LA PARTICIPACIÓN DE MÉXICO EN CONTADORA: DIVERGENCIAS Y COINCIDENCIAS CON LA

POSICIÓN ESTADOUNIDENSE.

Sin desconocer que la relación con el exterior define

los márgenes dentro de los cuales se desenvuelve
todo proceso nacional, los hechos demostrarían la
falta de relación automática y fatalista entre
vulnerabilidad económica e imposibilidad de una
política exterior independiente.
Claude Heller

Julio César González Moreno

La distancia con respecto a un suceso permite realizar un juicio más equilibrado, justo,

quizá más certero. Durante el siglo XX la política exterior mexicana sufrió vaivenes,

continuidades y rupturas. Es imposible explicarla como un proceso monolítico. Motivada

por intereses y realineamientos, tanto internos cuanto al nivel del sistema internacional, la

política exterior reflejó siempre los “alcances y límites” a los que se veía sujeta.1 Entre los

procesos más interesantes está la participación de México en el esfuerzo de pacificación en

Centroamérica durante la década de 1980, conocido comúnmente como Contadora.

Hacia finales de los 70 y principios de los 80 Centroamérica experimentó conflictos

que, además de ser un punto de tensión regional, a ojos de algunos apuntaban a ser un

posible foco de disputa internacional (parte del conflicto entre Este-Oeste). Visto de esta

manera, México tuvo la determinación de participar como mediador y buscar, por la vía

diplomática, la paz. Así, como apunta Mario Ojeda, “en el caso de México, tal acción

constituyó un grado de compromiso internacional sin precedente en su política exterior”.2

El presente ensayo pretende dar un breve recorrido por el núcleo de lo que

constituyó la actividad diplomática de México en torno al conflicto centroamericano y su

1 Véase Mario Ojeda, Alcances y Límites de la Política Exterior de México, México, El

Colegio de México, 2a ed., 3a reimpr., 2011.
2Mario Ojeda, Retrospección de Contadora. Los Esfuerzos de México para la Paz en
Centroamérica (1983-1985), México, El Colegio de México, 2007, p.14. (en adelante
Retrospección…)
activa participación en Contadora. También busca subrayar los puntos de convergencia y

divergencia con la perspectiva norteamericana.

El texto se divide en 4 partes: una mirada sucinta a los antecedentes del conflicto

centroamericano, una explicación sobre los esfuerzos diplomáticos mexicanos y la idea que

estaba detrás de ellos, una dilucidación sobre las percepciones y motivos detrás de la

agenda norteamericana y, por último unas notas a manera de conclusión.

ANTECEDENTES

Ya desde 1977 existían precedentes en la región de que era posible conciliar las relaciones

entre estados americanos. Fue en ese año que se firmaron los tratados Torrijos-Carter

entre Panamá y Estados Unidos. Así, la negociación para resolver un conflicto aparecía en

el horizonte como una solución plausible. Las negociaciones que sirvieron de antesala a los

tratados fueron llevadas en Contadora, una pequeña isla de Panamá, símbolo desde

entonces del recurso a la negociación.

Hacia la mitad del periodo presidencial de José López Portillo (1976-1982) la

política exterior mexicana tuvo un viraje. Se empezó a prestar mayor atención al área

subregional de Centroamérica.3 En 1979, en medio del torbellino que precedió a la

revolución nicaragüense, en una reunión acaecida en mayo, en Cancún, el presidente

costarricense Rodrigo Carazo llamó la atención de López Portillo a propósito del eventual

retiro de Venezuela de la alianza antisomocista. El mismo día, el gobierno mexicano rompe

relaciones con la Nicaragua de Somoza. Siguiendo a Carlos Rico esta política no fue tanto

3 Entre otros, el embajador Ricardo Valero hace una exposición personal y completa de los
acontecimientos, tanto en la región cuanto en México, que llevaron hacia la creación de Contadora
como un mecanismo de concertación informal y ad hoc para la resolución del conflicto
centroamericano. Véase Ricardo Valero, Valero, Ricardo, “Contadora: la búsqueda de la
pacificación en Centroamérica”, Foro Internacional, 26 (1985), pp. 125-156.
una “reacción a acciones norteamericanas sino que plantea una toma de iniciativa por

parte del gobierno mexicano”.4

Tras el triunfo de la revolución nicaragüense, a mediados de 1980 México y

Venezuela empiezan un proceso de cooperación conocido como el Acuerdo de San José en

el que ambos países “se comprometen a abastecer de petróleo conjuntamente a los países

de Centroamérica y el Caribe”.5 Según Ojeda la idea detrás del Acuerdo era proveer el

crudo en un momento de inestabilidad y volatilidad en el mercado y así evitar problemas

en la balanza de pagos.6 En el mismo año hay nuevas tensiones debido a la presencia en

territorio hondureño de las ex-guardias somocistas.

Con el aumento de tensiones en Centroamérica, López Portillo cree que lo mejor es

participar activamente, por medio de la diplomacia, para intentar distender el conflicto.

Con la mediación de López Portillo se logra que Daniel Ortega (coordinador de la Junta de

gobierno nicaragüense) y Policarpo Paz (presidente de Honduras) se reúnan. La reunión

logra poco en términos formales, pero sirve como forma de distensión.

También en mayo se firma un acuerdo de cooperación entre Costa Rica y Nicaragua;

se suponía que Nicaragua apoyaría los esfuerzos de Costa Rica en convocar a una reunión

para la pacificación de la región, sin embargo Estados Unidos estuvo en desacuerdo. La

muerte de Omar Torrijos fue otro factor que detuvo los procesos de negociación.7

Una primera divergencia entre las posiciones de México y Estados Unidos se puede

observar en mayo de 1980, cuando Washington propuso la Iniciativa para la Cuenca del

4Torres, Blanca (coord.), México y el mundo. Historia de sus Relaciones Exteriores, t. 8:

Carlos Rico, Hacia la Globalización, México, El Colegio de México, 2010, p. 91. Mario Ojeda y René
Herrera arguyen 3 razones que explican la nueva política de México hacia Centroamérica: la crisis
política y la importancia de la región en términos estratégicos; la nueva riqueza petrolera que
ampliaba el margen de maniobra del gobierno mexicano; la voluntad política del gobierno de López
Portillo. Véase Mario Ojeda y René Herrera “La política de México en la región de Centroamérica”,
Foro Internacional, 23 (1983), p. 427.
5 Retrospección, p. 18.
6 Loc cit.
7 Ibid. p. 22.
Caribe, plan para proveer de asistencia económica a la región centroamericana. México

acepta la idea, siempre y cuando no se excluya a un país por sus posturas ideológicas

(como en el caso nicaragüense).

Las divergencias continuaron cuando en agosto de 1981 México emite un

comunicado conjunto con Francia en la ONU. Entre otras cosas el comunicado franco-

mexicano llamaba a considerar a las fuerzas revolucionarias salvadoreñas como un actor

legítimo y también subrayaba la necesidad en El Salvador de que hubiese un acercamiento

entre las fuerzas políticas en disputa con el fin de evitar la guerra y la injerencia externa.8

El comunicado produjo una extraña polarización entre las opiniones de los países

latinoamericanos

Según Carlos Rico en este hecho puede apreciarse una novedad en la política

exterior mexicana que habría de marcar la evolución de la misma en los años por venir: “la

búsqueda de socios con el fin de reforzar la capacidad real de influir en los

acontecimientos”.9 Así, en febrero de 1982 México, en boca de López Portillo durante su

visita a Managua, presentó un plan para la pacificación que tenía tres ejes:

Continuación del diálogo entre Cuba y Estados Unidos; segundo, una solución
negociada para El Salvador, en la que México y otros países amigos y aun aliados de
Estados Unidos otorgaran seguridades a Washington en cuanto a sus preocupaciones
sobre las consecuencias de una paz negociada, y tercero, una serie de pactos de no
agresión entre Nicaragua y Estados Unidos por una parte, y entre Nicaragua y sus
vecinos por la otra. Finalmente, para poner en práctica el plan, México se ofrecía como
conducto.10
Si bien el plan de México no tuvo la recepción esperada, sentó un precedente. En

septiembre de 1982 México y Venezuela envían misivas a Honduras, Nicaragua y Estados

Unidos llamando a la solución pacífica. El gobierno de Reagan rechaza la perspectiva

mexicano-venezolana en una nueva muestra de la divergencia de posturas. Con la llegada

8 Carlos Rico llama la atención hacia ése último punto por la ironía que hay en llamar a
evitar la injerencia. Pese a los reproches y acusaciones de injerencia, el canciller Castañeda sostuvo
que en todo caso era Estados Unidos que “con su envío de armas y ayuda a una de las partes en el
conflicto” intervenía. Torres op. cit. p. 92.
9 Ibid. p. 94.
10 Ibid. p. 25.
de Miguel de la Madrid a la presidencia se muestra continuidad en el proyecto de política

exterior hacia Centroamérica y la construcción del mecanismo de Contadora.

POSTURAS MEXICANA Y ESTADOUNIDENSE: CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS

Al iniciar el periodo de Miguel de la Madrid el gobierno mexicano mostraba muchas

divergencias con la posición estadounidense en una variedad de temas; entre ellos uno de

los más acuciantes era, sin duda, Centroamérica. Siguiendo a Claude Heller: “México no

sólo no compartía el punto de vista de Washington - según el cual la crisis centroamericana

era nítida expresión del conflicto Este-Oeste -, sino que además adoptó iniciativas que

Estados Unidos percibía como contrarias a sus objetivos de seguridad nacional”.11

La perspectiva norteamericana era en muchos sentidos más limitada. Se enmarcaba

según varios analistas en un marco de guerra fría en la cual el conflicto centroamericano

no sería sino una extensión del conflicto Este-Oeste. Siguiendo la interpretación clásica de

los motivos de Estados Unidos, lo que los países latinoamericanos (y, en especial los

miembros de Contadora) temían era que el apoyo de Estados Unidos a los contras

nicaragüenses hiciera que el conflicto estallará contra Honduras y, eventualmente, escalara

con Estados Unidos.12

A decir del embajador Jorge Montaño “gracias a grupos como el de contadora -

integrado por Panamá, México, Colombia y Venezuela- se logró que la negociación política

se convirtiera en la única fórmula para alcanzar la paz”.13 La idea de generar un mecanismo

informal de concertación entre distintos países de la región - cuidando siempre evitar que

11Claude Heller, “Tendencias generales de la política exterior del gobierno de Miguel de la

Madrid”, Foro Internacional, 30 (1990), p. 383.
12Susan Kaufman señala esa como la idea que subyace a los temores del grupo de
Contadora. Véase Susan Kaufman “Demystifying Contadora”, en Bagley, Bruce (ed.), Contadora
and the Diplomacy of Peace in Central America. Vol 1: The United States, Central America and
Contadora, Boulder, Westview Press, 1987, pp. 74-95.
13 Jorge Montaño, “Una visión mexicana de Centroamérica”, Foreign Affairs en español,
2001, 2, p. 11.
Estados Unidos tuviese la voz principal- fue una forma en que se logró ganar tiempo. Acaso

en ello está el mayor éxito de Contadora.

La idea que tenía México sobre la raíz de los conflictos centroamericanos divergía de

la Estadounidense. Según el diagnóstico mexicano estos tenían su origen en problemas

mas bien estructurales y de larga data cuya causa serían políticas ineficaces para abatir las

desigualdades económicas.14 En ese sentido, como anoto Mario Ojeda “los conflictos

debían enfrentarse yendo al fondo de sus raíces sociales, económicas y políticas y no

meramente atacando sus síntomas externos”.15 Así, la fórmula que siguió la política

exterior fue la de lograr disociar el conflicto centroamericano del marco del conflicto Este-

Oeste que marcó las relaciones internacionales durante la guerra fría, así como resolverlo

por medios pacíficos en un ámbito latinoamericano (es decir, excluyendo a Estados

Unidos).

Una divergencia de interés es la que señala Kaufman a propósito de los intereses de

Estados Unidos en la región. Según la autora el grupo de Contadora no consideró legítimos

los intereses de seguridad del vecino del norte en la región. Ella considera que su unión de

fuerzas se debía a una ‘percepción real o imaginaria de amenaza’.16

De tal forma podemos observar que, como una continuidad en la política exterior, se

privilegió la solución negociada que tuviese como objetivo preservar la independencia y

soberanía de la región.17 La perspectiva mexicana divergía también en el hecho de que en

ningún momento México cuestionó la legitimidad de los actores en el conflicto ni propuso

14 Así, dentro de las consideraciones de Contadora estaba el hecho de que se tenía que
resolver cada conflicto desde una “óptica integral [para evitar] la trampa de ver los problemas en el
prisma distorsionador de la pugna entre el Este y el Oeste”. Ricardo Valero, op. cit., p. 129.
15 Retrospección, p. 33.
16 Kaufman, op cit., p. 76.
17 No hay que idealizar la participación mexicana, como señala Heller el gobierno tuvo
siempre en cuenta sus intereses en la formulación de su participación. Entre otros “el
quebrantamiento del orden jurídico internacional, la inestabilidad política más sus consecuencias
sociales (flujos de refugiados), la presencia militar extranjera y los riesgos de una intervención
foránea de grandes proporciones afectaban el desarrollo nacional”. Heller, op. cit. p. 386.
dentro del marco multilateral la resolución del conflicto al cambio de régimen (lo cual

hubiese estado en conflicto con la tradición legalista y de no intervención mexicana).18

Miguel de la Madrid consideró que en este esfuerzo era necesario contar con la

participación de otros países de la región.19 De tal forma que se contactó a los gobiernos de

Venezuela (con quien ya había una relación de concertación), Panamá y Colombia. Así, los

4 cancilleres se reúnen en 1983 en la isla de Contadora, en Panamá.

Entre estos países, así como con otros gobiernos latinoamericanos, hubo una

convergencia en la idea de que las raíces eran problemas estructurales y que la salida del

laberinto era buscar reducir las escaramuzas y la militarización del conflicto.20 Claude

Heller nota dos ámbitos que se privilegiaron durante la negociación: anular la presencia

militar extranjera; poner énfasis en los compromisos que adquirieran los gobiernos

centroamericanos en torno a límites en armamentos y la prohibición de la entrada de

armas.21 Además, Contadora fue un esfuerzo que permitió a México escapar de la

perspectiva bilateral que “que había caracterizado a las relaciones con Nicaragua y

repercutido sobre aquéllas con Estados Unidos y América Latina en su conjunto”.22

A su vez, Contadora parecía ser el mecanismo mediador por excelencia. La OEA era,

a ojos de los nicaragüenses por ejemplo, una organización en la que no se podía confiar

debido al enorme peso que tenía Estados Unidos en ella. De igual forma Estados Unidos no

18Aún cuando Carlos Rico explica que la política exterior de México hacia Centroamérica
era una prueba de los límites al modelo “proteccionista-intervencionista”, Véase Torres op cit., p.
118.
19La hipótesis de Mario Ojeda es que México era visto con recelo debido a su apoyo retórico
y material a la revolución nicaragüense. Véase Retrospección p. 36.
20 Según Valero Contadora pondría el “énfasis en la raíz de la situación, que se localiza en la
necesidad de las sociedades en desarrollo de superar su atraso económico y social y crear, además,
estructuras o instituciones políticas que permitan la participación popular y democrática en las
tareas y decisiones gubernamentales”. Valero op. cit., p. 129.
21 Heller, op. cit., p. 393.

Manuel Chavarría y René Herrera, “México en Contadora: una búsqueda de límites a su

22

compromiso en Centroamérica”, Foro Internacional, 24 (1984), p. 460.

habría aceptado la mediación de la ONU en donde una ‘coalición tercermundista’ tendría

un peso muy fuerte.23

Durante septiembre de 1983 el grupo de Contadora realiza un documento de 21

puntos al que nombran Bases para la paz en Centroamérica.24 A su vez estos puntos

fueron incluidos en 1984 en el borrador del Tratado conocido como “Acta” que, como

subraya Kaufman, “Nicaragua rápidamente aceptó y Estados Unidos casi tan rápido

rechazó”.25 Según la perspectiva estadounidense el Acta se basaba en buenas ideas pero

que en realidad eran muy vagas o imposibles de cumplir en el corto plazo. Ello da muestra

de una divergencia más entre los procesos para lograr terminar el conflicto

centroamericano.

UN BREVE BALANCE: A MANERA DE CONCLUSIÓN

México en Contadora buscó un acuerdo negociado para la paz, en el que los países

involucrados en el conflicto tuviesen voz y voto, que excluyese a Estados Unidos (debido al

temor, infundado o no, de una escalada militar dentro del conflicto Este-Oeste) y su acción

unilateral.

A propósito de la política exterior mexicana hacia el área de Centroamérica,

Kaufman observa que, aunque México estuve en las antípodas con respecto a la política

norteamericana, no actúo muy distinto hacia los regímenes de sus vecinos del sur. De

hecho, subraya la autora, México no rompió relaciones con las dictaduras hasta 1979

cuando desconoció a Somoza por lo que según ella México descubrió a Centroamérica al

mismo tiempo que Estados Unidos.26

23 Esta es la interpretación que hace, entre otras, Susan Kaufman op cit., p. 75.
24 Manuel Chavarría y René Herrera realizan una reconstrucción pormenorizada mes por
mes del proceso de Contadora. Véase Chavarría y Herrera op cit., pp. 472-475
25 Kaufman op cit., p. 77.
26 Ibid., pp. 79-80.
 Una divergencia, acaso que tiene que ver más con la interpretación, es la que supone

que México era ‘amistoso’ con el régimen sandinista (o que lo hubiese sido con el

salvadoreño de haber ganado la guerrilla) para ganar influencia en el área.27 En balance es

perceptible que las divergencias en las posiciones entre Estados Unidos y México superan

por mucho a las coincidencias. Acaso las explicaciones son muchas pero es innegable que

el contexto de guerra fría impregnó con su espíritu los ‘alcances y límites’ de nuestra

política exterior. 


27 Mario Ojeda considera 4 tipos de explicaciones de la política exterior mexicana hacia la

región. Véase Ojeda y René Herrera op. cit. passim.
 BIBLIOGRAFÍA

Bagley, Bruce (ed.), Contadora and the Diplomacy of Peace in Central America. Vol
1: The United States, Central America and Contadora, Boulder, Westview Press, 1987.

Chavarría, Manuel y Herrera, René, “México en Contadora: una búsqueda de límites

a su compromiso en Centroamérica”, Foro Internacional, 24 (1984), pp. 458-483.

Heller, Claude, “Tendencias generales de la política exterior del gobierno de Miguel

de la Madrid”, Foro Internacional, 30 (1990), pp. 380-397.

Ojeda, Mario, Alcances y Límites de la Política Exterior de México, México, El

Colegio de México, 2a ed., 3a reimpr., 2011.

_____, Retrospección de Contadora. Los Esfuerzos de México para la Paz en

Centroamérica (1983-1985), México, El Colegio de México, 2007.

_____ y Herrera, René, “La política de México en la región de Centroamérica”, Foro

Internacional, 23 (1983), pp. 458-483.

Montaño, Jorge, “Una visión mexicana de Centroamérica”, Foreign Affairs en

español, 2001, 2, pp. 11-13.

Torres, Blanca (coord.), México y el mundo. Historia de sus Relaciones Exteriores,

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Valero, Ricardo, “Contadora: la búsqueda de la pacificación en Centroamérica”,

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