’Uomo, abbia affrontato la questione.
È da precisare che, come evidenziato dalla stessa Corte in un rappor-
to del 2011, la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo non protegge
esplicitamente i diritti culturali in quanto tali, tuttavia, la Corte, per mez-
zo di un’interpretazione dinamica di diversi articoli della Convenzione,
ha progressivamente riconosciuto l’esistenza di alcuni diritti che possono
rientrare nella nozione di diritti culturali in senso ampio. Tra questi, il
diritto all’accesso alla cultura, il diritto all’identità culturale e il diritto
alla protezione del patrimonio culturale e naturale63.
Su tale ultimo diritto, sembra interessante notare come, nell’orienta-
mento giurisprudenziale della Corte, questo sia preso in considerazione
principalmente come limitazione di altri diritti umani al fine di tutelare
un interesse pubblico. A tale proposito, si possono ricordare i casi Pe-
rinelli e altri c. Italia64 e Longobardi e altri c. Italia65, in cui la Corte
aveva riconosciuto la legittimità dell’esproprio di alcuni terreni (e quindi
negato la violazione del diritto alla proprietà tutelato dall’art. 1 del
Protocollo 1 alla CEDU) situati in zone archeologiche italiane giustifi-
cando la totale assenza d’indennizzo sulla base della salvaguardia del pa-
63
Les drois culturels dans la jurisprudence de la Cour euroéenne des droits de l’homme,
Consiglio d’Europa/Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, gennaio 2011, par. 1-2.
64
Caso Perinelli e altri c. Italia, n. 7718/03, sentenza del 26 giugno 2007.
65
Caso Longobardi e altri c. Italia, n. 7670/03, sentenza del 26 giugno 2007.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 55

trimonio culturale e artistico. Ancora, nel caso Beyeler c. Italia66, l’attore


lamentava di essere stato privato, da parte del Ministero dei Beni Cultu-
rali nell’esercizio del diritto di prelazione, del suo diritto di proprietà su
un dipinto di Van Gogh. In questo caso la Corte, pur in finale ricono-
scendo la tutela del diritto di proprietà (basandosi, in breve, sull’assenza
di un giusto equilibrio nelle modalità di esercizio del diritto di prelazio-
ne), aveva comunque sostenuto che il controllo da parte dello Stato del
mercato delle opere d’arte costituisse uno scopo legittimo al fine della
protezione del patrimonio culturale e artistico di un paese. Con riferimen-
to alle opere realizzate da artisti stranieri, la Corte ha, inoltre, ammesso la
legittimità dell’azione di uno Stato che accoglie lecitamente sul suo
territorio opere appartenenti al patrimonio culturale di tutte le nazioni e
che privilegia la soluzione più adatta a garantire una larga accessibilità a
beneficio del pubblico, nell’interesse generale della cultura universale67.
Anche nella visione della Corte, quindi, la tutela del patrimonio
culturale risulta essere strettamente collegata con il diritto all’accesso alla
cultura e, implicitamente, quindi, con il diritto all’identità culturale, da
formarsi sulla base della conoscenza delle diversità culturali (come dimo-
stra l’attenzione della Corte verso il diritto all’accesso al «patrimonio
culturale di tutte le nazioni» e non, quindi, solo a quello “appartenente”,
se di appartenenza si può parlare in tema di patrimonio culturale, ai sin-
goli Stati).
Anche nell’ottica della Corte, quindi, la tutela del patrimonio cultu-
rale, seppur riconosciuta solo come scopo legittimo alla limitazione di al-
tri diritti umani e non come vero e proprio diritto umano, ed il diritto di
accesso ad esso, volto alla formazione di una identità culturale che cono-
sca le diversità, sembrano essere diritti ontologicamente interdipendenti.

5. Conclusioni.- La tutela del patrimonio culturale non è sancita in


modo espresso all’interno degli strumenti internazionali relativi alla
protezione dei diritti umani. Tuttavia, l’interpretazione di alcune di tali
norme, in particolare di alcune norme relative ai diritti culturali, da parte
dell’Esperto Indipendente incaricato dal Consiglio per i Diritti Umani
delle Nazioni Unite, del Gruppo di Friburgo, nonché della giurisprudenza
della Corte EDU, lascia intravedere, più o meno esplicitamente, una
reciproca dipendenza funzionale, volta alla tutela dell’identità culturale
dei singoli nel rispetto delle diversità culturali, tra la tutela del patrimonio
culturale ed i diritti di accesso ad esso, del suo godimento e di
partecipazione alla vita culturale (diritti già inclusi in diversi strumenti

66
Caso Beyeler c. Italia, n. 33202/96, sentenza del 5 gennaio 2000.
67
Ibidem, par. 113.
56 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

internazionali che comprendono i diritti culturali). Tale interdipendenza,


di fatto, sembra indirettamente includere la tutela del patrimonio culturale
di per sé nell’ambito della tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti
culturali. Ciò in quanto il patrimonio, nel suo continuo progredire ed
essere oggetto allo stesso tempo dell’espressione e della ricerca delle
identità dei singoli, può essere considerato sia come elemento essenziale
per l’applicazione dei suddetti diritti culturali, sia come il prodotto di tale
applicazione che consente la trasmissione, la creazione e la
conservazione dello stesso patrimonio.
È emerso, quindi, come il fine ultimo della tutela del patrimonio
culturale, inteso tanto a beneficio dell’umanità intera, quanto nella sua
dimensione umana, corrisponda alla tutela della formazione dell’identità
culturale degli individui, garantita, brevemente, tramite il loro accesso,
partecipazione e contributo al patrimonio culturale stesso.
Ciò sembra anche spiegare le ragioni dell’esistenza di un doppio be-
neficiario della tutela del patrimonio, l’umanità intera e l’individuo sin-
golo, delineata nei primi paragrafi di questo scritto. In breve, nella mate-
ria del rispetto del patrimonio culturale, l’interesse collettivo, considerato
anche nell’ottica di uno sviluppo sostenibile, e l’interesse del singolo
sembrerebbero corrispondere. L’uno non potrebbe essere soddisfatto sen-
za la soddisfazione dell’altro e viceversa.
In virtù di tale corrispondenza e in considerazione del fatto che, co-
me anticipato, in tema di tutela del patrimonio, organizzazioni internazio-
nali e Stati si fanno mandatari all’interno dell’ordinamento internazionale
della protezione degli interessi dell’umanità, che in quanto tale non può
farlo non essendo tecnicamente un soggetto di diritto, la circostanza che
la tutela del patrimonio culturale venga considerata, seppur indirettamen-
te, parte della normativa sui diritti umani, sembra poter includere anche
gli individui (che, secondo parte della dottrina68 possono essere ritenuti
soggetti di diritto internazionale), accanto alle organizzazioni internazio-
nali e agli Stati, come soggetti abilitati ad agire direttamente a tutela del
patrimonio culturale.
In tale ottica, questi sembrerebbero potersi considerare, in teoria,
qualificati ad instaurare un procedimento di fronte agli organi giudicanti
o di monitoraggio esistenti per la tutela dei diritti umani a cui gli indivi-
dui possono direttamente accedere (come ad esempio, la Corte Europea
dei Diritti dell’Uomo, la Corte di Giustizia dell’UE, la Commissione In-
teramericana dei Diritti dell’Uomo e la Corte Africana dei Diritti Umani
e dei Popoli) per difendere il patrimonio culturale, sia in qualità di
portatori diretti dell’interesse a tale tutela, negata la quale la loro identità

68
CONFORTI, Diritto Internazionale, IX edizione, Napoli, 2013, 23-24.
LA DIMENSIONE UMANA DEL PATRIMONIO CULTURALE 57

(e quindi dignità) potrebbe essere lesa, sia in quanto, per così dire, “man-
datari”, insieme alle organizzazioni internazionali e agli Stati – come
indicato nel precedente paragrafo 2 –, dell’umanità nella salvaguardia del
patrimonio culturale. Infatti, l’interesse dell’umanità alla tutela del
patrimonio corrisponde, di fatto, all’interesse degli individui.
Nell’individuo, quindi, e nei mezzi che esso ha a disposizione nel-
l’ordinamento internazionale per difendere i suoi diritti umani, potrebbe-
ro coincidere la dimensione individuale e quella universale della tutela
del patrimonio culturale, in virtù della descritta interdipendenza tra le
stesse.

ABSTRACT

The Human Dimension of Cultural Heritage under International Law:


Identity and Cultural Rights

Protection of cultural heritage under international law may be


considered both in “universal” terms, which sees the whole of humanity as
the beneficiary of protection, and in “human” terms making individuals, with
their specific identities, the beneficiaries of protection.
While the first approach has always been largely integrated into interna-
tional law instruments, the second one has emerged mainly the in last few
years, with recent international instruments, in particular with UNESCO
agreements on intangible cultural heritage and on cultural diversity, which
have underlined the identity value of cultural heritage for individuals.
Such a human dimension of cultural heritage protection should be
considered together with the agreements on cultural rights, which are an
integral part of human rights.
Protection of cultural heritage is not expressly included within any
existing agreement on human rights. However, the interpretation of certain
human rights rules, in particular of certain rules on cultural rights related to
the right to access and enjoyment of cultural heritage and to the right to
participate in cultural life, according to doctrine and case law – mainly the
interpretation by the Group of Fribourg on cultural rights, the case law of
European Court on Human Rights and the United Nations Independent
Expert on cultural rights – seems to suggest, even if not always explicitly, a
reciprocal functional dependence, aimed at the protection of cultural identity
and dignity of individuals, between the protection of cultural heritage and
the above-mentioned cultural rights already included in international human
rights instruments.
58 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

As a consequence, it may be possible to consider the protection of


cultural heritage as included, even if indirectly, within the system of human
rights protection.
OSSERVATORIO EUROPEO

PRIME RIFLESSIONI SULLA TRANSATLANTIC TRADE AND


INVESTMENT PARTNERSHIP (TTIP)
FEDERICO DI DARIO

1. Il TTIP nel contesto della crisi.- Transatlantic Trade and Invest-


ment Partnership (TTIP) è la denominazione della proposta di accordo
commerciale volto alla liberalizzazione degli scambi di beni e servizi, in
corso di negoziazione tra l’Unione Europea e gli Stati Uniti. L’idea del
trattato, niente affatto recente1, prendeva corpo e si sviluppava in seno
all’High Level Working Group on Jobs and Growth (HLWG), un gruppo
di lavoro, i cui membri non sono mai stati rivelati, istituito il 28
novembre 2011 da USA ed UE per individuare le opportunità di espan-
sione del commercio e degli investimenti a livello transatlantico tenendo
in considerazione le proposte e le opinioni degli stakeholders del settore
pubblico e privato sul commercio e gli investimenti tra Stati Uniti e U-
nione Europea. L’HLWG pubblicava nel febbraio 2013 la propria
relazione finale2, in cui sollecitava l’inizio di negoziazioni al fine di
1
La possibilità circola infatti da decenni. Si veda a titolo di esempio Interview with
Angela Merkel, in The Financial Times, 2 gennaio 2007 in cui il cancelliere tedesco
dichiarava, tra le altre cose: «we have acumulated a certain expertise about single markets in
Europe, wich we can apply on the transatlantic level»; per una ricostruzione dettagliata dei
tentativi di integrazione commerciale tra Stati Uniti ed Europa si veda VAN SCHERPENBERG,
Integrating the Atlantic Economic Area, in SWP Research Paper, Ottobre 2006: l’Autore
individua nella conclusione, il 3 dicembre 1995, del New Transatlantic Agenda e del Joint
EU-US Action Plan, l’inizio di un percorso di cooperazione politica che avrebbe dovuto
portare alla creazione di un mercato transatlantico. Da allora i tentativi di portare a termine un
accordo sono stati molteplici, ma i risultati molto modesti. Su punto si veda anche LESTER,
BARBEE, The Challenge of Cooperation: Regulatory Trade Barriers in the Transatlantic
Trade and Investment Partnership, in Jou. Int. Ec. Law, 2013, 850 in cui si sostiene che
«Trans-Atlantic Business Council, had some early success with mutual recognition agree-
ments in areas such as telecommunications equipment, some medical devices, and other
limited product areas. However, the efforts seem to have lost momentum in recent years.
Other efforts, such as the US–EU High Level Regulatory Cooperation Forum, have also
produced limited results of a substantive nature, though it has encouraged an ongoing
dialogue of the issues».
2
Per informazioni sull’HLWG, compresa la relazione finale, si veda ec.europa.eu.
LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 59-82
EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
60 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

raggiungere un comprehensive agreement che si occupasse di questioni


relative a commercio, investimenti, regolazione dei mercati e, soprattutto,
che contribuisse «allo sviluppo di regole globali»3.
Proprio nella metà del 2013, sulla base delle conclusioni del-
l’HLWG, il Consiglio dell’Unione Europea ha autorizzato la Commissio-
ne ad avviare le trattative, inizialmente tenute segrete e solo di recente
rese note all’opinione pubblica.
Sebbene il TTIP non sia affatto il primo accordo di libero scambio
negoziato dall’Unione Europea, le trattative in corso hanno generato una
notevole apprensione nell’opinione pubblica europea, dovuta senz’altro
alle dimensioni economiche dell’accordo4. Eppure il profilo dimensionale
non è l’unico aspetto che desta preoccupazioni: proprio la particolare na-
tura dell’accordo fa presupporre che esso avrà conseguenze difficilmente
prevedibili sul piano normativo, sociale e ambientale5. In altre parole
l’eventuale conclusione di un trattato di libero scambio non potrà che
mettere in discussione l’intero assetto normativo europeo relativo ai beni
di consumo, alla sicurezza del consumatore, all’ambiente, ai servizi ban-
cari, finanziari e assicurativi, alla concorrenza, alla proprietà intellettuale,
agli appalti pubblici, ecc. Viene il dubbio che il vero fine del TTIP non
sia quello di un tradizionale accordo di scambio relativo ai dazi, bensì
quello di creare una «regulatory structure» internazionale, in grado di
fungere da motore dell’integrazione commerciale transatlantica scaval-
cando le lente procedure politiche di ciascun Paese6.
Viene inoltre da domandarsi se non sia stata la profonda crisi del-
l’UE, istituzionale7 prima che economica, a fungere da impulso per la

3
All’interno della relazione venivano individuate tre principali aree negoziali: «accesso al
mercato», «questioni normative e ostacoli non tariffari» (Non Tariff Barriers NTB), «norme
che affrontino le sfide e le opportunità di un commercio globale condiviso».
4
Si tratta, del più grande accordo commerciale mai negoziato coinvolgendo due aree che
rappresentano «quasi la metà del PIL del mondo e un terzo del commercio mondiale totale».
Per considerazioni di tal fatta si veda Commission Staff Working Document, Impact Assess-
ment Report on the future of EU-US trade relations, 12 marzo 2013, 9, disponibile su
trade.ec.europa.eu.
5
In effetti più che un Accordo doganale, volto cioè all’eliminazione delle barriere
tariffarie (i dazi), che d’altra parte già oggi sono di modesta entità, la sua finalità è il
raggiungimento di un elevato livello di omogeneità normativa tra l’UE e gli Stati Uniti in
modo da abbattere sensibilmente i costi di transazione generati dalle differenze nella
regolazione dei settori di mercato. Nell’Impact assessment, cit., 12, è la Commissione stessa
ad ammettere che le «transatlantic tariff barriers are comparatively low, given the magnitude
of trade between the EU and the US».
6
Si tratta dell’opinione di BAKER, TTIP: It’s Not About Trade!, disponibile su
www.social-europe.eu; l’opinione è condivisa da ALGOSTINO, Transatlantic Trade and
Investment Partnership: quando l’impero colpisce ancora?, in Costituzionalismo.it, fasc.
1/2014, 1-18.
7
Sulle implicazioni del mercato unico in mancanca di un gouvernement economique in
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 61

conclusione dell’accordo8. Sotto questo profilo è bene considerare che il


dibattito intorno al progetto di trattato transatlantico può essere colto ap-
pieno solo se posto nel contesto dei tentativi dell’Unione Europea, con-
finati sinora nell’orizzonte culturale neoliberista, di uscire dalla “grande
recessione”9. Secondo la Commissione10, la conclusione di un trattato di
libero scambio potrebbe condurre, nell’ipotesi più ampia di liberalizza-
zione e abbattimento delle barriere non tariffarie (c.d. ambitious scena-
rio), ad un aumento del PIL pari allo 0,48% per l’UE e ad uno 0,39% per
gli Stati Uniti. Per quanto riguarda l’impatto sociale e occupazionale,
l’approccio della Commissione è di tipo settoriale: l’assunto è che:
«workers will be moving into the sectors that are going to benefit from
greater demand»11. L’aumento del commercio, secondo la Commissione,
aprirà nuove opportunità di impresa, conducendo ad una diminuzione
dell’occupazione in alcuni settori e ad un più significativo aumento
dell’occupazione in altri, oltre che ad aumenti del salario di equilibrio sia
per i lavoratori “skilled” sia per quelli “unskilled”. A seguito della men-
zionata12 richiesta del Parlamento, il CEPS13 ha pubblicato le sue valuta-
zioni sull’IA della Commissione promuovendolo con non poche riserve.
Infatti il modello seguito nell’IA (Computable General Equilibrium,
CGE) viene considerato il migliore esistente per la stima «dell’impatto di
lungo termine» degli accordi di libero scambio nonostante i suoi numero-
si «svantaggi». In primo luogo si rileva come la natura del TTIP sia quel-

Europa non può non citarsi il profetico KALDOR, The Dynamic Effects of the Common Market,
in Further Essays on Applied Economics, 1971, 187 e ss.
8
È emblematico che l’Impact assessment, documento di carattere squisitamente economi-
co volto a dimostrare i benefici di un eventuale accordo transatlantico, sia stato affiancato alla
raccomandazione della Commissione al Consiglio per l’autorizzazione ad avviare il negoziato.
9
Non a caso la questione dell’impatto economico si sta affermando come il fulcro del
dibattito intorno all’accordo oltre che aver assunto rilevanza politica dal momento in cui il
Parlamento Europeo ha richiesto al Centre for European Policy Studies (CEPS) un giudizio
sull’Impact Assessment (IA) della Commissione, con riguardo specificatamente all’affidabili-
tà del modello economico utilizzato per valutare gli effetti sociali ed economici del Trattato.
Per una visione di insieme sull’approccio dell’UE alla politica commerciale comune si veda
GULOTTA, Recenti indirizzi dell’Unione europea in materia di politica commerciale e di
relazioni esterne, in Riv. Ital. Dir. Pubbl. Com., 2013, 536 ss. che nota: «la funzionalità delle
relazioni commerciali con l’estero al raggiungimento degli obiettivi richiamati (crescita e
occupazione) costituisce uno degli assiomi della strategia Europa 2020».
10
Sulla posizione della Commissione hanno avuto una grande influenza i seguenti studi:
FRANCOIS e altri, Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment, Centre for Policy
Research, Londra, Marzo 2013, disponibile su trade.ec.europa.eu; BERDEN e altri, Non-Tariff
Measures in EU-US Trade and Investment – An Economic Analysis, Ecorys, 11 dicembre
2009, disponibile su trade.ec.europa.eu.
11
Così Impact assessment, cit., 51.
12
Si v. supra, nota 9.
13
PELKMANS e altri, The Impact of TTIP: The underlying economic model and
comparisons, in Centre for European Policy Studies, ottobre 2014, n. 93.
62 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

la di «un patto ad ampio raggio normativo» volto all’abbattimento delle


barriere non tariffarie (NTB) e della eterogeneità normativa14, i cui van-
taggi sono difficilmente quantificabili dal punto di vista economico. Il
CEPS inoltre mette in luce le criticità del modello della Commissione nel
valutare l’impatto ambientale e sociale. La bocciatura più consistente ri-
guarda proprio l’inadeguatezza del modello CGE a considerare gli effetti
sull’occupazione, poiché esso assume, (e qui si svela il modello di stam-
po spiccatamente neoclassico alla base dell’IA), «il perfetto equilibrio tra
domanda e offerta di lavoro nel lungo periodo»15. In sostanza, sebbene si
utilizzi quale principale argomento a favore dell’accordo commerciale
quello dei benefici all’economia, lo studio della Commissione non è in
grado di fare chiarezza su come l’aumento di produzione, generato dalla
conclusione dell’accordo di libero scambio, sarà in grado di incidere
sull’occupazione16.

14
Si vedano sotto questo profilo le pregnanti considerazioni di LESTER, BARBEE, The
Challenge of Cooperation: Regulatory Trade Barriers, op. cit., 856: «problems of regulatory
divergence can be solved without international cooperation. Just like with free trade in general,
governments could liberalize unilaterally. (…) However, in practice, domestic political
resistance, sometimes for protectionist purposes, often means that solutions to these problems
will require international cooperation».
15
PELKMANS e altri, op. cit., 47.
16
A dire il vero lo studio del CEPS non è il solo a sollevare perplessità sull’impatto socia-
le del TTIP. Si veda RAZA e altri, Assessing the Claimed Benefits of the Transatlantic Trade
and Investment Partnership (TTIP), Austrian Foundation for Development Research (OFSE),
Vienna, 31 marzo 2014 che pone seri dubbi sulla attendibilità dei benefici ipotizzati dall’IA
della Commissione. Oltre a tensioni sulla bilancia dei pagamenti dell’UE e ad un calo delle
entrate dovuto all’abbattimento delle barriere tariffarie, lo studio dell’OFSE mette in luce co-
me il costo sociale dell’accordo non sia stato affatto considerato dallo studio della Commis-
sione. L’approccio dell’IA assume infatti che i lavoratori si muoveranno naturalmente verso i
settori in crescita senza considerare le difficoltà di riqualificazione per i lavoratori “unskilled”
e la possibilità che la fascia di lavoratori più anziana, perso il lavoro nel proprio settore, non
riesca a riposizionarsi nel nuovo scenario europeo, gravando così sulla spesa sociale degli
Stati membri. Questi costi di aggiustamento potrebbero essere ancora più acuti data la bassa
mobilità del lavoro che caratterizza l’UE e il periodo di crisi economica che essa sta attraver-
sando. Per citare solo un altro esempio si veda CAPALDO, The Trans-Atlantic Trade and
Investment Partnership: European Disintegration, Unemployment and Instability, Global
Development and Enviroment Institute (GDEI), Working Paper n. 14 - 03, ottobre 2014 che
critica aspramente gli effetti macroeconomici del TTIP proponendo, a differenza dello studio
del CEPS, un approccio alternativo (Global Policy Model, GPM) utilizzato dalle Nazioni Uni-
te per l’analisi degli scenari economici internazionali. Anzitutto si nota che l’aumento della
dipendenza commerciale dell’Unione Europea nei confronti degli Stati Uniti, a seguito del-
l’entrata in vigore dell’accordo di libero scambio, potrebbe «rendere l’UE vulnerabile nei
confronti delle condizioni macroeconomiche del Nord America». In altre parole l’assenza a
livello europeo di un’autorità fiscale centrale, in grado di effettuare manovre espansive nei
periodi di diminuzione delle importazioni dagli Stati Uniti, potrebbe condurre l’UE all’insta-
bilità economica. La simulazione degli effetti economici del TTIP condotta dal GDEI, come
anticipato basata sul modello GPM, conduce a risultati affatto diversi rispetto a quelli stimati
dalla Commissione: pur ipotizzando uno scenario di aumento del commercio tra UE e USA, il
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 63

La questione dell’impatto economico è solo una tra le tante relative


al negoziato sul TTIP che stanno oggi considerevolmente rallentando i
negoziati tra Unione Europea e Stati Uniti. Qui di seguito si cercherà
quindi di dare conto, dopo un breve inquadramento del contesto giuridico
entro cui il negoziato si svolge e senza pretendere di essere esaustivi, dei
principali punti su cui gli Stati membri dell’Unione si stanno dividendo e
che rischiano di bloccare il negoziato.

2. Il TTIP e la politica commerciale comune dell’Unione Europea.-


Pur seguendo un approccio sintetico, è utile tentare di definire il quadro
normativo entro il quale la Commissione sta conducendo il negoziato sul
TTIP. La politica commerciale comune (PCC) si inserisce nell’azione
esterna17 dell’Unione Europea e trova, a seguito del Trattato di Lisbona18,

risultato in termini di PIL potrebbe essere addirittura negativo per l’UE poiché la «domanda
interna di beni di basso valore aggiunto – nei quali l’UE è poco competitiva – spiazzerà quelli
ad alto valore aggiunto». Inoltre il modello proposto dal GDEI sarebbe in grado di quantifica-
re gli effetti di una caduta del PIL europeo sull’occupazione, ipotizzando che la perdita di
posti di lavoro sarà di circa 600.000 unità entro il 2025, stimando che l’effetto sui salari sarà
negativo e che vi sarà un trasferimento ulteriore di reddito dal lavoro al capitale con un
conseguente aumento delle disuguaglianze.
17
Sull’azione esterna dell’Unione Europea si vedano BARONCINI, CAFARO, NOVI, Le re-
lazioni esterne dell’Unione europea, Torino, 2012; EECKHOUT, EU External Relations Law,
Oxford, 2011; KOUTRAKOS e altri, The European Union’s External Relations a Year after
Lisbon, CLEER Working Papers 2011/3; MIGNOLLI, L’azione esterna dell’Unione europea ed
il principio di coerenza, Napoli, 2009.
18
Qui conviene fare cenno solo alle competenze. La storia della PCC è stata caratterizzata
da una serie di dispute tra UE e Stati membri su alcune specifiche materie. Il Trattato di
Lisbona «has now formally transferred the remaining key external commercial policy
competences under the umbrella of EU governance. Art. 207 of the TFEU added the terms
‘services’, ‘commercial aspects of intellectual property’ and ‘foreign direct investment’ to the
text of former Art. 133 of the EC Treaty, thereby expanding and consolidating the EU’s areas
of exclusive competences in the field of CCP». Così KLEIMANN, Taking Stock: EU Common
Commercial Policy in the Lisbon Era, in CEPS Working Documents, 29 aprile 2011, disponi-
bile su www.ceps.eu, 8. Per un quadro sulla politica commerciale comune a seguito del Trat-
tato di Lisbona si vedano: LANG, Artt. 206-207, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario
breve ai Trattati dell’Unione Europea, Padova, II ed., 2014, 1148 ss.; CONTALDI, Art. 206
TFUE, in TIZZANO (a cura di), Trattati dell’Unione Europea, Milano, 2014, 1701 ss.; PRETE,
Art. 206 e art. 207 TFUE, in CURTI GIALDINO (diretto da), Codice dell’Unione europea
operativo, Napoli, op. 13, 2012, 1514 ss.; KRAJEWSKY, The Reform of the Common Com-
mercial Policy, in BIONDI, EECKHOUT (eds.), European Union Law after the Treaty of Lisbon,
Oxford, 2012; BARATTA, La politica commerciale comune dopo il trattato di Lisbona, in Dir.
Comm. Int., 2012, 403-421; HOFFMEISTER, The European Union’s common commercial policy
a year after Lisbon - sea change or business as usual?, in KOUTRAKOS e altri, op. cit., 83 ss.;
MARELLA, Verso una nuova politica commerciale internazione dell’Ue dopo il Trattato di Li-
sbona?, in Lav. dir., 2011, 89-103; PIVA, La politica commerciale comune, in STROZZI (a cura
di), Diritto dell’Unione europea, Parte speciale, Torino, 2010, 437 ss.; LEAL-ARCAS, The
European Union’s Trade and Investment Policy after the Treaty of Lisbon, in JWIT, 2010,
463, 484-94; DIMOPOULOS, The Common Commercial Policy after Lisbon:Establishing
Parallelism Between Internal and External Economic Relations?, in Croatian YELP, 2008, 4,
64 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

la propria base giuridica negli articoli 206 e 207 TFUE. A proposito del-
l’azione esterna è da premettere che l’art. 21, par. 3, TUE prevede, da un
lato, che essa debba ispirarsi ai valori enunciati dall’articolo stesso19 e,
dall’altro, enuncia il “principio di coerenza”20. L’art. 207, al par. 1, con-
ferma che «la politica commerciale comune è condotta nel quadro dei
principi e obiettivi dell’azione esterna dell’Unione». Gli obiettivi specifi-
ci della PCC, enunciati all’art. 206 TFUE, mirano «allo sviluppo armo-
nioso del commercio mondiale, alla graduale soppressione delle restrizio-
ni agli scambi internazionali e agli investimenti esteri diretti, e alla ridu-
zione delle barriere doganali e di altro tipo». Come si può notare la
liberalizzazione del commercio mondiale, con il Trattato di Lisbona,
cessa di essere l’unico obiettivo della PCC, essendo essa soggetta ai
principi su cui si basa l’azione esterna dell’Unione21.
La procedura di negoziazione e conclusione di accordi22 con i Paesi
terzi è disciplinata dal combinato dell’art. 207 e dell’art. 218. L’impulso
a procedere alle negoziazioni avviene attraverso una raccomandazione
della Commissione al Consiglio che può autorizzarla ad avviare i nego-
ziati. La Commissione conduce le trattative, consultandosi con un comi-
tato speciale, «nel quadro delle direttive che il Consiglio può impartirle»
(art. 207, par. 3, TFUE), e riferisce periodicamente dell’andamento delle
stesse al Parlamento Europeo23. Proprio il ruolo del Parlamento Europeo

101-129, www.cyelp.com; ID., The effects of the Lisbon Treaty on the Principles and
Objectives of the Common Commercial Policy, in Eur. For. Aff. Rev., 2010, 165 ss.
19
Si v. art. 21, par. 1. Per una critica alla “politicizzazione” della politica commerciale si
veda BUNGENBERG, Going Global? The EU Common Commercial Policy After Lisbon, in Eur.
YIEL, 2010, 128.
20
«L’Unione assicura la coerenza tra i vari settori dell’azione esterna e tra questi e le altre
politiche».
21
In questo senso GSTÖLL, The European Union’s Trade Policy, in Ristumeikan
International Affairs, 2013, 11, 51 – 52, il quale ritiene che, a seguito del Trattato di Lisbona:
«EU trade policy shall thus be guided by much broader goals than simply liberalizing trade
and investment. The European Union aims to combine economic interests, political values
and other norms in its external relations, yet without indicating any prioritization among these
objectives». Secondo LANG, Artt. 206-207, cit. 1149, obiettivi della PCC sono «pari ordinati»
e spetta alle istituzioni dell’Unione trovare un equilibrio tra di essi.
22
Sul punto si v. BARONCINI, L’Unione Europea e la procedura di conclusione degli
accordi internazionali dopo il Trattato di Lisbona, in Cuadernos de Derecho Transnacional,
2013, 5, 1, 5 ss..
23
A tal proposito si v. RIGOD, Global Europe: The EU’s New Trade Policy in its Legal
Context, in Colum. JEL, 2012, 18, 2, 16 - 17 il quale precisa che «the bodies to which the
Commission reports pursuant to this proviso are, on the one hand, the Council’s Trade Policy
Committee (TPC), which consists of Member States’ representatives; and, on the other hand,
Parliament’s Committee on International Trade (INTA Committee)». La riforma di Lisbona
ha accresciuto i poteri del Parlamento che «arrivano a lambire quella sorta di dominio riserva-
to del Consiglio e della Commissione, sia durante i negoziati di trattati internazionali, sia gra-
zie al procedimento di co-decisione» così MARELLA, op. cit., 102. Bisogna considerare che,
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 65

all’interno di questa procedura è tra i più spinosi poiché esso dovrebbe


garantire la democraticità dell’intera politica commerciale comune. Ri-
sulta quindi fondamentale che il ruolo del Parlamento non si riduca al-
l’approvazione degli accordi ma che esso possa interagire con il nego-
ziatore in corso d’opera24.
Sugli aspetti qui considerati vi sono da fare tre ulteriori considera-
zioni per avere un quadro chiaro del contesto dei negoziati degli accordi
internazionali dell’UE e, più nello specifico, degli accordi su commercio
e investimenti: anzitutto gli accordi “misti”25, cioè quelli che coinvolgono
materie non rientranti tra le competenze esclusive dell’Unione e che,
pertanto, necessitano «non solo di una decisione dell’Unione ma anche la
ratifica degli Stati membri»26 e, in generale, della collaborazione degli
stessi per l’adempimento degli impegni internazionali assunti dalla UE27.

prima della riforma di Lisbona, il Parlamento Europeo, senza una concreta base giuridica, ha
ottenuto di poter dare la propria approvazione agli accordi internazionali benché «EU
parliamentary dissent in the pre-Lisbon era has only been a theoretical scenario». Così
KLEIMANN, op. cit., 7. Oggi, seguendo il dospositivo dell’art. 218 par. 6, «whenever an
international agreement covers an area, to which the ordinary legislative procedure applies, its
conclusion requires the consent of the European Parliament». Così KRAJEWSKY, op. cit., 28.
24
Sotto questo profilo nota ALEMANNO, The Transatlantic Trade and Investment
Partnership and the parliamentary dimension of regulatory cooperation, 9 aprile 2014, 48,
disponibile su www.europarl.europa.eu: «The duty to inform the EP during the negotiations
does not mean that the EP has the right to exercise its influence on the substance of the
agreement. However, by leveraging on its consent authority, the EP has developed a tradition
of adopting recommendations, on the basis of a report from the Committee responsible, which
must be taken into account before the conclusion of the international agreement under
consideration».
25
In merito agli accordi misti BARONCINI, op. cit., 10 fa notare che «laddove un progetto
di accordo non sia essenzialmente riconducibile ad una competenza esclusiva europea, l’esi-
genza, per l’Unione, di ricorrere anche ad una competenza concorrente, comporta pressoché
sistematicamente la scelta, politica e pragmatica, del persistente affiancamento degli Stati
membri nel processo di approvazione di quell’accordo». Si vedano inoltre IANNIELLO SALI-
CETI, Art. 218 TFUE, in CURTI GIALDINO (diretto da), op. cit., 1599 ss. il quale segnala «il
tentativo, da parte degli Stati membri, di conferire ad ogni futuro accordo la natura “mista”»
attraverso l’inserimento pretestuso di clausole che non rientrano nella competenza esclusiva
dell’UE; MIGNOLLI, Art. 216 TFUE, in TIZZANO (a cura di), op. cit., 1777 ss.; per un
inquadramento degli accordi misti in materia di politica commerciale comune si v. CALIGIURI,
Art. 207 TFUE, ivi, 1716.
26
Così VILLANI, Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, III ed., Bari, 2013, 228. Si v.
inoltre TESAURO, Diritto dell’Unione europea, Padova, 2010, 83 ss. Sul tema ampiamente
PIVA, op. cit., 440, il quale ritiene che, in relazione agli accordi misti e al tema delle compe-
tenze in materia di PCC, proprio la riforma di Lisbona abbia neutralizzato «la naturale vis
espansiva della competenza in tema di politica commerciale comune» al fine di «categoriz-
zare maggiormente le competenze e, a tal riguardo, far permanere di una sorte di noyau dur di
competenza propria degli Stati membri». Si v. anche ADAM, TIZZANO, Lineamenti di diritto
dell’Unione europea, Torino, 2014, 486 ss.
27
È la posizione della Corte di Giustizia. Si v. sentenza 20 aprile 2010, C-246/07, Com-
missione c. Svezia. Sul punto si v. VILLANI, op. cit., 228 ss. Aggiunge MIGNOLLI, Art. 216
TFUE, cit., 1778, che «una volta concluso un accordo misto, Stati membri e Unione sono vin-
66 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

In secondo luogo l’art. 218, par. 11, TFUE stabilisce che uno Stato mem-
bro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono
richiedere un parere alla Corte di giustizia circa la compatibilità di un ac-
cordo con i Trattati e, se il parere fosse negativo, l’accordo non entrereb-
be in vigore salvo modifiche dello stesso o revisione dei Trattati28. Detto
altrimenti: un accordo internazionale non può modificare i Trattati e deve
essere compatibile con essi. La terza considerazione riguarda l’efficacia e
l’esecuzione degli accordi: essi vincolano le «istituzioni dell’Unione e gli
Stati membri» (art. 216 par. 2 TFUE). La Corte di giustizia ha inteso tale
vincolo come “interno” all’ordinamento dell’UE e non come derivante
dal diritto internazionale29. Questo passaggio interpretativo, che si appli-
ca anche agli accordi misti, implica, da un lato, che la stessa Corte di giu-
stizia può pronunciarsi su eventuali infrazioni degli Stati membri o eser-
citare la propria competenza a titolo pregiudiziale, dall’altro, che, essen-
do gli accordi integrati nell’ordinamento dell’Unione, essi possono avere
effetto diretto per i singoli, che potranno rivolgersi al giudice per eserci-
tare i diritti derivanti da norme chiare, incondizionate e precise dell’ac-
cordo internazionale30. Sotto quest’ultimo profilo v’è da considerare che

colati dal principio di leale collaborazione, a non creare ostacoli alla piena e diretta ese-
cuzione dell’accordo».
28
Sulla ratio della norma si v. i chiarimenti di BARONCINI, op. cit., 35.
29
Si v. a tale proposito la sentenza 26 ottobre 1982, causa 104/81, Kupferberg. Sintetizza
bene il concetto MIGNOLLI, Art. 216 TFUE, in Trattati dell’Unione Europea, cit., 1779: «gli
accordi conclusi dall’Unione, in quanto vincolanti per le istituzioni e per gli Stati membri, so-
no da collocarsi in una posizione di primato rispetto al diritto derivato, ma subordinata rispet-
to al diritto primario». Per un inquadramento della questione si v. anche ADAM, TIZZANO, op.
cit., 140 ss.; GATTINARA, Art. 216 TFUE, in CURTI GIALDINO (diretto da), op. cit., 1583 ss.
L’analisi dell’art. 218 par. 11 TFUE si trova in IANNIELLO SALICETI, Art. 218 TFUE, cit., 1608
ss.; MIGNOLLI, Art. 218 TFUE, cit., 1804 ss. Tale funzione consultiva può essere esercitata «in
qualsiasi momento prima che il consenso della Comunità ad essere vincolata dall’accordo sia
definitivamente espresso» (così parere Corte di giustizia 15 novembre 1994, 1/94). A seguito
della conclusione del trattato, lo scrutinio potrà avvenire «nel quadro di una delle competenze
di legittimità spettanti alla Corte», così ADAM, TIZZANO, op. cit., 143. Un’analisi accurata
«des rapports entre la compétence consultative et les autres voies de droit» si trova in
GATTINARA, La compétence consultative de la Cour de justice aprés les avis 1/00 et 2/00, in
Rev. Dr. UE, 2003, 717 ss. Per un primo approccio alla giurisprudenza della Corte in materia
si v. sentenza 9 agosto 1994, C-327-91, Francia c. Commissione e sentenza 10 marzo 1998,
C-122/95, Germania c. Consiglio.
30
Sulla questione degli effetti diretti degli accordi internazionali dell’UE si vedano, inter
alia, VILLANI, op. cit., 255 ss.; MIGNOLLI, Art. 216 TFUE, in TIZZANO (a cura di), op. cit.,
1778 ss.; GATTINARA, Art. 216 TFUE, cit., 1585 ss.; ADAM, TIZZANO, op. cit., 140 ss.; CASO-
LARI, L’incorporazione del diritto internazionale nell’ordinamento dell’Unione europea, Mi-
lano, 2008; MANSERVISI, Ancora una pronuncia della Corte di giustizia sul tema degli effetti
delle disposizioni di diritto internazionale pattizio, in Studium Iuris, 2006, 636 ss.; BONAFÉ,
Principio di reciprocità ed effetti diretti degli accordi internazionali nella C.E.: in margine
alla sentenza “Portogallo c. Consiglio”, in Dir. Un. Eur., 2000, 601 ss.; MARCHISELLO,
L’efficacia diretta degli accordi internazionali della Comunità Europea dopo la sentenza
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 67

la posizione della Corte di giustizia sugli accordi commerciali è sensibil-


mente diversa: questi ultimi infatti contengono disposizioni, salvo casi
circostanziati, troppo flessibili per avere un effetto diretto e generare di-
ritti e obblighi in capo ai singoli31.
Seguendo il combinato disposto degli articoli 207 e 218 del TFUE,
la Commissione il 12 marzo 2013 formulava la propria raccomandazio-
ne32 al fine di ottenere una decisione del Consiglio che autorizzasse l’av-
vio delle trattative, accompagnando ad essa un corposo documento atto a
valutare l’impatto di un eventuale trattato di libero scambio tra UE e
USA. Si è appreso solo il 9 ottobre 2014, attraverso la declassificazione
del mandato, che il Consiglio ha autorizzato il 17 giugno 2013 la Com-
missione a dare avvio ai negoziati per la conclusione del TTIP33. Come
già indicato le trattative sono ancora in corso e per ora il ruolo del Parla-
mento Europeo è stato piuttosto marginale. Anche il ruolo degli Stati
membri è stato poco incisivo, nonostante l’ex-Commissario al commer-
cio De Gucht abbia affermato che «molto probabilmente» la natura del
TTIP sarà quella di un «accordo misto» e per questo necessiti della col-
laborazione e della ratifica degli Stati membri34. Non è un caso che ulti-
mamente, all’interno dei parlamenti nazionali, vi sia un certo fermento al
fine di ottenere un coinvolgimento, almeno attraverso la possibilità di ac-
cedere agli atti del negoziato, nella procedura di conclusione dell’accor-

Kupferberg, in RDI, 1984, 259 ss.; CAEIROS, L’effet direct des accords internationaux conclus
par la CEE, in RMC, 1984, 526 ss.
31
Sul punto, inter alia, sentenza della Corte del 12 dicembre 1972, cause riunite da 21 a
24/72, International Fruit Company e altri c. Produktschap voor Groenten en Fruit; sentenza
23 novembre 1999, causa 149/96, Portogallo c. Consiglio. In merito, oltre a quanto già citato
nella nota precedente, si v. MENGOZZI, La Corte di giustizia dell’Unione europea e l’invoca-
zione di regole OMC da parte di imprese operanti sul mercato internazionale, in Dir. Comm.
Int., 2012, 465-472; ID., La Cour de justice et l’applicabilité des règles de l’OMC en droit
communaitaire à la lumière de l’affaire Portugal c. Conseil, in RDUE, 2000, 509 ss.; PIVA,
op. cit., 440 ss.; BONI, Accordi OMC, norme comunitarie, tutela giurisdizionale, Milano,
2008; PICONE, LIGUSTRO, Diritto dell’Organizzazione mondiale del commercio, Padova, 2002,
550 ss.; VENTURINI, Sulla diretta applicabilità delle norme del GATT, in RDI, 1989, 784 ss.
Per considerazioni intorno al ruolo interpretativo della Corte di giustizia, si v. MOSCHETTA, Il
ruolo dell’interpretazione della Corte per la diretta applicabilità degli accordi OMC in
ambito comunitario, in Riv. Ital. Dir. Pubbl. Com., 2002, 844 ss.
32
Recommendation for a Council Decision authorising the opening of negotiations on a
comprehensive trade and investment agreement, called the Transatlantic Trade and
Investment Partnership, between the European Union and The United States of America, 12
marzo 2013, disponibile su www.citizen.org.
33
Consiglio dell’Unione Europea, Direttive di negoziato sul Partenariato transatlantico
per gli scambi e gli investimenti tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America, 9 ottobre
2014, disponibile su data.consilium.europa.eu.
34
De Gucht assures that TTIP will probably be a mixed agreement, la notizia è
disponibile su: www.bilaterals.org.
68 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

do35. Da quanto sopra delineato, se si arrivasse alla conclusione del TTIP,


esso diverrebbe parte integrante del diritto dell’Unione, con la conse-
guenza che, se compatibile con i Trattati, il diritto derivato dell’UE sareb-
be subordinato all’accordo: da un lato il diritto derivato andrebbe inter-
pretato conformemente alle disposizioni dell’accordo e dall’altro gli atti
posti in essere in violazione di esso sarebbero invalidi.

3. Una analisi sommaria del contenuto del mandato a negoziare at-


tribuito alla Commissione.- La declassificazione del mandato sul TTIP, a
cui si è accennato, è giunta a seguito dell’ondata di polemiche sulla se-
gretezza delle negoziazioni sull’accordo36.
Passando all’analisi delle direttive del mandato, è da premettere che
la portata molto generale di esse lascia una discrezionalità abbastanza
ampia alla Commissione. Ad ogni modo, gli aspetti cruciali del mandato,

35
Per un sunto della discussione parlamentare in Italia si v. GIOVINAZZO, Ttip, la Camera
chiede più trasparenza ma si divide tra favorevoli e contrari, disponibile su www.eunews.it;
si v. inoltre FOX, EU-US trade deal must have national approval, say MPs, disponibile su
euobserver.com, che riporta la notizia di una lettera inviata da parlamentari appartenenti a 16
Paesi dell’UE che chiedono alla Commissione che il TTIP venga considerato un accordo
misto; in Germania il dibattito si è concentrato più che altro sul meccanismo di risoluzione
delle controversie ISDS (si v. infra) e il Bundesrat (si v. Beschluss des Bundesrates,
Drucksache 295/14) ha considerato l’ISDS rischioso e non necessario; informazioni sulla
posizione del Governo tedesco sono disponibili su www.bundestag.de; in Francia l’Assemblée
Nationale si è espressa (si v. Résolution européenne 23 novembre 2014 n. 428) sull’accordo
con il Canada (CETA) chiedendo al Consiglio, tra le altre cose, «d’affirmer clairement la
qualification juridique d’accord mixte de l’accord économique et commercial entre le Canada
et l’Union européenne” e “que soient définies avec précision les modalités de composition, de
saisine, de décision et de contrôle du processus de coopération réglementaire» ed è ben
prevedibile che simili istanze verranno avanzate per il TTIP. Il dibattito tra parlamento e
governo francesi su CETA e TTIP è disponibile su www.dailymotion.com.
36
Inaspritasi a seguito della decisione della Commissione di non registrare la proposta di
iniziativa popolare europea (si veda European Commission, Your request for registration of a
proposed citizens’ initiative entitled “STOP TTIP”, disponibile su ec..europa.eu) con la quale
si era richiesto alla Commissione stessa di sollecitare il Consiglio al fine di revocare il
mandato a negoziare il Trattato, sulla base degli articoli 11, par. 4, TUE e 24, par. 1, TFUE e
sul Regolamento n. 211/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio, ha rinfocolato il so-
spetto che la Commissione non voglia realmente coinvolgere i cittadini nelle decisioni di
politica commerciale europea. V’è da ammettere comunque che l’iniziativa popolare aveva
una base giuridica alquanto vacillante visto che lo stesso TUE prevede che i «cittadini del-
l’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero signifi-
cativo di Stati membri» (art. 11, par. 4) possano invitare la Commissione ad adottare «un atto
giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati». La richiesta di iniziativa popolare
poteva essere registrata solo considerarando la revoca di un mandato alla stregua di un atto
giuridico dell’Unione. La Commissione ha ritenuto che la revoca del mandato non rientri nel
diritto di proporre l’adozione di «un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei
Trattati», che il mandato non possa considerarsi un atto giuridico ma un mero atto interistitu-
zionale e che, di conseguenza, la proposta esuli dalla competenza della Commissione di pre-
sentare una proposta di atto giuridico (art. 4, co. 2, lett. b, del Regolamento n. 211/2011).
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 69

che d’altra parte stanno oggi caratterizzando le trattative tra Unione Euro-
pea e Stati Uniti, ci sembrano essere quelli di seguito indicati. Anzitutto
va evidenziato il tentativo di contemperare l’apertura di nuove opportu-
nità di commercio e investimento con la tutela del lavoro, dell’ambiente,
della salute, della sicurezza e della diversità culturale. A tal fine, le diret-
tive riguardanti l’accesso al mercato, nel tentativo di eliminazione totale
delle barriere tariffarie, si preoccupano di specificare che si terrà conto
degli interessi dei produttori dell’Unione (par. 11), che saranno previste
per entrambe le parti misure anti-dumping e compensative (par. 13), che
sarà inserita una clausola di salvaguardia bilaterale (par. 14). Per ciò che
concerne gli ostacoli non tariffari (NTB, cioè ostacoli diversi dalle tariffe
come restrizioni quantitative, licenze, standard tecnici ecc.) e il raggiun-
gimento della compatibilità normativa si stabilisce che l’accordo «non
deve pregiudicare il diritto di legiferare conformemente al livello di tutela
della salute, della sicurezza, dei consumatori, del lavoro, dell’ambiente e
della diversità culturale»37. Considerato che gli ostacoli tariffari sono già
allo stato attuale poco rilevanti nel commercio tra UE e USA, il vero sno-
do negoziale riguarda proprio l’abbattimento della divergenza normativa
e delle barriere non tariffarie. Tuttavia non si è ancora ben compreso
come il fenomeno di convergenza normativa38 delle rispettive legislazioni
non intaccherà i livelli attuali di tutela dei soggetti “protetti” (consuma-
tori, risparmiatori, investitori, lavoratori, piccoli imprenditori), special-
mente in alcuni settori come l’agroalimentare, il settore bancario, assicu-
rativo e dei servizi finanziari39 e in alcune materie come la disciplina dei

37
Notano BERGKAMP, KOGAN, Trade, the Precautionary Principle, and Post-Modern
Regulatory Process, in Eur. Jou. Risk Reg., 2013, 496 ss., che «the main objectives of the EU-
US trade deal is to reduce ‘unnecessary’ costs for companies, ‘while maintaining high levels
of health, safety, consumer and environmental protection’. This requires not only the
elimination or reduction of existing NTBs, but also the prevention of newones. Whether a non
tariff regulatory measure rises to the level of an ‘unnecessary’ non-tariff barrier to trade,
however, is likely to become a source of controversy». È perciò presumibile che la
prevenzione dell’insorgere di barriere non tariffarie andrà di pari passo con l’istituzione di
meccanismo di repressione delle misure non tariffarie non necessarie.
38
Sottolineano LESTER, BARBEE, op. cit., 857 ss., che la convergenza normativa, da attuar-
si mediante cooperazione, può avvenire in due modi: «Harmonization implies the alignment
of regulations to a single best practice. Usually a voluntary agreement, harmonization can be
based on a reference to international standards from a standard-setting body, or simply
involve coordination among nations. (…) Mutual Recognition can be achieved through
mutual recognition agreements or the acknowledgement of regulatory equivalence».
39
Sulla possibile influenza del TTIP sui servizi finanziari si veda LANNOO, Financial
Services and the Transatlantic Trade and Investment Partnership, in Centre for European
Policy Studies, 20 novembre 2013, 302 secondo il quale: «Inclusion of financial services
could (also) be an opportunity to strengthen prudential rules and consumer protection provi-
sions on both sides. In a post-crisis environment, fears that this would lead to a levelling of
protection seem to be unjustified».
70 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

contratti del consumatore, la tutela dei lavoratori e delle piccole e medie


imprese, la sicurezza sociale.
In secondo luogo, c’è la questione della tutela e della liberalizzazio-
ne degli investimenti. Il mandato stabilisce che il trattato dovrà assicurare
«il più alto grado possibile di tutela giuridica e certezza del diritto per gli
investitori europei negli Stati Uniti», «dovrà prevedere la promozione
degli standard di tutela europei in modo da aumentare l’attrattiva del-
l’Europa quale luogo di investimenti esteri», dovrà assicurare «completa
tutela e sicurezza per gli investitori e per gli investimenti». A tal pro-
posito si profila la possibilità di istituire un meccanismo di risoluzione
delle controversie del tipo Investor-state dispute settlement (ISDS): l’in-
vestitore straniero, secondo tale modello, può rivolgersi ad un tribunale
arbitrale se considera che lo Stato nel quale ha investito stia violando gli
obblighi imposti dall’accordo. Questo tipo di previsione, molto in voga
nei recenti accordi sugli investimenti, è uno degli aspetti maggiormente
controversi e discussi del mandato negoziale e delle stesse negoziazioni
tra UE e USA e pertanto sarà oggetto di specifica analisi40.
In terzo luogo, si segnala la previsione di interventi normativi con-
cernenti materie e settori particolari (par. 28 ss.). Si tratta di quelle che
nel mandato vengono definite «norme», espressione volutamente generi-
ca per indicare determinate questioni normative considerate evidentemen-
te critiche dal mandante e che quindi necessitano di particolare attenzione.
Tra le altre troviamo: i diritti di proprietà intellettuale e le indicazioni
geografiche, l’antitrust, le fusioni e gli aiuti di Stato, l’energia e le mate-
rie prime, i pagamenti correnti e la liberalizzazione totale dei movimenti
di capitale, le disposizioni relative alle piccole e medie imprese.
Appare evidente, da quanto in precedenza indicato, che il mandato
affidato alla Commissione è molto generico. Inoltre dalle relazioni sui
cicli di negoziazione, pubblicate dalle parti, non emerge con chiarezza
quale sia lo stato di avanzamento della trattativa41. Benché nei mesi
scorsi siano circolati stralci e bozze relative al TTIP42 che hanno lasciato
40
Si veda infra, par. 4.
41
Il primo ciclo di negoziazioni si è tenuto dal 7 al 12 luglio 2013. L’ottimismo della fase
iniziale, decifrabile dagli scarni comunicati stampa rilasciati (si v. ad esempio European Com-
mission Press Release 12 luglio 2013, EU and US conclude first round of TTIP negotiations
in Washington), si è molto ridimensionato. Al termine dell’ultimo ciclo, l’ottavo, tenutosi
all’inizio di febbraio 2015, le questioni da risolvere sono ancora molto numerose. Bisogna
inoltre considerare che alcuni tra gli aspetti più controversi come l’ISDS non sono stati af-
frontati (si v. European Commission, Report of the eighth round of negotiations, disponibile
su trade.ec.europa.eu).
42
A tale proposito si segnala che il 7 gennaio 2015, la Commissione ha pubblicato una
serie di documenti relativi al negoziato sulla Transatlantic partnership (TTIP) tra Unione
Europea e Stati Uniti. Sul sito della Commissione si possono reperire alcune bozze iniziali
(Textual proposals) dell’UE proposte ai negoziatori statunitensi e position papers che svelano
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 71

presagire una imminente conclusione dell’accordo tra le parti, ultima-


mente nella stampa europea sembra prevalere una certa cautela, se non
addirittura un certo pessimismo, sull’andamento del negoziato, in specie
sugli aspetti citati relativi all’ISDS e alla regolazione di alcuni settori di
mercato. Anche la circostanza dell’attesa per l’insediamento della nuova
Commissione Juncker ha giocato un ruolo nel frenare le trattative negli
ultimi mesi, sebbene il nuovo Commissario al commercio, Cecilia
Malmström, abbia dichiarato la volontà di portare avanti le negoziazioni
del TTIP e di «migliorare la trasparenza ma mantenere la riservatezza
necessaria in questo tipo di trattative»43.

4. La tutela degli investimenti e la questione dell’Investor-State


Dispute Settlement (ISDS).- Come anticipato, il mandato contiene diret-
tive molto ampie sulla tutela e la liberalizzazione degli investimenti,
coinvolgendo sia gli investimenti diretti esteri (Foreign Direct Investment,
FDI) che «settori di competenza mista quali gli investimenti di portafo-
glio e gli aspetti della proprietà e dell’esproprio» (par. 22)44. Il mandato

l’approccio dell’Unione su determinate questioni. Inoltre per molte materie, come ad esempio
gli appalti pubblici e le norme sull’origine, viene fornita solo una scheda informativa.
43
La notizia è disponibile su www.euractiv.com. Le parole del Commissario evocano una
sorta di “trasparenza temperata” che richiama l’art. 1 par. 2 del TUE secondo cui le decisioni
sono «prese nel modo più trasparente possibile». Secondo BERGKAMP, KOGAN, op. cit., 494:
«To their credit, the European Commission and the Office of the United States Trade
Representative (“USTR”) have, thus far, been more transparent than during prior trade
negotiations»; nonostante questo, non sono mancate le proteste dell’opinione pubblica. Gli
autori inoltre avvertono: «The desire to negotiate in secrecy may be understandable, but it
may also involve a risk of backfiring, either during the process or at the end».
44
Qui si può solo accennare alla tormenata vicenda relativa alla competenza dell’UE sugli
investimenti che non a caso è stata di recente definita «a special case going beyond the
fragmentation of international investment law and of public international law», così CHAISSE,
Promises and Pitfalls of the European Union Policy on Foreign Investment — How will the
New EU Competence on FDI affect the Emerging Global Regime?, in Jou. Int. Ec. Law, 2012,
51-84. Si v. per un’introduzione al tema del rapporto tra Trattati, FDI e, più in generale
Bilateral Investment Treaties (BIT) LANG, Artt. 206-207, 1151 e ss. Per quello che qui inte-
ressa: la competenza sui FDI è stata attribuita all’UE (art. 207 TFUE) dopo anni di controver-
sie. Benché non vi sia una definizione di FDI nei Trattati, la Commissione (si v. COM (2010)
343, del 7 luglio 2010, Verso una politica globale europea degli investimenti internazionali)
ritiene che essi servano «a stabilire collegamenti durevoli e diretti con l’impresa a disposizio-
ne della quale viene messo il capitale necessario a realizzare un’attività economica» mentre
gli investimenti di portafoglio, data la loro volatilità, sarebbero esclusi dai FDI. Una defi-
nizione di FDI è contenuta anche nell’all. I della direttiva 88/361 CEE (relativa all’attuazione
dell’art. 67 del Trattato). Per ciò che concerne la proprietà e l’esproprio, l’art. 345 TFUE
stabilisce che i Trattati «lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli
Stati membri». Per un inquadramento sui problemi definitori in merito si v., tra gli altri,
SCHERER, International Investment Law, Cheltenham, 2013, 59 ss.; SCHREUER, Investment,
Iternational Protection, in Max Planck EPIL, Oxford, 2012, 332 ss.; SCISO, Appunti di diritto
internazionale dell’economia, Torino, 2012, 177 ss.; SACERDOTI, Bilateral Treaties and
72 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

prevede inoltre la possibile «inclusione della tutela degli investimenti e


della risoluzione delle controversie tra investitore e Stato» che sta gene-
rando non poche frizioni tra gli Stati membri dell’UE45. La previsione
dell’ISDS è giustificata dalla Commissione sottolineando i vantaggi che
ne deriverebbero per gli investitori europei negli Stati Uniti46 e richia-
mando i benefici che solitamente la letteratura ha associato ad un mecca-
nismo simile: anzitutto, dalla prospettiva dell’investitore straniero, le cor-
ti nazionali appaiono più costose e meno efficienti rispetto all’arbitrato,
oltre a non essere percepite come imparziali ed equipaggiate della com-
petenza tecnica necessaria per risolvere questo tipo di dispute47. Dalla
prospettiva dello Stato l’ISDS ha un vantaggio squisitamente politico: co-
struire la fiducia necessaria per attrarre i tanto agognati investimenti e-
steri48. Se però proviamo a trascendere dalla prospettiva delle parti e dei
loro benefici, tentando di adottare un criterio che colga la causa del-
l’affermarsi dell’arbitrato sugli investimenti, si rileva che esso ha svolto,
storicamente, funzioni tra loro diverse: seguendo un approccio quantitati-
vo49, l’arbitrato sugli investimenti è stato inizialmente utilizzato come u-

Multilateral Instruments on Investment Protection, in DAMROSCH, SACERDOTI, Enforcing


International Law throught non forcible measures, La Haye, 1998, 270 ss.
45
La disposizione, a dire il vero, non stupisce. Nella citata Comunicazione della Commis-
sione (nota 37) si esprime un certo entusiasmo nei confronti dei sistemi ISDS e si legge, tra le
altre cose, che «l’Unione dovrebbe sfruttare le prassi degli Stati membri per giungere a
meccanismi di questo tipo moderni ed efficaci». Il Consiglio, per parte sua ha sottolineato
«the need for an effective investor-to-state dispute settlement mechanism in the EU invest-
ment agreements» (si v. Council of the European Union, Conclusions on a comprehensive
European international investment policy, 25 ottobre 2010, par. 18, disponibile su
www.consilium.europa.eu; sul rapporto tra ISDS e UE ampiamente TAMS, Procedural aspects
of Investor-State Dispute Settlement: the emergenceof a European approach, 27 febbraio
2014, disponibile su papers.ssrn.com.
46
Si v. la dichiarazione dell’ex Commissario De Gucht per conto della Commissione al
Parlamento, 27 gennaio 2014, www.europarl.europa.eu.
47
È l’opinione di CHOI, The present and future of the Investor - State Dispute Settlement
paradigm, in Jou. Int. Ec. Law, 2007, 734 ss.
48
Per attirare i quali, sia permessa la chiosa, negli ultimi anni, specie in Italia, si è messo
in piedi il feticcio retorico della “necessità delle riforme strutturali” che, oltre tutto, non si sa
con esattezza in cosa consistano. Solitamente si fa riferimento ad una serie di interventi di
liberalizzazione dei mercati e di consolidamento della finanza pubblica che ricordano non
troppo vagamente il pacchetto di riforme del c.d. Washington consensus. Per un inquadramen-
to si v. WILLIAMSON, A Short History of the Washington Consensus, in SERRA, STIGLITZ, The
Washington Consensus Reconsidered, Oxford, 2008, 14 e ss. Sul rapporto critico tra accordi
internazionali sugli investimenti, sovranità e capacità di attrarre investimenti esteri
CHOUDHURY, Business Law Forum: Balancing Investor Protections, the Environment and
Human Rights: International Investment Law as a Global Public Good, in Lewis & Clark
Law Review, 2013, 482 ss. In merito cfr. SACERDOTI e altri (edited by), General Interests of
Host States in International Investment Law, Cambridge, 2014, 1 ss.
49
Si segue l’opinione di SCHULTZ, DUPONT, Investment Arbitration: Promoting the Rule
of Law or Over-Empowering Investors? A Quantitative Empirical Study, in King’s College
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 73

no strumento “neocoloniale” per affermare gli interessi dei Paesi svilup-


pati su quelli in via di sviluppo e, al contempo, ha svolto la funzione di
imporre la rule of law nei Paesi scarsamente affidabili sotto il profilo co-
stituzionale e amministrativo50; in un secondo momento, esso ha preso a
fungere da veicolo per il rafforzamento di una sorta di international rule
of law. Appare pertanto utile richiamare l’idea, iconica ed efficace, del-
l’arbitrato internazionale “come specie del diritto amministrativo globa-
le”51. Andando oltre rispetto all’idea dell’ISDS come strumento di risolu-
zione delle controversie semplicemente più duttile, più affidabile e più
veloce, si può cogliere la sua dimensione di «instrument of global
governance» 52 . Questo ruolo si manifesta chiaramente quando «ar-
bitrators strive to create jurisprudence constante» 53: gli arbitri, lungi
dall’esercitare la loro funzione «as Montesquieuan bouches de la loi»54,
contribuiscono allo sviluppo del diritto economico globale 55 quale

London Dickson Poon School of Law Legal Studies Research Paper Series, paper n. 16, 2014;
27-28.
50
È quanto sostiene anche KLEINHEISTERKAMP, Is there a Need for Investor-State Arbitra-
tion in the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP)?, 2014, disponibile su
papers.ssrn.com, 1: «The traditional purpose of BITs has been used to secure outgoing invest-
ments into countries with administrative and judicial systems perceived as less reliable and
thus presenting political risk of undue regulatory intervention in private economic activities».
51
Si v. sul punto VAN HARTEN, LOUGHLIN, Investment Treaty Arbitration as a Species of
Global Administrative Law, in EJIL, 2006, 121 ss.; sul “global administrative law” la
letteratura è molto ampia si vedano in particolare gli scritti di CASSESE, La funzione
costituzionale dei giudici non statali. Dallo spazio giuridico globale all’ordine giuridico
globale, in Riv. trim. dir. pubbl., 2007, 609 ss. ID., Globalizzazione e “Rule of Law”. Esiste
uno Stato di diritto oltre lo Stato?, in CASSESE, Oltre lo Stato, Roma-Bari, 2006, 109 ss.; ID.,
Il diritto amministrativo globale: una introduzione, in Riv. trim. dir. pubbl., 2005, 331 ss.;
inoltre si possono consultare, inter alia, HENNEBEL, Droit Administratif Global, 14 dicembre
2012 disponibile su ssrn.com; PALOMBELLA, È possibile una legalità globale? Il rule of law e
la governance del mondo, Bologna, I ed., 2012; KINGSBURY, DONALDSON, Global
Administrative Law, in Max Planck EPIL, 2011; KINGSBURY, The Concept of ‘Law’ in Global
Administrative Law, in EJIL, 2009, 23 ss.; BATTINI, Le due anime del diritto amministrativo
globale, in Il diritto amministrativo oltre i confini, Milano, 2008, 1 ss.; CASINI, Diritto
amministrativo globale, in CASSESE (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006;
KINGSBURY, KRISCH, STEWART, The emergence of Global Administrative Law, in LCP, 2005,
15; AMAN, Globalization, Democracy, and the Need for a New Administrative Law, in Indian
GLS, 2003, 125 ss. Per una visione pubblicistica del diritto internazionale degli investimenti
ci limita a richiamare i fondamentali VAN HARTEN, Investment Treaty Arbitration and Public
Law, Oxford, 2007, e SCHILL, International Investment Law and Comparative Public Law,
Oxford, 2010.
52
Così SCHILL, International Arbitrators as System-Builders, in ASIL Proc., 2012, 295.
53
Ibidem, 296.
54
Ibidem.
55
Per un’analisi completa del fenomeno si vedano KALDERIMIS, Investment Treaty
Arbitration as Global Administrative Law: What this might mean in practice, in BROWN,
MILES (eds.), Evolution in Investment Treaty Law and Arbitration, Cambridge, 2011, 145 ss. e
SCHNEIDERMAN, Constitutionalizing economic globalization: investment rules and
74 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

“system-builders”, ispirandosi al precedente arbitrale. Conviene a questo


punto soffermarsi su due elementi fondamentali: il ruolo del precedente
nell’arbitrato sugli investimenti e il processo di affermazione del diritto
amministrativo globale.
Sulla prima questione: benché l’affermarsi, tra le corti arbitrali, del
persuasive precedent non si sia manifestato che timidamente56, è proba-
bile che il sedimentarsi di decisioni e il proliferare dei casi moltiplicherà i
tentativi degli arbitri di forgiare un sistema coerente. D’altra parte, in tal
modo non si farebbe che seguire la logica neoliberale per cui la giustizia,
oltre alla celerità e all’efficienza, dovrebbe essere improntata alla assolu-
ta prevedibilità delle decisioni e, a ben vedere, solo un sistema ordinato e
coerente può condurre all’affermarsi dell’international rule of law57. Tut-
to questo, tuttavia, pone evidentemente il tema della legittimazione degli
arbitri: l’arbitro, seguendo il precedente, si adopera per modellare un ap-
parato di norme che vincola l’azione degli Stati. Essi, al momento dell’e-
manazione di un determinato provvedimento nei confronti di un certo in-
vestitore straniero, saranno in grado di prevedere se tale atto condurrà o
meno ad un esborso a titolo di risarcimento del danno. In tal modo l’azio-
ne degli Stati oltre ad essere vincolata ai principi dell’ordinamento, alle
leggi e agli eventuali trattati sarà vincolata ad un complesso di regole di
matrice arbitrale58.

democracy’s promise, Cambridge, 2008.


56
Su questo profilo precisa SCHILL, International Arbitrators as System-Builders, cit., 295:
«Yet every arbitral tribunal remains king in its own empire. Still, one can observe
considerable convergence, and hence order, in the practice of arbitral decisionmaking.
Convergence is reflected less in legal sources but crystallizes in the sociological structures
and linguistic practices of international arbitration». Sul tema della mancanza di consistency
come fattore che incide negativamente sull’immagine dell’ISDS si v. TAMS, op. cit., 12 ss. Per
un’analisi qualitativa e quantitativa dei riferimenti al precedente arbitrale si v. COMMISSION,
Precedent in Investment Treaty Arbitration. A Citation Analysis of a Developing
Jurisprudence, in Jou. Int. Arb., 2007, 129 ss.
57
A tal proposito SCHULTZ, Against Consistency inInvestment Arbitration, in King’s
College London Dickson Poon School of Law Legal Studies Research Paper Series, paper n. 3,
2013, 15, ritiene che «the ideas of coherence, consistency and ultimately predictability are at
the heart of the concept of the rule of law taken in this formal guise».
58
Se da un lato è vero che le obbligazioni in capo allo Stato sono richiamate e circoscritte
dai BIT, il contenuto delle stesse è definito dalla giurisprudenza arbitrale. La vaghezza di
alcuni concetti del diritto internazionale degli investimenti lascia un enorme spazio interpreta-
tivo agli arbitri che tendono a dilatare alcune prevsioni. Il caso più noto, su cui la letteratura
ha insistito notevolmente, è il concetto di fair and equitable treatment. Esso è stato esteso
sino ad abbracciare (oltre alla “protection of confidence against some kinds of administrative
and legislative conduct”) situazioni quali: «stability, predictability and consistency of the host
State’s legal framework” e “the need for consistency in the decision-making of a national
agency in order to conform to fair and equitable treatment». Così KINGSBURY, SCHILL,
Investor-State Arbitration as Governance: Fair and Equitable Treatment, Proportionality and
the Emerging Global Administrative Law, in Public Law & Legal Theory Research Paper
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 75

Quest’ultimo aspetto ci collega alla seconda questione: la costruzio-


ne del “diritto amministrativo globale”. Il fenomeno dell’ISDS si basa su
un atto di consenso dello Stato59 che ha l’effetto di dotare le corti arbitrali
internazionali «with general jurisdiction over disputes that may arise at
some future date from the state’s exercise of public authority»60. Se l’e-
sercizio del potere amministrativo e, più in generale, politico dello Stato
ospitante violasse le prerogative dell’impresa ospite, essa potrebbe richie-
dere il risarcimento del danno sulla base di un public law remedy61. L’ar-
bitrato sugli investimenti pertanto non è una riproduzione o una specie
dell’arbitrato commerciale62 e non si distingue da esso soltanto per una
sorta di «consequentialist justification»63 consistente nell’incisione della
decisione arbitrale su interessi della collettività dello Stato ospitante, ma
è un meccanismo di controllo dell’esercizio del potere amministrativo
dello Stato a tutela dell’investitore straniero. Tuttavia, come d’altra parte
ci si aspetterebbe, nelle decisioni delle corti arbitrali l’interesse pubblico,
perseguito attraverso l’azione dello Stato, è finora rimasto all’orizzonte
rispetto al fulcro del giudizio che rimane la sussistenza o meno dei diritti
dell’investitore straniero64.
Sulla base della cornice delineata, la Commissione Europea, il Parla-
mento Europeo e gli Stati membri non dovrebbero interrogarsi su quale

Series Working Paper, n. 46, 2009, 10 ss.


59
Per ciò che attiene le forme del consenso dello Stato all’arbitrato sugli investimenti si v.
POTESTÀ, Il consenso all’arbitrato ICSID contenuto in una legge nazionale dello stato ospite
dell’investimento, in Dir. Comm. Int., 2010, 378, e DOLZER, SCHREUER, Principles of Interna-
tional Investment Law, Oxford, 2008, 238 ss.
60
Così VAN HARTEN, LOUGHLIN, op. cit., 128.
61
Ibidem, 131.
62
Cfr. LEGUM, Investment Treaty Arbitration’s Contribution to International Commercial
Arbitration, in Dispute RJ, 2005, 71; BROWER, W(h)ither International Commercial Arbitra-
tion?, in Arb. Int., 2008, 181 ss. In una posizione critica nei confronti del dibattito impostato
sul dualismo pubblico/privato rispetto alla natura del diritto degli investimenti internazionali
MAUPIN, Public and Private in International Investment Law: An Integrated Systems Ap-
proach, in Virg. JIL, 369 ss. Le controversie sugli investimenti inoltre vanno tenute ben di-
stinte dalla violazione di disposizioni di carattere commerciale di un Trattato internazionale.
Una misura commerciale di uno Stato non può essere oggetto del giudizio ISDS ma, eventual-
mente, di una risoluzione delle controversie tra governi. Sul punto, ampiamente VALENTI,
Controversie commerciali o controversie sugli investimenti? Una distinzione che fa la diffe-
renza sul piano dei rimedi disponibili anche in ambito NAFTA, in Riv. arb., 2008, 597 ss.
Pertanto qui si può soltanto segnalare che oggetto dell’ISDS è una violazione delle norme
sulla protezione dei FDI che normalmente includono «the right to be treated fairly and
equitably, the right to be afforded the same treatment as that given to domestic investors and
investments, the right to be afforded better treatment if such treatment is afforded to a third
party and prohibitions against expropriation». Così CHOUDHURY, op. cit., 485.
63
VAN HARTEN, LOUGHLIN, op. cit., 145.
64
Così DEVANEY, Leave it to the Valuation Experts? The Remedies Stage of Investment
Treaty Arbitration and the Balancing of Public and Private Interests, in SIEL, Working Paper
n. 6, 2012, 3 ss.
76 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

sia il beneficio dell’Investor-State Arbitration e quale sia il prezzo da pa-


gare in termini di sovranità degli Stati membri, bensì quale sia la fun-
zione del meccanismo ISDS all’interno del TTIP. Come mai due sistemi
giuridici, quello statunitense e quello europeo, con una salda tradizione di
tutela giurisdizionale della proprietà privata non dovrebbero essere ade-
guati a tutelare l’investitore straniero a tal punto da porsi la necessità di
devolvere le controversie ad un tribunale arbitrale?65 Sotto questa pro-
spettiva il fine di proteggere l’investitore in modo celere ed efficiente non
può che passare in secondo piano: la funzione dell’ISDS all’interno del
trattato transatlantico, come negli altri accordi sugli investimenti conclusi
tra Paesi sviluppati66, è quella di rafforzare l’international rule of law
attraverso la devoluzione delle controversie tra le imprese straniere e gli
Stati coinvolti ad un’autorità avulsa dal contesto giuridico e politico degli
Stati che sarà in grado di valutare l’azione politica e amministrativa degli
stessi con la lente di un apparato di regole in fieri, costituito dall’intera-
zione tra norme del Parternariato transatlantico a protezione degli investi-
menti e precedenti arbitrali in materia, da un lato e dall’altro dell’interes-
se economico dell’investitore straniero. Appiattito tra norme globali sugli
investimenti e diritto dell’investitore rimarrebbe l’interesse pubblico,
concetto dai contorni ancora poco definiti nel giudizio delle corti arbitrali
sugli investimenti.

5. Liberalizzazione del commercio e concorrenza: un legal frame-


work transatlantico?- Tra i testi resi noti di recente dalla Commissione67,
si può spendere qualche considerazione su quelli in materia di
concorrenza68. Proprio la costruzione giuridica dell’Unione Europea ha

65
Sotto questo aspetto è degno di essere menzionato il caso del Trattato di libero scambio
tra Australia e Stati Uniti in cui l’ISDS è stato escluso poiché «both countries have robust,
developed legal systems for resolving disputes between foreign investors and government». Si
v. Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade, Australia-United States
Free Trade Agreement: Fact Sheets – Investment, www.dfat.gov.au. Il passaggio è richiamato
da KLEINHEISTERKAMP, op. cit., 1. Sul ricorso ai domestic remedies nel caso australiano si v.,
tra gli altri, CHI, Privileging Domestic Remedies in International Investment Dispute
Settlement, in ASIL Proc. 2013, 26 ss.
66
L’ISDS è stato inserito, ad esempio, nel NAFTA (article 1101 ss.), nel testo
consolidato del CETA e nella bozza di accordo tra l’UE e Singapore, oltre ad essere stato
utilizzato con regolarità negli accordi bilaterali conclusi dagli Stati membri con altri paesi
sviluppati. Per questo si ritiene che l’ISDS non risponda più esclusivamente alla funzione di
garanzia nei confronti dei sistemi amministrativi meno improntati alla rule of law.
67
Si v. nota 42.
68
Sono state pubblicate una scheda informativa e tre proposte dell’UE in materia di
concorrenza. Oltre alle norme generali sull’antitrust e sulle concentrazioni di imprese, le
proposte della Commissione si occupano delle imprese pubbliche e dei sussidi statali. Il docu-
mento relativo alle imprese di Stato e a quelle su cui lo Stato gode di privilegi o diritti speciali
o esclusivi (State owned enterprises SOEs) contiene un fine molto ambizioso: «sviluppare una
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 77

dimostrato l’intreccio tra la disciplina della concorrenza e il commercio


tra gli Stati69 e, per varie ragioni, le regole della concorrenza si sono
caricate di un valore che esorbita rispetto ai confini statali70. La natura

piattaforma condivisa di regole che possa essere utilizzata in altri accordi al fine di affrontare
le questioni legate all’evoluzione del capitalismo di Stato». Si tratta, in altre parole, di porre
regole di base sulle SOEs. La proposta UE mira ad assicurare che le SOEs di una parte ten-
gano un trattamento non discriminatorio nei confronti di imprese dell’altra parte che entrino
in contatti commerciali con esse. Si stabilisce inoltre che le imprese pubbliche agiscano sulla
base di considerazioni di carattere commerciale (commercial considerations) nell’acquisto e
vendita di beni e nell’acquisto e fornitura di servizi. L’ultimo documento si occupa dei sussidi.
In tale ambito, l’Unione vuole «promuovere una riflessione» sulla fattibilità di proibire una
serie di sussidi per supportare imprese in difficoltà (insolvent or ailing companies) che non
abbiano «un credibile piano di ristrutturazione». La definizione di sussidio, che intende adot-
tare l’UE, è quella contenuta nel WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures.
In merito la disposizione di maggiore interesse è l’articolo 4 rubricato “Consultazioni”.
Questo prevede che se una parte considera l’impatto di un sussidio erogato dall’altra parte
negativo per i propri interessi, essa potrà esprimere la propria preoccupazione e richiedere che
si proceda a consultazione. Questa avrebbe l’obiettivo di chiarire quale sia lo scopo del
sussidio e la proporzionalità del quantum rispetto all’obiettivo, il suo impatto incentivante e se
si crei un effetto distorsivo sull’altra parte.
69
Sottolinea in merito SCHERER, International competition policy and economic develop-
ment, in ZEW Discussion Papers, No. 96-26, 1 ss.: «The most dramatic illustration of the
interdependence between trade policy and competition policy came with the formation of the
European Common Market through the 1957 Treaty of Rome». Sulla centralità del
trade/competition interface nello sviluppo delle libertà fondamentali e del mercato unico si v.
ampiamente FOX, Toward World Antitrust and Market Access, in AJIL, 1997, 5 ss.: «The
founders understood that trade liberalization can be defeated by private restraints and, indeed,
that the removal of border barriers fuels the incentives of nations and firms to find ways to re-
erect barriers and keep their historical advantage».
70
Si v. GERBER, The U.S.-European Conflict over the Globalization of Antitrust Law: A
Legal Experience Perspective, in New England LR, 2002, 124 ss.: «the so-called globalization
of antitrust law is a response to the globalization of economic activity». Evidenzia così la
questione EZRACHI, Setting the scene: the scope and limits of ‘international competition law’,
in EZRACHI (edited by), Research Handbook on International Competition Law, Oxford, 2012,
5: «while competition, and so anticompetitive behaviour, becomes increasingly transnational,
enforcement remains domestic in nature». Sull’interazione tra competition policy and interna-
tional trade policy si v., inter alia, AGUS, Una global governance sulla concorrenza?, in Riv.
trim. dir. pubbl., 2013, 345 ss.; GERBER, Law, Competition, and Global Markets, in Global
Competition: Law, Markets and Globalization, Oxford, 2010, 2 ss.; SWEENEY, Reflections on
a Decade of International Law: International Competition Law and Policy: a Work in
Progress, in Melbourne JIL, 2009, 58 ss.; CHIMENTI, L’interazione tra la politica antitrust e
gli scambi commerciali: problemi e prospettive, in Dir. Comm. Int., 2007, 829 ss.; WOOD,
Antitrust at the Global Level, in U Chicago LR, 2005, 309 ss.; EVENETT, National competition
policies in an era of integrated market, in Development, Trade and the WTO: A Handbook,
2002; MAHER, Competition Law in the International Domain: Networks as a New Form of
Governance, in Jou. LS, 2002, 124 ss.; AMATO, International Antitrust: What Future?, in
World Comp., 2001: 451 ss.; TARULLO, Norms and Institutions in Global Competition Policy,
in AJIL, 2000, 478 ss.; PETERSMANN, Legal, Economic and Political Objectives of National
and International Competition Policies: Constitutional Functions of WTO Linking Principles
for Trade and Competition, in New England LR, 1999, 145 ss.; GUZMAN, Is International
Antitrust Possible?, New York Univ. LR, 1998, 1501; IACOBUCCI, The Interdependence of
78 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

transnazionale della competitive conduct71 delle imprese ha inizialmente


condotto gli Stati dotati di una solida legislazione antitrust ad applicare
extraterritorialmente le norme sulla concorrenza72. Parallelamente, si è
tentato, con scarso successo, di sviluppare un quadro giuridico e istituzio-
nale che, a livello internazionale, affrontasse le questioni relative alla
concorrenza73. Le più ambiziose proposte in tal senso74 sono state di ma-

Trade and Competition Policies, in World Comp., 1997, 6 ss.; GRAHAM, RICHARDSON, Global
Competition Policy, Washington, 1997, 4 ss.; WALLER, The Internationalization of Antitrust
Enforcement, in Boston ULR, 1997, 343 ss.; FOX, op. cit., 1 ss.; ID. Global Problems in a
World of National Law, in New England LR, 1999, 11 ss.; SCHERER, International trade and
competition policy, in ZEW Discussion Papers, No. 96-18; ID., Competition Policies for an
Integrated World Economy, 1994, 1 ss.
71
Ovvero l’attitudine del comportamento anticoncorrenziale ad avere un impatto sul com-
mercio internazionale: così SWEENEY, The Internationalization of Competition Rules. New
York, 2010, 17 ss. Sulle trasformazioni dell’international commercial landscape durante gli
anni ‘90, soprattutto in relazione a fusioni e acquisizioni e cartelli internazionali, si v.
EVENETT, op. cit., 3 ss.
72
La questione è ben nota alla dottrina. Sul punto, tra gli altri: BELLODI, L’extraterrito-
rialità rivisitata. Brevi riflessioni sulle recenti tendenze, in Dir. Comm. Int., 2013, 1023 ss.;
DE PASQUALE, L’applicazione extraterritoriale delle regole antitrust, in PACE (a cura di), Di-
zionario sistematico della concorrenza, Napoli, 2013, 144 ss.; MONTI, Unilateral conduct: the
search for global standards, in EZRACHI (edited by), op. cit., 345 ss.; GERBER, Sovereignty as
a Solution: Extending the Reach of National Laws, in Global Competition: Law, Markets and
Globalization, op. cit., 55 ss.; SWEENEY, op. cit., 221 ss.; sul rapporto tra diritto internazionale,
globalizzazione ed extraterritorialità si v. BAGHERI, JAHROMI, Globalization and extrater-
ritorial application of economic regulation: crisis in international law and balancing
interests, in EJLC, 2012, 929 ss.; NEPER, Extraterritorial Control of Competition under
International Law with Special Regard to US Antitrust Laws, Stockholm, 1992; RISHIKE,
Extraterritoriality versus Sovereignty in International Antitrust Jurisdiction, in World Comp.,
1990, 33 ss.; DEMARET, L’extraterritorialité des lois et les relations transatlantiques: une
question de droit ou de diplomatie?, in RTD Eur., 1985, 1 ss.; PICONE, L’applicazione extra-
territoriale delle regole sulla concorrenza e il diritto internazionale, in Il fenomeno delle con-
centrazioni di imprese nel diritto interno e internazionale, Padova, 1989, 81 ss; STOUFFLET,
La compétence extraterritoriale du droit del la cuncurrence de la C.E.E., in JDI, 1971, 487 ss.
73
Non è questa la sede per ripercorrere le proposte di un international framework for
competition law. Per un’analisi approfondita della storia delle International Antitrust Institu-
tions si v. SOKOL, Monopolists Without Borders: The Institutional Challenge of International
Antitrust in a Global Gilded Age, in Berkeley BLJ, 2007, 44 ss. Sulla necessità di una
governance globale in materia la dottrina è vastissima. Si v., tra gli altri, ENGLE, The Globali-
zation of Antitrust and Competition Law, in ITLJ, 2012, 13; GUZMAN, The Case for Interna-
tional Antitrust, in Berkeley JIL, 2004, 355 ss.; ID., The Case for International Antitrust, ivi,
2004, 355 ss.; ID., Antitrust and International Regulatory Federalism, in New York Univ. LR,
2001, 1142 ss.; PETERSMANN, International Competition Rules for Private Business: A Trade
Law Approach for Linking Trade and Competition Rules in the WTO - The Institutional and
Jurisdictional Architecture, in Chicago-Kent LR, 1996, 545 ss.; ID., International Competition
Rules for the GATT-MTO World Trade and Legal System, in JWT, 1993, 35 ss.
74
Si v. ad esempio: International Antitrust Code Working Group, Draft International
Antitrust Code as a GATT-MTO-Plurilateral Trade Agreement, 10 luglio 1993 e COM (95)
359, Competition policy in the new trade order: strengthening international cooperation and
rules. Report of the Group of Experts, 12 luglio 1995.
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 79

trice europea e hanno scontato l’opposizione degli Stati Uniti75, oltre che
dei Paesi in via di sviluppo76. Orbene, poiché la distanza tra le rispettive
legislazioni antitrust permane, non senza conseguenze 77, che impatto
potrà avere l’accordo transatlantico in materia? Benché la scheda infor-
mativa pubblicata di recente dalla Commissione78 affermi di voler svilup-
pare ulteriormente le regole su cooperazione e concorrenza, la proposta
resa nota dall’UE sembra essere alquanto modesta79. L’accordo, nono-
stante parta dal presupposto che «anti-competitive business practices and
State interventions have the potential to distort the proper functioning of
markets and undermine the benefits of trade liberalisation»80, si muove
nel quadro della cooperazione bilaterale81. Nella proposta si adotta per-
tanto la prospettiva da sempre portata avanti dagli Stati Uniti82 senza a-
vanzare la possibilità di sviluppare un legal framework transatlantico
75
Evidenzia ampiamente sui motivi del contrasto tra UE e USA, tra gli altri, GERBER, op.
cit., 130 ss. Come specifica l’A. il contrasto non si è consumato su un terreno semplicemente
politico ma anche concettuale: mentre gli europei concepiscono il legal framework alla stre-
gua di un codice («a conceptually integrated linguistic structure that contains the norms to be
applied to a particular category of conduct»), «U.S. Antitrust law is a heavily case-centered
enterprise in which cases are understood in relation to each other rather than in relation to a
general framework text».
76
Sul dissenso dei paesi in via di sviluppo si v. MERVYN, The Creation of a Global
Competition Regime. Where Exactly Do the Obstacles Lie - Practical Co-Operation or
Ideological Differences?, in Richmond JGLB, 2008, 297 ss. In particolare, l’A. sottolinea che
«Developing countries still feel the need for governmental intervention for certain areas of
economic activity, especially where liberalization could seriously disadvantage certain local
industries».
77
Per un quadro sulle recenti controversie si v. BREWINGTON, A Case for Global
Cooperation When Enforcing United States Antitrust and European Union Competition Laws
Against Modern Technology Companies, in U San Francisco LR, 2014, 501 ss. Sulle differen-
ze tra antitrust europeo e statunitense si v. NICOLAIDES, For a World Competition Authority,
in JWT,1996, 131 ss.
78
Si v. Competition policy in TTIP. A model for global policies to promote free and fair
competition, disponibile su trade.ec.europa.eu.
79
Si v. Textual Proposal Possible Provisions On Competition, disponibile su
trade.ec.europa.eu. La proposta dell’Unione è stata discussa nella sessione 10-14 marzo 2014.
80
Così statuisce il paragrafo X.1 rubricato General Principles. Il paragrafo 35 del manda-
to a negoziare, rubricato “Commercio e concorrenza”, stabilisce genericamente che l’Accordo
dovrà contenere «disposizioni in materia di politica della concorrenza, tra cui disposizioni su
antitrust, fusioni e aiuti di Stato» oltre che in materia di State owned enterprises.
81
Il comma 3 del par. X.5 stabilisce che la cooperazione si svilupperà nel quadro degli
accordi bilaterali esistenti.
82
Nella cooperazione bilaterale svolgono un ruolo predominante le autorità indipendenti.
Sui motivi della posizione degli Stati Uniti e sui limiti della cooperazione bilaterale si v., tra
gli altri, AGUS, op. cit., 355 ss.; TARULLO, op. cit., 496 ss.; GERBER, op. cit., 135 ss.; AMATO,
op. cit., 462 ss.; FULLERTON, MAZARD, International Antitrust Co-operation Agreements, in
World Comp., 2001, 405 ss.; GANGI, L’iniziativa dell’Unione Europea per la realizzazione di
un accordo multilaterale di regole sulla concorrenza nell’ambito dell’Organizzazione
Mondiale del Commercio, in Dir. Comm. Int., 2001, 132 ss.; COCUZZA, GIGANTE, Diritto
antitrust e cooperazione internazionale, in RDIPP, 1998, 783 ss.
80 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

sulla concorrenza. Quale potrebbe essere la conseguenza di un simile ap-


proccio? L’apertura dei mercati non conduce naturalmente allo sviluppo
ordinato e coerente di un mercato concorrenziale tra le imprese come
invece sostiene talvolta la Commissione83. Se da un lato è da ammettersi
che la cooperazione tra Stati Uniti ed Unione Europea, nella forma della
positive comity, abbia attenuato le tensioni tra gli ordinamenti antitrust,
dall’altro lato «le differenze tra gli ordinamenti costituiscono un ostacolo
rilevante allo sviluppo di una omogenea e coordinata disciplina della con-
correnza» 84 . Riprendendo una felice metafora 85 , una volta che la
Transatlantic Partnership avrà fatto crollare la waterline delle barriere
pubbliche al commercio, la bassa marea svelerà l’esistenza di numerosi
scogli e secche, che sono appunto le barriere private, erette dalle grandi
imprese per far fronte alla liberalizzazione del mercato.

6. Il “trilemma” della TTIP: considerazioni conclusive.- La crisi


europea è paradigmatica di come sia difficilmente sostenibile un mercato
unico senza gouvernement economique in grado di gestire gli squilibri
macroeconomici tra gli Stati. Nonostante questo, la Commissione porta
avanti l’idea di un accordo che costituirà un passo decisivo verso una
profonda integrazione commerciale con gli Stati Uniti e a cui faranno se-
guito prevedibilmente: un processo costante di convergenza giuridica a li-
vello transatlantico, il rafforzamento (ulteriore) di un diritto dell’econo-
mia a vocazione globale e a trazione arbitrale, un forte indebolimento del
potere di regolazione degli Stati86. In questa cornice risulta di interesse
innestare il progetto di trattato transatlantico nel c.d. “trilemma di

83
Si v. ad esempio Transatlantic Trade and Investment Partnership, The economic
Analisys Explained, disponibile su trade.ec.europa.eu, 7 ss. In questo testo, presupponendo
che si arriverà ad un mercato fortemente concorrenziale, si sostiene: «companies benefit from
more variety and lower prices for the parts, components and services that they use in their
business. As a result they are better able to compete on the EU market and around the world.
This helps them deal with another effect of imports - more competition. The benefit of
increased competitive pressure is that companies have to work harder to stay efficient, which
means the whole European economy will become more productive, increasing its capacity to
grow and create jobs». Si v. anche Impact Assessment Report on the future of EU-US trade
relations, 37 ss.
84
Così AGUS, op. cit., 368.
85
Si v. FOX, op. cit., 3: «As the trade barriers fall like a waterline, the low tide reveals
rocks and shoals - which are the private restraints and uncaught government restraints.
Moreover, the freer trade engenders new, defensive restraints. Entrenched businesses, and
nations themselves, face perverse incentives to rebuild border barriers for private and
nationalistic ends, protecting the newly vulnerable national advantage».
86
Come è stato da tempo sottolineato: «È oggi straordinariamente aumentata la frequenza
delle occasioni in cui l’esercizio della domestic administrative regulation, entro il territorio
statale, intercetta fattispecie che presentano un elemento di collegamento con elementi
localizzati fuori di esso». Così BATTINI, op. cit., 4.
PRIME RIFLESSIONI SU TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP 81

Rodrik”87: la trama degli ultimi decenni ci suggerisce che globalizzazione,


democrazia e sovranità degli Stati non possono essere coniugati insieme e
che, ineluttabilmente, uno dei tre è destinato a perire88. Seguendo tale
falsariga solamente attraverso la completa disintegrazione del «monopo-
lio della decisione»89 statale possono essere coniugati globalizzazione e
democrazia, ammesso che vi sia la volontà e la capacità di farlo. Alterna-
tivamente si può arginare la crisi del «diritto pubblico tradizionale stretta-
mente collegato all’idea di Stato nazionale effettivamente sovrano»90 po-
nendo un freno alla «formazione di un mercato planetario»91 e conservare
con esso la democrazia. Il panorama attuale e il negoziato del TTIP ci
suggeriscono tuttavia un’altra prospettiva: un’integrazione commerciale
globale con gli Stati in competizione per attirare investimenti e capitali
esteri dove la dialettica sulla politica economica cede definitivamente il
passo agli assiomi del neoliberalismo92. In altre parole e più apertamente:
«you can have your globalization and your nation state too, but only if
you keep democracy at bay»93.

87
Si v. RODRIK, The Globalization Paradox. Democracy and the future of the world
economy, New York, I ed., 2011, 184 ss.
88
Ibidem, 200 ss.; si schiudono tre possibilità: «We can restrict democracy in the inerest
of minimizing international transaction costs, disregarding the economic and social whiplash
that the global economy occasionally produces. We can limit globalization, in the hope of
building democratic legitimacy at home. Or we can globalize democracy, at the cost of
national sovereignty».
89
Si riporta la celebre definizione di SCHMITT, Teologia politica, in MIGLIO, SCHIERA (a
cura di), Le categorie del «politico», 1972, 33: «Il sovrano crea e garantisce la situazione co-
me un tutto nella sua totalità. Egli ha il monopolio della decisione ultima. In ciò sta l’essenza
della sovranità statale, che quindi propriamente non dev’essere definita come monopolio della
sanzione o del potere ma come monopolio della decisione».
90
Così CACCIARI, Progetto, in Laboratorio Politico, 1981, 107. Per un percorso storico
dal liberalismo classico al mercato globale si v. COMBA, Neoliberismo e globalizzazione
dell’economia, in COMBA (a cura di), Neoliberismo internazionale e global economic
governance, Torino, 2008, 254 ss., 3 ss.
91
Ibidem. D’altro canto, come osservato recentemente da CASSESE, Una furiosa espan-
sione della legge? Spazio giuridico globale e rule of law, in Riv. fil. dir., 2014, 110, «gli ordi-
ni globali si sono sviluppati e si sviluppano in assenza di sovranità, senza avere alla base una
“volontà generale”. Staccatosi il diritto dallo Stato, si pone un importante problema: la demo-
crazia si è consolidata nello Stato; dunque, il diritto non statale non possiede un autonomo
fondamento democratico».
92
Il neoliberismo, specie negli ultimi anni, tende ad affermarsi come una tecnica vestita di
insindacabile e neutrale matematicità. Contesta la pretesa neutralità delle scelte economiche
IRTI, L’ordine giuridico del mercato, Roma, 2003; per un inquadramento del dibattito e i suoi
riflessi giuiridici si v. MORRONE, Teologia economica v. Teologia politica? Appunti su
sovranità dello Stato e “diritto costituzionale globale”, in Quaderni cost., 2012, 829 ss.
93
RODRIK, op. cit., 202.
82 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

ABSTRACT

Preliminary Remarks on the Transatlantic Trade and


Investment Partnership

The Transatlantic Trade and Investment Partnership is the name of the


proposal for a new trade and investment agreement between the EU and the
US. This paper aims to examine some of the key aspects of the ongoing
negotiations. In this regard, it analyzes the reasons why the EU Commission
considers both further ‘transatlantic’ trade liberalization and the
strengthening of investment protection as opportunities to overcome the cur-
rent economic and financial crisis. Nevertheless, there are many concerns,
both among scholars and the public, about the impact that such a treaty
might have on sensitive issues such as standards of environmental and labour
protection, the right of States to regulate, consumer protection and so on.
The negotiations on the TTIP are outlined within the framework of the EU
common commercial policy. Moreover, this paper summarizes the terms of
the Commission’s mandate to negotiate. After that, it focuses on the
interaction between the TTIP proposal and certain features of current global
trade and investment governance such as the Investor-State Dispute
Settlement provisions and the feasibility of developing a common legal
framework on competition during the negotiations between the US and the
EU.
I PARTITI POLITICI EUROPEI:
UNA RICOSTRUZIONE DEL QUADRO NORMATIVO
LUIGI D’ETTORRE

1. Considerazioni introduttive. - Il fenomeno dei partiti politici


europei nel corso degli anni ha acquisito una graduale rilevanza presso gli
studiosi, in particolare delle discipline politologiche e giuridiche, sempre
più attente a una loro definizione e regolamentazione. Nel presente lavoro
il tema dei partiti politici europei sarà affrontato in una duplice prospet-
tiva: la prima (par. 2) più politologica e sociologica, la seconda (paragrafi
3 e 4) più giuridica. Quest’ultima, in particolare, servirà a ricostruire, dal
lato normativo, l’emersione, il riconoscimento, la strutturazione e
l’affermazione dei partiti politici europei.
Dal punto di vista della politologia e della sociologia politica, recen-
temente si è arrivati ad individuare un modello politico-partitico inedito,
calibrato sulla realtà multi-livello dell’Unione Europea e comprensivo
delle varie articolazioni dei partiti politici (nazionali, transnazionali e
sopranazionali) a livello europeo: lo european network party1. Composto
da tre facce (che successivamente verranno esaminate nelle loro caratteri-
stiche più rilevanti), esso si articola nei gruppi del Parlamento Europeo,
nelle federazioni transnazionali di partiti e nei partiti politici nazionali.
Per giungere a questa concettualizzazione, comunque, è importante
partire dagli studi pionieristici sui partiti politici europei2, iniziati all’in-
domani dell’avvio del processo di costruzione e organizzazione dello spa-
zio istituzionale, economico e politico europeo e della inevitabile fase di
allargamento e integrazione europea. Infatti, se all’origine delle Comu-
nità istituite con i Trattati di Parigi (Comunità economica del carbone e
dell’acciaio, CECA, 1951) e di Roma (Comunità economica europea,
                                                                                                                       
1
Concetto proposto e sviluppato da VIVIANI, L’Europa dei partiti. Per una sociologia dei
partiti politici nel processo di integrazione europea, Firenze, 2009, 91 ss.
2
I più significativi in tal senso sono HAAS,The Uniting of Europe: Political, Social and
Economical Forces 1950-1957, London, 1958; PRIDHAM (G.),Transnational Party Groups in
the European Parliament, in JCMS, 1975, 266-279; MARQUAND, Toward a Europe of Parties,
in Political Quarterly, 1978, 425-445; e di due libri di PRIDHAM (G.), PRIDHAM (P.), Towards
Transnational Parties in the European Community, London, 1979, e Transnational Party Co-
operation and European Integration, London, 1981.
LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 83-106
EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
84   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

CEE, e Comunità europea per l’energia atomica, EURATOM, 1957) non


esistevano partiti politici a livello europeo, è anche vero che andavano
strutturandosi le prime forme di coordinamento tra i delegati inviati
all’Assemblea comune della CECA dai Parlamenti nazionali degli Stati
membri. Queste embrionali collaborazioni sotto forma di gruppi parla-
mentari, piuttosto che sul versante dell’appartenenza nazionale, avveni-
vano sulla base di una ben precisa affinità politica, questione che succes-
sivamente, come si vedrà, assumerà un ruolo centrale all’interno dell’i-
stituzione europea deputata alla funzione di rappresentanza dei cittadini
europei e a quella in parte legislativa dell’Unione Europea, ossia il
Parlamento Europeo (PE).
Se, in qualche modo, la prima forma di partecipazione alla politica
europea ha assunto le vesti del gruppo assembleare, poi parlamentare3, il
quadro politico, a partire dalla fine degli anni ‘60 del secolo scorso, si è
arricchito di un altro soggetto importante nel graduale cammino di genesi
del partito politico europeo: la federazione transnazionale di partito4.
Questa entità non è nata a seguito di una aggregazione di partiti nazionali
già esistenti, né tantomeno per volere dei cittadini europei organizzatisi in
una formazione transnazionale sulla base di comuni convinzioni ideolo-
giche, bensì con una operazione top down: in sostanza è stata generata
per “derivazione” europeo-comunitaria dagli organismi più vasti eredi

                                                                                                                       
3
Come noto, l’Assemblea comune della CECA fu costituita nel 1953 come organismo
meramente consultivo composto da membri non eletti direttamente dai cittadini degli Stati
membri, bensì da delegati designati dai singoli Parlamenti nazionali. Nel 1958 cambiò
denominazione in “Assemblea parlamentare europea”, per poi autodefinirsi “Parlamento
europeo” nel 1962, anche se non ancora organo composto da deputati eletti, condizione che si
realizzò in occasione delle prime elezioni a suffragio universale diretto del 1979.
4
Per un quadro di riferimento esaustivo: PRIDHAM (G.), PRIDHAM (P.), Transnational
Parties in the European Community: the Development of European Party Federations, in
HENIG (ed.), Political Parties in the European Community, London, 1979; PRIDHAM (G.),
PRIDHAM (P.), Transnational Party Co-operation, cit.; BARDI, Transnational Party Federa-
tions in the European Community, in KATZ, MAIR (eds.), Party Organizations in Western
Democracies, 1960-90, London, 1992; ID., Transnational Party Federations, European
Parliamentary Groups and the Building of Europarties, in KATZ, MAIR (eds.), How Parties
Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, London,
1994; RISSE-KAPPEN, Bringing Transnational Relations Back In: Non-State Actors, Domestic
Structures and International Institutions, Cambridge, 1995; HIX, The Transnational Party
federations, in GAFFNEY (ed.), Political Parties and the European Union, London, 1996; HIX,
LORD, Political Parties in the European Union, London, 1997; DE WAELE, KULAHCI, VAN DE
WALLE., Les federations européennes de partis: des partis dans le processus décisionnel
européen?, in MAGNETTE, REMACLE (ed.), Le nouveau modèle européen, vol. I, Brussels,
2000; DELWITT, KULAHCI, VAN DE WALLE, The Europarties. Organization and Influence,
Brussels, 2004; CIANCIO, Partiti politici e gruppi parlamentari nell’ordinamento europeo, in
Pol. Dir., 2007, 2, 153-174.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 85

delle Internazionali socialista, democratico cristiana e liberale, ossia le


famiglie politico-culturali classiche e più rappresentative in Europa5.
La terza e ultima faccia dello european network party è il partito
politico nazionale. Per molti aspetti continua ad essere l’articolazione di
riferimento fra le tre, in quanto conserva diverse e importanti prerogative,
in grado di condizionare la composizione e l’attività delle altre due
facce6. Ad esempio, tanto per citarne una, è il partito politico nazionale
che seleziona i candidati per le elezioni europee con cui si rinnova il
Parlamento Europeo, determinando il paradosso (o presunto tale) per cui
i membri che compongono un’istituzione che ha una importante funzione
nella produzione legislativa sopranazionale sono scelti ed eletti su base
nazionale. Ciò provoca una inevitabile doppia “fedeltà” o, per dirla diver-
samente, un fisiologico doppio mandato degli eurodeputati: da una parte
di natura territoriale, al proprio elettorato, che è nazionale, e dall’altra di
matrice politico-ideologica, al proprio gruppo parlamentare, che è sopra-
nazionale. Questo è solo un aspetto della tematica più generale connessa
al partito politico inserito nel sistema politico europeo. Un soggetto, il
partito politico, imprescindibile per la vita politica, istituzionale e demo-
cratica dell’Unione Europea, tanto è vero che, prima il regolamento (CE)
n. 2004/2003 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 4 novembre
                                                                                                                       
5
Le federazioni nascono essenzialmente per tre motivi: a) in risposta all’evidente politi-
cizzazione della Comunità Europea in termini di ampliamento del processo di integrazione,
che ha investito nuovi Stati, e di diversificazione dell’offerta politica con la comparsa sulla
scena politica delle forze socialiste e comuniste. Ciò ha spinto i partiti politici nazionali
aderenti alle varie Internazionali a ricavare da queste delle strutture di coordinamento stabile,
le federazioni transnazionali su base europea appunto, da un lato per organizzare meglio la
propria presenza a livello europeo e dall’altro per incidere maggiormente sul decision making
comunitario; b) per l’esigenza di democratizzazione dell’assetto istituzionale e politico
comunitario, con il duplice obiettivo di contribuire, in questo modo, da una parte a colmare il
deficit democratico e la distanza tra cittadini e istituzioni europee e dall’altra per affermare,
estendere e migliorare il ruolo attribuito classicamente ai partiti politici: interfacciare le
istanze provenienti dai cittadini al policy maker comunitario, controllare l’attività complessiva
delle istituzioni europee, condizionare per quanto possibile la produzione legislativa delle
istituzioni a cui afferiva questo compito; c) per reagire con prontezza ed efficacia all’intro-
duzione (nel 1979) dell’elezione a suffragio universale diretto dei parlamentari del Parla-
mento europeo. Se la ricerca del consenso e la conquista di quanti più posti di potere e co-
mando sono premesse ontologiche ai partiti politici, allora questi ultimi avrebbero dovuto
cercare e trovare forme di coordinamento e strutturazione concrete per adattarsi al mutato
contesto politico, non più solo nazionale, ma ormai europeo. La cooperazione, quindi, di-
ventava ineludibile per predisporre un programma e un’azione comune con il fine di ag-
giudicarsi quanti più voti nella competizione europea e quindi quanti più seggi possibili nel
“nuovo” Parlamento Europeo elettivo, organizzato peraltro sulla logica dei gruppi affini dal
punto di vista politico. Queste tre ragioni sono state individuate da PRIDHAM (G.), PRIDHAM
(P.), Transnational Party Co-operation, cit., 106.
6
Per alcuni spunti relativi al ruolo di primo piano assunto dal partito politico nazionale
cfr. MASCIA, Verso un sistema partitico europeo transnazionale, in MASCIA (a cura di), Verso
un sistema partitico europeo transnazionale, Bari, 2014, 19-21.

 
 
86   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

2003 e ora il regolamento (UE, EURATOM) n. 1141/2014 del Parla-


mento Europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014, ne hanno dato una
definizione generale7. Su di un piano più generale, è doveroso sottoli-
neare che, benché la letteratura classica sul partito politico sia imponen-
te8, questa non aiuta completamente a inquadrare i contorni della que-
stione del partito politico europeo. Esso è da una parte un originale mo-
dello di partito proprio perché articolato sulla multi-level dimension del-
l’UE o, per dirla in un altro modo, sulle caratteristiche della democrazia
composita europea9, e dall’altra il soggetto-motore dello european party
building che si colloca all’interno di un più ampio processo di democratic
institution building10. Nuove concettualizzazioni si impongono, alla luce
sia di aggiornate analisi politologiche e sociologiche, sia della normativa
dell’Unione Europea che sta determinando e plasmando questo impor-
tante soggetto della vita democratica europea.

2. Un modello di partito per l’Europa: lo european network party. -


Lo european network party sembra essere il modello di partito politico
che attualmente più si avvicina alla realtà del partito politico europeo.
Composto, come si è detto, da tre facce, esso si adegua pragmaticamente
alla conformazione istituzionale dell’UE e in questo modo cerca di
diventare sempre più influente nel processo decisionale dell’Unione
sfruttando nel modo più efficace possibile tutte e tre le sue articolazioni.
Suggestiva, anche se forse un po’ euristica, sembra essere la lettura dello
european network party avanzata da Bardi e ricavata dall’analisi proposta
da Katz e Mair sull’organizzazione dei partiti nella realtà territoriale

                                                                                                                       
7
In entrambi i regolamenti la definizione è contenuta all’art. 2, p.to 1, il quale afferma che
il partito politico è «un’associazione di cittadini: che persegue obiettivi politici, e che è rico-
nosciuta o istituita in conformità dell’ordinamento giuridico di almeno uno Stato membro».
8
I testi fondamentali sono: DUVERGER, I partiti politici, Milano, 1961; OSTROGORSKY,
Democrazia e partiti politici, Sant’arcangelo di Romagna, 1991 (ed. orig. 1903); NEUMANN,
Le tipologie dei partiti politici, in SIVINI (a cura di), Sociologia dei partiti politici, Bologna,
1971 (ed. orig. 1956); MICHELS, La sociologia del partito politico nella democrazia moderna:
studi sulle tendenze oligarchiche degli aggregati politici, Torino, 1912; WEBER, Economia e
società, Milano, 1974 (ed. orig. 1922); KIRCHHEIMER, The Transformation of West European
Party System, in LA PALOMBARA, WEINER (eds.), Political Parties and Political Development,
Princeton, 1966; SCHUMPETER, Capitalismo, socialismo e democrazia, Milano, 1977 (ed. orig.
1942); DOWNS, Teoria economica della democrazia, Bologna, 1988 (ed. orig. 1957);
SARTORI, Parties and Party System: A Framework for Analysis, Cambridge, 1976;
PANEBIANCO, Modelli di partito, Bologna, 1982; KATZ, MAIR, Changing Models of Party
Organization and Party Democracy: The Emergence of Cartel Party, in Party Politics, 1995
(1), 5-28; CALISE, Il partito personale, Roma-Bari, 2000.
9
FABBRINI, Transatlantic constitutionalism: Comparing the United States and the
European Union, in Eur. Jou. Pol. Res., 2004, 547-569.
10
MASCIA, op. cit., 17.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 87

nazionale11. Bardi afferma che la triplice articolazione di questo nuovo


modello di partito sopranazionale può essere intesa nel senso che il
partito politico nazionale assume le sembianze del party on the ground,
ossia il partito presente nei singoli Stati membri, che ricopre il ruolo e
svolge i compiti classici del partito politico, ovviamente in questo caso
tenendo ben presente il legame sopranazionale con le istituzioni europee
e con le altre formazioni politiche europee. Il ruolo e i compiti del party
on the ground sono imprescindibili, in quanto organizza e disciplina le
elezioni per il rinnovo del PE, stila il programma politico sulla base del
quale chiede il consenso agli elettori e che si impegna a rispettare una
volta entrato nel PE con i propri rappresentanti, contribuisce a formare
(almeno in via teorica) una coscienza europea, raccoglie le istanze
provenienti dai cittadini per interfacciarle nelle istituzioni e presso i
policy makers, esprime la volontà politica dei cittadini degli Stati membri
dell’UE, esercita una forma di controllo sulle istituzioni europee in chia-
ve democratica e partecipativa. Le federazioni transnazionali di partiti,
invece, sono equiparabili al party in central office, ossia il livello
dirigenziale e di indirizzo politico complessivo dello european network
party. Esse nascono assecondando l’esigenza di conferire una struttura
politica e organizzativa stabile alle forme di cooperazione che a partire
dai Trattati istitutivi della CECA, della CEE e dell’EURATOM già
esistevano tra gli eurogruppi e i singoli partiti politici nazionali.
Quindi, in prima battuta, le federazioni transnazionali sono servite a
creare delle strutture politiche e dei veri e propri apparati amministrativi
centralizzati tra i vari soggetti partitici, altrimenti scarsamente coordinati
a livello europeo. Queste strutture sono leggere e poco burocratizzate e
generalmente presentano organi e apparati riconducibili a quattro livelli:
il Comitato esecutivo, che può assumere denominazioni differenti in base
alle varie federazioni (ad esempio Bureau, Consiglio, ecc.), il Presidente
(coadiuvato da una serie di vicepresidenti), un Leadership Committee e
un Segretariato di partito (struttura di assistenza permanente con sede a
Bruxelles).
Il quadro normativo all’interno del quale si svolge l’attività politica
tra le varie componenti della federazione è determinato da uno Statuto e
da un Regolamento, i quali attribuiscono diritti e doveri ai membri. Va
detto, tuttavia, che le federazioni non sono dotate ancora di veri e propri
poteri vincolanti nei confronti dei propri aderenti, i partiti politici

                                                                                                                       
11
BARDI, Parties and Party System in the European Union, in LUTHER, MULLER-ROMMEL
(eds.), Political Parties in the New Europe: Political and Analytical Challenges, Oxford,
2002, 252.

 
 
88   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

nazionali innanzitutto, i quali, comprensibilmente, hanno tutto l’interesse


a difendere spazi di autonomia e sovranità.
Infine la terza faccia dello european network party è il gruppo al
Parlamento europeo organizzato sulla base del criterio (necessario)
dell’affinità politica12, il quale è assimilabile al party in public office. In
sostanza è il partito degli eletti, il partito nelle cariche pubbliche, ossia
quell’articolazione che più direttamente ha a che fare con il processo
decisionale dell’Unione. Va sempre ricordato che, a livello europeo, gli
eurogruppi hanno preceduto le federazioni transnazionali di partiti, visto
che i primi sono nati già nel 1953 (socialista, democristiano e liberale) e
hanno caratterizzato la vita interna dell’Assemblea comune della CECA.
Come è stato fatto notare, in ambito europeo, «i gruppi parlamentari […]
sono l’elemento catalizzatore di due processi rilevanti, uno interno alle
istituzioni europee, quale l’attività di pressione per uno sviluppo incre-
mentale di poteri del PE, e uno esterno, quale un’attività di socializzazio-
ne politica europea dei cittadini e al tempo stesso dei partiti nazionali»13.
È importante evidenziare la differenza esistente fra i gruppi del
Parlamento europeo e i gruppi dei Parlamenti nazionali. Questi ultimi
sono giustamente considerati da sempre le articolazioni parlamentari dei
partiti politici, i quali operano esternamente per assolvere una vasta
gamma di compiti, tra cui l’elezione dei propri candidati alle assemblee
legislative, come appunto il Parlamento. I gruppi parlamentari nazionali,
sebbene godano di un certo grado di autonomia interna al Parlamento,
tuttavia non possono agire prescindendo dai partiti politici di riferimento,
bensì devono adeguarsi e far valere le direttive e la più complessiva linea
politica che dai partiti promanano. I partiti, quindi, condizionano in
maniera determinante l’operato dei propri gruppi parlamentari, tanto che,
in ossequio alla disciplina di partito, il principio costituzionale del divieto
del vincolo di mandato, in molti casi sembra seriamente compromesso. In
sostanza il partito politico gode di uno status di primazia rispetto al
gruppo parlamentare, il quale è tenuto ad agire in conformità con quanto
il primo decide a livello dirigenziale.
Nel contesto del Parlamento Europeo, al contrario, l’eurogruppo non
è una proiezione parlamentare di un partito politico europeo esterno, nel
caso di specie la federazione transnazionale di partiti, bensì il soggetto
                                                                                                                       
12
Disposizione contenuta nel Regolamento interno del Parlamento Europeo all’art. 32,
par. 1, il quale, tra l’altro, prevede: «Non è necessario di norma che il Parlamento valuti
l’affinità politica dei membri di un gruppo. Al momento di formare un gruppo sulla base del
presente articolo, i deputati interessati accettano per definizione di avere un’affinità politica.
Soltanto quando questa è negata dai deputati interessati è necessario che il Parlamento valuti
se il gruppo è stato costituito in conformità del regolamento».
13
VIVIANI, op. cit., 129.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 89

motore dell’intero european network party che “relega” quest’ultima ad


essere una proiezione partitica esterna dei gruppi parlamentari europei.
Questo è possibile per un diverso ordine di ragioni: a) gli eurogruppi,
come precedentemente specificato, sono comunque organi precedenti alla
federazione dal punto di vista storico, essendo nati nei primissimi anni
‘50 del secolo scorso, mentre le prime federazioni risalgono a circa venti
anni dopo; b) il Parlamento Europeo (come d’altronde tutti i Parlamenti
di una democrazia moderna) deve necessariamente organizzarsi in gruppi
per poter funzionare in maniera razionale, efficiente ed efficace, mentre
le federazioni potrebbero anche non esistere senza per questo compro-
mettere l’attività politica europea. Che poi esistano è comunque un fatto
positivo, anzi, da sviluppare e migliorare ulteriormente per incrementare
la partecipazione dei cittadini alla vita politica, pubblica e democratica
dell’Unione, per completare il processo di costruzione di un effettivo
sistema politico-partitico europeo, per rendere ancora più sopranazionale,
quindi sganciato da logiche meramente nazionali, quando non naziona-
liste e localiste, l’agire politico dei partiti nazionali e degli stessi cittadini;
c) i deputati del Parlamento Europeo, a differenza del party in central
office rappresentato dalle federazioni transnazionali e diretto da dirigenti
difficilmente collegati con le realtà di base nazionali, sociali e territoriali,
possono davvero compiere un’opera di sensibilizzazione dei cittadini e
dei partiti politici nazionali rispetto alle tematiche europee14.
La struttura interna del gruppo è contraddistinta dalla presenza di al-
cuni organi atti a garantire il coordinamento della sua attività e la
direzione politica generale. Essi di solito sono l’Assemblea plenaria, la
Presidenza e l’Ufficio di Presidenza. L’Assemblea plenaria è l’organo di
base, collegiale e decisionale del gruppo ed è composto da tutti i deputati
del gruppo. Ad essa sono attribuite alcune importanti funzioni politiche
come: ammissione o eventuale espulsione dei membri; decisione ultima
sulle questioni politiche fondamentali; nomina dei membri da assegnare
alle commissioni parlamentari, determinazione del bilancio; interpreta-
zione e revisione del regolamento interno e elezione della Presidenza del
gruppo. Quest’ultima è composta da un Presidente e da alcuni Vicepre-
sidenti, il cui numero varia in base ai regolamenti dei diversi gruppi. La
Presidenza traccia e attua, sempre su mandato dell’Assemblea plenaria,
l’indirizzo politico del gruppo e trova una sintesi tra le varie componenti
nazionali di cui il gruppo necessariamente si compone.
A questo punto è doveroso fare una distinzione tra european net-
work party e partito politico europeo, anche perché, per certi versi, sem-
                                                                                                                       
14
Questi punti sono ricavati da quanto esposto da VIVIANI, op. cit., 130, il quale, a sua
volta, si rifà a BARDI, Parties and Party System, cit., 255.

 
 
90   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

brano esserci similitudini tra quest’ultimo e una importante faccia del pri-
mo, ossia la federazione transnazionale di partiti. Lo european network
party deriva da una lettura prettamente socio-politologica del partito
europeo, fondata primariamente sull’analisi della veste organizzativo-
strutturale che ha assunto nel corso degli anni, a partire dalla sua fase
embrionale, ossia la costituzione dei gruppi all’Assemblea comune della
CECA sulla base del vincolo della affinità politica. L’approdo, come si è
esposto in precedenza, si è avuto con la formazione delle federazioni
transnazionali di partiti, che ha permesso la costituzione della morfologia
a tre facce dell’europartito. Invece il partito politico europeo scaturisce in
prima battuta da un’impostazione giuridica che il legislatore europeo ha
voluto dare a questo soggetto, importante per l’integrazione dei cittadini
europei alle istituzioni sopranazionali e per la formazione della volontà
politica e di una coscienza europea degli stessi.

3. Il partito politico europeo e la sua evoluzione normativa. - Il per-


corso che ha portato al riconoscimento dell’esistenza dei partiti politici
europei e del loro importante ruolo è scandito da più tappe, le più signifi-
cative delle quali molto recenti. Tuttavia è bene specificare, in via preli-
minare, che questo percorso non può dirsi concluso. Al contrario, molto
rimane da fare sul versante dell’attribuzione di ulteriori e più pregnanti
prerogative ai partiti politici europei15. Detto questo, è possibile passare
alla ricostruzione della normativa attinente la disciplina di queste forma-
zioni politiche. Essa prende le mosse dall’art. 138 A TCE, inserito con il
Trattato di Maastricht. La disposizione contenuta in questo articolo reci-
ta: «I partiti politici a livello europeo sono un importante fattore per l’in-
tegrazione in seno all’Unione. Essi contribuiscono a formare una coscien-
za europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione».
Questo è un passaggio normativo di una certa importanza in quanto,
seppur dandone una definizione minima, introduce per la prima volta
nell’ordinamento comunitario la questione del partito politico, del suo
ruolo fondamentale nel processo di integrazione europea, nella costru-
zione di una più generale coscienza europea e nella strutturazione della
domanda politica proveniente dai cittadini degli Stati membri. È evidente
la duplice intenzione del legislatore comunitario: da una parte affidare ai
                                                                                                                       
15
Ad esempio cfr. SARDELLA, Art. 10, in CURTI GIALDINO (a cura di), Codice dell’Unione
europea operativo, Napoli, 2012, 153, parla esplicitamente di “non ruolo” dei partiti politici
europei. Di parere opposto è De Bellis, il quale sostiene che: «asserire che il principale anello
mancante della democrazia europea vada individuato nell’assenza di partiti politici europei, ci
sembra non tenga conto della realtà: i partiti politici europei esistono, e da tempo», cfr. DE
BELLIS, L’interazione fra i parlamenti nazionali e le istituzioni comunitarie dopo Lisbona, in
St. Int. Eur., 2010, 610.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 91

partiti politici il compito di legittimazione delle istituzioni dell’Unione


europea, partendo da quella maggiormente rappresentativa nonché sede
naturale di queste formazioni politiche, ossia il Parlamento Europeo,
attraverso un’opera di continuo coinvolgimento dei cittadini, di una loro
partecipazione, seppur mediata, al processo decisionale europeo e alla
formazione della loro volontà politica. Dall’altra parte, il tentativo di
colmare, seppur parzialmente, il c.d. deficit democratico16, ossia quella
realtà tipicamente sopranazionale dell’UE di affidare le decisioni e le
policies non in via primaria agli organi elettivo-rappresentativi come, nel
caso di specie, al PE17, quanto a istituzioni improntate maggiormente a
criteri tecnocratici e burocratici. Ciò è evidente soprattutto nel caso della
Commissione, entità baricentrica di tutta l’impalcatura dell’Unione18.
                                                                                                                       
16
La locuzione va attribuita a MARQUAND, politico e politologo britannico, che la illustrò
nel 1978 in Towards a Europe of Parties (Pol. Quart., 425-445) e la rimarcò l’anno
successivo in Parliament for Europe. Per una esaustiva ricostruzione del dibattito, tuttora in
corso, sul concetto di deficit democratico cfr. MAJONE, Regulating Europe, London, 1996, e
Deficit democratico, istituzioni non maggioritarie e il paradosso dell’Unione europea, in
Stato e Mercato, 2003, 3-38; SBRAGIA, La democrazia post-nazionale: una sfida per la
scienza politica, in Riv. it. sc. pol., 2004, 43-68; MAGNETTE, Déficit démocratique, in
DELOYE, Dictionnaire des élections européennes, Paris, 2005, 166-168; ANDERSEN, ELIASSEN,
The European Union: How Democratic Is It?, London, 1996; HABERMAS, Una Costituzione
per l’Europa?, in ZAGREBELSKY, PORTINARO, LUTHER (a cura di), Il futuro della Costituzione,
Torino, 1996, 369 ss.; WEILER, HALTERN, MAYER, European Democracy and Its Critique, in
West European Politics, 1995, 4-49; HIX, The Political System of the European Union,
Basingstoke, 2005. Infine, per connotare il deficit democratico, è possibile far ricorso a una
“definizione standard”, ossia una versione dello stesso non direttamente riconducibile a uno
specifico autore o a una tendenza presente in dottrina e tra gli studiosi, ma ricavabile da un
sentire diffuso circa il processo di integrazione europea. A tal proposito cfr. FOLLESDAL, HIX,
Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik,
European Governance Papers (EUROGOV), 2005, n. C-05-02, in www.connex-network.org.
17
Il Parlamento Europeo ha ancora scarsi poteri, soprattutto se paragonati ai tradizionali
Parlamenti nazionali. Tuttavia, va valutato positivamente il processo di empowerment avviato
a partire dalla sua prima elezione diretta a suffragio universale nel 1979 e soprattutto dall’Atto
Unico Europeo del 1986. Da questi momenti significativi, il PE ha iniziato ad acquisire
sempre più prerogative, iniziando a colmare il vuoto di poteri che da sempre lo connotava, a
partire da quando era una mera Assemblea consultiva composta da soli delegati dei
Parlamenti nazionali. Ora gode di uno status di vera e propria istituzione dell’UE e detiene
alcuni importanti poteri quali quello legislativo, condiviso con il Consiglio (si tratta della
procedura legislativa ordinaria che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha
sostituito la precedente procedura di codecisione), il potere di controllo politico sugli atti di
tutte le altre istituzioni e discreti poteri anche relativamente al bilancio.
18
Nonostante il legame e il controllo del PE sulla Commissione siano molto migliorati
(tanto per fare un esempio, è paradigmatico l’istituto della mozione di censura, che, se
approvata, determina le dimissioni in blocco della Commissione; cfr. art. 17, par. 8, TUE e
art. 234 TFUE), tuttavia la Commissione continua ad essere titolare di funzioni assolutamente
strategiche come: la fissazione degli obiettivi e delle priorità d’azione, che costituiranno i
riferimenti stabili delle successive policies per tutte le altre istituzioni; la presentazione di
proposte di legislazione al PE e al Consiglio; la gestione e l’attuazione delle politiche e del
bilancio dell’UE; la vigilanza (insieme alla Corte di giustizia) del diritto europeo; la

 
 
92   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Tutto questo in un quadro complessivo di erosione progressiva delle


singole sovranità nazionali. È pur vero, tuttavia, che l’art. 138 A risultava
estremamente vago e non avrebbe in alcun modo potuto rappresentare un
fondamento giuridico utilizzabile per la costituzionalizzazione dei partiti
politici europei. Infatti è stato fatto notare che la sua disposizione
«colpisce il lettore per la sua estrema laconicità, che sorprendentemente
non permette neppure di enucleare al suo interno una vera e propria
definizione di partito europeo»19.
Nel 1996 si è registrata un’importante presa di posizione da parte del
Parlamento, attraverso la relazione elaborata dall’eurodeputato greco Di-
mitris Tsatsos, il cui contenuto ha rappresentato l’oggetto della risolu-
zione del PE adottata il 10 dicembre 199620. Con essa, si è tentato di fare
chiarezza sulla posizione costituzionale dei partiti politici europei,
partendo da due nodi fondamentali come lo statuto e le modalità di
finanziamento. Il rapporto della Commissione affari istituzionali presie-
duta da Tsatsos è di un certo interesse, sia perché apporta delle sostanziali
novità nel dibattito sui partiti politici europei, sia perché traccia la cornice
entro cui più tardi si inserirà il pionieristico regolamento (CE) n.
2004/2003 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 4 novembre
2003, relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello
europeo, il quale non solo disciplinerà la materia per diversi anni, ma
rappresenterà un riferimento imprescindibile per il successivo
regolamento (UE/EURATOM) n. 1141/2014 del Parlamento Europeo e
del Consiglio, del 22 ottobre 2014. Infatti, il rapporto ha introdotto alcuni
temi, ripresi poi dai due regolamenti, come la necessaria presenza di rap-
presentanti nel PE o quantomeno la manifestazione di tale intendimento
(punto 3, lett. a) e la rappresentanza a livello transnazionale, ossia la
presenza del partito politico europeo in almeno un terzo degli Stati
membri (punto 3, lett. d). Oppure faceva menzione, per la prima volta, di
alcuni obblighi in capo a queste formazioni politiche per poter essere
considerate partiti politici europei a tutti gli effetti. Due su tutti: la

                                                                                                                                                                                                                                                                                     
rappresentanza esterna dell’UE, particolarmente significativa, ad esempio, quando essa è
chiamata a negoziare accordi commerciali tra UE e resto del mondo.
19
SEATZU, La nuova disciplina giuridica sul finanziamento dei “partiti politici a livello
europeo”, in St. Int. Eur., 2008, 580.
20
Parlamento Europeo, Commissione affari istituzionali, Relazione sulla posizione costi-
tuzionale dei partiti politici europei, doc. A4-0342/96. L’anno prima, Tsatsos teorizzava una
classificazione idealtipica dei partiti politici europei modellata sull’inevitabile sviluppo del
partito politico europeo con il miglioramento complessivo dell’integrazione politica europea.
Tale classificazione prevedeva tre tipologie di partito politico europeo, ossia confederale,
federale e sopranazionale, che ricalcavano tre fasi evolutive, cioè la fase di contatto, la fase di
cooperazione e la fase di integrazione; cfr. TSATSOS, European Political Parties?, in HRLJ,
1995, 1 ss.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 93

necessità di dotarsi di una personalità giuridica (punto 2, lett. a) e il ri-


spetto, nel programma e nell’azione concreta, dei principi fondamentali
sanciti nel TUE, ossia democrazia, rispetto dei diritti umani e Stato di
diritto (punto 4, lett. b). La relazione Tsatsos provvedeva anche ad abboz-
zare delle linee guida inerenti il finanziamento dei partiti politici europei
a carico del bilancio generale comunitario. In questo senso, significative
sono le raccomandazioni contenute nel considerando F, nel punto 2, lett.
b) e nel punto 6. La posizione della Commissione affari istituzionali del
PE, insomma, per molti aspetti era pionieristica, soprattutto perché non
voleva imporre “per decreto” il partito politico europeo nel contesto co-
munitario, ma cercava di raccogliere in una proposta organica tutto un re-
pertorio di comportamenti e azioni politiche che, de iure e de facto, si è
affermato, seppur timidamente. Tuttavia, la risoluzione del PE del dicem-
bre 1996, strutturata intorno alle linee guida individuate dalla relazione
Tsatsos, non è stata attuata. Nel settembre-ottobre di quell’anno, per
rimediare a questo vuoto legislativo, si sono registrate due iniziative, una
dei governi austriaco e italiano e l’altra, più pragmatica, del governo
greco21. Entrambe, però, non hanno avuto un esito positivo.
Dopo qualche anno di stasi, i tentativi di costituzionalizzazione e
istituzionalizzazione dei partiti politici europei sono ripresi nel 200022.
                                                                                                                       
21
La proposta italiana e austriaca si basava sulla richiesta di rimozione dell’art. 138 A del
TCE e l’aggiunta di una nuova disposizione direttamente tra quelle relative alla cittadinanza
europea, così da prevedere un riconoscimento e una tutela maggiori. Essa avrebbe dovuto
essere l’art. 8 G e recitava: «1. I cittadini dell’Unione hanno il diritto di associarsi liberamente
sotto forma di partiti politici operanti a livello europeo e fondati su principi di libertà, di
democrazia, di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di
diritto. Tali partiti contribuiscono con mezzi democratici a formare una coscienza europea e
ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione; 2. I cittadini dell’Unione hanno il
diritto di partecipare a sindacati e ad altre associazioni a livello europeo istituite in conformità
delle disposizioni giuridiche di uno Stato membro o della Comunità». La posizione greca, in-
vece, era più “prudente” e mirava all’aggiunta di un par. 2 all’art. 138 A, così formulato: «Al
fine di chiarire la loro posizione giuridica e di migliorare le condizioni effettive per l’adempi-
mento della loro missione, possono essere adottate disposizioni giuridiche secondo la
procedura di codecisione». Dato che queste due proposte sono state esplicitate nei giorni
immediatamente precedenti alla presentazione ufficiale della “relazione Tsatsos”, quest’ul-
tima ha tentato una mediazione tra i due punti di vista, caldeggiando la conservazione dell’art.
138 A (contrariamente al parere italiano e austriaco), da completare con le due proposte dei
governi dei tre Paesi, in modo da rafforzare «sia lo statuto costituzionale della cittadinanza
europea che la missione costituzionale dei partiti politici europei» (punto 22).
22
In febbraio i leaders dei cinque partiti europei esistenti allora scrivevano con-
giuntamente una lettera ufficiale al Presidente della Commissione in cui si sollecitava qualche
norma regolamentare per l’adozione di uno statuto e di forme di finanziamento pubblico per i
partiti europei. La lettera in prima battuta riuscì a spronare la Commissione e il PE, i quali nel
2001 presentarono dei testi (e relativi emendamenti), ma il Consiglio, non riuscendo a trovare
un accordo unanime sul testo finale, provocò la bocciatura dell’intera proposta. Nel giugno
2000, invece, la Corte dei Conti licenziava una relazione speciale in cui denunciava l’attività
illegale di finanziamento svolta dai gruppi del PE a beneficio dei partiti politici europei

 
 
94   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Quello più significativo è stato il Trattato di Nizza, il quale ha apportato


un aggiornamento di una certa importanza per quanto riguarda l’articolo
relativo ai partiti, ossia l’art. 191 TCE23, aggiungendo alla previgente
disposizione concepita a Maastricht (l’art. 138 A), un secondo comma
che recitava: «Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui
all’articolo 251, determina lo statuto dei partiti politici a livello europeo,
in particolare le norme relative al loro finanziamento»24. Inoltre, sempre a
Nizza, il Parlamento Europeo, il Consiglio e la Commissione hanno
proclamato la Carta dei diritti fondamentali dell’UE25, in cui ha trovato
posto anche una disposizione dedicata ai partiti politici europei, ossia il
par. 2 dell’art. 12, che afferma: «I partiti politici a livello dell’Unione
contribuiscono a esprimere la volontà politica dei cittadini
dell’Unione»26.
Nel febbraio 2003 la Commissione ha presentato una proposta per
un regolamento volto a disciplinare lo statuto e le modalità di
finanziamento dei partiti politici europei. Le norme in essa contenute
erano poco invasive e questa strategia aveva appunto l’obiettivo di far
convergere tutte le istituzioni su un testo minimale, ma quantomeno certo
e chiaro da cui partire. Ad esempio, andava in questa direzione la
previsione di una semplice procedura di registrazione del partito europeo
                                                                                                                                                                                                                                                                                     
(Relazione speciale N. 13/2000, relativa alle spese dei gruppi politici del Parlamento
europeo, corredata delle risposte del Parlamento europeo, in GUCE C 181 del 28 giugno
2000). Dagli eurogruppi, in sostanza, erano stati autorizzati trasferimenti di denaro, per un
ammontare di un milione e quattrocentomila ECU, in maniera totalmente contraria alle
disposizioni vigenti, sotto forma di sussidi, pagamenti di locazioni, contributi alla spese
amministrative ed erano stati messi a disposizione dei partiti europei uffici, personale,
strutture e mezzi che avrebbero invece dovuto essere nelle loro disponibilità, non destinati ad
altri soggetti, seppur contigui dal punto di vista politico.
23
L’art. 191 ha sostituito l’art. 138 A a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di
Amsterdam e della conseguente nuova rinumerazione degli articoli del TCE.
24
Si ricorda che il co. 1 dell’art. 191 TCE dichiara: «I partiti politici a livello europeo
sono un importante fattore per l’integrazione in seno all’Unione. Essi contribuiscono a
formare una coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione».
Quindi il co. 2 dell’art. 191 ha introdotto elementi di chiarezza a fronte di una normativa
precedente alquanto lacunosa e vaga.
25
La Carta è stata elaborata da una convenzione composta da un rappresentante di ogni
Paese dell’UE e da un rappresentante della Commissione, nonché da membri del Parlamento
europeo e dei Parlamenti nazionali. Nel dicembre 2009, con l’entrata in vigore del Trattato di
Lisbona, è stato conferito alla Carta lo stesso valore giuridico vincolante dei Trattati. A tal
fine, la Carta è stata modificata e proclamata una seconda volta nel dicembre 2007.
26
A tal proposito cfr. CIANCIO, I partiti europei e il processo di democratizzazione
dell’Unione, in Federalismi.it, n. 9/2009, 3, in cui l’autrice fa notare che «la disposizione, che
non trova posto nel Capo (V) sulla Cittadinanza, ma in quello (il II) relativo appunto alle
Libertà, manifesta anche attraverso tale collocazione l’ampio rilievo che si intende attribuire
ai partiti politici, destinati a non esaurire la propria attività con riferimento alla formazione del
Parlamento, ma sollecitati a dispiegare il proprio intervento in relazione a tutte le occasioni e
ad ogni forma in cui può manifestarsi la partecipazione politica dei cittadini comunitari».
I PARTITI POLITICI EUROPEI 95

e non l’adozione di un vero e proprio statuto, oppure la non concessione


di una personalità giuridica paneuropea. La bozza di regolamento
riguardava sia il “partito politico”, definito come associazione di cittadini
che persegue obiettivi politici, sia le “alleanze di partiti politici”, ossia
cooperazioni strutturate tra due o più partiti politici. Inoltre la proposta
diminuiva da cinque a tre il numero di Stati in cui il partito europeo
avrebbe dovuto essere presente, imponeva la presentazione delle liste alle
elezioni europee o quantomeno richiedeva che questa volontà fosse
chiaramente manifestata, proibiva le donazioni private superiori a 5.000 €
annui per donatore, consentiva ai partiti nazionali di sovvenzionare il
partito europeo per una soglia massima del 40% del budget complessivo
annuo di quest’ultimo e vietava il finanziamento delle campagne
elettorali27. Due mesi dopo, nell’aprile 2003, il PE ha presentato un
proprio rapporto (relatore Jo Leinen), introducendo delle modifiche alla
proposta della Commissione28, quindi il testo è stato trasmesso al
Consiglio che lo ha approvato alla fine di settembre 2003. È stato così
licenziato il fondamentale regolamento n. 2004/2003 del Parlamento
Europeo e del Consiglio del 4 novembre 2003 relativo allo statuto e al
finanziamento dei partiti politici a livello europeo29, il quale, all’art. 2,
definiva il partito politico a livello europeo come un partito politico o
un’alleanza di partiti politici che soddisfa quattro condizioni esposte
all’art. 3, ossia: a) la personalità giuridica; b) la presenza transnazionale;
c) il rispetto dei principi e dei valori su cui si fonda l’Unione Europea; d)
la partecipazione alle elezioni europee o almeno l’intenzione di voler
partecipare30. Per quanto attiene la questione del finanziamento il
                                                                                                                       
27
Commissione Europea, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio relativo allo status e al finanziamento dei partiti politici europei, COM(2003) 77
def., 19 febbraio 2003.
28
Parlamento europeo, Progetto di relazione sulla proposta di regolamento del
Parlamento europeo e del Consiglio concernente lo statuto e il finanziamento dei partiti
politici europei, relatrice: Jo Leinen, 2003/0039 (COD), 11 aprile 2003.
29
GUUE L 297, 15 novembre 2003, 1-4.
30
Per quanto riguarda il primo requisito, esso impone che il partito politico sia dotato di
una struttura interna basata sull’esistenza di alcuni organi minimi, a uno dei quali, tra l’altro,
imputare la rappresentanza legale e la capacità di stare in giudizio. Per quanto riguarda il re-
quisito della presenza transnazionale, esso prevede la presenza del partito in almeno un quarto
degli Stati membri dell’UE attraverso parlamentari europei, nazionali o regionali o membri
delle assemblee regionali. L’intento è chiaro: impedire a formazioni politiche modeste dal
punto di vista del consenso, di pretendere di acquisire la qualifica di partito politico a livello
europeo, con tutti i benefici connessi in termini soprattutto di trasferimenti di risorse
pubbliche a carico del bilancio generale dell’UE. Il requisito del rispetto dei principi su cui si
fonda l’UE impone ai partiti di conformarsi ai valori di democrazia, dello Stato di diritto, dei
diritti umani e delle libertà fondamentali. Questo perché non può darsi una situazione per cui
partiti politici profondamente contrari al processo di integrazione europea godano delle libertà
e dei diritti garantiti dalla UE per portare avanti una piattaforma politico-programmatica ostile

 
 
96   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

regolamento stabiliva tutta una serie di obblighi da rispettare per il suo


ottenimento, che riguardavano sia la contribuzione pubblica che quella
privata31. Ovviamente era istituito anche un meccanismo per la verifica
costante del rispetto delle quattro condizioni ex art. 3, la quale poteva
anche portare alla perdita dello status di partito sopranazionale e quindi
all’esclusione dal finanziamento dell’UE (art. 5).
Qualche anno dopo, il regolamento n. 2004/2003 è stato emendato
dal regolamento (CE) n. 1524/2007 del Parlamento Europeo e del Consi-
glio del 18 dicembre 200732. Questo principalmente ha introdotto la
fondazione politica a livello europeo, ossia, in base all’art. 1, par. 1, «un
ente o reti di enti dotati di personalità giuridica in uno Stato membro,
affiliati ad un partito politico a livello europeo che, attraverso le proprie
attività, nel rispetto degli obiettivi e dei valori fondamentali perseguiti
dall’Unione europea, sostengono ed integrano gli obiettivi di tale partito
a livello europeo». Essa svolge compiti di osservazione, analisi e
arricchimento del dibattito sui temi di politica pubblica europea e sul
processo di integrazione europea, organizza convegni, seminari, corsi o
iniziative di formazione, conferenze, studi specifici sull’Europa e le sue
                                                                                                                                                                                                                                                                                     
alla stessa UE. Infine, per ciò che attiene l’ultimo requisito, la partecipazione alle elezioni
europee o l’intenzione di volerlo fare, esso rappresenta un elemento fondamentale quale
dimostrazione concreta di voler entrare a far parte del sistema europeo dei partiti politici e in
questo modo contribuire al decision-making process, all’integrazione dei cittadini degli Stati
membri alle istituzioni dell’UE e alla formazione della volontà politica dei cittadini europei.
31
Tali obblighi, elencati all’art. 6, erano: la pubblicazione annuale delle entrate e delle
uscite e una dichiarazione in merito all’attivo e al passivo; la dichiarazione delle fonti di
finanziamento corredata da un elenco di tutti i donatori e le relative donazioni, ad eccezione di
quelle inferiori a 500 Euro; il divieto di accettare donazioni provenienti dai gruppi politici del
PE, dalle imprese pubbliche, dalle imprese partecipate dal capitale pubblico e da quelle sulle
quali i pubblici poteri esercitano direttamente o indirettamente un’influenza dominante a
titolo della proprietà, della partecipazione finanziaria o delle regole che la disciplinano.
Inoltre è fatto divieto di accettare donazioni superiori a 12.000 Euro annui per donatore.
Infine è consentito ai partiti politici nazionali di finanziare i partiti politici europei, ma per un
massimo del 40% del budget totale annuale di questi ultimi. La ripartizione del monte
finanziamenti a carico del bilancio dell’UE dispone che, su base annua, il 15% degli
stanziamenti è distribuito in parti uguali tra tutti i partiti europei, mentre l’85% restante in
base al numero di deputati al PE che ogni partito europeo esprime (art. 10, par. 1). Infine, il
contributo pubblico dell’UE non può costituire più del 75% del bilancio annuale di un partito
politico a livello europeo (art. 10, par. 2).
32
GUUE L 343, 27 dicembre 2007. Ancor prima di questo aggiornamento regolamentare,
è da segnalare la decisione dell’Ufficio di presidenza del Parlamento Europeo del 29 marzo
2004 che ha stabilito le modalità di applicazione del regolamento n. 2004/2003 (GUUE C
155, 12 giugno 2004). La versione consolidata attuale è frutto di successive modifiche,
avutesi da ulteriori decisioni dell’Ufficio di presidenza del 1° febbraio 2006, del 18 febbraio
2008, del 2 febbraio 2011 e del 13 gennaio 2014 (GUUE C 63, 4 marzo 2014). La decisione
dell’Ufficio di presidenza verte principalmente sulle modalità procedurali di concessione ed
erogazione del contributo a carico del bilancio dell’UE a favore di partiti politici a livello e
europeo e relative fondazioni.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 97

istituzioni. Inoltre favorisce il coinvolgimento delle organizzazioni


giovanili e i rappresentanti della società civile e sviluppa la cooperazione
con altre fondazioni dello stesso tipo, al fine di creare una rete strutturata
di collaborazione reciproca, anche con la partecipazione di rappresentanti
degli ambienti accademici e altri soggetti interessati. Anch’essa gode di
un finanziamento a carico del bilancio generale dell’UE, il quale può
essere ottenuto facendo richiesta solo attraverso il partito politico a cui
essa è affiliata. Tuttavia, neanche il regolamento 2004/2003, seppur
importante, è riuscito a sciogliere tutti i nodi relativi al partito politico
europeo e a strutturare un sistema politico sopranazionale33.

4. Il regolamento (UE, EURATOM) n. 1141/2014 del Parlamento


europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014. - A conclusione di questa
traiettoria normativa, l’attuale disciplina relativa allo statuto e al
finanziamento dei partiti politici europei è determinata dal regolamento
(UE, Euratom) n. 1141/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del
22 ottobre 2014, relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici
europei e delle fondazioni politiche europee, il quale ha abrogato il
precedente regolamento n. 2004/200334. Questo è il risultato finale di un
percorso avviato con la risoluzione adottata dal PE il 6 aprile 2011,
accogliendo la c.d. “relazione Giannakou”35, seguita nel settembre 2012
dalla proposta di regolamento formulata dalla Commissione al Parla-
mento Europeo e al Consiglio, relativa allo statuto e al finanziamento dei
partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee36, proseguita
con la posizione espressa dal Parlamento Europeo il 16 aprile 201437 e
con la decisione del Consiglio del 29 settembre 2014. Quando tale rego-
                                                                                                                       
33
Per alcune delle critiche più significative cfr. INGRAVALLO, Democrazia rappresen-
tativa e ruolo dei partiti politici a livello europeo dopo Lisbona, in Il Trattato di Lisbona: due
anni di applicazione, Atti della giornata di studio in ricordo di Francesco Caruso, Napoli,
2013, 132-133, e il commento di CARELLA, INGRAVALLO, Art. 224 TFUE, in TIZZANO (a cura
di), Trattati dell’Unione europea, II ed., Milano, 2014, 1851, e 1853 in cui, riferendosi al
regolamento n. 2004/2003, si afferma che «non può non lasciare perplessi un modello di
partito che ‘cala dall’alto’, limitando, o meglio incanalando e regolamentando, quello che
dovrebbe essere il risultato di un’azione spontanea proveniente dal basso, dai cittadini e/o
dalle loro forme organizzate». Quest’ultima considerazione pare divergere da quella di
PINELLI, Il deficit democratico europeo e le risposte del Trattato di Lisbona, in Rass. parl.,
2008, 930, il quale asserisce che il regolamento n. 2004/2003 «potrebbe annoverarsi tra i casi
di legislazione promozionale, e mira in particolare a costruire una figura associativa che stenta
a formarsi spontaneamente, e nello stesso tempo vitale per una democrazia sovranazionale».
34
Tuttavia, come dispone l’art. 40 del nuovo regolamento, quello del 2003 continua ad
essere applicato agli atti e agli impegni relativi al finanziamento dei partiti politici europei per
gli esercizi 2014, 2015, 2016 e 2017.
35
Cfr. doc. P7_TA(2011)0143.
36
COM(2012) 499 def., 12 settembre 2012.
37
Cfr. doc. P7_TA-PROV(2014)0421.

 
 
98   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

lamento inizierà ad essere applicato ufficialmente, ossia a partire dal 1°


gennaio 2017 (art. 41, co. 3), di certo fornirà un contributo importante al-
la creazione di una polity europea più definita38. Nel presente lavoro si e-
saminerà il regolamento per gli aspetti che riguardano i partiti politici
europei, tenendo fuori dall’analisi le fondazioni politiche europee39, e lo
si affronterà in due sezioni: la prima relativa allo statuto (4.1), la seconda
al finanziamento (4.2). È evidente che le due parti sono legate, e infatti la
trattazione comunque rimarrà unitaria e organica, ma per questioni di
chiarezza e “leggibilità” del regolamento si è preferito fare una tale
scelta.

4.1. Disciplina dello statuto dei partiti politici europei. - Sebbene in


misura minore rispetto al passato, anche con questo regolamento il ruolo
dei partiti politici nazionali sembra essere ancora ipertrofico e, senza
elencare tutte le ragioni per sostenere questo punto di vista, basti
considerarne la parte preliminare in cui si afferma che la «capacità
giuridica e il riconoscimento della personalità giuridica [europee, valide
in tutti gli Stati membri] non […] autorizzano [i partiti politici europei] a
designare candidati alle elezioni nazionali o alle elezioni del Parlamento
europeo né a partecipare a campagne referendarie. Un diritto siffatto o
analogo resta di competenza degli Stati membri» (considerando18). Vista
anche la collocazione riservata a questo passaggio è evidente come si
tratti di una semplice presa d’atto, cioè di una situazione che il legislatore
                                                                                                                       
38
Infatti, è stato fatto notare: «Dal raffronto tra la disciplina del regolamento 2004/2003 e
quella del nuovo regolamento emerge un dato di fondo. Mentre il primo costituiva un testo
abbastanza limitato, rivolto prevalentemente ad occuparsi del finanziamento dei partiti (e
delle fondazioni) a livello europeo, piuttosto che del loro statuto, il secondo è volto a fornirne
una disciplina più completa. È inoltre significativo segnalare che il regolamento del 2014, a
differenza di quello del 2003 e di quanto dispongono le richiamate norme dei Trattati europei,
parla di partiti politici “europei”, aggettivo che prende il posto della precedente espressione “a
livello europeo”, il che accentua l’affinità tra i partiti politici europei e quelli nazionali»; cfr.
INGRAVALLO, Il nuovo statuto dei partiti politici europei, in Sud in Europa, 2014, reperibile
online: www.sudineuropa.net.
39
I motivi per cui non si esamina la fondazione politica europea sono diversi. Pur essendo
un soggetto importante, in particolare alla luce del lavoro di supporto ai partiti politici
europei, soprattutto nel campo culturale, educativo e formativo, essa tuttavia risulta
inscindibilmente legata al partito politico europeo di riferimento e alle sue sorti. Ad esempio,
la domanda di registrazione in quanto fondazione politica europea può essere presentata solo
per il tramite del partito politico europeo cui la richiedente è ufficialmente collegata (art. 8,
par. 1, del regolamento n. 1141/2014). Ancora, una fondazione politica europea decade
automaticamente da tale status se il partito politico europeo al quale è collegata è cancellato
dal registro (art. 10, par. 6, del regolamento n. 1141/2014). E sono molti altri gli esempi di
questa salda dipendenza della fondazione politica europea dal partito politico europeo.
Quindi, visto il ruolo predominante che assume il primo nei confronti della seconda, si è
scelto di concentrare l’analisi e approfondire nel dettaglio la normativa riguardante il partito
politico europeo.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 99

europeo si limita a fotografare, ma proprio per questo l’ispirazione di


fondo è lasciare per il momento tutto invariato, in una fase in cui il
partito politico europeo sta emergendo sempre più, ma soprattutto in cui
il partito politico nazionale risulta essere ancora il soggetto baricentrico
di quell’entità transnazionale che in precedenza è stata denominata
european network party. Quindi c’è anche un approccio prescrittivo alla
questione, non meramente descrittivo.
Fatto questo inciso, si può procedere con l’illustrazione del
regolamento. Innanzitutto il partito politico europeo è definito come
un’alleanza politica (ossia una cooperazione strutturata tra partiti politici
e/o cittadini, ai sensi dell’art. 2, punto 2), che persegue obiettivi politici
(art. 2, punto 3). Esso può fare domanda di registrazione sulla base
dell’art. 8, se risulta conforme ai requisiti stabiliti nell’art. 3, par. 1, che
ricalcano l’impianto del precedente regolamento n. 2004/2003. Tali
condizioni fondamentali sono cinque: a) sede principale in uno Stato
membro; b) presenza transnazionale, ossia deve essere rappresentata in
almeno un quarto degli Stati membri (quindi attualmente in sette) da
deputati al Parlamento Europeo, ai parlamenti nazionali, ai parlamenti o
assemblee regionali. Se questa condizione non è realizzata, è possibile
verificarne un’altra, cioè i partiti che compongono l’alleanza politica
devono aver ricevuto, in almeno un quarto degli Stati membri, in
occasione delle ultime elezioni per il rinnovo del PE, almeno il 3% dei
voti espressi; c) rispetto, nel suo programma e nelle sue attività, dei valori
fondativi dell’UE, enucleati all’art. 2 TUE, ossia il rispetto della dignità
umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza, lo Stato di diritto e il
rispetto dei diritti dell’uomo, compresi i diritti delle persone appartenenti
a minoranze; d) partecipazione, diretta o attraverso suoi esponenti, alle
elezioni del Parlamento Europeo o espressa e chiara intenzione di volerlo
fare; e) attività e obiettivi senza scopi di lucro40.
In base all’art. 4, lo statuto del partito politico europeo deve
contenere alcune informazioni minime per la sua riconoscibilità esterna
                                                                                                                       
40
Gli statuti dei tredici i partiti politici europei recitano che essi sono associazioni
internazionali senza scopo di lucro. In base alla scelta dello Stato membro dove collocare la
loro sede sono di diritto belga: Partito popolare europeo (PPE), Partito socialista europeo
(PSE), l’Alleanza dei Liberali e dei Democratici per l’Europa (ALDE), Partito verde europeo
(EGP), Partito democratico europeo (PDE), Partito della Sinistra europea (ELP), Alleanza dei
Conservatori e dei Riformisti europei (AECR), Alleanza libera europea (ALE); di diritto
danese: i Democratici europei (EUD); di diritto maltese: l’Alleanza europea per la Libertà
(EAF); di diritto francese: Movimento per un’Europa delle libertà e della democrazia
(MELD); di diritto olandese: Movimento politico cristiano europeo (ECPM); di diritto
ungherese: Alleanza europea dei movimenti nazionali (AEMN). Come ha sottolineato
INGRAVALLO, Il nuovo statuto, cit.: «Non si tratta di requisiti particolarmente severi per
l’esistenza di un partito politico europeo e, del resto, l’intenzione del legislatore è di favorire
tali strutture, non di ostacolarle».

 
 
100   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

(nome, logo, indirizzo della sede, programma politico che ne indichi le


finalità e gli obiettivi, ecc.) e le regole che ne governano l’organizzazione
interna, quali, ad esempio, le condizioni della membership, il catalogo dei
diritti e dei doveri degli aderenti, i poteri, le responsabilità e la
composizione dei suoi organi direttivi, i processi decisionali interni
(metodi di voto, quorum, ecc.), la procedura per la modifica dello statuto
stesso e le informazioni relative alla trasparenza di bilancio, come la
contabilità, i conti e le donazioni, al contempo lasciando impregiudicato
il diritto alla riservatezza e alla protezione dei dati personali.
La supervisione dell’intero sistema è affidata a un’Autorità indipen-
dente, prevista dall’art. 6 del regolamento e istituita entro il 1° settembre
2016 (art. 41, comma 3) e che detiene una serie di compiti, tra i quali
l’iscrizione e l’eventuale cancellazione di un partito politico europeo da
un apposito registro (stabilito ai sensi dell’art. 7 e gestito direttamente
dall’Autorità). L’Autorità iscrive nel registro l’alleanza politica, che
quindi acquisisce lo status di partito politico europeo (e poi, a seguito di
verifiche periodiche, continua a mantenere quest’ultimo nel registro) se
soddisfa le condizioni previste dagli articoli 3 e 4 precedentemente
illustrati (art. 6, par. 2, co. 2, e articoli 9 e 10). Se il soggetto richiedente
soddisfa queste condizioni l’Autorità è tenuta ad accogliere la domanda e
la sua decisione è pubblicata solitamente entro un mese dal ricevimento
della domanda stessa (art. 9, par. 2). La pubblicazione avviene nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, sia se l’Autorità ha deciso di
registrare il richiedente (in tal caso viene riportato anche lo statuto), sia,
al contrario, se ha deciso di non registrarlo. In quest’ultimo caso devono
essere indicati in maniera dettagliata anche i motivi del rigetto della
domanda (art. 9, par. 4).
Questo passaggio permette al partito politico europeo di acquisire la
personalità giuridica europea (art. 12) e godere del riconoscimento
giuridico e della capacità giuridica in ciascuno degli Stati membri (art.
13), fino a quando l’Autorità decide di cancellarlo dal registro, e quindi
estinguere la sua personalità giuridica europea(art. 16): a) per il venir
meno di una delle cinque condizioni enucleate dall’art. 3 o una delle
disposizioni relative alla governance e allo statuto stabilite dall’art. 4 del
regolamento. In questa attività di monitoraggio, l’Autorità può avvalersi
della collaborazione di un comitato di personalità indipendenti il quale,
su richiesta dell’Autorità stessa, esprime un parere su qualunque possibile
violazione manifesta e grave dei valori su cui si fonda l’Unione,
commessa da un partito politico europeo (art. 11, par. 3); b) su richiesta
del partito politico europeo; c) dopo richiesta formulata all’Autorità dallo
Stato membro in cui è posta la sede del partito interessato, il quale è
accusato di non essersi conformato o di aver gravemente violato quella
I PARTITI POLITICI EUROPEI 101

parte di diritto nazionale applicabile alle materie non disciplinate dal


regolamento n. 1141/2014. La richiesta di cancellazione, in questo caso,
deve: a) essere motivata in maniera esaustiva e deve illustrare con
precisione e completezza le azioni illegali messe in atto dal partito e i
requisiti nazionali non soddisfatti; b) confermare che sono state esplorate
tutte le vie di ricorso interne nazionali.

4.2. Disciplina del finanziamento dei partiti politici europei. -


L’altro grande capitolo previsto dal regolamento n. 1141/2014 riguarda la
disciplina relativa al finanziamento dei partiti politici europei. Essa in
larga parte conferma le disposizioni già contenute nel regolamento n.
2004/2003, ma introduce anche novità importanti:
a) se col regolamento precedente non era necessario rendere
pubblico il nominativo del donatore per un importo inferiore ai 500 €41,
ora questa soglia viene triplicata, quindi il partito politico europeo non è
tenuto a dichiarare una donazione, proveniente da persona fisica,
inferiore ai 1.500 € all’anno e per donatore42;
b) è prevista la possibilità di non dichiarare una donazione compresa
tra 1.500 e 3.000 € se il donatore, persona fisica, non ne abbia dato un
previo consenso scritto alla pubblicazione(art. 20, par. 2, co. 2, e art. 32,
par. 1, lett. e);
c) la donazione massima, per persona fisica, che un partito politico
europeo può accettare è innalzata da 12.000 €43 a 18.000 €44, con la
prescrizione, però, che quelle una tantum superiori ai 12.000 € siano
comunicate immediatamente all’Autorità per iscritto (art. 20, par. 4);
d) viene precisato (art. 17, par. 1) che il partito politico europeo che
fa domanda per ottenere il finanziamento a carico del bilancio generale
dell’UE deve essere rappresentato nel PE da almeno uno dei suoi
membri, il quale non deve trovarsi in una delle situazioni di esclusione
stabilite dall’art. 106, par. 1, del c.d. “regolamento finanziario”45, e deve
comunque soddisfare il requisito della presenza transnazionale.
                                                                                                                       
41
Regolamento n. 2004/2003, art. 6, par. 1, lett. b).
42
Per derivazione, tale soglia la si ricava dall’art. 20, par. 2, co. 2, e più esplicitamente
dall’art. 32, par. 1, lett. e), del nuovo regolamento.
43
Regolamento 2004/2003 art. 6, par. 2, lett. d).
44
Cfr. art. 20, par. 1, del nuovo regolamento.
45
Regolamento (UE, Euratom), n. 966/2012 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del
25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’UE.
Tra i criteri di esclusione, l’articolo in questione ne elenca diversi. Giusto per citarne due: una
condanna con sentenza passata in giudicato oppure una sentenza passata in giudicato per
frode, corruzione, partecipazione a un’organizzazione criminale, riciclaggio di proventi illeciti
o qualsiasi altra attività illecita che leda gli interessi finanziari dell’Unione, anche qualora tale
sentenza sia stata emessa nei confronti delle persone aventi poteri di rappresentanza, di
decisione o di controllo sui candidati o sugli offerenti in questione.

 
 
102   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

e) in generale, si passa da un finanziamento basato su sovvenzioni al


funzionamento, ad uno fondato su contributi alla spesa. Come fatto
notare «i partiti europei, quindi, non saranno più gravati dall’obbligo di
presentare un programma di lavoro annuale o bilanci previsionali di
funzionamento a giustificazione della richiesta di sovvenzioni, ma
dovranno semplicemente giustificare ex post le spese sostenute»46.
Oltre a queste nuove disposizioni sul finanziamento dei partiti poli-
tici europei, ce ne sono molte altre volte a disciplinare la materia in ma-
niera organica. Innanzitutto la domanda per beneficiare di un finanzia-
mento a carico del bilancio generale dell’Unione deve essere presentata
dal partito al Parlamento (art. 18) e gli stanziamenti disponibili sono ri-
partiti ogni anno per il 15% in parti uguali tra tutti i partiti politici europei
beneficiari e per l’85% in proporzione alla rispettiva quota di deputati
eletti al PE (art. 19)47.
Ai termini dell’art. 20, par. 5, i partiti politici europei non possono
accettare donazioni o contributi anonimi, donazioni provenienti dai
bilanci di gruppi politici del PE, donazioni provenienti da qualsiasi
autorità pubblica da uno Stato membro o da un Paese terzo, o da imprese
sulle quali una siffatta autorità pubblica possa esercitare direttamente o
indirettamente un’influenza dominante a motivo del suo diritto di
proprietà, della sua partecipazione finanziaria o della normativa che
disciplina tali imprese o, infine, donazioni provenienti da entità private
con sede in un paese terzo o da persone fisiche di un Paese terzo che non
hanno il diritto di votare alle elezioni del PE. Inoltre, i membri che com-
pongono il partito politico europeo, sia partiti che individui, possono e-
rogare contributi a suo favore, purché il montante totale proveniente da
questa voce non superi il 40% del bilancio annuale del partito europeo
(art. 20, par. 7, comma 1). Per quanto riguarda i fondi provenienti dal
bilancio generale dell’UE, essi possono essere utilizzati per finanziare
campagne politiche ed elettorali nel quadro delle elezioni europee a cui
essi o i loro membri prendono parte (art. 21, par. 1), mentre non possono
essere impiegati per finanziare direttamente o indirettamente altri partiti
politici, in particolare partiti e candidati nazionali (art. 22, par. 1) e le
campagne referendarie (art. 22, par. 3). I contributi finanziari o le
sovvenzioni ascritte al bilancio dell’UE non possono essere superiori
all’85% delle spese annue rimborsabili indicate nel bilancio annuale di un
                                                                                                                       
46
ALLEGRI, Il finanziamento dei partiti politici europei: trasparenza, controllo e
responsabilità, in MASCIA (a cura di), op. cit., 67.
47
Negli anni, i contributi massimi concessi a carico del bilancio generale dell’Unione
europea sono stati i seguenti (in euro): 2004, 4.647.000; 2005, 8.309.000; 2006, 9.228.340;
2007, 10.196.600; 2008, 10.339.866; 2009, 10.715.200; 2010, 13.954.330; 2011, 17.289.881;
2012, 18.900.000; 2013, 21.585.793; 2014, 27.713.794 (fonte: Parlamento europeo).
I PARTITI POLITICI EUROPEI 103

partito politico europeo. Detto in altre parole, quest’ultimo deve esibire


almeno un 15% di entrate diverse da quelle garantite dal sussidio pubbli-
co dell’Unione(art. 17, par. 4). Le spese per cui il partito politico europeo
può chiedere il rimborso sono le spese amministrative e le spese per as-
sistenza tecnica, riunioni, ricerca, eventi transfrontalieri, studi, informa-
zione e pubblicazioni e le spese connesse alle campagne (art. 17, par 5).
Il finanziamento pubblico dell’UE comporta, in capo ai partiti
politici europei, una serie di obblighi contabili, di rendicontazione e di
revisione contabile (art. 23) e il controllo è demandato all’Autorità,
all’ordinatore del PE e agli Stati membri competenti. Tuttavia, un ruolo
importante è rivestito anche dalla Corte dei Conti e dall’Ufficio europeo
per la lotta antifrode (OLAF), i quali possono richiedere informazioni per
svolgere la loro attività ispettiva e di controllo (art. 24). A tale scopo,
l’Autorità, come disposto dall’art. 27, può irrogare sanzioni pecuniarie
nei confronti dei partiti europei con un doppio metodo: a) nel caso di
violazioni non quantificabili, una percentuale fissa del bilancio annuale
del partito interessato; b) nel caso di violazioni quantificabili, una
percentuale fissa dell’importo irregolare percepito o non dichiarato,
modulata su una scala crescente. Prima di ricevere una di queste sanzioni,
il partito politico europeo ha il diritto di attuare le misure necessarie per
sanare la situazione entro un termine ragionevole, in genere non più di un
mese (art. 29, par. 1).
Le disposizioni finali del regolamento sono dedicate ad alcune
misure di garanzia. Esse riguardano, in particolare, la trasparenza (art.
32), con l’obbligo in capo al Parlamento Europeo di creare un sito web
ad hoc sul quale pubblicare tutte le informazioni del caso (nome, statuto,
bilancio annuale dei partiti politici europei, nominativi dei donatori e
relativi importi, ecc.) e la protezione dei dati personali (art. 33), avendo
come riferimento normativo il regolamento (CE) n. 45/2001 (per l’Au-
torità, il Parlamento Europeo e il comitato di personalità indipendenti) e
la direttiva 95/46/CE (per i partiti politici europei, gli Stati membri e gli
organismi o esperti indipendenti autorizzati al controllo contabile).

5. Considerazioni conclusive. - Riassumendo, un partito politico


europeo, dal punto di vista normativo, è inquadrato dal regolamento n.
1141/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014,
che ne disciplina lo statuto e il finanziamento. Esso è un’organizzazione
che segue un programma e persegue obiettivi politici e per ottenere e
continuare ad avere la personalità giuridica europea deve rispettare
determinate condizioni, costantemente verificate. Il fondamento giuridico
su cui si basa la regolamentazione dei partiti politici europei per tutto ciò
che attiene gli aspetti legati allo statuto e alle modalità di finanziamento,

 
 
104   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

è costituito dagli articoli 10, par. 4, TUE e 224 TFUE (che con il Trattato
di Lisbona hanno cambiato la numerazione precedente, sostituendo ri-
spettivamente il par. 1 e il par. 2 dell’art. 191 TCE) e dall’art. 12 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Gli attuali partiti poli-
tici europei sono tredici: Partito popolare europeo (PPE), Partito socia-
lista europeo (PSE), l’Alleanza dei Liberali e dei Democratici per l’Eu-
ropa (ALDE), Partito verde europeo (EGP), Partito democratico europeo
(PDE), Partito della Sinistra europea (ELP), Alleanza libera europea
(ALE), Alleanza dei Conservatori e dei Riformisti europei (AECR),
Movimento per un’Europa della libertà e della democrazia (MELD),
Alleanza europea per la libertà (EAF), Alleanza Europea dei movimenti
nazionali (AEMN), Movimento politico cristiano europeo (ECPM),
Democratici dell’UE (EUD)48.
Tirando le somme, è opportuno evidenziare che allo stato attuale non
esiste ancora, a livello europeo, un sistema partitico davvero sopranazio-
nale, nonostante gli sforzi degli ultimi anni vadano in questa direzione49.
Il regolamento n. 1141/2014 rappresenta un passaggio cruciale per
continuare il percorso di istituzionalizzazione e costituzionalizzazione dei
partiti politici europei. Questo obiettivo deve essere perseguito, in quanto
i partiti politici europei ricoprono (o dovrebbero farlo con sempre più
determinazione) compiti importanti nel quadro politico, istituzionale e
sociale dell’UE. Tra questi, meritano di essere segnalati: la partecipa-
zione al processo decisionale di elaborazione e implementazione delle
policies (soprattutto attraverso l’articolazione rappresentata dai gruppi al
PE, ma non solo); la raccolta delle istanze provenienti dalla società civile
europea per tentare di dare loro soddisfazione (in una logica bottom-up);
il contributo, da un lato, alla creazione e alla diffusione dei valori e
                                                                                                                       
48
Per approfondimenti sui partiti politici europei, il loro programma politico, il sito
internet ufficiale, la dichiarazione d’intenti, ecc., è disponibile un’apposita sezione del sito
ufficiale del Parlamento Europeo, il cui indirizzo è: www.elections2014.eu/it/european-
political-parties.
49
C’è chi parla, al contrario, di un’effettiva esistenza di un sistema di partiti europeo; cfr.
PASQUINUCCI, VERZICHELLI, Elezioni europee e classe politica sovranazionale 1979-2004,
Bologna, 2004, 8-9, e anche LONGO, Un sistema partitico senza un governo dei partiti
nell’Unione Europea?, in MASCIA (a cura di), op. cit., 31-40, che però riconosce la presenza
di un limite invalicabile e quindi penalizzante nell’inesistenza di un party government a
livello europeo. Il party government è stato definito come un sistema nel quale il potere
politico è esercitato da personale eletto e responsabile di fronte al proprio elettorato mediante
meccanismi che ne assicurino la accountability per mezzo dei partiti politici. Quindi, secondo
tale approccio, deve sussistere un collegamento stabile tra i partiti politici da una parte e le
istituzioni e gli attori titolari del processo decisionale e dell’attuazione delle policies
dall’altra. Cosa che, tenendo conto dei partiti politici europei, non sembra esserci a livello
europeo. Per la definizione di party government cfr. KATZ, Party Government and its
Alternatives, in KATZ (ed.), Party Governments: European and American Experiences,
Firenze-Berlino, 1987, 1-26.
I PARTITI POLITICI EUROPEI 105

dell’appartenenza europei e, dall’altro lato, allo svolgimento di una


funzione di informazione e conoscenza delle istituzioni e delle politiche
dell’UE rivolta ai cittadini europei, compiendo un’opera di legittimazione
democratica delle stesse (in una logica top-down).
Di converso, però, seguendo un approccio pragmatico e realista,
bisogna ammettere che probabilmente le condizioni per una costituziona-
lizzazione piena dei partiti politici europei non sono ancora mature, so-
prattutto dato l’assetto istituzionale stesso dell’Unione Europea. In altre
parole, i limiti più evidenti attualmente riscontrabili sono: a) la presenza
di una struttura istituzionale e decisionale multi-livello, in cui il decision-
making process è distribuito fra più attori e in cui il Parlamento Europeo,
ossia l’organismo in cui possono esprimersi al massimo grado la natura,
il ruolo e le funzioni dei partiti politici europei, è solo uno dei prota-
gonisti del processo legislativo; b) l’assenza di un demos europeo a cui i
partiti politici europei potrebbero rivolgere la loro azione, data la netta
prevalenza dei popoli dei singoli Stati membri, frammentati nelle loro
culture e sistemi politico-istituzionali di riferimento50; c) le difficoltà e le
resistenze di vario tipo dei partiti politici nazionali a rinunciare a quote di
“sovranità” che ancora largamente conservano; d) il sentimento euro-
scettico e in alcuni casi apertamente antieuropeista sempre più diffuso da
una parte, e la crescente diffidenza nei confronti delle istituzioni europee
e della loro capacità di dare risposte efficaci ai problemi dei cittadini
europei, che è uno dei motivi fondamentali per spiegare la sempre più
alta percentuale di astensione alle elezioni per il rinnovo del PE (dal 63%
delle prime elezioni europee del 1979 al 43% di quelle del 2014).
Di fronte a tutto questo, forse un approccio meno autoritativo e più
graduale come quello attuale51, potrebbe essere più efficace, in quanto
modellato sui dati di fatto odierni e non su un ideale e ipotetico “mondo”
che ancora non c’è. D’altronde la strada tracciata finora sembra
praticabile e non prevede un evento traumatico come ad esempio la
cancellazione dei partiti politici nazionali, anche perché, come è stato
fatto notare, «non si tratta di dar vita a partiti politici europei gerarchi-
camente sovraordinati rispetto ai partiti nazionali, ma di passare dal
                                                                                                                       
50
GRIMM, Una Costituzione per l’Europa, in ZAGREBELSY, PORTINARO, LUTHER (a cura
di), Il futuro della Costituzione, Torino, 1996, 339 ss., fautore della c.d. “no demosthesis”.
51
Alcune proposte per realizzare una polity sopranazionale, a partire da formule elettorali
diverse da quella attuale e volte a rafforzare i partiti politici europei, sono state raccolte ed
esposte da INGRAVALLO, Democrazia rappresentativa, cit., 140, che riporta le idee di una
serie di autori: SCHLEICHER, What if Europe Held an Election and No One Cared?, in HILJ,
2011, 116 ss. e 138 ss.; CARELLA, Art. 191, in TIZZANO (a cura di), Trattati dell’Unione
europea e della Comunità europea, cit., 924; GRASSO, Partiti politici europei, in Dig. Disc.
Pubbl., vol. III, t. 2, 2008, 631; RASPADORI, Il deficit di rappresentatività del Parlamento
europeo: limiti e soluzioni, in St. Int. Eur., 2009, 130 ss.

 
 
106   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

modello attuale, in cui a livello europeo i partiti costituiscono dei fragili


coordinamenti tra partiti nazionali, ad un sistema con un coordinamento
ben più forte», magari tenendo presente l’esperienza statunitense52, dalla
quale si potrebbero ricavare spunti utili per un sistema politico-partitico
europeo e sopranazionale.

ABSTRACT

European Political Parties:


A Reconstruction of their Regulatory Framework

A European political party is a transnational political formation at the


European level, a concept which is gradually achieving both recognition
under European Union law and importance in the European political system.
This paper is split into three sections. In the first section (chapter 2) the
European political party is analyzed in terms of political science and
sociology, and its structure, characterized by the presence of three elements,
is examined: the national political party, the group in the European
Parliament and the transnational federation of parties. In this paper such an
organization is called a European network party. In the second section
(chapter 3) the evolution of European political party legislation is outlined,
starting from the truly pioneering rule, namely article 138 A of the
Maastricht Treaty, to Regulation (EU, Euratom) No 1141/2014 of the
European Parliament and of the Council of 22 October 2014 on the statute
and funding of European political parties and European political
foundations. Finally, the third section (chapter 4) is reserved for a thorough
examination of this regulation that provides the final rules currently applied.

                                                                                                                       
52
INGRAVALLO, Democrazia rappresentativa, cit., 141-142.
RASSEGNE

ATTIVITÀ DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

NAZIONI UNITE

ASSEMBLEA GENERALE
(69a sessione 2014)

QUESTIONI POLITICHE E DECOLONIZZAZIONE

1. Premessa. – Nel corso della 69ª Sessione ordinaria, l’Assemblea Generale si


è interessata ad alcune grandi questioni politiche, esaminate regolarmente da diversi
anni. In particolare, la presente Rassegna prende in esame le risoluzioni relative alla
situazione in Afghanistan e a quella in Medio Oriente, al rapporto tra conflitti e
commercio di diamanti, nonché alle questioni connesse alla decolonizzazione.

2. Situazione in Afghanistan. – Anche nel corso della Sessione in commento,


l’Assemblea ha rivolto la propria attenzione alla situazione in Afghanistan, adot-
tando in seduta plenaria la risoluzione 69/181. In essa, l’Assemblea ha nuovamente
affermato il proprio sostegno al Governo afgano, impegnato a ricostruire uno Stato
sicuro, economicamente autosufficiente, nonché basato sui principi della democrazia
costituzionale. Tuttavia, essa ha ribadito la sua grave preoccupazione in ordine alla
situazione di sicurezza nel Paese, esprimendo una forte condanna dei violenti
attacchi terroristici condotti dai Talebani, da Al-Qaida e da altri gruppi criminali nei
confronti della popolazione civile e del personale appartenente alle organizzazioni
umanitarie e alle forze internazionali. L’Assemblea ha pertanto sottolineato la
necessità che il governo afgano e la Comunità internazionale continuino a
collaborare per contrastare i suddetti atti ed ha esortato tutti gli Stati membri a
negare qualsiasi forma di sostegno finanziario, politico o materiale a tali gruppi.
Essa inoltre ha ricordato che, alla fine del 2014, terminano la presenza dell’ISAF
(International Security Assistance Force) e dell’operazione Enduring Freedom e la
responsabilità sulla sicurezza è assunta interamente dalle Forze nazionali afgane, la
cui autonomia finanziaria dovrebbe essere raggiunta non più tardi del 2024. Sempre
nel settore della sicurezza, l’Assemblea ha sottolineato il problema delle mine anti-
uomo e dei residuati bellici, i quali rappresentano un grave pericolo per la
popolazione e il principale ostacolo alla ripresa delle attività economiche e sociali.
                                                                                                                       
1
UN Doc. A/RES/69/18, 20 novembre 2014, adottata senza ricorso al voto.

LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 107-116


EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
108   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

In tal senso, essa ha auspicato l’assistenza internazionale per l’attuazione del piano
operativo decennale del Piano d’azione sulle mine; ha esortato il Governo
dell’Afghanistan a conformarsi alla Convenzione sulla proibizione dell’uso, dello
stoccaggio, della produzione e del trasferimento delle mine anti-uomo e sulla loro
distruzione, e ha sottolineato la necessità di fornire assistenza per la cura, la
riabilitazione e il reinserimento economico e sociale delle vittime, comprese le
persone con disabilità.
L’Assemblea ha accolto con soddisfazione la conclusione delle elezioni
presidenziali afgane e la proclamazione del nuovo Presidente, avvenuta il 29
settembre 2014, nonché la nascita di un governo di unità nazionale, ricordando al
Governo afgano il proprio impegno a migliorare ulteriormente i processi elettorali
per assicurare future elezioni credibili e democratiche. Inoltre, essa ha esortato il
governo afgano a proseguire nell’attività di riforma per migliorare il settore
giudiziario, assicurando l’accesso alla giustizia in tutto il Paese e migliorando le
condizioni dei detenuti; per assicurare l’efficienza e la trasparenza della pubblica
amministrazione, nonché per garantire il rispetto dei diritti umani e delle libertà
fondamentali. In tale ambito, l’Assemblea ha in particolare sottolineato la necessità
di ottenere una completa partecipazione delle donne afgane alla vita pubblica,
nonché quella di impedire il reclutamento e l’impiego di bambini da parte di gruppi
armati e terroristici.
Per quanto riguarda la situazione economica e sociale, l’Assemblea, dopo aver
constatato i progressi compiuti negli scorsi anni, ha accolto con favore l’impegno
della Comunità internazionale a sostenere economicamente lo Stato afgano fino al
2017 agli stessi livelli del decennio precedente. Essa, inoltre, ha incoraggiato la
Comunità internazionale e il settore delle imprese a sostenere l’economia afgana e a
valutare la possibilità di aumentare gli scambi e gli investimenti; ed ha esortato il
Governo afgano a continuare a promuovere un contesto economico e un quadro
giuridico favorevole per gli investimenti del settore privato. L’Assemblea ha
sottolineato l’importanza della cooperazione tra l’Afghanistan, gli Stati vicini e le
organizzazioni regionali nell’opposizione ai gruppi terroristici, nonché nell’adozione
di misure economiche volte a facilitare il commercio nella regione, quali accordi
commerciali di transito e facilitazione dei viaggi di lavoro.
La risoluzione si è infine soffermata sulla lotta al narcotraffico, ribadendo la
propria profonda preoccupazione per l’aumento della coltivazione e della produ-
zione di droghe illecite in Afghanistan, concentrata principalmente nelle zone di
attività di gruppi terroristici e criminali ed esortando a maggiori sforzi per com-
battere tale minaccia. In particolare, l’Assemblea ha invitato la Comunità interna-
zionale a continuare ad assistere il Governo afgano nell’attuazione della Strategia
nazionale di controllo sulla droga, volta ad eliminare la coltivazione, la produzione,
il traffico e il consumo di droghe illecite, tramite, inter alia, un maggiore sostegno
alle forze di polizia afgane, nonché ad uno sviluppo rurale ed agricolo che garantisca
mezzi di sostentamento alternativi per gli agricoltori.

3. Situazione in Medio Oriente: la questione della Palestina. – Anche nel corso


della Sessione in commento, l’Assemblea ha dedicato numerose risoluzioni alla
questione palestinese. Innanzitutto, nella risoluzione 69/232, adottata in seduta
                                                                                                                       
2
UN Doc. A/RES/69/23, 25 novembre 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 109

plenaria, l’Assemblea ha deplorato il conflitto scoppiato nella Striscia di Gaza nel


periodo di luglio-agosto 2014, causa di numerose perdite di civili palestinesi, della
distruzione di migliaia di case e infrastrutture, nonché dello spostamento interno di
centinaia di migliaia di civili, con conseguenti violazioni del diritto internazionale.
Pertanto essa, dopo aver sottolineato l’importanza di un rafforzamento dell’accordo
di cessate-il-fuoco, firmato il 26 agosto 2014 sotto l’egida dell’Egitto, ha
nuovamente ribadito la necessità di giungere ad una risoluzione pacifica della que-
stione palestinese in tutti i suoi aspetti, basata sulla nascita di due Stati indipendenti,
Israele e Palestina, che possano convivere in pace e sicurezza entro confini rico-
nosciuti, ossia quelli antecedenti al 1967. A tal fine, l’Assemblea ha auspicato la ri-
presa di negoziati basati su chiari parametri ed entro un lasso di tempo definito,
incoraggiando in tal senso gli sforzi del Quartetto (Stati Uniti, Unione Europea,
Federazione Russa, Nazioni Unite), della Lega Araba e di tutti gli Stati coinvolti.
Essa ha nondimeno raccomandato la rapida convocazione di una conferenza
internazionale a Mosca, come previsto dalla risoluzione 1850 (2008) del Consiglio
di Sicurezza.
L’Assemblea ha inoltre richiesto a Israele, quale Potenza occupante, di con-
formarsi rigorosamente ai suoi obblighi di diritto internazionale e di porre termine a
tutte le azioni unilaterali nei territori palestinesi occupati, inclusa Gerusalemme Est,
finalizzate ad alterarne la composizione demografica, quali la confisca e l’annes-
sione de facto del territorio. Essa ha nuovamente sottolineato la necessità che Israele
congeli ogni attività di insediamento, compresa la cosiddetta “crescita naturale”, e
smantelli gli avamposti eretti dal marzo 2001. L’Assemblea ha poi esortato
nuovamente Israele a cessare immediatamente la costruzione del muro nei territori
palestinesi occupati, inclusa Gerusalemme Est, come affermato nel parere reso il 9
luglio 2004 dalla Corte Internazionale di Giustizia.
L’Assemblea ha infine invitato gli Stati membri ad aumentare l’assistenza
economica, umanitaria e tecnica nei confronti del Governo palestinese per
migliorare la difficile situazione umanitaria nei territori, rafforzare l’economia e
permettere lo sviluppo di istituzioni palestinesi solide, in vista dell’indipendenza.
Come in ogni Sessione, alcune risoluzioni sono state dedicate dall’Assemblea
alla questione del Golan siriano e di Gerusalemme. Con la risoluzione 69/923, adot-
tata su proposta della IV Commissione, l’Assemblea ha riaffermato che gli insedia-
menti israeliani nel territorio palestinese occupato, inclusa Gerusalemme est, e il
Golan siriano occupato sono illegali e costituiscono un ostacolo alla pace e allo
sviluppo economico e sociale. Inoltre, essa ha esortato a stabilire la responsabilità
per le azioni illegali perpetrate dai coloni israeliani nei territori palestinesi occupati,
e in tal senso ha sollecitato l’attuazione della risoluzione 904 (1994) del Consiglio di
Sicurezza, nella quale Israele, quale Potenza occupante, è invitato ad attuare misure,
come la confisca di armi, volte a prevenire atti illegali di violenza da parte dei coloni
israeliani e a garantire la sicurezza e la protezione dei civili palestinesi nei territori
occupati.
Con particolare riferimento alla situazione del Golan siriano l’Assemblea –
adottando in seduta plenaria la risoluzione 69/254 – ha dichiarato nuovamente che la
decisione israeliana di imporre le proprie leggi, la propria giurisdizione e la propria

                                                                                                                       
3
UN Doc. A/RES/69/92, 5 dicembre 2014.
4
UN Doc. A/RES/69/25, 25 novembre 2014.

 
 
110   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

amministrazione sul Golan siriano occupato deve essere considerata nulla. Pertanto
essa ha invitato Israele a ritirarsi dal Golan siriano occupato e ad attestarsi sulla linea
del 4 giugno 1967, in attuazione delle pertinenti risoluzioni del Consiglio di
Sicurezza. Su proposta della IV Commissione è stata adottata la risoluzione 69/945,
nella quale l’Assemblea ha invitato Israele a conformarsi alle risoluzioni relative al
Golan siriano occupato, in particolare alla risoluzione 497 (1981) del Consiglio di
Sicurezza. Essa inoltre ha stabilito che qualsiasi azione legislativa e amministrativa
assunta da Israele per modificare il carattere e lo status legale del territorio occupato
debba essere considerata nulla, oltre a costituire una palese violazione del diritto
internazionale e della Convenzione di Ginevra relativa alla protezione dei civili in
tempo di guerra, del 12 agosto 1949.
L’Assemblea ha adottato in seduta plenaria la risoluzione 69/246, nella quale
ha espresso la propria preoccupazione per diverse misure assunte da Israele
relativamente a Gerusalemme, quali la politica di insediamenti illegali, compreso il
cosiddetto piano E-1; la costruzione del muro dentro e intorno Gerusalemme; le
restrizioni sull’accesso e la residenza dei palestinesi a Gerusalemme Est, oltre
all’isolamento della città dal resto del territorio palestinese occupato. Pertanto,
l’Assemblea ha affermato nuovamente che qualsiasi azione presa da Israele per
imporre le proprie leggi, la propria giurisdizione e la propria amministrazione sulla
città santa di Gerusalemme debba essere considerata illegale. Essa inoltre ha
sottolineato che una soluzione globale, giusta e duratura della suddetta questione
dovrebbe includere disposizioni garantite a livello internazionale per assicurare la
libertà di religione e di coscienza dei suoi abitanti, oltre a un accesso permanente,
libero e senza ostacoli ai luoghi santi per persone di tutte le religioni e di tutte le
nazionalità.
Anche in questa Sessione, l’Assemblea ha adottato in seduta plenaria alcune
risoluzioni, dedicate a tre istituzioni attive nel diffondere una maggiore conoscenza
della questione palestinese. Nella risoluzione 69/207 l’Assemblea ha espresso il suo
apprezzamento per l’attività del Comitato per i diritti inalienabili del popolo
palestinese, invitandolo a proseguire nella sua attività e a continuare a coinvolgere
parlamentari ed organizzazioni della società civile, in particolar modo durante
questo periodo di instabilità politica e crisi finanziaria. L’Assemblea ha inoltre
richiesto agli organi delle Nazioni Unite interessati alla questione della Palestina di
continuare a collaborare con il Comitato e di rendere disponibile, su eventuale
richiesta, le informazioni e la documentazione in materia. La risoluzione 69/218 è
dedicata alla Divisione del Segretariato per i diritti dei palestinesi, a cui
l’Assemblea ha richiesto, inter alia, di continuare a monitorare gli sviluppi della
questione palestinese, di organizzare conferenze internazionali, nonché di diffondere
materiale informativo sulla materia. Essa inoltre ha invitato tutti i governi e le
organizzazioni a cooperare con la suddetta Divisione; ed ha esortato il Segretario
Generale a continuare a fornirle le necessarie risorse. Infine, nella risoluzione 69/229
l’Assemblea ha sottolineato la grande utilità del Programma speciale di
informazione sulla questione della Palestina del Dipartimento di pubblica
                                                                                                                       
5
UN Doc. A/RES/69/94, 5 dicembre 2014.
6
UN Doc. A/RES/69/24, 25 novembre 2014.
7
UN Doc. A/RES/69/20, 25 novembre 2014.
8
UN Doc. A/RES/69/21, 25 novembre 2014.
9
UN Doc. A/RES/69/22, 25 novembre 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 111

informazione del Segretariato nell’aumentare la consapevolezza della Comunità


internazionale sulla questione palestinese. Pertanto essa ha richiesto al Dipartimento,
inter alia, di continuare a diffondere informazioni sui diversi aspetti della suddetta
questione, nonché di fornire assistenza al popolo palestinese nello sviluppo del
settore dei mass-media.
Particolare attenzione è stata dedicata, ancora una volta, dall’Assemblea ai
comportamenti israeliani nel territorio occupato, adottando tre risoluzioni, su
proposta della IV Commissione. Nella risoluzione 69/9310, dedicata alle pratiche
israeliane che incidono sui diritti umani del popolo palestinese nel territorio
palestinese occupato, inclusa Gerusalemme est, l’Assemblea ha richiesto
nuovamente che Israele si conformi alle disposizioni della quarta Convenzione di
Ginevra del 1949 e cessi tutte le azioni e le pratiche che violino i diritti umani della
popolazione palestinese, quali il ferimento e l’uccisione di civili, le detenzioni
arbitrarie, lo spostamento forzato, nonché la distruzione e la confisca della proprietà
privata. Essa inoltre ha richiesto maggiore attenzione per i diritti dei palestinesi
detenuti nelle carceri israeliane, auspicando maggiori sforzi da entrambe le parti per
un successivo rilascio dei prigionieri. L’Assemblea ha esortato Israele a porre
termine alla politica di restrizioni al movimento di beni e persone, dando piena
attuazione all’Accordo sulla circolazione e l’accesso, nonché ai Principi concordati
per l’attraversamento di Rafah, entrambi del 15 novembre 2005. Inoltre, nella
risoluzione 69/9111 l’Assemblea ha riaffermato l’applicabilità della Convenzione di
Ginevra relativa alla protezione dei civili in tempo di guerra, del 12 agosto 1949, al
territorio palestinese occupato, inclusa Gerusalemme est, e agli altri territori arabi
occupati da Israele dal 1967. Pertanto essa ha ricordato l’accesso della Palestina alle
Convenzioni di Ginevra e al Protocollo addizionale I, avvenuto il 1˚ aprile 2014, ed
ha esortato Israele a conformarsi scrupolosamente alle disposizioni della suddetta
Convenzione.
Infine, nella risoluzione 69/9012, l’Assemblea ha lodato il lavoro del Comitato
speciale per investigare sulle pratiche israeliane che incidono sui diritti umani del
popolo palestinese e degli altri arabi dei territori occupati, esortandolo a continuare
la propria attività fino al termine dell’occupazione israeliana, a collaborare con il
Comitato internazionale della Croce Rossa e a sottoporre rapporti periodici al
Segretario Generale. A quest’ultimo essa ha inoltre richiesto di fornire al Comitato
le strutture e il personale necessario, oltre a garantire la più ampia circolazione dei
rapporti del suddetto Comitato, anche attraverso il Dipartimento di pubblica
informazione del Segretariato.
Nella risoluzione 69/24213, adottata in seduta plenaria, l’Assemblea ha
espresso il suo apprezzamento agli Stati membri, agli organi delle Nazioni Unite e
alle organizzazioni inter-governative, non governative e regionali per l’assistenza al
popolo palestinese, esortando le suddette organizzazioni ad estendere tale azione, in
stretta cooperazione con l’Organizzazione per la liberazione della Palestina e
attraverso le istituzioni palestinesi ufficiali. Essa inoltre ha sottolineato la necessità
di assicurare la sicurezza delle strutture umanitarie, la necessità di garantire un

                                                                                                                       
10
UN Doc. A/RES/69/93, 5 dicembre 2014.
11
UN Doc. A/RES/69/91, 5 dicembre 2014.
12
UN Doc. A/RES/69/90, 5 dicembre 2014.
13
UN Doc. A/RES/69/242, 19 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.

 
 
112   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

accesso sicuro e libero al personale umanitario, nonché la consegna di forniture e


attrezzature, al fine di assistere in modo efficiente la popolazione civile colpita.
L’Assemblea ha poi dedicato la propria attenzione alla questione dei rifugiati,
adottando quattro risoluzioni, su proposta della IV Commissione. Nella risoluzione
69/8714 ha nuovamente affermato il diritto dei profughi in seguito al giugno 1967 e
alle successive ostilità di ritornare nei propri luoghi di residenza nei territori
occupati da Israele dal 1967, esortando al rispetto dei meccanismi stabiliti dalle parti
nell’art. XII della Dichiarazione di principi sugli Accordi di auto-governo ad interim
del 13 settembre 1993, relativi al ritorno degli sfollati. Nondimeno, il diritto dei
rifugiati palestinesi alle loro proprietà e ai redditi da esse derivati è stato ribadito
nella risoluzione 69/8915. In essa, l’Assemblea ha richiesto al Segretario Generale di
prendere tutte le misure appropriate, in accordo con la Commissione di conciliazione
delle Nazioni Unite per la Palestina, per proteggere i diritti di proprietà degli arabi in
Israele; ed ha esortato Israeliani e Palestinesi ad affrontare la suddetta questione
nell’ambito dei negoziati di pace in Medio Oriente.
Nella risoluzione 69/8616, dedicata all’assistenza ai rifugiati palestinesi,
l’Assemblea ha nuovamente constatato con rammarico la mancata attuazione di
quanto previsto nel par. 11 della propria risoluzione 194(III), relativamente al diritto
dei rifugiati al rimpatrio o a un eventuale indennizzo. Essa inoltre ha lodato il lavoro
svolto dall’Agenzia delle Nazioni Unite per l’assistenza in favore dei rifugiati
palestinesi (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the
Near East – UNRWA) ed ha esortato i donatori a sostenere le necessità economiche
della suddetta Agenzia, considerato in particolare le spese crescenti derivanti
dall’instabilità regionale e dalla necessità di predisporre un piano per affrontare la
situazione dei rifugiati palestinesi nella Repubblica Araba Siriana. Le operazioni
dell’UNRWA per i rifugiati palestinesi nel vicino Est sono oggetto anche della
risoluzione 69/8817, nella quale l’Assemblea, dopo aver lodato la suddetta Agenzia
per il ruolo essenziale svolto in oltre sessanta anni, l’ha esortata, in stretta
cooperazione con le agenzie correlate, a continuare a contribuire alla stabilità sociale
ed economica dei rifugiati palestinesi in tutti i settori dell’operazione. Inoltre,
l’Assemblea ha auspicato un’indagine completa e trasparente su tutti gli incidenti
che hanno riguardato strutture dell’Agenzia nel corso del conflitto nella Striscia di
Gaza nel luglio e agosto 2014, al fine di garantire la responsabilità per tutte le
violazioni di diritto internazionale. Pertanto, essa ha nuovamente richiesto ad Israele
di assicurare la sicurezza del personale e delle strutture dell’Agenzia nei territori
palestinesi occupati, inclusa Gerusalemme Est, a consentire libertà di movimento,
nonché a porre termine alle restrizioni sull’importazione di materiali necessari per la
ricostruzione nei campi di rifugiati.
Infine, sempre con riferimento alla Palestina, l’Assemblea ha adottato altre due
risoluzioni. Nella 69/16518 – adottata su proposta della III Commissione –
l’Assemblea ha nuovamente affermato il diritto all’autodeterminazione del popolo
palestinese ed ha esortato tutti gli Stati e le Nazioni Unite a continuare ad assistere il
popolo palestinese nella realizzazione del suddetto diritto. La sovranità permanente
                                                                                                                       
14
UN Doc. A/RES/69/87, 5 dicembre 2014.
15
UN Doc. A/RES/69/89, 5 dicembre 2014.
16
UN Doc. A/RES/69/86, 5 dicembre 2014.
17
UN Doc. A/RES/69/88, 5 dicembre 2014.
18
UN Doc. A/RES/69/165, 18 dicembre 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 113

sulle proprie risorse naturali del popolo palestinese nel territorio palestinese
occupato, inclusa Gerusalemme Est, e della popolazione araba nel Golan siriano
occupato è stata ribadita nella risoluzione 69/24119, adottata su proposta della II
Commissione. In essa, l’Assemblea ha riconosciuto il diritto del popolo palestinese
di pretendere il risarcimento di qualsiasi sfruttamento, danno, perdita, esaurimento o
messa in pericolo delle proprie risorse naturali, derivanti da misure illegali assunte
da Israele e da coloni israeliani nei territori palestinesi occupati, inclusa
Gerusalemme Est. Essa inoltre ha esortato Israele a porre un termine a tutte le
azioni, anche perpetrate dai coloni, che siano nocive per l’ambiente nonché a cessare
la distruzione di infrastrutture vitali; e ha richiesto sostegno per l’attuazione di
progetti di ricostruzione, in linea con gli impegni assunti alla Conferenza
internazionale del Cairo sulla Palestina, svoltasi il 12 ottobre 2014 e dedicata alla
ricostruzione di Gaza.

4. Conflitti e commercio dei diamanti. – Anche nel corso della 69ª Sessione,
l’Assemblea si è interessata al ruolo dei diamanti nel finanziamento dei conflitti.
Nella risoluzione 69/13620, adottata in seduta plenaria, essa ha riconosciuto il ruolo
svolto dal Kimberley Process Certification Scheme nell’effettiva attuazione delle
risoluzioni del Consiglio di Sicurezza contenenti sanzioni sul commercio illegale di
diamanti e nella prevenzione di futuri conflitti. Inoltre, l’Assemblea ha constatato i
progressi compiuti nel corso del 2014 nell’ambito del Kimberley Process che hanno
portato, inter alia, a rafforzare l’attuazione del sistema di peer review; a promuovere
la ricerca sulla tracciabilità dei diamanti; ad aumentare il coinvolgimento del
governi, dell’industria e della società civile, nonché a migliorare i flussi di
informazione e di comunicazione.
L’Assemblea ha ricordato la decisione assunta l’11 luglio 2014 dall’assemblea
plenaria del Kimberley Process, volta ad escludere dal commercio legittimo i
diamanti provenienti dalla Repubblica Centrafricana, ed ha incoraggiato il suddetto
Stato a continuare a collaborare strettamente con l’Unione Africana, gli organi delle
Nazioni Unite, la Comunità internazionale e gli Stati vicini per conformarsi ai
requisiti minimi del Kimberley Process Certification Scheme e rafforzare il proprio
sistema di controllo interno.
L’Assemblea ha infine sottolineato l’importanza di un’ampia partecipazione a
questo Processo, incoraggiando gli Stati membri non ancora parti ad aderirvi;
auspicando un maggiore coinvolgimento delle organizzazioni della società civile ed
invitando gli Stati partecipanti a continuare ad impegnarsi nel miglioramento delle
procedure e a fornire relazioni annuali sull’attuazione del suddetto Processo.

5. Decolonizzazione. – Anche nel corso della Sessione in commento,


l’Assemblea ha dedicato numerose risoluzioni alla questione della decolonizzazione.
Le suddette risoluzioni hanno esaminato gli aspetti generali del problema, per poi
soffermarsi sulle singole situazioni relative a territori non autonomi.
Nella risoluzione 69/16421, adottata su proposta della III Commissione,
l’Assemblea ha affermato nuovamente che la realizzazione universale del diritto dei

                                                                                                                       
19
UN Doc. A/RES/69/241, 19 dicembre 2014.
20
UN Doc. A/RES/69/136, 12 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.
21
UN Doc. A/RES/69/164, 18 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.

 
 
114   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

popoli all’autodeterminazione rappresenta una condizione fondamentale per


garantire l’osservanza e la promozione dei diritti umani. Pertanto, essa ha esortato
tutti gli Stati responsabili a porre immediatamente termine a qualsiasi intervento
militare, occupazione di territori stranieri, nonché ad atti di repressione,
discriminazione, sfruttamento o maltrattamento.
Su proposta della IV Commissione, l’Assemblea ha poi adottato diverse
delibere, riguardanti aspetti generali della decolonizzazione. Con la risoluzione
69/10722, l’Assemblea ha nuovamente affermato che l’esistenza del colonialismo in
qualsiasi forma o manifestazione, incluso lo sfruttamento economico, è
incompatibile con la Carta delle Nazioni Unite, con la Dichiarazione
sull’indipendenza dei popoli coloniali e con la Dichiarazione universale dei diritti
dell’uomo. Pertanto, essa, al fine di permettere l’applicazione della Dichiarazione
sull’indipendenza dei popoli coloniali, ha esortato le Potenze amministratrici a
collaborare con il Comitato speciale ed ha richiesto al suddetto Comitato di attuare
le azioni approvate dall’Assemblea relative alla seconda e terza Decade
internazionale per lo sradicamento del colonialismo, quali, inter alia, formulare
specifiche proposte per porre termine al colonialismo e continuare ad esaminare la
situazione politica, economica e sociale nei territori non autonomi. L’Assemblea ha
inoltre esortato le Potenze amministratrici a far sì che le attività economiche e di
altro tipo svolte in tali territori non pregiudichino gli interessi delle popolazioni, ma
ne promuovano lo sviluppo; nonché a intraprendere efficaci misure sia per garantire
i diritti inalienabili delle popolazioni sulle loro risorse naturali e sul loro futuro
sviluppo, sia per proteggere i loro diritti di proprietà. L’Assemblea ha poi ribadito,
nella risoluzione 69/9923, l’importanza dell’applicazione della Dichiarazione
sull’indipendenza dei popoli coloniali da parte delle agenzie specializzate e delle
istituzioni internazionali associate con le Nazioni Unite, esortandole a collaborare
con il Comitato speciale, a intraprendere misure appropriate per accelerare il
progresso economico e sociale nei territori, nonché a fornire informazioni sui
problemi ad essi relativi, quali l’impatto dei disastri naturali, la lotta alle attività
criminali e lo sfruttamento illegale delle risorse naturali. Inoltre, l’Assemblea ha
ricordato gli sforzi resi dall’United Nations Development Programme – UNDP nel
mantenere uno stretto collegamento tra le agenzie specializzate e le organizzazioni
facenti parti del sistema delle Nazioni Unite ed ha richiesto alle Potenze
amministratrici di facilitare la partecipazione di rappresentanti dei territori non
autonomi alle loro riunioni.
Nella risoluzione 69/9724 l’Assemblea ha richiesto alle Potenze amministratrici
di continuare a trasmettere regolarmente al Segretario Generale informazioni
relative ai territori non autonomi, ai sensi dell’art. 73, lett. e della Carta delle
Nazioni Unite, riguardanti sia le condizioni economiche, sociali ed educative che gli
sviluppi politici e costituzionali dei suddetti territori.
Con la risoluzione 69/9825, relativa alle attività economiche o di altro tipo che
incidano sugli interessi delle popolazioni dei territori non autonomi, l’Assemblea,
pur sottolineando l’importanza dell’investimento economico straniero, ha
riaffermato il diritto delle popolazioni dei territori non autonomi sulle proprie risorse
                                                                                                                       
22
UN Doc. A/RES/69/107, 5 dicembre 2014.
23
UN Doc. A/RES/69/99, 5 dicembre 2014.
24
UN Doc. A/RES/69/97, 5 dicembre 2014.
25
UN Doc. A/RES/69/98, 5 dicembre 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 115

naturali ed ha esortato le Potenze amministratrici ad assicurare che il loro


sfruttamento non avvenga in violazione delle pertinenti risoluzioni delle Nazioni
Unite e non pregiudichi gli interessi delle popolazioni. Essa inoltre ha invitato il
Segretario Generale a continuare, tramite tutti i mezzi a sua disposizione, a infor-
mare l’opinione pubblica mondiale riguardo a qualsiasi attività che incida sull’eser-
cizio del diritto all’autodeterminazione delle suddette popolazioni.
Nella risoluzione 69/10626 l’Assemblea ha sottolineato l’importanza della
diffusione delle informazioni sulla decolonizzazione, con particolare riferimento
all’opzione dell’autodeterminazione disponibile per le popolazioni dei territori non
autonomi. A tal fine, essa ha richiesto al Segretario Generale di ampliare le
informazioni sul sito internet delle Nazioni Unite relative alla decolonizzazione; ed
ha invitato il Dipartimento degli affari politici e il Dipartimento della pubblica
informazione a pubblicizzare il lavoro delle Nazioni Unite nel settore della
decolonizzazione tramite tutti i mass-media disponibili, oltre a, inter alia, cercare la
collaborazione delle Potenze amministratrici e a favorire il coinvolgimento delle
organizzazioni non governative.
Con la risoluzione 69/10027, avente ad oggetto le offerte di studio e formazione
da parte degli Stati membri verso gli abitanti dei territori non autonomi,
l’Assemblea, dopo aver espresso il proprio apprezzamento, ha invitato gli Stati a
continuare a promuovere tali offerte ed ha esortato le Potenze amministratrici a
prendere misure efficaci per assicurare nei territori un’ampia diffusione delle
informazioni ad esse relative.
Sempre su proposta della IV Commissione, l’Assemblea ha adottato una serie
di risoluzioni aventi ad oggetto la situazione di territori non ancora autonomi. Nella
risoluzione 69/10128, relativa al Sahara Occidentale, l’Assemblea ha auspicato
l’impegno delle parti ad entrare in una fase più intensa dei negoziati intrapresi in
seguito all’adozione della risoluzione 1754 (2007) del Consiglio di Sicurezza, al fine
di giungere a una soluzione politica giusta, duratura e reciprocamente accettabile,
che garantisca l’autodeterminazione per le popolazioni del Sahara Occidentale. Essa
inoltre ha esortato le parti a collaborare con il Comitato internazionale della Croce
Rossa e a rispettare gli obblighi derivanti dal diritto internazionale umanitario.
Con riferimento alla Nuova Caledonia, l’Assemblea ha adottato la risoluzione
69/10229, nella quale ha preso atto della riunione svoltasi l’11 ottobre 2013 tra le
parti firmatarie dell’Accordo di Nouméa e dei progressi compiuti nella preparazione
del referendum. Essa inoltre, consapevole delle difficoltà incontrate nelle elezioni
svoltesi nel maggio 2014, relative all’aggiornamento delle liste elettorali, ha sottoli-
neato l’importanza di adottare adeguate misure che permettano lo svolgimento di un
referendum libero, trasparente e conforme ai principi e alle pratiche delle Nazioni
Unite.
Nella risoluzione 69/10330, riguardante la Polinesia Francese, l’Assemblea ha
nuovamente affermato il diritto inalienabile della popolazione a determinare
liberamente il proprio futuro politico, in conformità con la Carta delle Nazioni
Unite, la Dichiarazione sull’indipendenza dei popoli coloniali e le pertinenti
                                                                                                                       
26
UN Doc. A/RES/69/106, 5 dicembre 2014.
27
UN Doc. A/RES/69/100, 5 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.
28
UN Doc. A/RES/69/101, 5 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.
29
UN Doc. A/RES/69/102, 5 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.
30
UN Doc. A/RES/69/103, 5 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.

 
 
116   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

risoluzioni dell’Assemblea. Essa ha pertanto esortato la Potenza amministratrice a


collaborare con la Polinesia Francese per facilitare il processo di autodeterminazione
e a conformarsi all’obbligo, finora non adempiuto, di trasmettere al Segretario Gene-
rale informazioni sul territorio amministrato, in base all’art. 73, lett. e), della Carta.
Inoltre, l’Assemblea ha preso nota del rapporto redatto dal Segretario Generale sulle
conseguenze – ambientali, relative alla salute degli abitanti e di ogni altro tipo – dei
tests nucleari condotti per un periodo di trenta anni, preparato in conformità a quanto
stabilito nella risoluzione 68/93 dell’Assemblea, dell’11 dicembre 2013.
Con riferimento alla situazione di Tokelau, l’Assemblea – nella risoluzione
69/10431 – ha ricordato la decisione assunta nel 2008 dal Generale Fono di rimanda-
re qualsiasi considerazione su un futuro atto di autodeterminazione, dopo il fallimen-
to di due referendum svoltisi nel 2006 e nel 2007 per mancato raggiungimento del
quorum. Inoltre, essa ha constatato il continuo e costante impegno della Nuova
Zelanda per soddisfare le esigenze sociali ed economiche della popolazione di
Tokelau ed ha rilevato l’intenzione di Tokelau di rivedere il proprio Piano strategico
nazionale, anche al fine di affrontare la questione dell’autodeterminazione in
cooperazione con la Potenza amministratrice.
La risoluzione 69/10532, infine, è dedicata alla situazione degli altri territori
non autonomi del Pacifico e dei Caraibi (American Samoa, Anguilla, Bermuda, the
British Virgin Islands, the Cayman Islands, Guam, Montserrat, Pitcairn, Saint
Helena, the Turks and Caicos Islands and the United States Virgin Islands). Nella
parte A di tale risoluzione, relativa agli aspetti di carattere generale, l’Assemblea ha
nuovamente affermato che, nel processo di decolonizzazione, non vi è alternativa al
principio di autodeterminazione, da considerare anche un diritto umano fondamen-
tale, come riconosciuto anche nelle principali convenzioni internazionali a tutela dei
diritti umani. Essa ha inoltre ribadito la responsabilità delle Potenze amministratrici
di promuovere lo sviluppo sociale ed economico e di preservare l’identità culturale
dei territori, nonché di mitigare gli effetti dell’attuale crisi finanziaria globale,
rafforzando e diversificando le economie dei paesi interessati, in consultazione con i
rispettivi governi territoriali. Nella parte B della risoluzione l’Assemblea ha
analizzato le situazioni dei singoli territori oggetto della delibera, richiedendo
l’assistenza delle Potenze amministratrici nelle campagne di sensibilizzazione
pubblica svolte nei territori, in conformità con l’art. 73, lett. b), della Carta.

MARIA VITTORIA ZECCA

                                                                                                                       
31
UN Doc. A/RES/69/104, 5 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.
32
UN Doc. A/RES/69/105, 5 dicembre 2014, adottata senza ricorso al voto.
 

Consiglio di Sicurezza
(gennaio – marzo 2014)

1. Misure in risposta alle minacce alla pace e alla sicurezza internazionale


provocate dagli atti terroristici. – Il 27 gennaio 2014 il Consiglio di Sicurezza ha
approvato all’unanimità la prima risoluzione dell’anno, la 2133 (2014), che ha
riguardato le minacce alla pace e alla sicurezza internazionale provocate dagli atti
terroristici, con particolare riferimento alla pratica dei sequestri di persona attuati dai
terroristi per ottenere il pagamento dei riscatti. Dopo aver ribadito che tutte le forme
di terrorismo sono contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite, così come il
finanziamento, la pianificazione e l’incitamento a compiere atti terroristici, il
Consiglio ha innanzitutto riaffermato il contenuto e le decisioni della risoluzione
1373 (2001). In particolare, ha ribadito la necessità a che tutti gli Stati: a)
prevengano e sopprimano ogni tipo di finanziamento dell’attività terroristica e si
astengano dal fornire qualsivoglia forma di supporto, attivo o passivo, alle entità o
alle persone coinvolte in atti terroristici; b) proibiscano ai loro cittadini o ad altri
soggetti presenti nei loro territori, di supportare economicamente e finanziariamente
o attraverso la fornitura di servizi di altro tipo, gli individui che commettono, o
tentano di commettere, o agevolano o partecipano all’attuazione di atti terroristici.
L’altra importante misura sollecitata è quella per cui tutti gli Stati devono fare in
modo che i terroristi non beneficino del pagamento di riscatti o di concessioni
politiche e che allo stesso tempo gli ostaggi siano rilasciati sani e salvi. Questo
perché il pagamento del riscatto costituisce una forma di finanziamento per
l’organizzazione terroristica e per tutte le attività connesse al compimento di atti
terroristici. A tal proposito la risoluzione ha ricordato l’Algiers Memorandum on
Good Practices on Preventing and Denying the Benefits of Kidnapping for Ransom
by Terrorists, adottato dal Global Counterterrorism Forum (GCTF) e la necessità
che i partner del settore privato seguano le misure raccomandate per prevenire e
rispondere efficacemente a un rapimento astenendosi dal pagare il riscatto.

2. Repubblica Centrafricana: estensione e rafforzamento del mandato


BINUCA e altre misure. – Con la risoluzione 2134 (2014), adottata all’unanimità, il
Consiglio di Sicurezza è tornato ad occuparsi della grave crisi politica, sociale ed
etnico-religiosa che sta da tempo interessando la Repubblica Centrafricana (RCA)1.
                                                                                                                       
1
L’evento che ha contribuito a destabilizzare ancora di più il Paese è stato il colpo di Stato attuato il
24 marzo 2013 dai ribelli di Seleka, i quali hanno rimosso il Presidente François Bozizé, eletto
democraticamente nel 2005, ma che a sua volta aveva conquistato il potere con un altro golpe, il 15 marzo
2003, destituendo l’allora Presidente Ange-FélixPatassé. Nella risoluzione si fa riferimento anche alla
strage del 5 dicembre 2013 a Bangui, in cui furono uccise più di mille persone, che produsse centinaia di
migliaia di sfollati e che ha alimentato le violenze tra comunità cristiane e musulmane in tutto il Paese.

LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 117-129


EDITORIALE SCIENTIFICA SRL

 
118   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

La risoluzione ha adottato misure incisive su tutti i fronti. Innanzitutto, è stato esteso


e rafforzato il mandato dell’Ufficio Integrato di Peacebuilding delle Nazioni Unite
nella Repubblica Centrafricana (BINUCA) fino al 31 gennaio 2015. Le singole
azioni (e i relativi obiettivi) che esso deve svolgere riguardano il sostegno
all’attuazione del processo di transizione, il supporto all’assistenza umanitaria e alla
prevenzione di ulteriori conflitti, il contributo al rapido ristabilimento dell’autorità
statale su tutto il territorio del Paese, il sostegno alla stabilizzazione della situazione
relativa alla sicurezza, la promozione e la protezione dei diritti umani, la
cooperazione con il Comitato e il Panel di Esperti2 e, infine, il coordinamento di
tutti gli attori internazionali coinvolti in questi compiti. Inoltre i Quindici hanno
sottolineato l'importanza che le Autorità di transizione rivestono nell’organizzare nel
più breve tempo possibile, con il supporto di BINUCA, delle elezioni libere ed eque,
anche assicurando la partecipazione delle donne, se possibile nella seconda metà del
2014, ma comunque entro il febbraio 2015.
Un altro punto importante di questa risoluzione ha riguardato la tutela dei
diritti umani e l’accesso ai servizi umanitari di base, soprattutto con riferimento a
bambini e donne. Infine, sulla base del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite,
il Consiglio ha deciso l’entrata in vigore di alcune sanzioni: a) per un iniziale
periodo di un anno a partire dalla data di adozione della risoluzione, tutti gli Stati
membri adottano quelle misure necessarie per impedire l'ingresso o il transito nel
loro territorio delle persone indicate dal Comitato istituito ai sensi del par. 57 della
risoluzione 2127 (2013); b) per un periodo iniziale di un anno dalla data di
approvazione della risoluzione, tutti gli Stati membri devono congelare
immediatamente tutti i fondi, le attività finanziarie e le risorse economiche che sono
nel loro territorio, posseduti o controllati, direttamente o indirettamente, dalle
persone fisiche o dalle entità indicate dal Comitato, o da persone o entità che agi-
scono per loro conto o sotto la loro direzione; c) le misure stabilite dalla risoluzione
si applicano alle persone e alle entità indicate dal Comitato che sono impegnate a
compiere atti che minano la pace, la stabilità e la sicurezza della RCA, compresi gli
atti che minacciano o violano accordi transitori, o che minacciano o impediscono il
processo di transizione politica, tra cui una transizione verso elezioni democratiche,
libere e corrette. Infine i Quindici hanno deciso di rinnovare l’embargo delle armi
previsto dalla risoluzione 2127 (2013) e di estendere il mandato del Comitato e del
Panel di Esperti, entrambi di un anno a decorrere dall’adozione della risoluzione.

3. Estensione mandato dell’UNFICYP a Cipro. – Il Consiglio di Sicurezza ha


approvato all’unanimità la risoluzione 2135 (2014) con la quale, dopo qualche anno,
è tornato sulla situazione di Cipro e dei suoi confini interni. Si è deciso così di
estendere il mandato della Forza di Peacekeeping delle Nazioni Unite a Cipro
(UNFICYP) fino al 31 luglio 2014 e di chiedere un ulteriore e continuativo impegno
alle parti greca e turca per il rispetto dei limiti della zona cuscinetto3. Inoltre,

                                                                                                                       
2
I due organismi sono stati costituiti sulla base rispettivamente dei paragrafi 57 e 59 della risoluzione
2127 (2013).  
3
UNFICYP è la missione stabilita dal Consiglio di Sicurezza con la risoluzione 186 (1964) per porre
fine alle reiterate e gravi violenze tra le comunità greco-cipriota e turco-cipriota ed evitare che
l’escalation sfociasse in una vera e propria guerra civile. Dal 1974 le forze armate della missione sono
state dislocate lungo la cosiddetta Linea verde che divide in due l’isola a seguito dell’invasione turca di
Cipro avvenuta nel luglio 1974. È una zona cuscinetto creata sulla base del cessate il fuoco del 16 agosto

 
  ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 119

l’Organizzazione ha invitato i turco-ciprioti e le forze turche a ripristinare lo status


quo militare che esisteva prima del 30 giugno 2000 a Strovilia4.

4. Situazione nella Repubblica Democratica del Congo. – Nel primo trimestre


del 2014 il Consiglio di Sicurezza si è visto costretto ad intervenire due volte sulla
situazione della Repubblica Democratica del Congo (RDC). Il 30 gennaio con la
risoluzione 2136 (2014) e il 28 marzo con la risoluzione 2147 (2014), entrambe
approvate all’unanimità.
Le decisioni prese con i due documenti cercano di ristabilire delle condizioni
minime di ordine in una situazione di crisi e instabilità che coinvolge soprattutto le
regioni orientali del Paese. In questa parte della RDC, infatti, sono attivi gruppi
(nazionali e stranieri) che compiono attività militari compromettendo pesantemente
la sicurezza, la tutela dei diritti umani dei civili e la legittima amministrazione da
parte del Governo. Per questo il Consiglio di Sicurezza, con la risoluzione 2136
(2014), dopo essersi dichiarato soddisfatto per la fine delle ostilità da parte del
Movimento 23 marzo (M23) e per il suo scioglimento5, ha espresso la necessità di
neutralizzare tutti i gruppi armati operativi nell’est del Paese inclusi le Forze
democratiche per la Liberazione del Ruanda (FDLR), le Forze Democratiche Alleate
(ADF), l’Esercito di Resistenza del Signore (LRA), i Bakata-Katanga e altri vari
gruppi Mayi Mayi6 e ha chiesto loro di cessare immediatamente ogni tipo di
violenza. Il Consiglio ha deciso di rinnovare fino al 1° febbraio 2015 7l’embargo e
tutte le altre misure sulle armi imposte dalla risoluzione 1807 (2008), ossia che tutti
gli Stati prendano le misure necessarie per prevenire la fornitura diretta o indiretta,
la vendita o il trasferimento dai loro territori o attraverso i loro cittadini, o le loro
                                                                                                                                                                                                                                                                                     
1974 e segna il confine fra le due amministrazioni, si estende per tutta l’isola per una lunghezza
complessiva di 180,5 km e fende la capitale Nicosia in due parti, quella settentrionale (turca) e quella
meridionale (greca). È un’area demilitarizzata il cui scopo principale è evitare il contatto fra le due parti e
monitorare costantemente la situazione dei confini e fa in modo che le porzioni greco-cipriota e turco-
cipriota non condividano un confine diretto (proprio per evitare tensioni e contatti).
4
Strovilia (in turco: Akyar) è un piccolo centro posto al confine della Repubblica turca di Cipro del
Nord e di una delle due aree di sovranità britannica nell’isola, quella di Dhekelia (l’altra è Akrotiri,
interamente nel territorio meridionale greco). È particolarmente importante in quanto è un sito di
attraversamento della Linea verde e, dall’agosto 1976 fino al 30 giugno 2000, è stata la sola località
dell’isola in cui i greco-ciprioti e i turco-ciprioti condividevano un confine diretto, non separato dalla
zona cuscinetto della Linea verde. A partire dal 30 giugno 2000, invece, Strovilia non ha più
rappresentato una triplice frontiera tra i tre territori di Cipro del Nord, Cipro e l’area di sovranità
britannica di Dhekelia, ma è stata assorbita da Cipro del Nord.
5
Il Movimento 23 marzo è stato un gruppo di militari ribelli stanziato nelle zone orientali della RDC,
nella provincia del Nord Kivu. La sua rivolta contro il Governo è iniziata ufficialmente il 4 aprile 2012 e
il 20 novembre di quello stesso anno ha preso il controllo di Goma, capoluogo della provincia e
importante centro di circa un milione di persone. Nei primissimi giorni di novembre 2013 le forze armate
congolesi, insieme alla Brigata d’intervento delle Nazioni Unite, hanno ripreso il controllo di Goma e
Sultani Makenga, leader del M23, il 7 novembre 2013, ha annunciato la resa e la fine della ribellione,
volendo iniziare a perseguire i propri obiettivi attraverso mezzi puramente politici. Gli accordi di pace tra
Governo della RDC e M23 sono stati firmati il 12 dicembre 2013.
6
Con il termine Mayi Mayi si intendono quelle milizie organizzate su base comunitaria costituite per
difendere il proprio territorio da altri gruppi armati. La maggior parte sono state formate per resistere alle
aggressioni e alle invasioni delle forze armate ruandesi e di gruppi congolesi affiliati a queste ultime.
Come per gli altri gruppi prima citati, quelli Mayi Mayi sono attivi soprattutto nelle regioni orientali, in
particolare nell’area contesa e teatro di scontri rappresentata dalle province del Kivus (Nord Kivu e Sud
Kivu) confinanti con l’Uganda, il Ruanda e il Burundi e la provincia del Katanga (sud-est del Paese).
7
A questa data è stato anche esteso il mandato del Gruppo di Esperti istituito dalla risoluzione 1533
(2004).

 
120   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

navi o compagnie aeree di bandiera, di armi e ogni tipo di materiale ad esse


connesso e la fornitura di ogni assistenza, consulenza o formazione connesse alle
attività militari, inclusa l’assistenza finanziaria o il finanziamento a tutti gli individui
e le entità non governative che operano sul territorio della RDC. Esso ha inoltre
deciso alcuni provvedimenti anche per gli Stati della regione, proprio perché si tratta
di instabilità e minacce alla pace e alla sicurezza che arrivano anche dai confini del
Paese e ad opera spesso di gruppi armati stranieri.
Il Consiglio ha anche incoraggiato i governi degli Stati della regione dei
Grandi Laghi, in particolare degli Stati confinanti con le province di Ituri e Kivus a:
assicurare che gli aeromobili che operano nella regione rispettino la Convenzione
sull’aviazione civile internazionale (firmata il 7 dicembre 1944, Chicago), in
particolare la validità dei documenti a bordo e le licenze dei piloti; proibire subito,
sui loro territori, le operazioni di qualsiasi aeromobile non conformi a questa
Convenzione e agli standard stabiliti dall’Organizzazione Internazionale dell’A-
viazione Civile, soprattutto in ordine a documenti falsificati o scaduti; assicurare che
tutti gli aeroporti civili e militari e gli aerodromi sui loro territori non siano usati per
violare l’embargo sulle armi e le altre attività proibite dalla risoluzione 1807 (2008).
Inoltre sono state rinnovate fino al 1° febbraio 2015 le misure sui beni e i viaggi a
carico delle persone e delle entità indicate dal Comitato per le sanzioni8. Infine ha
chiesto al Governo congolese di migliorare la sicurezza, la responsabilità e la
gestione delle scorte di armi e munizioni e di attuare con urgenza un programma per
la marcatura delle armi presenti nel Paese, in particolare le armi da fuoco di
proprietà statale.
Con la risoluzione 2147 (2014), invece, il Consiglio di Sicurezza ha prov-
veduto a rinnovare il mandato di MONUSCO e della sua Brigata d’intervento9 fino
al 31 marzo 2015. Consapevoli della necessità di una exit strategy chiara per entram-
be le missioni, i Quindici hanno nondimeno affermato che nel frattempo bisogna
continuare, da una parte, a ridurre la minaccia rappresentata dai gruppi paramilitari
congolesi e stranieri, la violenza contro i civili – soprattutto donne e bambini –a un
livello gestibile per la giustizia congolese e gli apparati di sicurezza; dall’altra, a
promuovere la stabilizzazione politica attraverso la fondazione di istituzioni statali
funzionali, professionali e responsabili e le pratiche democratiche rafforzate, come
un adeguato spazio politico, la promozione e la tutela dei diritti umani e un processo
elettorale credibile. Inoltre il Consiglio sprona MONUSCO a continuare ad agire sia
sul versante militare, sia su quello politico. Per quanto riguarda il primo aspetto,
esso ha autorizzato la Missione a prendere tutte le misure necessarie per assolvere i
seguenti compiti: a) protezione dei civili, con un’attenzione speciale su bambini,

                                                                                                                       
8
Stabilite anch’esse con la risoluzione 1807 (2008), sono sostanziate dalla richiesta formulata a tutti
gli Stati di prevenire l’ingresso o il transito nel loro territorio di tutte le persone indicate dal Comitato e di
congelare i fondi, le attività finanziarie e le risorse economiche presenti sul loro territorio, di proprietà o
sotto il controllo diretto o indiretto di persone o entità indicate dal Comitato, o che sono detenute da entità
possedute o controllate, direttamente o indirettamente, da loro o da qualsiasi persona o, infine, che sono
detenute da persone o entità che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione. Le persone o entità
colpite da questi provvedimenti sanzionatori sono elencate nel par. 4 della stessa risoluzione 2036 (2014).
9
La Brigata d’intervento, composta da 19.815 soldati, è stata costituita con la risoluzione 2098
(2013) adottata all’unanimità ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. A differenza del
passato questa è una vera e propria forza di combattimento “offensiva”, che ha l’obiettivo di effettuare
operazioni militari volte alla neutralizzazione e al disarmo del “Movimento 23 marzo” (M23) – allora
ancora attivo – e degli altri gruppi armati congolesi e stranieri attivi nelle regioni orientali del Paese.

 
  ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 121

donne, sfollati, rifugiati, personale umanitario, difensori dei diritti umani e personale
ONU; b) neutralizzazione dei gruppi armati attraverso la Brigata d’intervento; c)
monitoraggiodell’attuazione dell’embargo sulle armi in cooperazione con il Gruppo
di Esperti10; d) fornitura di assistenza ai processi giudiziari nazionali e
internazionali.
Per ciò che attiene l’aspetto più propriamente politico, con questa risoluzione il
Consiglio ha autorizzato MONUSCO, allo scopo di supportare le autorità della
RDC, a contribuire alla realizzazione di una serie di attività, tra cui: a) accelerare la
riforma del settore della sicurezza; b) promuovere il consolidamento della pace e il
dialogo politico inclusivo e trasparente tra tutte le parti interessate della RDC, con il
fine, tra l’altro, di organizzare delle elezioni credibili, trasparenti e conformi alla
Costituzione; c) incoraggiare il consolidamento di una struttura civile nazionale
efficace al fine di controllare le attività minerarie chiave e di gestire in modo equo
l’estrazione e il commercio delle risorse naturali nella RDC orientale; d) monitorare
e segnalare le violazioni dei diritti umani, anche nel contesto elettorale; e) fornire
buoni uffici, consulenza e sostegno alle autorità congolesi per attuare le riforme
indispensabili nei settori della sicurezza, della giustizia, dell’esercito, della polizia e
dei diritti umani.
Il Consiglio di Sicurezza, infine, ha ribadito l’importanza dell’attuazione
dell’Accordo-quadro per la pace, la sicurezza e la cooperazione per la RDC e la
regione (“PSC framework”)11 e ha chiesto ai gruppi armati attivi nell’est del Paese di
sospendere ogni tipo di violenza e al Governo della RDC di affrontare con urgenza
la situazione degli ex combattenti del disciolto M23, il quale non deve essere messo
nelle condizioni di potersi riorganizzare e riprendere le attività militari.

5. Situazione in Burundi. – Nonostante i progressi fatti per quanto riguarda la


pace, la stabilità, lo sviluppo e la tutela dei diritti umani, il Consiglio di Sicurezza ha
discusso la situazione del Burundi e ha approvato all’unanimità la risoluzione 2137
(2014). Infatti la situazione rimane critica per alcuni aspetti fondamentali come le
limitazioni nelle libertà di stampa, di espressione, di associazione e di assemblea per
i partiti politici di opposizione e per i media e le organizzazioni della società civile,
soprattutto in prospettiva delle elezioni in programma nel 2015. Inoltre si registrano
casi di pesanti violazioni dei diritti umani, di maltrattamenti e tortura dei detenuti e

                                                                                                                       
10
Si ricorda che l’embargo è stato deciso con la risoluzione 1807 (2008) e confermato dalla
risoluzione 2136 (2014).
11
Questo Accordo fissa degli impegni a carico della RDC, della regione e della Comunità
internazionale. Per il Paese africano prevede di continuare la riforma del settore della sicurezza,
soprattutto dell’esercito e della polizia, di consolidare le autorità dello Stato (soprattutto nelle regioni
orientali), di fare progressi nella decentralizzazione amministrativa, di sviluppare ulteriormente i settori
economici strategici, di approvare la riforma strutturale delle istituzioni e di preparare l’agenda per la
riconciliazione, la tolleranza e la democratizzazione. Per la regione, invece, gli impegni sono di: non
interferire negli affari interni dei Paesi vicini; non fornire assistenza e sostegno di nessun tipo ai gruppi
armati; rispettare la sovranità e l’integrità territoriale dei Paesi vicini; rafforzare la cooperazione
regionale, compresa l’integrazione economica; non offrire protezione e copertura agli individui accusati
di crimini di guerra, crimini contro l’umanità, atti di genocidio e crimini di aggressione o persone colpite
da sanzioni delle Nazioni Unite; facilitare l’amministrazione della giustizia attraverso la cooperazione
giudiziaria all’interno della regione. Infine, per la Comunità internazionale, i compiti principali sono:
rinnovare l’impegno per la rivitalizzazionedella Comunità economica dei Paesi dei Grandi Laghi
(CEPGL) e sostenere lo sviluppo economico e l’integrazione regionale; supportare costantemente
MONUSCO nel compito di migliorare la sicurezza e estendere l’autorità dello Stato.

 
122   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

di restrizione delle libertà civili (intimidazioni, violenze, ecc.). Quindi il Consiglio


ha deciso di estendere il mandato dell’Ufficio delle Nazioni Unite in Burundi
(BNUB) fino al 31 dicembre 2014 e di chiedere contestualmente al Segretario
Generale di preparare un piano di transizione per superare il BNUB e trasferire le
relative competenze e responsabilità al Country Team dell’ONU a partire dal 31
dicembre 2014. Inoltre, accogliendo la richiesta formulata dal Governo del Burundi,
si è incaricato il Segretario Generale di costituire una missione ad hoc, subito dopo
la fine del mandato BNUB, per seguire e relazionare sull’intero processo elettorale
del 2015, al fine di controllarne la correttezza e validità. Infine, il Governo del
Burundi è stato invitato a lavorare con gli altri attori internazionali e il BNUB per la
creazione di un meccanismo giudiziario di transizione12, inclusa una credibile e
condivisa Commissione per la Verità e la Riconciliazione.

6. Rapporti del Segretario Generale sul Sudan e sul Sud Sudan. – Il Consiglio,
con la risoluzioni 2138 (2014), adottata all’unanimità, ha ricordato che la situazione
nel Sudan, in particolare con riferimento al Darfur, rappresenta una minaccia alla
pace internazionale e alla sicurezza nella regione e in tal senso è improrogabile
l’attuazione del Documento di Doha per la pace in Darfur (DDPD)13. Inoltre è stato
rimarcato l’impegno dei vari attori coinvolti nella soluzione della crisi, ossia
l’Operazione ibrida Nazioni Unite/Unione africana in Darfur (UNAMID), la
Mediazione congiunta Nazioni Unite/Unione Africana, il Gruppo di attuazione ad
alto livello dell’Unione Africana sul Sudan e le leadership regionali, in particolare
quelle del Ciad e della Repubblica Centrafricana, Paesi confinanti con il Darfur. Tra
le altre decisioni, ha esteso il mandato del Panel di Esperti14 per altri tredici mesi e
ha condannato le violazioni ripetute di alcune misure stabilite con le risoluzioni
1556 (2004), 1591 (2005) e 1672 (2006)15, che istituiscono l’embargo di armi, il
divieto di viaggi e il congelamento delle attività economiche e finanziarie a carico di
alcuni individui ed entità. A tal proposito, ha invitato il Comitato – creato sulla base

                                                                                                                       
12
In linea con quanto stabilito nelle consultazioni nazionali del 2009, con la risoluzione 1606 (2005)
dello stesso Consiglio di Sicurezza e con gli accordi di Arusha del 28 agosto 2000 (mediatore Nelson
Mandela). Questi ultimi sono particolarmente importanti in quanto sono stati stipulati dopo sette anni di
guerra civile tra le etnie Hutu e Tutsi, in cui non sono mancati massacri, violenze di ogni tipo e pulizie
etniche. Gli accordi sono costituiti da due parti: a) la prima prevedeva un periodo di transizione di tre anni
in cui durante i primi 18 mesi il governo sarebbe spettato ai Tutsi, mentre i successivi 18 mesi agli Hutu.
Finita questa fase si sarebbero tenute delle elezioni libere e democratiche; b) la seconda parte prevedeva
la costituzione di un’Unità di Protezione Speciale, composta pariteticamente da Tutsi e Hutu.
13
Ponderoso documento che nella versione ufficiale in lingua inglese consta di 109 pagine e
suddiviso in sette capitoli, ognuno volto al raggiungimento di precisi obiettivi: diritti umani e libertà
fondamentali, condivisione del potere e status amministrativo del Darfur (Stato di diritto), condivisione
della ricchezza, compensazione e ritorno degli sfollati interni e dei rifugiati, giustizia e riconciliazione,
cessate il fuoco permanente e accordi di sicurezza definitivi, dialogo interno e modalità di consultazione e
implementazione.
14
Il Panel è stato istituito con risoluzione 1591 (2005) e il suo mandato è stato in seguito più volte
rinnovato.
15
La risoluzione 1556 (2004) è particolarmente importante e stabilisce che gli Stati sono tenuti a
prendere tutte le misure necessarie per prevenire la vendita o la fornitura, a tutti gli individui e le entità
non governative, di armi e qualsiasi tipo di materiale ad esse connessi, inclusi veicoli militari, munizioni,
equipaggiamento e pezzi di ricambio per tutte queste dotazioni (par. 7). Inoltre decide che tutti gli Stati
adottano quelle misure atte a prevenire ogni fornitura, agli individui e alle entità non governative, di
formazione o assistenza tecnica legata alla messa a disposizione, alla fabbricazione, alla manutenzioneo
all’uso degli articoli prima elencati (par. 8).

 
  ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 123

della risoluzione 1591 (2005)16 – a rispondere efficacemente a queste violazioni e


tutti gli Stati a rispettare i loro obblighi per l’attuazione delle misure prese, per
quanto di loro competenza. Inoltre i Quindici hanno annunciato l’intenzione di
imporre delle sanzioni mirate a carico di individui ed entità sia del Governo del
Sudan, sia dei gruppi armati attivi in Darfur, i cui nomi dovranno essere indicati dal
Panel di Esperti e trasmessi al Comitato.
Infine, per quanto riguarda la cooperazione, la risoluzione sollecita il Governo
sudanese a rimuovere tutte le restrizioni, le limitazioni e gli impedimenti burocratici
imposti al lavoro del Panel di Esperti per tutta la durata del suo mandato e sollecita
lo stesso governo di Khartoum, gli organi competenti delle Nazioni Unite, l’Unione
africana, gli Stati della regione e le altre parti interessate a collaborare pienamente
con il Comitato e il Panel di Esperti.

7. Situazione umanitaria in Siria. – Il 22 febbraio 2014 il Consiglio ha


approvato all’unanimità la risoluzione 2139 (2014) riguardante la grave crisi
umanitaria in Siria. Il quadro tracciato in premessa fa un rapido resoconto della
pesante situazione, soprattutto per la popolazione civile: più di centomila morti
dall’inizio del conflitto di cui più di diecimila bambini; contesto umanitario sempre
più deteriorato; difficoltà nel fornire aiuti umanitari e sanitari di base; numero
crescente di sfollati e di rifugiati in fuga dalla Siria (Libano, Giordania, Turchia,
Egitto e Iraq ne hanno accolti già 2,4 milioni); centinaia di migliaia di civili intrap-
polati nelle zone assediate e oltre tre milioni di persone difficili da raggiungere a
causa soprattutto degli scontri tra forze armate siriane e gruppi di opposizione. Il
Consiglio di Sicurezza, quindi, non ha potuto far altro che condannare le diffuse e
gravi violazioni dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario, perpetrate
sia dalle autorità siriane, sia dai gruppi armati di opposizione (alcuni dei quali legati
ad Al-Qaeda) e ha chiesto che smettano immediatamente, adoperandosi contestual-
mente per trovare una soluzione politica. Inoltre ha richiesto che vengano fermati
subito gli attacchi contro i civili, così come l’impiego indiscriminato di armi nelle a-
ree popolate, oltre alla cessazione dell’assedio di alcuni centri come Homs, Ma-
damiyet Elsham, Yarmouk, Eastern Ghouta, Darayya e alcuni sobborghi di Aleppo.
I Quindici hanno pure insistito sulla necessità di garantire l’assistenza umanitaria –
predisposta anche dalle agenzie umanitarie dell’ONU –e il soccorso medico-sanita-
rio, così come l’interruzione della privazione di cibo e medicine ai danni dei civili.

8. Rinnovo del mandato del Panel di Esperti per la Corea del Nord. – Il 5
marzo 2014 il Consiglio di Sicurezza è tornato ad occuparsi della Corea del Nord e
della questione in qualche modo legata alla proliferazione di armi nucleari, chimiche
e biologiche, fatto, questo, che rappresenta una minaccia alla pace e alla sicurezza
internazionale. Adottata all’unanimità ai sensi dell’art. 41 della Carta, la risoluzione
2141 (2014) ha esteso il mandato del Panel di Esperti17 fino al 5 aprile 2015,
riservandosi di intervenire di nuovo – entro il 5 marzo 2015 – per aggiornarlo se
eventualmente la situazione dovesse cambiare. Inoltre, ha richiesto al Panel di
fornire al Comitato per le sanzioni (istituito con la risoluzione 1718 del 2006), entro
                                                                                                                       
16
Il Comitato è stato costituito per sorvegliare il rispetto e l’implementazione delle misure
sanzionatorie e per assolvere i compiti stabiliti dal Consiglio di Sicurezza con la risoluzione 1591 (2005)
e elencati nel par. 3, lett. a).  
17
Il Panel è stato costituito sulla base del par. 26 della risoluzione 1874 (2009).

 
124   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

il 5 agosto 2014, una relazione di medio termine sul lavoro svolto e di presentarlo al
Consiglio di Sicurezza, d’intesa con il Comitato, entro il 5 settembre 2014. La
relazione finale, invece, dovrà essere presentata al Comitato entro il 5 febbraio 2015
e dovrà essere corredata da conclusioni e raccomandazioni.

9. Conferma e integrazione dell’embargo di armi alla Somalia. – Con il


tentativo di dare una qualche stabilità e sicurezza alla Somalia, il Consiglio di
Sicurezza è tornato ad occuparsi della questione dell’embargo di armi che interessa
il Paese da più di venti anni e che dopo la risoluzione 733 (1992) che lo ha istituito è
stato parzialmente ammorbidito con le risoluzioni 2093 (2013) e 2111 (2013)18. Per
questo, con la risoluzione 2142 (2014), i Quindici, all’unanimità, hanno ribadito
l’embargo sulle armi in Somalia fino al 25 ottobre 2014 che riguarderà la fornitura
di armi, munizioni ed equipaggiamento militare e la fornitura di consulenza,
assistenza e formazione che non siano destinate alle Forze di Sicurezza del Governo
federale della Somalia al fine di proteggere la popolazione somala. Inoltre, per
quanto riguarda le suddette attività di fornitura, sono stabiliti degli obblighi di
informazione al Comitato per le sanzioni (istituito con risoluzione 751 del 1992) a
carico sia del Governo federale somalo, sia degli Stati membri e delle organizzazioni
internazionali, regionali e sub-regionali. La risoluzione, inoltre, chiede al Governo
federale della Somalia di riferire al Consiglio entro il 13 giugno 2014 e poi entro il
13 settembre 2014 sulla composizione e sulla struttura delle proprie Forze di
sicurezza e su tutto ciò che attiene le armi, le munizioni, l’equipaggiamento militare,
le basi e i locali e l’utilizzo di tutte queste dotazioni. Infine si incoraggiano il
Governo somalo, gli Stati membri, tutte le parti interessate, la Missione delle
Nazioni Unite in Somalia (UNSOM)19, le organizzazioni internazionali, regionali e
sub-regionali, inclusa la Missione dell’Unione Africana in Somalia (AMISOM), a
garantire la cooperazione con il Gruppo di monitoraggio, assicurando la sicurezza e
l’incolumità dei suoi membri per lo svolgimento del loro mandato, tra cui rientra
l’attività di verifica e informazione – al Consiglio di Sicurezza – in merito al rispetto
del Governo somalo di questa e delle altre risoluzioni.

10. Situazione in Libia. – Nel primo trimestre del 2014 il Consiglio di


Sicurezza si è occupato anche della situazione di profonda crisi e instabilità della
Libia, che rappresenta una seria minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale.
Lo ha fatto approvando all’unanimità due risoluzioni, una a pochi giorni dall’altra, la
2144 (2014) il 14 marzo e la 2146 (2014) il 19 marzo.

                                                                                                                       
18
Questa scelta si è resa necessaria per consentire alla Governo somalo di combattere più
efficacemente la minaccia proveniente dal gruppo islamista radicale Al-Shabaab. Con l’allentamento
dell’embargo si è consentito al Paese e ai suoi donatori di potersi rifornire di armamenti più moderni e
funzionali alle esigenze connesse alla sicurezza e alla lotta alla criminalità. Tra l’altro un ulteriore
obiettivo di fondo era la riorganizzazione delle Forze armate somale, al fine di rispondere meglio alle
sfide prima esposte.
19
L’UNSOM segna il ritorno delle Nazioni Unite sul territorio della Somalia dopo le precedenti
operazioni fallimentari dell’UNOSOM nel 1992 e nel 1993-95. Questa nuova Missione è stata costituita
sulla base della risoluzione 2102 (2013) ed è chiamata a svolgere compiti prettamente politici, basati
principalmente sulla ricostruzione dello Stato di diritto e delle strutture statali e amministrative della
Somalia, sull’assistenza in materia di pacificazione e riconciliazione nazionale, sulla riforma degli
apparati di sicurezza e sul coordinamento degli aiuti internazionali.

 
  ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 125

Con la 2144 (2014) ha decretato l’estensione del mandato della Missione di


Assistenza delle Nazioni Unite in Libia (UNSMIL) per un altro anno, ossia fino al 13
marzo 2015, sotto la guida di un Rappresentante Speciale del Segretario Generale e
con un mandato prettamente politico. Tra i suoi compiti, infatti, ci sono: la
supervisione nel processo di transizione alla democrazia20, la promozione dello Stato
di diritto e la contestuale protezione dei diritti umani, il controllo degli armamenti e
del materiale ad essi connesso, la costruzione di una capacità di governance del Pae-
se, fornendo supporto ai ministeri, al legislatore nazionale e alle amministrazioni lo-
cali, con l’obiettivo di migliorare l’erogazione dei servizi e la trasparenza e il coordi-
namento tra i vari livelli di governo. Inoltre, per ciò che concerne l’embargo delle
armi, che rimane in vigore, si sottolineanogli obblighi di informazione a carico degli
Stati membri relativamente alla fornitura, vendita e trasferimento delle armi alla
Libia, incluse munizioni e pezzi di ricambio, le quali, tra l’altro, non possono essere
rivendute, trasferite o rese disponibili a soggetti terzi, diversi dall’utente finale
designato. Per quanto riguarda il capitolo relativo al congelamento dei beni, la riso-
luzione afferma che il Comitato per le sanzioni, consultandosi con il governo libico,
deve monitorare costantemente le misure imposte alla Libyan Investment Authority
(LIA) e alla Libyan Africa Investment Portfolio (LAIP), al fine di una loro eventuale
rimozione dalla lista dei soggetti colpiti da questa sanzione, per rendere disponibili i
loro beni, anche a beneficio del popolo libico21. Infine, viene rinnovato per altri 13
mesi, fino al 13 aprile 2015, il mandato del Panel di Esperti che ha l’obiettivo di:
assistere il Comitato; raccogliere, esaminare e analizzare le informazioni provenienti
dagli Stati, dagli organismi competenti delle Nazioni Unite, dalle organizzazioni
regionali e da tutte le altre parti interessate, per quanto riguarda l’attuazione delle
misure decise nelle varie risoluzioni; formulare raccomandazioni sulle azioni che il
Consiglio, il Comitato, il Governo libico o altri Stati possono intraprendere per
migliorare l’attuazione delle misure pertinenti.
Con la risoluzione 2146 (2014), invece, i Quindici hanno condannato i tentativi
di esportare illegalmente il greggio dalla Libia, in quanto pratica deleteria per il
governo e minaccia per la pace, la sicurezza e la stabilità del Paese. Per questo la
risoluzione adotta determinate misure per prevenire, impedire e bloccare tale attività
come: a) l’invito, formulato al Governo libico, di contattare rapidamente lo Stato di
bandiera della nave in questione sulla base delle informazioni relative alle espor-
tazioni o ai tentativi di esportazione; b) l’autorizzazione agli Stati membri ad
ispezionare le navi indicate dal Comitato se intercettate nelle acque internazionali e,
nel pieno rispetto del diritto internazionale umanitario e del diritto internazionale dei
diritti umani, a spingere la nave interessata ad adottare le misure necessarie per
restituire il greggio alla Libia con il coordinamento del Governo di quest’ultima e il

                                                                                                                       
20
A tal fine sono particolarmente raccomandati il raggiungimento di un dialogo nazionale
trasparente e inclusivo tra le parti, i processi elettorali ai vari livelli e la fase di preparazione, stesura e
adozione di una nuova Costituzione per il Paese.  
21
Il congelamento dei beni è una sanzione comminata a individui e entità vicini al regime di
Mu’ammar Gheddafi decisa con le risoluzioni 1970 (2011) e 1973 (2011), modificate poi dalla 2009
(2011). Nello specifico la LIA e la LAIP sono state inserite nella lista dei destinatari di questo tipo di
sanzione dalla risoluzione 1973 (2011), in quanto sotto il controllo diretto di Gheddafi e della sua
famiglia e potenziale fonte di finanziamento del loro regime; cfr. Annex II della risoluzione 1973.

 
126   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

consenso dello Stato di bandiera della nave22. Infine il Consiglio ha deciso di impor-
re alcune misure alle navi designate dal Comitato, che deciderà caso per caso, quali:
a) lo Stato di bandiera di una nave designata dal Comitato adotta le misure necessa-
rie per far si che la nave non carichi, trasporti o scarichi il petrolio greggio prove-
niente dalla Libia; b) tutti gli Stati membri prendono le misure atte a proibire alle
navi designate dal Comitato di entrare nei loro porti, a meno che tale ingresso sia
indispensabile ai fini di un’ispezione, in caso di emergenza o in caso di ritorno in
Libia; c) tutti gli Stati membri adottano le misure per proibire, ai loro cittadini o
tramite il loro territorio, l’erogazione di combustibile o altri servizi di assistenza alle
navi indicate dal Comitato, fatti salvi quelli per scopi umanitari o nel caso di ritorno
in Libia; d) tutti gli Stati membri adottano le misure necessarie per richiedere ai loro
cittadini e entità e agli individui presenti nel loro territorio di non farsi promotori di
qualsivoglia transazione finanziaria che abbia ad oggetto il greggio proveniente dalla
Libia trasportato da navi designate dal Comitato.

11. Estensione del mandato UNAMA in Afghanistan. – Il 17 marzo il Consiglio


di Sicurezza ha approvato all’unanimità la risoluzione 2145 (2014), che ha esteso
per un altro anno – fino al 17 marzo 2015 – il mandato della Missione di Assistenza
delle Nazioni Unite in Afghanistan (UNAMA), sottolineando che ciò tiene conto del
processo di transizione del Paese ed è a sostegno della piena assunzione del Governo
afghano della leadership e della titolarità nelle aree riguardanti la sicurezza, la
governance e lo sviluppo in linea con le intese raggiunte fra l’Afghanistan e la Co-
munità internazionale nelle Conferenze di Londra, Kabul, Bonn e Tokyo e i Vertici
di Lisbona e Chicago. Ha invitato l’Organizzazione e la Comunità internazionale a
sostenere i Programmi prioritari nazionali del Governo afghano inerenti le questioni
della sicurezza, della governance, della giustizia e dello sviluppo economico e
sociale e ha chiesto anche di rafforzare il processo di cooperazione regionale e di
migliorare la collaborazione consolare con riferimento alla politica dei visti e ai
viaggi di lavoro, al fine di espandere il commercio e gli investimenti esteri e
sviluppare le infrastrutture (e la loro connessione e connettività), l’approvvigiona-
mento energetico, i trasporti e la gestione integrata delle frontiere, per rafforzare il
ruolo dell’Afghanistan nella cooperazione economica regionale e perpromuovere la
crescita economica sostenibile e la creazione di posti di lavoro. Inoltre, i Quindici
hanno invitato il Governo afghano, con l’assistenza della Comunità internazionale,
tra cui ISAF e la coalizione Operation Enduring Freedom, a continuare ad
affrontare la minaccia per la sicurezza e la stabilità dell’Afghanistan rappresentata
dai Talebani, da al-Qaeda e da altri gruppi violenti ed estremisti, dai gruppi armati
illegali, dai criminali e da tutti coloro che sono coinvolti nella produzione, nel
traffico e nel commercio delle sostanze stupefacenti. La risoluzione ha ribadito
anche l’importanza di aumentare la funzionalità, la professionalità e la responsabilità
del settore della sicurezza afghana attraverso adeguate procedure di controllo e
formazione al fine di avvicinare l’obiettivo di avere delle forze di sicurezza
autosufficienti, equilibrate dal punto di vista etnico e di genere, di fornire
un’adeguata sicurezza e di garantire lo Stato di diritto in tutto il Paese. Inoltre ha

                                                                                                                       
22
La risoluzione specifica che le ispezioni compiute dagli Stati possono riguardare solo le navi da
guerra e le navi possedute o gestite da uno Stato e impiegate solo per servizi governativi non
commerciali.  

 
  ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 127

incoraggiato il Governo afghano a proseguire i suoi sforzi verso la rimozione e la


distruzione delle mine antiuomo, delle mine anticarro e dei residuati bellici in modo
da ridurre le minacce poste alla popolazione e alla pace e alla sicurezza nel Paese e
ha espresso la necessità di fornire assistenza per la cura, la riabilitazione e il
reinserimento economico e sociale delle vittime, tra cui le persone con disabilità.
Infine la risoluzione insiste su altri temi di un certo rilievo, sui quali si chiede
al Governo afghano e ai vari partner di agire in cooperazione e con efficacia, ossia
la protezione dei bambini dall’arruolamento e dall’uso nelle operazioni belliche da
parte dei Talebani, di Al-Qaeda e di altri gruppi estremisti, la riforma del sistema
giudiziario, carcerario e dell’anti-corruzione, la riforma della pubblica
amministrazione, la tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali, il
riconoscimento e la promozione dei diritti delle donne, anche in politica, nel
governo, nelle istituzioni e nelle amministrazioni e, infine, l’impegno per affrontare
positivamente la questione degli sfollati e dei rifugiati.

12. La situazione nello Yemen. – Con risoluzione 2140 (2014) del 26 febbraio,
approvata all’unanimità, il Consiglio è tornato sulla situazione di crisi del Paese
mediorientale, causata in gran parte dalla presenza di movimenti e gruppi estremisti
che puntano a destabilizzarlo, per conquistarne il potere o per mire autonomiste23. I
Quindici, dopo avere apprezzato i progressi nella transizione politica, hanno
sottolineato la necessità di compiere altri passi in tal senso24 e hanno deciso di
imporre delle misure sanzionatorie, quali: a) il congelamento dei beni, per cui tutti
gli Stati membri, per un periodo iniziale di un anno dalla data di adozione di questa
risoluzione, sono chiamati a congelare tutti i fondi, le attività finanziarie e le risorse
economiche delle persone fisiche o giuridiche inserite nella lista preparata dal
Comitato per le sanzioni25 creato da questa risoluzione; b) il divieto di viaggio,
sicché tutti gli Stati membri devono prendere le misure atte a impedire agli individui
e alle entità designate dal Comitato di entrare o transitare sul loro territorio.
Inoltre il Consiglio ha deciso di creare, per un periodo iniziale di 13 mesi, un
Panel di Esperti composto da massimo quattro membri con il compito di: a)
assistere il Comitato nell’espletamento del suo mandato, anche nell’affinare e
aggiornare la lista dei soggetti destinatari di provvedimenti sanzionatori; b)
                                                                                                                       
23
Le rivendicazioni che segnano la vita dello Yemen, in gran parte traggono origine dall’unificazione
del Paese (e dai suoi strascichi) avvenuta nel maggio 1990 – quando furono riunite la Repubblica araba
dello Yemen (Yemen del Nord) e la Repubblica democratica popolare dello Yemen (Yemen del Sud) per
costituire la Repubblica Unita dello Yemen –, da questioni geopolitiche vista la posizione strategica del
Paese e da tensioni religiose interne allo sciismo. Sicché, in vaste zone della regione settentrionale è
attivo il movimento Houthi, i cui membri sono dissidenti sciiti zaiditi (rispetto agli sciiti non credono
all’infallibilità e impeccabilità dell’imam e nel suo carattere messianico). Questo gruppo controlla vasti
territori e talvolta si scontra per ragioni religiose e territoriali con gruppi salafiti, alleati delle tribù locali,
appoggiati dal partito islamista Islah e supportati finanziariamente dai sauditi. Il Sud del Paese, invece, è
solcato dalle rivendicazioni autonomiste del movimento al-Hiraak.
24
Particolarmente raccomandate sono la stesura di una nuova Costituzione da sottoporre poi a
referendum, la riforma elettorale comprensiva di una nuova legge elettorale conforme alla nuova
Costituzione, la riforma istituzionale per preparare il Paese al passaggio da uno Stato unitario a uno
federale ed elezioni politiche immediate, sotto la nuova Costituzione, dalle quali emerga il sostituto
dell’attuale Presidente Abd Rabbo Mansour Hadi. Inoltre si è chiesto al Governo yemenita di porre fine al
reclutamento e all’utilizzo di bambini da parte dei gruppi armati e delle stesse forze governative.
25
Il Comitato dovrà assolvere diversi compiti tra cui, appunto, quello di compilare una lista di
individui e entità a cui applicare le sanzioni, monitorare l’attuazione delle misure decise dalla risoluzione
e, in caso di loro violazione o mancato rispetto, prendere gli opportuni provvedimenti.

 
128   LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

raccogliere, esaminare e analizzare le informazioni provenienti dagli Stati, dagli


organismi competenti delle Nazioni Unite, dalle organizzazioni regionali e dalle
altre parti interessate riguardanti l’attuazione delle misure decise con questa
risoluzione, soprattutto in ordine agli episodi in grado di minare la transizione
politica; c) fornire al Consiglio, previa discussione con il Comitato, degli
aggiornamenti periodici, tra cui la relazione finale entro il 25 febbraio 2015.
Infine, per quanto riguarda il capitolo della riforma economica e dell’aiuto allo
sviluppo per sostenere la transizione, il Consiglio di Sicurezza ha invitato i donatori
e le organizzazioni regionali a onorare gli impegni assunti in occasione della
Conferenza dei donatori di Riyadh del settembre 2012 al fine di finanziare le priorità
stabilite nel Mutual Accountability Framework (MAF)26.
Per concludere, il Consiglio ha espresso preoccupazione per le ripetute e gravi
violazioni dei diritti umani e le violenze contro la popolazione civile, sia nel Nord
che nel Sud del Paese. Inoltre, evidenziando la drammatica situazione dei rifugiati e
degli sfollati e gli ostacoli economici, politici e di sicurezza che ne impediscono il
ritorno a casa, ha garantito il sostegno al Governo dello Yemen per facilitare il
rientro di questi cittadini nelle loro abitazioni.

13. I bambini nel contesto dei conflitti armati. – Il 7 marzo è stata adottata
all’unanimità una delle ultime risoluzioni del primo trimestre 2014, la 2143,
riguardante la condizione dei bambini nel quadro dei conflitti armati27. È una
risoluzione che si rivolge a uno scenario globale, quindi inevitabilmente risente del
suo carattere generale, sicché non vi si trovano vere e proprie decisioni, bensì
condanne, raccomandazioni, incoraggiamenti e sollecitazioni nei confronti di tutti i
soggetti coinvolti e della Comunità internazionale nel suo insieme.
Innanzitutto il Consiglio di Sicurezza ha condannato fermamente tutte le viola-
zioni del diritto internazionale applicabile riguardanti il reclutamento e l’impiego di
bambini nei conflitti armati, così come le loro uccisioni e mutilazioni, gli stupri e
altre violenze sessuali, i rapimenti e gli attacchi contro scuole o ospedali, la negazio-
ne dell’accesso all’assistenza umanitaria e tutte le altre violazioni del diritto interna-
zionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto dei rifugiati, com-
messe contro i bambini in situazioni di conflitto armato. Ha ricordato, inoltre, che
reclutare o arruolare fanciulli di età inferiore ai quindici anni nelle forze armate na-
zionali o farli partecipare attivamente alle ostilità è considerato crimine di guerra
dallo Statuto della Corte Penale Internazionale28 e ha invitato gli Stati membri, tutti
gli organismi pertinenti delle Nazioni Unite, le ONG e la comunità dei donatori a
                                                                                                                       
26
Questo accordo contribuisce al raggiungimento degli obiettivi generali fissati dal Governo dello
Yemen per ripristinare la stabilità politica ed economica e la sicurezza e migliorare la costruzione dello
Stato e dei suoi apparati amministrativi. Il MAF è suddiviso in sei pilastri, che rappresentano al contempo
le buone pratiche da attuare e gli obiettivi da raggiungere, e riguardano: il primo, la coerenza tra le
priorità del bilancio, il piano di investimenti pubblici (PIP) e il Programma transitorio per la
stabilizzazione e lo sviluppo; il secondo, la creazione di opportunità occupazionali soprattutto per donne e
giovani; il terzo, il buon governo, lo Stato di diritto e i diritti umani; il quarto, l’aumento dell’efficacia dei
settori dei servizi essenziali e la partnership con il settore privato; il quinto, una risposta all’emergenza
umanitaria e ai bisogni materiali e l’erogazione di servizi di base ai cittadini; il sesto, aumento del potere,
della responsabilizzazione e della partnership con la società civile.  
27
Questa risoluzione, come evidenziato anche nel suo testo, si riconnette a una serie di interventi
precedenti del Consiglio di Sicurezzacontenuti nelle risoluzioni 1539 (2004), 1612 (2005), 1882 (2009),
1998 (2011) and 2068 (2012).
28
Art. 8, par. 2, lett. b), xxvi).

 
  ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 129

sostenere la campagna “Children, Not Soldiers”29. Infine i Quindici, dopo aver


esortato gli Stati membri, gli organismi dell’ONU e le altre parti interessate, a pren-
dere alcune misure concrete per la protezione dei bambini nei contesti bellici e post-
bellici30, hanno deciso di continuare ad inserire disposizioni specifiche per la
protezione dei bambini nei mandati di tutte le operazioni di mantenimento della pace
delle Nazioni Unite e nelle missioni politiche e hanno incoraggiato il dispiegamento
di consiglieri per la protezione dell’infanzia in tali missioni.

LUIGI D’ETTORRE

                                                                                                                       
29
La campagna “Children, Not Soldiers” è stata voluta da Leila Zerrougui, Rappresentante Speciale
del Segretario Generale per i bambini e i conflitti armati, e dall'UNICEF e ha quale obiettivo principale
cercare di suscitare il più ampio sostegno internazionale per prevenire il reclutamento e l'impiego dei
bambini da parte delle forze di sicurezza nazionale entro il 2016. La campagna ha anche il compito di
raccogliere le prove sulle violazioni perpetrate ai danni dei bambini e che comprendono: uccisione e
mutilazione; reclutamento come soldati; violenza sessuale; attacchi contro scuole o ospedali; negazione
dell'accesso umanitario ai bambini; rapimento. Attualmente i Paesi interessati dalla campagna sono:
Afghanistan, Repubblica Democratica del Congo, Birmania, Sudan, Sud Sudan, Somalia e Yemen.
30
Alcune di queste misure raccomandate sono, ad esempio, che la fase post-bellica e la
pianificazione, i programmi e le strategie relative alla ricostruzione diano la necessaria priorità alle
questioni riguardanti i bambini coinvolti nel conflitto armato. O ancora che si continui a compiere dei
passi concreti per ridurre l’impatto sui bambini delle mine, degli ordigni inesplosi, delle munizioni a
grappolo e dei residuati bellici esplosivi, dando quindi priorità allo sminamento, all’attività di educazione
al rischio e di riduzione dei rischi.  

 
 

 
ISTITUTI SPECIALIZZATI DELLE NAZIONI UNITE E ALTRE
ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE DEL LAVORO

LE ATTIVITÀ DELL’OIL NEL 2013-2014

1. Introduzione. - La Conferenza dell’Organizzazione Internazionale del Lavo-


ro, nel corso della sua 103ª sessione svoltasi nel giugno 2014, ha inteso occuparsi di
due profili che appaiono strettamente connessi tra loro: da un lato, l’adozione di uno
strumento giuridicamente vincolante che stabilisca nuove regole per prevenire il
lavoro forzato, per proteggere le vittime, e per accordare loro una forma di
risarcimento per i danni materiali e fisici subiti1; e dall’altro, l’individuazione di un
nuovo approccio multilaterale che garantisca migrazioni economiche più “eque”.
Inoltre, i lavori della Conferenza hanno riguardato, nell’ambito della più
generale funzione di controllo esercitata dalla Commissione di esperti sull’applica-
zione delle convenzioni e delle raccomandazioni dell’OIL, l’analisi degli strumenti
concernenti la determinazione del salario minimo.

2. Nuove norme sul lavoro forzato: l’adozione del c.d. Protocollo n. 29. -
L’Organizzazione Internazionale del Lavoro ha adottato un nuovo Protocollo per
rafforzare l’azione globale verso l’eliminazione del lavoro forzato2. Il Protocol to
the Forced Labour Convention 1930, corredato da una raccomandazione che
fornisce indicazioni tecniche per la sua attuazione3, è stato adottato dai delegati dei
governi, dei datori di lavoro e dei lavoratori presenti alla Conferenza Internazionale
del Lavoro con 437 voti a favore, 27 astensioni e 8 voti contrari.
La necessità di dotarsi di un nuovo strumento giuridicamente vincolante
discende dalla constatazione che, nonostante la ratifica pressoché universale della
Convenzione (n. 29) sul lavoro forzato del 1930 e della Convenzione (n. 105) per
l’abolizione del lavoro forzato del 1957, la loro scarsa o inadeguata attuazione rende
persistente tale pratica, anche se in forme diverse.
La Conferenza ha così approvato il testo del Protocollo con l’intento di
rafforzare il quadro giuridico internazionale esistente e di creare nuove regole per
prevenire il lavoro forzato, per proteggere le vittime, e per accordare loro una forma

1
Nella 317ª sessione (marzo 2013), infatti, il Consiglio di amministrazione ha deciso di inserire il
tema “Supplementing the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), to address implementation gaps to
advance prevention, protection and compensation measures, to effectively achieve the elimination of
forced labour” nell’agenda della 103ª sessione della Conferenza internazionale del lavoro, in vista
dell’adozione di un protocollo e/o di una raccomandazione. ILO: Agenda of the International Labour
Conference: Proposals for the agenda of the 103rd Session (2014) and beyond of the Conference,
Governing Body, 317th Session, Geneva, Mar. 2013, GB.317/INS/2(Rev.); and Minutes of the 317th
Session of the Governing Body of the International Labour Office, Governing Body, 317th Session,
Geneva, Mar. 2013, GB.317/PV, para. 25
2
ILO: Strengthening action to end forced labour, Report IV(2B), International Labour Conference,
103rd Session, Geneva, 2014.
3
Ibidem.
LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 131-139
EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
132 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

di risarcimento per i danni subiti. La liberalizzazione degli scambi nel mercato


globale, le nuove sfide per i mercati nazionali del lavoro, le migrazioni economiche,
la persistente discriminazione ed esclusione sociale, sono tra i molti fattori che fa-
voriscono pratiche di lavoro forzato. Nonostante, molti Paesi abbiano provveduto ad
adeguare la propria legislazione agli standards internazionali, prevedendo misure
atte ad eradicare tale fenomeno, ad oggi le sistematiche e persistenti violazioni dei
diritti dei lavoratori forniscono prove inconfutabili dell’esistenza, a livello globale,
di uno scarso livello di attuazione delle pertinenti norme adottate in ambito OIL4.
I rappresentanti dei governi, dei datori di lavoro e dei lavoratori, nel predispor-
re il testo del nuovo Protocollo addizionale alla Convenzione sul lavoro forzato del
1930, hanno riconosciuto nel Preambolo) tale pratica costituisce una violazione dei
diritti umani fondamentali.
Il lavoro forzato è stato ampiamente definito dalla Convenzione n. 29 come
qualsiasi lavoro o servizio richiesto da una persona contro la sua volontà, e sotto la
minaccia di una sanzione. Esso può assumere varie forme nella pratica, tutte però
caratterizzate da alcuni profili comuni: gli autori generalmente assoggettano le
persone più vulnerabili, incapaci di difendere e di proteggere se stessi; e i mezzi di
coercizione usati possono essere palesi, sotto forma di restrizioni fisiche o violenza,
ma anche subdoli, come l’inganno e le minacce.
Il nuovo Protocollo, pur richiamando la definizione di lavoro forzato contenuta
nella relativa Convenzione del 1930, ne attualizza il contenuto prevedendo moderne
pratiche di lavoro forzato, tra cui la tratta di esseri umani.
L’art. 1 par. 3 del Protocollo, infatti, precisa che le misure di prevenzione e di
protezione ivi previste devono includere un’azione specifica contro la tratta di
persone a fini di lavoro forzato.
Come noto, il rapporto tra il lavoro forzato e la tratta di esseri umani è ancora
oggetto di discussione, poiché si tratta di fenomeni strettamente connessi tra loro. Vi
è una significativa sovrapposizione tra i due concetti, in quanto la maggior parte
delle pratiche riconducibili alla tratta di esseri umani si traducono in lavoro forzato.
Ciò nonostante, vi sono forme di lavoro forzato che non possono essere considerate
alla stregua della tratta di persone, come ad esempio quello svolto nelle carceri; e
allo stesso modo, ci sono pratiche configurabili come tratta di esseri umani, tra cui la
rimozione di organi o il matrimonio e l’adozione forzata, che non sono riconducibili
al lavoro forzato.
Venendo al contenuto degli obblighi derivanti dal Protocollo, i Membri
dovranno prendere misure efficaci per prevenire ed eliminare il lavoro forzato, per
assicurare alle vittime una protezione e l’accesso a meccanismi di ricorso e di
risarcimento adeguati ed efficaci, come l’indennizzo, e per punire i responsabili del
lavoro forzato (art. 1).
In particolare, le misure di prevenzione dovranno comprendere: programmi di
informazione per tutte la categorie di soggetti ritenute vulnerabili (ad esempio mino-
ri, donne e migranti), nonché per i datori di lavoro affinché possano identificare, pre-

4
Secondo le più recenti stime dell’OIL almeno 20,9 milioni di persone sono vittime del lavoro
forzato nel mondo. Il 90% delle vittime di lavoro forzato si colloca nella c.d. “economia privata”. I 3/4
sono occupati in attività produttive come l’agricoltura, il lavoro domestico, l’edilizia, la pesca e la
produzione, e il resto coinvolge le vittime di sfruttamento sessuale per scopi commerciali. Inoltre, si stima
che il 44% delle vittime di sfruttamento è rappresentato da soggetti migranti. ILO (2012): ILO global
estimate of forced labour: Results and methodology, Geneva.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 133

venire e attenuare i rischi di lavoro forzato; azioni volte a proteggere, in particolare,


i lavoratori migranti contro eventuali pratiche abusive o fraudolente durante il
processo di reclutamento e di collocamento; sistemi di ricognizione delle condizioni
(due diligence) nei settori pubblico e privato, per prevenire i rischi di lavoro forzato;
e azioni per l’individuazione delle cause e dei fattori che accrescono tale rischio.
Inoltre, si richiedono sforzi volti a garantire che la legislazione rilevante in materia
di prevenzione del lavoro forzato si applichi a tutti i lavoratori e in tutti i settori
dell’economia, nonché a rafforzare i servizi di ispezione sul lavoro (art. 2)5.
Con riferimento agli obblighi di protezione, il Protocollo prevede che le Parti
adottino misure efficaci per identificare, liberare, proteggere, e riabilitare tutte le
vittime del lavoro forzato, prestando loro assistenza e sostegno (art. 3). In parti-
colare, si tratta di: azioni per proteggere la sicurezza delle vittime del lavoro forzato
e dei membri delle loro famiglie, contro ogni atto di intimidazione e ogni forma di
rappresaglia per l’esercizio dei loro diritti o per la eventuale cooperazione garantita
nel quadro di una procedura giudiziaria; un alloggio adeguato e appropriato; cure
sanitarie, ivi compresa l’assistenza medica e psicologica, con misure speciali di
riabilitazione per le vittime, incluse quelle che hanno anche subito violenze sessuali;
un aiuto sociale e economico, ivi compreso l’accesso ad opportunità di educazione e
di formazione e l’accesso al lavoro dignitoso6.
Speciali misure di protezione dovrebbero essere, inoltre, adottate nei confronti
dei fanciulli vittime di lavoro forzato nel rispetto del loro superiore interesse (tra cui:
l’accesso all’educazione; la nomina di un tutore o di un altro rappresentante, se ne-
cessario; la presunzione di status minorile, in attesa della verifica dell’età; la reinte-
grazione i fanciulli nella propria famiglia o, qualora lo richieda l’interesse superiore
del fanciullo, l’affidamento ad una famiglia)7 e dei migranti. In particolare, con rife-
rimento a quest’ultimi, qualora esistano ragionevoli motivi per credere che la perso-
na interessata sia vittima di lavoro forzato, si dovrà autorizzare la sua permanenza
sul territorio nazionale nelle more di definire il suo eventuale coinvolgimento in pro-
cedure giudiziarie; concedere un titolo temporaneo o permanente di soggiorno e
l’accesso al mercato del lavoro, e facilitare, se del caso, il rimpatrio sicuro e
volontario8.
Particolare rilievo assume la previsione contenuta all’art. 4 del Protocollo in
merito al diritto di ricorso riconosciuto alle vittime di lavoro forzato indipendente-
mente dalla loro presenza o dal loro status giuridico sul territorio nazionale. Ciò evi-
dentemente si traduce nella garanzia che tutte le vittime, da sole o con
l’intermediazione di un rappresentante, abbiano accesso effettivo ai tribunali o ad
altri meccanismi di composizione delle controversie.
La norma, inoltre, impone alle Parti di assicurare che tutte le vittime abbiano
effettivamente accesso a meccanismi di risarcimento adeguati e efficaci, come
l’indennizzo, compresi i salari non corrisposti e i contributi obbligatori di sicurezza
sociale non versati.
Un’ulteriore misura a protezione delle vittime consiste nel garantire che esse
non vengano perseguite dalle autorità competenti, e non siano sottoposte a sanzioni

5
Vedi articoli 3 e 4 della Raccomandazione sulle misure complementari per la soppressione effettiva
del lavoro forzato.
6
Art. 9 della Raccomandazione.
7
Art. 10 della Raccomandazione.
8
Art. 11 della Raccomandazione.
134 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

a causa di attività illecite che esse siano state costrette a svolgere in conseguenza
della costrizione al lavoro forzato (art. 4, par. 2).
Il Protocollo n. 29 stabilisce, infine, che i Membri devono cooperare fra di loro
per assicurare la prevenzione e l’eliminazione di tutte le forme di lavoro forzato o
obbligatorio (art. 5). Ciò, in particolare, attraverso: il rafforzamento della coopera-
zione internazionale tra le istituzioni incaricate dell’applicazione della legislazione
del lavoro; la mobilitazione di risorse per i programmi di azione nazionali e di assi-
stenza tecnica; lo scambio di informazioni e la condivisione delle buone pratiche.

3. Una nuova Agenda sulle migrazioni economiche. - Il rapporto del Direttore


Generale alla Conferenza Fair Migration, Setting an ILO agenda9, stimando in 232
milioni i lavoratori migranti in tutto il mondo, segnala che è in continuo aumento il
numero delle persone che attraversano le frontiere in cerca di lavoro.
In considerazione delle numerose iniziative promosse a livello internazionale
in materia di migrazione10, ci si potrebbe chiedere legittimamente quale possa essere
il valore aggiunto di tale Rapporto. La principale ragione risiede nel fatto che
nonostante le esperienze positive che possono e devono essere menzionate (ad
esempio il trasferimento delle rimesse verso i Paesi di origine, che rappresenta
cinque volte il totale degli aiuti esteri, degli investimenti stranieri diretti, e delle altre
fonti di finanziamento internazionale; e l’esperienza e le competenze acquisite dai
lavoratori migranti, che contribuiscono considerevolmente allo sviluppo del loro
Paese nel momento in cui vi fanno ritorno), la migrazione resta troppo spesso
associata a violazioni del lavoro intollerabili, di fronte alle quali l’inazione
rappresenterebbe un’abdicazione di responsabilità. Il rapporto intende suggerire
delle politiche che siano idonee a garantire una migrazione equa, che non solo
rispetti i diritti fondamentali dei lavoratori migranti, ma offra loro anche delle
possibilità reali di lavoro dignitoso. Il riconoscimento del loro contributo alle società
di provenienza e a quelle in cui lavorano deve concretizzarsi tramite strumenti di
governance che garantiscano una condivisione equa della prosperità che essi
contribuiscono a creare. È opportuno elaborare dei sistemi di migrazione che
rispondano equamente agli interessi dei Paesi di origine e di destinazione, e a quelli
dei lavoratori migranti e dei lavoratori nazionali.
Il documento rileva che i Paesi si sviluppano a ritmi diversi, e partono da
norme socio-economiche molto differenti. I Paesi in cui esistono possibilità di
impiego dignitoso non sono necessariamente quelli in cui risiedono i lavoratori e,
anche quando vi sia disponibilità di posti di lavoro, le differenze di reddito rispetto
ad altri Paesi rappresenta un fortissimo incentivo alla mobilità. Tali differenze coin-
cidono strettamente con le tendenze demografiche, che rappresentano l’altro elemen-
to essenziale alla base delle migrazioni. La crescente opulenza in genere coincide
con una diminuzione della dimensione delle famiglie. Poiché questa correlazione si
è verificata per un periodo di tempo sufficientemente lungo, molti Paesi ad alto
reddito si caratterizzano per una società che invecchia, e che deve o dovrà affrontare

9
ILO, Report I(B), International Labour Conference, 103rd Session, Geneva, 2014.
10
Solo per citarne alcune: la recente Dichiarazione adottata nell’ottobre 2013 dall’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite a conclusione del Dialogo di alto livello sulle migrazioni internazionali e lo
sviluppo; il Forum mondiale di Stoccolma sulle migrazioni e lo sviluppo (Global Forum on Migration and
Development-GFMD). In tale ambito, l’OIL svolge un ruolo importante in qualità di presidente del
Gruppo mondiale sulle migrazioni (Global Migration Group-GMG) delle Nazioni Unite per il 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 135

gravi carenze di manodopera; e tali carenze dovranno essere compensate da un


contributo migratorio laddove tali Paesi vogliano conservare la propria crescita, i
propri standard di vita ed il proprio sistema di protezione sociale. Pertanto, i fattori
economici sembrano essere in favore di una intensificazione dei flussi migratori.
Il Rapporto suggerisce che la prima risposta politica a questa situazione
potrebbe consistere nel promuovere le possibilità di lavoro dignitoso nei Paesi in cui
esse sono attualmente inadeguate, così da rendere la migrazione una scelta e non un
obbligo per i soggetti interessati. Se si considera poi che l’ingresso di potenziali
lavoratori migranti nei Paesi di destinazione incontra la riluttanza dei governi a
mettere in atto una politica di porte aperte alle migrazioni di manodopera straniera,
la questione diventa quella di determinare in che misura gli Stati possano
legittimamente definire dei regimi diversi per i lavoratori nazionali ed i lavoratori
migranti ed applicare una regolamentazione diversa per la loro partecipazione al
mercato del lavoro.
L’OIL, in questo senso, si attiene evidentemente ad un approccio basato sui
diritti, ispirato dai valori universali di uguaglianza e non-discriminazione. I
lavoratori migranti devono beneficiare di una remunerazione uguale per un lavoro di
uguale valore, e poter esercitare i propri diritti fondamentali, inclusi i diritti
sindacali. Si tratta di un diritto umano fondamentale, e rappresenta anche il modo
migliore per assicurare che la migrazione non venga utilizzata per livellare le
condizioni di lavoro verso il basso. In maniera più generale, occorre conciliare le
restrizioni all’accesso dei migranti ai mercati del lavoro, con i principi di parità di
trattamento e di non-discriminazione. Tale approccio basato sui diritti è tanto più
realizzabile quanto maggiormente efficace risulta l’applicazione degli standards
internazionali in materia di lavoro.
L’aspetto rilevante delle attività multilaterali in materia di migrazione è il loro
alto livello di frammentazione istituzionale. E ciò si riflette inevitabilmente sull’in-
tero quadro normativo di riferimento. Se si considera la normativa OIL, il Rapporto
ricorda che tutte le Convenzioni e le Raccomandazioni sono applicabili ai lavoratori
migranti, a meno che non contengano una esplicita dichiarazione contraria. Una spe-
cifica normativa a tutela dei lavoratori migranti è stata introdotta con la Convenzio-
ne (n. 97) sui lavoratori migranti (riveduta) del 1949 e la Convenzione (n. 143) sui
lavoratori migranti (disposizioni complementari) del 1975. Entrambi gli strumenti
stabiliscono i principi fondamentali di pari opportunità e di trattamento. Tra gli
obiettivi primari che la Convenzione n. 97 si propone di perseguire, vi è la garanzia
per i lavoratori migranti di un trattamento non meno favorevole di quello riservato ai
lavoratori nazionali per quanto attiene l’occupazione, la professione, la sicurezza
sociale e i diritti sindacali. La Convenzione n. 143 affronta, invece, le condizioni di
abuso, con particolare attenzione alla soppressione dei “movimenti clandestini” dei
lavoratori e i procedimenti giudiziari nei confronti del “traffico di manodopera”.
Ci si può tuttavia interrogare sull’efficacia e l’influenza reale di tali norme, e
chiedersi se esse siano adatte a regolamentare gli attuali flussi migratori. Il
Rapporto, innanzitutto, considera quale elemento utile a valutare la loro efficacia, il
numero delle ratifiche. La Convenzione n. 97 è stata ratificata da 49 Stati membri, e
la Convenzione n. 143 da 23, e vi è un elevato grado di coincidenza tra gli Stati che
le hanno ratificate entrambe. L’andamento delle ratifiche nel corso del tempo non
offre indicazioni sul fatto che la situazione possa migliorare in modo significativo in
futuro. Nel caso della Convenzione n. 97, per esempio, 37 ratifiche sono state
136 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

registrate nei primi 40 anni dalla sua adozione, vale a dire fino al 1989, e solo 12
negli ultimi 25 anni, di cui nove da parte di nuovi Stati membri. Per quanto concerne
la Convenzione n. 143, ci sono state solo cinque ratifiche in questo secolo, la più
recente nel 2007, in gran parte provenienti da nuovi Stati membri.
L’evoluzione della natura delle migrazioni nel corso dei decenni successivi
all’adozione delle Convenzione e il livello e le tendenze delle ratifiche inducono ad
interrogarsi se le norme attuali offrano una base sufficientemente solida per attuare
un approccio basato sui diritti. In questo senso, il compito dell’OIL appare duplice:
valutare se le convenzioni esistenti siano adeguate a regolamentare le migrazioni
economiche in atto e, in caso contrario, promuoverne la modifica.

4. General Survey sulla determinazione del salario minimo. - Il Consiglio di


amministrazione dell’Ufficio internazionale del Lavoro ha deciso nella sua 313ª
sessione (marzo 2012), di affrontare, attraverso l’analisi degli strumenti pertinenti, il
tema della determinazione del salario minimo11. Il General Survey sottoposto al
vaglio della Conferenza internazionale del lavoro, in particolare, ha riguardato la
Convenzione n. 131 del 1970 e la relativa Raccomandazione n. 135 del 197012.
Il Rapporto, sin da subito, evidenzia che nessuno strumento OIL definisce il
“salario minimo”. L’organo di controllo, tuttavia, ha inteso con tale espressione
«l’importo minimo da pagare al lavoratore per il lavoro svolto o per i servizi resi, in
un dato periodo, calcolato sulla base del tempo e della produttività, che non può
essere ridotto mediante accordo individuale o collettivo, che è garantito dalla legge e
che può essere fissato in modo tale da coprire le esigenze minime del lavoratore e
della sua famiglia, alla luce delle condizioni economiche e sociali nazionali». Questa
definizione non chiarisce se per “salario minimo” debba intendersi il salario di base
o, al contrario, la retribuzione totale. In questo senso, la Convenzione n. 131 e la
Raccomandazione n. 135 non offrono elementi utili.
Al riguardo, pertanto è possibile richiamare altri due strumenti adottati in seno
all’Organizzazione, la Convenzione n. 95 sulla protezione del salario, del 1949, e la
Convenzione n. 100 sull’uguaglianza di retribuzione, del 1951, in cui vengono
definiti rispettivamente i concetti di “salario” e di “retribuzione”. In particolare,
l’art. 1 della Convenzione n. 95 definisce il “salario” come «la remunerazione o i
guadagni suscettibili di essere valutati in denaro e fissati mediante accordo o dalla
legislazione nazionale, che sono dovuti in virtù di un contratto di lavoro, scritto o
verbale, da un datore di lavoro a un lavoratore, sia per il lavoro già effettuato o che
deve essere effettuato, sia per i servizi resi o che devono essere resi». Mentre, la
Convenzione n. 100 opera una distinzione tra “salari” e “retribuzioni”, stabilendo
all’articolo 1 (a) che, il termine “retribuzione” comprende «il salario o trattamento
ordinario, di base o minimo, e tutti gli altri emolumenti, pagati direttamente o
indirettamente, in moneta o in natura, dal datore di lavoro al lavoratore in ragione
dell’impiego di quest’ultimo».

11
GB.313 / LILS / 6, par. 12, e successive modifiche. Da notare che, contrariamente al precedente
General Survey sulla determinazione del salario minimo pubblicato nel 1992, questa indagine non
affronta in dettaglio gli strumenti adottati prima della Convenzione n. 131, in particolare delle
Convenzioni nn. 26 del 1928 e 99 del 1951.
12
ILO, General Survey on the reports on the Minimum Wage Fixing Convention, 1970 (N. 131), and
the Minimun Wage Fixing Recommendation, 1970 (N. 135), Report III(Part 1B), International Labour
Conference, 103rd Session, Geneva, 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 137

Venendo all’obiettivo della Convenzione n. 131, essa stabilisce all’art. 1 che


ogni Membro si impegna a stabilire un sistema di salari minimi, senza alcun
riferimento espresso all’esistenza del diritto fondamentale di tutti i lavoratori ad
ottenere un’equa remunerazione per le prestazioni svolte. A questo proposito, appare
dunque doveroso richiamare alcuni dei più importanti strumenti internazionali sui
diritti umani che riconoscono e garantiscono tale diritto.
Sul piano universale, infatti, l’art. 23, par. 3, della Dichiarazione universale dei
diritti dell’uomo stabilisce che tutti coloro che lavorano hanno «il diritto ad una
remunerazione equa e soddisfacente che assicuri a lui stesso e alla sua famiglia una
esistenza conforme alla dignità umana e, se necessario, integrata da altri mezzi di
protezione sociale». L’art. 7 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e
culturali riconosce «il diritto di ogni individuo di godere di giuste e favorevoli
condizioni di lavoro, che garantiscano in particolare: la remunerazione che assicuri a
tutti i lavoratori, come minimo: un equo salario ed una uguale remunerazione per un
lavoro di eguale valore, senza distinzione di alcun genere […]». Se si guarda al più
vicino contesto regionale europeo, l’art. 4 della Carta sociale europea (riveduta)
adottata nel 1996 dal Consiglio d’Europa, riconosce il diritto dei lavoratori ad
un’equa remunerazione, mentre per quanto riguarda l’Unione Europea, l’art. 5 della
Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, adottata nel 1989,
afferma che «i lavoratori devono avere la garanzia di una retribuzione equa, cioè un
salario sufficiente per consentire loro di avere uno standard di vita decente [...]».
Come opportunamente osservato dall’organo di controllo della Conferenza,
l’applicazione della Convenzione n. 131 non può prescindere dal rispetto dei diritti
fondamentali in materia di lavoro. Essa, infatti, risulta strettamente collegata ai c.d.
“core labour standards”. In particolare, il rispetto della libertà di associazione, senza
la quale non potrebbe esserci una consultazione reale ed efficace tra datori di lavoro
e le organizzazioni dei lavoratori, è essenziale per la realizzazione degli obiettivi
della Convenzione in esame, la quale all’art. 2 stabilisce espressamente che «va
pienamente rispettata la libertà di contrattazione collettiva».
Inoltre, la Raccomandazione sulla parità di retribuzione n. 90 del 1951, che
integra la citata Convenzione n. 100, chiede che vengano adottate misure adeguate,
previa consultazione con le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori
interessate, a garantire, il più rapidamente possibile, l’applicazione del principio
della parità di retribuzione tra uomini e donne per un lavoro di pari valore, in
particolare per quanto riguarda la determinazione di salari minimi nelle industrie.
E ancora, ai sensi degli articoli 1 e 2 della Convenzione sulla discriminazione
(impiego e professione) n. 111 del 1958, ogni Membro s’impegna ad adottare e
perseguire una politica nazionale destinata a promuovere la parità di trattamento in
materia di occupazione e impiego, al fine di eliminare ogni discriminazione. Inoltre,
la relativa Raccomandazione sviluppa i principi su cui si dovrebbe basare la politica
nazionale, compreso il diritto di godere, senza discriminazione, della parità di
opportunità e di trattamento in materia di retribuzione per un lavoro di pari valore
(par. 2, lett. b, v).
La Convenzione n. 131 è strettamente collegata ad altri strumenti OIL sulle
condizioni di lavoro (tra questi: la Convenzione sulla la politica sociale (obiettivi
fondamentali e norme) n. 117 del 1962; e la citata Convenzione sulla protezione dei
salari n. 95) e sul trattamento da riservare a determinate categorie di lavoratori
(come la Convenzione sui lavoratori domestici, n. 189 del 2011; la Convenzione
138 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

sulle condizioni di lavoro negli alberghi e nei ristoranti, n. 172 del 1991; le citate
Convenzioni sui lavoratori migranti, n. 97 del 1949 e n. 143 del 1975, ecc.).
Con riferimento alla categoria dei lavoratori migranti, l’organo dell’OIL ha poi
richiamato non soltanto l’art. 6 della Convenzione n. 97, in cui viene stabilito che le
Parti devono applicare agli immigrati legalmente presenti nel loro territorio un
trattamento non meno favorevole di quello che si applica ai propri cittadini in
materia di remunerazione, ma anche la normativa adottata dalle Nazioni Unite.
L’art. 25, par. 1, della Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti
i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, infatti, riconosce il diritto di
tutti i lavoratori migranti di godere di un trattamento non meno favorevole di quello
che si applica ai cittadini degli Stato di occupazione in materia di remunerazione.
La Convenzione n. 131 è stata poi esplicitamente richiamata nell’ambito del
Quadro multilaterale dell’OIL sulle migrazioni per lavoro, adottato dalla Conferenza
internazionale del lavoro nel 2006, nella parte in cui si afferma che tutte le norme
internazionali sul lavoro si applicano ai lavoratori migranti, salvo diversa
indicazione.
Il General Survey sulla determinazione del salario minimo ha infine
evidenziato alcuni elementi che hanno reso e rendono difficoltosa la piena
applicazione della Convenzione n. 131. In primo luogo, la definizione del concetto
di retribuzione e l’identificazione degli elementi di remunerazione da includere nel
salario minimo. La questione è di particolare importanza in relazione alle prestazioni
in natura (alloggio, vitto, ecc), in particolare nel caso dei lavoratori domestici.
In secondo luogo, mentre la Convenzione mira a tutelare tutti i gruppi di
lavoratori dipendenti le cui condizioni di impiego siano tali da rendere opportuna la
loro protezione, a livello nazionale specifiche categorie di lavoratori (lavoratori
domestici, lavoratori agricoli, ecc.) vengono esclusi dal campo di applicazione.
Ancora, anche se la Convenzione n. 131 non richiede l’istituzione di un salario
minimo nazionale, o il salario minimo per settore o per regione, alcune difficoltà
possono sorgere nella definizione di un sistema nazionale di salari minimi, come ad
esempio il rispetto del principio della parità di retribuzione per gli uomini e le donne
– e di conseguenza la valutazione obiettiva di posti di lavoro – quando i salari
minimi differiscono in base al settore o alla categoria professionale. L’attuazione del
principio della parità di retribuzione per un lavoro di pari valore può, inoltre,
sollevare problemi quando i salari minimi differiscono in base all’età, alla disabilità
o allo status migratorio dei lavoratori interessati.
La scelta dei criteri di fissazione e di adeguamento dei salari minimi è un altro
elemento su cui si concentra l’attenzione di un certo numero di organizzazioni dei
datori di lavoro e dei lavoratori. Infatti, le disposizioni della Convenzione, che
richiedono la considerazione congiunta delle esigenze dei lavoratori e le loro
famiglie e dei fattori economici, non sempre vengono adeguatamente osservate.
Nonostante tali difficoltà, l’organo di controllo ha però rilevato che molti Stati
membri che non hanno ratificato la Convenzione n. 131 hanno comunque stabilito
un sistema di salario minimo che è conforme a tutte le disposizioni della
Convenzione. Questa situazione è indubbiamente legata alla natura flessibile di
questo trattato, che non richiede l’adozione di un salario minimo nazionale, né la sua
determinazione per legge. I salari minimi devono tenere conto sia delle esigenze dei
lavoratori e delle loro famiglie sia dei fattori economici; ciò favorisce l’applicazione
del Trattato da parte di Paesi molto diversi tra loro in termini di crescita e sviluppo.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 139

Inoltre, dall’indagine è emerso che le pratiche nazionali tese a prevedere salari


minimi differenti per gli uomini e per le donne, o per specifiche categorie di
lavoratori, quali i migranti, sono sempre meno diffuse. A questo riguardo,
l’Organizzazione auspica che si dia attuazione al principio fondamentale della parità
di retribuzione per un lavoro di pari valore e si garantisca la parità di trattamento tra
lavoratori stranieri e cittadini in materia di remunerazione.

5. Conclusioni. - Il lavoro forzato viola i diritti umani e la dignità di milioni di


donne e di uomini, contribuendo a perpetuare la povertà e ostacolando la
realizzazione del lavoro dignitoso per tutti. L’adozione del nuovo Protocollo e della
relativa Raccomandazione segnano un importante passo in avanti nella lotta contro
tali pratiche, che sempre più spesso ledono la dignità dei soggetti più vulnerabili. La
realtà, infatti, è che molti migranti continuano ad essere sfruttati, discriminati e a
subire violenze lungo tutto il loro percorso migratorio (dalle pratiche di
reclutamento illegali nel momento in cui cercano di emigrare alla ricerca di un
lavoro dignitoso, alla disparità di trattamento sul posto di lavoro, al diniego di
accesso ai servizi essenziali nei Paesi di destinazione, ecc.).
Una delle ragioni per cui tutto ciò continua ad esistere è che spesso le norme
del lavoro non si applicano ai settori che generalmente impiegano manodopera
immigrata come l’agricoltura, le costruzioni o il lavoro domestico.
Un potente strumento per ridurre la disuguaglianza, in particolare quella nei
confronti dei migranti, è la tutela dei diritti umani e dei diritti dei lavoratori che,
insieme, costituiscono il fondamento di politiche migratorie eque.
L’uguaglianza e la non discriminazione rappresentano, infatti, dei fattori
chiave per raggiungere uno sviluppo sostenibile. E, tenuto conto delle sue
responsabilità nella promozione di tali principi, l’Organizzazione deve affermare il
suo ruolo proattivo e lavorare allo sradicamento dei trattamenti e delle condizioni di
lavoro inaccettabili di cui sono vittime i lavoratori migranti.
Le buone politiche in materia di migrazione per lavoro dovrebbero condurre ad
un futuro più equo, attraverso la riduzione delle discriminazioni; il sostegno ai
lavoratori migranti per un efficiente utilizzo delle rimesse; l’accesso a procedure che
permettano ai migranti di regolarizzare il loro status; e la garanzia di un salario
minimo.

FEDERICA MORRONE
L’ATTIVITÀ DELLE ORGANIZZAZIONI REGIONALI IN AMERICA
LATINA E NEI CARAIBI E IN ASIA-PACIFICO NEL 2014

1. Premessa sulle organizzazioni in America Latina e nei Caraibi.- Nel


labirintico pluralismo del regionalismo e sub-regionalismo che opera in America
Latina e nei Caraibi, il 2014 è stato un anno di limitata laboriosità, che non sembra
aver portato a risultati di rilievo, se si esclude la parziale ripresa di attività del
MERCOSUR dopo la pausa collegata alla crisi dovuta alla sospensione del Paraguay
e all’adesione del Venezuela.

1.2. La Comunità di Stati Latinoamericani e dei Caraibi (CELAC).- Fra le


organizzazioni con la più ampia partecipazione soggettiva, la CELAC ha continuato
ad operare secondo la sua natura di organizzazione di concertazione o soft
organization. Infatti, in presenza di un’eccezionale eterogeneità fra gli Stati
partecipanti, gli sviluppi della cooperazione interstatuale a vari livelli (Summit,
Ministri, Gruppi di lavoro ad hoc) continuano ad esprimersi attraverso un’attività
raccomandatoria e/o istruttoria, mirante in primo luogo all’individuazione di
posizioni comuni, a partire dalle quali procedere in maniera graduale e flessibile1.
Così, come da prassi, la III Cumbre dei Capi di Stato e di Governo (Belén, 28-
29.1.2015) si è conclusa con l’approvazione di una lunga e retorica Declaración
Politica in cui sono stati ribaditi i principi generali della cooperazione e sono state
affrontate le consuete problematiche di ampio respiro, come la lotta alla povertà e
alle diseguaglianze sociali, il problema della droga e la lotta alla corruzione, il
disarmo nucleare, lo sviluppo sostenibile ed il cambiamento climatico2. Si è altresì
ribadita l’idea dell’America Latina come un’area di pace e, a tale riguardo, si è
condannata l’adozione di mezzi coercitivi unilaterali nei confronti del Venezuela
reiterando, più in generale, l’impegno al non intervento negli affari interni degli Stati
membri. Inoltre, si è posto l’accento sull’importanza di consolidare i rapporti con
Stati e organizzazioni extra-regionali. Contestualmente alla Declaración Política,
sono stati adottati anche il Plan de Acción 2015 e ben 25 atti di natura dichiarativa:
declaraciones especiales relative, talora, a tematiche generali, talora a problematiche

1
Così, la VI Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de la CELAC (San José, 27.1.2015), che
ha preceduto la Cumbre dei Capi di Stato, si è conclusa con l’elaborazione di dichiarazioni su tematiche
eterogenee e del Plan de Acción per il 2015, poi sottoposti all’attenzione dei Capi di Stato per
l’approvazione.
2
Alla Cumbre hanno partecipato i Capi di Stato e di Governo di 21 degli Stati membri
dell’Organizzazione, mentre Paraguay, Surinam, Santa Lucía, Argentina, Belice, San Cristóbal y Nives,
Barbados, Dominica, San Vicente y Granadinas, Granada, México e Perú sono stati rappresentati da capi
di delegazione.

LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE FASC. 1/2015 pp. 141-164


EDITORIALE SCIENTIFICA SRL
142 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

individuali3. Oltre alla riunione dei Ministri degli affari esteri, finalizzata alla
preparazione della Cumbre dei Capi di Stato, nel corso del 2014 si sono tenuti
incontri dei Ministri competenti ratione materiae (cultura4, industria e commercio5,
energia6), mentre per le questioni relative a lotta alla corruzione, infrastrutture e
traffico di armi si sono realizzate riunioni a livelli più bassi (Grupos de Trabajo,
Altos Funcionarios).

1.3. Il Sistema Economico Latinoamericano e Caraibico (SELA) e


l’Associazione Latinoamericana di Integrazione (ALADI).- Fra le forme associative
storiche, il SELA ha tenuto, come Consejo Latinoamericano, la sua quarantesima
riunione ordinaria in cui è stato approvato l’annuale Programma di lavoro7 che,
come tradizione, insiste soprattutto su materie di ricerca ed approfondimento
scientifico in favore del processo di cooperazione regionale latinoamericana e
caraibica. In tale occasione, il Consejo Latinoamericano ha approvato alcune
Declaraciones su temi specifici8. Egualmente, l’ALADI ha continuato la sua attività
di sostegno, studio e ricerca in materia di integrazione e, dal punto di vista
funzionale, si è proceduto alla sottoscrizione di Acuerdos de Alcance Parcial fra due
o più Stati membri9. Di un certo interesse risulta, nell’ambito di una controversia in
materia di trasporti fra Bolivia e Cile, l’accettazione da parte dei due Stati della
formula di soluzione politico-diplomatica proposta dal Comité de Representantes in
occasione della Sessione straordinaria del 12.12.2014.

3
Cfr. Declaración Especial 1 sobre los pequeños estados insulares en desarrollo (PEID);
Declaración Especial 2 sobre Iniciativa de erigir monumento a víctimas de esclavitud; Declaración
Especial 3 sobre necesidad de superar dificultades de Paraguay como país sin litoral; Declaración
Especial 4 sobre Protección de niños contra acoso escolar; Declaración Especial 5 sobre las islas
Malvinas; Declaración Especial 6 sobre cambio climático; Declaración Especial 7 sobre necesidad de
poner fin al bloqueo cubano; Declaración Especial 8 sobre la lucha contra el terrorismo en todas sus
formas; Declaración Especial 9 sobre educación para desarrollo sostenible; Declaración Especial 10
sobre el problema mundial de las drogas; Declaración Especial 11 sobre transparencia y lucha contra la
corrupción; Declaración Especial 12 sobre candidatura de Trinidad y Tobago para ser sede de Secretaría
de Tratado sobre el Comercio de Armas; Declaración Especial 13 sobre agenda de desarrollo post 2015;
Declaración Especial 14 sobre procesos de gobernanza en Internet; Declaración Especial 15 sobre
necesidad urgente de un mundo libre de armas nucleares; Declaración Especial 16 sobre respaldo a
Argentina en reestructuración de su deuda soberana; Declaración Especial 17 sobre el tráfico ilícito de
armas convencionales; Declaración Especial 18 sobre el financiamiento para el desarrollo; Declaración
Especial 19 sobre la arquitectura financiera internacional; Special Statement 20 solidarity with the
affected states by interests of Transnationals; Special Statement 21 about peace process between
Colombia and the FARC; Declaración Especial 22 sobre actuación de CELAC y ONU; Declaraciones
Especiales 23 sobre acciones unilaterales contra Venezuela; Declaración Especial 24 sobre la
recuperación de bienes culturales; Declaración Especial 25 sobre la situación política en Haití.
4
Cfr. Reunión de Ministros de Cultura de la CELAC, Caracas, 21.8.2014.
5
Cfr. I Reunión de Ministros de Industria y Comercio de la CELAC, San José, 10-11.4.2014.
6
Cfr. Reunión Ministerial de Energía de la CELAC, Lima, 14.10.2014.
7
Cfr. Proyecto de Programma de Trabajo para el año 2015, XL Reunión Ordinaria del Consejo
Latinoamericano, Caracas, 26-28.11.2014, SP/CL/XL.O/DT N. 4-14 Rev.1, approvato con la Decisión N.
546, e Palabras del Secretario Permanente del SELA en la XL Reunión Ordinaria del Consejo
Latinoamericano, Caracas, 28.11.2014, in Avances del SELA, 2014, n. 237, 2.
8
Cfr. Declaración “Fine del Bloqueo económico, comercial y financiero de Estados Unidos contra
Cuba”, Caracas, 26-28.11.2014.
9
A titolo di esempio, il Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de Promoción del
Commercio N.18 del 4.8.2014 fra Cile e Perú.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 143

1.4. Unione delle Nazioni Sudamericane (UNASUR).- Per quanto riguarda


l’UNASUR, nel 2014 non è stato tenuto l’VIII Summit ordinario annuale e, solo in
dicembre, si è svolta una Riunione straordinaria conclusa con la Declaración de la
Reunión Extraordinaria del Consejos de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de
UNASUR (Quito, 5.12.2014). Tale riunione era direttamente collegata
all’inaugurazione dell’edificio sede dell’Organizzazione. Per quanto riguarda gli
aspetti istituzionali, non si hanno notizie del negoziato per la definizione del
Protocollo relativo all’istituzione del Parlamento dell’UNASUR (PARLASUR),
previsto nel Trattato di Brasilia del 2008, mentre il 19.3.2014 è entrato in vigore il
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la
Democracia. Le attività dei diversi organi intergovernativi a vari livelli sembrano
svolgersi senza particolare vigore, probabilmente perché l’Organizzazione ha perso
parte della sua originaria vitalità. Così, la riunione ordinaria annuale dei Ministri
degli esteri si è conclusa con l’adozione di atti di natura declaratoria relativi a
specifiche questioni di carattere politico10. Nella medesima prospettiva si collocano
gli incontri dei vari consigli dei Ministri competenti ratione materiae11 e degli
organi sub-ministeriali con competenze settoriali12. Strettamente collegata con
l’impegno alla tutela del sistema democratico negli Stati membri è la prima riunione
della Comisión de Cancilleres dell’UNASUR, istituita con la risoluzione 02/2014 in
occasione della sessione straordinaria del Consiglio dei Ministri degli esteri per
promuovere e sostenere il dialogo politico fra le varie fazioni in contrasto in
Venezuela13; durante la riunione la Comisión si è limitata a prendere atto della
disponibilità delle parti al dialogo, reiterando l’impegno al rispetto dei principi
democratici e deplorando ogni forma di violenza all’interno dello Stato
venezuelano14.
Appare opportuno segnalare che il Banco del Sur, organizzazione finanziaria
costituita sulla base dell’Accordo sottoscritto a Buenos Aires il 9.12.2007, cui ha
aderito una parte dei Paesi dell’UNASUR, ha tenuto la prima riunione del Consiglio
di Amministrazione nel luglio del 2014 e dovrebbe iniziare a funzionare nel corso
del 2015.

10
Cfr. VI Reunión Ordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores de UNASUR – Conclusiones,
Puerto Ayora, 22-23.5.2014. Durante la riunione sono stati adottati: il Comunicado Galápagos, in cui si è
ribadito l’impegno al rafforzamento del Sistema interamericano dei diritti umani e della relativa
Commissione; la Declaración de Cuba, in cui si auspica alla partecipazione di questo Stato al VII Cumbe
de Américas; il Comunicado Venezuela, in cui si sostiene la necessità di un dialogo fra il Governo e
l’opposizione politica interna.
11
Cfr. VIII Reunión del Consejo de Salud Suramericano, Paramaribo, 20.3.2014; Reunión del
Consejo de Defensa de la Unasur, Cartagena, 14.8.2014; V Reunión Ordinaria del COSIPLAN -
Declaración, Montevideo, 4.12.2014.
12
Cfr. XXIV Reunión de Coordinadores Nacionales de COSIPLAN-IIRSA, Santiago de Chile,
25.6.2014; IV Reunión del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de Unasur,
Vargas, 20-21.7.2014; Reunión del Consejo Suramericano de Ciencia, Tecnología e Innovación de
Unasur, Urcuquí, 26.7.2014; VI Reunión Ordinaria del Consejo Suramericano de Desarrollo Social,
Paramaribo, 13.8.2014; XXV Reunión de Coordinadores Nacionales de COSIPLAN-IIRSA, Montevideo,
2.12.2014.
13
Cfr. Comunicado de la Sesión extraordinaria Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones
Exteriores de UNASUR, Santiago del Cile, 13.3.2014.
14
Cfr. Comunicado de la I Reunión de la Comisión de Cancilleres de Unasur, Caracas, 26.3.2014.
144 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

1.5. Il Mercato Comune dell’America Meridionale (MERCOSUR).- Per quanto


riguarda il MERCOSUR, la crisi collegata alla sospensione del Paraguay e alla
connessa adesione del Venezuela sembra superata e, dopo una lunga pausa, nel
corso del 2014 sono stati tenuti due Summit dei Presidenti che, come tradizione,
hanno visto la parziale presenza ai lavori anche dei Paesi associati15. I Presidenti si
sono riuniti a Caracas16 e a Paraná17 e i due Summit sono stati preceduti dalle
riunioni del Consejo Mercato Común (CMC) di livello ministeriale.
Appaiono tuttavia evidenti le difficoltà reali del MERCOSUR, al di là dei toni
retorici impiegati in occasione degli incontri dei Presidenti. Infatti, estremamente
ridotto appare il contenuto normativo degli atti approvati dal CMC nel corso del
2014. Su 47 decisioni approvate, ben 15 sono relative ad atti interni riguardanti
aspetti organizzativi (anche se, talora, di un certo rilievo), cui devono sommarsene 8
in materia di bilancio e 7 relative a fattispecie individuali (nomine o approvazioni di
singoli progetti nell’ambito del FOCEM). Inoltre, 5 decisioni, variamente denomina-
te, hanno carattere meramente programmatico. Pertanto, nel corso dell’intero anno,
gli atti normativi rivolti agli Stati membri e che richiedono un’attività di recepimen-
to si limitano a tre. Si tratta di un Acuerdo, concluso fra gli Stati membri (Decisione
n. 18/14) modificativo dell’Acuerdo de Recife in materia di migrazione, e di due
decisioni (Decisione n. 35/14 e Decisione n. 39/14) in materia doganale e di
sostegno alle micro, piccole e medie imprese.
Lo stato di sostanziale inattività emerge in maniera evidente dall’osservazione
che la maggior parte degli atti approvati negli anni precedenti, in particolare quelli
del 2010 in materia commerciale e relativi al completamento dell’unione doganale, a
gennaio del 2015 non risultano ancora vigore, in quanto la necessaria incorporación
è stata compiuta solo da alcuni Stati e limitatamente ad alcune decisioni18.
Egualmente, nessun passo avanti è stato realizzato nell’approvazione delle proposte
relative all’istituzione della Corte di giustizia, così come risulta sostanzialmente
irrilevante l’attività degli altri organi ed istituzioni, a partire dal Parlamento del
MERCOSUR19.

15
Cfr. Comunicado conjunto de las Presidentas y los Presidentes de los Estados partes del
MERCOSUR y Estados asociados, Caracas, 29.7.2014 e Comunicado conjunto de las Presidentas y los
Presidentes de los Estados partes del MERCOSUR y Estados asociados, Paraná, 17.12.2014. In tale
occasione sono stati altresì sottoscritti alcuni Comunicati speciali, fra cui uno in materia di politica
energetica e tecnologie pulite ed uno sulla piattaforma continentale in prossimità delle Isole Malvine.
16
Cfr. Comunicado conjunto de las Presidentas y los Presidentes de los Estados Partes del
MERCOSUR, Caracas, 29.7.2014. Il punto 18 del citato Comunicado conjunto è stato integrato dalla
Declaración conjunta de los Estados partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) para promover
el establecimiento de una zona económica complementaria entre los estados partes del Mercado Común
del Sur (MERCOSUR), los países miembros de la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra
América (ALBA-TCP), los países miembros de Petrocaribe y los miembros de la Comunidad del Caribe
(CARICOM), Caracas, 29.7.2014. Nella stessa occasione è stato approvato anche il Comunicado conjunto
de las Presidentas y los Presidentes de los Estados Partes del Mercosur y Estados asociados.
17
Cfr. Comunicado conjunto de las Presidentas y los Presidentes de los Estados partes del
MERCOSUR, Paraná, 17.12.2014.
18
Secondo il Protocollo di Ouro Preto, per l’entrata in vigore di una decisione è necessario il
recepimento da parte di tutti gli Stati membri. Dai dati ufficiali desumibili dal sito dell’Organizzazione,
risulta che al 31.12.2014 meno del 50% (61 su 131) dei Tratados y Protocolos del MERCOSUR y Estados
Asociados sia in vigore e di questi taluni non si applicano a tutti gli Stati membri. Peraltro,
sull’attendibilità dei dati ufficiali ci sia consentita qualche riserva.
19
La creazione della Corte di giustizia in sostituzione del sistema arbitrale esistente (Tribunale ad
Hoc, Tribunale Permanente di Revisión) appare direttamente collegata con il completamento dell’unione
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 145

Viceversa, una certa rilevanza sembrano assumere le relazioni esterne dell’Or-


ganizzazione, per quanto riguarda sia la disciplina organizzativa che gli accordi
sottoscritti con soggetti terzi. Per il primo aspetto è stata approvata una decisione di
carattere organizzativo relativa alla partecipazione del MERCOSUR, in qualità di
osservatore, ad altre organizzazioni internazionali20. Inoltre, particolare rilevanza
assume la Decisione n. 23/1421 che definisce la natura del MERCOSUR e ne detta le
regole di funzionamento per quanto riguarda sia la cooperación INTRA-
MERCOSUR sia la cooperación EXTRA-MERCOSUR con soggetti terzi (Stati,
gruppi di Stati, organizzazioni internazionali). Vi si definiscono los obietivos,
principios y modalides della cooperazione e si indicano in maniera esemplare e
quasi didascalica le caratteristiche dell’Organizzazione. Si specifica, fra l’altro:
«Respeto a la soberania y no inerencia en los asuntos internos de los países […]
ninguna iniciativa y proyecto de cooperación puede avanzar en modo alguno sobre
las potestades soberanas de los Estados»22; mentre, per quanto riguarda il
«Consenso: la cooperación en el MERCOSUR debe ser negociada, planificada y
eiecutada de común acuerdo entre los socios cooperantes»23. Si indicano altresì i
principi della «Solidariedad entendida como la consecución de los objetivos de
desarrollo de todos los participantes»24, dell’«Equidad: La cooperación debe
distribuir sus beneficios de forma equitativa entre todos los participantes […]»25 e
del «Beneficio mutuo: La cooperación internacional del MERCOSUR debe buscar
en todas sus instancias resultados favorables distribuir para las partes
intervenientes»26. In buona sostanza, attraverso un documento organizzativo interno
si definiscono in maniera paradigmatica e quasi didascalica le caratteristiche
peculiari dell’ordinamento del MERCOSUR: rispetto della sovranità, consenso
nonché equità e mutuo beneficio per ciascuno degli Stati membri.
Per quanto riguarda gli aspetti sostanziali delle relazioni esterne, il negoziato
ormai divenuto storico con l’UE è ancora in corso27, mentre nel 2014 il
MERCOSUR ha sottoscritto otto accordi con Paesi terzi sia dell’area che fuori di
essa. In particolare, in occasione del Summit di Paraná del 17.12.201428 sono stati

doganale. Per quanto riguarda la prassi arbitrale, dopo il lodo del TPR del 2012 non si è avuta alcuna altra
pronuncia.
20
Cfr. Participación del MERCOSUR como observador en procesos regionales de integración y
organismos internacionales, Decisión CMC N. 19/14, XLVII CMC – Paranà, 16.12.2014.
21
Cfr. MERCOSUR/CMC/DEC. N. 23/14 Cooperación en el MERCOSUR, XLVII CMC – Paraná,
16.12.2014.
22
Cfr. MERCOSUR/CMC/DEC. N. 23/14, cit., Título I, art. 2, lett. c).
23
Ibidem, art. 2, lett. f).
24
Ibidem, art. 2, lett. b).
25
Ibidem, art. 2, lett. g).
26
Ibidem, art. 2, lett. h).
27
Il complesso negoziato ha subito un ulteriore ritardo nel 2014 in relazione alle elezioni
presidenziali in Brasile ed alla nomina della nuova Commissione UE. Peraltro, in presenza di ulteriori
ostacoli alla conclusione delle trattative, sembra possibile ipotizzare un rafforzamento del rapporto
privilegiato dell’UE con il solo Brasile.
28
Il Comunicado conjunto de las Presidentas y los Presidentes de los Estados partes del
MERCOSUR (Paraná, 17.12.2014) risulta particolarmente lungo (54 punti) di carattere esortativo e
declaratorio sia nel trattare le questioni interne al MERCOSUR sia quelle internazionali (20 punti su 54).
Nella medesima occasione sono state approvate dichiarazioni politiche relative alle sanzioni contro il
Venezuela, di appoggio all’Argentina. Occorre comunque ricordare che per l’entrata in vigore del singolo
accordo internazionale è necessaria la ratifica e questa, per i Paesi del MERCOSUR, non sempre risulta
particolarmente sollecita.
146 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

firmati il Memoradum d’intesa con il Libano e l’Accordo-quadro con la Tunisia29.


Di indubbio interesse, ai fini della razionalizzazione delle molteplici iniziative
dell’area sudamericana, risulta l’incontro esplorativo tenuto nel novembre del 2014
a Cartagena fra il MERCOSUR e gli Stati dell’Alianza del Pacífico, al fine di defini-
re una cooperazione di carattere commerciale fra le due entità. Nella medesima logi-
ca di coordinamento si muove la Decisione n. 32/14 relativa ai rapporti fra
UNASUR e MERCOSUR30. Infine, per quanto riguarda l’adesione della Bolivia (at-
tualmente membro della Comunità andina), al dicembre 2014 mancano ancora la ra-
tifica da parte del Paraguay e del Brasile, Paesi tradizionalmente prudenti come di-
mostrato nella procedura di adesione del Venezuela. Peraltro, come non sembra
chiaro alle parti, il problema dell’adesione assume carattere sostanziale in particola-
re in relazione alla compatibilità fra la disciplina commerciale prevista nel
MERCOSUR relativa all’unione doganale (ancora imperfetta), cui gradualmente la
Bolivia dovrà aderire, e la disciplina commerciale della Comunità andina, che
prevede da tempo l’esistenza di una zona di libero scambio e, in prospettiva remota,
anche la creazione di una unione doganale31.

1.6. La Comunità Andina (CAn).- Anche il 2014 è stato un anno di profonda


difficoltà per la CAn, ove continua a sussistere una radicata disomogeneità politico-
economica fra i quattro Stati membri di cui due – Colombia e Perù – hanno aderito
all’Alianza del Pacífico, mentre degli altri due, la Bolivia, come detto, è nella fase di
adesione al MERCOSUR e l’Ecuador ha manifestato la medesima volontà. Peraltro,
la storia ormai consolidata (oltre 45 anni di vita) ed il complesso apparato istitu-
zionale, ispirato al modello comunitario europeo, hanno indotto gli Stati a preferire
allo scioglimento un tentativo di «reingeneria del Sistema Andino de Integración»
sulla base delle Decisiones n. 791 e n. 792 del 201332. Tale azione prevede una
semplificazione dell’apparato istituzionale ed una migliore definizione delle
competenze di attribuzione, concentrando l’attività su alcune tematiche particolari
pienamente condivise dagli Stati andini. Nel corso del 2014 i diversi organi hanno
operato in tal senso e, in particolare, i Ministri degli esteri (riuniti nel CAMRE)
hanno approvato la Decisión n. 797 del 14.10.201433, procedendo ad una radicale
semplificazione dell’apparato istituzionale sub-ministeriale (Comités, Grupos de
Trabajo)34. Egualmente la Secretaría, con Resolución n. 1733, ha provveduto a

29
Secondo una prassi oramai consolidata nelle relazioni esterne del MERCOSUR, negli accordi
internazionali si distingue fra parti contraenti (MERCOSUR e Stato terzo) e parti firmatarie (ciascuno
Stato membro del MERCOSUR e lo Stato terzo). Cfr. Suscripción del Memorándum de entendimiento de
Comercio y Cooperación Económica entre el Mercosur y la República del Líbano,
MERCOSUR/CMC/Dec. n. 42/14 e Suscripción del Acuerdo Marco de Comercio y Cooperación
Económica entre el Mercosur y la República de Tunecia, MERCOSUR/CMC/Dec. n. 43/14, Paranà,
16.12.2014.
30
Cfr. Complementación y articulación MERCOSUR-UNASUR, Decisión CMC N. 32/14, XLVII
CMC – Paranà, 16.12.2014.
31
Da parte della Bolivia si continua a sostenere la volontà di aderire contemporaneamente sia alla
CAn che al MERCOSUR.
32
Cfr. la rassegna pubblicata in questa Rivista, 2014, n.1, p. 135 ss.
33
Cfr. Decisión n. 797 Comités y Grupos ad Hoc de la Comunidad Andina en e1 marco de la
reingeneria del Sistema Andino de Integración, Lima, 14.10.2014 e Dec. 216 GUCE, 1-52.
34
Si è proceduto a ridurre a 25 i preesistenti 104 comitati e gruppi ad hoc.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 147

modificare la sua struttura organico-funzionale in coerenza con la Decisión n. 79235.


Viceversa, il Parlamento andino ha continuato ad manifestare il suo parziale
dissenso rispetto alla prospettata reingeneria, che dovrebbe comportare il suo
assorbimento nell’ambito del costituendo PARLASUR. Così, nella Decisión n. 1320
approvata in sessione plenaria, il Parlamento andino si è opposto a tale scelta
istituzionale, sottolineando come nessun passo avanti sia stato compiuto nell’ambito
del negoziato nell’UNASUR36. Viceversa, nella medesima decisione lo stesso
Parlamento andino ha manifestato, più realisticamente, condivisione per le altre
scelte politiche indicate nelle decisioni del 2013 e ha proceduto al rafforzamento dei
rapporti di collaborazione con il Parlamento del MERCOSUR e ad una sua
ristrutturazione organizzativa interna37.
Al di là di tali importanti evoluzioni istituzionali, di cui si vedranno i futuri
sviluppi, nel corso del 2014 in ambito sostanziale l’attività normativa degli organi
istituzionali della CAn è stata ridottissima. Si è proceduto all’approvazione di
pochissimi atti normativi emanati soprattutto in materia commerciale-doganale, ma
con un contenuto sostanziale assolutamente marginale. In evidente contrasto con tale
insignificante produzione normativa degli organi politici, si pone la giurisprudenza
del Tribunale andino che nel 2014 ha emanato oltre un centinaio di sentenze,
costituite (nella stragrande maggioranza) da rinvii pregiudiziali in materia di
proprietà industriale e concernenti, nello specifico, l’interpretazione della Decisione
n. 486 del 2000. In buona sostanza ed in maniera paradossale, l’attività dell’apparato
istituzionale della CAn si caratterizza per una assolutamente marginale produzione
normativa degli organi intergovernativi e per una eccezionalmente ampia
giurisprudenza del Tribunale andino, così confermando il rapporto di assoluta
dissociazione esistente fra disciplina giuridica – e relativa tutela giurisdizionale – e
volontà politica comune, pressoché inesistente, fra gli Stati membri.
Per quanto riguarda le relazioni esterne, al termine di un complesso negoziato
concluso nel luglio del 2014, l’Ecuador ha sottoscritto il Protocollo di adesione al
Trattato commerciale concluso nel 2012 con l’UE da Colombia e Perù38. Pertanto,
fra i Paesi della CAn attualmente solo la Bolivia non ha concluso, per motivazioni
chiaramente politiche, un accordo commerciale con l’UE, così confermando la
disomogeneità politica fra gli Stati andini.

1.7. Il Sistema di Integrazione Centroamericana (SICA) e il Sistema di


Integrazione Economica Centroamericana (SIECA).- Per quanto riguarda la
complessa articolazione del processo di integrazione centroamericana, nel 2014
nell’ambito del SICA39 è stata tenuta la XLIII Riunione ordinaria dei Presidenti40

35
Cfr. Resolución N. 1733 Estructura Orgánico-Funcional de la Secretaría General de la
Comunidad Andina, Lima, 14.10.2014.
36
Cfr. Decisión 1320 Reestructura Parlamento Andino para la coexistencia CAN-MERCOSUR hacia
el Parlamento Suramericano, Coroico, 27.2.2014, in Gaceta Oficial del Parlamento Andino, 2014, N.2,
2.
37
Cfr. Decisión 1320 Reestructura Parlamento, cit., 5-6.
38
Il 17.7.2014 è stato concluso il negoziato fra UE ed Ecuador, direttamente collegato all’abolizione
da parte europea del trattamento privilegiato (SPG+) concesso al Paese andino a partire dal 1.1.2015. Si
ipotizza l’entrata in vigore provvisoria di una parte del trattato per limitare i danni economici alle
esportazioni equadoregne.
39
Nella precedente rassegna (in questa Rivista, 2014, n.1, 142, nota 49) sono stati erroneamente
indicati in nove gli Stati membri del SICA, con l’inclusione della Guyana. Si tratta di un errore materiale
148 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

ove si è indicata la necessità di definire, con la collaborazione dei diversi organi,


«una agenda estratégica sobre el futuro del proceso de la integración regional
centroamericana»41 e, sul punto, si è con grande sollecitudine espresso il Parlamento
centroamericano42. Inoltre si sono confermati gli sforzi per il conseguimento degli
obbiettivi di particolare interesse nell’area (riduzione dei rischi di catastrofi naturali,
sostegno alle piccole medie imprese, facilitazioni in materia doganale, ecc.). Si è
altresì sollecitato un migliore coordinamento fra gli Stati nell’ambito delle
molteplici iniziative settoriali e tecnico funzionali. In occasione della successiva
XLIV Riunione ordinaria, tenuta in Belize il 17.12.2014, cui ha preso parte un
numero ridotto di partecipanti di livello presidenziale, si è poi approvata la
tradizionale ampia dichiarazione conclusiva, che ha affrontato diverse tematiche
ribadendo l’importanza dell’azione di coordinamento fra le forme di cooperazione
parziale43. Continua infatti ad operare nella regione una molteplicità di differenti
Segretariati parziali e di organi di gestione relativi alle singole organizzazioni sub-
sistemiche (circa una trentina), a cui si sommano gli incontri degli organi
intergovernativi di rango ministeriale e sub-ministeriale44, nonché l’attività degli
organi di individui (Parlamento centroamericano, Comité consultivo rappresentativo
della società civile). Fra gli organi intergovernativi si segnala nel 2014 lo
svolgimento di ben 4 riunioni del Consiglio dei Ministri degli esteri45, in cui si è
discusso, in maniera sommaria, degli sviluppi e degli ostacoli al processo di
integrazione; in tale contesto rilevano la proposta, avanzata da Costa Rica, di
riformare della Corte di giustizia centroamericana e quella di procedere
all’istituzione di una sala de crisis per fronteggiare con maggiore tempestività i
disastri naturali.
Per quanto riguarda invece la Corte di giustizia centroamericana, a conferma
della scarsa vitalità della cooperazione interstatuale, nel corso del 2014 ha reso solo
una pronuncia pregiudiziale46, di cui peraltro non è al momento disponibile il testo,
mentre risultano ancora pendenti un rinvio pregiudiziale, due azioni in annulla-
mento, un ricorso per infrazione e alcune richieste di pareri consultivi.
Per quanto riguarda la forma ristretta di cooperazione economica centroameri-
cana rappresentata dal SIECA, nel corso del 2014 si è più volte riunito, a livello
ministeriale, il COMIECO, che ha approvato resoluciones e acuerdos di carattere

di cui si chiede scusa al lettore e si ribadisce che i Paesi aderenti sono otto: Belize, Costa Rica,
Repubblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua e Panama.
40
Cfr. XLIII Reunión ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Paises Miembros del SICA,
Punta Cana, República Dominicana, 27.6.2014.
41
Ibidem, sub 17. In realtà costituisce una prassi assai diffusa nel regionalismo latinoamericano e
caraibico quella di procedere a continue riflessioni sia politico-economiche che accademiche sullo stato
dell’arte del singolo processo di integrazione.
42
Cfr. Presentación del Presidente del Parlacen… ante el Consejo de Ministros de relaciones
exteriores y la XLV Reunión de los Jefes…
43
Cfr. XLIV Reunión ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Paises Miembros del SICA,
Placencia, Belize, 17.12.2014.
44
Cfr. XCIV Reunión Ordinaria del Consejo Centroamericano de Turismo, San Pedro, 13.11.2014;
XLI Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros de Salud, San Pedro, 1-2.12.2014; Reunión de Ministros
de Agricultura de Centroamerica, Belmopan, 5.12.2014.
45
Cfr. Reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA, Domingo, 21.2.2014;
Reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA, La Romana, 23.4.2014; Reunión
del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA, Punta Cana, 26.6.2014; Reunión del
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA, Placencia, 16.12.2014.
46
Cfr. Expediente n. 155-03-07-02-2014, Consulta prejudicial, 7.2.2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 149

tecnico in materia doganale, sanitaria e fitosanitaria47, spesso relativi alla progressi-


va adesione di Panama48. I Ministri dei trasporti, riuniti nell’incontro annuale, hanno
invece adottato all’unanimità due atti volti a regolamentare aspetti specifici del tra-
sporto regionale49. Sempre nell’ambito del SIECA, ma con riguardo ad aspetti istitu-
zionali, nel 2014 è stata approvata la disciplina giuridica relativa ai rapporti di
lavoro fra la Segreteria ed il suo personale50. Infine, nel periodo considerato
l’Organizzazione ha condotto un’attività di sensibilizzazione e promozione
dell’integrazione economica centroamericana attraverso la realizzazione di numerosi
workshop tematici.
Con riguardo alle relazioni esterne, si segnala la firma di un Accordo quadro di
cooperazione fra SIECA e UNCTAD (4.11.2014), volto a promuovere lo sviluppo
dei settori pubblico e privato degli Stati centroamericani. Inoltre, il SIECA ha
partecipato in qualità di osservatore alla riunione annuale del Consiglio dei Ministri
dell’Asociación Estados del Caribe (AEC). Infine, Qatar ha ottenuto lo status di
osservatore extra-regionale nel SICA.

1.8. L’Associazione degli Stati dei Caraibi (AEC).- Fra le organizzazioni


operanti nei Caraibi, già nello scorso anno era ripresa l’attività dell’AEC con il
Summit di Pétion Ville. Nel 2014, in occasione del ventennale dalla nascita
dell’Organizzazione, è stato tenuto il VI Summit di Mérida51 ove si è ribadita la
volontà politica di cooperare nell’attuazione delle azioni definite nel 2013 nel
Declaración de Pétion Ville e nel Plan de acción de Pétion Ville. In tale prospettiva
si colloca l’incontro ordinario del Consiglio dei Ministri52 che ha affrontato
questioni eterogenee, sia relative all’organizzazione interna dell’AEC (definizione
del budget, nomina membri dell’Executive Board del Consiglio) che riguardanti la
cooperazione in specifici settori adottando, come da prassi, agreements di carattere
raccomandatorio53. Il tendenziale rilancio dell’Organizzazione emerge anche
dall’entrata in vigore di alcuni dei trattati sottoscritti da tempo fra gli Stati membri
nei principali settori in cui si concentra l’attività dell’AEC54.

47
Cfr. Acuerdo No. 02-2014 (COMIECO-LXVIII), San Pedro Sula, 27.6.2014 e, fra i tanti in materia
doganale, Resoluciones No. 353-2014, No. 354-2014, No. 355-2014, No. 356-2014, No. 357-2014, No.
358-2014, No. 359-2014 (COMIECO-LXX), Managua, 4.12.2014. Cfr. altresì, Resoluciones No. 346-
2014, No. 347-2014, No. 348-2014, No. 349-2014, No. 350-2014, No. 351-2014 e No. 352-2014
(COMIECO-LXVIII), San Pedro Sula, 27.6.2014.
48
Cfr. Acuerdo No. 03-2014 (COMIECO-LXVIII), San Pedro Sula, 27.6.2014.
49
Cfr. XXXIII Reunión del Consejo Sectorial de Ministros de Transporte de Centroamérica
(COMITRAN), Managua, 13-14.8.2014. Durante la riunione sono state approvate la disciplina tecnica
relativa al transito di autocarri (peso e dimensioni) e alla standardizzazione dei segnali stradali.
50
Cfr. Resolución de N. 07-2014 (CEIE), Tegucigalpa. 25.4.2014.
51
Cfr. Declaración de Mérida, Mérida, Yucatan, Mexico, 30.4.2014.
52
Cfr. 19th Ordinary Meeting of the ACS Ministerial Council, Port of Spain, 13-14.2.2014.
53
In particolare, con riguardo al settore del commercio e dell’investimento è stato adottato
l’Agreement n. 7/14, Agreement for Cooperation in the Area of Trade Facilitation, mentre in materia di
membership l’Agreement 9/14, Agreement approving the grant of Associate Membership in the ACS to
Martinique and Guadeloupe in their own right.
54
L’Agreement for Regional Cooperation on Natural Disaster del 1999 e la Convention Establishing
the Sustainable Tourism Zone of the Caribbean (STZC) del 2001 sono entrati in vigore nel 2014, mentre il
Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades non lo è, in quanto ratificato solo da undici Stati, sì che
mancano al momento altre quattro ratifiche.
150 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

1.9. La Comunità Caraibica (CARICOM).- Per quanto riguarda il CARICOM,


i Capi di Governo, in occasione del Regular Meeting del 2014 hanno approvato,
nella prospettiva di dare un’accelerazione al processo di integrazione, lo Strategic
Plan for the Caribbean Community 2015-201955, ove si affrontano diverse proble-
matiche, sia in ambito materiale che istituzionale56. In particolare, in tale corposo
documento si richiamano alcuni principi di ispirazione europea, come la
sussidiarietà e la proporzionalità, ed in particolare si attribuisce una notevole
rilevanza alla rule of law ed al ruolo della Caribbean Court of Justice nella sua
funzione di original jurisdiction57. Si afferma, fra l’altro, l’opportunità di modifiche
significative in ambito istituzionale, con riferimento ad una maggiore efficacia ed
efficienza dell’azione comune e ad una migliore definizione delle diverse
competenze e funzioni, e si sottolinea la necessità di più preciso coordinamento
dell’azione dei diversi attori istituzionali58.
Tuttavia, nello Strategic Plan, al di là di tali dichiarate opzioni politiche di
rinnovamento, non se ne specifica il contenuto in precise scelte politico-istituzionali
e, pertanto, non sembra emergere la volontà di modificare in alcun modo la natura
giuridica consensualistica ed intergovernativa dell’Organizzazione. Come detto, ci si
limita ad attribuire “astrattamente” una maggiore rilevanza alla rule of law come
garantita dalla Caribbean CJ59. In proposito, va sottolineata l’emanazione di una
sentenza che autorizza un privato a ricorrere davanti alla stessa Corte60 e di una
pronuncia in materia di libera circolazione delle merci in cui, confermando la
consolidata giurisprudenza in materia, la Corte ha riconosciuto la Guyana colpevole
di aver violato le disposizioni statutarie imponendo una tassa di effetto
equivalente61. Nella prospettiva di un’accelerazione del processo di integrazione
sembra collocarsi altresì l’adozione, da parte dei Capi di Stato e di Governo, di un
Protocollo che emenda l’art. 83 del Revised Treaty of Chaguaramas relativo alla
disciplina della tariffa esterna comune, nonché l’adozione del principio dell’«[…]
acquis communutaire for Membership in CARICOM, which constitutes the terms
and conditions of Membership that are mandatory for any new Member»62.

55
Cfr. Strategic Plan for the Caribbean Community 2015-2019: Repositing CARICOM Vol.1 – The
executive plan, e Vol.2 – The Strategic Plan, CARICOM Secretariat, Turkeyen, Guyana, 3.7.2014. Lo
Strategic Plan sembra ignorare il precedente c.d. Lewis Report che, nel 2006, aveva definito le
prospettive di sviluppo dell’Organizzazione.
56
Lo Strategic Plan for the Caribbean Community 2015-2019 è stato approvato dal Capi di Governo,
Communiqué issued at the conclusion of the Thirty-fifth Regular Meeting of the Heads of Government of
the Caribbean Community, Dickenson Bay, 1-4.7.2014.
57
Nei due volumi dello Strategic Plan, cit., apparentemente non si compie alcun riferimento, neanche
indiretto, al Lewis Report del 2006, mentre viene valutato molto positivamente il ruolo che la Caribbean
CJ può svolgere nell’affermazione della rule of law nel CARICOM.
58
Cfr. Strategic Plan, cit.
59
Cfr. Strategic Plan, cit.
60
Cfr. CCJ Application No. OA 1 of 2013, Maurice Tomilson v. Belize and Trinidad & Tobago,
8.5.2014. Potrebbe ipotizzarsi una scelta indiretta e surrettizia in considerazione del ruolo pro-
integrazionista svolto dalla Corte nelle sue pronunce.
61
Cfr. CCJ Application No. OA 003 of 2013, Rudisa Beverages & Juices N.V. Caribbean
International Distributors Inc. vs. Guyana, 8.5.2014.
62
Cfr. Communique issued at the conclusion of the 25th Inter-sessional Meeting of the Conference of
Heads of Government of CARICOM, Buccament, 10-11.4.2014. Il Protocollo che emenda l’art. 83, di cui
è prevista l’applicazione provvisoria in seguito alla firma di 3 Stati, è stato ad oggi firmato da 11 membri
della CARICOM.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 151

1.10. L’Organizzazione degli Stati Caraibici Orientali (OECS).- Per quanto


riguarda le attività istituzionali dell’OECS, nel luglio 2014 si è tenuto il Meeting dei
Capi di Governo che, come tradizione, hanno confermato la volontà di cooperazione
approvando, fra l’altro, il bilancio e costituendo la Commissione per la concorren-
za63. Per quanto riguarda le attività degli altri organi, la Commissione ha continuato
la sua, sinora modesta, attività e si è tenuta la prima riunione del Economic Affairs
Council, organo incaricato della realizzazione dell’OECS Economic Union. Non si
hanno invece notizie della seconda riunione dell’organo di rappresentanza politica,
l’OECS Assembly. Nel merito delle attività materiali, dalle informazioni reperibili
sul sito ufficiale risulta che, a seguito del recepimento da parte di St. Lucia e An-
guilla and Barbuda, nell’ottobre 2014 sia stata pienamente realizzata la libera
circolazione delle persone fra i sette Stati membri dell’OECS64, mentre è ancora in
via di completamento, tramite l’attività dei National Working Groups, la libera
circolazione delle merci65.
In materia di relazioni esterne, l’OECS ed i suoi Stati membri continuano ad
operare in maniera congiunta nell’ambito di forme associative più ampie come il
CARICOM e gli Stati ACP.

1.11. L’Alleanza Bolivariana per i popoli della Nostra America (ALBA).- Per
quanto riguarda le attività della particolare forma associativa costituita dall’ALBA-
TCP, si è tenuto il XIII Summit straordinario dei Capi di Stato e di Governo, col-
legato al decimo anniversario dell’istituzione dell’Organizzazione66. La dichiara-
zione finale reitera le scelte politico-ideologiche espresse nel tempo ed è integrata da
ulteriori atti, di carattere declaratorio, relativi a problematiche specifiche. Di rilievo
appare poi la partecipazione come nuovi Stati membri di San Cristóbal e di Grenada
(sub 2), segnale di una rinnovata attenzione dell’Organizzazione ai Paesi dei
Caraibi, manifestata altresì dalle iniziative congiunte con il CARICOM (sub 34) e
dalla prospettazione di una Zona Económica Complementaria ALBA-
TCP/PETROCARIBE/CARICOM/MERCOSUR (sub 38)67.

1.12. L’Alleanza del Pacifico.- Per quanto riguarda l’Alianza del Pacífico, la XI
Reunión Ministerial (México, 30.5.2014) conclusa con il Comunicado Conjunto
Chile, Colombia, México y Perù ha preceduto il tradizionale Summit concluso con la
altrettanto tradizionale Declaración (Punta Mita, 20.6.2014)68. Un ulteriore incontro
a livello presidenziale è stato tenuto nel dicembre 2014 a Lima, in occasione della
Conferenza mondiale sui cambiamenti climatici e, coerentemente, la Dichiarazione
finale dei Presidenti si è limitata a definire le posizioni comuni e le future azioni sul

63
Cfr. 59th Meeting of the OECS Authority, Communiqué, St. Vincent and the Grenadines, 26.7.2014.
Il sessantesimo meeting, previsto per novembre 2014, non sembra essersi tenuto.
64
Cfr. www.oecs.org/economic-union-press/916.
65
Cfr. www.oecs.org/economic-union-press/927.
66
Cfr. Declaración Final de la XIII Cumbre de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
America – Tratado de Commercio de los Pueblos (ALBA-TCP) y Conmemoración de su X Aniversario,
La Habana, Belize, 14.12.2014
67
Tale iniziativa è stata anche proposta, in sede MERCOSUR, dal Venezuela in occasione del
Summit di Caracas Comunicado conjunto, cit., sub 18, ma nessun riferimento si ritrova nel più recente
Summit di Paraná del Dicembre 2014.
68
Cfr. Declaración de Punta Mita 20.6.2014, cit., 5.
152 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

tema69. Le due dichiarazioni citate sono di evidente carattere politico-diplomatico e


non appaiono di particolare rilievo, anche perché l’Acuerdo Marco de l’Alianza del
Pacífico, sottoscritto nel 2012, è entrato in vigore solo l’1.1.2015. In tal senso, ben
più importante appare la ratifica e la prossima entrata in vigore del Protocollo
addizionale del febbraio 2014 che prevede l’immediata libera circolazione per il
92% delle merci degli Stati membri. In ambito istituzionale, continua l’attività degli
organi sub-ministeriali, in particolare dei Gruppi tecnici, che si sono riuniti nel
gennaio del 2015 in preparazione del prossimo Summit previsto per giugno in Perù.
Di un certo rilievo appaiono l’instaurazione di relazioni con altre forme di
cooperazione regionale come il MERCOSUR, di cui si è detto, e l’ASEAN, con la
quale si è tenuto un primo incontro in Indonesia nel luglio 201470. Va infine
osservato come l’affermarsi dell’Alianza del Pacífico, con la partecipazione limitata
a quattro Stati dell’area, comporta la sostanziale estinzione per inattività della più
ampia forma di concertazione denominata Arco del Pacífico Latinoamericano.

2. Premessa sulle organizzazioni in Asia e nel Pacifico.- Per quanto riguarda


l’area dell’Asia-Pacifico, nel corso del 2014 la cooperazione interstatale ha conti-
nuato a svilupparsi in maniera differenziata, riflettendo la tradizionale “prudenza”
degli Stati, particolarmente attenti al rispetto della propria sovranità nazionale. Così,
in alcuni casi, continua a registrarsi una discreta vivacità dell’Organizzazione
(ASEAN, APEC); in altri, invece, non si perviene al conseguimento di risultati
significativi sul piano dell’approfondimento della cooperazione e gli organi
decisionali si limitano a svolgere attività di “ordinaria amministrazione”. Tuttavia, di
un certo rilievo appare la ripresa delle attività, in particolare a livello apicale, nel-
l’ambito della BIMST-EC e della SAARC.

2.1. Il Dialogo per la Cooperazione Asiatica (ACD).- Così, nel periodo consi-
derato, l’ACD ha continuato ad operare secondo la sua natura di organizzazione di
concertazione, a vocazione continentale, senza conseguire risultati rilevanti. Infatti,
l’incontro di coordinamento dei Ministri degli esteri tenutosi a New York il 22 set-
tembre, a margine della 69ª sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite,
si è limitato ad enfatizzare l’importanza del potenziamento dei canali di
comunicazione e dell’approfondimento della cooperazione in ambito economico,
sociale e culturale nel continente asiatico. Inoltre, il 13th ACD Ministerial Meeting,
originariamente fissato per il 25 novembre a Riyadh, è stato rinviato a data da
destinarsi a causa delle numerose assenze, in parte dovute al contemporaneo
svolgimento del 18th SAARC Summit cui partecipano diversi Stati membri dell’ACD.
Sul piano sostanziale, si segnala tuttavia l’inaugurazione dell’Asian Cooperation
Dialogue Forum on Silk Road Cooperation (Lanzhou, 28.5.2014), “piattaforma” di
incontro e dialogo volto a promuovere la cooperazione fra gli Stati nell’ottica della
“rinascita” dell’antica via della seta. In tale contesto, la Cina si è fatta promotrice
della Silk Road Economic Belt e della 21st Century Maritime Silk Road, due

69
Cfr. Declaración de los Presidentes de la Alianza del Pacífico en materia de cambio climático en
la COP 20/CMP 10, Lima, 10.12.2014.
70
Le relazioni esterne dei Paesi dell’Alianza del Pacífico si esprimono anche con l’istituzione di
ambasciate comuni in singoli Stati (Ghana, Algeria, ecc.).
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 153

iniziative tese a promuovere l’integrazione economica e gli investimenti fra gli Stati
asiatici71.

2.2. L’Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico (ASEAN).- Diversa-


mente, nel periodo considerato l’ASEAN si è confermata l’organizzazione più
“dinamica” dell’area, in termini sia di intensità dei lavori degli organi intergo-
vernativi, a vari livelli, che di risultati conseguiti, nonché con riguardo alle relazioni
esterne. I Capi di Stato e di Governo si sono infatti riuniti in due Summit. Sia nel 24°
(Nay Pyi Taw, 10-11-5.2014)72 che nel 25° (Nay Pyi Taw, 11-13.11.2014)73 si è
discusso dei progressi compiuti nella realizzazione dell’ASEAN Community. Si è
sollecitato un maggior impegno nell’attuazione dei Blueprints relativi ai tre pilastri
della cooperazione interstatale (economico, politico e di sicurezza, culturale) e si
sono definiti gli elementi principali su cui si basa la Post-2015 Vision dell’ASEAN
Community. A tal riguardo, nella dichiarazione finale si è innanzitutto posto
l’accento sull’intenzione dei Membri di approfondire la cooperazione, creando
un’Organizzazione people-oriented e, soprattutto, rules-based, in cui la soluzione
delle controversie venga affidata all’applicazione della disciplina contenuta
nell’ASEAN Protocol on Enhanced Dispute Settlement Mechanism che prevede, fra
l’altro, il ricorso ad un meccanismo ampiamente ispirato a quello dell’OMC74. Tali
affermazioni confermano la graduale tendenza dell’ASEAN, avviata con l’adozione
della Charter nel 2007, a fondare la cooperazione interstatale sul rispetto di principi,
valori e, soprattutto, norme giuridiche condivise, così abbandonando l’approccio
politico-diplomatico che l’aveva caratterizzata per quarant’anni.
In occasione dei due Summit si è inoltre discusso del rapporto presentato dalla
High-level Task Force sul rafforzamento del ruolo del Segretariato e sulla necessità
di maggiore coordinamento fra i vari organi75, nonché del rinnovato impegno nella
lotta ai cambiamenti climatici76. A margine del 25° Summit hanno avuto luogo anche
il 9th East Asia Summit, in cui si è discusso, fra l’altro, della lotta al virus dell’ebola

71
Cfr. Speech by Assistant Foreign Minister Liu Jianchao at the opening ceremony of the Asian
Cooperation Dialogue Forum on Silk Road Cooperation, Lanzhou, 28.5.2014.
72
Cfr. 24th ASEAN Summit – Nay Pyi Taw Declaration, Nay Pyi Taw, 10-11.5.2014; 24th ASEAN
Summit Chairman’s Statement; ASEAN Foreign Ministers Statement on the Current Developments in the
South China Sea; ASEAN Foreign Ministers’ Statement on the Developments in Thailand.
73
Cfr. Chairman’s Statement of the 25th ASEAN Summit: “Moving Forward in Unity to a Peaceful
and Prosperous Community”, Nay Pyi Taw, 12.11.2014.
74
Così, nella Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community's Post-2015 Vision, Nay Pyi Taw,
12.11.2014, si legge che l’ASEAN «Continue[s] to adhere to the fundamental principles as enshrined in
the ASEAN Charter, the Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia and other instruments of
ASEAN as well as international law and norms as the basis of relations among ASEAN Member States;
Promote[s] adherence to shared values and norms such as promotion and protection of human rights and
fundamental freedoms, good governance, the rule of law, anticorruption, and democracy […]». Nella
dichiarazione si sottolinea altresì la necessità di dare più ampio spazio alla società civile
nell’Organizzazione e di sviluppare intense relazioni esterne, anche attraverso i meccanismi del Plus One,
del Plus Three, dell’East Asia Summit, al fine di promuovere un ruolo centrale dell’ASEAN nel contesto
regionale.
75
Cfr. Declaration on Strengthening the ASEAN Secretariat and Reviewing the ASEAN Organs, Nay
Pyi Taw, 12.11.2014.
76
Cfr. ASEAN Joint Statement on Climate Change, Nay Pyi Taw, 12.11.2014.
154 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

e della escalation della violenza in Iraq e Siria77, ed il 17th ASEAN Plus Three
Summit78.
Nel corso del 2014 l’intensa attività dell’ASEAN si è estrinsecata altresì
attraverso i numerosi incontri dei Ministri competenti ratione materiae79, i meeting
degli organi sub-ministeriali80 e, con riguardo alle istituzioni non-intergovernative,
attraverso i lavori dell’ASEAN Inter-Parliamentary Assembly (AIPA)81. In partico-
lare, in occasione del 35a Assemblea generale si è discusso della necessità di raffor-
zare la cooperazione parlamentare, nonché del ruolo dell’AIPA nell’Organizzazione,
e sono state adottate alcune risoluzioni su tematiche eterogenee82.
Sul piano sostanziale, in materia economica continuano i negoziati per la
Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) mentre sono stati avviati
quelli per la creazione dell’ASEAN-Hong Kong Free Trade Area Trade e quelli per
il Ninth Package of Commitments on Air Transport Services nell’ambito del-
l’ASEAN Framework Agreement on Services (AFAS). Sono inoltre stati firmati
alcuni Protocolli su questioni specifiche83 mentre, in seguito al deposito del numero
di ratifiche necessarie, sono entrati in vigore due Accordi in materia di circolazione
delle merci ed uno in tema di trasporto aereo84. In materia di sicurezza, invece, sono

77
L’East Asia Summit è un foro di dialogo al quale partecipano i Capi di Stato e di Governo degli
Stati membri dell’ASEAN e di Cina, Australia, Corea, Giappone, India, Nuova Zelanda, Russia, Stati
Uniti. Cfr. Joint Statement/Declaration of the 9th East Asia Summit on Regional Response to Outbreak of
Ebola Virus Desease, Nay Pyi Taw, 13.11.2014; EAS Statement on the rise of violence & brutality
committed by terrorist/extremist organizations in Iraq and Syria, Nay Pyi Taw, 13.11.2014.
78
Cfr. Chairman’s Statement of the 17th ASEAN Plus Three Summit, Nay Pyi Taw, 13.11.2014.
79
Cfr. 17th Meeting of ASEAN Tourism Ministers, Kiching, 19.1.2014; 6th Meeting of ASEAN
Ministers Responsible for Culture and Arts, Hue City, 19-20.4.2014; 8th ASEAN Defence Ministers’
Meeting, Nay Pyi Taw, 20.5.2014; 47th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting – Joint Statement, Nay Pyi
Taw, 8.8.2014; 12th AEC Council Meeting e 46th ASEAN Economic Ministers Meeting, Nay Pyi Taw, 25-
28.8.2014; 2nd East Asia Summit Education Ministers Meeting – Joint Statement, Vientiane, 12.9.2014;
32nd ASEAN Energy Ministerial Meeting – Joint Statement, Vientiane, 23.9.2014; 15th Informal ASEAN
Ministerial Meeting on the Environment, Vientiane, 30-31.10.2014; 20th ASEAN Transport Ministers
Meeting – Joint Ministerial Statement, Mandalay, 27.11.2014.
80
Cfr. 14th ASEAN Senior Officials Meeting on Transnational Crime, Bandar Seri Begawan, 23-
26.6.2014; 4th Meeting of the Sub-Regional Ministerial Steering Committee on Transboundary Haze
Pollution in the Mekong Sub-Region, Vientiane, 30.10.2014.
81
Appare opportuno ricordare come l’AIPA sia sorta negli anni ’70, su iniziativa dei Parlamenti
nazionali con il nome di ASEAN Inter-Parliamentary Organization (AIPO), e solo successivamente abbia
ottenuto un riconoscimento da parte dell’Organizzazione e la qualifica di associated entity (Annex II
ASEAN Charter), continuando tuttavia ad operare al di fuori del suo apparato istituzionale.
82
Cfr. 35th General Assembly of the ASEAN Inter-Parliamentary Assembly, Vientiane, 22.9.2014. In
particolare, sono state adottate risoluzioni su: 1) la cooperazione parlamentare nell’ambito della Comunità
politica e di sicurezza dell’ASEAN; 3) il miglioramento delle strategie regionali per lo sviluppo della
green economy; 3) il rafforzamento della cooperazione fra gli Stati membri dell’AIPA nella lotta alla
diffusione del virus ebola e di altre malattie trasmissibili; 4) il ruolo dell’AIPA nell’integrazione del
mercato del lavoro degli Stati membri.
83
Cfr. Protocol to Amend the ASEAN Comprehensive Investment Agreement, Nay Pyi Taw,
26.8.2014; ASEAN Agreement on Medical Device Directive, Bangkok, 21.11.2014; Memorandum of
Understanding on ASEAN Co-Operation in Agriculture and Forest Products Promotion Scheme, Nay Pyi
Taw, 24.9.2014 (quest’ultimo è entrato in vigore al momento della firma). In materia marittima è stato
inoltre firmato il MOU on ASEAN Cooperation Mechanism for Joint Oil Spill Preparedness and
Response, che disciplina un meccanismo volto a promuovere l’assistenza reciproca nella preparazione,
controllo e contrasto di incidenti marittimi che comportano la fuoruscita di petrolio.
84
In particolare, in seguito alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, sono entrati in vigore il
Protocol to Amend Certain ASEAN Economic Agreements related to Trade in Goods, Ha Noi, 8.5.2013, e
l’ASEAN Agreement on Customs, Phnom Peh, 30.3.2012. Il Protocol to Implement the Seventh Package
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 155

stati adottati il Three-Year Work Programme 2014-2016, che definisce le direttici


della cooperazione fra i Membri in materia di difesa, ed il Direct Communication
Link, che fornisce un meccanismo rapido di comunicazione fra i Ministri della difesa
nelle ipotesi di emergenza e di crisi.
Con riguardo alla proiezione esterna dell’Organizzazione, si è proceduto alla
firma del primo Protocollo che modifica l’Accordo istitutivo della zona di libero
cambio fra ASEAN, Australia e Nuova Zelanda85, in particolare le disposizioni
relative alle regole d’origine, con l’intento di rendere più flessibili, trasparenti ed
efficienti le procedure per la liberalizzazione del commercio intra-statale. Sul piano
delle relazioni bilaterali, invece, si è tenuto il 2nd ASEAN-New Zealand Joint
Cooperation Committee Meeting (Jakarta, 1.12.2014), in cui si è discusso della
necessità di accelerare l’attuazione del Piano d’azione per realizzare in tempi brevi
l’ASEAN-New Zealand Comprehensive Partnership, ed è stato sottoscritto un
Framework Agreement for Cooperation (Jakarta, 3.12.2014) con l’UNICEF.
Continuano poi con rinnovata intensità le relazioni con l’Unione Europea che,
oltre ad inserirsi nell’ampio contesto dell’ASEM86, si realizzano altresì attraverso la
cooperazione in settori specifici. Così, oltre all’incontro fra i Comitati dei
Rappresentanti Permanenti (Bruxelles, 27.2.2014) e quello fra il Segretario generale
dell’ASEAN e l’allora Presidente del Consiglio Europeo Van Rompuy (Jakarta,
19.11.2014)87, si è tenuto l’EU-ASEAN Aviation Summit (Singapore, 11-12.2.2014),
seguito dal meeting dell’ASEAN-EU Aviation Working Group (Bruxelles, 2-
3.12.2014). Appare poi opportuno ricordare che l’ASEAN intrattiene rapporti
diplomatici con molti Paesi occidentali, che hanno provveduto a far accreditare i
propri rappresentanti presso il Segretariato dell’Organizzazione88, e ha avviato
rapporti di cooperazione con le principali potenze economiche della regione nella
formula dell’ASEAN Plus Three e dell’East Asia Summit.

2.3. L’Organizzazione per la Cooperazione Economica (ECO).- Diversamente,


nel corso del 2014 la cooperazione interstatale nell’ambito dell’ECO non ha
conseguito risultati significativi. Si è registrata, infatti, una limitata attività degli
organi intergovernativi di livello ministeriale. Così, durante l’incontro informale dei
Ministri degli esteri, tenutosi a margine della 69ª sessione dell’Assemblea Generale
delle Nazioni Unite, i Membri si sono limitati a reiterare il proprio impegno nella
cooperazione regionale, non senza porre l’accento sulla necessità di riforme
riguardanti gli aspetti istituzionali, normativi e finanziari che rendano l’ECO più
dinamica ed efficiente. Del pari “improduttivi”, sul piano sostanziale, sono stati sia

of Commitments on Air Transport under the ASEAN Framework Agreement on Services, Phnom Penh
16.12.2011, è invece entrato in vigore in seguito al deposito del sesto strumento di ratifica.
85
Cfr. First Protocol to Amend the Agreement Establishing the ASEAN-Australia-New Zealand Free
Trade Area, Nay Pyi Taw, 26.8.2014.
86
Il 10th ASEM Summit ha avuto luogo a Milano il 16-17.10.2014; ad esso ha preso parte anche il
Segretario generale dell’ASEAN che dal 2008 rappresenta l’Organizzazione ai lavori, affiancandosi agli
Stati membri. Sui rapporti UE-ASEAN, cfr. Opening remarks by the President of the European Council
Herman Van Rompuy at the EU-ASEAN Leaders meeting, EUCO PRESSE PR PCE, Milano, 16.10.2014.
87
In occasione dell’incontro con il Segretario generale dell’ASEAN, Van Rompuy ha ribadito il
sostegno dell’Unione Europea ai programmi di cooperazione dell’Organizzazione asiatica.
88
Fra i tanti, cfr. Danimarca, Romania, Bulgaria, Croazia, Slovacchia, Svizzera, Portogallo, Polonia.
156 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

il meeting dei Ministri dell’economia e delle finanze89 che l’incontro dei Ministri
dell’ambiente90, entrambi conclusisi con l’adozione di dichiarazioni non vincolanti
in cui si sono ribaditi gli impegni degli Stati a rispondere congiuntamente alle sfide
regionali e globali91. Più intensa è apparsa l’attività di comitati e gruppi di esperti
con competenze in ambiti specifici, che si sono riuniti con una certa frequenza92,
senza tuttavia portare all’adozione di atti di rilievo normativo93.
Sul piano delle relazioni esterne rileva il 14th ASEAN-ECO Ministerial
Meeting, in cui si è discusso dello status della cooperazione fra le due Organizza-
zioni e della possibilità di un approfondimento della stessa a nuovi settori di
interesse comune94. Si segnala, inoltre, la partecipazione del Segretario generale
dell’ECO ad alcune conferenze internazionali95. A tal riguardo, di particolare rilievo
appaiono l’incontro con l’omologo della Shanghai Cooperation Organization, in
occasione del quale, alla luce della convergenza di obiettivi e dell’overlapping
membership fra le due Organizzazioni, si è auspicato un rafforzamento della
cooperazione, e la conclusione di un Accordo di assistenza tecnica con l’UNIDO
(Vienna, 18.3.2014), volto a promuovere lo sviluppo nell’ambito dell’ECO di una
regional quality policy framework.

2.4 L’Associazione Sud-Asiatica per la Cooperazione Regionale (SAARC).-


Dopo un periodo di sostanziale inattività96, nel corso del 2014 la SAARC ha ripreso
con regolarità le proprie attività, pur senza conseguire risultati significativi
nell’approfondimento della cooperazione interstatale. Si sono tenute la 35° e la 36°
sessione del Council of Ministers, alle quali hanno preso parte i rappresentanti

89
Cfr. 4th Ministerial Meeting on Finance and Economy, Astana, 22-23.5.2014. All’incontro hanno
preso parte, oltre ai Ministri di ciascuno Stato membro competente per materia, i Presidenti dell’Islamic
Development Bank e dell’ECO Trade and Development Bank.
90
Cfr. 5th Ministerial Meeting on Environment, Istanbul, 17.12.2014.
91
Cfr. Astana Declaration, 23.5.2014; Istanbul Declaration on Climat Change and Green Economy
in the Context of Sustainable Development, ECO/EME/ENV/5th M/4, 17.12.2014.
92
Cfr. 24th Meeting of th ECO Regional Planning Council, Teheran, 23-26.2.2014; 2nd Meeting of
ECO Heads of Surveying and Mapping Organizations, Ankara, 8-9.5.2014; 4th Regional Training
Workshop on Project Assessment and Evaluation for the ECO Member States, Ankara, 12-16.5.2014; 1st
Meeting of Experts of ECO Tax Administration, Teheran, 26-28.5.2014; 7th ECO International
Conference on Disaster Risk Management, Gabala, 4-5.6.2014; 2nd Meeting of ECO Coordination
Committee on Industrial Poverty Rights, Baku, 16.6.2014; 6th ECO Meeting of Insurance Committee of
the TTCC, Istanbul, 1-2.9.2014; 2nd ECO Expert Group Meeting on Biodiversity, Antalya, 5-6.11.2014; 5th
Mineral Experts Group Meeting, Teheran, 16-18.11.2014; 1st Workshop on Commercial Arbitration in
ECO Region, Teheran, 1.12.2014.
93
In materia fiscale appare tuttavia opportuno segnalare la predisposizione di: la Charter of the ECO
Tax Administration Cooperation Society; l’ECO Memorandum of Understanding on Cooperation in
Taxation and related Matters; l’Agreement on the Exchange of Information in Tax Matters among ECO
Member States. Tali atti dovranno poi essere sottoposti all’attenzione dell’ECO Heads of Tax
Administration per la loro adozione.
94
Cfr. 14th ASEAN-ECO Ministerial Meeting, New York, 25.9.2014.
95
In particolare, il Segretario generale ha partecipato, rappresentando l’Organizzazione, a: United
Nations Commission on Narcotics Drugs, Vienna, 13-14.3.2014; United Nation Workshop on Forest
Financing, Teheran, 1.5.2014; 4th Summit of the Conference on Interaction and Confidence Building
Measures in Asia (CICA), Shanghai, 21.5.2014; United Nations Symposium on Sustainable Tourism,
Teheran, 14-15.10-2014; 4th Ministerial Meeting of the Heart of Asia-Istanbul Process, Pechino,
31.10.2014; International Industry Conference, Baku, 26-27.11.2014.
96
Gli ultimi meetings dei Capi di Stato e di Governo e del Consiglio dei Ministri risalivano al
novembre 2011.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 157

ministeriali di tutti gli Stati membri dell’Organizzazione97. In tali occasioni si è


discusso di vari temi correlati alla cooperazione regionale, in particolare in materia
di sviluppo economico, trasporto, energia, lotta alla povertà, sviluppo tecnologico,
sicurezza alimentare, tutela dell’ambiente, lotta ai cambiamenti climatici, ecc. Sul
piano istituzionale, invece, si è affrontata la questione del potenziamento del ruolo
del Segretariato e della razionalizzazione del numero e delle attività dei Centri
regionali e degli Istituti specializzati della SAARC98. È stata altresì approvata
l’agenda dei lavori del 18° Summit dei Capi di Stato e di Governo, il quale ha però
portato a risultati lontani dalle aspettative99. Rispetto alla possibilità di conclusione
di tre Accordi, rispettivamente in materia di collegamento stradale, ferroviario ed
energetico, solo il SAARC Framework Agreement for Energy Cooperation
(Electricity) è stato firmato dagli Stati membri100. Nessun risultato è stato invece
conseguito in materia di lotta al terrorismo, investimenti, sicurezza alimentare e
nella Kathmandou Declaration i Capi di Stato si sono limitati a ribadire, in maniera
retorica, il proprio impegno a creare un’unione economica procedendo per tappe, e a
realizzare importanti obiettivi in settori strategici, quali lo sviluppo della c.d. “blue
economy”, la lotta alla povertà, il potenziamento delle reti di comunicazione e delle
infrastrutture e del patrimonio culturale. Si sono altresì sollecitate la ratifica degli
accordi conclusi e l’attuazione sul piano interno degli atti già in vigore. Nel corso
del 2014 si sono inoltre tenuti incontri dei Ministri competenti per materia101, di
alcuni organi sub-ministeriali102 e di gruppi di esperti103 i cui risultati, invero di
scarso rilievo, sono confluiti nell’agenda dei lavori del Summit dei Capi di Stato e di
Governo.
Sul piano sostanziale, in materia commerciale appare opportuno segnalare la
riduzione da parte degli Stati membri dei prodotti inseriti nelle proprie sensitive lists
definita nel SAFTA, e l’approvazione della proposta di istituire una SAARC
Development Bank, che dovrebbe finanziare progetti per lo sviluppo delle infra-
strutture della regione. Ad ogni buon conto, la cooperazione interstatale in seno alla
SAARC continua ad essere condizionata dalla storica rivalità politica fra India e
Pakistan; a riprova di ciò, in occasione del recente Summit dei Capi di Stato e di
Governo, il Primo Ministro indiano Modi ha tenuto incontri bilaterali con ciascun
Leader della SAARC, escluso il Primo Ministro pakistano.

2.5. L’Iniziativa della Baia del Bengala per la Cooperazione Multi-Settoriale


Tecnica ed Economica (BIMSTEC).- Come la SAARC, anche la BIMSTEC ha
ripreso nel corso del 2014 i lavori, dopo un periodo di sostanziale inattività. Si sono

97
Cfr. 35th Session of the Council of Ministers, Maldive, 20.2.2014; 36th Session of the Council of
Ministers, Kathmandou, 25.11.2014.
98
A tale riguardo, si è decisa l’istituzione del SAARC Environment and Disaster Management
Centre.
99
Cfr. 18th Summit of Heads of States and Government - Kathmandou Declaration, Kathmandou, 26-
27.11.2014, al quale hanno partecipato in qualità di osservatori i rappresentanti di: Australia, Cina, Iran,
Giappone, Corea, Mauritius, Myanmar, Stati Uniti e Unione Europea.
100
In conformità con l’art. 10 della SAARC Charter, l’art. 18 del SAARC Framework Agreement of
Energy Cooperation subordina l’entrata in vigore del Trattato alla ratifica dello stesso da parte di tutti gli
Stati membri.
101
Cfr. 8th SAFTA Ministers Council, Thimphu, 24.7.2014; 6th Meeting of SAARC Ministers of
Interior/Home, Kathmandou, 19.9.2014.
102
Cfr. 45th Session of the SAARC Programming Committee, Maldives, 17.2.2014.
103
Cfr. 9th Meeting of the SAARC Committee of Experts, Thimphu, 21-22.7.2014.
158 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

infatti tenuti sia il 3rd BIMSTEC Summit104 che riunioni dei Ministri competenti per
materia105, nonché incontri di organi sub-ministeriali106 e gruppi di esperti per
discutere su questioni specifiche107. Tuttavia, non si registrano significativi progressi
nella cooperazione interstatale e i risultati di maggior rilievo sono stati conseguiti sul
piano istituzionale. Di particolare importanza è infatti la firma, in occasione del 3°
BIMSTEC Summit del Memorandum of Association on the Establishment of the
BIMSTEC Permanent Secretariat, con il quale si è proceduto all’istituzione del
Segretariato dell’Organizzazione108. Tale decisione si pone nella prospettiva di un
rafforzamento dell’apparato istituzionale con la creazione di un organo di individui
di carattere permanente, che, seppur parzialmente, va a bilanciare l’articolato
apparato intergovernativo dell’Organizzazione. Sempre con riguardo agli aspetti isti-
tuzionali, si segnala altresì la firma del Memorandum of Understanding on the
Establishment of the BIMSTEC Cultural Industries Commission (BCIC) and
BIMSTEC Cultural Industries Observatory (BCIO) e del Memorandum of Associa-
tion Among BIMSTEC Member Countries Concerning Establishment of a BIMSTEC
Centre for Weather and Climate. Sul piano sostanziale, come detto, i risultati conse-
guiti sono stati marginali; in occasione del Summit, infatti, i Capi di Governo hanno,
in maniera retorica, ribadito l’impegno dei Membri nella cooperazione nei settori del
turismo, dell’agricoltura e della pesca, della protezione dell’ambiente e della cultura.
In materia commerciale si è poi sollecitata la conclusione dell’Agreement on Trade
in Goods, tenendo conto della disciplina sulle regole d’origine concordata dai Mem-
bri, e dell’Agreement on Services and Investments, nonché la firma dell’Agreement
on Disputes Procedures e dell’Agreement on Cooperation and Mutual Assistance in
Customs Matters.

2.6. L’Associazione Rivierasca dell’Oceano Indiano (IORA).- Per quanto


riguarda la IORA si è mostrata relativamente attiva nel periodo considerato. Si è
infatti registrato lo svolgimento regolare delle riunioni, sia degli organi intergo-
vernativi a vari livelli, che di quelli rappresentativi di interessi non-statali, che
tuttavia non sembrano aver portato, sul piano sostanziale, al conseguimento di
risultati significativi. L’incontro annuale del Consiglio dei Ministri, organo apicale
dell’Organizzazione, si è infatti limitato a ribadire l’impegno dei Membri nei
principali ambiti di cooperazione (sicurezza marittima109, gestione delle risorse it-
tiche, agevolazioni in materia commerciale e di investimenti, gestione del rischio di

104
Cfr. 3rd BIMSTEC Summit – Declaration -, Nay Pyi Taw, 4.3.2014.
105
Cfr. 14th BIMSTEC Ministerial Meeting, Nay Pyi Taw, 1-4.3.2014; 3rd Ministerial Meeting on
Poverty Alleviation, Kathmandou, 20.3.2014; 3rd Meeting of BIMSTEC Ministers on Energy, Nepal,
10.5.2014; Trade/Economic Ministerial Meeting, Dhaka, 20.7.2014.
106
Cfr. Senior Trade/Economic Officials Meeting, Dhaka, 30.3.2014; 20th Trade Negotiation
Committee (TNC) Meeting, Thailandia, 20.8.2014.
107
Cfr. 6th Sub-group Meeting on Combating the Financing of Terrorism, New Delhi, 6-7.2.2014;
139th Meeting of the BIMSTEC Working Group, Dhaka, 10.6.2014; 4th Expert Group Meeting on
Agriculture Cooperation, Nepal, 10.9.2014.
108
Il Segretariato permanente della BIMSTEC, con sede a Dhaka, ha iniziato a svolgere le proprie
funzioni dallo scorso luglio.
109
In particolare, in tema di sicurezza marittima, gli Stati membri hanno affermato: «the
international, particularly the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982,
sets out the legal framework applicable to activities in the ocean, including countering piracy and armed
robbery at sea»; ed hanno espresso apprezzamento per l’adozione della Risoluzione del Consiglio di
sicurezza n. 2125 sulla pirateria nelle acque somale.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 159

disastri, tecnologia e scienza, turismo e scambi culturali)110 e si è concluso con l’ap-


provazione della IORA Economic Declaration e con l’adozione del Memorandum of
Understanding on Search and Rescue (MoU on SAR). La Declaration, alquanto
sintetica e giuridicamente non vincolante, definisce i principi condivisi dagli Stati
membri su cui basare la crescita economica sostenibile ed inclusiva della regione111;
il Memorandum, invece, di cui non è chiara la natura giuridica, sembra essere stato
sottoscritto solo da alcuni Stati membri112. Infine, nel comunicato finale dell’in-
contro si sottolinea il compiacimento dei Membri per la firma della Charter «[…] as
a signal of our commitment to IORA and the important role it plays in fostering
cooperation and closer ties across the Indian Ocean region». È presumibile che il
riferimento sia alla Charter adottata nel 2010, in occasione del 10th Meeting of the
Council of Ministers, che peraltro ha solo lievemente modificato il precedente atto
istitutivo della IORA, introducendo due nuovi organi, già di fatto operativi113, e
lasciando invece invariata natura giuridica, principi ed obiettivi dell’Organizzazione.
Nel periodo considerato, poi, l’incontro del Consiglio dei Ministri è stato,
come di consueto, preceduto dai meetings di organi sub-ministeriali114 e di quelli
rappresentativi degli interessi di specifici settori della società civile115, che ne hanno
preparato i lavori e predisposto l’agenda, e seguito dalla riunione dei Ministri
competenti in materia di turismo116. In tale occasione, i Membri hanno convenuto
sull’opportunità di favorire lo sviluppo del turismo attraverso una più stretta
cooperazione fra gli Stati, così da migliorare la competitività della regione. A tal
fine si è raccomandata la costituzione di un gruppo di lavoro che, analizzando le
sfide e le problematiche esistenti nel settore, sappia proporre un adeguato modello di
cooperazione e di sviluppo117.
L’attività in seno alla IORA si è altresì realizzata, in maniera consistente, nella
promozione e organizzazione di workshop e conferenze su tematiche specifiche
correlate allo sviluppo della cooperazione regionale118.

110
Cfr. 14th Meeting of Council of Ministers of the Indian Ocean Rim Association – Perth Final
Communiqué, Perth, 9.10.2014.
111
Cfr. IORA Economic Declaration, Perth, 9.10.2014.
112
Alla luce delle frammentarie informazioni a disposizione, sembra che il Memorandum on SAR sia
stato sottoscritto solo da Australia, Comoros, Seychelles, Singapore e Sud Africa.
113
La Charter del 2010 ha introdotto nell’apparato istituzionale la Troika, costituita dal Presidente,
dal Vice-Presidente e dal Presidente uscente della IORA con il compito di fornire agli Stati membri
rapporti su ogni questione correlata all’Organizzazione, ed il Working Group of Heads of Missions,
organo sub-ministeriale incaricato di revisionare i programmi di lavoro periodici presentati dal Consiglio
dei Ministri.
114
Cfr. 15th Meeting of the Working Group of Heads of Missions (WGHM), Pretoria, 10.3.2014; 5th
Meeting of the Committee of Senior Officials (CSO), Perth, 7-8.10.2014.
115
Cfr. 20th Meeting of the Indian Ocean Rim Business Forum, Perth, 6.10.2014; 20th Meeting of the
Indian Ocean Rim Academic Group, Perth, 6.10.2014; 14th Meeting of the Working Group on Trade and
Investment, Perth, 6-7.10.2014
116
Cfr. IORA Ministerial Meeting on Tourism & Travel – Seychelles Declaration, Beau Vallon, 20-
21.2014.
117
Cfr. Seychelles Declaration, cit.
118
Cfr. International Workshop cum Exhibition on “Sustainable Utilization of Natural Products for
Human Health and Well Being”, Teheran, 21-22-1.2014; Workshop on “IORA and Strategic Stability in
the Indian Ocean”, Ebène, 5.3.2014; Conference on “Political Economy of Maritime Africa in Indian
Ocean Region”, Nairobi, 12-14.3.2014; Workshop on “Heritage Manegement among the countries in the
Indian Ocean Region”, Colombo, 5-6.5.2014; Workshop on the Establishment of an IORA Centre of
Excellence on Ocean Sciences and Environment for the IORA Member States, Colombo, 30.6.2014-
1.7.2014; Workshop on Research, Development & Regulations of Herbal Medicines of the Indian Ocean
160 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Con riguardo alle relazioni esterne, nel suo ultimo meeting il Consiglio dei
Ministri si è compiaciuto dei recenti sforzi compiuti dall’Organizzazione nell’esten-
dere e formalizzare i legami con altre organizzazioni regionali ed internazionali, fra
cui l’ONU ed i suoi Istituti specializzati.

2.7. La Cooperazione Economica dell’Asia-Pacifico (APEC).- Per quanto


riguarda le organizzazioni dell’area del Pacifico la cooperazione interstatale
continua con il consueto vigore nell’ambito dell’APEC. Il 22° Summit dei Leaders
ha affrontato vari temi legati allo sviluppo economico dell’area119. Dopo aver
espresso compiacimento per i risultati conseguiti, infatti, i Leaders hanno ribadito
l’impegno nella piena realizzazione della Free Trade Area of the Asia-Pacific
(FTAAP) e, a tal fine, è stata approvata una specifica roadmap in cui, fra l’altro, la
Trans-Pacific Partnership, di cui si dirà in seguito, figura fra le iniziative su cui la
creazione della FTAAP dovrebbe basarsi120. I Leaders hanno altresì approvato
l’APEC Strategic Plan on Capacity Building to Promote Trade and Investment
Agenda, che presuppone un approccio di lungo periodo strategico e goal-oriented, e
l’APEC Accord on Innovative Development, Economic Reform and Growth.
Quest’ultimo individua i cinque pilastri su cui basare lo sviluppo economico della
regione: riforma economica; new economy; crescita innovativa, sostegno inclusivo e
urbanizzazione. Si è inoltre ribadito l’impegno a supporto dello sviluppo di piccole e
medie imprese e della Blue Economy, legata alla tutela e alla gestione delle risorse
dell’Oceano, e si è discusso di sicurezza alimentare e lotta alla corruzione. Si è poi
autorizzato l’avvio di negoziati per l’Environmental Goods Agreement (EGA) e, in
tema di urbanizzazione e sviluppo delle infrastrutture, si è sostenuto l’APEC
Connectivity Blueprint for 2015-2025. Sul piano istituzionale, si segnala l’istituzione
dell’APEC Sustainable Energy Centre.
I medesimi temi sono stati discussi altresì dai Ministri degli esteri degli Stati
membri riuniti nel 26th Ministerial Meeting (Pechino, 7-8.11.2014), conclusosi con
l’adozione di atti non vincolanti su questioni eterogenee121. Nel periodo considerato,
la cooperazione in seno all’APEC si è altresì caratterizzata per la vivace attività de-
gli organi ministeriali competenti ratione materiae, che hanno tenuto con regolarità
le proprie riunioni, adottando dichiarazioni conclusive sottoposte all’attenzione dei

Rim Association Member Countries, Thailandia, 24-25.7.2014; IORA Business and Trade Facilitation
Workshop, Ebène, 4-5.8.2014; IORA Core Group on Cultural Promotion, Kochi, 28-31.8.2014; 1st IORA
Water Science & Technology Working Group Workshop, Johannesburg, 27-28.11.2014.
119
Cfr. 22nd Economic Leaders Meeting – 2014 Leaders’ Declaration, Pechino, 10-11.11.2014. Al
meeting ha preso parte anche un rappresentante del Governo di Taiwan, segno questo della distensione
dei rapporti con la Cina che ospita l’incontro.
120
Cfr. Pechino Roadmap for APEC’s Contribution to the Realization of the FTAAP. Invero, la
proposta di intensificare l’impegno nella realizzazione di una zona di libero scambio fra i membri
dell’APEC è stata fortemente sostenuta dalla Cina che, non partecipando ai negoziati per la TPP, vede la
FTAAP come alternativa all’iniziativa USA. In occasione del 22nd meeting i Leaders hanno adottato
anche altri statements su temi eterogenei: : Statement on the 25th Anniversary of APEC - Shaping the
Future through Asia-Pacific Partnership; Annex B - APEC Strategic Blueprint for Promoting Global
Value Chains Development and Cooperation; Annex C - APEC Accord on Innovative Development,
Economic Reform and Growth; Annex D - APEC Connectivity Blueprint for 2015-2025.
121
Cfr. APEC Statement on Promoting the Use of Interoperable Global Data Standards; ; APEC
Customs 3M Strategic Framework; Action Agenda on Promoting Infrastructure Investment Through
Public-­‐‑Private Partnership (PPP); APEC Strategic Plan on Capacity Building to Promote Trade and
Investment; APEC Initiative of Cooperation to Promote Internet Economy; APEC Ocean Cooperation in
the Asia Pacific Region; Pechino Declaration on Fighting Corruption.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 161

Leaders per il relativo endorsement122, nonché degli organi consultivi sub-ministe-


riali123 o espressione della società124 e dei gruppi di lavoro125.

2.8. La Comunità del Pacifico (PC).- Per quanto riguarda le due Organiz-
zazioni “minori” operanti nell’area dell’Oceano Pacifico, nel corso del 2014 la PC si
è mostrata relativamente attiva. Il Committee of Representatives of Governments and
Administrations (CRGA) che, nelle more della prossima riunione della Conference
of the Pacific Community126, è titolare di poteri decisionali, ha tenuto lo scorso
novembre a Noumea il proprio incontro annuale127. Durante il meeting si è discusso,
in primo luogo, della necessità di riformare la governance dell’Organizzazione,
migliorando l’efficienza dello stesso CRGA, chiarendo il ruolo della Conference, e
potenziando il numero e l’attività degli organi sub-ministeriali e dei gruppi di
esperti128. Si è altresì espresso apprezzamento per la presentazione del primo
Programme Results Report (2013-2014) che enfatizza il contributo fornito
dall’Organizzazione nel promuovere lo sviluppo sostenibile dei propri membri129. In
tema di membership, si è preso atto dei passi in avanti nella procedura di adesione
all’Organizzazione compiuti da Timor Leste, la cui acquisizione dello status di
membro potrebbe essere formalizzata, dopo aver aderito all’atto istitutivo della PC,
in occasione della prossima riunione della Conference130. Inoltre, ferma restando la
decisione di non procedere ad una revisione del Canberra Agreement per introdurre
nuove categorie di membro associato e osservatore, si è deciso di affidare ad un
gruppo di lavoro sulla membership il compito di elaborare una Policy on Permanent

122
Cfr. 5th APEC Ministers Responsible for Mining Meeting, Pechino, 26-27.6.2014; APEC Ministers
Responsible for Trade Meeting – Qingdao Statement, Qingdao, 18.5.2014; 4th APEC Ocean-Related
Ministerial Meeting – Xiamen Declaration, Xiamen, 28.8.2014; 11th APEC Energy Ministerial Meeting –
Pechino Declaration, Pechino, 3.9.2014; 6th Human Resource Development Ministerial Meeting, Ha Noi,
6.9.2014; 8th APEC Tourism Ministerial Meeting – Macao Declaration, Macao, 13.9.2014; 3rd APEC
Ministerial Meeting on Food Security – Pechino Declaration, Pechino, 19.9.2014; APEC Finance
Ministers' Meeting – Joint Ministerial Statement, Pechino, 22.10.2014.
123
Cfr. 1st Senior Officials' Meeting (SOM), Ningbo, 15-28.2.2014; 2nd Senior Officials' Meeting
(SOM 2), Qingdao, 5-15.5.2014; 3rd Senior Officials’ Meeting (SOM 3), Pechino, 6-21.8.2014; 21st Small
and Medium Enterprises Ministerial Meeting (SMEMM), Najing, 5.9.2014; 1st Senior Officials’ Meeting
(SOM), Clark, 21-23.1.2015.
124
Cfr. 1st APEC Business Advisory Council (ABAC) Meeting, Auckland, 11-14.2.2014; 2nd APEC
Business Advisory Council (ABAC) Meeting, Santiago, 4-7.5.2014; 3rd APEC Business Advisory Council
(ABAC) Meeting, Seattle, 7-10.7.2014; 2nd Budget and Management Committee Meeting, Singapore, 24-
25.7.2014; 4th APEC Business Advisory Council (ABAC) Meeting, Pechino, 5-8.11.2014; 1st APEC
Business Advisory Council (ABAC) Meeting, Hong Kong, 27-31.1.2015.
125
Cfr. 38th APEC Small and Medium Enterprises Working Group (SMEWG) Meeting, Taichung, 26-
27.3.2014; 39th Transportation Working Group (TPTWG) Meeting, Christchurch, 1-4.4.2014; 44th
Meeting of APEC Tourism Working Group, Cusco, 8-11.4.2014; 49th Telecommunication and Information
Working Group Meeting, Yangzhou, 21-23.4.2014; 47th Energy Working Group Meeting, Kunming, 19-
23.5.2014; 8th APEC Mining Task Force Meeting, Pechino, 24-25.6.2014; 40th Transportation Working
Group (TPTWG) Meeting, Hong Kong, 18-22.8.2014; 39th Small and Medium Enterprises Working Group
Meeting, Najing, 3-4.9.2014; 45th Meeting of Tourism Working Group, Macao, 10-11.9.2014.
126
Conformemente alle previsioni statutarie, la Conference of the Pacific Community si riunisce ogni
due anni. Nel periodo che intercorre fra una riunione e l’altra si riunisce il CRGA, un comitato della
Conference a composizione sub-ministeriale, al quale partecipano i delegati di ciascuno Stato membro.
127
Cfr. 44th Meeting of the CRGA, Noumea, 4-7.11.2014.
128
Cfr. SPC/CRGA 44 (14), Agenda Item 3, Governance review.
129
Ibidem, Agenda Item 5.1, Report of Programme Results.
130
Ibidem, Agenda Item 4.1, Timor Leste Membership.
162 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Observer Status131. Da ultimo, si è discusso della cooperazione in tema di clima e


gestione del rischio di disastri ambientali e del progetto di Strategy for Climate and
Disaster Resilient Development132.
Una discreta vivacità dell’Organizzazione si è registrata altresì a livello
ministeriale e subministeriale, con la realizzazione di incontri ratione materiae133,
talora conclusi con l’adozione di risoluzioni non vincolanti134, e con l’organizza-
zione di workshop su specifiche tematiche135.

2.9. Il Forum delle Isole del Pacifico (PIF).- Con riguardo al PIF l’incontro
annuale dei Capi di Stato e di Governo, dedicato all’Oceano e all’importanza della
corretta gestione e tutela delle sue risorse, ha affrontato temi di vario interesse e
spessore136. In particolare è stato approvato il Framework for Pacific Regionalism,
stilato per chiarire alla popolazione della regione i valori e gli obiettivi della coope-
razione in seno al PIF e, più in generale, il funzionamento dell’Organizzazione137.
Sul piano istituzionale, i Capi di Stato e di Governo hanno discusso
dell’opportunità di procedere ad una razionalizzazione dei meetings ministeriali, per
migliorare l’allocazione delle risorse, ed hanno affidato al Segretariato il compito di
redigere un report al riguardo. Inoltre, relativamente alla membership, si è decisa la
riammissione di Fiji al PIF, in seguito al ripristino della democrazia come ricono-
sciuto dal Ministerial Contact Group e dal Multinational Observer Group dopo le
ultime elezioni138, nonché l’ammissione di Tokelau come membro associato e
l’inserimento di Spagna e Turchia fra i membri del Post-Forum Dialogue
Partners139. Si è inoltre invitata la International Organization for Migration a par-
tecipare alle attività dell’Organizzazione in qualità di osservatore.

131
Ibidem, Agenda Item 4.2: Update on SPC Membership and Observer Status.
132
Ibidem, Paper 6.2, Strategy for climate and disaster resilient Development in the Pacific.
133
Cfr. 2nd Pacific Regional Energy and Transport Ministers’ Meeting – Denarau Communiqué,
Nadi, 2-4.4.2014; 2nd Pacific Directors of Health Meeting, Sheraton, 29-30.4.2014; SCiCOFish Project
4th Steering Committee Meeting, Apia, 9.5.2014; Joint Forum Economic Ministers and Pacific Health
Ministers Meeting, Honiara, 10-11.7.2014;
134
Cfr. Pacific Regional Energy Ministers’ Resolutions, Nadi, 4.4.2014; Pacific Regional Transports
Ministers’ Resolutions, Nadi, 4.4.2014.
135
Cfr. Tuna Data Workshop, Noumea, 14-18.4.2014; Regional Workshop for the Executive
Committee Meeting of the International Plant Protection Convention (IPPC) and the Pacific Plant
Protection Organisation (PPPO), Apia, 11.6.2014.
136
Cfr. 45th Pacific Islands Forum – Forum Communiqué, Koror, 29-31.7.2014; Annex B to the 2014
Forum Communiqué – Palau Declaration on “Ocean: Life and Future” Charting a course to
sustainability, Koror, 31.7.2014.
137
Cfr. Annex 2 to the 2014 Forum Communiqué – Framework for Pacific Regionalism, Koror,
31.7.2014. Tale documento, non vincolante e che sostituisce il precedente Pacific Plan, individua diverse
forme di regionalismo attraverso cui realizzare gli obiettivi dell’Organizzazione, che implicano un
differente grado di impegno assunto dai Membri – anche sul piano dei vincoli giuridici – nei rapporti
reciproci (coordinamento, cooperazione, collaborazione, armonizzazione, integrazione economica,
integrazione istituzionale e amministrativa). Prevede altresì un attivo coinvolgimento della società civile
che può presentare al Segretariato proposte relative a nuove iniziative regionali da discutere in occasione
della riunione dei Leaders. Si valorizza inoltre il lavoro dei sotto-comitati di esperti.
138
Nel 2009 Fiji era stata sospesa dall’Organizzazione con decisione unanime dei Leaders, dietro
raccomandazione del Forum Ministerial Contact Group, in seguito ad un colpo di Stato militare. Cfr.
Statement by Forum Chair on lifting the suspension of Fiji from the Pacific Islands Forum, 24.10.2014.
139
Si tratta di un incontro a livello ministeriale che i Membri del PIF tengono annualmente con i
Dialogue Partners dell’Organizzazione successivamente al meeting dei Capi di Stato e di Governo. Così,
th
la 26 Post-Forum Dialogue Partners’ Plenary ha avuto luogo a Koror l’1 agosto 2014.
ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE 163

Oltre al meeting dei Capi di Stato e di Governo, nel corso del 2014 si sono
avute anche le riunioni dei Ministri competenti ratione materiae140 e di gruppi di
esperti141, che non hanno però portato all’adozione di atti giuridicamente rilevanti in
termini di approfondimento della cooperazione, e sono stati realizzati numerosi
workshop su tematiche specifiche142.
Tuttavia, sul piano economico appare opportuno segnalare la ratifica da parte
di Isole Marshall (24.3.2014) e Tuvalu (22.5.2014) del PICTA on Trade in Services
Protocol143 ed i progressi compiuti nei negoziati sul Pacific Agreement on Closer
Economic Relations (PACER) Plus.
Con riguardo alle relazioni esterne, il Segretariato del PIF ha firmato con
l’Unione Europea un accordo per il finanziamento di un programma sull’adatta-
mento ai cambiamenti climatici e sullo sviluppo di energia sostenibile144. Si è altresì
tenuto il Pacific ACP Trade and Fisheries Ministers Meeting in cui si è discusso di
questioni relative ai negoziati EPA145. Tale incontro aveva l’obiettivo di definire una
posizione ampiamente condivisa fra i partners della regione a riguardo, nella
prospettiva di una intensificazione dei rapporti con l’Unione Europea attraverso lo
svolgimento di high level meetings UE-ACP a cadenza regolare.

2.10. L’Accordo di Partenariato Trans-Pacifico (TPP).- Infine, continuano i


negoziati per la conclusione del Trans-Pacific Partnership Agreement che, come si è
detto, viene considerato dai Leaders dell’APEC come base per la realizzazione di
una propria zona di libero scambio. Le due iniziative, infatti, si caratterizzano per
una parziale coincidenza della membership, anche se non figurano fra i negoziatori
del TPP Russia e Cina che, viceversa, sono tra i più strenui sostenitori della FTAAP.
Con riguardo al TPP, nel corso del 2014 si sono tenuti ben quattro riunioni a livello
ministeriale146 e tre Officials meetings147. Nell’incontro annuale i Leaders degli Stati
parti hanno espresso soddisfazione per lo stato di avanzamento dei lavori ed hanno

140
Cfr. Forum Education Ministers Meeting, Rarotonga, 31-3/2.4.2014; Forum Trade Ministers
Meeting, Tarawa, 2.5.2014; 18th Forum Economic Ministers Meeting, Honiara, 9-10.7.2014; Joint Forum
Economic and Health Ministers Meeting, Honiara, 11.7.2014.
141
Cfr. Meeting of the Pacific Legislative Drafters' Technical Forum, Suva, 9-11.4.2014; CROP
Sustainable Development Working Group - Strategic Partnerships & Co-ordination, Suva, 15.5.2014;
CROP Gender Working Group, Suva, 21-23.5.2014; Forum Regional Security Committee (FRSC)
Meeting, Suva, 2-4.6.2014.
142
Cfr. Pacific Path to Market Workshop, Suva, 1-2.4.2014; WTO/Trade Facilitation Workshop -
Economic Governance, Nadi, 12-15.5.2014; Advancing the Cultural Industries Fiji Workshop, Suva, 10-
12.6.2014; Regional SPS Workshop, Suva, 10-14.11.2014.
143
Cfr. Pacific Island Countries Trade Agreement (PICTA) Trade in Services Protocol, Cook Island,
28.8.2012. Le Isole Marshall e Tuvalu si aggiungono a Nauru e Samoa che avevano ratificato il
Protocollo nel 2013.
144
Cfr. eeas.europa.eu/delegations/fiji/press_corner/all_news/news/2014/event_en.htm.
145
Cfr. Pacific ACP (PACP) Trade and Fisheries Ministers Meeting, Suva, 10-11.4.2014.
146
Cfr. Statement of the Ministers and Heads of Delegation for the Trans-Pacific Partnership
Countries, Singapore, 25.2.2014; Statement of the Ministers and Heads of Delegation for the Trans-
Pacific Partnership Countries, Singapore, 20.5.2014; Statement of the Ministers and Heads of Delegation
for the Trans-Pacific Partnership Countries, Sidney, 27.10.2014; TPP Leaders’ and Ministers’ Meeting,
Pechino,10-11.2014.
147
I TPP Officials Meeting si sono tenuti a: Ottawa (3-12.7.2014); Ha Noi (1-10.9.2014);
Washington (5-12.12.2014).
164 LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE

ribadito l’importanza della conclusione di questo Accordo per le rispettive


economie148.
PIERO PENNETTA – ELISA TINO ∗

148
Cfr. Trans-Pacific Partnership Leaders’ Statement, Pechino, 11.11.2014; Trade Ministers’ Report
to Leaders, Pechino, 10.11.2014.

La rassegna è frutto del lavoro congiunto degli autori, tuttavia i paragrafi 1-1.11 sono da attribuire a
Piero Pennetta e i paragrafi 2-2.10 a Elisa Tino.
I COLLABORATORI DEL PRESENTE FASCICOLO

Per la sezione Interventi:

GIOVAN BATTISTA VERDERAME – Ambasciatore. Vicepresidente della SIOI, Sezione


Campania.

Per la sezione Articoli e Saggi:

ATTILA TANZI – Professore ordinario di Diritto internazionale – Università degli Studi di


Bologna.

Per la sezione Osservatorio Diritti Umani:

LUIGIA BERSANI – Dottoranda in Diritto internazionale – Università degli Studi di Roma “Tor
Vergata”.

Per la sezione Osservatorio Europeo:

FEDERICO DI DARIO – Dottorando in Governo dell’Impresa, dell’Amministrazione e della


Società nella Dimensione Internazionale – Università degli Studi di Teramo.
LUIGI D’ETTORRE – Dottorando in Multi-level governance: analisi critica dell’azione pubblica
e delle sue trasformazioni – Università degli Studi di Teramo.

Per la sezione Attività delle Organizzazioni internazionali:

MARIA VITTORIA ZECCA – Dottore di ricerca in Diritto internazionale e dell’Unione Europea –


Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”.
FEDERICA MORRONE – Dottore di ricerca in Diritto internazionale – Università degli Studi di
Napoli “Federico II”.
PIERO PENNETTA – Professore ordinario di Diritto internazionale – Università degli Studi di
Salerno.
ELISA TINO – Dottore di ricerca in Diritto dell’Unione Europea – Università degli Studi di
Salerno.

Alla redazione del presente fascicolo ha collaborato il Professor Ivan Ingravallo.