Introducción a la Diplomacia

INTRODUCCIÓN A LA DIPLOMACIA
TEMARIO

LIBROS SOBRE POLITICA EXTERIOR Y DIPLOMACIA:

. García Bedoya, Carlos. Política Exterior, ADP:1992.

Esquema de Política Exterior, pp. 71-79

. KISSINGER, Henry, Diplomacia, FCE:1997.

Cap. I: El Nuevo Orden Mundial, pp-11-22

. PEREZ DE CUELLAR, Javier. Manual de Derecho Diplomático, FCE:1997.

Cap. I : Diplomacia y Política Exterior, pp. 13-19
Cap. III: Ministerio de RREE, pp. 26-31
Cap. VII: Misión Diplomática, pp-. 55-64

. WIELAND, Hubert. Manual del Diplomático, ADP:1999.

Diplomacia y países en desarrollo
Diplomacia y globalización, pp. 104-125

. Harold, Nicolson, La Diplomacia, Fondo de Cultura Económica:1975.

Cap.V: El diplomático ideal, pp.96-115

. RAYMOND, Aron Paz y guerra entre las naciones, Alianza Editorial :1963.
Cap.I. Estrategia y diplomacia o de la unidad de la política extranjera, pp. 49-78
 CARLOS GARCIA BEDOYA

POLITICA EXTERIOR
PERUANA

TEORIA Y PRACTICA
(2da. Edición)

CAPÍTULO III

Esquema de política exterior

I.TERRITORIO

Su carácter: marítimo, andino y amazónico. Ha tenido en él siempre una organización social. Ha

servido de nexo norte- sur. Ha sido núcleo de cohesión política en América del Sur.

1. a) Espacio histórico del hombre peruano.

b) Area en la cual ha habido inmemorialmente una organización social
c) Depositario físico de la historia del Perú: Imperio, Virreinato, Emancipación.
d) El territorio en la República ha exigido su defensa internacional: límites.

2. a) El territorio y su aprovechamiento.
b) Cuencas hidrográficas y ríos internacionales.
c) Interconexión vial.
d) Política aerocomercial

3. a) Base de las relaciones bilaterales de vecindad.

b) Integración fronteriza e integración subregional.
c) Relaciones tradicionales con América Latina
d) Las relaciones hemisféricas.

Descripción

La ubicación, características y aprovechamiento del territorio peruano, su significación histórica

como nexo natural entre los extremos norte y sur y como antiguo asiento del núcleo de cohesión política del
subcontinente, le otorga una importancia singular dentro del contexto actual de la política internacional.

Elementos

Relaciones bilaterales derivadas de la presencia física y del desenvolvimiento histórico del territorio
peruano: países fronterizos, países sudamericanos y países latinoamericanos.

Organización del aprovechamiento territorial: cuencas internacionales, aguas internacionales, inter-

conexión vial, política aérea.

Objetivos

Desarrollar una coordinada política de información y negociación a nivel bilateral en función de la

seguridad nacional y de la cooperación latinoamericana.

Alcanzar el máximo provecho del territorio nacional frente al proceso de revalorización del territorio
sudamericano, en función de los objetivos políticos peruanos en esta parte del continente.

II. DOMINIO MARITIMO

La riqueza del mar peruano, política de las 200 millas y la proyección geoeconómica al Océano
Pacífico.

1. a) Presencia inmemorial del hombre en el mar peruano

b) La nueva dimensión de las 200 millas : riqueza, defensa y victoria.
c) El Sistema del Pacífico Sur y la coordinación tripartita.
d) Nuevas perspectivas: la Antártida y la Cuenca del Pacífico.

Descripción

La incorporación a la jurisdicción nacional de una gran extensión marítima equivalente a un tercio del
dominio terrestre del Estado peruano, así como la riqueza contenida en esa área, traen consigo un complejo de
problemas jurídicos y políticos. Las perspectivas de la Antártida y la Cuenca del Pacífico.

Elementos

Decreto Supremo de agosto de 1947.

Declaración de Santiago sobre Zona marítima y documentos complementarios.

El Sistema del Pacífico Sur. Coordinación de las políticas latinoamericanas y de los países en desa-
rrollo.

Los problemas derivados de la libre navegación y el sobrevuelo.

La oposición de los intereses norteamericanos. La política de la Unión Soviética y las grandes poten-
cias pesqueras.

Los alcances geopolíticos y económicos de la vertiente del Pacífico.

La Antártida: interrogantes y posibilidades.

Objetivos

Cubrir internacionalmente la explotación, en beneficio del país, de la riqueza contenida en el mar perua-
no.

Salvaguardar el Sistema del Pacífico Sur. Consagrar a la América Latina las nuevas tesis sobre el mar.
Asegurar la explotación de los Fondos Marinos por la Autoridad Internacional.

Resistir a la presión norteamericana. Desacreditar la política de las grandes potencias pesqueras.

Fortalecer la posición histórica del Perú en el Pacífico sudamericano.

Abrir la presencia peruana al Pacífico.

Preservar los intereses del Perú en la explotación futura de la Antártida.

III INTEGRACION

Vastos espacios económicos plurinacionales que buscan el incremento y la aceleración del desarrollo.

1. a) Forma avanzada de cooperación y ayuda mutua.

b) Concertación de política y ampliación de mercados.
c) Unica alternativa actualmente previsible y válida en fortalecimiento político y económico.
d) La extraordinaria experiencia del Pacto Andino.

Descripción.

La formación de vastos espacios económicos plurinacionales promueve el progreso de los Estados

en masa física, población y economía individualmente insuficientes.

Elementos

Tratado de Montevideo (ALALC).

Acuerdo de Cartagena (Pacto Andino).

Lentitud de la ALALC y agresividad del Grupo Andino.

Debilidad de la estructura industrial y de la planificación peruanas.

Objetivos

Incorporarse a un proceso que contribuye substantivamente a alcanzar el desarrollo nacional y

escapar a la satelización, tanto a nivel sudamericano como interamericano.

Fortalecer la posición histórica de Perú en el área andina.

Alcances políticos y proyección futura del Pacto Andino.

IV. POTENCIA DOMINANTE

El riesgo de la presencia de la mayor potencia del mundo conviviendo en el mismo hemisferio al que
trae sus problemas planetarios y proyecta sobre él sus intereses e influencia

1. a) Las fluctuaciones de la convivencia y la confrontación: cooperación y

conflicto
b) Los riesgos de la bipolaridad: ideologías y poderes contrapuestos.
c) El conflicto ideológico mundial y sus proyecciones.
d) Dependencia económica y subordinación política.

Descripción

La significación de los Estados Unidos dentro de un mundo todavía enmarcado dentro de un sistema
bipolar, hace que las relaciones con ese país oscilen entre la necesidad de escapar a la dependencia y el riesgo
de caer en la atracción del otro polo de poder, o comprometer la progresión del desarrollo nacional.

Elementos
 Los sistemas de seguridad mundiales y la ubicación de la América Latina.

Las características políticas de los Estados Unidos.

La capacidad expansiva del capitalismo norteamericano.

Las exigencias de nuestra economía y los peligros de subordinación política.

Objetivos

Alcanzar el difícil equilibrio que debe existir entre pertenecer a un sistema de seguridad mundial y
consolidar la independencia nacional para las decisiones sustantivas del país.

Preservación de nuestro desarrollo y superación de la dependencia.

Diversificación de mercados y reforzamiento de nuestra capacidad de actuación internacional.

Orientación hacia un sistema permanente de coordinación latinoamericana.

V. LAS APROXIMACIONES

A. Su relación con los grandes focos del poder mundial . De ese hecho nace.

B. Un género de relaciones de diferente naturaleza pero de igual origen.

a) Convergentes: diversificación de mercados, cooperación científica y técnica, inver-

sión selectiva.

b) Divergentes: las vinculaciones con el otro polo de poder, cooperación en diversos pla-
nos y asistencia bilateral, diversificación de influencia militar.

c) Coincidentes: el fenómeno común del subdesarrollo, los entendimientos con el Tercer

Mundo y el No Alineamiento, fortalecimiento político y oportunidades económicas, co-
munes denominadores

Aproximaciones Convergentes con países de Europa Occidental, Japón Canadá

Descripción

Dentro del sector que reconoce el mismo polo de convergencia y que viene cobrando creciente impor-
tancia institucional, política y económica.

Existen posibilidades de cooperación e intercambio, cuya intensificación atenuaría las formas que ac-
tualmente caracterizan nuestra dependencia.

Elementos

Principalmente la Comunidad Económica Europea (CEE).

Entendimientos bilaterales más estrechos con los países de Europa Occidental.

Situación especial de España, Japón y Australia.

Objetivos

Diversificar mercados y fuentes de capital.

Promover inversiones y la participación conjunta en proyectos nacionales o multinacionales en Amé-

rica Latina.

Atraer la ayuda europea e favor del desarrollo científico y tecnológico peruano.

Estar en la avanzada de la presencia latinoamericana en Europa.

Aproximaciones divergentes con países socialistas.

Descripción

La estructura bipolar de la sociedad internacional permite y hace necesario el contacto económico y

diplomático con el bloque opuesto a la potencia dominante.

Elementos.

Establecimiento progresivo de distintas formas de relación y cooperación con los países socialistas del
Este europeo.

Progresión del caso cubano hacia formas equilibradas y prácticas de acercamiento bilateral.

Misiones permanentes, delegaciones especiales y Acuerdos.

Evaluación y control continuos del progreso.

Objetivos

Fomentar una competencia limitada entre los dos grandes bloques, intentando extraer de ella formas
provechosas de ayuda y cooperación de parte de los países socialistas.

Afianzar la independencia de nuestra acción internacional.

Aproximaciones coincidentes con el Tercer Mundo

Descripción

El proceso de la descolonización incorporó a la sociedad internacional un vasto conglomerado de

naciones puestas bajo el signo común del subdesarrollo.

Elementos

El Tercer Mundo, América Latina y el subdesarrollo.

 CECLA Y UNCTAD.

El No- Alineamiento: Definición, antecedentes y proyecciones

Tercer Mundo- América Latina: comunicación insuficiente, prejuicios y posibilidades.

Objetivos

Aprovechar la situación especial derivada de la actuación peruana. Fortalecer posición internacional.

Promover formas de entendimiento permanente en los niveles bilateral y multilateral.

Explorar posibilidades de intercambio comercial.

Asumir iniciativas en problemas comunes al Tercer Mundo.

Asegurar presencia del Perú en las zonas más influyentes.

VI. LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL

El nuevo poder apátrida y sin rostro, forma influyente y relativamente nueva del poder internacional.

1. a) Diplomacia multilateral.
b) El secretariado
c) Conflictos y votaciones

Descripción

La diplomacia multilateral y la proliferación de los organismos internacionales someten a los Estados

a nuevas formas del poder internacional.

La lucha por aprovecharlo o escapar a él asume una significación especial.

Elementos

La organización mundial
La organización regional
Los organismos económicos internacionales
Los organismos especializados.
Delegaciones y secretariado
Insuficiencia de especialización, descoordinación, discontinuidad en la acción.

Objetivos

Dinamizar nuestra actividad en organismos y conferencias internacionales en coordinación con

objetivos previamente establecidos.

Asegurar la presencia eficaz del Perú en el ámbito multilateral y su participación adecuada en

el progresos de la cooperación internacional.

Planear la acción de las delegaciones designadas

Ampliar acceso al secretariado.
 HENRY KISSINGER

LA DIPLOMACIA

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO

I
El nuevo orden mundial

Casi como por efecto de alguna ley natural, en cada siglo parece surgir un país con el poderío, la
voluntad y el ímpetu intelectual y moral necesarios para modificar todo el sistema internacional, de acuerdo con
sus propios valores. En el siglo XVII Francia, encabezada por el cardenal Richelieu, introdujo el enfoque moder-
no a las relaciones internacionales, basado en la nación- Estado y motivado por intereses nacionales como su
propósito supremo. En el siglo XVIII la Gran Bretaña introdujo el concepto de equilibrio del poder, que dominó la
diplomacia europea durante los siguientes 200 años, En el siglo XIX la Austria de Metternich reconstruyó el
Concierto de Europa, y la Alemania de Bismarck lo desmanteló, convirtiendo la diplomacia europea en un frío
juego de política del poder.

En el siglo XX, ningún país ha influido tan decisivamente en las relaciones internacionales, y al mismo
tiempo con tanta ambivalencia, como los Estados Unidos. Ninguna sociedad ha insistido con mayor firmeza en
lo inadmisible de intervención en los asuntos internos de otros Estados, ni ha afirmado más apasionadamente
que sus propios valores tenían aplicación universal. Ninguna nación ha sido más pragmática en la conducción
cotidiana de su diplomacia, ni más ideológica en la búsqueda de sus convicciones morales históricas. Ningún
país se ha mostrado más renuente a aventurarse en el extranjero, mientras formaba alianzas y compromisos
de alcance y dimensiones sin precedente.

Las singularidades que los Estados Unidos se han atribuido durante toda su historia han dado origen a
dos actitudes contradictorias hacia la política exterior. La primera es que la mejor forma en que los Estados
Unidos sirven a sus valores es perfeccionando la democracia en el interior, actuando así como faro para el resto
de la humanidad; la segunda, que los valores de la nación le imponen la obligación de hacer cruzada por ellos
en todo el mundo. Desgarrado entre la nostalgia de un pasado prístino y el anhelo de un futuro perfecto, el
pensamiento norteamericano ha oscilado entre el aislacionismo y el compromiso, aunque desde el fin de la
segunda Guerra Mundial hayan predominado las realidades de la interdependencia.

Ambas escuelas de pensamiento -de los Estados Unidos como faro y de los Estados Unidos como
cruzado- consideran normal un orden global internacional fundamentado en la democracia, el libre comercio y
el derecho internacional. Como tal sistema no ha existido nunca, a menudo su evocación les parece utópica,
por no decir ingenua, a otras sociedades. Y sin embargo, el escepticismo extranjero nunca hizo mella en el
idealismo de Woodrow Wilson, Franklin Roosevelt o Ronald Reagan o, de hecho, de ningún otro de los presi-
dentes norteamericanos del siglo XX. Si algo ha hecho, ha sido intensificar la fe del país en que es posible
superar la historia, y que si el mundo realmente desea la paz, tendrá que aplicar las prescripciones morales de
los Estados Unidos.

Ambas escuelas de pensamiento son producto de la experiencia norteamericana. Aunque han existido
otras repúblicas, ninguna fue creada conscientemente para encarnar la idea de libertad. La población de ningún
otro país decidió encabezar un nuevo continente y civilizar sus regiones despobladas en nombre de la libertad
y la prosperidad para todos. Así, ambos enfoques, el aislacionista y el misionero –tan contradictorios en apa-
riencia- reflejaron una fe común subyacente: que los Estados Unidos poseían el mejor sistema de gobierno del
mundo, y que el resto de la humanidad podría alcanzar la paz y la prosperidad abandonando la diplomacia
tradicional y adoptando la reverencia de los norteamericanos al derecho internacional y la democracia.

El paso de los Estados Unidos por la política internacional ha representado el triunfo de la fe sobre la
experiencia. Desde que los Estados Unidos entraron en la arena de la política mundial, en 1917, han sido tan
predominantes en su fuerza, y por ello tan convencido de lo justo de sus ideales, que los principales acuerdos
internacionales de este siglo han sido encarnaciones de los valores norteamericanos: desde la Sociedad de
Naciones y el Pacto Kellogg-Briand hasta la Carta de las Naciones Unidas y el Acta Final de Helsinki. El desplo-
me del comunismo soviético fue como la confirmación intelectual de los ideales norteamericanos, e irónica-
mente puso a los Estados Unidos ante el tipo de mundo del que habían estado tratando de escapar a lo largo de
su historia. En el orden internacional naciente, ha resurgido el nacionalismo. Las naciones han buscado su
propio interés con mayor frecuencia que los principios elevados, y han competido, más que cooperado, Nada
nos indica que esta antiquísima conducta haya cambiado, ni que probablemente cambie en los decenios que se
avecinana.

Lo que sí es nuevo en el naciente orden mundial es que, por vez primera, los Estados Unidos no
pueden retirarse del mundo ni tampoco dominarlo. Esta nación no puede modificar la forma en que ha conce-
bido su papel a lo largo de su historia, ni lo desea. Cuando los Estados Unidos entraron en la arena internacional
eran jóvenes y robustos, y tenían la fuerza necesaria para hacer que el mundo adoptara su visión de las
relaciones internacionales. Al término de la segunda Guerra Mundial, en 1945, los Estados Unidos eran tan
poderosos (en cierto momento, casi 35% de la producción económica mundial era norteamericana), que pare-
ció que estaban destinados a modelar el mundo de acuerdo con sus preferencias.

John F. Kennedy declaró confiado, en 1961, que los Estados Unidos eran tan fuertes que “pagarían
cualquier precio, soportarían cualquier carga” por asegurar el triunfo de la libertad. Tres decenios después los
Estados Unidos no se encuentran en la misma posición para insistir en la realización inmediata de todos sus
deseos. Otros países han llegado a la categoría de grandes potencias. Hoy, los Estados Unidos se enfrentan al
desafío de alcanzar sus metas por etapas, cada una de las cuales es una amalgama de valores norteamerica-
nos y necesidades geopolíticas. Una de las nuevas necesidades es que un mundo que abarca varios Estados
de fuerzas comparables debe fundamentar su orden en algún concepto del equilibrio... idea con la que nunca
se han sentido cómodos los Estados Unidos.

Cuando el pensamiento norteamericano sobre política exterior y las tradiciones diplomáticas europeas
se encontraron e la Conferencia de la Paz de París, en 1919 saltaron a la vista sus diferencias en experiencia
histórica. Los dirigentes europeos intentaron renovar el sistema existente, según métodos ya familiares, los
pacificadores norteamericanos creyeron que la Gran Guerra no era el resultado de intratables conflictos
geopolíticos, sino de ñ las deficientes prácticas europeas. En sus célebres Catorce Puntos Woodrow Wilson
dijo a los europeos que en lo sucesivo el sistema internacional no debía basarse en el equilibrio del poder, sino
en la autodeterminación étnica, que su seguridad no debía depender de alianzas militares, sino de una seguri-
dad colectiva, y que su diplomacia ya no debía ser dirigida en secreto por expertos, sino con base en “acuerdos
abiertos, a los que se haya llegado sin reserva”. Era claro que Wilson no había llegado a discutir tanto sobre las
condiciones necesarias para poner fin a una guerra ni para restaurar el orden internacional, sino para reformar
todo un sistema de relaciones internacionales tal como se había practicado durante casi tres siglos.

Todo el tiempo que los norteamericanos han estado reflexionando sobre la política exterior han achaca-
do las congojas de Europa al sistema de equilibrio del poder. Y desde que Europa empezó a preocuparse por la
política exterior norteamericana, los dirigentes europeos han visto con malos ojos la autodesignada misión
norteamericana de implantar una reforma global. Cada bando se ha comportado como si el de enfrente hubiese
escogido a voluntad su modo de conducta diplomática y hubiese podido –de haber sido más sabio y menos
belicoso- seleccionar algún otro método mejor.

De hecho, tanto el enfoque norteamericano como el europeo sobre política exterior fueron productos
de sus propias circunstancias peculiares. Los norteamericanos habitaban un continente casi desierto, protegi-
do contra las potencias depredadoras por dos vastos océanos, y teniendo por vecinos a países débiles. Como
los Estados Unidos no se enfrentaban a ninguna potencia que hubiese que contrapesar, difícilmente se habrían
preocupado por los desafíos del equilibrio aun si sus dirigentes hubiesen tenido la extravagante idea de repro-
ducir las condiciones de Europa en un pueblo que había dado la espalda a Europa.

Los angustiosos dilemas de la seguridad que atormentaron a las naciones europeas casi no tocaron a
los Estados Unidos durante 150 años. Y cuando lo hicieron, los Estados Unidos participaron dos veces en
guerras mundiales iniciadas por las naciones de Europa. Y en cada caso, cuando los Estados Unidos intervi-
nieron, el equilibrio del poder ya había dejado de funcionar y suscitado está paradoja: que el equilibrio del
poder, desdeñado por casi todos los norteamericanos, de hecho garantizó la seguridad de los Estados Unidos
mientras funcionó tal como se había diseñado, y que fue su desplome el que atrajo a los Estados Unidos al
ámbito de la política internacional.

Las naciones europeas no eligieron el equilibrio del poder como medio para regular sus relaciones por
una belicosidad innata o por un amor –muy del Viejo Mundo- a la intriga. Si la insistencia en la democracia y en
el derecho internacional fue producto del sentido norteamericano de seguridad, la diplomacia europea se forjó
en la escuela de los duros golpes.

Europa se enfrascó en la política del equilibrio del poder cuando se desplomó su primera elección (el
sueño medieval de un imperio universal), y de las cenizas de aquella antigua aspiración surgió un puñado de
Estados de fuerza casi igual. Cuando diversos Estados así constituidos tienen que enfrentarse entre sí, sólo
hay dos resultados posibles: o bien un Estado se vuelve tan poderoso que domina a todos los demás y crea un
imperio, o ningún Estado es lo bastante poderoso para alcanzar esta meta. En el último caso, las pretensiones
del miembro más agresivo de la comunidad internacional son mantenidas a raya por una combinación de los
demás, en otras palabras, por el funcionamiento del equilibrio del poder.

El sistema del equilibro del poder no se proponía evitar crisis, y ni siquiera guerras. Creíase que, cuan-
do funcionaba debidamente, limitaba la capacidad de unos Estados para dominar a otros y, a la vez, el alcance
de los conflictos. Su meta no era tanto la paz cuanto la estabilidad y la moderación. Por su definición misma,
una disposición de equilibrio del poder no puede satisfacer por completo a cada miembro del sistema interna-
cional; cuando mejor funciona es cuando mantiene la insatisfacción por debajo del nivel en que la parte ofen-
dida trataría de alterar el orden internacional.

A menudo, los teóricos del equilibrio del poder nos dan las impresión de que ésta es la forma natural de
las relaciones internacionales. De hecho, sólo rara vez han existido sistemas de equilibrio del poder en la
historia humana. El continente americano nunca ha conocido uno, ni tampoco el territorio de la China actual
desde fines del periodo de los Estados guerreros, hace más de 2000 años. Para la mayor parte de la humani-
dad y en los más largos periodos de la historia, el imperio ha sido el típico modo de gobierno. Los imperios no
tienen ningún interés en operar dentro de un sistema internacional; aspiran a ser ellos el sistema internacional.
Los imperios no necesitan un equilibro del poder.. Así es como los Estados Unidos han dirigido su política
exterior en América, y China durante la mayor parte de su historia en Asia.

En Occidente, los únicos ejemplos de eficientes sistemas de equilibrio del poder los hubo entre las
ciudades –Estados de la antigua Grecia y de la Italia renacentista, y el sistema de Estados europeos que surgió
de la Paz de Westfalia en 1648. El rasgo distintivo de estos sistemas consistía en elevar un hecho de la vida –
la existencia de cierto número de Estados de fuerzas sustancialmente equiparables- a la categoría de principio
rector del orden mundial.

En su aspecto intelectual, el concepto de equilibrio del poder reflejó las convicciones de todos los
principales pensadores políticos de la Ilustración. A su parecer, el universo, incluso la esfera política, operaba
según ciertos principios racionales que se equilibraban entre sí. Las acciones aparentemente fortuitas de hom-
bres razonables tenderían en su totalidad al bien común, aunque la prueba de esta proposición resultara elusiva
en el siglo de conflictos casi constantes que siguió a la Guerra de los Treinta Años.

Adam Smith, en La riqueza de las naciones, sostuvo que una “una mano invisible” destilaría un bienes-
tar económico general, a partir de acciones económicas individuales egoístas,. En los documentos de El fede-
ralista, Madison afirmó que, en una república lo bastante grande, las diversas “facciones” políticas, cada una de
las cuales buscaba egoístamente su propio interés, forjarían, mediante una especie de mecanismo automático,
la debida armonía doméstica. Los conceptos de separación de poderes y de frenos y equilibrios, concebidos
por Montequieu y encarnados en la Constitución norteamericana, reflejaron una opinión idéntica. El propósito
de la separación de poderes era evitar el despotismo, no lograr un gobierno armonioso, cada rama del gobier-
no, favoreciendo sus propios intereses, pondría freno a los excesos, sirviendo así al bien común. Los mismos
principios se aplicaron a los asuntos internacionales. Suponíase que cada Estado, en la consecución de sus
propios intereses egoístas, contribuiría al progreso, como si alguna mano invisible estuviese garantizando que
la libertad de elección para cada Estado sirviera al bien común.

Durante más de un siglo, esta esperanza pareció realizarse. Tras las dislocaciones causadas por la
Revolución francesa y las guerras napoleónicas, los dirigentes de Europa restauraron el equilibrio del poder en
el Congreso de Viena en 1815 y redujeron su brutal dependencia de la fuerza, tratando de moderar la conducta
internacional por medio de nexos morales y jurídicos. Y sin embargo, al finalizar el siglo XIX, el sistema europeo
de equilibrio del poder retornó a los principios de la política del poder, y en un medio mucho más implacable.
Eliminar al adversario se volvió el método habitual de la diplomacia, y llevó a una prueba de fuerza tras otra. Por
último, en 1914 surgió una crisis ante la que nadie retrocedió. Europa nunca recuperó por completo el liderazgo
mundial tras la catástrofe de la primera Guerra Mundial. Los Estados Unidos surgieron como el actor dominan-
te, pero Woodrow Wilson pronto puso en claro que su país se negaba a jugar, según las reglas europeas.

En ningún momento d su historia han participado los Estados Unidos en un sistema de equili-
brio del poder. Antes de las dos guerras mundiales se beneficiaron del funcionamiento del equilibrio del poder
sin verse atrapados en sus maniobras, mientras se daban el lujo de censurarlo a su gusto. Durante la Guerra
Fría, los Estados Unidos participaron en una lucha ideológica, política y estratégica con la Unión Soviética, en
que un mundo de dos potencias operaba siguiendo principios totalmente distintos de los de un sistema de
equilibrio del poder. En un mundo con predominio de dos potencias, nadie puede decir que el conflicto condu-
cirá al bien común, todo lo que gane un bando lo perderá el otro. La victoria sin guerra fue, de hecho, lo que los
Estados Unidos lograron en la Guerra Fría, victoria que ahora los ha obligado a enfrentarse al dilema que
describió George Bernard Shaw, “Hay dos tragedias en la vida. Una consiste en no lograr lo que más se desea.
La otra, en lograrlo”

Los dirigentes norteamericanos han dado por sentados sus valores, hasta tal punto que rara
vez reconocen lo muy revolucionarios y perturbadores que estos valores pueden parecerles a otros. Ninguna
otra sociedad ha afirmado que los principios de la conducta ética se aplican a la conducta internacional, de igual
manera que a la individual: concepto exactamente opuesto a la raison d’etat de Richelieu. Los Estados Unidos
han sostenido que prevenir la guerra es un desafío tanto jurídico como diplomático, y que no se resisten al
cambio como tal, sino al método de cambio, especialmente al empleo de la fuerza. Un Bismarck o un Disraeli
habría ridiculizado la idea de que la política exterior consiste más en el método que en la sustancia, si es que en
realidad la hubiese comprendido. Ninguna nación se ha impuesto a sí misma las exigencias morales que los
Estados Unidos se han impuesto, y ningún país se ha atormentado tanto por el divorcio entre sus valores
morales, que por definición son absolutos, y la imperfección inherente a las situaciones concretas a las que
deben aplicarse.

Durante la Guerra Fría, el enfoque exclusivo norteamericano en la política exterior fue notable-
mente apropiado para el desafío del momento. Había un profundo conflicto ideológico, y sólo un país, los
Estados Unidos, poseía todos los medios –políticos, económicos y militares- necesarios para organizar la
defensa del mundo no comunista. Una nación que se encuentra en esta posición puede insistir en sus ideas, y
a menudo puede eludir el problema al que se enfrentan los estadistas de sociedades menos favorecidas: que
sus medios los obligan a buscar metas menos ambiciosas que sus esperanzas, y que sus circunstancias les
exigen enfocar incluso estas metas por etapas.

En el mundo de la Guerra Fría, los conceptos tradicionales del poder ya casi se habían desmo-
ronado. La mayor parte de la historia ha mostrado una síntesis de fuerza militar, política y económica, que en
general ha demostrado ser simétrica. En el período de la Guerra Fría, los diversos elementos del poder se
volvieron claramente distintos. La Unión Soviética era una superpotencia militar, y al mismo tiempo un enano
económico. También era posible que un país fuese un gigante económico, pero insignificante en lo militar,
como era el caso de Japón.

En el mundo posterior a la Guerra Fría es probable que los diversos elementos se vuelvan más
congruentes y simétricos. El relativo poderío militar de los Estados Unidos declinará paulatinamente. La ausen-
cia de un adversario manifiesto producirá una presión interna, que exigirá transferir recursos de la defensa a
otras prioridades, proceso que ya ha comenzado. Cuando ya no hay una sola amenaza y cada país ve sus
peligros desde su propia perspectiva nacional, aquellas sociedades que se han cobijado bajo la protección
norteamericana se sentirán impelidas a asumir mayor responsabilidad por su propia seguridad. De esta mane-
ra, la operación del nuevo sistema internacional avanzará hacia un equilibrio, incluso en el ámbito militar, aun-
que hayan de transcurrir varios decenios para que se llegue a ese punto. Dichas tendencias serán aún más
pronunciadas en la economía, donde el predominio norteamericano ya va declinando y donde se ha vuelto
menos peligroso desafiar a los Estados Unidos.

El sistema internacional del siglo XXI quedará señalado por una aparente contradicción: por
una parte, fragmentación; por la otra, creciente globalización. En el nivel de las relaciones entre Estados, el
nuevo orden se parecerá más al sistema de Estados europeos de los siglos XVIII y XIX que a las rígidas pautas
de la Guerra Fría. Contendrá al menos seis grandes potencias –los Estados Unidos, Europa, China, Japón,
Rusia y probablemente la India -, así como toda una pléyade de países de mediano tamaño y mas pequeños. Al
mismo tiempo, las relaciones internacionales se han vuelto por vez primera auténticamente globales. Las
comunicaciones son instantáneas; la economía mundial opera de una manera simultánea en todos los conti-
nentes. Ha aflorado todo un conjunto de problemas a los que sólo se puede hacer frente en escala universal,
como la proliferación nuclear, los problemas ambientales, la explosión demográfica y la interdependencia eco-
nómica.

Para los Estados Unidos, conciliar valores diferentes y experiencias históricas muy diversas
entre países de importancia comparable constituirá una experiencia nueva y una considerable desviación, tanto
del aislamiento del siglo pasado como de la hegemonía de facto de la Guerra Fría, en formas que este libro
intenta iluminar, Asimismo, los otros actores importantes tienen dificultades para adaptarse al incipiente orden
mundial.

Europa, única región del mundo moderno que ha impuesto un sistema multiestatal, inventó los
conceptos de nación –Estado, soberanía y equilibrio del poder. Estas ideas dominaron los asuntos internacio-
nales durante casi tres siglos. Pero ninguno de los antiguos practicantes europeos de la raison d’etat es hoy lo
bastante fuerte para desempeñar un papel principal en el naciente orden internacional. Están tratando de com-
pensar esta relativa debilidad creando una Europa unificada, esfuerzo que absorbe gran parte de sus energías.
Pero aunque lo lograran, no tendrían a mano lineamientos automáticos para dirigir una Europa unificada en el
escenario global, ya que nunca antes existió tal entidad política.

A lo largo de su historia, Rusia ha constituido un caso especial. Llegó tarde al escenario europeo –
mucho después de que Francia y la Gran Bretaña ya se habían consolidado- y parecía que ninguno de los
principios tradicionales de la diplomacia europea podía aplicársele. Colindando con tres distintas esferas cultu-
rales –Europa, Asia y el mundo musulmán -, Rusia contenía poblaciones de cada una, y por tanto nunca fue un
Estado nacional en el sentido europeo de este concepto. Cambiando constantemente de forma a medida que
sus gobernantes se anexaban territorios contiguos, Rusia era un imperio fuera de toda escala en comparación
con cualquiera de los países europeos. Más aún: con cada nueva conquista el carácter del Estado se modifica-
ba, al anexarse otro grupo étnico novísimo, turbulento y no ruso. Esta fue una de las razones de que Rusia
sintiera obligada a mantener ejércitos enormes, cuyas dimensiones no tenían la menor relación con ninguna
amenaza externa creíble contra su seguridad.

Desgarrando entre la obsesiva inseguridad y su celo proselitista, entre las exigencias de Europa y las
tentaciones de Asia, el Imperio ruso siempre desempeño un papel en el equilibrio europeo, pero emocionalmente
jamás formó parte de él. Las exigencias de la conquista y las de la seguridad se mezclaron en la mente de los
dirigentes rusos. Desde el Congreso de Viena, el Imperio ruso ha llevado sus fuerzas militares a suelos extran-
jeros más a menudo que ninguna otra gran potencia. Los analistas suelen explicar el expansionismo ruso
diciendo que se debe al sentimiento de inseguridad. Pero los escritores rusos han justificado más a menudo el
avance ruso por el exterior diciendo que se trata de una vocación mesiánica. Rusia, sobre la marcha, rara vez
mostró tener noción de límites; cuando se ha visto rechazada, se ha encontrado en un moroso resentimiento.
Durante la mayor parte de su historia, ha sido como una causa en busca de la oportunidad para lograr sus
objetivos expansionistas.

La Rusia poscomunista se encuentra dentro de límites que no reflejan ningún precedente histórico.
Como Europa, tendrá que dedicar gran parte de su energía a redefinir su propia identidad. ¿Intentará retornar
a su ritmo histórico y restaurar el Imperio perdido? ¿Desplazará su centro de gravedad hacia el Este y se
convertirá en participante más activo en la diplomacia asiática? ¿Según qué principios y métodos reaccionara
a los disturbios que hay en torno de sus fronteras, especialmente en el inestable Medio Oriente? Rusia será
siempre esencial para el orden mundial y, en la inevitable confusión asociada a la respuesta a estas preguntas,
será una amenaza potencial para él.

También China se enfrenta a un orden mundial que es nuevo para ella. Durante 2000 años, el Imperio
chino había unido a su mundo bajo un solo régimen imperial. Desde luego, en ocasiones ese régimen se había
tambaleado. En China se sucedían guerras con no menor frecuencia que en Europa. Pero, puesto que en
general se suscitaban entre contendientes por la autoridad imperial, tenían más carácter de guerras civiles que
de guerras internacionales y, tarde o temprano, invariablemente hacían surgir algún nuevo poder central.

Antes del siglo XIX, China nunca había tenido un vecino capaz de desafiar su preeminencia, y jamás
imaginó que pudiera surgir semejante Estado. Conquistadores llegados del exterior derrocaron dinastías chi-
nas sólo para ser absorbidos por la cultura china, a tal grado que continuaban con las tradiciones del Reino
Medio. El concepto de la soberana igualdad de Estados no existía en China; los extranjeros eran considera-
dos bárbaros, y relegados a una condición de tributarios: así fue recibido el primer enviado británico a Beijing,
en el siglo XVIII. China no se dignaba enviar embajadores al exterior, pero no le parecía mal valerse de
bárbaros lejanos para vencer a los más cercanos. Sin embargo, ésta era una estrategia para casos de urgen-
cia, no un sistema operativo cotidiano como el equilibrio del poder europeo, y no produjo la clase de estableci-
miento diplomático permanente que sería característico de Europa. Después que China pasó a ser un humilla-
do súbdito del colonialismo europeo en el siglo XIX, sólo recientemente resurgió –desde la segunda Guerra
Mundial –para convertirse en un mundo multipolar, sin precedente en su historia.

También Japón se había mantenido ajeno a todo contacto con el mundo exterior. Durante 500 años,
antes que fuese abierto, por la fuerza, por el comodoro Matthew Perry, en 1854, Japón ni siquiera se había
dignado enfrentar a unos bárbaros contra otros ni inventar relaciones tributarias, como lo hicieron los chinos.
Aislado del mundo exterior, Japón se enorgullecía. de sus costumbres únicas, enriquecía su tradición militar
mediante la guerra civil y fundamentaba su estructura interna en la convicción de que su cultura propia era
impermeable a toda influencia externa superior a ella y que, a la postre, acabaría por vencerla, en vez de
absorberla.

En la Guerra Fría, cuando la Unión Soviética constituía la amenaza dominante a la seguridad, Japón
logró identificar su política exterior con la de los Estados Unidos, situados a miles de kilómetros. El nuevo orden
mundial, con su multiplicidad de desafíos, casi ciertamente obligará a un país tan orgulloso de su pasado a
reexaminar su dependencia de un solo aliado. Japón tendrá que volverse más sensible al equilibrio asiático del
poder de lo que pueden hacerlo los Estados Unidos, en un hemisferio distinto y de cara a tres direcciones: al
otro lado del Atlántico, al otro lado del Pacífico y hacia la América del Sur. China, Corea y el sudeste de Asia
adquirirán para Japón una significación totalmente distinta de la que tendrán para los Estados Unidos, e inau-
gurarán una política exterior japonesa más autónoma y más confiada en sí misma.

En cuanto a la India, que hoy está surgiendo como la gran potencia del Asia meridional, su política
exterior es, en muchos aspectos, el último vestigio del clímax del imperialismo europeo, imbuida por las tradi-
ciones de una cultura antiquísima. Antes de que llegaran los ingleses, el subcontinente no había sido goberna-
do, durante milenios, como una sola unidad política. La colonización británica fue consumada con escasas
fuerzas militares porque, al principio, la población local las vio como el remplazo de un conjunto de conquista-
dores por otro. Pero después de establecer un gobierno unificado, el Imperio británico fue socavado por los
mismos valores de gobierno popular y nacionalismo cultural que había llevado a la India. Y sin embargo, como
nación- Estado, la India es una recién llegada. Concentrada en el esfuerzo por alimentar a su vasta población,
la India participó en el movimientos de los “países no alineados” durante la Guerra Fría. Pero aún tiene que
adoptar un papel proporcional a sus dimensiones en el escenario político internacional.

Vemos, en efecto, que ninguno de los países más importantes que deben construir un nuevo orden
mundial ha tenido alguna experiencia en el sistema multiestatal que hoy está surgiendo. Nunca antes hubo que
formar un nuevo orden mundial con base en tantas y tan diferentes percepciones, mi en escala tan global.
Tampoco tuvo que combinar ningún orden anterior los atributos de los sistemas históricos de equilibrio de
poderes con la opinión democrática global y con la formidable tecnología del periodo contemporáneo.

En retrospectiva, todos los sistemas internacionales parecen haber tenido una inevitable simetría. Una
vez establecidos, resulta difícil imaginar cómo habría evolucionado la historia si se hubiesen tomado otras
decisiones o, en realidad, si hubiese sido posible tomar otras decisiones. Cuando acaba de surgir un orden
internacional, muchos caminos pueden abrirse ante él. Pero cada decisión limita el universo de las otras opcio-
nes. Y como la complejidad inhibe la flexibilidad, las primeras decisiones son especialmente cruciales. Que un
orden internacional sea relativamente estable, como el que surgió del Congreso de Viena, o sumamente
inestable, como los que brotaron de la Paz de Westfalia y del Tratado de Versalles, dependerá del grado en que
concilie lo que hace que las sociedades constitutivas se sientan seguras con lo que consideren justo.

Los dos sistemas internacionales que fueron más estables –el del Congreso de Viena y el dominado
por los Estados Unidos después de la segunda Guerra Mundial –tuvieron de ventaja de contar con percepcio-
nes uniformes. Los estadistas de Viena fueron aristócratas, que veían con los mismos ojos las cosas intangibles
y estaban de acuerdo en las cosas fundamentales; los dirigentes norteamericanos que forjaron el mundo de la
posguerra procedían de una tradición intelectual de extraordinaria coherencia y vitalidad.

El orden que hoy está surgiendo deberán edificarlo estadistas que representan culturas sumamente
distintas. Administran enormes burocracias de tal complejidad que, a menudo, la energía de estos estadistas se
gasta más atendiendo a la maquinaria administrativa que definiendo un propósito. Han llegado a la cumbre del
poder por unas cualidades que no siempre son las necesarias para gobernar y son aún menos apropiadas para
edificar un orden internacional. Y el único modelo que tenemos de un sistema multiestatal fue construido por
las sociedades occidentales, que muchos de los participantes podrían repudiar.

Sin embargo, el ascenso y la caída de anteriores órdenes mundiales fundamentados en muchos

Estados –desde la Paz de Westfalia hasta nuestra época- es la única experiencia en que podemos basarnos al
tratar de comprender los desafíos a los que se enfrentan los estadistas contemporáneos. El estudio de la
historia no nos ofrece un manual de instrucciones que pueda aplicarse automáticamente; la historia enseña por
analogía, dándonos luz sobre las probables consecuencias de situaciones comparables. Mas cada generación
deberá determinar por sí misma cuáles circunstancias de hecho son comparables.

Los intelectuales analizan las operaciones de los sistemas internacionales; los estadistas los constru-
yen. Y hay una gran diferencia entre la perspectiva de un analista y la de un estadista. El analista puede elegir
el problema que desee estudiar, mientras que los problemas del estadista se le imponen. El analista puede
dedicar todo el tiempo que juzgue necesario para llegar a una conclusión clara; para el estadista, el desafío
abrumador es la presión del tiempo. El analista no corre riesgos. Si sus conclusiones resultan erróneas, podrá
escribir otro tratado. Al estadista sólo se le permite una conjetura, sus errores son irreparables. El analista
dispone de todos los hechos; se le juzgará por su poder intelectual. El estadista debe actuar basado en evalua-
ciones que no pueden demostrarse en el momento en que las está haciendo; será juzgado por la historia según
la sabiduría con que se haya enfrentado al cambio inevitable y, ante todo, por lo bien que haya conservado la
paz. Por todo ello, examinar cómo los estadistas se han enfrentado al problema del orden mundial – que
funcionó bien, o qué no funcionó, y por qué –no es el fin de comprender la diplomacia contemporánea, aunque
sí pueda se su principio.
 JAVIER PEREZ DE CUELLAR

MANUAL

DE DERECHO

DIPLOMATICO

FONDO DE CULTURA ECONOMICA

MEXICO

CAPÍTULO I

1.Etimología de la palabra diplomacia. 2. Diferencias con la política internacional y la diplomacia. 3. Fuentes.

3ª. Codificación. 3b. Convención de Viena de 1961. 3c. Relación con otras disciplinas. 4. Definición

1.Existen tres explicaciones etimológicas de la palabra diplomacia: el término griego “diploma” con el sentido de
“doblar” que se aplicaba al documento plegado en forma de tablillas que emitían los Soberanos para presentar
sus emisarios; el mismo término con el significado de “duplicado” o copia de un documento de acreditación, que
el emisario guardaba o entregaba al destinatario y cuyo original quedaba en poder del Príncipe; y el de dos
hojas juntas con acreditación e instrucciones. Sean cual fuere el significado, observamos que el Derecho Diplo-
mático, hasta por su etimología, tiene un carácter formal, por lo que puede afirmarse que su verdadera materia
es adjetiva, de aplicación de determinados usos y normas del Derecho Internacional. Ese carácter no disminu-
ye en absoluto su importancia y pertinencia.

2. Conviene diferenciar el Derecho Diplomático de la política exterior y de la diplomacia propiamente dicha, con
las cuales, sin embargo, está indisolublemente ligado. Mientras que la política exterior es el conjunto de posicio-
nes y acciones que adopta un Estado en su relación con otros Estados o en el seno de organismos internacio-
nales con la finalidad de preservar su seguridad, sus intereses e influencia y la diplomacia es el arte de poner
apropiadamente en práctica esa política exterior, el Derecho diplomático es el estudio de las normas y usos
que regulan las relaciones formales entre los Estados y en el seno de los organismos internacionales
intergubernamentales.

3.Además, por cierto, de los principios generales del Derecho, la primera y más antigua fuente del Derecho
Diplomático es la costumbre, como lo es también del Derecho Internacional, pues ambos surgieron de la nece-
sidad de que los Estados convivieran dentro de una comunidad, muchos de cuyos usos no eran obligatorios, En
efecto, el Derecho Diplomático continúa siendo consuetudinario, aunque cada vez en proporción menor. Así lo
reconoce el preámbulo de la Convención de Viena de 1961 al reafirmar que las reglas del Derecho Internacio-
nal consuetudinario debe seguir rigiendo las cuestiones que no están reguladas por sus disposiciones.
Dentro del mismo orden de ideas, la reciprocidad, que, como veremos, es el principio por el cual el
Estado receptor acuerda a los agentes diplomáticos extranjeros el mismo tratamiento que se concede a sus
propios agentes en el Estado acreditante –constituye fuente de Derecho Diplomático, ya que a través de ella es
posible crear, enmendar o consolidar usos diplomáticos.
Son igualmente fuentes de nuestra disciplina los convenios bilaterales por los cuales dos países se
conceden recíprocamente tratamiento favorable sobre determinado aspecto de sus relaciones diplomáticas, y
los convenios multilaterales, como son el Reglamento de Viena de 1815 –documento fundamental de la diplo-
macia clásica- el de La Habana de 1928, de alcance regional, y el d Viena de 1961 (Convenio de Viena), la
Convención acerca de las Misiones Especiales de 1969 y la Convención respecto a la prevención y castigo de
personas internacionalmente protegidas, influyendo a los agentes diplomáticos, de 1973, estas tres últimas de
alcance plenamente internacional. Las referidas convenciones constituyeron muy importantes avances en la
codificación del Derecho Diplomático, codificación que, por lo demás es progresiva, en el sentido que es sus-
ceptible de adaptares a todo nuevo cambio en el campo de las relaciones internacionales.
 Debemos citar asimismo las obras de los tratadistas de Derecho Internacional y, sobre todo, las que
aparecieron a mediados del siglo pasado, cuando se comenzó a considerar el Derecho Diplomático como
materia autónoma. Dentro de esas obras hay que incluir importantes ensayos de codificación de las normas
diplomáticas: el de Bluntschli en 1868, el de Pessoa en 1911, el Reglamento de Cambridge en 1929 y el de
Harvard en 1932. El derecho interno es también fuente de esta disciplina, dado que la Constitución del Estado,
los reglamentos sobre ceremonial, privilegios concedidos a los diplomáticos, y la organización del servicio
exterior de cada país, contienen normas referentes a las relaciones entre los Estados. Son igualmente fuente
del Derecho Diplomático las decisiones judiciales internas o internacionales cuando interpretan normas positi-
vas y constituyen así jurisprudencia. Finalmente, lo son los documentos de Cancillería o correspondencia diplo-
mática en lo que se hallan, por decirlo así, sedimentados, la práctica y los llamados precedentes diplomáticos.

3ª. La codificación del Derecho Diplomático es el esfuerzo de consolidación de las normas establecidas por la
costumbre o por las convenciones bilaterales y su adaptación a las primeras necesidades de la comunidad
internacional. La primera codificación se produjo en el Congreso de Viena de 1815, cuyo Anexo XVII plasmó
reglas de clasificación y de precedencias de agentes diplomáticos con aplicación plurinacional; la segunda con
el Protocolo de Aquisgrán de 1818, que incluyó en la clasificación de los agentes a los Ministros residentes. El
primer desarrollo orgánico lo constituyo la Convención sobre Funcionarios Diplomáticos firmada en La Habana
dentro del marco de VI Conferencia Interamericana de 1928, seguido, en 1961, por la Convención de Viena
que, por ser casi universalmente admitida, es el esfuerzo más importante de codificación.

3b. La primera tentativa de establecer reglas aplicables a las relaciones diplomáticas, luego de las muy limita-
das del Congreso de Viena, se produjo en la Sociedad de Naciones de 1927, pero su Asamblea la abandonó en
1930 por considerar que sería difícil llevarla a bien. Sólo en 1952, por iniciativa de Yugoslavia y debido en parte
a la situación internacional surgida de la guerra fría, la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Reso-
lución 685, de 5 de diciembre de ese año, encargó a la Comisión de Derecho Internacional que procediera a la
codificación en materia de relaciones e inmunidades diplomáticas. Cuando la comisión de Derecho Internacio-
nal concluyó su proyecto, lo presentó a los países miembros de las Naciones Unidas para que hicieran obser-
vaciones y comentarios. Recabados éstos, la Asamblea General, por Resolución 1450 de 7 de diciembre de
1959, dispuso la convocación de una conferencia en Viena, la cual comenzó sus trabajos el 2 de marzo de 1961
y los concluyó con la aprobación unánime de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas el 18 de
abril de 1961.
La Convención es el avance más importante en la codificación del Derecho Diplomático y del Interna-
cional en general. En efecto, ese instrumento, que a diferencia de la Convención de La Habana, es de carácter
universal por haber sido ratificada por la casi totalidad de los Estados, tiene el mérito de enmendar y codificar
usos y costumbres que hasta entonces estaban dispersos, confusos, o impugnados o controvertidos y de
introducir nuevas y necesarias prácticas y convertir el todo en normas de derecho positivo, prácticamente en un
código de relaciones internacionales. Además, la Conferencia redactó un protocolo facultativo sobre controver-
sias relativas a la interpretación o aplicación de la Convención según el cual las partes pueden someterlas a la
Corte Internacional de Justicia y en determinadas condiciones al arbitraje o a la conciliación. La Convención
entró en vigor el 24 de abril de 1964.
No obstante, creemos que es un vació de la Convención de Viena el que no contemple sanción alguna
en caso de incumplimiento o de divergencia en cuanto a sus disposiciones, _Se podría por cierto recurrir, en el
primer caso, a la retorsión, que sería una suerte de reciprocidad negativa que parece estar implícita en su
artículo 47, 2ª; pero hubiera sido preferible que la Convención estableciera el recurso a un tribunal de arbitraje
o a la Corte Internacional de Justicia. Así procedió Estados Unidos en 1979 al denunciar a Irán ante la Corte por
ataque a su representación diplomática en Teherán y detención como rehenes de miembros de la misma.
Con el mismo espíritu codificador se aprobaron, en 1963 la convención sobre Relaciones Consulares;
en 1969 la Convención sobre Misiones Especiales; y en 1975 la convención sobre la representación de los
Estados Unidos en sus relaciones con las organizaciones internacionales de carácter universal, ya menciona-
das en el párrafo 3.

3c. El estudio del Derecho Diplomático –que Pradier Fodéré llamaba “derecho de gentes aplicado”- guarda
relación íntima con el Derecho Internacional, del cual por mucho tiempo ha sido una rama, a tal punto que se
puede considerar que es una suerte de código de procedimientos del Derecho Internacional. Está asimismo
estrechamente vinculado al derecho constitucional, civil, penal, procesal o administrativo, pues
esas disciplinas contienen normas que directa o indirectamente interesan al Derecho Diplomático. Está ligado,
por último, con la historia, particularmente con la historia diplomática, que es también una de sus fuentes.

4. Antes de entrar a una definición de nuestra materia, queremos hacer una precisión acerca del alcance del
Derecho Diplomático. La idea matriz de esta disciplina y el punto de partida de las relaciones internacionales, es
la existencia de un acuerdo formal entre las partes. Así lo reconoce la Convención de Viena de 1961 al enunciar
“el establecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones permanentes se efectúa
por consentimiento mutuo”. Conviene, asimismo, anotar que ese acuerdo es de duración indeterminada pero
que está sujeto, como es natural, a eventuales variaciones en razón de las circunstancias. Debemos, por otra
parte, señalar que el Derecho Diplomático ha adquirido en los últimos años una nueva dimensión, la relación
multilateral. Maresca dice que la razón de esa expansión reside en la indivisibilidad de la cooperación interna-
cional, de la que sus dos órdenes de relaciones (bilateral y multilateral) son la expresión y el instrumento.
Hay muchas definiciones del Diplomático. Unas expresan bien su sentido, mientras que otras definen
más bien a la diplomacia que al Derecho Diplomático.
Pradier Fodéré sostiene que es la “rama del derecho público externo que trata principalmente de la
práctica de las relaciones exteriores de los Estados, de las reglas que presiden las representaciones naciona-
les en el extranjero, de la administración de los negocios internacionales, de la manera de negociar”.
Genet la define como “la rama del derecho público que versa especialmente sobre la práctica y regla-
mentación tanto de las relaciones exteriores de los Estados como de las modalidades de su representación en
el extranjero y que engloba asimismo la administración de los asuntos internacionales y la manera de concluir
las negociaciones”.
La definición de Philippe Cahier es clara y sobria: “El conjunto de normas jurídicas destinadas a regular
las relaciones entre los diferentes órganos de los sujetos de Derecho Internacional encargados temporal o
permanentemente de sus relaciones exteriores”.
Por nuestra parte sugeriríamos una definición simple y sucinta: Es el estudio del conjunto de normas
y usos conexos que rigen las relaciones formales entre los Estados y de éstos con otros sujetos de Derecho
Internacional.
Al decir “normas” nos referimos a las reglamentaciones positivas surgidas del derecho interno o de
acuerdos bilaterales y multilaterales entre estos organismos –sujeto de Derecho Internacional: y al decir “usos”,
a las prácticas consuetudinarias que aún prevalecen entre los Estados. Usamos el calificativo “formales” para
marcar el aspecto, por decirlo así, procesal de nuestra disciplina. Mencionamos a otros sujetos de Derecho
Internacional con el fin de incluir a los organismos internacionales intergubernamentales.

CAPÍTULOIII

12. El Ministro de Relaciones Exteriores: antecedente histórico. 13. Concepto y funciones. 14. Toma de
posesión del cargo y relaciones en el Cuerpo Diplomático. 15. Viajes al exterior. 16. El Ministerio de Rela-
ciones Exteriores. 17. Concepto y Funciones

12. El Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministerio que dirige constituyen un solo órgano de relaciones
internacionales, pero conviene considerarlos separadamente por razones de método. Algunos creen en-
contrar el origen de la función de Ministro de Relaciones Exteriores en el Bajo Imperio, en el llamado
“Preboste del Servicio de diputaciones”, encargado de responder a los escritos de los Soberanos extranje-
ros y de informar acerca de ello al Emperador; y otros en el Califato de Bagdad de los Abarides, una de
cuyas siete ramas de gobierno era el diva-ar-risalet encargado de los documentos externos y del ceremo-
nial. Lo cierto es que durante siglos, la norma general fue el control de las relaciones exteriores por el
Soberano, especialmente en los grandes reinos europeos.
De entre ellos, Inglaterra presenta en el siglo XIII la primera huella de la actual Secretaría de Estado
para Asuntos Exteriores, pero sólo en 1539 aparece con la clara configuración que desde entonces posee.
En España surge con la Instrucción de 1556 que menciona un Secretario de Estado “en los negocios que se
ofrecieron, fuera de los Reinos”, cargo al que fue nombrado Gonzalo Pérez. En Francia existe,
documentalmente, desde 1589, en que el rey Enrique III nombró Secretario de Negocios Extranjeros a
Louis de Revol.
Simultáneamente casi con la aparición del Ministro de Relaciones Exteriores se produjo –como vere-
mos- la de las Misiones permanentes, de las cuales aquél era órgano central de expedición de instruccio-
nes y de recepción de información, en una palabra, de coordinación de la actividad diplomática del Estado.

13. El Ministro de Relaciones Exteriores es el colaborador y ejecutor del Jefe de Estado o de Gobierno en
lo que respecta a las relaciones internacionales y el intermediario regular entre su gobierno y los gobiernos
extranjeros.
 Sus funciones más características son las siguientes:

• Cooperar con el Jefe de Estado o de Gobierno en la elaboración de la política

exterior.
• Expresar es política ante los gobiernos extranjeros;
• Dirigir el Ministerio de Relaciones Exteriores;
• Recibir a los Jefes de Misión extranjeros y negociar con ellos;
• Negociar y velar por el cumplimiento de los compromisos internacionales;
• Proteger los derechos e intereses del país en el exterior;
• Instruir a los agentes diplomáticos nacionales y proponer al Jefe de Estado, cuando sea el caso,
sus designaciones, promociones, etcétera.

Conviene precisar que si bien teóricamente el Ministro de Relaciones Exteriores compromete al Estado
al tratar con los agentes diplomáticos y otros representantes de Estados extranjeros, cuando suscribe compro-
misos internacionales, debe, en principio, presentar Plenos Poderes del Jefe de Estado –ya que actúa en su
representación.
Las cualidades ideales de este alto dignatario fueron señaladas por el célebre Talleyrand en el elogio
fúnebre del Conde Reinhard, que había sido su sucesor como Ministro de Relaciones Exteriores de Francia: “El
espíritu de observación del señor Reinhard lo había llevado a comprender cuán raro era reunir las cualidades
necesarias a un Ministro de Relaciones Exteriores. Ese ministro en efecto, debe estar dotado de una suerte de
instinto que le advierta de inconveniencia de comprometerse. Tiene que poseer la facultad de mostrarse abierto
permaneciendo impenetrable, de ser reservado mostrando naturalidad y de ser acertado hasta en la selección
de sus distracciones. Su conversación debe ser simple, variada, inesperada, siempre natural y hasta ingenua;
una palabra, no debe dejar ni un momento de ser Ministro de Relaciones Exteriores. Todas estas cualidades,
por raras que sean, no son suficientes si no están respaldadas por la buena fe. Identificado con el honor y el
interés del príncipe, con el amor a la libertad fundada en el orden y en derecho de todos, un Ministro de
Relaciones Exteriores, cuando sabe serlo, se encuentra ubicado en la más bella posición a que un espíritu
elevado puede “pretender”.

14. Es práctica generalmente observada que al asumir funciones, el nuevo Ministro de Relaciones Exteriores lo
ponga en conocimiento de los Jefes de Misión mediante una nota firmada, que debe ser inmediatamente
contestada por éstos.
Luego, a través del Director de Protocolo, el Ministro –cuando es la práctica en el país- señala
el día y la hora en que recibirá la primera visita del Cuerpo Diplomático, durante la cual saluda conjuntamente a
los Jefes de Misión. La visita puede realizarse también individualmente. En ciertos países existió la práctica de
la audiencia semanal o quincenal, que permitía a los Jefes de Misión un contacto periódico con el Ministro y el
trato con él y sus principales colaboradores de los asuntos corrientes. Los Jefes de Misión se entrevistaban con
el Ministro por orden de llegada, pero con preferencia a las categorías superiores sobre las inferiores. La
enorme expansión del Cuerpo Diplomático ha puesto fin a tal costumbre.
Cuando el Ministro es casado, su esposa puede recibir conjunta o separadamente a las esposas de los Jefes
de Misión.
Finalmente, el Ministro debe informar de su dimisión por nota a los Jefes de Misión, que deben contes-
tarla de inmediato, agradeciendo la colaboración y atenciones recibidas del renunciante. Como es natural, tanto
el nombramiento como la dimisión del Ministro de Relaciones Exteriores deben ser comunicados
cablegráficamente a las misiones diplomáticas del país en el exterior.
Lamentablemente, no obstante sus obvias ventajas, muchos de los usos a que hacemos referencia
están desapareciendo por causa de la creciente informalidad que viene observándose en los Ministerios de
Relaciones Exteriores.

15. Aunque no hay una norma establecida al respecto, es indudable que en sus viajes al exterior, hoy tan
frecuentes, el Ministro de Relaciones Exteriores, aparte de seguridades y cortesías de rigor, debe disfrutar de
los mismos privilegios e inmunidades que los Embajadores que le están subordinados en el orden interno, y
sobre los que tiene, naturalmente, precedencia.

16.El Ministerio de Relaciones Exteriores, conjuntamente con el Ministro, de quien recibe direcciones, es un
órgano de las relaciones internacionales, tanto en la formulación cuanto en la ejecución de la política exterior
del Estado. La Convención de Viena en su artículo 41, 2 le acuerda, en los tratos internacionales, una primacía
sobre los otros Ministerios al establecer que la misión diplomática debe tratar todos los asuntos oficiales con el
Ministerio de Relaciones Exteriores del país receptor o por conducto de él, o con el Ministerio que se haya
convenido.
17. Como el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores es una función política cuya tarea principal consiste en
trazar, con el acuerdo del Jefe de Estado o de Gobierno, los grandes lineamientos de la política externa, cuenta
generalmente con el asesoramiento de un funcionario técnico –que a nuestro juicio debería siempre ser un
diplomático profesional- el cual en cierta forma preserva la tradición diplomática del país. Su labor consiste en
coordinar la labor política y administrativa del Ministerio y someter a la consideración del Ministro los asuntos
debidamente ordenados y dictaminados. Ese alto funcionario, que en muchos países equivale a un Vice- Minis-
tro, puede recibir diferentes denominaciones: Vice- Ministro, Secretario General, Director General, Sub- Secre-
tario Permanente. En ciertos países existen cargos de Ministro o Secretario de Estado subordinados al Ministro
titular, para el manejo de determinadas actividades del Ministerio de Relaciones Exteriores, como por ejemplo
el enlace con el Parlamento.
Son reparticiones propias del Ministerio de Relaciones Exteriores: un Departamento o Sub-Secretaría
de Asuntos Políticos, que puede presentarse separado, en uno que atienda al estudio y elaboración de los
temas políticos y en otro que trate, en forma objetiva, del trámite de los asuntos diplomáticos procedentes de o
destinados a las Misiones nacionales y extranjeras y a las otras reparticiones del Estado; un Departamento
Consular, que controla el funcionamiento de las oficinas consulares en el exterior: un Departamento de Orga-
nismos y Conferencias Internacionales, que ha cobrado considerable importancia en esta posguerra por el
desarrollo de la colaboración entre los países en el seno de organizaciones internacionales permanentes y de
conferencias o congresos especiales, cuya actividad requiere constante preparación y estudio; un Departamen-
to Económico y Comercial, que trata de las relaciones económicas internacionales en coordinación con los
ministerios respectivos; un Departamento de Protocolo, que constituye el enlace entre las Misiones diplomáti-
cas extranjeras, el Jefe de Estado y el Ministerio de Relaciones Exteriores; un departamento de administración,
que trata del régimen interno del Ministerio en cuanto a personal y materiales; un Departamento de Relaciones
Culturales e Información. En algunos países existen departamentos en que los asuntos fronterizos son objeto
de constante vigilancia. Otras dependencias son la Asesoría Legal y oficinas especializadas como Pasaportes,
Estadísticas, Traducciones, Biblioteca y Mapoteca y Criptografía.
Por ultimo, la complejidad de las relaciones internacionales ha llevado a los Ministerios de Relaciones
Exteriores a establecer una vinculación estrecha y permanente con los Ministerios de Defensa Nacional y
particularmente con los de Asuntos Económicos y Comerciales en lo concerniente al manejo de la política
económica externa del gobierno.

CAPÍTULO VII

39.Misión diplomática: concepto. 40. Su finalidad. 41. El amparo diplomático. 42. Clases de Misiones. 42a.
Su jefatura. 42b. Encargado de intereses administrativos. 43. Sede. 44. Composición de la Misión. 44ª. Fun-
cionarios diplomáticos.45. Agentes as honorem. 46. Numero. 46a. Nacionalidad de los mismos. 46b. Movi-
miento de personal. 47. Organización de la Misión.

39. Como es nuestro propósito considerar a la Misión diplomática como órgano externo de las Relaciones
Exteriores del Estado independiente de los agentes diplomáticos que la integran no adoptaremos el concepto
según el cual se entiende por Misión Diplomática, sea la representación confiada al agente, sea el conjunto de
miembros de una Embajada o Legación.
Definimos, en consecuencia, a la Misión Diplomática como la agencia o establecimiento que un Estado
instala en otro Estado, con su consentimiento, para mantener con él relaciones diplomáticas. El interés de esta
definición radica en que, en consonancia con la Convención de 1961, reconoce a la Misión como institución
independiente de la persona del agente o agentes y con características y hasta derechos propios.

40. Los fines de la Misión Diplomática, que en cierta forma se confunden con los del Jefe de Misión, son los
siguientes:

I) La representación cabal del Estado acreditante;

II) La atención de sus intereses de todo orden;
 III) El amparo diplomático o protección de los derechos e intereses de los nacionales residentes
IV) El mantenimiento y el desarrollo de las relaciones amistosas entre los dos países y el fomento
de las vinculaciones políticas, culturales, económicas y científicas, y
V) La observación y el análisis constantes de la situación del país receptor y la correspondiente
información a su gobierno.

Todas esas funciones pueden resumirse en tres: representación, protección, negociación y observa-
ción e información al propio gobierno.
El artículo 3 de la Convención de Viena hace la siguiente enumeración de las funciones de la Misión, muy
semejantes a los fines que acabamos de señalar:

1. Las funciones de una Misión Diplomática consisten principalmente en:

a) representar al Estado acreditante ante el Estado receptor.

b) proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de
sus nacionales, dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional;
c) negociar con el gobierno del Estado receptor;
d) enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de
los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ellos al gobierno del Estado
acreditante;
e) fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas,
culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.

2. Ninguna disposición de la presente Convención se interpretará de modo que impida el ejercicio de

funciones consulares por la Misión Diplomática.

Es importante poner énfasis en el párrafo 1b relativo a la protección de los intereses de los nacionales
del país acreditante, sean personas física o jurídicas. Se debe descartar todo abuso de esa función, abuso del
que existen algunos infortunados precedentes históricos, como el que afectó a Venezuela en 1902, cuando tres
potencias europeas decidieron un bloqueo marítimo y bombardeo de sus puertos por haber anunciado la sus-
pensión de reembolso de deudas contraídas con acreedores de su nacionalidad. Ese abuso dio lugar a la
célebre Doctrina Drago, materia del Derecho Internacional.

41. Nos referimos ahora al derecho y obligación de la Misión llamado amparo diplomático, que consiste en la
acción que ejerce un Estado, dentro de determinadas condiciones y requisitos, para proteger, a través de su
Misión Diplomática, los intereses de sus nacionales en un país extranjero. Esta facultad se sustenta en el
principio de igualdad de derechos de nacionales y extranjeros.
Las condiciones dentro de las cuales prospera el amparo son las siguientes:

a) debe existir y estar probado, un vínculo jurídico y político entre el reclamante y el Estado acreditante;
b) el reclamante debe haber agotado los recursos jurisdiccionales, y
c) el reclamante no debe haber transgredido ni la ley interna del Estado receptor ni norma alguna de
Derecho Nacional.

La posición del sistema americano al respecto del amparo diplomático está expresada en el Pacto de
Bogotá que en su artículo VII dice: “Las Altas Partes contratantes se obligan a no intentar reclamación diplomá-
tica para proteger a sus nacionales ni a iniciar al efecto una controversia ante la jurisdicción internacional
cuando dichos nacionales hayan tenido expeditos los medios para acudir a los tribunales domésticos compe-
tentes del Estado respectivo”. Puede observarse que el precepto muestra una cierta resistencia a la institución
de amparo diplomático, que queda, sino rechazada, restringida por las normas citadas.
La Convención de Viena, como acabamos de ver, reconoce en el artículo 3b la protección de los intere-
ses de los nacionales “dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional”. En lo que se refiere al
ejercicio de esa protección por el Jefe de Misión, éste debe tener siempre presente, como dice Antokoletz , que
sobre el interés del ciudadano debe prevalecer el del Estado, que es expresión del interés colectivo.

42. Las Misiones diplomáticas se pueden clasificar, como los agentes, en extraordinarias, que se
acreditan para objetivos específicos, como congresos y conferencias, negociaciones especiales, firma de trata-
dos, coronación y jubileos de soberanos, toma de posesión y sepelio de jefes de Estado, celebraciones espe-
ciales; y en ordinarias o permanentes que son los establecimientos que hemos definido al comienzo de este
capítulo. Las Misiones permanentes, hemos visto, se clasifican a su vez en Embajadas o Legaciones que sólo
se diferencian desde el punto de vista del ceremonial.
La categoría de la Misión, como hemos visto, se pacta conjuntamente con su establecimiento y
puede ser elevada (de Legación a Embajada) por acuerdo de las partes, pero no rebajada. Si se desea dismi-
nuir la representación del país por razones políticas o por razones económicas, el gobierno puede retirar al Jefe
de Misión titular y acreditar a un Encargado de Negocios, sin afectar la categoría de la misión. La categoría de
la Misión permanente no exige pues,la presencia constante en su jefatura de un agente del grado correspon-
diente ( es decir, un Embajador en la Embajada), y puede mantenerse por lapsos dilatados a un Encargado de
Negocios ad hoc o ad interim como Jefe de Misión, sin que ello afecte la denominación de la Misión Diplomáti-
ca.

42ª. La Misión es dirigida por su titular, que puede ser Embajador, Ministro o Encargado de Negocios
titular o, temporalmente, por un funcionario que recibe el nombre de Encargado de Negocios a.i., es acreditado
conforme a las formas establecidas (veáse el párrafo 29) y tiene idéntico carácter representativo que los
Jefes de Misión titulares. La Convención de Viena en su artículo 19 dice que el nombre del Encargado de
Negocios a.i. será comunicado al Ministro de Relaciones Exteriores del Estado receptor por el Jefe de Misión
saliente o por el Ministro de Relaciones Exteriores del Estado acreditante.

42b Cuando una Misión consta de un solo agente diplomático y éste debe ausentarse temporal o
definitivamente, surge la cuestión del encargado de los intereses administrativos de la Misión. La Convención
de 1961, en el párrafo 2 de su artículo 19, recogiendo la práctica establecida, admite que un miembro del
personal administrativo y técnico, con el consentimiento del gobierno receptor, pueda ser designado por el
acreditante para hacerse cargo de los asuntos administrativos corrientes del establecimiento diplomático. De-
bemos aclarar que tal comisión no tiene carácter representativo, que el funcionario queda encargado solamen-
te de los intereses administrativos y no tiene facultad de corresponder con el gobierno local sobre asuntos
diplomáticos. La presentación correspondiente puede hacerse por nota firmada del Jefe de Misión saliente o
por información directa del Ministerio de Relaciones Exteriores de origen.

43. La sede de la Misión es siempre la capital del gobierno constituido, salvo que éste decidiera
establecerse en otra ciudad. Una excepción se presenta en el Estado de Israel, que aunque considera a Jeru-
salén como su capital, la mayoría de las Misiones permanentes, por razones jurídicas, tienen su sede en la
ciudad de Tel Aviv. La regla es que las Misiones funcionen en la sede del gobierno y que deban, en consecuen-
cia, trasladarse adonde éste se instale.

En cuanto a los “locales de la Misión” del artículo 11 de la Convención de Viena entiende por tales la
residencia del Jefe de la Misión y la sede de la Cancillería o sea “los edificios utilizados para las finalidades” de
la misma, estén o no situados en el mismo predio.

Por otra parte, la mencionada Convención en su artículo 12 hace necesario el consentimiento del
Estado receptor para que el acreditante establezca oficinas que formen parte de la Misión en ciudades distintas
de la que es sede de la misma. Puede ser muchas veces justificable el interés de un país por el establecimiento
de sedes subsidiarias de su Misión Diplomática en grandes ciudades que no son capitales de Estado, como por
ejemplo, Amsterdam o San Pablo, pero las dificultades de protección de esos locales –que tendrían que gozar
de inviolabilidad- y otros posibles inconvenientes políticos hacen que tal concesión esté supeditada al acuerdo
del Estado receptor. De otro lado, como generalmente el interés perseguido es económico- comercial, los
Consulados u oficinas comerciales adscritas a ellos pueden cumplir el objeto perseguido dentro de su particular
estatuto.

44. Las Misiones están compuestas de un lado por agentes diplomáticos propiamente dichos, que
incluyen al Embajador o Ministro plenipotenciario, Ministros adjuntos, Consejeros y Secretarios, y por agrega-
dos de las Fuerzas Armadas, comerciales, culturales, de prensa, agrícolas, obreros; todos los cuales son
considerados “miembros del personal diplomático”; y de otro lado, por empleados administrativos, que carecen
de estatuto diplomático. Hay que añadir a esta clasificación a los empleados domésticos que, como se verá
más adelante, tienen derecho a ciertos privilegios y que reciben de la denominación de “miembros del personal
de servicio”.

Debemos adelantar que sólo el Jefe de Misión tiene el carácter representativo y que las diferentes
Agregadurías no constituyen de ninguna manera representaciones autónomas de los organismo o instituciones
que lo designan la Misión es un todo compacto y único subordinado al Embajador, Ministro o Encargado de
Negocios.
 44ª. Para el nombramiento de los miembros de la Misión que no sean el Embajador o Ministro no se
requiere beneplácito previo. La única posible excepción son los Agregados de las Fuerzas Armadas, para cuya
designación algunos gobiernos requieren su previa anuencia. El artículo 7 de la Convención de Viena establece
que se puede nombrar libremente al personal de la Misión y añade que en el caso de los citados Agregados el
Estado receptor podrá exigir su aprobación anticipada. El Convenio también admite que el Estado receptor se
niegue a aceptar funcionarios de una determinada categoría, agregados mineros o laborales, por poner un
ejemplo.

Ya hemos visto en el párrafo 28 que los funcionarios diplomáticos de todas las categorías pueden ser
objeto de una declaración de persona no grata y obligados a abandonar el Estado receptor tanto antes de llegar
al país como después de estar instalados en él.

La tensión internacional (guerra fría) que siguió a la segunda Guerra Mundial hizo frecuente, por razo-
nes no siempre justificadas, declarar persona no grata a funcionarios de una Misión, que no fueran el jefe de la
misma. La Convención de Viena ha estatuido en su artículo 9 que el Estado receptor podrá hacer esa declara-
ción respecto de cualesquiera miembros de la Misión, “en cualquier momento y sin tener que exponer los
motivos de su decisión”; obligando así al Estado acreditante a retirarlo del país y evitar que el receptor lo
expulse pura y simplemente de su territorio. La declaración de persona no grata suele originar la automática
represalia del Estado receptor mediante idéntica declaración respecto del o de los funcionarios del país
acreditante.

45. Merece una especial consideración el estatuto de los llamados agentes diplomáticos honorarios,
ignorados por la casi totalidad de los tratadistas consultados y por las convenciones internacionales. Estos
agentes, a los que no se debe considerar agentes diplomáticos, pueden o no ser nacionales del país acreditante,
no prestan servicios efectivos y no son rentados, pero por razones de orden, deben ser presentados al gobierno
receptor como funcionarios de la Misión (Consejero, Agregado Cultural, etcétera) con la expresa mención de
sus condición de honorarios, no se debe confundirlos con el agente diplomático nacional no remunerado del
país acreditante que sí presta servicios efectivos en la Misión y que es acreditado al igual que los agentes
diplomáticos rentados, porque la gratuidad de sus servicios es cuestión de derecho interno del Estado acreditante.
Menos aún cabe equivocar este caso con el condenable de presentación de un funcionario honorario como
rentado.
Dice Verdross que “Un Estado no debe tolerar que se adscriban formalmente a una embajada perso-
nas a las que no está encomendada función diplomática alguna pues conviene impedir que el círculo de las
personas protegidas por la extraterritorialidad alcance una extensión indebida”. La alusión a los funcionarios
honorarios no parece evidente. En efecto, la mayoría de los países se resisten a admitir a los agentes diplomá-
ticos honorarios, y cuando lo hacen, limitan su número y actividades y sólo les conceden ciertos privilegios de
precedencia.

46. El volumen que a partir del fin de la segunda Guerra Mundial adquirieron las actividades de determinadas
Misiones, la capacidad económica de algunos países y su interés político en establecer Embajadas con perso-
nal muy numeroso, dieron lugar a que se contestase el derecho del Estado acreditante a acreditar agentes en
números ilimitado. En la práctica había habido acuerdos informales entre Estados sobre el número de miem-
bros de sus respectivas Misiones pero la Convención de Viena innovó sustancialmente en su artículo 11 que
dice:

A falta de acuerdo explícito sobre el número de miembros de la Misión, el Estado receptor podrá
exigir que ese número esté dentro de los límites de lo que se considera razonable y normal,
según las circunstancias y condiciones de ese Estado y las necesidades de la Misión de que se
trate.

Sin embargo, creemos que el artículo no satisface la justificada aprehensión de los países pequeños,
ya que no queda claramente establecido quién juzgará de esas circunstancias y condiciones, aunque lógica-
mente sólo podría ser el Estado receptor. Parecería que la Convención quiso dejar esta cuestión a un acuerdo
entre las partes.

46a. La práctica casi universal es que los Estados estén representados por sus nacionales. Sin embargo, las
convenciones de La Habana y Viena (arts. 7 y 8, respectivamente) admiten que puedan serlo por extranjeros,
aun de la nacionalidad del Estado receptor, pero a condición de que medie la autorización expresa de éste.

46b. El Estado o la Misión acreditante deben notificar al gobierno receptor el nombramiento, la llegada y salida
definitivas y el término de las funciones de los miembros de la Misión; la llegada y salida definitivas de sus
familiares, así como de las personas que vinieren a integrar sus familias; la llegada y salida de sus criados y el
comienzo y el término del servicio que les prestan; la contratación y despido de personas de servicio que sean
residentes permanente del país receptor, tanto empleados administrativos como personas de servicio. La Con-
vención de Viena que establece estas obligaciones en su artículo 10, agrega que, de ser posible, las noticias de
llegada y salida sean hecha con antelación.

47. El local donde se desarrolla la labor de la Misión y el organismo que la desarrolla, reciben el nombre de
Cancillería.
Como ya se ha expresado, la Misión es una unidad indivisible y la actividad que desempeñan los
diferentes servicios debe reflejar esa unidad. Esto quiere decir que éstos deben actuar siempre con conoci-
miento y autorización del Jefe de Misión. Es deseable que correspondan oficialmente con los organismo del
Estado receptor a través del Jefe de Misión y en todo caso con su conocimiento.
En cuanto a la administración interna de la Cancillería, suele estar confiada al funcionario diplomático
que sigue en categoría al Jefe de Misión. Este servicio es, de un lado, diplomático y comprende, directa o
indirectamente, las tareas de representación, negociación y observación e informe, propias de la Misión, y de
otro lado, administrativo y comprende las labores de archivo y registro, criptografía, inventarios, cuentas, etcé-
tera. Más adelante trataremos en detalle de las relaciones de la Misión con los gobiernos acreditante y receptor.

Fondo Editorial de la
Fundación Academia Diplomática del Perú
 MANUAL DEL DIPLOMATICO

Hubert Wieland Alzamora

XIII. NECESIDADES DIPLOMÁTICAS DE LOS ESTADOS NUEVOS Y MENOS DESARROLLADOS

Después de la II Guerra Mundial se elevó significativamente la cifra de Estados integrantes del sistema interna-
cional, lo cual no ha dejado de tener su estela en la práctica diplomática, tanto en el terreno bilateral como en el
multilateral. Naciones Unidas cuenta ahora con 188 Estados miembros, los que se diferencian por su capaci-
dad para conducir sus relaciones exteriores y, sobre todo, para operar la red de contactos diplomáticos utilizada
por los países más desarrollados, y particularmente por las grandes potencias.

De otro lado, algunos de los más nuevos, pequeños y menos experimentados componentes del sistema inter-
nacional no habían alcanzado todavía, al independizarse, aquel grado de control interno que se estima usual-
mente indispensable para adquirir la condición de Estado, y sus vínculos diplomáticos son aún limitados y
embrionarios. En tales casos, no es sólo la práctica de la diplomacia y la necesidad de negociar con otros
países lo que los pequeños Estados nuevos han aprendido del exterior: el concepto íntegro de Estado y gobier-
no modernos ha sido importado junto con los variados tipos de la avanzada tecnología.

Muchos de estos Estados han ganado la independencia política antes de forjar las capacidades y aptitudes
mediante las cuales concluir su dependencia económica y administrativa del mundo exterior; sus gobiernos se
ven también obligados a encarar las crecientes expectativas de sus pueblos y, a menudo, la explosión demo-
gráfica. No es extraordinario que tales Estados, todavía no acostumbrados a gobernarse, consideren necesario
un ejecutivo más fuerte y autoritario de lo que es habitual o aprobado en Occidente. Tampoco sorprende que
por lo general exista un control autoritario de la política exterior y un procedimiento simplificado para adoptar
decisiones. Dichos Estados requieren ayuda para la conducción de sus asuntos diplomáticos, así como varia-
dos modos de cooperación en otros campos.

Los problemas de la ampliada sociedad internacional son aquellos debidos, primero, a la cantidad de países,
agravados por la velocidad con que ellos han crecido; segundo, por la diversidad cultural y el desigual grado de
desarrollo de los noveles Estados; y, tercero, en el caso de estos, por la inexperiencia técnica del gobierno,
principalmente en las relaciones internacionales.

Respecto al primer problema, es preciso subrayar que la proliferación de Estados, como repito, complica las
actividades diplomáticas tanto bilaterales como multilaterales. Capitales donde más de 100 embajadas tratan
sobre una vasta gama de asuntos con la cancillería local –a la que solicitan mantenerlas informadas acerca del
parecer de su gobierno, y luego comparan sus experiencias con otras misiones- son lugares diplomáticamente
mucho más activos que cuando había un menor número de Estados.

De igual modo, una cancillería que recibe y coteja informes de 100 de su embajada en el exterior enfrenta una
labor más ardua que cuando mantenía 40 o 50 misiones diplomáticas. De hecho, se origina un incremento
geométrico de complejidad en relación con el aumento en el número de Estados y embajadas; pero esto, en
realidad, no es fácil de cuantificar.

Las consecuencias de la multiplicación de Estados son más serias en el diálogo multilateral que en el bilateral.
Si con referencia a Naciones Unidas tomamos el caso del Consejo de Seguridad, concluimos que, tal como fue
creado originalmente, con una docena de miembros, cinco de los cuales eran permanentes, estos podían dar
continuidad y aportar su experiencia a las deliberaciones y modus operandi de esa instancia, sin que fuera
óbice el cambio de los miembros no permanentes; los efectos de ello eran rápidamente superados por este
órgano. Se esperaba que un Consejo así constituido podía funcionar con eficiencia respecto a asuntos frente a
los cuales los objetivos de los integrantes más importantes no eran muy encontrados. Llegaron a aceptarse las
diversas maneras de concertar compromisos de modo expeditivo, y los distintos delegados se consideraron,
pese a las diferencias entre sus respectivos países, como una suerte de equipo.
En cambio, un Consejo de 15 miembros, con diez de ellos cambiando constantemente, como sucedió con
posterioridad, fue un arreglo menos práctico, si bien de todos modos el consejo podía descargar su doble
función de foro de debate público y de comité de “decisores”. Pero una Asamblea General con más de 180
delegaciones, cada una de las cuales deseaba divulgar su parecer, tiene que ser muy diferente a una de 60
misiones, puesto que un delegado podía pronunciar dos discursos durante una sesión y no había mayores
debates. Lo mismo ocurre con otras organizaciones de la familia de las Naciones Unidas con representación
universal, como la FAP, la OMS, la UNESCO y otras agencias especializadas, y con el Consejo Económico y
Social. Todas Estas han visto complicarse su trabajo y obstaculizarse su eficiencia por las complejidades
derivadas de la gravitación de la cantidad de Estados componentes, así como de la cada vez mayor demanda
de los servicios de dichas entidades por parte de los nuevos miembros.

Segundo, el fenómeno de la proliferación ha traído también otras complicaciones. La propagación de los prin-
cipios y la praxis de la diplomacia europea por todo el mundo, la ha sacado del marco cultural que en el pasado
fue la cuna de sistemas estatales efectivos y de su diplomacia. Ello implicó otorgar una pareja representación y
amplias responsabilidades equiparadas en organizaciones mundiales y, por lo tanto, una voz de peso en la
gestación del diálogo diplomático en general, a Estados de antecedentes culturales y concepciones muy distin-
tos acerca de la naturaleza de la sociedad.

La expansión europea, combinada con la revolución industrial y, especialmente, el progreso de las comunica-
ciones instantáneas, produjo un mundo más homogéneo, como lo generó Roma en el ámbito del Mediterráneo.
El colapso del Imperio Romano llevó a una gran rediversificación de los países mediterráneos. ¿Conducirá el
reflujo de los imperios y del dominio europeos otra vez a un mundo marcadamente muy diverso, aunque los
disímiles valores y culturas de Asia y Africa retengan mucho de lo que tuvieron que aprender de Occidente? ¿o
serán las fuerzas de modernización y la industrialización –que son las mismas en todas partes -, unidas a la
contracción del mundo y la persistente huella de Occidente y sus valores en los educados líderes africanos y
asiáticos, las que guiarán hacia un mundo global común y de valores compartidos?

Varios pensadores han alegado que tradiciones arraigadas y estructuras de pensamiento de culturas y civiliza-
ciones, no son fáciles de modificar y permanecen substancialmente intactas incluso cuando adopten técnicas e
ideas de otros. Dichas tesis, que sustentan Toynbee, Spengler y Bozemann, involucra no sólo culturas con una
larga historia de sociedades altamente desarrolladas, como la islámica, la india, la china y la japonesa, sino
también a las culturas preliterarias, como las del Africa Subsahariana, que todavía no han logrado el pleno
despliegue de su potencial..

Estos problemas pueden demostrarse apropiadamente si se toma como ejemplo una organización internacio-
nal mucho más estructurada que Naciones Unidas, la Unión Europea. Si Escocia y Cataluña tuvieran represen-
tación separada en los órganos de la Unión; si Italia se dividiera otra vez en una docena de Estados, cada uno
con gobierno propio, la labor de la UE sería más difícil en razón de la mayor cifra de entidades integrantes y de
los múltiples intereses involucrados. Pero si la Unión fuera ampliada para incluir, digamos, a los países árabes
del Norte de Africa, además del gran número habría muchas complicaciones derivadas de las diferencias de
cultura y tradición y de los niveles de educación y desarrollo. Sin embargo, estas disparidades son mucho más
pequeñas que aquellas existentes en el mundo entero.

Quizá lo más engorroso en el momento actual sea la inexperiencia técnica. Los Estados hoy integrantes de
Naciones Unidas se hallan en desiguales etapas de desarrollo económico y social . Los menos avanzados son
ciertamente los más cuantiosos, compuestos por tribus analfabetas, carentes de una tradición en materia de
relaciones internacionales y del diálogo diplomático, y sin ninguna experiencia en el trato con otros Estados. A
mediano plazo, esta dificultad disminuirá probablemente en la medida que los nuevos miembros ganen conoci-
mientos y práctica, mientras que de seguro se elevarán las diferencias culturales.

Durante el período de transición, en naciones menos desarrolladas los problemas de la inexperiencia a escala
colectiva están mitigados por la concentración del poder y, principalmente, de la responsabilidad administrativa
en manos de pequeñas elites entrenadas en Occidente.

Pero la realidad subyacente no es tan simple como se la quiere hacer aparecer. Cuanto mayor es la disparidad
entre el devenir cultural, las tradiciones políticas y el grado de progreso económico y social de los países que
actúan conjuntamente en organismos internacionales, mayor es la complejidad de la labor. En muchas ocasio-
nes el abordaje de los temas de interés común exige superar desiteligencias, cada una da las cuales toma
tiempo y va agotando el stock de paciencia y buena voluntad, recurso político escaso y frágil. Incluso cuando los
delegados lleguen a entenderse, es menos probable que lo hagan los gobiernos a los cuales representan,
porque aquellos trabajan conforme a términos de referencia muy distintos unos de otros; y estos gobiernan
pueblos con actitudes y creencias disímiles e incompatibles. Es un error confundir la homogeneidad cultural de
la fraternidad internacional de diplomáticos y expertos con la menos homogénea sociedad de Estados.

En cuanto a los remedios para estos problemas y en lo relativo a la multiplicación de Estados, el único recurso
que queda al gobierno anfitrión es elevar la capacidad del ministerio de relaciones exteriores, a fin de que este
pueda mantener con las misiones diplomáticas un diálogo apropiado sobre la gama creciente de asuntos que
los Estados desean tratar entre sí.

Más, al aumentar la complejidad, resulta indispensable agrupar Estados y problemas para contar con una visión
general – aunque esto signifique un examen poco elástico de los asuntos-, y aceptar las recomendaciones de
los expertos en la región o en la materia, con todo y que ello reduzca su aptitud para poder percibir cómo dichas
cuestiones encajan dentro de un cuadro más amplio.

No obstante, el más serio impacto de la reproducción del número de Estados tiene lugar en el contexto de la
diplomacia multilateral uy, especialmente, en aquella en que la universalidad de la representación se erige en el
criterio determinante. Con el objeto de solventar el conflicto entre universalidad y eficiencia, una solución fácil
y muchas veces asumida es la de fijar un techo de efectividad para aquellos organismos internacionales donde
la universalidad y la igualdad formal resultan necesarias –como es el caso de la mayoría de las entidades de
Naciones Unidas-, y transferir la discusión sensata de los asuntos importantes y espinosos a conferencias ad
hoc, donde los efectos de la proliferación son menos agudos. No todos los Estados son llamados a tales
ejercicios en diplomacia colectiva, y no todos aquellos que están representados poseen la misma voz en los
debates.

Las dos principales tendencias que la diplomacia colectiva contemporánea está desarrollando para lidiar con
sus propias dificultades de escala y disparidad son: el “traspaso” a organismos regionales de funciones antes
desempeñadas por Naciones Unidas. Y no es que la organización mundial haya trasladado a dichas instancias
el abordaje de ciertos asuntos de alcance e interés regionales, sino que los organismos han asumido tales
responsabilidades en vista de que los países integrantes consideran que, además de haber alcanzado simila-
res niveles de desarrollo, presentan afinidades culturales e históricas. Esas organizaciones regionales tienen,
asimismo, la ventaja de poder excluir de su membresía a los Estados poderosos, si bien no a una superpoten-
cia como EE.UU. y, antaño, como la URSS.

La otra corriente es la organización de bloques en Naciones Unidas y en otras entidades y conferencias de

extensa representación. La coordinación de políticas y la votación se logra, obviamente, a través del acuerdo de
los gobiernos concernidos, por medio de los diplomáticos acreditados ante NNUU o una conferencia ad hoc,
quienes están más familizados con los tópicos planteados y son conscientes, por lo tanto, de cómo una deter-
minada política conjunta puede afectar los muchos otros asuntos que también deben discutirse. Pero esta es
simplemente una cuestión de técnica diplomática y de elección de la vía más adecuada, que no dispensa la
necesidad que tienen los agentes diplomáticos de verificar la política del bloque con su propio gobierno respec-
to a cada tema.

Los bloque nacidos de esta manera conducen en la práctica a una gran sencillez y eficiencia en la negociación,
porque reducen el número de variables a una cantidad manejable. Pero los bloques están casi enteramente
condicionados por las afinidades y políticas de cada gobierno y las alianzas y acuerdos concertados por estos,
y en la mayoría de los casos no lo están por las opiniones personales de los delegados. En otras palabras,
reflejan las realidades del alineamiento ideológico vigente fuera de la conferencia, y quizás también cada vez
más, los vínculos culturales, como aquellos que ligan a los Estados islámicos.

La oficialización de los ahora existentes patrones informales de votación en bloque, podría proporcionar un
marco provechoso para una más efectiva organización de asambleas y conferencias difíciles de manejar. Sin
embargo, la votación en bloque formalizada es menos conveniente para una reunión de embajadores, pues
podría entorpecer y tal vez impedir la flexibilidad diplomática en negociaciones tanto bilaterales como colecti-
vas. Ello propendería a empujar a la verdadera diplomacia fuera de las organizaciones multilaterales y a dismi-
nuir aun más su utilidad.

Estas dos tendencias al regionalismo y a los bloques poseen bastante en común. Muchos de los bloques de la
diplomacia multilateral son en la práctica grupos regionales. El incremento de los Estados, muchos de ellos
muy pequeños, ha conducido a la práctica de despachar asuntos y organizar negociaciones diplomáticas entre
conjuntos de Estados más que entre un gran número de estos, a fin de mantener maniobrables las negociacio-
nes a mayor escala. Es de resaltar que los países componentes de dichas agrupaciones, y a menos que hayan
dejado de ser verdaderamente independientes, casi siempre proceden a complementar su diplomacia colectiva
sobre la base de grupos con la diplomacia bilateral, primero con otros miembros de su propia asociación para
arribar a una posición común, y luego con los más importantes Estados de otros grupos.

Mayor dificultad conllevan los problemas ocasionados por la diversa formación cultural y los disparejos grados
de desarrollo de los Estados que conforman el actual sistema internacional. Es un hecho histórico que las
instituciones diplomáticas vigentes hoy evolucionaron ampliamente en Europa y ahora se han expandido mu-
cho más allá del contexto cultural donde tuvieron origen. Cuando se les transpone de una
civilización a otra, las tradiciones culturales e históricas y los patrones sociales requieren mayor adaptación que
los conocimientos técnicos. Es por ende significativo, y ha facilitado ciertamente la transición, que haya sido
menester tan poca transformación en la práctica hasta ahora, con el propósito de incorporar a los países no
europeos y no desarrollados al diálogo diplomático.

La continuidad en la práctica diplomática no se debe a una negativa obstinada de los Estados de origen
europeo a satisfacer los requerimientos formulados por los nuevos Estados no europeos. Varias razones expli-
can este deseo de los viejos países de enmendar las reglas y el quehacer de la sociedad internacional. Para
comenzar, desde la II Guerra Mundial se han operado diversas modificaciones en la práctica diplomática, y
particularmente en cuestiones de énfasis, por motivos distintos de los reclamos de los jóvenes Estados; y
algunos de aquellos han contribuido de forma incidental a satisfacer las necesidades de los países recién
fundados y pequeños.

Segundo, los cambios específicos que dichos Estados han solicitado no son de gran trascendencia o muy
difíciles de acomodar dentro de la estructura actual.
Tercero, este esquema, una vez transformado para corresponder a las demandas de esos Estados, es venta-
joso para ellos, en especial porque afirma y fortalece su independencia política. Haciendo un balance, ellos
consideran que los beneficios de mantener el presente orden exceden los inconvenientes que todavía existen
para ellos.

Cuarto, en el sistema europea no ha habido habitualmente una significativa oposición en principio a cambiar las
formas de diálogo entre los Estados, en las orientaciones propuestas por las nuevas naciones. Los Estados
tradicionales son muy conscientes de que la naturaleza y finalidad de la diplomacia consiste en el ajuste, y que
esta es más efectiva si más diplomáticos y estadistas se ponen en el lugar de los negociadores de los nuevos
países y comprenden los requerimientos y las estructuras mentales de aquellos con quienes tratan.

En el período de la guerra fría fue intensa la competencia entre los dos polos rivales por el respaldo, o por lo
menos la neutralidad benevolente, de los nuevos y no alineados Estados del Tercer Mundo; y esa lid hubiera
asegurado una mayor adaptación de las normas a las demandas de las naciones no alineadas si estas hubie-
ran presentado propuestas o hubieran introducido innovaciones en función de cubrir sus propias necesidades.
Pero no lo hicieron en grado apreciable. Las dificultades que experimentaron cuando intentaron participar en el
diálogo diplomático establecido, se oscurecieron también durante la guerra fría por la inclinación de ambos
grupos antagónicos a tratar a los mayores y culturalmente más desarrollados países no alineados, como la
India y China, como portavoces de todo el Tercer Mundo.

Los Estados de Occidente siguieron practicando y modificando entre ellos los mecanismos diplomáticos que
les eran familiares. La Unión Soviética y otros gobiernos comunistas asociados con ella fueron particularmente
insistentes en usar la maquinaria diplomática que tuvieron a mano, y en ser aceptados como socios iguales en
la operación de la misma. Consecuentemente, el indio, el chino y otros altamente organizados gobiernos no
europeos, encontraron asimismo que consultaba su interés tomar parte en la diplomacia mundial conforme a
las normas que ellos hallaron en funcionamiento; y no sugirieron o trabajaron por cualquier cambio radical.

En un plano más importante, los Estados nuevos y no europeos han reclamado muy poca transformación en la
práctica diplomática, por la razón adicional de que los habitantes de las ex colonias se rebelaron contra la
dominación de los europeos en el mismo idioma que aprendieron de los colonizadores. El contexto en el cual
los líderes concibieron la independencia antes de obtenerla fue la nación, el Estado y con frecuencia el socialis-
mo. Habiéndose comprometido ellos y sus seguidores con dichos conceptos, se dieron cuenta de que su más
amplia aplicación puede realizarse mediante la participación en el sistema internacional existente.

Si librarse del dominio europeo viene a significar la independencia política de nuevas “naciones” en reconstituidos
Estados ex coloniales, entonces esto entraña la participación sobre la base de igualdad formal en los principa-
les aspectos de la vida internacional. Querer el Estado es querer el sistema de Estados.
Así, los líderes de los nuevos países, cualquiera sea su modo de gobierno, consideran el diálogo diplomático
con otros Estados tal como es conducido ahora, como un corolario de su propia condición estatal. Y el orden
internacional es el marco donde a través de la intervinculación, los noveles Estados se forman en los –algunas
veces decepcionantes y dolorosos - límites de la independencia, y han de aceptar la aparente paradoja de que
la interdependencia que les provee de los medios para ejercer presión sobre otros Estados, restringe igualmen-
te su propia libertad de acción.

De esta suerte, los líderes de tales Estados desean ser admitidos como miembros plenos de la sociedad
internacional, como la expresión, y hasta se podría decir, prueba de su condición de Estados y naciones. Ellos
no pretenden eliminar el sistema, sino más bien mejorar su posición dentro de él. Desean que el protocolo y las
convenciones que ellos asocian con la diplomacia, sean totalmente observados en su caso y en el de sus
enviados.

Para los occidentales, en cuyo contexto cultural se desarrollaron las formas exteriores del trato diplomático,
estas poseen algo de la cualidad de las convenciones y modas, que pueden y deben ser rediseñadas acorde
con la evolución de los usos y costumbres de la sociedad. Por el contrario, para aquellos que ingresan al diálogo
diplomático desde afuera, por decirlo así, esas formas tienen el valor de símbolos de status, y ellos están
determinados a velar porque no se omitan en su caso.

Cambios más remarcables están resultando ya del tercer aspecto de la multiplicación de Estados. La inexpe-
riencia de la mayoría de los nuevos y pequeños países es particularmente notoria en el campo internacional,
porque en la mayoría de ellos existía cierta familiaridad con la administración interna por medio de un autogobierno
restringido antes de la independencia formal.

No se puede normalmente esperar que posean experiencia de gobierno, los recursos de una fuerza laboral
capacitada, el dinero y la comprensión de problemas distintos de los propios, lo que les permitiría operar
exitosamente desde un principio en la intrincada red de la moderna diplomacia, con el agregado de que cada
nuevo y diferente Estado la torna aun más enrevesada.

Se ha pensado mucho sobre los medios y vías de adaptar la práctica diplomática a la capacidad limitada de las
nuevas naciones. Estimables contribuciones a la solución de ello han sido aportadas por líderes políticos de
tales Estados, potencias coloniales prontas a transferir el poder, agencias de cooperación, funcionarios de
organismos internacionales como Naciones Unidas, el Banco Mundial y otras entidades, lo mismo que institu-
ciones académicas.

La estrechez de recursos de los nuevos Estados y la exigua cantidad de funcionarios hábiles de que disponen,
los fuerzan a encarar de inmediato el problema de las prioridades. Piénsese que el escaso número de diplomá-
ticos calificados tendrá que dividirse entre quienes deberán ser acreditados ante Naciones Unidas, quienes
cumplirán funciones ante el gobierno de la ex metrópoli y aquellos que trabajarán en un importante Estado, a
menudo vecino.

Si bien la independencia política formal es el escalón decisivo hacia la completa autonomía del nuevo Estado,
raramente es el último paso en el proceso de liberación, sobre todo en los países pequeños y débiles; y
cualquiera sea su alineamiento en asuntos internacionales, muchas veces mantienen con ex potencia colonial
fuertes vínculos por largos años, fundamentalmente en el terreno económico. Más aun, la mayoría de los
nuevos Estados tenían en la metrópoli una representación cuasi diplomática antes de ganar la independencia;
y el continuo flujo de ayuda, comercio, comunicaciones, educación y diversos servicios técnicos, hacía necesa-
rio un canal de contacto diplomático, bajo la forma de un intercambio de misiones residentes, para enfrentar el
activo diálogo que sobrevendría en la etapa posterior a la liberación.

Su diplomacia multilateral es generalmente de tres clases. Política y simbólicamente, y también en otros senti-
dos, la más importante se lleva a cabo a través de la participación en las actividades de Naciones Unidas,
incluidas las organizaciones subordinadas, regionales y técnicas. En segundo lugar, puede ser muy útil para
estos países desde un punto de vista técnico y económico su relación con la Secretaría del Commonwealth y,
en su caso, con las correspondientes instituciones francófonas, lo mismo que la asociación con La Unión
Europea. Tercero, enrolarse en negociaciones multilaterales sobre productos básicos es indispensable para la
mayoría de dichos Estados, y algunas veces, como en el caso de la OPEP, muy rentable; pero por su naturale-
za, tiene alcances limitados.
Muchos pequeños países y expertos internacionales de Estados desarrollados han abogado por la modifica-
ción de la actual práctica diplomática, a fin de posibilitarles a aquellas naciones el aprovechamiento de sus
misiones ante Naciones Unidas para ejercer también una diplomacia bilateral.

Cuando los personeros del mundo en desarrollo se refieren a la “diplomacia a través de Naciones Unidas,”
están significando varias cosas al mismo tiempo.

Por un lado, es la simbólica insistencia en la igualdad formal de todos los Estados independientes, cualesquiera
sean su poder y grado de desarrollo. Quiere decir igualmente el uso de los órganos de NNUU y, en especial, de
las votaciones en la Asamblea General, como medios de presión sobre los Estados más poderosos. Tercero y
menos conspicuamente, muchos gobiernos de pequeños Estados desean concentrar, mediante una delega-
ción efectiva en Nueva York, vertientes de diálogo mayormente bilaterales con otros miembros de la sociedad
internacional con los cuales no han intercambiado misiones diplomática permanentes.

La eficacia de esta adaptación de la maquinaria diplomática es todavía muy limitada para los muchos países
que la practican, si se la juzga según patrones avanzados, aunque sea algo muy conveniente para los que son
capaces de efectuar concertaciones bilaterales de esta manera. Si la práctica se extendiese y viniese a ser
generalmente aceptada, como es probable, las misiones de los Estados importantes tendrían que prepararse
para abordar los múltiples asuntos bilaterales que no figuran en el temario de Naciones Unidas, y los pequeños
Estados tendrían que establecer una coordinación eficiente entre sus gobiernos y sus delegaciones ante la
organización mundial.

La diplomacia bilateral mediante las delegaciones acreditadas en Naciones Unidas puede ayudar así a los
pequeños Estados, tanto porque los capacita para utilizar plenamente una misión diplomática en vista de que
no le es posible contar con un gran número de ellas, como porque el clima político y principista de Naciones
Unidas favorece la igualdad de todos los Estados.

No obstante, las negociaciones entre dichas delegaciones adolecen de un obvio defecto, pues se realizan entre
delegados no expertos en el problemas que se discute, salvo excepciones; es más indirecta y lejana que la
tradicional negociación bilateral de un gobierno que trata en su propia capital con el enviado de otro, quien por
lo menos está familiarizado con la gama de los problemas bilaterales existentes entre los dos Estados. Por
ello, la negociación entre delegados a Naciones Unidas exige ser complementada con la inclusión de expertos
enviados por ambos gobiernos.

A menudo, los nuevos países tratan de obtener de organizaciones como Naciones Unidas, de entidades inter-
nacionales de menor magnitud o de Estados particulares, asistencia técnica en diplomacia. Los principales
campos son: información; análisis político; la atención a negociaciones y actividades que pueden afectar los
intereses de la nación recién surgida; ayuda administrativa y técnica en materia de comunicaciones; seguridad;
traducción; provisión de personal de secretaría para una conferencia y operaciones similares; así como en la
ejecución de acciones diplomáticas en nombre del pequeño Estado, en países y negociaciones ante los cuales
no posee representación directa.

Cuando tal asistencia la suministran órganos de Naciones Unidas, no existe normalmente la sospecha de que
la colaboración e información conlleve una contrapartida y ataduras políticas o económicas destinadas a favo-
recer los intereses de un Estado cooperante, más que los del Estado receptor. Pero NNUU no proporciona
servicios de valija diplomática, sistemas de clave o exámenes confidenciales de las políticas o propósitos de
otros Estados, sobre los cuales un pequeño nuevo Estado puede estar mal impuesto; y la Organización tampo-
co actúa en nombre de un país para proteger sus intereses y a sus nacionales allí donde este no se halla
representado.

En consecuencia, los nuevos Estados también se dirigen, abierta o discretamente, al anterior poder colonial y a
ciertos otros grandes Estados para obtener su concurso. Aquellos saben que esa ayuda se concede porque
beneficia al estado cooperante, sobre todo al mantener buenas relaciones con el que la solicita, pero probable-
mente favorezca a la vez al recipendiario, desde que el cooperante sabe que de otra manera tal colaboración no
sería admitida. Las potencias proveedoras de estos servicios en una escala mayor a los pequeños países son
Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña; antaño lo hacia la Unión Soviética.

En el caso de las antiguas colonias británicas, la cooperación también la proporcionan otros miembros de la
Commonwealth, aparte de Gran Bretaña. Desde 1963 este suministro entre naciones de la asociación se ha
organizado en la Secretaría de la Mancomunidad, la cual opera en beneficio de todos sus miembros y no está
más bajo el control paternalista o neocolonial de uno o dos Estados grandes. Esos servicios diplomáticos
constituyen una significativa adición, designada para fortalecer la participación de los Estados en desarrollo en
la diplomacia mundial.

Similares contribuciones brinda Francia a los nacientes Estados que se originaron en su imperio colonial. La
asistencia francesa funciona sobre una base más extensa y generalmente más efectiva que la ofrecida por la
Secretaría de la Commonwealth. Pero aquellos todavía sufren el cargo del neocolonialismo, del cual la mencio-
nada Secretaría se halla actualmente más libre porque ahora no se encuentra bajo dominio británico.

Una formula más reciente es la asociación de muchos nuevos Estados con la Unión Europea, y en ello desem-
peñan un papel preponderante las antiguas metrópolis. La afiliación con UE proporciona a los jóvenes países
muchas ventajas económicas estimables y de otra clase, lo mismo que ciertos servicios técnicos, en un am-
biente de menor dependencia directa que la asociación con el anterior poder colonial. Ese nexo con la Unión es
una sobresaliente innovación diplomática, la cual se sustenta en una maquinaria encaminada a sostener un
diálogo múltiple, y que contribuye materialmente al establecimiento de los nuevos Estados en la sociedad
internacional.

XIV. DIPLOMACIA Y GLOBALIZACION

En vista de la influencia y cambios que provoca en el sistema internacional y en los propios Estados el proceso
de globalización, considero imprescindible referirme a este para definirlo de la manera más precisa y describir
luego sus principales rasgos y efectos.

Globalización es un término que, por resultar de actualidad, muchos lo emplean, pero de manera reiterada lo
hacen vaga e incoherentemente. Dicho vocablo aparece por vez primera en diccionarios en el año 1961, mas
sólo desde 1975 alcanzó una amplia difusión. Para ilustrar esto reproduciré a continuación diversas definicio-
nes.

“Globalización se refiere a todos aquellos procesos a través de los cuales los pueblos del mundo son incorpo-
rados a una sola sociedad mundial, a una sociedad global” (Martín Albrow, 1990).

“La globalización puede ser definida como la intensificación de las relaciones sociales de alcance mundial que
vincula localidades distantes, de tal modo que los sucesos locales están conformados por eventos que ocurren
a muchas millas de distancia y viceversa” (Anthony Giddens, 1990).

“Las características de la tendencia a la globalización incluyen la internacionalización de la producción, la

nueva división internacional de la producción, nueva división internacional del trabajo, los nuevos movimientos
migratorios del Sur al Norte, el nuevo entorno competitivo que acelera estos procesos, y la internacionalización
del Estado. Convirtiendo a los Estados en agencias del mundo globalizado” (Roberto Cox, 1994)

Por su parte, Robertson manifiesta que “globalización es la comprensión del mundo y la conciencia del mundo
como un todo”. Con la expresión “comprensión del mundo” este autor está aludiendo al espacio, lo que entraña
la aproximación y conexión de individuos o comunidades que previamente estuvieron separados o débilmente
relacionados.

Las organizaciones de todo orden son compelidas a vincularse estrechamente, creándose entre ellas relacio-
nes de interdependencia. El contacto genera cambios y conflictos, lo que a su vez determina el nacimiento de
nuevas formas sociales y culturales. El sistema económico mundial se hace más interdependiente, e ideas y
gentes se mueven alrededor del orbe en mayores cantidades, propulsadas por lo que los geógrafos denominan
“tecnología de adaptación al espacio” en materia de comunicaciones y transporte. En otras palabras, la proble-
mática que plantea la globalización reside justamente en la conjugación del espacio global unitario con la
diversidad simultánea de índole política, económica y social.

La globalización es, pues, un proceso de integración multiforme que puede ser apreciado de diferente manera,
según sea visto desde una perspectiva global o local. Así, las instituciones políticas, económicas y sociales
experimentan las consecuencias de ese fenómeno, mientras que los patrones de pensamiento y significado no
siempre llegan a entablar concordancia con él, pues en unos casos puede haber aceptación de esos efectos y,
en otros, rechazo, por ejemplo, reacciones nacionalistas.

Hay que distinguir entre globalizacion e internacionalización. Esta se refiere a un proceso de intensificación de
los contactos entre Estados que, a pesar de los vastos y hondos efectos que se producen entre ellos, permane-
cen como entidades distintas y separadas por fronteras debidamente demarcadas, así como por el tiempo que
por lo general se requiere para cubrir la distancia entre los respectivos territorios.

55 Las citas de Albrow, Giddens y Cox aparecen en el trabajo de Jan Aart Scholte “The globalization of world
politic” que integra el libro de igual titulo. Editado por John Baylis y Steve Smith. Oxford University Press, Nueva
York, 1998.
56. Roland Robertson, citado por Robin Brown en su artículo “Globalization and the end of the national project”.
Que aparece en el libro Boundaries in question. New direction in international relation, Editado por John Macmillan
y Andrew Linklater. Pinter Publishers. Londes y Nueva York, 1995.

En cambio, la globalización concierne a procesos en que las relaciones sociales adquieren particularidades
signadas por los nexos globales (por ejemplo, los noticieros trasmitidos mediante satélites), de manera que las
vidas humanas están crecientemente afectadas en un mundo convertido en un solo espacio. Como los fenómenos
globales pueden difundirse por el mundo y ocurrir entre diferentes lugares al mismo tiempo, son en este
sentido supraterritoriales.57

Mientras que las formas de interdependencia “internacionales “ están fuertemente influidas por los límites de
los Estados nacionales, las líneas de las interconexiones “globales” muchas veces no se corresponden con las
fronteras territoriales. Las relaciones internacionales y globales pueden coexistir naturalmente, y el mundo
contemporáneo se está internacionalizando y globalizando al mismo tiempo.

La globalización no suprime las diferencias entre los países, el poder incluido, pero sí cambia el contexto de la
política. La comprensión del espacio tiene como resultado el ensanchamiento de los horizontes de la acción
política. Se abren nuevos cursos de acción, se realizan nuevos valores, aparecen otros aliados y también otros
enemigos, y el mundo se convierte en un ámbito más vasto con mayores posibilidades que ofrecer.

Aquello que tiene de específico la globalización se puede percibir con más claridad si paso ligera revista a las
principales manifestaciones de este fenómeno.

Como ya me he referido a las comunicaciones, trataré sobre las organizaciones. Al respecto, la globalización se
ha expresado por medio de la propagación y crecimiento de compañías, asociaciones y agencia reguladores
que operan como sistema de comunicaciones transnacionales. Para entidades como la Nissan Co., Amnesty
internacional y la Organización mundial de la Propiedad Intelectual, todo el planeta es campo de sus actividades,
y la humanidad, sus actuales y potenciales clientes.

Desde el prisma de la ecología, la globalización se ha evidenciado en procesos tales como el cambio de clima
planetario (o calentamiento de la Tierra), el agotamiento del ozono estratosférico, el eventual agotamiento de
algunos recursos naturales en todo el orbe y la disminución de biodiversidad. Ninguno de estos fenómenos en
el medio ambiente puede aislarse de los otros; han surgido en el mundo y lo afectan como si fuera un solo
espacio.

En lo tocante a la economía internacional, el desafío que esta enfrenta es, en términos generales, la coexistencia
de un sistema político de base territorial con uno económico de dimensiones cada vez más globales. Desde
1945 viene ocurriendo un movimiento de las economías nacionales hacia la constitución de una sola a escala
global. Las inversiones y el comercio internacionales han aumentado más rápido que las economías nacionales,
lo que ha conducido a un grado acelerado de interdependencia económica, con efectos tanto en la organización
de empresas e industrias como en la ejecución de las políticas económicas de cada país.

Sería preciso diferenciar entre la internacionalización de la economía y la globalización. La primera consiste en

una expansión geográfica de esa actividad, mientras la segunda constituye un cambio cualitativo conforme al
cual se llega a establecer la integración funcional de ella. Esto quiere decir que la producción se estructura de
tal modo que funciones como el diseño, financiamiento, manufactura, distribución y publicidad pueden estar
localizados en disímiles países, pero están eslabonados en una sola línea de producción.

La reducción de las barreras para el comercio y la inversión internacionales ha creado una situación en la cual
las empresas buscan ahora mercados dondequiera que estén, sin que los costos del transporte y la falta de
información sirvan para proteger a los productores de otros países. Las exigencias de la competencia global
llevan a las empresas industriales a hacer más óptima su estrategia de producción, instalando sus actividades
allí donde sea más económica su realización, y tratando de ensanchar el alcance de sus operaciones de tal
modo que el siempre creciente coste de la investigación y el desarrollo puede cubrirse por un monto mayor de
ventas.

La movilidad de las empresas, estimulada por la competencia global, impulsa a los Estados a emular entre sí en
un intento de atraer inversiones y empleos. Los incentivos ofrecidos por ellos a las empresas forman parte de
los cálculos de estas para decidir dónde invertir.

Estos hechos están sometiendo a los Estados más potentes a los problemas que han afrontado los países del
Tercer mundo; de ahí que se asevere que la economía internacional se está volviendo “postimperialista”. El tipo
de relación estructural que permitía la explotación de las naciones en desarrollo, según la teoría de la dependencia,
ha sido reemplazado por una más compleja organización del capitalismo, de acuerdo con la cual la ubicación
de funciones particulares dentro de la economía mundial deja de plantearse por una rígida ligazón entre el
centro y la periferia. Aquel puede estar situado en esta y viceversa.

La globalización económica adquiere su mayor importancia en materia de finanzas, pues la liberalización de

estos mercados y el desarrollo de la tecnología en comunicaciones han conducido a un acrecentamiento enorme
de las corrientes financieras: el flujo de fondos alrededor del mundo es ahora 40 veces mayor que el requerido
para sufragar el comercio y las inversiones directas.

El financiamiento puede considerarse como uno de los elementos centrales en la globalización de la producción,
y dentro de ello es esencial el acceso fácil al capital para las operaciones de las multinacionales. No obstante,
para los países en desarrollo la liberalización de la economía no ha atraído a la inversión extranjera. En opinión
de Oswaldo de Rivero, “...obtener inversión extranjera productiva es muy difícil debido a que la economía global
es más especulativa que productiva. El mercado financiero internacional es hoy un gran casino que hace en un
día operaciones de un trillón de dólares, suma que es casi seis veces el valor de todas las inversiones directas
extranjeras productivas en el mundo en un año”.

Además, prosigue dicho autor, “...las empresas transnacionales manufactureras no invierten sólo en razón de
la mano de obra barata, sino donde existen muy buena infraestructura, amplio mercado interno, mano de obra
capacitada y empresas locales con suficiente capacidad tecnológica para producir partes y componentes para
ellas de acuerdo a las especificaciones del exigente mercado global. No es por otra cosa más del 70% de la
inversión transnacional productiva se concentra en los propios países industrializados”.58

Los movimientos de capital han sido también un movimiento autónomo en la política global. El capital fluye
alrededor del planeta en pos del mayor rendimiento, y de este modo afecta fundamentalmente la capacidad de
los Estados para administrar sus economías. Las reservas totales de divisas del mundo no son mayores que el
volumen de un día de transacciones en los mercados, y la habilidad de los Estados para salvaguardar sus
monedas contra los mercados se reduce persistentemente.

La organización de las economías ha generado importantes secuelas secundarias, como lo es la mutante

organización espacial del mundo. Es impresionante, al respecto, el veloz desarrollo de nuevos centros industriales
en el Asia Oriental y la declinación de antiguas industrias en los países occidentales. El cambiante patrón en la
economía mundial ha estimulado también modificaciones en el sistema de empleos, como lo ha sido el papel
de la mujer en la industrialización del Tercer Mundo. Hay que apuntar, asimismo, que estos procesos de
reestructuración económica acarrean movimientos de población en gran magnitud.

Observemos ahora lo que sucede en la esfera cultural. Gracias a la moderna tecnología en comunicaciones, la
circulación de ideas e imágenes por todo el mundo tiene una de sus mayores consecuencias no sólo en la
internacionalización de la cultura de las “elites”, sino también en la de las masas. Si el Estado es el órgano
político de la nación y esta se define por su cultura, entonces la erosión de dicho ámbito comporta una amenaza
para la autonomía nacional.

No es mucho lo que se pueda hacer al respecto, teniendo en consideración que actualmente las redes de
comunicaciones posibilitan que pueblos situados a miles de kilómetros de otros puedan compartir los mismos
elementos culturales. El hecho es que las culturas nacionales y locales coexisten con aquellas de otros países,
y esto representa un desafío para los Estados que desean crear y preservar una cultura nacional coherente.
Sobre este particular, hay que tomar en cuenta la atracción de algunos grupos por la cultura de la “modernidad”,
los cuales se oponen a los esfuerzos por defender o revitalizar la tradicional.

En el caso de la religión, el surgimiento del Islam es fuente de conflictos en tanto algunas corrientes dentro de
ese movimiento se han definido como una fuerza contraria a Occidente. ¿Hasta qué punto depende el concepto
de sociedad internacional de la vigencia compartida de valores europeos, y hasta qué punto constituye una
amenaza para el orden internacional la creación de un sistema global de Estados, compuesto por unidades de
variados orígenes culturales? Este es un debate reabierto por Samuel Huntington, con su aseveración de que
la fuente fundamental de controversias en el mundo de hoy no será ideológica ni primordialmente económica,
sino cultural.

“Las naciones- Estados seguirán siendo los protagonistas más destacados de los asuntos mundiales, pero los
conflictos principales de la política mundial se producirán entre naciones y grupos de naciones de civilizaciones
diferentes. El choque de civilizaciones dominará la política mundial. Las líneas de separación entre civilizaciones
serán las líneas de batalla del futuro”.59

En lo tocante al campo militar, hemos visto la aparición de armas de alcances globales, como los misiles
balísticos intercontinentales, los satélites espías y otras, que han convertido al mundo en un solo espacio
estratégico. Si bien la Guerra del Golfo (1990-1991) fue un conflicto bélico terrestre, también comprendió el
empleo de satélites, bombardeos supersónicos, pagos electrónicos transnacionales para sufragar las
operaciones, un duelo de propaganda en los medios de comunicaciones globales, y una coalición mundial
contra el Gobierno iraquí, legitimada por una organización universal como Naciones Unidas.

La globalización también ha favorecido el surgimiento de numerosas normas que gobiernan nuestras vidas,
incluyendo las de los derechos humanos –que tienen pretensión global- y miles de estándares técnicos.

El fenómeno globalizador está presente en el diario vivir y pensar de las gentes, pues los pueblos son conscientes
del mundo como un solo ámbito, como no lo habían sido las generaciones anteriores. Y es que este proceso
posee dimensiones muy extensas, y de alguna manera ha marcado todos los aspectos de las relaciones sociales.
La radio nos trae noticias de cualquier región del planeta; las fluctuaciones en los mercados financieros globales
pueden crear y deshacer fortunas; simultáneamente, millones de personas en todo el orbe son destinatarias de
programas de televisión que por los hábitos de comportamiento que sugieren, los productos de toda clase que
anuncian y la música popular que transmiten, van conformando una acelerada uniformidad cultural, de la cual
no están ausentes, por cierto, ideas, creencias, mitos e ideologías, que tanto influyen en la vida de los pueblos.
Por último, por vía de Internet o por correo electrónico cualquier persona puede tomar contacto con cualquier
ciudad o individuo y, sobre todo, obtener información acerca de cualesquiera temas; lo cual puede usarse para
bien o para mal. En suma, hoy no vivimos únicamente en un país, sino, en muchos sentidos, también vivimos
en el mundo como si fuera un solo espacio.

La principal víctima del proceso de globalización es, sin duda, la noción de soberanía. Como se recordará, a
partir de la Paz de Westphalia (1648) se instauró un sistema internacional fundado sobre los principios de
“estatalidad” y soberanía. El primero significó la división del mundo en parcelas territoriales, cada una de ellas
bajo la autoridad de un gobierno. El Estado fundado entonces consistía en una estructura centralizada de
autoridad pública formalmente organizada, y que poseía el monopolio de la violencia en el área de su jurisdicción.
Además, era soberano, es decir, ejercía control supremo y absoluto sobre su dominio territorial.

Debido en gran parte a la globalización, el sistema nacido a partir de Westphalia ha sufrido importantes cambios,
por decir lo menos. El aparato estatal sobrevive y en algunos aspectos ha llegado a mayores dimensiones;
cuenta con más poder e interviene como nunca en la vida social. Sin embargo, la norma de la soberanía ya no
es tan operativa como antaño, y en el mundo globalizado de hoy ya no es posible retrotraer las cosas.

Ello no impide que el concepto de soberanía siga siendo preeminente en la retórica política, sobre todo para
aquellos que intentan retardar y revertir las progresivas mutilaciones de autodeterminación, de cara a la
globalización. Pero es el caso que tanto jurídica como prácticamente, la capacidad normativa y reguladora del
Estado ha cesado de responder a los criterios de soberanía como fueron tradicionalmente concebidos.

Como hemos apreciado más arriba, debido a la globalización las relaciones sociales han adquirido muchas
características no territoriales, y las fronteras se están desmoronando a causa de un diluvio de flujos electrónicos
y de otra clase, con lo cual se han removido las condiciones previas para el ejercicio de una soberanía efectiva.
A esto hay que sumar los efectos del proceso en cuestión en la economía y finanzas, ya descritos someramente.

Por otro lado, cierta variedad de desarrollos materiales ha mermado la soberanía estatal. El Estado de hoy es
incapaz por sí mismo de controlar fenómenos como las empresas transnacionales y las transacciones y
especulaciones globales en acciones, valores y divisas. La transmisión computarizada de datos, la radiación
nuclear y las llamadas telefónicas no se detienen en los puntos de control fronterizo. Los medios de comunicación
globales han desvirtuado el dominio del Estado sobre el idioma y la educación. Frente a los enormes depósitos
en bancos extraterritoriales (offshore banks) y a las masivas transferencias electrónicas de dinero, los Estados
han perdido también el control sobre otra manifestación de la soberanía: la moneda nacional.

Paralelamente a esto, la globalización ha enervado asimismo algunos soportes importantes, culturales y

psicológicos de la soberanía. Por ejemplo, como fruto del aumento de las redes transnacionales, muchas
personas han asumido lealtades que llegan incluso a sobrepasar los sentimientos de solidaridad nacional que
anteriormente prestaron legitimidad a la soberanía estatal. Con la ayuda de conferencias y comunicaciones
globales, entre otras, se han cimentado lazos significativos entre movimientos de mujeres, miembros de una
clase gerencial transnacional, personas inválidas y entre miles de comunidades formadas a través de Internet.
Al mismo tiempo, se han revigorizado lealtades más localizadas, por ejemplo, entre pueblos indígenas y otros
grupos subétnicos.

Por añadidura, muchas gentes del mundo globalizado de hoy están cada día más dispuestas a conceder a
valores como crecimiento económico, derechos humanos y ecología sustentable, una prioridad superior a la
soberanía estatal y la norma conexa de la autodeterminación nacional.

En fin, se podría agregar otros hechos demostrativos de cómo la globalización ha causado un grave e irreversible
deterioro a la soberanía, pero esto no augura en modo alguno la defunción del Estado. Por el contrario, este ha
probado ser muy fuerte en los últimos tiempos, e incluso los desórdenes que trajo consigo el colapso del
dominio comunista se resolvieron únicamente con algunas transformaciones en las fronteras estatales. Como
estructura de gobierno, el Estado se ha mantenido intacto en los territorios de Europa Oriental y la ex Unión
Soviética.

Por el momento, no hay signos de que la globalización esté llevando hacia un gobierno soberano y centralizado
mundial –como hace tiempo vienen propugnando los liberales universalistas- o a uno anárquico a escala mundial
a través de comunidades locales, como ha sido promovido por ecologistas radicales. La globalización no está
deshaciendo al Estado, mas tampoco lo está dejando intacto. El reto para los estudiosos de política es determinar
cómo el incremento del espacio social supraterritorial está alterando el papel y las actividades del Estado en la
hora actual.

Finalmente, cabe mencionar al respecto dos posibles cambios generales. Primero, podría ser que bajo la
influencia de la globalización esté variando el campo de acción del Estado. Normalmente, este promovía intereses
domésticos y actuaba como una barrera protectora contra las intrusiones externas. En contraste, el Estado
postsoberano propugna causas tanto globales como nacionales. Es el caso de Irán, que durante los años 80
otorgó amplio respaldo a la difusión del islamismo por el planeta. De modo general, los Estados contemporáneos
a menudo sirven a los intereses de capitales globales, además de a los nacionales, aunque en ocasiones estos
salen perjudicados.

Segundo, podría ser que la globalización esté aminorando las posibilidades de estallidos de guerras entre los
Estados. Es significativo que la mayoría de los conflictos bélicos contemporáneos adopte la forma de insurrección
interna contra gobiernos nacionales, en vez de luchas armadas entre Estados.

Aunque todavía es muy temprano para extraer conclusiones definitivas sobre este punto, la expansión de los
intereses globales parecería estar reduciendo substancialmente los incentivos para que los Estados se embarquen
en conquistas territoriales. Las conflagraciones interestatales no permiten sacar grande ventajas y, por el contrario,
tarde o temprano son lesivas para el capitalismo global, el manejo global del medio ambiente, el turismo global
y así sucesivamente.
 La diplomacia

Por HAROLD NICOLSON

Introducción de
Lord Butler

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO

V. EL DIPLOMÁTICO IDEAL

Los principios que, a la luz de la experiencia, han probado ser necesarios para la sana diplomacia pueden
ponerse de manifiesto perfectamente examinando las cualidades precisas al diplomático ideal. ¿Cuáles
son esas cualidades específicas? Algunas están hoy en día pasadas de moda. Otras siguen siendo
esenciales. La base de una buena negociación es la influencia moral y esa influencia se funda, a su vez,
sobre siete virtudes diplomáticas específicas, a saber: 1) Veracidad. 2) Precisión. 3) Calma. 4) Buen
carácter. 5) Paciencia. 6) Modestia. 7) Lealtad.

¿Cuáles son esos principios generales de sentido común y experiencia a los que me refería en la terminación
del capítulo anterior? Creo que es más conveniente exponerlos en el presente capítulo. Trataré de definir las
cualidades morales e intelectuales que ha de poseer el diplomático ideal. Sin embargo, si enumero dichas
cualidades en forma de características personales no quisiera que se supusiese que me permito formular un
bosquejo biográfico a la manera de Teofrasto o de La Bruyere. Mi propósito es más práctico que todo eso. Lo
hago para poner de manifiesto, mediante esas cualidades, las normas y preceptos que la sana diplomacia ha
ido desarrollando en el curso de los siglos. Deseo, al mismo tiempo, exponer ciertas normas críticas merced a
las cuales el estudiante de diplomacia puede estar en condiciones de juzgar lo que es “buena diplomacia” y lo
que es “mala diplomacia”. En consecuencia, espero hacer notar al lector que el arte de la negociación requiere
una combinación de ciertas cualidades especiales que no siempre se encuentran en el político corriente y
tampoco en el hombre común.
La mayoría de los que han escrito sobre teoría diplomática dedican mucho espacio a la exposición de
las cualidades necesarias a un negociador afortunado. Están generalmente de acuerdo en que un embajador,
si ha de tener éxito, debe ser capaz de ganarse la confianza y el afecto de aquellos que ejercen autoridad en el
país en que está acreditado. Esa circunstancia lleva consigo, por fuerza, consideraciones tanto de tiempo como
de lugar. El hombre que hubiera podido ser un embajador admirable en el siglo XVIII es muy probable que hoy
resultase poco más que un hazmerreír. El hombre que ha logrado éxitos eminentes en Teherán puede resultar
un terrible fracaso si se le traslada a Washington. Esas diferencias son tan palmarias que no es preciso insistir
sobre ellas. No obstante, antes de pasar a lo que llamaré las cualidades permanentes del negociador, será
interesante lanzar una ojeada, por un momento, a aquellas otras cualidades que en otros tiempos se consideraron
necesarias y que no tienen aplicación hoy.
En el admirable artículo sobre diplomacia que redactó el profesor Alison Phillips y se insertó en la Encyclopaedia
Britannica, se condensan varios extractos interesantes de antiguos manuales en lo que se definen las cualidades
necesarias al diplomático ideal. Ottaviano Maggi (cuya obra De Legato se publicó en 1596) defendió la tesis de
que un embajador debía ser un consumado teólogo, debía estar bien versado en Aristóteles y Platón y ser
capaz de resolver, sobre la marcha los problemas más abstrusos en correcta forma dialéctica; también había
de ser perito en matemáticas, arquitectura, música, física y derecho civil y canónico. Debía hablar y escribir latín
corrientemente y ser asimismo versado en griego, español, francés, alemán y turco. Aparte de ser un erudito
avezado en materias clásicas, historiador, geógrafo y perito en ciencia militar, tener un gusto refinado por la
poesía. Y, por encima de todo ser de excelente familia, rico y dotado de una presencia física hermosa.
A veces se pedían cualidades más específicas. Así, nos encontramos con que la princesa de Zerbst,
madre de la emperatriz Catalina de Rusia, al escribir a Federico el Grande le aconsejaba que eligiese como
embajador en San Petesburgo a un joven guapo y de buen cutis, en tanto que se consideraba esencial para
todo enviado cerca de las cortes de Holanda o Alemania una gran capacidad para ingerir, sin peligro ni trastorno,
vastas cantidades de licores embriagantes.
Todas esas cualidades no se consideran ya como esenciales por los encargados de nombrar candidatos
aptos para pasar el examen diplomático. Puede incluso decirse que la vieja teoría de elegir a un determinado
tipo de persona para un determinado tipo de puesto está cayendo en descrédito y la va sustituyendo la idea de
que un hombre que ha demostrado ser eficaz en un país es muy probable, en general, que se muestre igualmente
eficaz en otro. La experiencia ha puesto de manifiesto que hay mucha verdad en ese aserto y que la inteligencia
y el carácter son tan eficaces en Varsovia como en Buenos Aires. Se dice a veces, sin embargo, que el Foreign
Office británico lleva esa idea demasiado lejos y se muestra fácil a hacer sus nombramientos sin consideraciones
a la psicología del individuo o a las condiciones del puesto al que se le envía. Tal crítica es, en conjunto,
infundada.
Es interesante también observar que a través de los tiempos difieren las opiniones sobre la cuestión de
si la inteligencia o el carácter, la astucia o la probidad, son los instrumentos más eficaces de la diplomacia.
Incluso algunos diplomáticos completamente modernos han tratado de justificar la mentira diplomática. Así el
príncipe de Bulow defendió la tesis de que Bethmann-Hollweg debería haber negado de plano que hubiese
empleado nunca la infortunada expresión “un papel mojado”. El conde Szilassy, en su tratado de diplomacia,
proclama en forma rotunda que en determinas circunstancias es “patriótico” decir una falsedad preconcebida.
Tales autores no representan a la teoría diplomática clásica. El conde de Szilassy fue un diplomático de muy
baja categoría y el príncipe de Bulow fue el estadista más desastroso que Alemania haya tenido jamás. La
corriente de opinión general sobre el arte de la negociación se ha pronunciado marcadamente en favor del
“crédito” y la “confianza”, con preferencia al engaño, y ese concepto, más ilustrado, no es un simple producto de
tiempos relativamente modernos.

Monsieur de Callieres, por ejemplo, publicó en 1716 un tratado que llevaba por título: Sobre la forma de negociación
con los príncipes; sobre los usos de la diplomacia; la elección de ministros y enviados; y cualidades personales
necesarias para alcanzar el éxito en las misiones en el extranjero. Ese manual, que fue considerado como libro
de texto por los diplomáticos de siglo XVIII, contiene muchos preceptos juiciosos y acertados, y citaré algunos
de ellos en las páginas que siguen. Por el momento me limitaré a reproducir el siguiente párrafo que indica que,
incluso en los tiempos en que Federico el Grande tenía cuatro años de edad, la teoría de Bulow sobre la
diplomacia no ejercía el menor atractivo sobre el hombre de sentido común.

El buen negociador – escribe de Calliéres- nunca basará el éxito de su negociación sobre falsas promesas o
quebrantamientos de su palabra; es un error suponer, como supone la opinión pública, que un embajador eficaz
necesita ser maestro consumado en el arte del engaño; la mala fe es en realidad poco más que una prueba de
la pequeñez intelectual de quien recurre a ella y demuestra que está demasiado pobremente equipado para
conseguir sus propósitos recurriendo a métodos justos y razonables. No cabe duda de que en ocasiones, el
arte de la mentira ha sido practicado con éxito por diplomáticos, pero a diferencia de la honradez, que es aquí
como en todas partes la mejor política, la mentira deja siempre en su estela una gota de veneno... Hasta los
triunfos diplomáticos más brillantes conseguidos mediante engaño, se basan sobre cimientos inseguros. Dejan
en la parte derrotada un sentimiento de indignación, un deseo de lograr la revancha y un resentimiento que
siempre constituirán un peligro.
Incluso en los casos en que el engaño no repugna en sí mismo a todas las personas rectas, el negociador
debe recordar que probablemente se verá dedicado por el resto de su vida a los asuntos diplomáticos y que le
es esencial crearse una reputación de rectitud y honradez en sus tratos para que en lo sucesivo todos se
muestren dispuestos a fiar en su palabra.
 II

Resulta claro de lo antedicho que incluso en siglo XVIII los diplomáticos que trasladaron al papel los resultados
de su propia experiencia colocaban la integridad moral en primer lugar entre las cualidades que debe poseer
un diplomático feliz. Jules Cambon, que escribió más de doscientos años después de Callieres, fue de la
misma opinión.

Se notará –escribe- que la influencia moral es la cualidad más esencial de un diplomático. Debe ser un hombre
del honor más estricto si el gobierno cerca del cual está acreditado y su propio gobierno han de confiar
explícitamente en sus afirmaciones.

Si admitimos, en consecuencia, que el diplomático ingenioso tiene muchas probabilidades de resultar

el diplomático en el que no se puede fiar y que éste es, con toda seguridad, un peligroso fracaso, debemos,
pues, examinar cuáles son las virtudes especiales que, bajo el epígrafe general de ““influencia moral”” debe
poseer o adquirir nuestro diplomático ideal.

La primera entre dichas virtudes es la veracidad, que no sólo significa la abstención de incurrir en
inexactitudes conscientes, sino un cuidado escrupuloso en evitar la sugestión de lo falso o la supresión de lo
verdadero. Un buen diplomático debe esforzarse todo lo posible para no dejar ninguna impresión incorrecta,
sea la que sea, sobre la mente de aquellos con quienes negocia. Si, obrando con absoluta buena fe, engaña a
un ministro extranjero o si los informes subsiguientes contradicen los que hubiera comunicado previamente,
debe corregir el error en el acto aunque pudiera parecer conveniente dejarlo en pie de momento. Incluso si
juzgamos la negociación por sus categorías más bajas, es evidente que el hecho de corregir los informes
inexactos acrecienta el crédito presente y fortalece la confianza futura.
Ni por un momento debe permitirse tampoco el negociador estar de acuerdo con Maquiavelo en que la
falta de honradez de los demás justifica la propia. El barón de Sonnino, ministro de Relaciones Exteriores de
Italia en 1918, hizo grabar en la repisa de la chimenea de su despacho el lema: Aliis licet: tibi non licet, es decir:
“a otros les es lícito: a ti no”. Todos los diplomáticos deberían llevar presente en el pensamiento ese lema.
Una regla semejante es aplicable a quienes han de tratar con la sutileza de la mente oriental. Un
notable diplomático británico, que gozaba de larga experiencia en el Lejano y en el Medio Oriente, tenía la
costumbre de dar a los jóvenes negociadores nombrados para las capitales orientales el siguiente consejo: “No
perdáis vuestro tiempo en tratar de descubrir lo que hay en el fondo de una mente oriental; lo más posible es
que, en fin de cuenta, no haya nada; concentrad toda vuestra atención en cercioraros de que no le cabe la
menor duda acerca de lo que hay en el fondo de vuestra mente”.
Como he dicho más arriba, el principio de que la veracidad es esencial a toda diplomacia eficaz no es
un descubrimiento muy reciente. Me he referido ya a Lord Malmesbury como un ejemplo de la vieja diplomacia
y he descrito sus métodos. Sin embargo, hasta el propio Lord Malmesbury aprendió por experiencia propia que
la doblez no recompensa. Escribiendo en 1813 a Lord Camden, que le había pedido su opinión acerca de la
conducta diplomática, se expresó en la siguiente forma:

Casi es innecesario decir que no hay ninguna ocasión, ni provocación, ni anhelo por rechazar una
acusación injusta, ni idea –por muy tentadora que fuera- de alentar el objeto que uno se propone, que haga
necesaria y mucho menos que justifique una mentira. El éxito conseguido merced a una falsedad es precario
y carece de base. Su revelación no sólo daría al traste, para siempre, con vuestra propia reputación, sino que
heriría profundamente el honor de vuestra Corte. Si, como acontece con frecuencia, un ministro astuto os
formula de pronto una pregunta indiscreta que parece requerir una respuesta precisa, acudid a la parada tratándola
como una pregunta indiscreta o libraos de ella con una mirada grave y seria, pero bajo ningún pretexto contradigáis
la afirmación, lisa y llanamente, si es verdadera o la admitáis como cierta si es falsa y de tendencia peligrosa.
 III

Si la veracidad es la primera de las cualidades esenciales del diplomático ideal, la precisión es la segunda. Por
precisión ha de entenderse no sólo la mera exactitud intelectual, sino la exactitud moral. El negociador debe
ser cabal tanto de mente como de alma.
El diplomático profesional se habitúa, desde sus primeros tiempos de agregado, a normas de precisión.
El diplomático aficionado propende a ser descuidado. Se sabe de políticos y hasta de miembros del gobierno
que pasaron por alto el hecho de que la diplomacia, como su nombre implica, es un arte más bien escrito que
verbal y que los grandes caminos de la historia están jalonados con pequeños santuarios de paz que o bien han
sido dejados sin terminar o bien se han venido al suelo, después de edificados por completo, por la única razón
de que sus cimientos se construyeron sobre las arenas de algún equívoco verbal. Bjorkoe, Buchlau, Thoiry,
Stresa, Munich, son templos en ruinas que deben servir de advertencias a todos los jóvenes negociadores.
La diplomacia profesional no está tan expuesta, por regla general, a la imprecisión. Un embajador
recibe casi siempre sus instrucciones por escrito; las manifestaciones que, con arreglo a ellas, formula al
gobierno extranjero ante el cual está acreditado, o bien se contienen en una nota cuidadosamente redactada o
se expresan en el curso de una entrevista personal; en este último caso, tiene buen cuidado de registrar en un
despacho dirigido a su gobierno, que redacta inmediatamente después de su regreso, el tenor y el resultado de
dicha entrevista.
A mayor abundamiento, es costumbre que cuando un embajador haya de notificar a un gobierno
extranjero una comunicación de importancia especial, lleve consigo un breve resumen o aide-mémoire de lo
que se le ha ordenado que diga. Puede leer ese memorándum al ministro extranjero y puede, asimismo, dejarle
una copia de él. Recíprocamente, cuando un embajador recibe de un ministro extranjero alguna comunicación
oral de importancia vital, constituye una sabia precaución por su parte someterle su versión de la conversación
antes de ponerla en conocimiento de su propio gobierno en forma oficial. El hecho de no haber tomado esa
precaución ha producido lamentables incidentes en el pasado. Un ejemplo clásico de mala inteligencia de esa
índole es la repudiación que Guizot hizo en 1848 de promesas formuladas verbalmente a Lord Normanby
(embajador británico en París) y que este último había comunicado por despacho a Londres. Guizot aseguró
que Lord Norbamvy había interpretado falsamente, en absoluto, sus indicaciones y que él jamás había hecho
ninguna promesa de la naturaleza que se alegaba. Añadió la prudente sentencia de que el informe de una
conversación suministrado por un embajador al gobierno de su propio país sólo puede considerarse como
auténtico y dotado de fuerza obligatoria si se le somete previamente a la persona cuyas afirmaciones se
supone que refleja para que ésta formule las observaciones que estime oportunas.
Sin embargo, aunque el diplomático profesional rara vez es culpable de lo que hemos llamado “inexactitud
intelectual”, su inclinación hacia lo que hemos denominado “inexactitud moral” es persistente y extrema.
Esa inexactitud moral adopta varias formas. El diplomático experimentado se da perfecta cuenta de
que los actos humanos están a merced de ocurrencias casuales y de que la profecía es siempre peligrosa. En
consecuencia, se inclina, si no a evitar toda clase de predicciones, por lo menos a expresar sus pronósticos en
estilo délfico. Tanto el espíritu como la ingeniosa dicción de la Sibila suministran un ejemplo demasiado frecuente
al diplomático impaciente. Prefiere ponerse a cubierto. Por muy justificada que esté la evitación de toda clase
de profecías temerarias, sin embargo, el diplomático no debe dejar de informar a su gobierno acerca de la
dirección en la que, según su parecer, se desarrollarán probablemente los acontecimientos locales. El despacho
de tipo “o cara o cruz” es indudable que puede colocar a un embajador, una vez ocurrido el acontecimiento, en
condiciones de proclamar su presciencia con sólo recordar su previa referencia a la cruz o a la cara; no redunda
ello, sin embargo, en beneficio notable ni de su gobierno ni de su propia reputación. Demasiado a menudo, los
diplomáticos tienen tanto miedo de que se les acuse de falta de juicio que a toda costa se abstienen de expresar
juicio alguno. Al eludir esas responsabilidades dejan de cumplir uno de sus deberes más deseables.
Quizás eso sea sólo un defecto negativo, pero si esa tendencia hacia la imprecisión moral afecta a las
comunicaciones de un enviado dirigidas al gobierno cerca del cual está acreditado, entonces puede producirse
un daño muy grave. Un embajador hace bien en preocuparse de la tarea de mantener relaciones cordiales con
las autoridades con quienes tiene que tratar. A veces esa preocupación llega a ser excesiva. Suele ocurrir que
cuando un gobierno ordena a su diplomático que dirija una comunicación que a éste le consta ha de producir
irritación y dolor, agüe tanto sus instrucciones que dé una impresión inexacta y débil de su propósito.
Incluso cuando es tan leal y consciente que cumple al pie de la letra las instrucciones recibidas, a
veces, con el fin de evitar la menor ofensa, se siente inclinado a acompañar el cumplimiento de dichas
instrucciones con tal entonación de voz y un gesto tan conciliador como sea preciso para expresar que él,
personalmente, en realidad no está conforme con la insinuación que se le ha ordenado que formule. Nos
referimos de nuevo a esas inclinaciones, y a los síntomas que las acompañan, bajo el epígrafe “lealtad”.
 IV

La tercera cualidad esencial al diplomático ideal es la calma. No sólo debe evitar el negociador mostrar irritación
cuando se enfrenta con la estupidez, la picardía, la brutalidad o la arrogancia de parte de aquello con quienes le
cabe el desagradable deber de negociar; también debe huir de toda animosidad o predilección personales y de
todos los entusiasmos, prejuicios, vanidades, exageraciones, dramatizaciones e indignaciones morales. El
bien conocido epigrama de Talleyrand cuando se le pidió que aconsejase a un joven diplomático, debería ser
coreado por todos los negociadores experimentados: Et surtout pas trop de zéle. (“Y sobre todo no se deje
usted llevar por un exceso de celo.”)
La impasibilidad que caracteriza al diplomático ideal puede hacerle antipático a los ojos de muchos de
sus amigos. En realidad, los observadores extraños suelen creer que la actitud de reserva en sus juicios, de
escéptica tolerancia y de alejamiento desinteresado, que caracteriza al diplomático avezado, son síntomas de
que es afectado, perezoso y estúpido o de que se halla muy enfermo.
La cualidad de la calma, aplicada al diplomático ideal, ha de acusarse en dos direcciones principales.
En primer lugar, debe ser de buen carácter o, por lo menos, debe ser capaz de mantener su mal genio sometido
a un control perfecto. En segundo término debe ser excepcionalmente paciente.
Las ocasiones en que los diplomáticos han perdido los estribos se recuerdan con horror por generaciones
enteras de sus sucesores. Napoleón perdió la calma con Metternich en el Palacio Marcolini de Dresde el 26 de
junio de 1813 y arrojo su sombrero sobre la alfombra con los resultados más deplorables. Sir Charles Euan
Smith tuvo un arranque de mal humor con el sultán de Marruecos y rasgó un tratado en presencia de S.M.
Imperial. El conde Tattenbach perdió los estribos en la Conferencia de Algeciras y expuso a su país a una grave
humillación diplomática. Herr Stinnes tuvo un rato de mal humor en Spa.
La paciencia y la perseverancia son también esenciales a todo negociador afortunado. Paul Cambon –
uno de los diplomáticos que han obtenido más éxitos en la historia moderna y embajador de Francia en Londres
durante más de veinte años- fue un milagro de paciencia. Llegó a Inglaterra en un momento en que las
relaciones franco -británicas estaban tan tensas que parecían a punto de romperse. Cuando cesó en su puesto,
los dos países eran firmes aliados. Durante el transcurso de esos veinte años, Paul Cambon esperó. Siempre
se mostró conciliador; siempre fue discreto; era la encarnación de la lealtad y siempre estaba presente. Su
extraordinaria capacidad para aprovechar el momento oportuno, su delicado “sentido de la oportunidad” la
extremada dignidad de su comportamiento, le hicieron en 1914 un hombre en quien todo el mundo confiaba y
a quien todo el mundo estimaba. No hicieron gala de una paciencia análoga los enviados de otras naciones,
que anhelaban conseguir un triunfo rápido y volver a su país lo antes posible con un resultado brillante. Esos
embajadores impacientes han asustado con demasiada frecuencia al bull-dog británico, apartándole de su
hueso.
El hermano de Paul Cambon –Jules Cambon, embajador de Francia en Berlín -, en su atractivo estudio
El diplomático, considera a la paciencia como la primera de las virtudes diplomáticas. “La paciencia –escribe-
es una cualidad indispensable al negociador afortunado. El viento sopla, a veces, contrario, y se ve uno obligado
a virar en demanda de puerto.” Y nos cita después, como ejemplo de ciencia y perseverancia, sus propias
negociaciones con Kiderlen-Waechter antes de la guerra.

El diplomático debe ser veraz, exacto, sereno, paciente y bienhumorado, pero no será el diplomático ideal a
menos que sea también modesto. Los peligros de la vanidad en un negociador nunca podrían exagerarse. La
vanidad le inclina a desdeñar el consejo u opinión de quienes pueden tener una experiencia mayor que la suya
sobre un país o sobre un problema. Le hace vulnerable a la adulación o a los ataques de aquellos con quienes
está negociando. Le anima a adoptar una visión demasiado personal de la naturaleza y fines de sus funciones
y, en casos extremos, a preferir un triunfo brillante pero indeseable a una transacción modesta pero más
prudente. Le lleva a jactarse de sus victorias y, en consecuencia, a incurrir en el odio de aquellos a quienes ha
derrotado. Puede impedirle, en algún momento crucial, confesar a su gobierno que sus predicciones o informes
eran inexactos. Le impele a crear o a provocar una fricción innecesaria sobre asuntos que son de importancia
puramente social. Puede hacer que infiera ofensas por su ostentación, esnobismo o vulgaridad. La vanidad se
encuentra en la raíz de toda indiscreción y de la mayoría de las faltas de tacto. Incita a sus adictos a hacer gala
de su propia brillantez verbal y a permitirse libertades diplomáticas tan faltales como la ironía, el epigrama, las
insinuaciones y la réplica acerada. Puede impedir a un embajador el confesarse, incluso a sí mismo, que no
conoce el turco, el persa, el chino y el ruso lo bastante como para prescindir, en asuntos importantes, de los
servicios de un intérprete. Puede llevar a esa ilusión, terrible y frecuente, del diplomático profesional que le hace
figurarse que su propio puesto es el centro del universo diplomático y que el Foreign office es, a la vez, ciego y
testarudo al desoír su consejo. Puede exponerle, cuando se entrevista con políticos o periodistas que le
visitan, a hablar desleal y satíricamente de su propio ministro de Relaciones Exteriores, y puede traer consigo
todos esos otros vicios de imprecisión, excitabilidad, impaciencia, emotividad y hasta falsía. De todos los vicios
diplomáticos (y son muchos), la vanidad personal es sin duda alguna el más común y el más perjudicial.
Entre las desdichas que acarrea la vanidad personal al frágil espíritu del hombre, hay una que ejerce
una influencia más específica sobre la práctica de la negociación. Es la satisfacción personal, que lleva en
primer término a una pérdida de adaptabilidad y luego a un menoscabo de la imaginación.
Los diplomáticos, y en especial lo que han sido nombrados en puestos de poca importancia y están
destinados a permanecer en ellos, están expuestos a pasar, por lenta gradación de la vanidad humana corriente,
a un desordenado sentimiento de su propia importancia. Todo el aparato de la vida diplomática –el ceremonial,
los actos de corte, las grandes casas, los criados y las comidas- produce una esclerosis progresiva de la
personalidad, Esos hombres, conforme van envejeciendo, se inclinan a una lentitud de palabra, de movimiento
y de percepción emparentada casi con la pomposidad. El tipo de M. De Norpois no es ciertamente un tipo
corriente en la diplomacia moderna. Pero si no es correcto tomarlo como ejemplo, sí es prudente considerarlo
como una advertencia.
Es esa rigidez de espíritu la que, al apoderarse del diplomático menos inteligente, le priva de su
adaptabilidad. No es capaz de responder con su antigua elasticidad a las condiciones que desaprueba o a las
ideas con las que no está familiarizado. Ese vicio es, por supuesto, común a todos aquellos que se rinden sin
lucha a los comienzos de la vejez. Sin embargo, en un diplomático lleva aparejada una efectiva diminución de
eficacia por cuanto la adaptabilidad –o sea la facultad de ponerse uno mismo en el lugar de otro- es un elemento
esencial en toda negociación feliz.
Citaré, una vez más, a Callliéres:

Es esencial que un negociador sea capaz de despojarse de su propia opinión con el fin de colocarse en la
posición del príncipe con quien está negociando. Es decir, que debe ser capaz de adoptar la personalidad del
otro y penetrarse de sus propósitos e inclinaciones. Y debe, en consecuencia, decirse, a sí mismo: Si yo me
encontrase en el lugar de este príncipe, dotado de igual poder, sujeto por idénticos prejuicios y pasiones, ¿qué
efecto producirían sobre mí mis propios alegatos?

La pérdida de adaptabilidad lleva aparejada la pérdida de imaginación. En un diplomático joven, la

imaginación es con frecuencia una trampa. Pas de fantaisie fue el consejo que dio (es de suponer que
infructuosamente) el viejo Bulow a su hijo, que alcanzó más fama que él. No obstante, si un viejo diplomático
pierde el don de la imaginación, se convierte en un cascarón con quilla y lastre pero sin velamen. No responde
a los vientos nuevos que puedan soplar procedentes de su propio país o a las borrascas que puedan surgir de
pronto en el país en que está acreditado. Se encuentra tan satisfecho de sí mismo que pierde su antiguo interés
en la psicología de los demás Y como quiera que la viveza psicológica es uno de los factores más vitales en la
negociación, un diplomático que en tales asuntos se sume en el letargo no puede ya considerarse útil.

Terminaré este capítulo con la séptima gran virtud del diplomático ideal: la lealtad.
El diplomático profesional está dominado por varias lealtades diferentes y, a veces, contradictorias.
Debe lealtad a su soberano, a su gobierno, a su ministro y a su Ministerio de Relaciones Exteriores; debe lealtad
a sus compañeros de misión; debe lealtad, en cierto modo, al cuerpo diplomático acreditado en la capital donde
reside; debe lealtad a la colonia de sus compatriotas y a sus intereses comerciales; y debe otra forma de lealtad
al gobierno cerca del cual está acreditado y al ministro con quien negocia.

Entre los diplomáticos que han residido durante mucho tiempo en países extranjeros y que quizás han
perdido en contacto con sus compatriotas y con su propio Ministerio de Relaciones Exteriores, existe siempre
cierta inclinación a percatarse de que sus lealtades están un poco borrosas. Propenden o bien a amar al país
en que residen, con una pasión sentimental que los hace ciegos para todos sus vicios, o bien a odiarlo con una
intensidad impermeable a todas sus virtudes. Recíprocamente, pueden haberse dejado impresionar tanto por
la doctrina de que un embajador debe crear “buenas relaciones” con un gobierno extranjero, que confunden
el fin con los medios y consideran las “buenas relaciones” no como una parte de sus funciones, sino como el
único y exclusivo objeto de su actividad. Su intensa concentración en la labor de su misión puede llegar hasta
ocultarles el hecho de que su propio país mantiene también, en efecto, misiones en otras capitales, y que la sola
autoridad central que está en posesión de todas las fuentes de información y es capaz de equilibrar correctamente
la posición diplomática en un país determinado contra la existente en otro, es el ministerio de relaciones exteriores
de la patria. La antipatía personal contra cualquier colega extranjero puede menguar su buena voluntad para
colaborar con dicho colega incluso cuando la política de los dos países a quienes ambos representan sea la
colaboración. Las viejas tradiciones y rivalidades incluso pueden llegar hasta hacer que consideren odioso el
ejecutar con sinceridad la nueva política sustentada por su ministro de relaciones exteriores. Y, en ocasiones,
hasta la fricción personal con sus superiores puede distraer la atención de un enviado de los asuntos más
graves de su misión.
Para todos esos venenos capaces de atacar al negociador existe un antídoto soberano. Ese antídoto
es la lealtad, ante todo, para con el gobierno a quien sirve.
Ya indiqué antes cuan fácil es para un diplomático que se encuentra en desacuerdo con la política de su
gobierno poner de manifiesto ese desacuerdo sin violar la letra estricta de sus instrucciones. Sin embargo,
incluso cuando se limita a “asentir con una mirada afable” se da cuenta plenamente de que su actitud es, en
realidad, un acto de muda deslealtad.
Una deslealtad más sutil e inconsciente puede deslizarse en los informes que manda a la patria. El
mismo Callieres prevenía al diplomático contra la tentación de contar a su propio gobierno lo que a él le hubiera
gustado oír, más bien que lo que aquél debiera conocer. El enviado más honorable está expuesto a caer en esa
tentación sin advertir que, al hacerlo, comete en realidad un acto desleal con respecto a su propio gobierno, a
quien debe decirse toda la verdad por amarga que sea.
Y, sin embargo, ¡ cuán tentador es para un diplomático, en el extranjero, sacar el mayor partido posible,
siempre que no se aparte de la verdad, de cualquier hecho favorable! Le consta que sus despachos llegarán
a Downing Street o al Quai d’Orsay al mismo tiempo que otros procedentes de otras capitales. Sabe también
que los funcionarios del Foreign Office que han de leer y tomar nota de esos despachos están abrumados de
trabajo y de preocupaciones. Le consta (la naturaleza humana es así) que un despacho tranquilizador suscita
sentimientos de placer mientras que otro inquietante origina tormentos de dolor: Es inevitable que el cansado
funcionario que encuentra sobre su mesa seis despachos procedentes de otros tantos países distintos, se vea
agobiado por la severa crítica de su inercia en la patria o por lóbregos presagios de calamidades en lo futuro.
pasa, con alivio, del despacho de Sir Charles X... (que escribe: “A menos que se haga algo inmediatamente, se
producirá una catástrofe completa”) al despacho de Sir Henrey Y...( que escribe: “Debido a la energía y previsión
mostradas por el gobierno, la situación está completamente dominada en estos momentos; puede dejarse todo
en mis manos; no necesito instrucciones ulteriores”).
Es inevitable que el fatigado funcionario llegue a la conclusión de que Sir Charles X... es “un amigo de
armar líos y un despistado”, mientras que Sir Henrey Y... es, “decididamente, un hombre del que se puede uno
fiar”. También acerca de ese aspecto, Francois Callieres, ya en 1716, formuló sus advertencias.
Tales son, pues, las cualidades de mi diplomático ideal: verdad, exactitud, calma, paciencia, buen
carácter, modestia y lealtad. Son también las cualidades de una diplomacia ideal.
“Con todo –puede objetar el lector- ha olvidado usted la inteligencia, los conocimientos, el discernimiento,
la prudencia, la hospitalidad, el encanto personal, la destreza, el valor y hasta el tacto.” En modo alguno las he
olvidado. Las doy por supuestas.
Raymond Aron

Paz y guerra entre

Las naciones

1. Teoría y sociología

Versión española de
Luis Cuervo

Traducción de la Presentación a la octava edición

Y del Prefacio a la cuarta edición francesa
Mari Carmen Ruiz de Elvira

Primera parte
TEORIA, CONCEPTOS Y SISTEMAS

Capítulo I
ESTRATEGIA Y DIPLOMACIA O DE
LA UNIDAD DE LA POLITICA EXTANJERA

“La guerra de un acto de violencia destinado a obligar al adversario a hacer nuestra voluntad”1. Esta célebre
definición de Clausewitz, que nos servirá como punto de partida, no es menos válida hoy que en el momento en
que fue escrita. La guerra, en tanto que acto social, supone una pluralidad de voluntades encontradas, es decir,
de colectividades políticamente organizadas. Cada una de ellas quiere ganarle la partida a la otra. “La violencia,
es decir, la violencia física (ya que no existe violencia moral fuera de los conceptos de Estado y de Ley), es por
lo tanto el medio y el fin es imponer nuestra voluntad” 2.

1. Guerra absoluta y guerras reales

Clausewitz deduce de esta definición la tendencia de la guerra a llegar a límites extremos o, aún más, a
adoptar su forma absoluta. La razón profunda de ello es lo que llamaremos la dialéctica de la lucha.
“La guerra es un acto de violencia y no hay límite alguno a la manifestación de esta violencia. Cada uno
de los adversarios determina la ley para su contrario, de donde resulta una acción recíproca, que, como concepto,
tiene que llegar a sus consecuencias extremas”. Aquel que se negara a recurrir a determinadas brutalidades
tendría que temer que el adversario obtuviera ventaja al apartar todo escrúpulo. Las guerras entre los países
civilizados no son necesariamente menos crueles que las guerras entre los pueblos salvajes. Pues la causa
profunda de la guerra es la intención hostil y no el sentimiento de hostilidad. La mayor parte de las veces,
cuando la intención hostil figura en ambos bandos, las pasiones, el odio, no tardan en inspirar a los combatientes
–aunque, en teoría, una guerra de importancia pueda ser concebible sin odio -. Todo lo más que podemos decir,
a propósito de los pueblos civilizados, es que “la inteligencia ocupa un mayor espacio en la dirección de la
guerra y que les ha enseñado a emplear la fuerza de una manera más eficaz que a través de esa brutal
manifestación del instinto”. Queda el hecho de que la voluntad de destruir al enemigo, inherente al concepto de
la guerra, no ha sido obstaculizada, ni rechazada de ninguna manera, por los progresos de la civilización.
La finalidad de las operaciones militares, en abstracto, es la de desarmar al adversario. Ahora bien,
como quiera que “queremos forzar al adversario con un acto de guerra a hacer nuestra voluntad, se hace
necesario desarmarlo realmente o colocarlo en una posición tal que se sienta amenazado por esta probabilidad”.
Sin embargo, el adversario no es una “masa inerte”. La guerra es el choque entre dos fuerzas vivas. “Mientras
yo no haya derrotado a mi adversario, tengo que temer que me derrote él a mi. Yo no soy mi propio dueño, ya
que él me dicta a mí su ley, al igual que yo le dicto a él la mía propia”. La guerra no se gana sino en el momento
en que el adversario se somete a nuestra voluntad. Ahora bien, en rigor, medimos los medios de que dispone y
proporcionamos nuestro propio esfuerzo en su consecuencia. Sin embargo, la voluntad de resistencia no es
susceptible de ser medida. El adversario hace lo mismo, y cada uno aumenta sus efectivos como reflejo de esa
voluntad hostil, por lo que la lucha va, una vez más, hasta límites extremos.
Esta dialéctica de la lucha es puramente abstracta y no se aplica a las guerras reales, tal y como éstas
se desenvuelven en la historia; aclara lo que ocurriría, en un duelo instantáneo, entre adversarios exclusivamente
definidos por la hostilidad recíproca y por la voluntad de vencer. Al mismo tiempo esta dialéctica abstracta nos
recuerda lo que corre el riesgo de producirse efectivamente, cada vez que la pasión o las circunstancias acercan
una lucha histórica al modelo ideal de lucha y, al mismo tiempo, a la guerra absoluta.
En el mundo real, “la guerra no es un acto aislado, que surja bruscamente y sin conexión con la vida
anterior del Estado”. No consiste en una “decisión única ni en varias decisiones simultáneas”. “No lleva consigo
una decisión completa por sí misma”. Los adversarios se conocen por adelantado y se hacen una idea aproximada
de sus recursos respectivos y hasta de su propia voluntad respectiva. Las fuerzas de cada uno de los adversarios
no se encuentran nunca reunidas por completo. El destino de las naciones no se juega en un solo instante. Las
intenciones del enemigo, en caso de victoria, no implican necesariamente un desastre irreparable para el
derrotado. Desde el momento en que intervienen estas consideraciones múltiples –la sustitución de la idea pura
de enemigo por adversarios reales, la duración de las operaciones y las intenciones probables de los beligerantes-
, la actividad guerrera cambia de naturaleza: ya no es una actividad técnica (acumulación y empleo de todos los
medios con vistas a vencer y a desarmar al adversario), sino que se convierte en una acción aventurada, en un
cálculo de probabilidades, en función de informaciones accesibles a los participantes- adversarios del juego
político.
La guerra es un juego. Exige a la vez valor y cálculo, pero el cálculo no excluye nunca el riesgo y, en
todos los niveles, la aceptación del peligro se manifiesta alternativamente por la prudencia y por la audacia.
“Desde un principio se entremezcla un juego de posibilidades y de probabilidades, de buena y mala fortuna, que
se continúa a lo largo de cada hilo, grueso o delgado, con que está tejida su trama, lo que hace que la guerra se
la actividad humana que más recuerda a un juego de naipes”.
“La guerra sigue siendo, no obstante, un medio serio con vistas a una finalidad también seria.” El
elemento inicial, animal como humano, es la animosidad, que debe ser considerada como un impulso natural
ciego. La misma acción guerrera, como segundo elemento, implica un juego de probabilidades y de azar que
hacen de ella “una libre actividad del alma”. Sin embargo, se añade un tercer elemento que termina por
predominar sobre los otros dos: la guerra es un acto político y surge de una situación política y resulta de un
motivo político. Pertenece por naturaleza al puro entendimiento, ya que es un instrumento de la política. El
elemento pasional interesa sobre todo al pueblo; el elemento aleatorio al mando y a su ejército, y el elemento
intelectual al Gobierno, siendo este último elemento el decisivo y el que debe predominar sobre el conjunto.
La famosa fórmula de Clausewitz, “la guerra no es solamente un acto político, sino un verdadero
instrumento de la política, una continuación de las relaciones políticas y una realización de estas últimas por
otros medios”, no es, pues, en ningún grado, expresión de una filosofía belicista, sino simplemente la constatación
de un hecho evidente: la guerra no es un fin en sí misma, como tampoco la victoria militar es un objetivo en sí
mismo. El comercio entre las naciones no se detiene el día en que la pólvora comienza a hacerse escuchar,
ya que la fase bélica se inserta en una continuidad de relaciones, regidas siempre por las intenciones recíprocas
de las colectividades.
La subordinación de la guerra a la política, como la del instrumento al objetivo, implícita en la fórmula de
Clausewitz, fundamenta y justifica la distinción entre la guerra absoluta y las guerras reales. La llegada a límites
extremos es mucho más de temer por cuanto las guerras reales corren el riesgo de asemejarse más a la guerra
absoluta, en cuanto la violencia escape al mando del Jefe del Estado. La política parece desaparecer cuando se
da a sí misma por único objetivo la destrucción del ejército enemigo. Aun en este caso, la guerra adopta la
forma que resulta de su designio político. Aunque la política sea visible o no en la acción guerrera, esta
última continúa dominada por aquélla, si es que la definimos, como “la inteligencia del Estado personificado”.
Aún más, es la política, es decir, la consideración global de todas las circunstancias por los hombres de Estado,
la que decide, con razón o sin ella, proponerse por objetivo exclusivo la destrucción de las fuerzas armadas del
enemigo, sin consideración de objetivos ulteriores y sin reflexionar sobre las consecuencias de la misma victoria.
Clausewitz es un teórico de la guerra absoluta, no un doctrinario de la guerra total o del militarismo, de
la misma forma que Walras es un teórico del equilibrio, y no un doctrinario del liberalismo. El análisis conceptual,
que intenta explicar la esencia de un acto humano, ha sido confundido, por error, con la determinación de un
objetivo. Es cierto que Clausewitz parece admirar a veces la guerra que tiende a realizar plenamente su naturaleza
propia y reservar su desprecio para las guerras imperfectas del siglo XVIII, en las que las maniobras y las
negociaciones reducían a un mínimo los encuentros, la brutalidad y el furor de los combates. Sin embargo, aun
suponiendo que estos sentimientos surjan en ocasiones, no hacen sino expresar una serie de emociones
simples. Clausewitz siente ante la guerra llevada al extremo una especie de horror sagrado, de fascinación,
comparable al que las catástrofes cósmicas despiertan en el alma. Aquella guerra en que los adversarios van
hasta el límite mismo de la violencia con el fin de doblegar la voluntad enemiga que se resiste obstinadamente
es, a los ojos de Clausewitz, grandiosa y horrible. Cada vez que se enfrenten grandes intereses, la guerra se
asemejará a su forma absoluta. Como filósofo, ni se felicita por ello, ni se indigna. Teórico de la acción razonable,
recuerda a los jefes en la guerra y en la paz el principio que unos y otros deben respetar: el primado de la
política, ya que la guerra es un instrumento al servicio de los objetivos fijados por ésta y un momento, o un
aspecto, de las relaciones entre los Estados, por lo que cada uno de ellos debe obedecer a la política, es decir,
a la comprensión de los intereses duraderos de la colectividad.
Convengamos en llamar estrategia a la dirección del conjunto de las operaciones militares, y
convengamos también en llamar diplomacia a la dirección de las relaciones con las otras unidades políticas.
Estrategia y diplomacia, ambas a un tiempo, estarán subordinadas a la política, o lo que es lo mismo, al
concepto que la colectividad o aquéllos que de ella son responsables tienen del “interés nacional”. En tiempo de
paz, la política se sirve de los medios diplomáticos sin excluir el recurso a las armas, al menos a título de
amenaza. En época de guerra, la política no despide a la diplomacia, porque ésta dirige las relaciones con los
aliados y los neutrales y porque, implícitamente, tiene que seguir actuando, cerca del enemigo, bien amenazándolo
con la destrucción o bien ofreciéndole una perspectiva de paz.
Nosotros consideramos aquí a la “unidad política” como un actor iluminado por la inteligencia y movido
por la voluntad. Cada Estado está en relación con otros; mientras permanezca en paz, deben conseguir vivir en
relación, cueste lo que cueste. Antes que recurrir a la violencia, intentarán convencerse. El día en que se
combaten, intentan doblegarse. En ese sentido puede decirse que la diplomacia es el arte de convencer sin
emplear la fuerza y la estrategia, el arte de vencer al mínimo costo. Sin embargo, es también una manera de
convencer. Una demostración de fuerza hace ceder al adversario y simboliza ese doblegarse, más que realizarlo
realmente. Aquel que posea una superioridad de armamentos en tiempo de paz convencerá al aliado, al rival o
al adversario, sin tener que recurrir a las armas. Inversamente, el Estado que ha conseguido una reputación de
equitativo, o de moderado, será el que tenga una mayor posibilidad de alcanzar sus objetivos, sin tener que
llegar al límite extremo de la victoria militar. Aún en tiempo de guerra convencerá más que doblegará.
La distinción entre la diplomacia y la estrategia es por completo relativa. Estos dos términos constituyen
los aspectos complementarios del arte único de la política, que es el arte de dirigir el comercio con otros
Estados para el mayor beneficio del “interés nacional”. Si, por definición, la estrategia –dirección de las operaciones
militares- no interviene cuando las operaciones no tienen lugar, los medios militares son sin duda parte integrante
de los instrumentos que utiliza la diplomacia. En sentido contrario, la palabra, las notas, las promesas, las
garantías y las amenazas pertenecen al arsenal del Jefe del Estado en guerra, con respecto a sus aliados, a los
neutrales y hasta a los enemigos del día, es decir, a los aliados de ayer o de mañana.
La dualidad complementaria del arte de convencer y del arte de obligar viene a ser la imagen de una
dualidad, aún más esencial, que pone de relieve la definición inicial de Clausewitz: la guerra es una confrontación
de voluntades. Humana en cuanto confrontación de voluntades, la guerra implica, por naturaleza, un elemento
psicológico que ilustra la fórmula célebre: no está derrotado sino aquel que se reconoce como tal. La única
oportunidad que tenía Napoleón de vencer, escribe Clausewitz, era la de que Alejandro se reconociera como
vencido tras la toma de Moscú. Si Alejandro no perdía el valor, Napoleón, aparente vencedor en Moscú, estaba
ya virtualmente derrotado. El plan de guerra de Napoleón era el único posible, pero se basaba en un envite que
la constancia de Alejandro hizo perder al Emperador de los franceses. Los ingleses están derrotados, gritaba
Hitler en julio de 1940, pero son demasiado estúpidos para darse cuenta de ello. No reconocerse vencido era,
efectivamente, la condición primera para el éxito final de los ingleses. Valor o inconsciencia, poco importa:
hacía falta que la voluntad inglesa resistiese.
En la guerra absoluta, en la que la violencia llevada al extremo termina con el desarme o con la
destrucción de uno de los dos adversarios, el elemento psicológico termina por desaparecer. Sin embargo, éste
es un caso límite. Todas las guerras reales hacen enfrentarse a colectividades, cada una de las cuales se
unifica y se exterioriza en una sola voluntad. A este respecto, todas son guerras psicológicas.

2. Estrategia y objetivo de guerra.

La relación entre la estrategia y la política viene expresada en una doble fórmula: “La guerra debe corresponder
por entero a las intenciones políticas, y la política debe adaptarse a los medios de guerra disponibles”. En un
sentido, las dos partes de la fórmula podrán parecer contradictorias, ya que la primera subordina la conducta de
la guerra a las intenciones políticas, mientras que la segunda hace depender las intenciones políticas de los
medios disponibles. Sin embargo, el pensamiento de Clausewitz y la lógica de la acción, no se prestan a duda:
la política no puede determinar los objetivos haciendo abstracción de los medios de que dispone y, por otra
parte, “no penetra con profundidad en los detalles de la guerra, ya que no se sitúan centinelas, ni se envían
patrullas, por simple motivos políticos. Pero su influencia es completamente decisiva en el plano de conjunto de
una guerra, de una campaña y, a menudo, hasta de una batalla”. Una serie de ejemplos pondrán de relieve el
alcance de estas proposiciones abstractas.
La dirección de la guerra exige la determinación de un plan estratégico: “toda guerra debe ser
comprendida, por encima de todo, de acuerdo con la probabilidad de su carácter y de sus rasgos dominantes,
tal y como pueden deducirse de los datos y de las circunstancias políticas”. En 1914 todos los beligerantes se
equivocaron sobre la naturaleza de la guerra en la que iban a hundirse. Por un lado, los Estados Mayores, o los
Ministerios, no habían concebido, ni preparado, la movilización de las industrias, ni de las poblaciones. Ni los
Imperios centrales ni los Aliados habían contado con un conflicto prolongado, cuyo resultado habría de decidirse
por los recursos superiores de uno de los bandos. Los generales se habían lanzado a una guerra “pimpante y
alegre”, convencidos de que los primeros encuentros serían decisivos, como lo habían sido en 1870. Una
estrategia de aniquilamiento habría de dar la victoria y los hombres de Estado del bando vencedor dictarían,
inapelablemente, las condiciones de paz al enemigo vencido.
Cuando la victoria francesa del Marne y la estabilidad de los frentes, tanto al este como al oeste,
hubieron desvanecido la ilusión de una guerra corta, la política debiera haber recuperado sus derechos, puesto
que no desaparece más que en el momento del paroxismo guerrero, cuando la violencia se desata sin reservas
y cada uno de los beligerantes no piensa más que en ser, físicamente, el más fuerte. Efectivamente, la política
no dejó de ser activa entre 1914 y 1918, pero sobre todo en el lado de los aliados pareció no haber tenido por
finalidad otra que la de alimentar a la misma guerra. La victoria que los Aliados habían buscado al principio con
el empleo de una estrategia de aniquilamiento, intentaron conseguirla, luego, gracias a una estrategia de
cansancio. Pero en ningún momento se interrogaron seriamente sobre los objetivos que tenían posibilidad de
alcanzar sin victoria absoluta: el desarme del enemigo, la paz dictada y no negociada, se convirtieron en el fin
supremo de la guerra. Esta se aproximó a su forma absoluta en la misma medida en que los hombres de
Estado abdicaban en beneficio de los jefes militares y sustituían sus objetivos políticos, que eran incapaces de
definir, por un objetivo estrictamente militar: la destrucción de los ejércitos enemigos.
Es posible que esta dimisión de la política fuera inevitable en función de las circunstancias. ¿Hubiera
renunciado Alemania a Alsacia y Lorena de no haber sido obligada por la derrota? ¿Hubiera podido conseguirse
que la opinión francesa aceptara una paz de compromiso, sin anexiones ni indemnizaciones, después de tantos
sacrificios impuestos a los pueblos y de tantas promesas prodigadas por los gobernantes? Los tratados secretos
concluidos entre los aliados consagraban tantas reinvindicaciones y consignaban tantas promesas solemnes,
que toda veleidad, reflejada en unas negociaciones sin victoria, corría el riesgo de desunir la frágil coalición de
los futuros vencedores. Por último, las hostilidades mismas creaban un hecho nuevo, ineludible, que trastornaba
a la coyuntura anterior: el estatuto de Europa entera parecía de nuevo sometido a discusión y los hombres de
Estado no creían que la vuelta al statu quo ante ofreciera ninguna posibilidad de estabilidad.
Puede ser que las grandes guerras sean precisamente aquéllas que, en razón de las pasiones
desencadenadas, terminen por escaparse de entre las manos de los hombres que se hacen la ilusión de
dirigirlas. De una manera retrospectiva, el observador no siempre es capaz de percibir los intereses que hubieran
justificado las pasiones y excluido los compromisos. Puede ser, como estoy tentado de creer, que la naturaleza
misma de la batalla, industrializada, termina por comunicar a las masas un odio furioso y por inspirar a los
hombres de Estado el deseo de subvertir el mapa del Viejo Continente. El hecho es que la primera guerra del
siglo pone de relieve el deslizamiento hacia una forma absoluta de una guerra, cuyo objetivo político fueron
incapaces de determinar los propios beligerantes.
La sustitución del objetivo militar –la victoria- por los objetivos de paz se nos aparece, con mayor
relieve, todavía, durante la II Guerra Mundial. El general Giraud, soldado que no había meditado sobre Clausewitz,
repetía en 1942: una sola finalidad, la victoria. Pero lo más grave es que el presidente Roosevelt, aunque no
había pronunciado esta frase, actuaba igual que si la tuviera por verdadera. La destrucción, tan rápida como
posible, de las fuerzas armadas enemigas se convirtió en el imperativo supremo, al que se subordinó la dirección
de las operaciones. Al exigir la capitulación incondicional, un jefe civil de la guerra testimoniaba, inocentemente,
su incomprensión de los lazos existentes entre la estrategia y la política.

La capitulación incondicional respondía a la lógica de la Guerra de Secesión. Lo que se había convertido

en el objetivo de la guerra, era la misma existencia de los Estados Unidos, la prohibición a los Estados de
abandonar la Federación. La victoria de los yanquis traía consigo el aniquilamiento de la Confederación. La
exigencia de una capitulación sin condiciones tenia un significado racional, tanto si era dirigida a los jefes
políticos de la Confederación, como al general Lee, comandante de los últimos ejércitos sudistas. Nada semejante
aparecía en el caso de Alemania: ni los soviets, ni los americanos, intentaban suprimir la existencia estatal de
Alemania. La suspensión temporal de esa existencia traía consigo un número mayor de inconvenientes que de
ventajas para los vencedores. De todas formas la estrategia, dándose a sí misma como objetivo único la
destrucción de las fuerzas armadas alemanas y la capitulación incondicional del Reich se prestaba a tres
críticas.
Está admitido que vale más vencer con el menor desgaste (esta fórmula tiene en estrategia un significado
análogo al de la fórmula del menor costo, en economía). Exigir la capitulación incondicional incitaba al pueblo
alemán a una resistencia desesperada. Los dirigentes americanos, según ellos, querían evitar la repetición de
lo que había ocurrido en 1918-1919, es decir, las protestas alemanas contra la violación de las promesas
contenidas en los “14 puntos” del presidente Wilson. En realidad, estas protestas no habían jugado ningún
papel, o casi ninguno, en el fracaso de la paz de Versalles. La victoria aliada de 1918 había sido estéril porque
la misma guerra había puesto en marcha a las fuerzas revolucionarias, y porque los anglosajones no habían
querido defender el estatuto al que habían contribuido a establecer. Dejando adivinar la suerte que le estaba
reservada a la Alemania vencida, los americanos no hubieran enajenado su libertad de maniobra y se hubieran
concedido a sí mismos una posibilidad suplementaria de vencer sin llegar hasta el último extremo de la violencia.
La manera de conseguir la victoria militar influye inevitablemente sobre el curso de los acontecimientos.
No era indiferente que Europa fuese liberada, en 1944, partiendo del Este, del Sur o del Oeste. No hay
inconveniente en especular sobre lo que hubiera ocurrido en el caso de que los ejércitos anglo-americanos
hubieran desembarcado en los Balcanes. ¿Era realizable ese plan? ¿cuál hubiera sido la reacción de Stalin?
Sigue siendo equivocado, al nivel teórico, que la decisión americana se hubiera visto motivada por la preocupación
exclusiva de destruir el grueso del ejército alemán, y que la consideración de las consecuencias políticas de
uno y otro método hubiera sido considerada, por Roosevelt y sus consejos, como una intromisión ilegítima de la
política en la estrategia.
Por último, toda dirección de la guerra, dentro de una coalición debe tener en cuenta las rivalidades
potenciales entre los aliados, al mismo tiempo que la hostilidad actual con respecto al enemigo. Se impone, me
parece, una distinción radical entre aliados permanente y aliados ocasionales. Pueden ser considerados o no
aliados permanentes aquellos Estados que, cualquiera que sea la oposición entre algunos de sus respectivos
intereses, no concibían, en un futuro previsible, que puedan encontrarse en campos opuesto. Gran Bretaña y
los Estados Unidos han sido en el siglo XX aliados permanentes, ya que la clase dirigente inglesa decidió
sabiamente que el día que Inglaterra perdiera el dominio de los mares la pax americana era el único sustitutivo
aceptable para la pax británica. Francia y Gran Bretaña hubieran debido considerarse, recíprocamente a partir
de 1914, como aliados permanentes. Gran Bretaña debería haber considerado, quizá con disgusto, pero sin
inquietud ni resentimiento, un exceso temporal y frágil, del poderío francés. El incremento de poder de un aliado
permanente no debe suscitar ni inquietud, ni envidia.
El incremento de poderío de un aliado ocasional, por el contrario, es, en cuanto tal, una amenaza
aplazada. En efecto, los aliados ocasionales no tienen otro lazo de unión que el de una hostilidad común hacia
un enemigo, capaz de inspirar un temor suficiente para vencer las rivalidades que oponían en la víspera, y que
opondrán de nuevo el día de mañana, a los Estados provisionalmente amigos. Puede ocurrir, además, que
esos aliados ocasionales sean, en un sentido más profundo, enemigos permanentes: entendemos por esto
Estados que, por razón de su posición en el tablero diplomático o de su ideología, estén condenados a combatirse.
Roosevelt, al rechazar la dirección de la guerra en función también de la postguerra, al soñar con un directorio
de tres (o de dos) para el universo y al denunciar también a los imperios francés e inglés, en lugar de al imperio
soviético, confundía a un aliado ocasional con un aliado permanente y escondía a sus propios ojos la hostilidad
esencial, oculta bajo una cooperación temporal.
Las consecuencias desastrosas de la guerra hiperbólica fueron atribuidas a la larga, a la obsesión por
la victoria militar a todo precio y por todos los medios. Quizá hayan contribuido las derrotas políticas de los
occidentales, que han sucedido por dos veces al triunfo de las armas (derrota por la tentativa de revancha por
parte del vencido, en el primer caso, y por el incremento excesivo de fuerza del aliado ocasional, pero enemigo
permanente, en el otro) A despertar en los hombres de Estado conciencia de la primacía de la política. La
guerra de Corea ofrece un ejemplo opuesto, casi puro, de una guerra llevada en cada instante en función de la
política y nunca con vistas a una victoria exclusivamente militar. Cuando el general Mac Arthur proclamó: “No
hay un sustitutivo para la victoria”, parecía tomar por su cuenta el concepto que había sido de Roosevelt,
proponiéndose por objeto la destrucción de las fuerzas armadas del enemigo y una paz dictada, tras el desarme
de este último.
El presidente Truman y sus consejeros dudaron acerca de los objetivos políticos que debían trazarse.
¿Tenía que ser el único objetivo el de rechazar la agresión nor-coreana y restablecer el statu quo ante, es decir,
la repartición de Corea de acuerdo con una línea trazada a la altura del paralelo 38, o, por el contrario, la
unificación de los dos Estados coreanos, de acuerdo con el voto de las Naciones Unidas? Es lógico que todos
los dirigente americanos hubieran preferido este segundo objetivo al primero, pero, en contra de lo que había
ocurrido durante las dos grandes guerras, no partían del imperativo de la victoria militar, para deducir una serie
de consecuencias(movilización total, reclutamiento de aliados, combates implacables, etc.) sino que partían del
imperativo de no transformar la guerra local en guerra general, preguntándose qué objetivos eran los accesibles
dentro del marco trazado por la negativa a extender el conflicto.
 Después del desembarco de Imchon y de la destrucción de lo ejércitos de Corea del Norte, el presidente
Truman, siguiendo el consejo del general Mac Arthur, que no creía en una intervención china, corrió el riesgo de
franquear el paralelo 38. La intervención de los “voluntarios” chinos trajo consigo una primera extensión de las
hostilidades. China se convirtió en una beligerante no oficial, pero los dirigentes americanos se propusieron una
vez más por finalidad la limitación del conflicto y, consiguientemente, la limitación del teatro de operaciones se
convirtió en su proyecto espacial y en como su símbolo. Por última vez, la cuestión planteada en la primavera de
1951, fue la de los objetivos accesibles sin una extensión de la guerra. Bien pronto, hasta esta misma cuestión
fue abandonada y, renunciando a una victoria local o parcial, los dirigentes americanos no tuvieron otra ambición
ya que la de obtener una paz que equivaliese prácticamente, a una vuelta al statu quo ante.
¿Cuál seria el vencedor? ¿Los americanos, porque habían conseguido rechazar la agresión nor-coreana?
¿Los chinos, habían rechazado la tentativa americana de hacer desaparecer a la República popular de Corea
del Norte? No habiendo sido vencidos por la primera potencia del mundo, los chinos ganaron prestigio. Pero los
americanos habían confirmado el valor de las garantías que distribuían por las cuatro esquinas del planeta, y
habían puesto también de manifiesto, ruidosamente, que no tolerarían agresiones abiertas (franqueamiento de
las fronteras con ejército regulares). No está demostrado que la voluntad americana de limitación del conflicto
prohibiese los éxitos militares locales (quizá el VII ejército hubiera podido, con dos o tres divisiones más, si no
desarmar a la China comunista, sí derrotar a los “voluntarios” chinos).
El contraste entre la dirección, esencialmente política, de la guerra de Corea y, la esencialmente militar,
de las dos guerras mundiales no se explica únicamente por los errores de los hombres. La dirección de la
segunda guerra fue esencialmente política, quiero decir, dictada por la consideración de consecuencias, muy
alejadas de las hostilidades y de la victoria, pero del lado soviético. Fue en el lado americano en el que se quiso
ignorar si el mundo que surgiría de una victoria militar total estaría de acuerdo con los intereses permanentes de
los Estados Unidos. Evidentemente no se ha demostrado que hubiera bastado con pensar acerdatadamente
para haber evitado los efectos deplorables del triunfo, a saber, el incremento excesivo de poder del aliado
ocasional, enemigo permanente, y la debilitación excesiva del enemigo actual –futuro aliado contra ese otro
aliado, ya demasiado poderoso- La naturaleza de cada guerra depende de múltiples circunstancias, que el
estratega debe comprender, pero que no siempre está en su poder modificarlas.
Es posible que, a partir de 1915, la primera guerra tuviera que seguir su curso hasta el fin, ya que los
jefes de Estado de uno y otro bando eran incapaces de formular, y de hacer aceptar por sus pueblos, las
condiciones de una paz de compromiso. Puede ser también que, con capitulación incondicional o sin ella, Hitler
hubiera conseguido llevar al pueblo alemán hasta el crepúsculo de los dioses de la raza y de la sangre. Quizá
puede que también la Unión Soviética, con o sin acuerdo de Yalta, hubiera intervenido de todas formas en
Extremo Oriente y recogido los frutos de la victoria conseguida por las fuerzas americanas. De todas formas,
sigue siendo un hecho que los estrategas americanos no subordinaron, ni en Europa ni en Asia, la dirección de
las operaciones contra el enemigo y de las relaciones con el aliado ocasional a la consideración de los objetivos
que querían alcanzar por medio de la guerra. Los estrategas no sabían que Europa, ni qué Asia, responderían
al interés americano. No sabían si el Japón o Alemania eran enemigos, o por el contrario, si no eran un cierto
Japón o una cierta Alemania.
No es suficiente con determinar el objetivo, el aliado y el enemigo para sacar beneficio de la victoria.
Pero si la inteligencia del Estado no ha podido determinar claramente los objetivos, ni discernir la verdadera
naturaleza de los enemigos y de los aliados, el triunfo de las armas no será, salvo por accidente, una victoria
auténtica, es decir, política.

3. Vencer o no perder.

La elección de una estrategia depende, a la vez, de los fines de la guerra y de los medios disponibles. Acabamos
de analizar unos ejemplos de tipo límite de guerras hechas, unas con vistas exclusivamente al éxito militar, y
otras con vistas a evitar la extensión del conflicto. Sin embargo, entre esos casos límite se sitúan la mayoría de
las guerras reales, en las que se escoge una estrategia en función de las posibilidades militares y de las
intenciones.
Quizá sea la alternativa suprema, al nivel de la estrategia, la de “vencer o no perder”. Una estrategia
puede aspirar a vencer decisivamente a las fuerzas enemigas, con el fin de dictar después a ese enemigo
desarmado las condiciones de la paz victoriosa. Pero, cuando la relación de fuerzas excluye una eventualidad
semejante, los dirigentes de la guerra deben proponerse no perder, desalentando la voluntad de victoria de la
coalición más fuerte.
Los autores alemanes (H. Delbruck) han encontrado un ejemplo privilegiado de esa estrategia en la
guerra de los Siete Años. Federico II no alimentaba la ilusión de vencer a los ejércitos austro-rusos sino que
contaba con mantenerse el tiempo suficiente para que sus adversarios se cansaran moralmente, de forma tal
que su alianza se deshiciera. Sabemos cómo la muerte del Emperador provocó efectivamente una modificación
de la política rusa. El recuerdo de esta buena fortuna estaba grabado tan profundamente en la memoria
alemana, que Goebbels, al saber la muerte de Roosevelt, creyó que el milagro de Federico II iba a volver a
repetirse. ¿No era todavía más contraria a la naturaleza de las cosas la alianza entre los Estados Unidos y
Rusia, que la de san Petersburgo y Viena?
Otros ejemplos, aún más cercanos, pondrán de relieve la persistencia del problema. Dada una relación
de fuerzas, ¿cuál es el objeto que debe proponerse el estratega? Esta fue, en el fondo y a partir de 1915-1916,
la interrogante, con motivo de la cual se dividieron los generales y los hombres de Estado alemanes. ¿Debían
proponerse los imperios centrales como fin una victoria que les permitiera dictar, soberanamente, las cláusulas
de la paz? O, por el contrario, habiendo conseguido los aliados la superioridad de fuerzas, ¿debían los Imperios
centrales renunciar a la victoria y limitar sus ambiciones a una paz de compromiso, fundada en el reconocimientos
por ambos bandos de la incapacidad de vencer decisivamente?
En contra de lo que han creído la mayor parte de los franceses la ofensiva de Verdun, en el marco de la
estrategia del general von Falkenhayn, aspiraba más que a derrotar al ejército francés, a cansarlo. El alto
mando alemán contaba con debilitarlo hasta el punto de que fuera incapaz, durante la primavera y el verano de
1916, de ninguna empresa de gran envergadura. Sin inquietudes al Oeste, el ejército alemán hubiera podido
tomar la ofensiva al Este y conseguir los éxitos que convencieran a los aliados a tratar, si es que no los forzaban
a hacerlo.
El equipo siguiente, Hindenbur-Ludendorff, escogió por el contrario el otro extremo de la alternativa.
Hasta la primavera de 1918, los ejércitos alemanes intentaron forzar una decisión. Rusia había sido puesta
fuera de combate en 1917. Las tropas americanas afluían a Europa. La relación de fuerzas, todavía favorables
a principios de 1918, se hacia desfavorable, y debía cada vez hacerse más. El Alto Estado Mayor alemán
intentó vencer antes de la entrada en línea de un ejército americano, todavía intacto y con efectivos inagotables.
Los historiadores y los teóricos (el primero de todo H. Delbruck) se han preguntado si esta estrategia de
aniquilamiento no constituía, ya en 1917, un error. Los dirigentes de la guerra, ¿no deberían haber economizado
los medios y limitado las pérdidas de los ejércitos alemanes, con el fin de mantenerse el mayor tiempo posible,
con la esperanza de que los aliados se cansasen de la lucha y se contentaran con una paz negociada? Al
renunciar a imponerse, la estrategia hubiera intentado, por medio de una serie de éxitos defensivos, convencer
al enemigo a que renunciara, también él, a su ambición de vencer.
Otro ejemplo más destacado de esta dialéctica de la victoria y de la no-derrota es el del Japón en 1941.
¿Cómo es posible que el Imperio Japonés, empleado desde hacía años en una guerra interminable con China,
pudiera lanzarse al asalto de todas las posiciones europeas en el Sudeste asiático y desafiar simultáneamente
a Gran Bretaña y a los Estados Unidos, produciendo como producía apenas siete millones de toneladas de
acero al año, mientras que los Estados Unidos producían diez veces más? ¿Cuál fue el cálculo realizado por
sus jefes militares, responsables de esta extravagante aventura?
El cálculo fue el siguiente: gracias al ataque por sorpresa contra Pearl Harbour, la flota japonesa dispondría
durante algunos meses de un dominio de los mares, extendido al menos hasta Australia. El ejército y la aviación
podrían conquistar las Filipinas, Malasia, Indonesia y, quizá, las posiciones adelantadas americanas del pacífico
(Guam). Dueño de una zona inmensa, rica en yacimientos de las principales materias primas, el Japón estaría
en posición de organizarse y de preparar su defensa. Ninguno de los más exaltados, entre los generales y los
almirantes, imaginaba la entrada de las fuerzas japonesas en Washington, ni la paz dictada después de una
victoria por aniquilamiento sobre los Estados Unidos. Los jefes japoneses, que tomaron sobre sí la
responsabilidad de iniciar la guerra, contaban con resistir el tiempo suficiente contra-ofensiva americana y
conseguir así cansar la voluntad enemiga de victoria (que, según ellos, tenía que ser débil, puesto que los –
Estados Unidos eran una democracia).
El cálculo resultó ser doblemente equivocado: los submarinos y los aviones americanos destruyeron en
cuatro años la casi totalidad de la flota comercial del Japón. Este estaba ya radicalmente derrotado aún antes
de que las bombas americanas incendiaran las ciudades y de que Roosevelt pagase la entrada en guerra de la
Unión Soviética (a la que, por el contrario, debería haber estado dispuesto a pagar por su abstención). Los
cálculos no fueron menos falsos por lo que respecta a la psicología. Las democracias cultivan a menudo
ideologías pacifistas, pero no siempre son pacíficas. En cualquier caso, y una vez encolerizados, lo cierto es
que los americanos golpean con dureza: el ataque a Pearl Harbour daba a la flota japonesa un dominio temporal
de las aguas asiáticas, pero hacía altamente improbable la renuncia de los Estados Unidos a la victoria. El éxito
de los cálculos militares, durante la primera fase, excluía el éxito de los cálculos psicológicos, relativos a la fase
ulterior. No es que se ofreciera a los jefes japoneses una estrategia mejor: ninguna prometía razonablemente la
victoria en una confrontación entre adversarios hasta ese punto desiguales.
La esperanza de vencer por cansancio de la voluntad enemiga adquiere una muy otra significación en
el caso de las revoluciones o de las guerras subversivas. Las insurrecciones son iniciadas por minorías y por
muchedumbres, sin consideración alguna de la “relación de fuerzas”. La mayoría de las veces, en el papel, los
rebeldes no tienen ninguna posibilidad. Los dueños del poder ejercen su mando sobre el ejercito y sobre la
policía: ¿cómo podrán vencer hombres sin organización y sin armamento? Desde luego si el poder consigue la
obediencia de sus seguidores, no conseguirán triunfar. Sin embargo, los insurrectos parisinos, en 1830 y en
1848, resultaron vencedores porque ni los soldados del ejército regular, ni –en 1848- la Guardia Nacional,
parecieron dispuestos a combatir, y, porque, abandonados por una fracción de la clase dirigente, los mismos
soberanos perdieron el valor y se precipitaron en abdicar y en tomar el camino del exilio.
Las sublevaciones, que la debilidad moral de los ejércitos transforma en revoluciones, no pertenecen a
la teoría de las relaciones internacionales. Nosotros nos hemos referido a ellas porque las llamadas guerra
subversivas presentan algunos de los caracteres de las revoluciones: por encima de todo, la importancia decisiva
de los factores psicológicos. En la guerra civil rusa entre el partido revolucionario y el partido conservador o, lo
que es igual entre los bolcheviques, dueños del Estado, y los generales defensores de una restauración , la
voluntad de las minorías dirigentes y el estado de espíritu de las masas no influyeron menos en el resultado,
que los recursos materiales a disposición de uno y otro bando. ( Sin embargo, en España, fue la superioridad
material de Franco la que determinó el resultado, más aún que la discordia en el campo republicano.) Los
Vendeanos no combatieron contra el poder revolucionario, con menor crueldad, que lo hicieron los Azules por el
mundo nuevo. Evitemos las mitología. Los rebeldes de manos desnudas son irresistibles cuando los hombres
en el poder no pueden o no quieren ya defenderse. Los ejércitos rusos del siglo XIX, o del siglo XX, restablecieron
eficazmente el orden en Varsovia y en Budapest.
Las guerras que llamamos hoy en día “subversivas”, por ejemplo, la de una población sometida a un
régimen colonial contra una potencia europea, se encuentran a mitad de camino entre la guerra civil y la guerra
exterior. Si el territorio ha sido jurídicamente integrado al de la metrópoli –caso de Argelia- la guerra, a la luz de
la ley internacional, es por encima de todo civil (la soberanía de Francia en Argelia era reconocida por todos los
Estados), aunque los rebeldes la considerasen como exterior, en la medida en que quieran constituir una
unidad política independiente. En Tonkin, en Annam, en Túnez, en Marruecos, países que no eran colonias,
pero en los cuales Francia había establecido un protectorado o soberanía, el aspecto de “conflicto internacional”
fue de mayor importancia, aún bajo el punto de vista del derecho internacional, que el aspecto de “guerra civil”.
Comparemos el problema que plantean estas guerras subversivas con el que hace frente al estratega,
al establecer su plan de guerra, ya que tanto el jefe rebelde como el conservador tienen una alternativa que
solucionar: vencer o no perder. Todavía hay una diferencia: en 1916, en 1917 y hasta en 1918, los jefes supremos
de ambos bandos alimentaban la esperanza de destruir la capacidad enemiga de resistencia. Nivelle, en la
primavera de 1917, y Ludendorff, en la primavera de 1918, contaban con forzar el resultado por medio de una
ofensiva directa. Los dos soñaban con una victoria por aniquilamiento, al estilo napoleónico, victoria que se
escapó hasta el final a los esfuerzos de ambos campos, siendo el cansancio de uno y los refuerzos del otro, por
los efectivos americanos, los que decidieron el resultado. En el caso de una guerra subversiva, en la que uno
de los dos campos detenta la administración y la policía, asegura el orden y moviliza las fuerzas regulares, la
desproporción de las fuerzas es tal, que sólo uno de los beligerantes puede soñar con un éxito militar total. El
partido conservador tiene la voluntad de vencer y el partido rebelde, la de no dejarse eliminar o exterminar. Nos
encontramos con las disimetría clásica: uno quiere vencer y el otro no quiere perder.
Sin embargo, esta disimetría, que formalmente recuerda a la de la Guerra de los Siete Años (Federico
II enfrentado con una coalición aplastante), tiene, en un sentido profundo, un significado muy dispar. Federico II
pensaba obtener una paz de compromiso el día que su adversario reconociera, si no la imposibilidad de vencerle,
al menos el coste y el tiempo que esa victoria le exigiría. No habiendo sido derrotado, el rey de Prusia salía
relativamente vencedor, tanto porque guardaba sus conquistas anteriores, como porque su prestigio aumentaba
en la medida de su heroísmo. No habiendo vencido, la coalición de las grandes potencias tradicionales admitía
al recién llegado en un plano de igualdad. Pero si el partido rebelde –el Neo-Destour o el Istiqlal-, no habiendo
sido eliminado, consigue el poder y obtiene la independencia, logra a la vez una victoria total desde el punto
de vista político ya que ha conseguido su objetivo- la independencia del país- y puesto que el Estado protector
o colonizador ha terminado por abandonar la autoridad que se había arrogado. En este caso, ha bastado con
que el rebelde no haya perdido militarmente para que haya vencido políticamente. Pero, ¿por qué acepta el
conservador una pérdida política sin haber sido derrotado militarmente? ¿Por qué tiene que vencer de una
manera decisiva (eliminando la rebelión) si no quiere perder?
Para comprender el resultado político de una lucha militarmente indecisa, tenemos que recordar otra
disimetría presente en el binomio rebelde-colonizador. Los nacionalistas, que exigen la independencia de su
nación ( que ha existido, o no, en el pasado, y que está viva, o no, en el corazón de las masas) son más
apasionados que los gobernantes de un Estado colonial. Al menos en nuestro siglo, creen en la santidad de su
causa, más que sus adversarios en la legitimidad de su dominación. Hace sesenta años, los franceses no
dudaban de la misión civilizadora de Francia, como tampoco los ingleses de la White man’s burden. Hoy día
duda de que tenga el derecho moral a negar a los pueblos de Africa y de Asia una patria (que no puede ser
Francia) aún si esta patria no es más que un sueño y aún si no fuera adecuada para una auténtica independencia.
 Esta disemetría viene confirmada por la modificación del balance colonial. Administrar un territorio es,
hoy en día, adquirir la responsabilidad de su puesta en valor. A menudo, esta responsabilidad cuesta más de lo
que la ampliación del mercado o la explotación de las riquezas naturales suponen de beneficio. ¿Cómo
asombrarse, pues, de que el conservador se canse un día de pagar, tanto el precio de la pacificación como el
de las inversiones en beneficio de pueblos que le combaten? La derrota, formalmente total ( el rebelde ha
terminado por apoderarse de la soberanía que reclamaba), puede que no sea sentida necesariamente como tal
por la nación otrora colonizadora.
La simplicidad aparente del envite –independencia o no- disimula la complejidad de la situación. Si la
independencia del protectorado o de la colonia fuese considerada por el Estado imperial como un mal absoluto,
una derrota irremediable, volveríamos a la dualidad elemental amigo-enemigo. El nacionalista –tunecino, marroquí
o argelino- sería el enemigo, no ocasional, ni siquiera permanente, por recoger los términos a que nos hemos
referido anteriormente, sino que sería el enemigo absoluto, con el que no es posible ninguna reconciliación y
cuya existencia misma constituye un acto de agresión, y al que, por consiguiente, habría que exterminar, si
fuésemos hasta el límite extremo de la lógica. Delenda est Carthago: la fórmula es la de la rivalidad absoluta, la
de la enemistad de Roma y de Cartago. Una de las dos ciudades sobra. Si Argelia debe permanecer
definitivamente francesa, los nacionalistas que quieren una Argelia independiente deben ser eliminados sin
piedad. Para que millones de musulmanes se conviertan en franceses. A mediados del siglo XX, es necesario
que no puedan ni siquiera soñar con una nación argelina y que olviden a los testigos “ que se hicieron degollar”
Es posible que algunos franceses hubieran querido que las cosas hubiesen sido así, pero la realidad es
menos lógica, más humana. La potencia colonial concibe diversas modalidades de retirada, cuyas consecuencias
no son equivalentes, y algunas de estas modalidades son eventualmente preferibles al mantenimiento por la
fuerza. Los intereses de la metrópoli se verán más o menos preservados, según sean los hombres que ejerzan
la autoridad en la ex-colonia promovida al rango de Estado independiente. Desde ese momento, la potencia
imperial no se enfrenta a un enemigo único, claramente definido, el nacionalista, sino que debe escoger, definir
a su enemigo. En Indochina, la estrategia occidental hubiera debido –y probablemente podido- tener por enemigo
al nacionalista-comunista, pero no al nacionalista hostil o simplemente indiferente al comunismo. Esta decisión
hubiera implicado que Francia no considerase la independencia de los Estados asociados como
fundamentalmente contraria a sus intereses. Francia hubiera tenido más posibilidades de ganar la guerra, si
hubiese separado a los comunistas de los nacionalistas, concediendo a estos últimos los puntos esenciales de
sus reivindicaciones. Sin embargo, en la opinión de los oficiales que pensaban en términos imperiales, esta
estrategia, digamos racional, se hubiera parecido mucho a la de Gribouille.
En las llamadas guerra subversivas posteriores a 1945, el poder conservador se enfrentaba
ordinariamente con tres clases de adversarios: los comunistas, los nacionalistas intransigentes (independentistas),
y los nacionalistas moderados, que admitían un sistema progresivo y se contentaban a veces con la autonomía.
Entre los intransigentes, algunos deseaban la colaboración con el Estado colonizador, otros la rechazaban,.Los
extremistas eran, a veces, moderados a plazo. Según la coyuntura y según las intenciones últimas de la
estrategia conservadora, los tres grupos constituían un frente común o se separaban unos de otros. Cuando la
potencia imperial renunciaba a la soberanía, permanecían exclusivamente como enemigos los comunistas y
aquellos nacionalistas que deseaban un a ruptura con Occidente. El rey Mohamed V y el señor Bourguiba, el
Istiqlal y Neo-Destour pueden ser soberanos o partidos de Estados amigos-. Una vez más, el enemigo de ayer
es el amigo de hoy, pues no hay política razonable sin capacidad de olvido.
Esta bastante extendida la convicción de que la victoria de los nacionalistas estaba escrita por adelantado
en el libro de los destinos, de acuerdo con un determinismo de la Historia. Múltiples causas, han asegurado la
victoria de los revolucionarios de Asia o de Africa sobre los imperios europeos. Sin embargo, a este nivel de
análisis formal, se impone por sí misma una observación. La desigualdad de resolución entre los adversarios
era aún más marcada que la desigualdad de fuerzas materiales. La disimetría de voluntad, de interés de
animosidad en el diálogo bélico de conservados y de rebeldes fue el origen último de lo que los autores franceses
llaman las derrotas de Occidente.
Hoy en día, ¿basta con la voluntad para que el movimiento nacionalista sea detenido? Los datos argelinos son,
en ciertos aspectos, comparables con los tunecinos y marroquíes. Allí también la estrategia francesa ha dudado
respecto a la definición del enemigo, en la que unas veces se incluía a todos los nacionalistas y, otras, se
limitaba a los militantes exclusivos del F. L. N. O, sólo, a los “duros” de este mismo F. L. N. En Argelia también
conoció la estrategia francesa la dificultad de conseguir una victoria militar, que tenía que ser total para ser
indiscutible, y que la misma naturaleza de un ejército de guerrilleros, dispersados en los “djebels” y abastecido
desde el exterior, hacía imposible. Sin embargo a todos estos argumentos clásicos se opone otro: los guerrilleros
son menos capaces todavía de vencer a un ejército regular. Si los gobernantes están dispuestos a gastar
cientos de miles de millones de francos, durante todo el tiempo que haga falta, y si el ejército encuentra
conforme con el ejercicio normal de su oficio la caza de los partisanos, y si la opinión metropolitana se acostumbra
a este conflicto prolongado y consiente en hacer los sacrificio necesarios, la imposibilidad de vencer se nos
aparece, como en realidad es, bilateral; es decir, tan evidente para los rebeldes como para las fuerzas del
orden, por cuanto las pérdidas de aquéllos son más elevadas que las de estas últimas.
En Argelia, los franceses afincados no parecen menos obstinados que los rebeldes y han comunicado
su obstinación a una parte de los franceses de la metrópoli. No es probable que esta obstinación modifique los
resultados, pero que ha de cambiar la marcha de los acontecimientos, eso sí es indudable.

4. Dirección de los encuentros y estrategia.

La política no sólo exige una concepción del conjunto, sino que determina, en ciertos casos, el modo de
dirigir una batalla, los riesgos que un jefe de ejército debe aceptar y los límites que el estratega debe fijar a las
iniciativas del táctico.
Tomemos, una vez más, una serie de ejemplos para ilustrar estas fórmulas. El hombre que manda un
ejército o una flota no puede darse a sí mismo “por único objetivo la victoria”, como tampoco puede hacerlo el
general responsable de un vasto teatro de operaciones. En la famosa batalla de Jutlandia, la última que enfrentó
a escuadras enteras sin aviación, el almirante Jellicoe no olvidó ni un solo instante que podía perder ese día, no
una batalla, sino la guerra. Por el contrario, no tenía necesidad ninguna de destruir la flota alemana para
obtener el resultado estratégico necesario. Tenía que rechazar el asalto de la flota alemana, dirigido a la ruptura
del bloqueo, conservando su superioridad numérica: al mismo tiempo, conseguía el único éxito necesario para
la victoria final. En resumidas cuentas, utilizando las expresiones anteriormente empleadas, la flota inglesa
había vencido desde el momento en que no había sido derrotada. La flota alemana había sido derrotada por el
solo hecho de no haber vencido. La relación de fuerzas no se había modificado: los aliados conservaban el
dominio de los mares.
En función de la perspectiva estratégica de conjunto el almirante Jellicoe tenía razón en no continuar la
persecución de la flota alemana hasta el punto de exponer sus navíos de línea a un ataque de submarinos o de
torpederos. Es cierto que la destrucción de la flota alemana hubiera aumentado la gloria de la Royal Navy y
herido de muerte a la moral alemana, reforzando de paso la confianza de los aliados e influyendo sobre la
opinión de los neutrales. No obstante, estas ventajas eran marginales, secundarias; eran irrisorias, en comparación
con el peligro a que exponían a la flota inglesa, indispensable para el dominio de los mares y, por lo tanto, para
la misma existencia del mundo occidental.
Por otra parte, esta prudencia se vio justificada por el desarrollo de los acontecimientos. La flota alemana
no ejerció ya ninguna influencia en el curso de las hostilidades. Había ganado prestigio, porque había librado
una batalla indecisa y conseguido algunos éxitos técnicos o tácticos. Pero si bien el jefe de la guerra se establece
la gloria, a veces, como supremo objetivo, el jefe militar subordinado no debe establecerse otro objetivo, que el
que va de acuerdo con el plan general de la guerra.
En este caso, la subordinación de la acción local al concepto estratégico es estrictamente militar, sin
referencia a la política. No ocurre lo mismo con la decisión que los jefes militares alemanes tuvieron que tomar
a propósito de la guerra submarina a ultranza. La memoria redactada en esta ocasión por Max Weber es un
admirable ejemplo de cálculo político-militar que se impone en circunstancias parecidas.
El problema no era tanto el de saber si la guerra submarina sin restricción (destrucción de los navíos
mercantes sin aviso previo) era o no conforme al derecho internacional. En realidad, era contraria a las reglas
admitidas por los principales Estados antes de 1914, pero la manera de hacer la guerra de los aliados en el mar
–bloqueo a distancia, armamento camuflado de los mercantes- no era tampoco irreprochable. En un plano de
estricta racionalidad, la primera cuestión era la de saber si la proclamación de la guerra submarina a ultranza
provocaría una declaración de guerra por parte los Estados Unidos, y si la intervención americana se vería, al
menos, retrasada, en ausencia de dicha declaración.
Suponiendo que esta declaración trajese consigo efectivamente la intervención americana, no por ello
dejaba de ser menos racional, si es que los submarinos eran capaces de asegurar un contra-bloqueo eficaz y
de impedir, o al menos hacer más lento, el transporte a Europa de un gran ejército americano; y si, en fin, el
ejército alemán estaba en posición de vencer antes que el peso de este ejército intacto se hiciera sentir en el
campo de batalla. Ninguna de estas condiciones se realizó. Las decisiones estratégicas del equipo Hindenburg-
Ludendorff –guerra submarina a ultranza, ofensiva en el frente occidental y mantenimiento de fuerzas
relativamente importantes para guardar las conquista en el Este- eran, si no radicalmente erróneas, al menos,
sí exageradamente aventuradas. Los jefes de los imperios centrales jugaron su última carta sin retroceder ni
ante el desafío a los Estados Unidos, ni ante ofensivas que habían de precipitar la derrota irremediable, si no
conseguían una victoria total. Añadamos, para que el lector no pierda el sentido de la ironía histórica, que la
marina americana practicó, desde el primer día de las hostilidades contra el Japón lo que en 1917 se llamó la
guerra submarina sin restricciones.
La limitación de las operaciones militares en función de las necesidades políticas, de la cual se quejaban
los generales americanos en Corea y los generales franceses en Argelia, no tiene en sí nada de original. Es
probable que el bombardeo de los aeródromos de Manchuria, en 1951 o en 1952, no hubiera provocado una
ampliación del teatro de las operaciones, ni del número de los beligerantes. Pero el bombardeo no hubiera
tampoco modificado sustancialmente el curso de las hostilidades, ya que los Mig chinos no atacaban las
posiciones americanas y no impedían que los bombarderos americanos cumplieran sus misiones. Es más, los
chinos hubieran podido replicar al bombardeo de los aeródromos de Manchuria con un bombardeo de los
puertos de Corea, si no de las mismas bases en el Japón. El convenio no-escrito de esta guerra limitada
implicaba el respeto recíproco de las “zonas de refugio”, de los “santuarios” fuera de la zona en que se desarrollaba
la lucha entre las dos Coreas, sostenidas, respectivamente por chinos y americanos.
Un poco diferente es el caso de la decisión francesa con respecto a Túnez (desde 1955). Túnez es
teóricamente neutral en un conflicto que, a la luz del derecho internacional, no es una guerra, entre el F. L. N.
Y las autoridades francesas en Argelia. De hecho, Túnez, en cuyo territorio están estacionadas tropas del F. L.
N., no se conduce como un Estado neutral y ayuda a los rebeldes, lo que es contrario a la costumbre internacional
de otros tiempos, pero conforme con la práctica de los tiempos actuales. Jurídica y moralmente, Francia
tendría derecho, al menos, a replicar con “raids” sobre las bases de los “fellagha”. Lo que importa es saber
cuáles serían las consecuencias, el costo y el rendimiento de dichos “raids”.
Una invasión, aun temporal, de Túnez haría probablemente inevitable la pérdida de los restos de la
“colonia francesa” y obligaría al Gobierno del señor Bourguiba a romper con Francia y a buscar apoyo en otras
partes. Provocaría la reprobación, poco importa si justificada o no, de la opinión afro-asiática y de una fracción
importante de la opinión occidental. Estos inconvenientes políticos no podrían compensarse más que con
ventajas militares de un alcance indiscutible. Ahora bien, para destruir definitivamente las bases logísticas del F.
L. N. En Túnez, haría falta ocupar establemente el país, que es lo que el Estado Mayor francés no desea por
falta de efectivos, aparte de toda consideración política. Una ocupación temporal de Túnez, con reacciones
políticas imprevisibles, modificaría en muy poco los datos fundamentales del conflicto argelino.
Este análisis intenta menos probar una tesis que recordar un principio general. Son raras, en la historia
moderna de Europa, las circunstancias en que los jefes han tenido la libertad de poder hacer todo lo que les
parecía eficaz y útil, en el plano estrictamente militar. Pertenece más a la regla que a la excepción, que los
generales tengan que renunciar a ciertas acciones por respeto a la legalidad internacional, a los aliados o a los
neutrales.
Puede que fuese útil referirnos a un último ejemplo de decisión político-militar, condenada por los
hechos, de la cual, los ministros y los generales, se pasan unos a otros la responsabilidad: la decisión de
defender Laos y, después, de organizar esta defensa alrededor del campo atrincherado de Dien-Bien-Phu. La
tesis del general desafortunado es que la decisión de defender Laos contra la invasión del Viet-Minh fue
tomada por el “jefe de la guerra”, en este caso el Gobierno de París. Esta decisión, continúa el escrito de
defensa, implicaba el establecimiento de un campo atrincherado en Dien-Bien-Phu, única posición desde la
cual podía defenderse Laos. Una vez más, repetimos que no es de nuestra incumbencia analizar con detalle
este caso, o en otras palabras, determinar si el campo de Dien-Bien-Phu constituía la única aplicación posible
de la decisión de defender Laos; saber si este campo podría haber sido organizado de manera tal que la
resistencia hubiera tenido alguna posibilidad de éxito y sí, en fin, este campo, a pesar de las apariencias, ha
cumplido al menos una de sus funciones, es decir, la de preservar la capital de Laos y alejar del delta tonkinés
al grueso de las fuerzas del Viet-Minh.
La polémica retrospectiva entre el Gobierno y el mando militar, relativa a Laos o a Dien-Bien-Phu, nos
interesa doblemente, porque toca dos aspectos de las relaciones entre la estrategia y la política. Proteger Laos
era, en efecto, políticamente importante, ya que era, de todos los “Estados asociados”, aquel cuyo gobierno y
pueblo eran menos hostiles a Francia. La pérdida de Laos, desde el punto de vista militar una posición secundaria,
habría afectado grandemente al prestigio francés en toda Indochina y hubiera simbolizado públicamente la
debilidad de las armas francesa. Pero, nos equivocaríamos si concluyéramos que, en esa ocasión, se oponían
los intereses políticos y las consideraciones militares. La preocupación por el prestigio y el significado moral de
un territorio pertenecen al orden político, pero no constituye el contenido total del mismo. En cualquier coyuntura,
se pueden oponer argumentos políticos parciales a argumentos militares, también parciales. Pero no se trata
en este caso de un conflicto entre estrategia y diplomacia, ya que, lo mismo en el orden militar que en el orden
político, hay a menudo argumentos en pro y en contra de una cierta decisión.
El error sería el de confundir motivaciones parciales de carácter político con el orden político mismo,
que se define esencialmente por la totalidad, por la mirada unificadora de la inteligencia. “La política une y
concilia todos los intereses de la administración interna, así como aquellos de la Humanidad y de todo lo que el
espíritu filosófico pueda concebir, ya que ella no es, por sí misma, sino el representante de todos esos intereses
con respecto a los demás Estados”. Lo que ha faltado a los gobernantes que, en París tenían deber de dirigir la
guerra en Extremo Oriente, es la visión total de la guerra, de los intereses que querían salvarse y de las
finalidades que se habían propuesto. Una vez conseguida la victoria comunista en China continental, ¿guardaban
aún la esperanza de derrotar el Viet-Minh? En esta hipótesis, desconocían por completo la relación de fuerzas.
¿Querían mantener una semiautoridad francesa en los Estados asociados o, por el contrario, mantener a estos
últimos fuera de la zona del Viet-Minh? Si el primer término de la alternativa era cierto, subordinaban lo esencial,
limitar la expansión comunista, a un objetivo secundario: la modalidad de las relaciones entre Francia y los
Estados asociados. ¿Buscaban una negociación directa con el Viet-Minh, o una negociación más amplia con la
participación de China, la Unión Soviética y los occidentales? En función de esta perspectiva estratégica, hubiera
sido posible precisar los medios necesarios y las garantías que había que conservar a todo precio. A falta de
esta perspectiva global y de objetivos definidos, la política cayó en el error indicado por Clausewitz: “Si la
política exige de la guerra lo que ésta no puede dar, actúa en contra de sus principios: la política debe conocer
el instrumento del que va a servirse y, por consiguiente, saber lo que es natural y lo que es absolutamente
indispensable”. En Indochina utilizando una vez más las palabras de Clausewitz, no es “la influencia nefasta de
la política en la dirección de la guerra” a la que hubiera habido que acusar, sino a la propia política. “Sólo cuando
la política se prometa a sí misma efectos imprevisibles de ciertos medios y medidas militares” es cuando
ejercerá una influencia perniciosa sobre la guerra, al prescribirla una determinada dirección. “De la misma
manera que quien no habla bien un idioma dice a veces lo que no quería decir, igualmente la política da
órdenes, a menudo, que no se corresponden con sus intenciones”.
Lo peor es que la política no dé ninguna orden o que el jefe político y el mando militar se ignoren
recíprocamente. En Indochina, este último decidió la constitución del campo atrincherado de Dien-Bien-Phu,
antes de la convocatoria de la Conferencia de Ginebra, por cuanto ignoraba entonces su posibilidad. Esa
conferencia internacional trastornaba los datos del problema, incluidos los militares. Incitaba al Viet-Minh a
hacer un esfuerzo, por muy costoso que fuera, con el fin de conseguir un éxito espectacular en la víspera de las
negociaciones. Hubiera debido aconsejar al Estado Mayor francés una extremada prudencia. El Viet- Minh
tenía que buscar un éxito espectacular, de la misma manera que el cuerpo expedicionario francés tenía que
impedirle, a todo precio, la ocasión de hacerlo.

5. Diplomacia y medios militares.

Volvamos a utilizar una de las fórmulas de Clausewitz, que ya hemos citado: la política debe conocer el instrumento
del que se va a servir. Esta fórmula no es menos válida en tiempos de paz que en tiempos de guerra. Hasta la
guerra de Corea, la dirección de los asuntos exteriores de la República americana oscilaba de un extremo a
otro, obsesionada exclusivamente por la victoria militar, en tiempo de guerra, e indiferente a las consideraciones
militares en tiempos de paz. Alexis de Tocqueville había ya notado esa inclinación hacia un doble frenesí (pocos
soldados en tiempos normales y una escasa sutileza diplomática en cuanto habla la pólvora) había visto en ella
la expresión del espíritu democrático.
Lo racional exige, muy al contrario, pensar en la paz, por encima de estruendo de los combates, y de no
olvidar la guerra, a pesar del silencio de las armas. El comercio entre las naciones es continuo y la diplomacia
y la guerra no son más que modalidades complementarias de ese comercio, dominante una u otra por turnos,
sin que nunca desaparezca una de ellas por completo, en beneficio de la otra, salvo en el caso límite de
enemistad absoluta, o de amistad o federación total.
La indiferencia militar, en tiempo de paz, puede revestir dos formas: una, característica en nuestra
época de los Estados Unidos, y otra, característica de Francia. La primera consiste en confundir el potencial de
armamentos con la potencia real y en imaginar que las notas diplomáticas tienen la misma fuerza de convicción,
si están apoyadas por estadísticas de producción siderúrgica, que si lo están por flotas de acorazados, de
portaaviones y de aviones. A partir de 1931 y hasta el verano de 1940, los Estados Unidos se negaron a la vez
a reconocer las conquistas japonesas y a oponerse por la fuerza a esa empresa de conquista.
La segunda modalidad de diplomacia en desacuerdo con la estrategia, la modalidad francesa, se
caracteriza por la contradicción entre la guerra, para la que se consiguen los medios militares de llevarla a cabo,
y la guerra que los acuerdos diplomáticos fuerzan en última instancia a hacer. Entre 1919 y 1936, la ocupación
o el desarme de la orilla izquierda del Rhin permitía a Francia imponer su voluntad a Alemania, siempre que
tuviera la voluntad y el valor de emplear la fuerza. Mientras que el ejército francés tuviera en su poder los
puentes sobre el Rhin tenía, en caso de conflicto, una ventaja casi decisiva. Estaba en situación, desde los
primeros días de hostilidades, de herir en el corazón del arsenal industrial del Reich. En dicha coyuntura militar,
las alianzas por los francos con los países surgidos de la descomposición del Imperio austro-húngaro menos
que contribuir a la seguridad francesa, consagraban la hegemonía de Francia en el viejo continente. Abierta
Alemania por el oeste y rodeada por Estados hostiles al este y al sur, Francia extendía su poder hasta las
fronteras de la Unión Soviética. Sin embargo, para mantener esta preeminencia, tenía necesidad de un ejército
capaz de aprovechar, en un sentido ofensivo, la desmilitarización de la orilla izquierda del Rhin y capaz, también,
de impedir a la Reichswehr la reocupación de esta zona, militarmente vital. En el momento crucial en marzo de
1936, el Ministro de la Guerra, lo mismo que el Alto Estado Mayor, exigió una movilización completa antes de
aprobar una réplica militar. Francia no tenía un ejército de intervención y, al construir la línea Maginot, había
manifestado una aptitud militarmente defensiva, que respondía al espíritu, pero no a las necesidades de una
diplomacia conservadora. Para mantener el estatuto de Versalles y el sistema de alianzas en la Europa balcánica
y oriental, Francia hubiera tenido que ser capaz de iniciativas militares, con el fin de impedir la violación, por
parte de Alemania, de las cláusulas esenciales del tratado de Versalles.
Una vez que la Renania fue ocupada por la Reichswehr y que esta última fue transformada en un
ejército masivo, las obligaciones adquiridas por Francia con respecto a Checoslovaquia, Polonia y Rumania
cambiaban de sentido. Francia prometía oponerse a una agresión alemana con una guerra, que no podía ser
sino una guerra larga en la línea de la de 1914-1918. Si esta guerra estallaba, los aliados orientales representaban
una ayuda de fuerzas; pero hasta esta misma ayuda era precaria, ya que esos países, muy vulnerables, corrían
el riesgo de ser cubiertos por la oleada alemana aún más rápidamente de lo que ocurrió con Servia y Rumania,
en el curso del conflicto precedente. Es más, era fácil presentar las obligaciones francesas como implicantes
del riesgo de una guerra no inevitable. Después de todo, ¿no hubiera estado satisfecho Hitler el día en que
hubiera podido reunir, de acuerdo con su ideología, a todos los alemanes en un solo Reich (ein Volk, ein Reich,
ein Fuhrer)?
Por un lado, una diplomacia que pretende actuar sin un ejército en estado de combatir y, por otro, una
diplomacia que dispone de un ejército incapaz de cumplir las misiones exigidas por los objetivos. Estas dos
faltas de respeto a la lógica se explican por la psicología de los gobernantes y de los pueblos, al igual que por
los errores intelectuales. Los Estados Unidos no tuvieron nunca, antes de la época de los bombarderos
estratégicos y de los ingenios balísticos, un vecino al que temer. Tenían un espacio que conquistar a los indios
(bastaba con las milicias) y a la naturaleza (¿para qué servían los soldados?). La política que se ha venido en
llamar de poder era una invención de los despotismos, uno de los aspectos de la corrupción europea de la que
se había querido huir. La negativa a reconocer las modificaciones territoriales conseguidas por la fuerza era
expresión simultánea de una ideología confusa del derecho, del deseo de no luchar en una guerra y de una
oscura confianza en el triunfo final de la moralidad sobre la violencia.
El desarme americano de 1945, bring the boys back, constituyó el último episodio de esa política (o de
esa no-política) tradicional y último símbolo de la ruptura radical entre la guerra y la paz. Tenía que haberse
ganado la guerra: dejando a un lado todos los demás asuntos, el trabajo había sido hecho y bien hecho. Había
llegado del momento de volver a la vida civil, a la industria, al comercio, al deporte, a todo lo que ocupa a los
ciudadanos de una democracia libre, desde el momento en que los malvados o los locos –los fascistas o los
imperialistas- han sido reducidos a la imposibilidad de hacer daño.
La ruptura francesa de la unidad político-militar tenía, también en Francia, una causa psicológica. El
estatuto de Versalles era artificial, en el sentido de que no traducía la verdadera relación de fuerzas, el día en
que Gran Bretaña y los Estados Unidos se declararan hostiles a él, o se mostraran indiferentes. Si la Unión
Soviética y la Alemania rearmada se unían para destruirlo, Francia, con sus aliados continentales exclusivamente,
no tenía fuerza suficiente para salvarlo. Lógicamente, este estado precario del orden europeo, desde 1918,
debería haber incitado a Francia a explotar plenamente, a conservar durante el mayor tiempo posible, las
ventajas que debía a la victoria (desarme de Alemania y una Renania sin defensa). La lógica exigía una defensa
activa, apoyada en la amenaza de acciones militares (a no ser que se intentara una franca tentativa de
apaciguar a la Alemania de Weimar, dándole satisfacción). Sin embargo, el sentimiento de inferioridad potencial
actuaba hasta en aquellos momentos en que existía una hegemonía de hecho. La organización militar reflejaba
el deseo de seguridad y de repliegue, en aquellos momentos en que la diplomacia se situaba todavía dentro de
una constelación hegemónica.
La coordinación de la diplomacia y de la estrategia adquiere un carácter inédito, desde 1945, por causa
de la pluralidad de técnicas de combate. Con anterioridad a la era atómica no se imaginaba casi la posibilidad
de emplear armas diferentes de acuerdo con las circunstancias. Hoy en día, no se concibe el empleo en una
guerra cualquiera de una bomba termonuclear, ni siquiera de un arma atómica táctica. La naturaleza del
conflicto determinaba antaño el volumen de las fuerzas empleadas y el coeficiente de movilización de las
fuerzas, reales o potenciales. Hoy en día, determina el tipo de armas utilizadas.
Evidentemente, la dirección de las guerras será todavía más política que en el pasado. Ya no se trata
de conceder a los jefes militares licencia absoluta para ganar la guerra, de cualquier forma y a cualquier precio.
La misma noción de vencer ya no es probablemente la misma y, en cualquier caso, la cuestión de su costo, que
siempre se había planteado, se convierte en decisiva: ¿para qué sirve destruir al enemigo si éste, al mismo
tiempo, os paga con la misma moneda?
Digamos, generalizando, que todos los problemas de ayer continúan plantándose: ¿qué fracción de las
fuerzas potenciales debe estar permanentemente movilizada? ¿Cuáles son las eventualidades estratégicas,
en función de las cuales hay que organizar los preparativos militares? ¿Cuáles son las misiones que la política
es susceptible de dar, en las distintas circunstancias, al ejército? Pero, a estas cuestiones clásicas se añaden
desde ahora una serie de cuestiones originales: ¿ cuántos tipos de guerra, distintos según las armas utilizadas,
hay que concebir? ¿Para cuántas de estas guerras puede prepararse un Estado? ¿Hasta qué punto los
dispositivos militares que entrarían en acción en las distintas circunstancias, pueden ser separados desde un
punto de vista administrativo?¿intervendrían las mismas tropas en caso de guerra total, de guerra limitada con
armas atómicas, o de guerra limitada con armas clásicas? Una determinada organización de la defensa nacional
ha sido siempre expresión de una doctrina estratégica, pero los instrumentos de combate podían ser más o
menos numerosos y manejados según distinto métodos, sin que por ello los jefes militares tuvieran que escoger
entre distintas panoplias. La diversidad de panoplias es, en la hora actual, una evidencia.
Al mismo tiempo, hacía su reaparición, bajo otra forma, un peligro presente ya hace medio siglo: la
diplomacia corre el riesgo de quedar prisionera, en el momento crucial, de los mecanismos militares que hay
que montar por adelantado y que los gobernantes pueden libremente poner, o no, en movimiento, pero que, sin
embargo, no puede después modificar. Durante la semana fatal de Julio de 1914, que precedió a la explosión,
los jefes de Estado Mayor, en Rusia y en Alemania, explicaron por dos veces a sus soberanos y a sus consejeros
que una cierta medida era técnicamente imposible. El Zar deseaba una movilización parcial contra Austria,
pero una movilización de este carácter no había sido prevista y hubiera trastornado todos los planes y precipitado
el caos. Igualmente, la única estrategia pensada por el gran Estado Mayor imperial era la de una guerra sobre
dos frentes, con una ofensiva inicial al Oeste. Tampoco el Reich podía movilizar exclusivamente contra Rusia,
ni podía, después de la movilización permanecer con las armas en la mano: Francia tenía que ser atacada y
abatida lo más rápidamente posible, antes de que Rusia pudiera empeñar en el combate al grueso de sus
fuerzas, En un momento en el que el destino dudaba todavía, el automatismo de las maquinarias militares,
montadas en función de planes de guerra, se desencadenó y los hombres fueron arrastrados, casi a su pesar.
En el momento actual, la llamada estrategia de disuasión exige que el aparato de represalias esté
dispuesto por adelantado. ¿Existe el riego de que este aparato se ponga en marcha por error o de que se ponga
en marcha de acuerdo con planes establecidos por adelantado, cuando, por diferentes motivos, los jefes militares
desearían modificar estos planes (represalias parciales y no-represalias totales)? Antes de 1914, el automatismo
que intervino fue el de las “maquinarias administrativas”, el de las burocracias militares encargadas de la
movilización. En 1960, el automatismo que tememos, tanto o más que el de los planes estratégicos, es el de la
máquinas electrónicas. En 1914, los hombres de Estado tenían algunos días para tomar una decisión. En 1960,
no tendrían ya sino unos cuantos minutos.
Es demasiado simple, en efecto, considerar sólo dos actores, uno mismo y el enemigo. Sobre todo en
nuestra época, los Estados de dimensiones medias deben considerarse en relación a una coalición adversa,
pero igualmente en relación a los aliados que desean, también ellos, la derrota del enemigo, pero que pueden
ser hostiles o indiferentes a los objetivos particulares de sus compañeros de lucha. Los Estados Unidos y Gran
Bretaña no se preocuparon de salvar el Imperio francés, entre 1939 y 1945. Aun en Occidente, los Estados
Unidos en el deseo de abatir al III Reich no consideraban como necesarios los mismos objetivos.
Es curioso comprobar que las más graves disensiones entre americanos e ingleses no fueron provocadas
por contradicciones reales de intereses. Los Estados Unidos no tenían un menor interés que Gran Bretaña en
poner límite a la expansión soviética y en prevenir la sovietización de la Europa del Este. La estrategia de la
invasión por el Oeste, del ataque contra “el punto fuerte” del enemigo, estuvo dictada por argumentos estrictamente
militares. Es cierto que en esos momentos, Roosevelt y sus consejeros no tenían igual conciencia a la que
tienen hoy en día los dirigentes americanos de la comunidad occidental y de la hostilidad irreductible de la Unión
Soviética.
Cualquier otra concepción de la mejor manera de vencer basta para hacer incómoda la dirección, por
una coalición, de la guerra. Sin embargo, rara vez llegan a los mismos resultados, para todos los participantes,
las distintas maneras de vencer. Lógicamente, cada Estado quiere contribuir a la victoria, sin debilitarse con
respecto a sus aliados. Estas rivalidades disminuyen fatalmente, la eficacia de la coalición.
La dualidad de consideraciones - defensa de los intereses propios y contribución a la causa común- se
mezcla con el polimorfismo de las guerras, para crear la actual coyuntura de la alianza atlántica. La regla más
a menudo válida para la conducta a seguir dentro de una coalición, es la de la concentración de fuerzas en el
sector en el que los intereses particulares del país sean más importantes. A este respecto, la guerra de Indochina,
aun interpretada como uno de los frentes de resistencia ante el comunismo, representaba un error por parte de
Francia, que empeñaba una fracción considerable de sus recursos totales en un teatro de operaciones secundario,
tanto para ella como para Occidente.
En este sentido, era mucho más justificable la transferencia a Argelia del grueso del ejército francés. Es
cierto que la coalición se encuentra debilitada por ello y que el escudo de la O.T.A.N. es ya demasiado débil. En
la medida en que no juzguen temible al nacionalismo argelino, los otros países occidentales se verán inclinados
a criticar a Francia, tanto porque no contribuye como había prometido al ejército Atlántico, como porque
compromete las relaciones entre Occidente y el mundo islámico. Aunque estos reproches estuvieran fundados,
desde el punto de vista de la alianza, no por ello habría que deducir que la decisión francesa fuese equivocada.
El debilitamiento del ejército Atlántico no hace sensiblemente mayor el peligro de una guerra en Europa y la
transferencia de las divisiones francesas facilita una posibilidad de poder conservar la soberanía al Sur del
Mediterráneo. Si esta soberanía tuviese una importancia vital, la utilización del grueso de las fuerzas en Argelia
sería acertada, aun en el caso de que disgustase a los demás miembros de la alianza.
El peligro reside en que todos los aliados, al repetir el mismo razonamiento –yo perjudico escasamente
al interés común, pero sirvo en alto grado al interés propio-, terminen por colaborar a la victoria del enemigo. El
neutral, que desea la victoria de uno de los bandos, pero que juzga que los sacrificios que exigiría su intervención
serían para él mismo muy considerables, sin significar por ello una ayuda sustancial para las fuerzas del bando
por cuyo éxito hace votos, tiene razón, siempre que no haga escuela. Al final, no quedaría más que un solo
Estado para asumir las cargas de la acción indispensable. Igualmente, el líder de la coalición es el único
inclinado a confundir los intereses de la coalición con los suyos propios.
La determinación, por cada uno de los aliados, de su contribución a la alianza se ha hecho más difícil
todavía, desde hace unos años, debido a la alternativa entre las armas clásicas y las armas atómicas. Gran
Bretaña, ayer, y Francia, hoy, quieren entrar en el club atómico: ¿qué papel quedará para las armas clásicas, si
las armas atómicas y sus vehículos transportadores consiguen el que merecen? El sentido mismo de la elección
permanece equívoco: ¿protegería a Francia el armamento atómico, ante una posible agresión o un probable
“chantaje” soviético, o reforzaría la posición de Francia dentro de la alianza?
La unidad de la política, que incluye a la paz y a la guerra, a la diplomacia y a la estrategia, excluye la
solidaridad total de los aliados. Unicamente un milagro aseguraría la coincidencia de todos los intereses de la
totalidad de los coaligados. La fuerza de una coalición es siempre inferior a la suma de las fuerzas de que
dispone sobre el papel

* * *

La primacía de la política es un principio teórico, no un consejo para la acción. No obstante,

esta preposición teórica es de un carácter tal que hará más bien que mal, si pensamos que sería de desear una
reducción de la violencia.
La primacía de la política permite frenar, en efecto, la marcha hacia límites extremos y evitar que la
animosidad estalle en pura pasión y en brutalidad sin restricciones. Cuanto más calculan, en términos de costo
y de beneficio, y menos inclinados se sienten al abandono de la pluma por la espada, más dudan los jefes de
Estado en exponerse al azar de las armas y más se contentan con éxitos limitados, renunciando a la embriaguez
de los triunfos deslumbrantes. La dirección razonable de la política es sólo racional si nos proponemos como
finalidad del comercio entre los Estados la supervivencia de unos y otros, la prosperidad común y la economía
de la sangre de los pueblos.
Sin duda, la subordinación de la guerra a la política no ha significado, de hecho, la pacificación de este
comercio. La naturaleza de la guerra depende del conjunto de las circunstancias históricas. “Si la política tiene
grandeza y poderío, la guerra los tendrá también y hasta podrá alcanzar las cimas, en las que adopta su forma
absoluta”. Sin embargo, si la guerra está hecha a imagen de la política, si varía en función de lo arriesgado por
esta última, la pacificación deja de ser inconcebible. El cálculo puede hacer evidente, a los ojos de los príncipes,
que el gusto de la guerra será siempre superior a los beneficio de la victoria.
Además este cálculo tendría que convencer a todos los actores, porque, si no lo consiguiera, no serviría
para nada y hasta correría el riesgo de suscitar una desigualdad de resolución y de precipitar precisamente
aquello que trata de evitar. A este nivel vuelve a reaparecer el principio de polaridad: no depende de uno solo de
los beligerantes que la guerra sea limitada “si uno de los dos beligerantes está decidido a empeñarse por el
camino de las grandes decisiones con las armas, sus posibilidades de éxito son considerables, por poco que
esté seguro de que el otro no desea hacerlo”. La teoría de la guerra sería más fácil, en la era atómica, si la
conducta de uno de los actores no estuviera subordinada, en cada instante, a la reacción del otro.
Para que un diálogo, diplomático o bélico, siga siendo razonable hace falta que consientan en ello
ambos interlocutores.