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Roberto Biorcio, Università Cattolica di Milano

Come è governata l'Italia


Pisa, Consorzio ICoN - Italian Culture on the Net. Codice del modulo: M00040
Presentazione
Questo modulo analizza la forma di governo che esiste in Italia all'inizio del XXI secolo: le
strutture centrali e periferiche, le istituzioni, i poteri e gli attori da cui dipende la vita
politica e sociale.
Il punto di riferimento generale è il modello delineato dall'Assemblea Costituente. Hanno
pesato per lungo tempo sulle modalità concrete di attuazione della Costituzione della
Repubblica le eredità persistenti delle scelte operate nella costruzione del Regno d'Italia e
quelle operate dal regime fascista (1922-1943). Hanno ugualmente influenzato la
costruzione della democrazia italiana il quadro internazionale dominato dalla "guerra
fredda" e le forme assunte dalla competizione fra i partiti politici italiani. I poteri, il ruolo
effettivo e la concreta influenza delle istituzioni e degli attori politici nella vita politica della
comunità nazionale si sono così via via precisati nel corso del tempo. Accanto alla
Costituzione "formale" ha assunto importanza la cosiddetta Costituzione "materiale": le
pratiche e le regole non scritte che per molti anni hanno regolato l'esercizio del potere in
Italia. La crisi del sistema dei partiti italiani che è esplosa nel 1992 ha avviato una
complessa fase di transizione a un diverso assetto politico-istituzionale che non appare
ancora conclusa.
Alcune schede di aggiornamento completano il modulo.
Indice delle unità didattiche
 
UD 1 - Governo e Parlamento
In questa unità didattica sono illustrate e spiegate le funzioni e le prerogative del
Parlamento e lo svolgimento dell'attività parlamentare; il ruolo e le prerogative del
Governo; le caratteristiche di stabilità e instabilità delle coalizioni di governo; il passaggio
dalla Prima alla Seconda Repubblica. 

1.1 - Il Parlamento nell'ordinamento costituzionale


1.2 - Lo svolgimento dell'attività parlamentare
1.3 - Il Governo
1.4 - Instabilità del Governo e stabilità delle coalizioni
1.5 - Dalla Prima alla Seconda Repubblica
 

UD 2 - La Pubblica Amministrazione italiana


In questa unità didattica sono spiegate peculiarità e caratteristiche della Pubblica
Amministrazione in Italia; la differenza tra burocrazia centrale e burocrazie locali; una
discussione dei motivi che incidono sull'inefficienza della Pubblica Amministrazione; che
cosa si intende per eccessi di legalismo; cenni sulla riforma dell'amministrazione. 

2.1 - Pubblica Amministrazione e democrazia


2.2 - La Pubblica Amministrazione nella Costituzione
2.3 - La burocrazia centrale e le burocrazie locali
2.4 - L'inefficienza della Pubblica Amministrazione
2.5 - Gli eccessi del legalismo
2.6 - La riforma dell'amministrazione
 

UD 3 - La politica a livello regionale e locale e la frattura Nord - Sud


In questa unità didattica sono spiegate le caratteristiche della Costituzione rispetto a
centralismo e particolarismo; l'articolazione dei poteri sul territorio secondo la
Costituzione; l'istituzione delle Regioni; la frattura Nord-Sud e il fenomeno del leghismo; la
questione settentrionale e il federalismo.

3.1 - Centralismo e particolarismo nella costituzione dello Stato italiano


3.2 - L'articolazione di poteri sul territorio secondo la Costituzione
3.3 - L'istituzione delle Regioni
3.4 - La frattura Nord-Sud e il leghismo
3.5 - La questione settentrionale e il federalismo
 

UD 4 - Partiti e movimenti politici


In questa unità didattica è spiegato quali sono le funzioni e le caratteristiche dei partiti nel
sistema politico italiano, quali sono le caratteristiche dei partiti tradizionalmente
importanti nella vita politica italiana e qual è la loro collocazione geopolitica. Inoltre, in
questa unità didattica è spiegato cosa si intende per crisi dei partiti e per passaggio dalla
Prima alla Seconda Repubblica. 

4.1 - I partiti nel sistema politico italiano


4.2 - Le relazioni fra gli elettori e i partiti
4.3 - Partiti tradizionali e zone geopolitiche
4.4 - La crisi del sistema dei partiti tradizionali
4.5 - Tangentopoli e la transizione a un nuovo sistema dei partiti
4.6 - Dal "bipartitismo imperfetto" al "maggioritario imperfetto"
4.7 - Una transizione incompiuta
 

UD 5 - Società civile, partecipazione e associazionismo


In questa unità didattica sono spiegate le caratteristiche della cultura civile degli Italiani,
che cosa si intende per cultura civile degli italiani; in che modo è avvenuta la mobilitazione
della società civile; quali sono le tradizioni civiche delle regioni italiane e come sono
cambiate le forme di partecipazione. 

5.1 - Cultura civica, capitale sociale e democrazia


5.2 - La cultura civile degli Italiani
5.3 - La mobilitazione della società civile
5.4 - Le tradizioni civiche delle regioni italiane
5.5 - Le trasformazioni delle forme di partecipazione
 

UD 6 - Il sistema scolastico
In questa unità didattica sono spiegate le caratteristiche del sistema scolastico italiano; la
distinzione tra scuola dell'obbligo e scuola secondaria superiore; la descrizione delle
caratteristiche dell'università e gli aspetti più importanti della riforma del sistema di
istruzione.

6.1 - L'ordinamento del sistema scolastico italiano


6.2 - La scuola dell'obbligo
6.3 - La scuola secondaria superiore
6.4 - L'università
6.5 - La riforma del sistema di istruzione
 

UD 7 - Criminalità e tutela della legalità


In questa unità didattica sono indicate e spiegate le caratteristiche della criminalità in Italia
ed è analizzato il modo in cui la criminalità è diventata negli ultimi anni una questione
decisiva per la vita politica italiana.

7.1 - Forme di criminalità e domanda di sicurezza


7.2 - Tendenze dei tassi di criminalità
7.3 - L'allarme criminalità in Italia
7.4 - La lotta alla criminalità
7.5 - La criminalità organizzata
7.6 - Il radicamento della mafia sul territorio
7.7 - La mafia, la politica e lo Stato
Guida al modulo
 
Scopo del modulo
Scopo generale del modulo Com'è governata l'Italia è tracciare un quadro delle istituzioni e
degli attori da cui dipende la vita politica e sociale italiana. Saranno presentati le
istituzioni, gli attori e le politiche pubbliche nazionali e locali tenendo conto della loro
evoluzione storica, fino all'inizio del XXI secolo. Al termine del modulo lo studente sarà in
grado di conoscere la caratteristiche delle istituzioni e degli attori che hanno portato l'Italia
ad affacciarsi nel nuovo millennio, i loro problemi e le possibili prospettive di
trasformazione.
 
Lista degli obiettivi
 
UD 1 - Governo e Parlamento
Obiettivo di questa unità didattica è conoscere le caratteristiche generali e i problemi delle
due istituzioni centrali che governano l'Italia.

Sottoobiettivo: conoscere compiti, funzioni, poteri del Governo.


Sottoobiettivo: conoscere compiti, funzioni, poteri della Camera e del Senato.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni dei problemi che incontra l'attività di
governo.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni dei problemi che incontra l'attività
legislativa.
 

UD 2 - La Pubblica Amministrazione italiana


Obiettivo di questa unità didattica è conoscere le caratteristiche generali e i problemi della
Pubblica Amministrazione a livello centrale e a livello locale.

Sottoobiettivo: conoscere funzioni e poteri della Pubblica Amministrazione


centrale.
Sottoobiettivo: conoscere funzioni e poteri della Pubblica Amministrazione
locale.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni dell'inefficienza della Pubblica
Amministrazione.
Sottoobiettivo: conoscere le linee di sviluppo della iniziative di riforma
dell'amministrazione.
 

UD 3 - La politica a livello regionale e locale e la frattura Nord - Sud


Obiettivo di questa unità didattica è conoscere le caratteristiche generali dell'articolazione
dei poteri sul territorio e i problemi nati dalla persistente frattura Nord - Sud.

Sottoobiettivo: comprendere le ragioni storiche del centralismo dello Stato


italiano.
Sottoobiettivo: conoscere funzioni e poteri delle Regioni e degli enti
territoriali.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni dei ritardi nell'istituzione delle Regioni.
Sottoobiettivo: comprendere i nessi, la relazione fra la frattura Nord - Sud e la
nascita della Lega Nord.
 

UD 4 - Partiti e movimenti politici


Obiettivo di questa unità didattica è conoscere il ruolo de partiti nel sistema politico
italiano, comprendere le ragioni della loro crisi e il passaggio a un nuovo sistema di partiti.

Sottoobiettivo: conoscere le caratteristiche dei partiti politici italiani del


secondo dopoguerra.
Sottoobiettivo: conoscere le forme assunte dalle relazioni fra gli elettori e i
partiti italiani.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni della crisi del sistema dei partiti
tradizionali.
 

UD 5 - Società civile, partecipazione e associazionismo


Obiettivo di questa unità didattica è conoscere le caratteristiche generali della cultura civile
degli italiani, le forme e i problemi della partecipazione politica e della partecipazione
sociale.

Sottoobiettivo: conoscere le caratteristiche della cultura politica degli italiani


nel secondo dopoguerra.
Sottoobiettivo: conoscere le differenze delle tradizioni civiche delle regioni
italiane.
Sottoobiettivo: conoscere le caratteristiche della mobilitazione della società
civile negli anni Settanta e Ottanta e delle più recenti trasformazioni delle
forme di partecipazione.
 

UD 6 - Il sistema scolastico
Obiettivo di questa unità didattica è conoscere le caratteristiche generali e i problemi del
sistema scolastico italiano.

Sottoobiettivo: conoscere il percorso di formazione del sistema scolastico


dall'unità d'Italia.
Sottoobiettivo: conoscere l'ordinamento, le caratteristiche e i problemi della
scuola dell'obbligo, della scuola secondaria superiore e dell'università.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni della mancata attuazione del diritto
allo studio in Italia.
Sottoobiettivo: conoscere le prospettive di riforma dell'istruzione.
 

UD 7 - Criminalità e tutela della legalità


Obiettivo di questa unità didattica è conoscere le caratteristiche generali delle diverse
forme di criminalità che esistono in Italia e le politiche adottate per soddisfare le domanda
di sicurezza dei cittadini.

Sottoobiettivo: conoscere le tendenze dei tassi di criminalità comune.


Sottoobiettivo: comprendere le ragioni dell'allarme criminalità in Italia.
Sottoobiettivo: conoscere le caratteristiche della criminalità organizzata in
Italia.
Sottoobiettivo: comprendere le ragioni del radicamento della mafia sul
territorio.
Sottoobiettivo: conoscere le forme assunte dalla politica antimafia.
 

Contenuti del modulo


Il modulo è composto da:
1. il testo delle unità didattiche;
2. un corredo iconografico;
3. alcune tabelle;
4. schede e voci di approfondimento:
- anni di piombo
- Giovanni Falcone e Paolo Borsellino
- la guerra fredda
- Riforma della Pubblica Amministrazione
- Riforma della Pubblica Istruzione
 
Attività richieste
Lettura e studio dei materiali che compongono il modulo. Svolgimento degli esercizi.
 
Materiale facoltativo di approfondimento
Lettura di alcune pagine tratte dai seguenti moduli:
-m00068 [La società italiana dal dopoguerra a oggi]: 4.3, 6.1, 6.4
-m00069 [Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana]: 2.2, 2.3, 2.4, 5.1, 5.2, 5.5, 6.5, 7.2, 7.3
-m00070 [Da una guerra all'altra: conflitti mondiali e il fascismo]: 3.1
-m00099 [Le fonti del diritto]: 1.3
-m00101 [L’organizzazione della Repubblica]: 1.4, 2.2, 2.3, 4.2, 4.3, 4.4., 4.5, 6.2, 6.3, 6.4, 7.2, 7.3
-m00318 [Il terziario in Italia]: UD 2
-m00346 [Emigrare]: 4.2
UD 1 - Governo e Parlamento
In questa unità didattica sono illustrate e spiegate le funzioni e le prerogative del
Parlamento e lo svolgimento dell'attività parlamentare; il ruolo e le prerogative del
Governo; le caratteristiche di stabilità e instabilità delle coalizioni di governo; il passaggio
dalla Prima alla Seconda Repubblica. 

1.1 - Il Parlamento nell'ordinamento costituzionale


1.2 - Lo svolgimento dell'attività parlamentare
1.3 - Il Governo
1.4 - Instabilità del Governo e stabilità delle coalizioni
1.5 - Dalla Prima alla Seconda Repubblica
 

1.1 - Il Parlamento nell'ordinamento costituzionale

Governo e Parlamento sono, insieme al Presidente della Repubblica (vedi il modulo


L’organizzazione della Repubblica, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5), le istituzioni centrali che governano
l'Italia (vedi il modulo L’organizzazione della Repubblica, 2.2). La fisionomia, le funzioni e i
poteri di questi organi dello stato sono fissati nella seconda parte della Costituzione
(vedi il modulo Le fonti del diritto, 1.3), negli articoli che vanno del 55 al 100 (vedi il
modulo Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana, 2.2). Un ruolo chiave nell'architettura
costituzionale italiana è stato assegnato al Parlamento, che ha i poteri di approvazione
delle leggi dello Stato, di concedere o di revocare la fiducia al Governo. Spetta al
Parlamento anche il compito di procedere alla elezione del Presidente della
Repubblica, insieme a una rappresentanza di tutte le regioni italiane, come stabilisce
l'art. 83 della Costituzione:
Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri. All'elezione
partecipano tre delegati per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la
rappresentanza delle minoranze. La Valle d'Aosta ha un solo delegato. L'elezione del Presidente della
Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dell'assemblea. Dopo il terzo scrutinio
è sufficiente la maggioranza assoluta.
Il Parlamento può d'altra parte procedere alla revisione della Costituzione stessa,
seguendo le procedure particolari previste dall'art. 138. La Costituzione prevede
l'articolazione del Parlamento in due assemblee, che hanno assunto la denominazione
tradizionale di Camera dei deputati e di Senato. Questa suddivisone esisteva anche
L'aula di Montecitorio

nella precedente costituzione (lo Statuto Albertino), in vigore fino alla Seconda guerra
mondiale. Se in passato il Senato era nominato dal Re e solo la Camera dei deputati
era eletta, dal 1948 i due rami del Parlamento sono diventati espressione delle scelte
elettorali dei cittadini. Si è così realizzato un sistema di rappresentanza sicuramente
democratico, ma in cui la differenziazione in due camere appare sostanzialmente
inutile. La differenza più rilevante fra le due camere appare la diversa dimensione
(vengono eletti 315 senatori e 630 deputati; vedi il modulo L’organizzazione della
Repubblica, 2.3). Nell'ambito di ciascuna delle due camere, si sono costituite
commissioni specializzate su diverse questioni. Le commissioni sono state costituite in
modo da rispecchiare la composizione dei gruppi parlamentari e non si sono limitate
alle attività di discussioni preparatorie delle leggi. La Costituzione ha stabilito la
possibilità per le commissioni di operare come veri parlamenti in miniatura,
approvando in via definitiva provvedimenti di legge se non esiste l'opposizione del
Governo, di un decimo dei componenti della Camera, o di un quinto della
commissione (art. 72). Le caratteristiche concrete dell'attività del Parlamento italiano
sono state definite da scelte operate successivamente durante l'elaborazione delle leggi
ordinarie o dei regolamenti parlamentari. Gli effetti più criticati dall'opinione pubblica
del bicameralismo italiano sono da una parte il numero eccessivo dei parlamentari,
dall'altra le complicazioni e i tempi più lunghi necessari per l'approvazione delle leggi
da parte di entrambe le camere.

1.2 - Lo svolgimento dell'attività parlamentare

Il Parlamento italiano prima dell'avvento del Fascismo (1922; vedi il modulo Da una
guerra all'altra: conflitti mondiali e il fascismo, 3.1) era un Parlamento di notabili: personalità
che avevano la propria base politica più nel prestigio e nell'influenza a livello locale
che nei legami con le organizzazioni di partito. Il Parlamento del secondo dopoguerra
ha visto invece i partiti e i loro gruppi parlamentari come protagonisti principali (vedi
il modulo Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana, 2.3). I deputati e i senatori sono stati,
almeno fino al 1992, essenzialmente uomini di partito, legati a organizzazioni
politiche radicate nella società, in grado di orientare il consenso elettorale in modo
stabile. La carriera dei parlamentari si costruiva soprattutto nelle organizzazioni di
partito, nelle organizzazioni collaterali e nelle istituzioni elettive locali. I partiti e i loro
gruppi parlamentari influenzavano in modo decisivo la formazione dei governi e
l'attività parlamentare.
Fino alla fine degli anni Ottanta, i vincoli posti dalla guerra fredda (vedi la scheda la
guerra fredda) hanno di fatto reso impossibile un'alternanza di governo fra maggioranza
e opposizione. I partiti di opposizione potevano trovare solo nel Parlamento una via
efficace per influenzare la politica italiana. Da ciò la tendenza ad esaltare le
prerogative delle Camere rispetto all'esecutivo e il favore accordato a regolamenti della
vita parlamentare che rendevano spesso inevitabili relazioni di cooperazioni e di
scambio politico fra maggioranza e opposizione. Il Governo d'altra parte non aveva
un saldo controllo degli stessi gruppi parlamentari di maggioranza, che
rappresentavano spesso interessi economici, sociali e culturali eterogenei. Se nell'arena
elettorale, e a livello ideologico, dominava lo scontro fra maggioranza e opposizione,
nell'attività parlamentare le relazioni erano molto più complesse, dominate spesso
dalle contrattazioni - palesi od occulte - fra i diversi gruppi. Gran parte delle leggi
approvate hanno alla fine ottenuto anche il sostegno dell'opposizione. Gran parte
dell'attività parlamentare si è concentrata nell'approvazione delle cosiddette "leggine":
provvedimenti regolativi di interessi particolari, settoriali e locali, destinate spesso a
distribuire benefici a particolari aree su cui era facile ottenere consensi da quasi tutte
le forze politiche. Le leggi di portata più generale erano invece spesso bloccate e
ritardate non tanto dall'opposizione, quanto dalle resistenze e dai veti che emergevano
tra gli stessi partiti della maggioranza.

1.3 - Il Governo

Il Governo italiano è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri che
costituiscono il Consiglio dei ministri (art. 92 della Costituzione). Ai ministri si
affiancano un numero variabile di sottosegretari nominati dal Consiglio dei ministri. Il
numero del personale governativo - ministri e sottosegretari - è variabile, ed è
aumentato nel corso degli anni Ottanta. Il livello massimo fu raggiunto con l'ultimo
governo presieduto da Andreotti (1991), che comprendeva 32 ministri e 69
sottosegretari.
Secondo il dettato costituzionale la formazione del Governo è demandata all'iniziativa
del Presidente della Repubblica. L'art. 92 stabilisce infatti che "Il Presidente della
Il "Transatlantico" di Montecitorio

Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri". La
pratica è stata, almeno fino al 1992, molto diversa. Il Presidente non ha mai esercitato
in modo autonomo la propria prerogativa. La Costituzione richiede che la formazione
del Governo sia approvata sia dalla maggioranza dei deputati che dalla maggioranza
dei senatori. E d'altra parte, ciascuna delle due Camere può mettere in crisi il Governo
approvando una mozione di sfiducia. La formazione e la sopravvivenza dei governi
italiani è dipesa sostanzialmente dalle segreterie dei partiti, e in particolare da quelli
che potevano garantire un adeguato sostegno in Parlamento. Solo nel 1993, in una
fase di grave crisi di legittimità dei partiti politici, si è costituito un Governo
(presieduto da una personalità non parlamentare, Ciampi, governatore della Banca
d'Italia) privo di una base parlamentare predefinita e sostenuto soprattutto dal
Presidente della Repubblica.
Dal giugno 1945 al settembre del 2000 l'Italia ha avuto 58 governi, con un durata
media inferiore a 12 mesi. L'instabilità dei governi non ha significato però un regime
di instabilità politica. Si è mantenuta infatti una minore variabilità delle personalità
che hanno occupato le posizioni di governo fondamentali. Alcuni Presidenti del
Consiglio hanno guidato più di un governo: dal 1945, la carica di Presidente del
Consiglio è stata ricoperta da 25 esponenti politici. E alcuni dei ministeri chiave
(Esteri, Interni, Difesa) sono rimasti per lunghi periodi guidati dagli stessi uomini
politici, anche se cambiava la composizione del Governo e lo stesso Presidente del
Consiglio.

1.4 - Instabilità del Governo e stabilità delle coalizioni

Ma in un altro senso si può dire che si è mantenuta una relativa stabilità politica del
Governo italiano almeno fino al 1992. La formazione, la sopravvivenza e la capacità
di azione dei governi si è sempre basata sull'esistenza di una adeguata coalizione
parlamentare. Dal 1948 al 1992 il Governo italiano è stato sempre espresso da
coalizioni di tre tipi, ad eccezione di un breve periodo. Dal 1948 al 1962 i governi
sono stati espressioni di coalizioni definite "centriste" formate da Democrazia
Cristiana (DC), Partito Liberale (PLI), Partito Repubblicano (PRI), Partito
Socialdemocratico (PSDI). Dopo il 1962 e fino al 1976, con brevi eccezioni, i governi
sono stati espressioni di coalizioni definite di "centrosinistra": rispetto alle precedenti
coalizioni di governo, veniva escluso il PLI, e incluso il Partito Socialista (PSI). Negli
anni Ottanta si aprì la fase delle coalizioni di "pentapartito", che durò dal 1981 al
1991. Facevano parte delle coalizioni, con brevi interruzioni, tutti i partiti che avevano
partecipato sia alle coalizioni centriste che a quelle di centrosinistra. In alcuni
momenti di transizione o di crisi politica, si sono formati governi composti da soli
democristiani (i cosiddetti "governi monocolore"), e sostenuti in Parlamento da una
maggioranza più larga. Fra il 1976 e il 1979 si formarono due governi monocolore
guidati da Andreotti, definiti governi di "solidarietà nazionale" perché furono sostenuti
in Parlamento anche dal Partito Comunista (PCI).
Gli stessi cinque partiti (DC, PSI, PLI, PSDI, PRI) hanno dato vita, in diverse
combinazioni, a tutte le compagini ministeriali tra il 1948 e il 1992. Esponenti del
partito di maggioranza relativa - la Democrazia Cristiana - sono sempre stati presenti
in tutti i governi, e hanno ricoperto sempre la carica di Presidente del Consiglio fino
agli anni Settanta. Negli anni Ottanta l'indebolimento del consenso elettorale e della
centralità politica della Democrazia Cristiana creò le condizioni per la formazione di
Governi presieduti da esponenti dei partiti alleati: un Governo guidato da Spadolini
(PRI) e due Governi guidati da Craxi. Non parteciparono invece mai alle compagini
ministeriali gli esponenti del Partito Comunista. Questa possibilità era osteggiata dagli
Stati Uniti e dai paesi europei loro alleati dopo il 1947. La frattura esistente a livello
internazionale fra paesi occidentali e blocco sovietico si rifletteva sul sistema politico
italiano, creando la cosiddetta conventio ad excludendum che impediva l'ingresso nel
governo di esponenti del PCI dopo il 1948. Questa condizione rendeva
sostanzialmente non praticabile una alternanza al governo fra maggioranza e
opposizione. I consensi elettorali ottenuti dalla DC e dai suoi alleati furono d'altra
parte sufficienti a governare fino al 1992.

1.5 - Dalla Prima alla Seconda Repubblica

Fino al 1993 d'altra parte entrambe le Camere erano elette con un sistema elettorale
di tipo proporzionale, sostanzialmente equivalente. In teoria, per il Senato era stato
previsto un sistema maggioritario, a collegi uninominali. Ma l'elezione diretta di
candidati poteva scattare solo nel casi in cui un candidato superava la soglia del 65%
dei voti espressi nel suo collegio. Questa soglia non é quasi mai stata superata: negli
altri casi si ricadeva nel sistema proporzionale, applicato a livello regionale.

Il "pool Mani Pulite"

I tentativi di riformare la legge elettorale e di rivedere in modo organico il


funzionamento delle principali istituzioni di Governo sono sempre falliti. Solo all'inizio
degli anni Novanta si sono create "dall'esterno" una serie di condizioni che hanno
impostato importanti modifiche per la vita politica italiana e l'attività di Governo. I
partiti che avevano governato fino al 1992 hanno perso molti consensi soprattutto
nelle regioni settentrionali, a causa dei successi elettorali ottenuti dalla Lega Nord
(vedi 3.4 e il modulo Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana, 7.2). Le inchieste della
magistratura sulla corruzione politica esplose nel 1992, guidate dal gruppo di
magistrati milanesi definito "pool Mani Pulite" (vedi il modulo Politica e istituzioni
nell’Italia repubblicana, 7.3), hanno messo sotto accusa i segretari dei partiti di governo,
provocando in poco tempo la crisi e la scomparsa dei rispettivi partiti (vedi 4.4).
I mezzi di comunicazione e gli studiosi hanno definito questa fase come la fine della
Prima Repubblica, durata dal 1948 al 1992. Si è poi delineato un diverso assetto
politico e istituzionale, designato talvolta come una "Seconda Repubblica" anche se
una nuova forma di Governo non si è ancora consolidata. Due referendum (1991 e
1993) hanno imposto una drastica trasformazione del sistema elettorale. Dal 1994 la
Camera e il Senato sono eletti per il 75% col sistema maggioritario. Risultano eletti
come deputati i candidati che ottengono più voti in ciascuno dei 475 collegi
predisposti per la Camera. Solo il 25% restante dei seggi è distribuito in modo
proporzionale fra i partiti che raccolgono almeno il 4% dei voti. Per il Senato vale un
sistema analogo.
Il sistema elettorale maggioritario ha avviato la transizione a un nuovo tipo di sistema
politico. La scelta elettorale assume un doppia valenza: nel voto maggioritario non si
scelgono solo i candidati nei singoli collegi, ma implicitamente le coalizioni che li
sostengono e i candidati proposti per presiedere il Governo nazionale.
Seguendo questa logica, dopo le elezioni del 1994 e del 1996, si sono formati governi
presieduti rispettivamente da Silvio Berlusconi e da Romano Prodi, espressi dalle
coalizioni che avevano vinto le elezioni (il "Polo delle libertà" nel primo caso, l'"Ulivo"
nel secondo). Ma entrambi i governi hanno dovuto dimettersi perché non più sostenuti
da uno dei partiti della coalizione (la "Lega" nel primo caso, Rifondazione Comunista
nel secondo).
Dopo le elezioni del 2001, vinte dalla coalizione di centrodestra, si è formato un
nuovo Governo presieduto da Berlusconi (per la storia dei governi successivi si visiti il
sito: http://www.governo.it/Governo/Governi/governi.html).
UD 2 - La Pubblica Amministrazione italiana
In questa unità didattica sono spiegate peculiarità e caratteristiche della Pubblica
Amministrazione in Italia; la differenza tra burocrazia centrale e burocrazie locali; una
discussione dei motivi che incidono sull'inefficienza della Pubblica Amministrazione; che
cosa si intende per eccessi di legalismo; cenni sulla riforma dell'amministrazione. 

2.1 - Pubblica Amministrazione e democrazia


2.2 - La Pubblica Amministrazione nella Costituzione
2.3 - La burocrazia centrale e le burocrazie locali
2.4 - L'inefficienza della Pubblica Amministrazione
2.5 - Gli eccessi del legalismo
2.6 - La riforma dell'amministrazione
 

2.1 - Pubblica Amministrazione e democrazia

La Pubblica Amministrazione è costituita dall'insieme delle organizzazioni che, con


attività specifiche, danno attuazione alle decisioni del Governo e del Parlamento
(Peters 1991). Questo insieme di organizzazioni è spesso chiamato "burocrazia" in
linguaggio corrente. Le attività della Pubblica Amministrazione sono il mezzo per
realizzare concretamente quelle che vengono definite "politiche pubbliche".
L'organizzazione e l'attività della Pubblica Amministrazione italiana hanno subito
importanti trasformazioni nel corso della storia. Dopo la costituzione del Regno
d'Italia (1860), fu costruita una Pubblica Amministrazione che riprendeva il modello
centralistico francese: una struttura organizzativa in cui i poteri si concentravano nei
grandi ministeri della Capitale. Le funzioni dell'amministrazione si riducevano
essenzialmente alla cura dell'ordine pubblico, della difesa e del prelievo fiscale. Il
controllo dei cittadini sulla Pubblica Amministrazione era praticamente inesistente. Lo
Statuto Albertino - legge fondamentale dello Stato in vigore dal 1848 al 1948 - non
prevedeva alcuna forma diretta o indiretta di controllo democratico
sull'amministrazione. Solo una parte ridotta della popolazione aveva d'altra parte
diritto di voto.
Dopo la Seconda guerra mondiale le funzioni della Pubblica Amministrazione e le sue
relazioni con i cittadini sono profondamente cambiate (vedi il modulo Il terziario in
Italia, UD2). I compiti del settore pubblico si sono via via allargati, offrendo ai cittadini
Un ufficio pubblico

nuovi servizi per la sanità, la previdenza e l'assistenza sociale, l'istruzione e i trasporti.


Le relazioni fra sistema politico e Pubblica Amministrazione devono rispecchiare i
principi democratici. Si pongono esigenze diverse, parzialmente contrapposte. Per
ricevere una legittimazione democratica, l'Amministrazione deve essere governata
dalle istituzioni rappresentative dei cittadini (Parlamento e Governo a livello
nazionale, assemblee elettive e organi di governo a livello regionale e locale).
Seguendo questo principio, l'Amministrazione rischia però di essere parziale, perché
deve obbedire alla parte politica maggioritaria a livello nazionale o locale. Se viceversa
la Pubblica Amministrazione è indipendente dalla politica, può essere più imparziale.
Ma risulta priva di legittimazione democratica e non risponde mai ai rappresentanti
eletti dai cittadini.

2.2 - La Pubblica Amministrazione nella Costituzione

La Costituzione italiana dal 1948 ha cercato di stabilire un rapporto corretto fra


democrazia e Pubblica Amministrazione, conciliando diverse esigenze. La Pubblica
Amministrazione è considerata un organismo esecutivo sottoposto al comando politico
del Capo del Governo e dei ministri, responsabili individualmente e collettivamente di
fronte al Parlamento. L'art. 95 stabilisce infatti: "Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige
la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità dell'indirizzo politico e
amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministeri. I ministri sono responsabili
collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro ministeri".
La Pubblica Amministrazione è così posta indirettamente sotto il controllo del popolo,
che elegge i parlamentari. Il Parlamento vota la fiducia al Governo, al quale deve
rispondere l'amministrazione stessa.
La Costituzione stabilisce però anche esplicitamente che la Pubblica Amministrazione
deve rispettare il principio della imparzialità, e che i pubblici dipendenti non sono al
servizio di una parte ma dell'intera collettività: "I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge, in modo che sia assicurato il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione" (art. 97).
"I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione" (art. 98).
Per evitare discriminazioni o favoritismi da parte degli esponenti del governo, si
stabilisce anche che il reclutamento degli impiegati pubblici avvenga di regola per
concorso: "Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi
stabiliti dalla legge" (art. 97).
Per evitare improprie connessioni fra politica e Pubblica Amministrazione, la
Costituzione prevede anche la possibilità di porre limiti all'iscrizione ai partiti politici
per alcune categorie di pubblici dipendenti: "Si possono con legge stabilire limitazioni al
diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari
ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero" (art. 98).

2.3 - La burocrazia centrale e le burocrazie locali

La parte più importante della Pubblica Amministrazione italiana è quella centrale


statale, organizzata in ministeri, guidati da ministri politicamente responsabili di fronte
al Parlamento. Da ogni ministro dipende un "direttore generale", da cui dipendono
diverse "divisioni" con a capo responsabili, da cui dipendono altri uffici e funzionari,
organizzati secondo il principio gerarchico. Gli uffici e i funzionari
dell'amministrazione centrale svolgono la loro attività sia a Roma che nel resto del
Paese. Gli addetti nella Pubblica Amministrazione sono poco meno di due milioni.
Oltre la metà dipendono dal Ministero della Pubblica Amministrazione (dal 2006
Dipartimento della Funzione Pubblica per l’efficienza delle Amministrazioni). Molto
numerosi sono anche i dipendenti dei ministeri impegnati nella cura dell'ordine
pubblico, della difesa e del fisco (Ministeri della Difesa, degli Interni, delle Finanze e
della Giustizia).
Accanto all'Amministrazione Centrale si trova la Pubblica Amministrazione che fa
capo agli enti territoriali autonomi: le Regioni, le Province ed i Comuni. I dipendenti
dalle amministrazioni locali hanno avuto un'espansione più rapida negli ultimi
decenni: sono quasi raddoppiati tra gli anni Settanta e gli anni Novanta, e sono
attualmente poco meno di un milione e mezzo.
Tabella 2.1 - Numero addetti all'amministrazione pubblica (medie annue in migliaia)
  1970 1980 1992

Amministrazioni centrali 1366 1662 1956

Amministrazioni locali 751 1285 1476

Enti di previdenza 87 93 62

Totale amministrazioni
2204 3040 3494
pubbliche

       

Altri enti 594 706 693

       

Totale settore pubblico
2798 3746 4187
allargato

Fonte: Rapporto sulle condizioni della pubblica amministrazione 1993.


Sono considerati parte della Pubblica Amministrazione anche i dipendenti dei
cosiddetti "enti pubblici funzionali", come gli enti previdenziali (ad esempio l'INPS,
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale). Nel complesso, circa tre milioni e mezzo
di persone appartengono alla Pubblica Amministrazione italiana. Questo valore sale a
oltre quattro milioni se si considerano anche i dipendenti di tutti gli enti che
appartengono al cosiddetto "settore pubblico allargato".
La quota della popolazione italiana impegnata nella Pubblica Amministrazione non è
inferiore alla media europea. Questa quota varia dal 14% della Danimarca al 4%
della Grecia. In Italia si può stimare che gli addetti alla Pubblica Amministrazione
rappresentano circa il 6,5% della popolazione, un valore inferiore a quello di paesi
come la Francia (8,8%), la Gran Bretagna (9,2%) e la Germania (6,8%).
Se non eccessiva come dimensioni, l'amministrazione italiana appare però mal
distribuita in termini geografici e di settori di attività. Le persone impegnate nella
Pubblica Amministrazione sono, in relazione alla popolazione, relativamente più
numerose nelle regioni meridionali rispetto a quelle settentrionali. E questo squilibrio
tende ad aumentare. Al Sud e nelle isole, nel 1980, si trovavano il 33,5% degli addetti
del settore pubblico allargato; questa quota era salita al 36% nel 1991 (Rapporto sulle
condizioni della pubblica amministrazione: 40).
Tabella 2.2 - Addetti all'amministrazione pubblica per area geografica (medie annue
in migliaia)

  Nord Centro Sud e isole

Amministrazioni pubbliche 1380 816 1298

Altri enti 304 184 204

Totale settore pubblico
1684 1000 1502
allargato

Fonte: Rapporto sulle condizioni della pubblica amministrazione 1993


Alla fine degli anni Novanta nelle regioni meridionali gli impiegati nella Pubblica
Amministrazione rappresentavano il 31,4% dei lavoratori dipendenti; nelle regioni del
Nord solo il 21,1%. Nella stessa Italia settentrionale vivono dipendenti della Pubblica
Amministrazione, soprattutto degli uffici ministeriali e delle aziende autonome, di
origine meridionale (Cerase 1994). Questa situazione è stata sfruttata dalla Lega Nord
per la propria propaganda autonomista e separatista. La realtà è però ben diversa da
quella dipinta dalla propaganda. Nel Nord oltre il 70% dei dipendenti ha origini
settentrionali; questa percentuale è ancora maggiore tra i dipendenti degli enti locali
(Cerase 1994: 34-35).

2.4 - L'ine icienza della Pubblica Amministrazione

Cittadini in fila
in un ufficio pubblico

Il rapporto fra Pubblica Amministrazione, sistema politico e cittadini si è


notevolmente discostato dal modello ideale tracciato dalla Costituzione del 1948 e ha
sollevato molti interrogativi e polemiche, insieme a critiche spesso feroci dell'opinione
pubblica. Si è realizzato per molti anni una sorta di scambio particolare fra vertici
politici e vertici amministrativi. La Pubblica Amministrazione è stata sostanzialmente
deresponsabilizzata dalle decisioni di maggiore rilievo, ma in cambio ha ottenuto dalla
classe politica la sicurezza del posto di lavoro e la possibilità di gestire autonomamente
le proprie carriere. I ministri d'altra parte, per l'instabilità delle compagini ministeriali,
spesso non erano in grado di formarsi una conoscenza adeguata del funzionamento
della macchina amministrativa.
Le conseguenze di questo tipo di scambio sono state molteplici. È cresciuta
l'inefficienza, la scarsa produttività e la disorganizzazione dell'apparato
amministrativo, mentre sono aumentati i suoi costi per il bilancio dello Stato. Dirigenti
e funzionari hanno dedicato più impegno ad amministrare apparati amministrativi e
le rispettive carriere che ad amministrare il paese. Si stima che più di metà del proprio
tempo di lavoro amministrativo sia dedicato a provvedere alle esigenze della stessa
amministrazione (Cassese 1994).
Le promozioni nella Pubblica Amministrazione italiana avvengono tradizionalmente
per anzianità, e raramente premiano i meriti (Cerase 1994: 107-162). Mentre la
Costituzione prescrive che il reclutamento avvenga di regola per concorso (vedi 2.2),
oltre il 60% degli impiegati pubblici è entrato negli ultimi venti anni per altre vie.
Spesso l'assunzione avviene in via temporanea, e poi viene successivamente
trasformata in posizione stabile. Soprattutto nelle regioni meridionali, l'assunzione in
impieghi del settore pubblico è stata spesso gestita da esponenti politici, in cambio del
consenso elettorale.

2.5 - Gli eccessi del legalismo

La burocrazia statale si è spesso rifiutata di adottare decisioni e assumersi


responsabilità, facendosi scudo delle incertezze e della farraginosità delle disposizioni
di legge. Gli atteggiamenti della Pubblica Amministrazione risultano spesso più
dominati da un'esasperata adesione ai formalismi delle leggi che all'offerta di servizi ai
cittadini. Sono così pregiudicate e snaturate le realizzazioni di importanti riforme. Le
disposizioni di legge e i regolamenti che osservano le pubbliche amministrazioni
dovrebbero servire a proteggere i cittadini dagli arbìtri della burocrazia, ma molto
spesso producono maggiori lentezze, complicazioni e inefficienza nei servizi. Questa
situazione è in parte determinata da un eccesso di produzione legislativa nel nostro
paese. Il Rapporto sulle condizioni della pubblica amministrazione redatto nel 1993 dal
Dipartimento per la Funzione pubblica per la Presidenza del Consiglio dei Ministri
rilevava che mentre in Francia erano in vigore 7325 leggi e in Germania 5587, in
Italia il numero di leggi vigenti si poteva stimare fra le 100.000 e le 150.000. I
funzionari della Pubblica Amministrazione, che oltre alle leggi devono tenere presenti
innumerevoli regolamenti, circolari, direttive di diversa origine, sono indotti a prestare
soprattutto attenzione al rispetto formale della normativa e di fatto scoraggiati a
prestare impegno al miglioramento dei servizi pubblici.
Gli atteggiamenti dei dipendenti pubblici italiani sono ben diversi da quelli dei loro
colleghi francesi, inglesi o tedeschi. A parità di costi, i servizi e le prestazioni offerte
alla popolazione sono molto spesso inferiori in Italia rispetto ai maggiori paesi europei.
Le inefficienze e le carenze dell'amministrazione hanno fatto crescere la sfiducia dei
cittadini, che sono stati spesso spinti a cercare soluzioni particolaristiche e clientelari
per i loro problemi.

2.6 - La riforma dell'amministrazione

Negli anni Novanta sono stati intrapresi diversi progetti per riformare la Pubblica
Amministrazione, aumentarne la produttività e migliorare la qualità dei servizi offerti
ai cittadini. Questi tentativi hanno però spesso incontrato la resistenza di molti settori
della burocrazia dello Stato, e in generale di chi traeva beneficio dall'assetto
preesistente. Alcune leggi approvate nella prima metà degli anni Novanta hanno
cercato di modificare i rapporti fra sistema politico e amministrazione, sulla base di
una più netta distinzione fra indirizzo politico e gestione amministrativa. Agli organi
politicamente responsabili (i ministri, i sindaci, i presidenti di enti pubblici) è stata
attribuita la definizione degli obiettivi, dei programmi e delle direttive per il
funzionamento degli apparati. Ai dirigenti della Pubblica Amministrazione ai diversi
livelli è stata invece conferita la responsabilità dell'effettiva gestione amministrativa,
tecnica e finanziaria.
La magistratura, a partire dalle inchieste e dai processi gestiti da un gruppo di
magistrati milanesi (l'indagine definita "Mani pulite" avviata nel 1992, vedi 1.5 e 4.5)
ha cercato di colpire gli intrecci e i rapporti illegali che si erano stabiliti fra esponenti
politici, amministrazione e uomini di affari.
Di grande importanza sono stati i tentativi di incidere sul rapporto di fiducia tra
amministrazione statale e cittadino. Tradizionalmente, la burocrazia pubblica
sembrava non fidarsi dei cittadini: ogni firma doveva essere autenticata da un notaio o
da una autorità competente, ogni domanda doveva essere corredata da certificati che
lo stesso cittadino doveva richiedere ad altri uffici pubblici, con lunghe attese e perdite
di tempo (Rapporto sulle condizioni della pubblica amministrazione: 441-445). Molti uffici
statali hanno opposto forti resistenze al "diritto all'autocertificazione", stabilito dalla
legge n. 15 del 4 gennaio 1968. Solo negli anni Novanta questa pratica è stata
progressivamente accettata: ciò ha avuto come conseguenza la sostituzione del 57%
dei certificati con autocertificazioni. Un passo decisivo sulla via della
sburocratizzazione e della semplificazione amministrativa è stato fatto dal ministro
Bassanini con la legge 59 del 15 marzo del 1997. La riforma è stata completata con
l'approvazione di un testo unico presentato dallo stesso ministro al Consiglio dei
ministri nell'agosto 2000 che mirava a ridurre drasticamente i carichi burocratici, gli
adempimenti non necessari imposti dalle amministrazioni ai cittadini. Il
provvedimento obbliga amministrazioni e gestori di servizi pubblici ad accettare le
"dichiarazioni sostitutive", pena sanzioni per violazione dei doveri d’ufficio. Le
strutture burocratiche possono acquisire d’ufficio la documentazione necessaria, anche
via fax e via Internet (si veda la scheda Riforma della Pubblica Amministrazione).
UD 3 - La politica a livello regionale e locale e
la frattura Nord - Sud
In questa unità didattica sono spiegate le caratteristiche della Costituzione rispetto a
centralismo e particolarismo; l'articolazione dei poteri sul territorio secondo la
Costituzione; l'istituzione delle Regioni; la frattura Nord-Sud e il fenomeno del leghismo; la
questione settentrionale e il federalismo.

3.1 - Centralismo e particolarismo nella costituzione dello Stato italiano


3.2 - L'articolazione di poteri sul territorio secondo la Costituzione
3.3 - L'istituzione delle Regioni
3.4 - La frattura Nord-Sud e il leghismo
3.5 - La questione settentrionale e il federalismo
 

3.1 - Centralismo e particolarismo nella costituzione dello Stato italiano

Gli organi di governo locale possono essere di due tipi (Della Porta 1999: 232). Da un
lato esistono gli "organi periferici dello Stato" che dipendono dai diversi ministeri: i
prefetti, la polizia, gli uffici tributari e tutte le articolazioni sul territorio nazionale della
burocrazia statale. Dall'altra esistono i veri propri "enti territoriali", organismi elettivi
in diversi ambiti e le strutture burocratiche che da essi dipendono. Gli enti territoriali
italiani sono 20 regioni, 107 province e oltre 80 mila comuni. La valorizzazione degli
enti territoriali, e in particolare delle Regioni, può favorire il decentramento
pluralistico del potere, ravvicinare i cittadini alle istituzioni di Governo e creare
condizioni più favorevoli per la partecipazione e il controllo democratico.
Esistono molte tipologie di articolazione del rapporto fra Stato ed enti territoriali, che
vanno da un massimo a un minimo di autonomia concesso a questi ultimi. Si
contrappongo in generale tipologie di stato federale - come gli Stati Uniti, la Svizzera
e la Germania - a modelli con un forte grado di accentramento dei poteri, come
l'organizzazione dello stato francese, edificato da Napoleone dopo la Rivoluzione del
1789.
In Italia la costruzione dello Stato unitario si è realizzata in ritardo rispetto ai
principali paesi europei. L'unificazione nazionale ha assunto una forma
"contemporaneamente così debole da risultare in gran parte inefficace e così energica da moltiplicare
l'avversa reazione del paese e da rafforzare i secolari sentimenti particolaristici". La scelta attuata
dal Regno d'Italia dopo l'unificazione è stata quella di seguire il modello napoleonico,
già sperimentato con lo Stato Piemontese, per la strutturazione degli enti del governo
locale. La legge 2248 del 1865 ha unificato l'amministrazione di tutto il Paese secondo
i principi dell'accentramento statale e dell'uniformità organizzativa. Sono stati
conferiti poteri molto limitati a tutti gli enti territoriali, subordinati e controllati dal
governo nazionale. In ogni provincia l'autorità centrale era rappresentata dai prefetti,
direttamente dipendenti dal ministero degli interni. I sindaci dei comuni svolgevano
da una parte le funzioni proprie dei poteri municipali riferite a questioni strettamente
locali, dall'altra agivano come agenti dell'amministrazione centrale, ed erano da
questa strettamente controllati.
Il regime fascista ha aumentato il controllo centrale sugli organi di governo locale. La
legge del 1934 (Testo unico sui poteri locali) aboliva le cariche elettive a livello locale.
Si rafforzavano i poteri dei prefetti e i sindaci eletti dai cittadini erano sostituti dai
"podestà", nominati dal Governo.
La presenza di un'organizzazione statale fortemente accentrata non ha ridotto il peso
del municipalismo e del localismo. Il particolarismo italiano è stato caratterizzato da
una lealtà essenzialmente rivolta ad ambiti ristretti (la famiglia, il clan, il villaggio o la
frazione), dal forte peso delle subculture locali e da una sostanziale debolezza della
coscienza nazionale (Bellah 1974).

3.2 - L'articolazione di poteri sul territorio secondo la Costituzione

La Costituzione repubblicana del 1948 proponeva un ribaltamento della politica del


passato regime rispetto alle autonomie territoriali. Si riaffermavano il ruolo e i poteri
degli enti di governo locali; si valorizzava la partecipazione democratica dei cittadini
in tutti gli enti territoriali. L'articolo 114 proclamava solennemente che "La Repubblica
si riparte in Regioni, Province e comuni" (vedi il modulo L’organizzazione della Repubblica, 7.2).
Il modello scelto dai costituenti rappresentava in realtà una via intermedia fra stato
federale e stato unitario accentrato. L'opposizione alla centralizzazione voluta dal
regime fascista aveva indotto i costituenti a valorizzare soprattutto il ruolo delle
Regioni. L'autonomia e il decentramento dei poteri a livello regionale doveva servire
al tempo stesso a rispecchiare le diversità storiche e culturali esistenti nel territorio
della Repubblica e a facilitare l'integrazione di tutti gli italiani nel nuovo Stato.
Si istituivano venti Regioni: quindici a statuto ordinario e cinque a statuto speciale (le
due isole maggiori, e alcune regioni di confine). Alle Regioni venivano attribuiti sia
compiti legislativi che amministrativi. L'emanazione delle leggi regionali poteva
avvenire "nei limiti delle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con
Le regioni italiane

l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni" (art. 117). Lo stesso articolo 117 definiva in
modo dettagliato le materie in cui la Regione era competente, in tutto o in parte, a
legiferare: l'assistenza sanitaria, il turismo, i trasporti, i lavori pubblici, l'urbanistica,
l'agricoltura, le foreste, l'artigianato, la polizia locale. Per le stesse materie, spettano
alle Regioni anche le funzioni amministrative, salvo quelle di interesse esclusivamente
locale che potevano essere attribuite ai Comuni e alle Province (art. 118).
Nell'assemblea costituente la Democrazia Cristiana aveva soprattutto sostenuto un
ampio decentramento di poteri e funzioni alle Regioni (soprattutto per l'istruzione, la
sanità, l'industria il commercio e le finanze) mentre il Partito Comunista manteneva
posizioni più prudenti. Dopo il 1948 le posizioni si sono rovesciate, per le condizioni
generali create dalla frattura a livello internazionale fra paesi occidentali e blocco
sovietico. Per il timore che le Regioni e gli enti locali cadessero sotto l'influenza dei
comunisti, i governi guidati dalla DC hanno sostanzialmente frenato un effettivo
decentramento politico.
Per molti anni, le autonomie locali previste dalla Costituzione hanno avuto
un'attuazione molto limitata. Comuni e province, anche se diventati enti elettivi,
hanno conservato fino agli anni Novanta la disciplina generale ereditata dal
precedente ordinamento.

3.3 - L'istituzione delle Regioni

L'istituzione delle Regioni ha seguito un approccio minimalista: una "devoluzione più


limitata possibile di poteri, finanziamenti e personale" (Putnam 1993: 34). Solo le Regioni a
statuto speciale furono varate nell'immediato dopoguerra: la Valle d'Aosta nel 1945, la
Sicilia, la Sardegna e il Trentino-Alto Adige nel 1948. Ad esse si aggiunse il Friuli-
Venezia Giulia nel 1963.
Le Regioni a statuto ordinario furono istituite solo nel 1970 ad opera dei governi di
centrosinistra che ottennero in diverse circostanze anche l'appoggio del PCI. Si
opposero allo sviluppo delle autonomie regionali soprattutto le forze di centrodestra e
di destra (liberali, monarchici e missini). Dopo lo svolgimento delle prime elezioni dei
consigli regionali secondo il metodo proporzionale nel giugno 1970, l'istituzione
regionale cominciò gradualmente a funzionare (vedi il modulo L’organizzazione della
Repubblica, 7.3). Nel corso degli anni Settanta si sviluppò un lento e complesso
trasferimento delle competenze amministrative e legislative previste dalla Costituzione.
Questo processo fu ostacolato dalla burocrazia centrale e da alcuni settori politici.
Anche se la Costituzione prevedeva l'autonomia finanziaria delle Regioni (art. 119), i
tributi propri delle Regioni sono rimasti di entità limitata. La grande parte del
finanziamento delle Regioni a statuto ordinario deriva da fondi generali istituiti a
livello nazionale. Solo alle Regioni a statuto speciale viene versato direttamente il
gettito di molti tributi incassati entro i confini regionali.
I Comuni italiani hanno avuto fino al 1972 una relativa autonomia impositiva: due
terzi delle loro entrate derivavano dalle proprie entrate fiscali. Negli anni successivi
con la riforma tributaria veniva sostanzialmente eliminata questa fonte di entrate,
sostituita dal trasferimento di contributi dello Stato. Solo negli anni Ottanta è stata
aumentata la facoltà impositiva ai comuni, con una serie di nuove imposte (l'imposta
comunale sugli immobili (Ici), le imposte sulla raccolta dei rifiuti ecc.).
Nel complesso, pur attuate con ritardi, difficoltà, limiti e contraddizioni, le diverse
forme di autonomie regionali hanno raccolto il consenso dei cittadini. Una ricerca di
tre autorevoli ricercatori americani poteva concludere, alla metà degli anni Ottanta
che: "gli enti regionali hanno impiantato le loro radici nella società regionale, dove sono accettati
sempre di più come un elemento importate e sostanzialmente positivo della vita politica, anche se non
esente da critiche".
L'istituzione delle Regioni a statuto speciale non aveva sollecitato movimenti di tipo
autonomista. Fino agli anni Ottanta appariva prevalente la tendenza alla
omogeneizzazione culturale nell'ambito dello stato nazionale. Solo in alcune regioni
relativamente periferiche, e fortemente caratterizzate da autonomia linguistica e
culturale (Valle d'Aosta, Sud Tirolo, Sardegna) si erano sono formati partiti e
movimenti autonomisti in grado di conquistare un significativo consenso elettorale.

3.4 - La frattura Nord - Sud e il leghismo

La frattura Nord-Sud era sempre stata profonda sul piano economico fin dalla
costituzione dello Stato italiano, ma l'assenza di forti differenze etnoculturali aveva
reso più difficile la mobilitazione territoriale (Trigilia 1994: 82). Nel secondo
dopoguerra il divario economico Nord-Sud si è ridotto ma non si è sviluppato nelle
regioni meridionali un sistema produttivo autonomo. La questione meridionale era
assunta come questione nazionale: lo sviluppo economico e la modernizzazione
sociale delle regioni del Sud diventarono impegni prioritari per tutta la comunità
nazionale. Anche se non è facile una stima esatta, il Nord ha finanziato in misura
preponderante il bilancio dello Stato, mentre il Sud ha ricevuto risorse molto superiori
a quelle prodotte (Becchi 1995: 495). L’impegno meridionalista si è progressivamente
impoverito, riducendosi a una redistribuzione di risorse, spesso in chiave assistenziale.
Queste pratiche sono entrate in crisi nella seconda metà degli anni Ottanta, quando
l'aumento della pressione fiscale e gli alti costi di finanziamento del debito pubblico
hanno creato problemi crescenti per l'economia. Si è indebolita la capacità di
mediazione territoriale degli interessi da parte dei principali partiti. Si è aperto lo
spazio politico per l’agitazione leghista a difesa degli interessi delle regioni del Nord.
Le prime leghe fondate negli anni Ottanta in Piemonte, Lombardia e Veneto hanno
cercato di estendere alle regioni del settentrione il tipo di autonomia attribuito alle
regioni a statuto speciale (Valle d'Aosta, Trentino, Sardegna) e hanno tentato di farsi
interpreti dell'ostilità latente verso i meridionali esistente in alcune aree del Nord. Le
leghe cercavano di valorizzare l'identità etnoculturale delle singole regioni e
denunciavano la loro condizione di "colonie interne", costrette a subire rapporti
economici svantaggiosi imposti dal Governo nazionale.
La Lega Nord, fondata alla fine del 1989, ha unificato sotto la direzione di Umberto
Bossi le prime leghe autonomiste e ne ha sviluppato e radicalizzato il programma. Il
nuovo soggetto politico ha cercato di promuovere la mobilitazione delle popolazioni
delle regioni settentrionali contro diversi "nemici": il potere centrale romano, i partiti
tradizionali, il grande capitale, i meridionali, gli immigrati extracomunitari (Biorcio
1997). Si abbandonava la prospettiva autonomista e si promuoveva un progetto
indipendentista fino alla proclamazione simbolica della Repubblica Padana nel
settembre 1996. Il progetto leghista era presentato come la risoluzione di molteplici
problemi: la protesta fiscale, la difesa degli interessi della piccola impresa, le incertezze
sul futuro del sistema di Welfare, l'immigrazione extracomunitaria, l'allarme sociale
per il crescere della microcriminalità.

3.5 - La questione settentrionale e il federalismo

Negli anni Novanta, in parallelo ai successi elettorali della Lega, l'interesse per la
"questione meridionale" si è ridotto, mentre si sono moltiplicati i dibattiti, i convegni,
le prese di posizione sulla "questione settentrionale", che ha sollecitato sempre più
l'attenzione di tutte le forze politiche italiane. Nelle regioni del Nord è via via cresciuta
la domanda di autonomia, sostenuta da più di due terzi dei residenti. La questione
settentrionale non trova fondamento in specifici malesseri sociali e deprivazioni
percepiti dalla popolazione delle regioni del Nord. Le indagini di opinione mostrano
che in generale chi abita in queste regioni è molto più soddisfatto delle condizioni di
vita personale e familiare e dei principali servizi sociali (scuola, sanità e trasporti)
rispetto agli abitanti del Mezzogiorno.
La questione settentrionale nasce dalla contraddizione fra benessere economico e
malessere politico (vedi il modulo La società italiana dal dopoguerra a oggi, 6.4). Le inchieste
sulla corruzione avviate dal pool Mani pulite nel 1992 (vedi 1.5 e 4.5) provocarono un
crollo di credibilità della classe politica nazionale agli occhi dell'opinione pubblica. La
domanda di cambiamento del sistema di rappresentanza si espresse con molta più
forza nelle regioni settentrionali rispetto a quelle meridionali, come hanno mostrato i
risultati del referendum sulla legge elettorale del 18 Aprile del 1993.
La Lega si era costituita come il principale imprenditore politico della questione
settentrionale, unendo la lotta alla partitocrazia con la difesa dei concreti interessi
delle regioni del Nord gestiti in chiave populista. Ma i progetti separatisti si rivelavano
presto irrealizzabili. Dal 1998, gli sviluppi dell'integrazione europea con l'adesione
dell'Italia alla moneta unica hanno reso sempre meno credibili gli appelli al
separatismo.
La domanda di autonomia trovava espressione anche in forme più moderate. Si sono
moltiplicati i tentativi di sviluppare il federalismo da parte dei partiti del centrodestra e
del centrosinistra. È stata così varata dal Parlamento una riforma costituzionale (Legge
costituzionale 22 novembre 1999) per rafforzare l'autonomia delle regioni. Ogni Consiglio
regionale può approvare e modificare lo statuto regionale, che entra in vigore senza
richiedere l'approvazione del Parlamento. Sono stati rafforzati i poteri e il ruolo dei
Presidenti delle Giunte regionali, che vengono eletti a suffragio universale e diretto, a
meno che lo statuto regionale disponga diversamente. In futuro la classe politica
regionale potrà assumere un ruolo proprio, cessando di essere solo lo snodo e il punto
di passaggio delle carriere politiche fra il livello locale e le istituzioni nazionali.
Il patto fra la Lega Nord e il Polo legò la possibilità di rafforzamento delle autonomie
regionali alla conquista del governo nazionale da parte della coalizione di
centrodestra. In questa prospettiva, furono promossi referendum popolari per la
devoluzione alle regioni delle competenze per sanità, scuola e ordine pubblico (vedi la
scheda Riforma della Pubblica Amministrazione).
UD 4 - Partiti e movimenti politici
In questa unità didattica è spiegato quali sono le funzioni e le caratteristiche dei partiti nel
sistema politico italiano, quali sono le caratteristiche dei partiti tradizionalmente
importanti nella vita politica italiana e qual è la loro collocazione geopolitica. Inoltre, in
questa unità didattica è spiegato cosa si intende per crisi dei partiti e per passaggio dalla
Prima alla Seconda Repubblica. 

4.1 - I partiti nel sistema politico italiano


4.2 - Le relazioni fra gli elettori e i partiti
4.3 - Partiti tradizionali e zone geopolitiche
4.4 - La crisi del sistema dei partiti tradizionali
4.5 - Tangentopoli e la transizione a un nuovo sistema dei partiti
4.6 - Dal "bipartitismo imperfetto" al "maggioritario imperfetto"
4.7 - Una transizione incompiuta
 

4.1 - I partiti nel sistema politico italiano

Nella vita politica italiana hanno avuto un ruolo centrale i partiti. Dopo la Seconda
guerra mondiale molti commentatori hanno definito la forma di governo del nostro
Paese una "Repubblica dei partiti" (vedi il modulo Politica e istituzioni nell’Italia
repubblicana, 2.3 e 2.4). Il sistema dei partiti tradizionali si era formato dopo l'Unità
d'Italia, prima dell'avvento del regime fascista (1922). Le principali formazioni
politiche italiane hanno riacquistato nuova vita durante la Resistenza antifascista, si
sono consolidate nei primi anni dopo la proclamazione della Repubblica (1948-1953)
e sono rimaste sostanzialmente inalterate fino al 1992. Un secondo sistema di partiti è
emerso successivamente: alcune forze politiche tradizionali si sono dissolte, altre si
sono profondamente trasformate, mentre si formavano nuovi importanti protagonisti
della vita politica.
Nel secondo dopoguerra i partiti hanno svolto un ruolo fondamentale nella
fondazione e nel consolidamento della democrazia italiana, dopo il crollo del regime
fascista. Le identità politiche dei partiti che assumevano un ruolo decisivo nella vita
politica si erano costruite in riferimento alle principali fratture che avevano segnato la
storia nazionale. La frattura stato-chiesa (o confessionalismo-laicismo) che aveva
segnato il periodo dell'Unità d'Italia; il conflitto di classe fra salariati e imprenditori
I deputati all'interno dell'aula
di Montecitorio

che si era fortemente ideologizzato nel corso degli anni Venti; la frattura fascismo-
antifascismo, e infine la contrapposizione nei riferimenti internazionali nel periodo
della guerra fredda (Farneti 1983). Le diverse posizioni nel nostro sistema politico
erano sintetizzate, nel discorso dei politici e nel senso comune degli elettori,
soprattutto facendo riferimento alla dimensione sinistra-destra, che rispecchiava e
parzialmente rappresentava le altre contrapposizioni, e in particolare la frattura di
classe.
Pur presentandosi come sistema multipartitico, la configurazione di fondo del sistema
politico italiano fino agli anni Ottanta è stata caratterizzata dal "bipartitismo
imperfetto" che contrapponeva la DC al PCI (Galli 1966). Sinistra e destra hanno, nel
contesto italiano, assunto un particolare peso e significato perché connessi
nell'immaginario popolare alla contrapposizione fra questi due partiti, che guidavano
ripetitivamente le coalizioni di governo e le forze di opposizione.
Il bipartitismo italiano era però "imperfetto": per le condizioni esistenti a livello
internazionale, fino al 1989 appariva molto difficile, se non impossibile, un'alternanza.

4.2 - Le relazioni fra gli elettori e i partiti

Fino al 1992 la quasi totalità dei consensi elettorali era raccolta da un insieme di sette
partiti (DC, PCI, PSI, MSI, PRI, PSDI, PLI, vedi 1.4). Il comportamento degli elettori
è stato tale da garantire per molti anni una relativa stabilità nei rapporti di forza fra
queste formazioni politiche: spostamenti di soli 1 o 2 punti percentuali sono stati
spesso sufficienti per parlare di vittoria o, viceversa, di sconfitta di una lista.
Tabella 4.1 - Percentuali di voto alle Elezioni per la Camera
  1953 1963 1976 1987 1992

Rif.
Comunista ­ ­ 1,5 1,7 5,6
(DP)

PCI (PDS) 22,6 25,3 34,4 26,6 16,1

Verdi ­ ­ ­ 2,5 2,8

Radicali ­ ­ 1,1 2,6 1,2

PSI 12,7 13,8 9,7 14,3 13,6

PSDI 4,5 6,1 3,4 3,0 2,7

PRI 1,6 1,4 3,1 3,7 4,4

DC 40,1 38,3 38,7 34,3 29,7

PLI 3,0 7,0 1,3 2,1 2,9

MSI 5,8 5,1 6,1 5,9 5,4

Monarchici 6,9 1,8 ­ ­ ­

Lega Nord ­ ­ ­ 0,5 8,0

Fino alla fine degli anni Ottanta, l'identificazione con un partito politico è sempre
stata molto più diffusa in Italia rispetto ai principali paesi europei (Germania, Francia,
Gran Bretagna) (Biorcio e Manhaimer, 1995: 212). Ciò dipende dal peso che in Italia
hanno storicamente assunto le subculture politiche (in particolare quella di
derivazione cattolica e quella di derivazione socialcomunista). Milioni di iscritti ai
grandi partiti di massa, la partecipazione elettorale che si manteneva elevatissima,
l'ampiezza raggiunta dalle mobilitazioni politiche e sociali sembravano confutare
inequivocabilmente l'idea di un Paese dominato dall'alienazione politica. La capacità
di rappresentanza degli interessi attribuita ai partiti politici è stata invece sempre
molto bassa in Italia, soprattutto rispetto a Germania e Gran Bretagna. Negli altri
paesi europei è relativamente più diffuso un tipo di legame con i partiti di tipo
pragmatico.
La stabilità elettorale italiana è stata spiegata con la diffusione del cosiddetto "voto di
appartenenza" (Continuità e mutamento elettorale in Italia 1977). Con l'opzione elettorale
molti elettori riconfermavano in tutte le elezioni la propria adesione/identificazione
rispetto alle valenze politiche e culturali associate ad un determinato simbolo. Una
riprova indiretta dell'attaccamento ai diversi simboli elettorali esistenti si è
puntualmente realizzata in occasione della presentazione unitaria di coalizioni di due
o più partiti: la coalizione ha di regola ottenuto meno voti della somma dei voti
conseguiti separatamente dai singoli partiti in precedenza.

4.3 - Partiti tradizionali e zone geopolitiche

I partiti italiani a base popolare avevano allargato il loro consenso con la mediazione
di una rete di organismi collaterali (sindacali, studentesche, culturali, ricreative, ecc.),
in cui l'individuo potesse essere integrato "dalla culla alla tomba". Si era cioè
realizzata un'integrazione politica partigiana, contrapposta non tanto per la differente
composizione sociale quanto per le diverse (e alternative) culture politiche e reti di
integrazione sociale.
La capacità di radicarsi e di "farsi tradizione", integrando famiglia e ambiente, ha
caratterizzato il radicamento dei partiti di massa in particolari aree del Paese. Le
diverse esperienze storiche e le culture che si sono sedimentate sul territorio nazionale,
insieme alle diverse strutture economiche conviventi nella regione, hanno favorito una
forte differenziazione degli atteggiamenti politici su base territoriale. Negli anni
Sessanta i ricercatori dell'Istituto Cattaneo avevano individuato quattro aree
nettamente distinte per storia, tradizioni politiche e processi di sviluppo (Galli e altri
1968). La zona "Nord-Est", a egemonia democristiana, era formata dal Veneto, dal
Friuli e dal Trentino, insieme alle province lombarde di Bergamo e Brescia. La "zona
rossa", a egemonia comunista, era formata dall'Emilia, dalla Toscana, dall'Umbria, da
buona parte delle Marche e dalle province di Mantova, Rovigo e Viterbo. Le restanti
province della Lombardia, insieme al Piemonte e alla Liguria, furono assegnate al
"Nord-Ovest", la zona di più forte sviluppo industriale concentrato nel triangolo
Torino-Milano-Genova. Il Lazio insieme a tutte le regioni del Mezzogiorno furono
assegnate alla "zona meridionale".
Nelle prime due zone esisteva una specifica subcultura predominante. In queste aree
territoriali (le cosiddette "zone bianche" e "zone rosse") la tradizione politica si era
fortemente integrata con le subculture locali. La zona Nord-Ovest aveva una
fisionomia politica meno definita e più estesa era la mobilità elettorale. Nella zona
meridionale manteneva un ruolo dominante il "clientelismo semi-feudale e conservatore"
(Galli et al. 1968: 75). Le quattro zone territoriali hanno mantenuto tendenze
elettorali ben distinte, almeno fino agli anni Ottanta.
Tabella 4.2 - Percentuali di voto per aree territoriali (Elezioni per la Camera 1953 e
1987)
ELEZIONI Nord Nord Regioni Sud e
Italia
1953 ovest est 'rosse' isole

PCI 19,9 13,2 33,4 21,7 22,6

PSI 16,4 13,4 15,9 8,4 12,7

PSDI 6,5 6,0 5,0 2,5 4,5

PRI 0,9 0,5 3,4 1,6 1,6

DC 43,0 51,7 33,4 38,1 40,1

PLI 3,3 2,5 1,7 3,7 3,0

MSI 3,4 4,1 4,0 9,0 5,8

Monarchici 4,2 2,6 1,2 12,9 6,9

ELEZIONI Nord Nord Regioni Sud e


Italia
1987 ovest est 'rosse' isole

DP 2,1 1,8 1,6 1,4 1,7

PCI 24,9 17,2 42,3 23,3 26,6

Verdi 3,4 3,8 2,6 1,5 2,5

Radicali 3,2 2,9 2,0 2,3 2,6

PSI 15,4 14,4 12,7 14,2 14,3

PSDI 2,6 2,6 1,7 3,9 3,0

PRI 4,3 3,1 3,8 3,4 3,7

DC 31,2 39,2 36,5 38,5 34,3

PLI 2,8 2,0 1,3 2,0 2,1

MSI 4,9 4,9 4,4 7,6 5,9

4.4 - La crisi del sistema dei partiti tradizionali


Negli ultimi venti anni è stata utilizzata sempre più spesso l'espressione "partitocrazia"
per segnalare l'eccessivo potere dei partiti, a discapito delle istituzioni e dei cittadini
(Pasquino 1995: 341).
Il ruolo dei partiti nella vita politica è riconosciuto dalla Costituzione con l'art. 49:
"Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo
democratico a determinare la politica nazionale".
In questa formulazione, i partiti appaiono come strumenti dei cittadini. Ma nella
pratica il peso e il ruolo dei partiti nella vita e nella società italiana è stato per molti
anni dominante. Il modello che ha caratterizzato l'Italia dal secondo dopoguerra
almeno fino agli anni Ottanta ha visto la coesistenza di una società politica forte (la
"repubblica dei partiti") con una società civile debole e uno Stato debole (Panebianco,
1997: 82).
Questo quadro ha iniziato a modificarsi per gli effetti del boom economico fra il 1958 e
il 1962 e della modernizzazione della vita sociale, con lo sviluppo del consumismo,
della scolarizzazione e della cultura di massa, della secolarizzazione e della
liberalizzazione dei costumi. La crescita delle disponibilità economiche delle famiglie e
l'espansione dei consumi hanno modificato gli stili di vita e i comportamenti collettivi,
incrinando i valori e le forme di cultura tradizionali. Le trasformazioni in corso, e
soprattutto le attese da esse alimentate, favorirono un'estesa mobilitazione individuale.
Le forme della politica tradizionale, il ruolo centrale dei partiti e la rigidità delle
contrapposizioni ideologiche apparivano sempre meno rilevanti, soprattutto per le
giovani generazioni. Emergevano così i primi segni della crisi dei partiti, e in
particolare del modello delle subculture (quella cattolica come quella rossa) in cui
identificazione partitica e altre forme di appartenenza sociale si fondevano in maniera
coerente.
Negli anni Ottanta i rapporti fra società civile e sistema politico subivano un ulteriore
logoramento. La forza dei partiti tradizionali appariva sempre più dipendente dal
ruolo da essi detenuto nel controllo dei flussi finanziari statali e dei mezzi di
comunicazione di massa. Questo modo di conservare il potere politico provocava
l'erosione della fiducia dei cittadini nei confronti del sistema dei partiti, in particolare
nelle regioni dell'Italia settentrionale.
Le crescenti irrequietudini, disaffezioni e insoddisfazioni maturate negli anni Ottanta
hanno trovato sbocco in due diversi movimenti. La crescita della Lega in pochi anni
ha incrinato le basi di massa del consenso elettorale dei partiti di governo nelle regioni
dell'Italia settentrionale. Il movimento referendario per la riforma del sistema
elettorale che, dopo una prima vittoria nel referendum sulla preferenza unica del
giugno 1991, ha ottenuto un successo decisivo nel referendum del 18 aprile 1993.
4.5 - Tangentopoli e la transizione a un nuovo sistema dei partiti

Due eventi esterni alla sfera della competizione partitica hanno indebolito gravemente
i fondamenti della identità e le capacità di conquistare consenso da parte della DC,
del PCI e del PSI, rendendo irreversibile la transizione a un diverso sistema politico.
La caduta del Muro di Berlino, con il dissolversi dei regimi dei paesi del blocco
sovietico e la fine della guerra fredda (vedi la scheda la guerra fredda), hanno inciso
profondamente sulle dimensioni su cui si era costruito il nostro sistema di
rappresentanza. Si sono indeboliti la cultura e i riferimenti simbolici della principale
forza della sinistra italiana. Ma è risultato indebolito anche il tradizionale ruolo di
"diga anticomunista" svolto dalla DC. Il PCI abbandonava la tradizione comunista e
avviava una difficile transizione verso una nuova collocazione politica. La
maggioranza del partito, guidata da Occhetto, fondava il PDS (Partito Democratico
della Sinistra) che aderiva al Partito Socialista Europeo. Una minoranza del PCI non
ha aderito al nuovo partito, e ha fondato Rifondazione Comunista.
L'esplodere delle inchieste della magistratura sugli intrecci fra politica e affari
("Tangentopoli"; vedi il modulo Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana, 7.3) ha poi
definitivamente delegittimato la classe politica italiana della Prima Repubblica,
colpendo in particolare gli esponenti della DC e del PSI.

Il procuratore
Antonio Di Pietro

L'indagine era partita il 17 febbraio 1992 con l'arresto dell'ingegnere Mario Chiesa,
amministratore di un ospizio per anziani, che rivelò il sistema della riscossione di
tangenti consolidato da anni nel capoluogo lombardo (Della Porta 1999). La pubblica
accusa era gestita dal procuratore Di Pietro e da un gruppo di magistrati definito
come "Pool Mani pulite". Le inchieste investirono il PSI, la DC e i loro alleati di
governo, ma anche una parte del PCI milanese risultò organicamente coinvolta e
connivente con le pratiche di scambi occulti fra uomini d'affari, politici e
amministratori. Furono inviati avvisi di garanzia a due ex-sindaci socialisti di Milano:
Paolo Pillitteri, cognato di Bettino Craxi, e Carlo Tognoli. I media riservarono grande
attenzione alle inchieste sulla corruzione che investivano livelli sempre più alti del
potere politico. Le rivelazioni sul sistema di corruzioni e i processi che coinvolgevano
anche alcuni leader nazionali provocarono un crollo di credibilità dei partiti
tradizionali agli occhi dell'opinione pubblica. Molti imprenditori tesero a presentarsi
come innocenti vittime dei politici. Ma il sistema di corruzione si era sviluppato e
diffuso capillarmente perché fondato su reciproci vantaggi e scambi fra ceto politico e
operatori economici.
Con l'attuazione del sistema elettorale maggioritario a partire dalle elezioni
amministrative del giugno 1993, si avviò concretamente la trasformazione del sistema
dei partiti italiani. Quasi ovunque assunsero un ruolo da protagonisti i candidati
collegati a coalizioni basate sui partiti di opposizione di sinistra, meno coinvolti nelle
inchieste della magistratura. I candidati espressi dalle tradizionali forze di governo non
erano in grado di opporsi a quelli di sinistra. A contrastare la sinistra erano invece
quasi ovunque nelle regioni settentrionali i candidati collegati alla Lega Nord e, nel
Centro e nel Sud, i candidati del MSI.
In questo contesto di competizione politica, e per contrastare le annunciate possibilità
di accesso al potere governativo della sinistra, si realizzò la "discesa in campo" di
Berlusconi, che fondò Forza Italia e promosse la coalizione di centrodestra. Il vuoto
politico creato dalla crisi degli storici partiti di governo aveva creato lo spazio politico
per la formazione di un grande partito moderato in grado di opporsi validamente alle
sinistre. La scelta strategica innovativa di Berlusconi fu quella di coprire questo vuoto
inglobando due forze politiche (la "Lega" e il MSI) estranee al precedente sistema
partitico.

 4.6 - Dal "bipartitismo imperfetto" al "maggioritario imperfetto"

La crisi definitiva della Prima Repubblica è stata accelerata dall'affermarsi nello stesso
periodo di nuove regole per la competizione elettorale e di nuovi partiti politici. Questi
processi hanno condizionato le forme della transizione a un nuovo sistema politico.
Le elezioni del 1994 e quelle del 1996 rappresentarono una tappa importante nel
passaggio dallo storico "bipartitismo imperfetto" a una sorta di "maggioritario
imperfetto" all'italiana. Dopo il referendum del 1993 gli elettori italiani si sono
confrontati con le molteplici versioni del sistema maggioritario (nelle elezioni
comunali, provinciali, regionali, nazionali), imparando a esprimere il voto in forme
molto diverse, sia con uno che con due turni elettorali (vedi il modulo L’organizzazione
della Repubblica, 1.4). Il dispositivo del sistema maggioritario ha favorito la tendenza alla
bipolarizzazione degli orientamenti elettorali in riferimento ai candidati (e alle
coalizioni) ritenuti più forti. Si è affermato così un potenziale dualismo nella scelta di
voto: da una parte si può ancora esprimere la propria identificazione rispetto a un
partito, dall'altro si esprime una opzione rispetto a uno dei possibili governi.
Nel 1994 il carisma extra-politico di Berlusconi, unito a una grande disponibilità di
mezzi (economici, organizzativi e propagandistici), e a un'efficace diversificazione delle
alleanze al Nord e al Sud garantirono il successo del nuovo partito e della coalizione di
centrodestra. Forza Italia divenne il primo partito italiano e riuscì ad ottenere il
consenso elettorale necessario a una conquista immediata del Governo. I Progressisti
(le formazioni che discendono dalla tradizione comunista - PDS e Rifondazione
Comunista - alleate con la Rete, i Verdi, Alleanza Democratica) riuscirono ad
affermarsi solo tra gli elettori di sinistra e di centro sinistra, conquistando solo quote
marginali di elettorato di centro. Il riferimento privilegiato alla tradizione cattolica
non garantì un buon risultato per la coalizione di centro. La logica del sistema
maggioritario ridimensionò pesantemente le possibilità di successo delle altre forze
politiche. L'elettorato del Partito Socialista praticamente si dissolse e i partiti eredi
della DC (PPI e Patto Segni) ottennero limitati consensi.

4.7 - Una transizione incompiuta

La fase di instabilità politica non terminò però nel 1994. L'alleanza fra Lega e Forza
Italia durò pochi mesi. Umberto Bossi, temendo la subalternità e il dissolvimento del
suo movimento a vantaggio di Berlusconi, decise di rompere la coalizione di
centrodestra. Per contrastare il Polo, il PDS, il PPI e altre forze di centrosinistra
formarono nel 1995 la coalizione dell'Ulivo. La divisione fra Polo e Lega consentì al
centrosinistra un significativo recupero nelle elezioni politiche del 21 aprile 1996. La
rottura con la Lega aveva d'altra parte modificato parzialmente l'identità politica di
Forza Italia. Era diventato più stretto e coinvolgente il legame con Alleanza Nazionale,
formazione politica nata dalla trasformazione del MSI e radicata soprattutto nelle
regioni meridionali. L'Ulivo presentava una fisionomia moderata e responsabile e
appariva in grado di risanare le ferite ancora aperte nella situazione italiana e di
chiudere la fase di emergenza politica. Le elezioni del 1996 registrarono una sconfitta
politica per il Polo, malgrado una significativa crescita del consenso per Alleanza
Nazionale e un consolidamento relativo, e da qualcuno inatteso, di Forza Italia.
L'Ulivo insieme a Rifondazione Comunista conquistò la maggioranza in Parlamento.
Si formò un Governo presieduto da Prodi. Il nuovo sistema elettorale -
prevalentemente maggioritario - aveva favorito un esito da molti ritenuto desiderabile:
l'avvio di una possibile alternanza delle coalizioni di governo.
Tabella 4.3 - Elezioni per la Camera (1994-2001): percentuali voto proporzionale
1994 1996 2001

Rif. Comunista 6,0 8,6 5,0

PDS ­ DS 20,4 21,1 16,6

Verdi 2,7 2,5 2,2 (*)

PPI 11,1 6,8 14,5 (**)

Lista Dini (RI) ­ 4,3 ­

Radicali 3,5 1,6 2,3

CCD­CDU ­ 5,8 3,2

Forza Italia 21,0 20,6 29,4

Alleanza 12,0
13,5 15,7
Nazionale

Lega Nord 8,4 10,1 3,9

(*) I Verdi si sono presentati insieme ai socialdemocratici (SDI)


(**) Il PPI si è presentato insieme a RI, ai democratici e all'UDEUR nella lista
denominata "Margherita".
Una radicale modifica del quadro politico italiano venne introdotta dall'accordo fra il
Polo e la Lega in vista delle elezioni regionali del 16 aprile 2000 e delle elezioni
politiche del 2001. La nuova alleanza ebbe un significato molto diverso rispetto a
quella del 1994. Il processo di transizione a un nuovo sistema politico-elettorale
appare però ancora incompiuto, e presenta ancora molti punti problematici. Risultano
ancora poco consolidate le nuove regole della competizione elettorale. I referendum
promossi per abolire la quota proporzionale nelle elezioni per la Camera vennero
combattuti da molte importanti forze politiche, e fallirono perché la maggioranza degli
elettori italiani non ndò a votare. Nelle elezioni del 13 maggio 2001 la coalizione di
centrodestra conquistò nuovamente la maggioranza dei seggi in parlamento: crebbero
fortemente i voti per Forza Italia, ma diminuirono rispetto al 1996 i voti per Alleanza
Nazionale, per la Lega Nord e per la lista "Biancofiore", formata da CCD e CDU. Si
rafforzò così la leadership di Silvio Berlusconi che assunse la carica di Capo del
Governo. 
UD 5 - Società civile, partecipazione e
associazionismo
In questa unità didattica sono spiegate le caratteristiche della cultura civile degli Italiani,
che cosa si intende per cultura civile degli Italiani; in che modo è avvenuta la mobilitazione
della società civile; quali sono le tradizioni civiche delle regioni italiane e come sono
cambiate le forme di partecipazione. 

5.1 - Cultura civica, capitale sociale e democrazia


5.2 - La cultura civile degli Italiani
5.3 - La mobilitazione della società civile
5.4 - Le tradizioni civiche delle regioni italiane
5.5 - Le trasformazioni delle forme di partecipazione

5.1 - Cultura civica, capitale sociale e democrazia

La qualità della vita democratica e una soddisfacente attività di governo dipendono


anche da una serie di caratteristiche della società civile, in particolare dal livello di
cultura civica esistente in una comunità nazionale e nelle comunità locali. Il civismo di
una comunità si manifesta nella diffusione di specifiche disposizioni e atteggiamenti, e
di un particolare tipo di rapporti sociali. Elementi costitutivi dello spirito civico sono
l'interesse e la tendenza a partecipare ai problemi della comunità, la disponibilità a
perseguire il bene pubblico, superando le chiusure esclusive del privato. A questi
atteggiamenti si possono aggiungere la fiducia interpersonale e la tolleranza delle
differenze. In una comunità animata da spirito civico dovrebbero poi avere più
importanza i rapporti orizzontali di lealtà e cooperazione rispetto ai rapporti di
autorità e dipendenza.
Esiste poi un nesso fondamentale fra diffusione dell'associazionismo e spirito civico di
una collettività. Questa reazione era stata già messa in evidenza molti anni fa da
Tocqueville, che aveva scoperto il contributo fondamentale della partecipazione
associativa alla vita politica americana "il paese più democratico del mondo è anche quello in
cui gli uomini hanno più perfezionato e applicato più frequentemente l'arte di perseguire in comune gli
oggetti dei desideri comuni" (Tocqueville 1982: 524). L'associazionismo esercita una grande
influenza sia sui suoi membri che sull'attività di governo. Le associazioni garantiscono
una fondamentale socializzazione prepolitica, diffondendo fra i partecipanti lo spirito
della cooperazione, della solidarietà e dell'impegno civico.
Il senso civico di una comunità si fonda su una specifica proprietà delle relazioni
sociali, che è stata definita "capitale sociale" per distinguerla dal capitale fisico (beni
materiali e strumentali) e dal capitale umano (istruzione, competenze, professionalità).
Il capitale sociale si manifesta nel livello di fiducia interpersonale, nelle norme di
reciprocità e nelle reti associative e migliora in generale l'efficienza dell'organizzazione
sociale e facilita l'azione per raggiungere gli scopi prefissati: "Il capitale sociale consta di
relazioni di fiducia (forti e deboli, variamente estese e interconnesse) atte a favorire, tra i partecipanti,
la capacità di riconoscersi e intendersi, di scambiarsi informazioni, di aiutarsi reciprocamente e di
cooperare a fini comuni" (Mutti 1998).
L'esistenza di un elevato livello di capitale sociale in una comunità può innescare un
circuito virtuoso, che lo accresce e garantisce le migliori condizioni per la vita
democratica.

5.2 - La cultura civile degli Italiani

Le ricerche realizzate nel secondo dopoguerra da studiosi americani hanno messo in


luce le carenze del senso civico degli Italiani rispetto ad altri paesi. L'antropologo
Edward Banfield, studiando le condizioni dell'arretratezza economica e sociale in un
località dell'Italia meridionale, elaborò il concetto di "familismo amorale", che può
essere visto come un ribaltamento dello spirito civico. Il concetto metteva in evidenza
"l'incapacità degli abitanti di agire insieme per il bene comune, o addirittura per qualsivoglia fine che
trascenda l'interesse materiale immediato della famiglia nucleare" (Banfield 1977: 38). Ogni
cittadino della comunità studiata si limitava a massimizzare gli interessi familiari
supponendo che tutti gli altri si comportassero allo stesso modo. L'antropologo
americano riteneva che il familismo e l'estrema arretratezza della società civile
rappresentassero le condizioni tipiche di vaste zone del Mezzogiorno.
Le idee di Banfield sono state esplicitamente riprese, e in certa misura generalizzate
per l'intera comunità nazionale, dalla ricerca comparativa sulla "cultura civica"
realizzata da Almond e Verba alla fine degli anni Cinquanta (Almond e Verba 1963).
Nel nostro Paese la cultura prevalente risultava quella particolaristica che univa la
scarsa fiducia nei confronti del sistema politico alla sfiducia nelle proprie capacità di
influenzarlo. L'Italia degli anni Cinquanta appariva dominata dall'alienazione politica
che si legava all'isolamento sociale, alla sfiducia verso gli altri e alla sensazione di
vivere in un ambiente sociale carico di pericoli e minacce. La ricerca metteva in luce
un limitato orgoglio nazionale, atteggiamenti partigiani nella lotta politica, tendenziale
sfiducia nell'ambiente sociale, scarsa competenza e una diffusa indifferenza rispetto
agli obblighi della partecipazione civile. Negli anni Cinquanta la partecipazione ad
associazioni volontarie in Italia risultava nettamente inferiore rispetto a quella degli
Stati Uniti, della Gran Bretagna e della Germania.
Le carenze della cultura civica degli italiani erano state supplite da un processo di
integrazione politica che si basava su culture politiche partigiane (di derivazione
socialcomunista e cattolica) e sulle reti associative - dirette o indirette - dei partiti
politici di massa. La stessa Chiesa cattolica, diffondendo credenze e orientamenti di
comportamento che avevano condizionato la socializzazione di milioni di cittadini,
aveva svolto una funzione di supplenza per le carenze della cultura civica degli
Italiani. Ma anche in questo caso l'integrazione era avvenuta più in una comunità di
parte che in una comunità nazionale.

5.3 - La mobilitazione della società civile

Tra gli anni Sessanta e gli anni Settanta questo quadro subì profonde trasformazioni.
Nel 1967 e nel 1968 si sviluppò la mobilitazione degli studenti che investì pressoché
tutte le università italiane. Nello stesso periodo crebbe anche la partecipazione operaia
alle vertenze sindacali, che toccò i livelli più elevati nel 1969, nel periodo passato alla
storia come l'"autunno caldo" per le forme di lotta innovative e radicali praticate (vedi
i moduli Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana, 5.1 e 5.2 e La società italiana dal
dopoguerra a oggi, 4.3).

Manifestazione studentesca nel '68

Le mobilitazioni studentesche e operaie promossero l'attivazione di nuovi soggetti in


molti settori della società civile e nelle istituzioni. Magistrati, medici e insegnanti
assunsero iniziative al di fuori delle tradizionali associazioni di categoria, mettendo in
discussione i criteri, i valori e le pratiche professionali tradizionali. In generale, erano
cresciuti l'interesse e la disponibilità per la partecipazione politica, e la fiducia nelle
proprie competenze nonchè la capacità di influenzare il processo politico. Furono
influenzati settori di opinione ben più ampi dei soggetti direttamente mobilitati,
sollecitando una politicizzazione diffusa e un ripensamento dei rapporti fra sfera
privata e pubblica.
Negli anni Ottanta si verificò una trasformazione complessiva del clima culturale, e si
manifestarono importanti cambiamenti nelle forme di partecipazione e nella cultura
dell'associazionismo italiano.
La crisi delle ideologie e delle speranze di trasformazione radicale della società fecero
emergere orientamenti pragmatici e restrinsero spesso l'iniziativa a singole tematiche o
all'ambito locale. Al posto dell'attività partitica si sviluppò, soprattutto nella prima
metà degli anni Ottanta, l'impegno in associazioni e gruppi ecologisti e pacifisti. Lo
sviluppo di queste forme di partecipazione si verificò nel nostro Paese nella fase in cui
esisteva una relativa "eccedenza di militanza" alla ricerca di una "causa" da
rappresentare e di una base da mobilitare, dopo la crisi dei movimenti e delle
esperienze politiche dei primi anni Settanta.
Le attività di volontariato e la partecipazione associativa registrarono una crescita
importante dalla metà degli anni Ottanta ai primi anni Novanta. La maggiore crescita
non riguardò solo i gruppi e le organizzazioni destinati al tempo libero (sportive o
ricreative). La partecipazione associativa crebbe nelle aree del volontariato socio-
assistenziale, in quella delle attività culturali ed educative e in quella dell'impegno
civile e sociale. Si formarono nuove associazioni per la difesa dei diritti individuali e di
cittadinanza: dal rispetto delle opinioni e degli orientamenti personali alla certezza del
diritto, alla piena realizzazione dell'autogoverno locale. Per molti giovani queste nuove
forme di impegno rappresentarono un sostituto dell'impegno politico delle generazioni
precedenti.

5.4 - Le tradizioni civiche delle regioni italiane

Persistevano negli anni Ottanta le storiche differenze fra le regioni italiane nella
diffusione dell'associazionismo e della cultura civile. Il politologo americano Robert
Putnam ha condotto una lunga ricerca sul livello di senso civico esistente nelle regioni
italiane per spiegare le differenze di rendimento delle nuove istituzioni regionali.
Furono utilizzati quattro indicatori: 1) il numero delle associazioni sportive culturali,
ricreative e di impegno sociale rapportato alla popolazione della regione; 2) i livelli di
partecipazione elettorale nelle consultazioni referendarie; 3) la diffusione della lettura
dei quotidiani; 4) infine la tendenza a esprimere una quota ridotta di voti di
preferenza, considerati come segno di dipendenza da legami di tipo clientelare. Il
livello di civismo risultò molto elevato soprattutto in Emilia-Romagna, Toscana e
Trentino-Alto Adige, seguite dalle più importanti regioni del Nord (Lombardia,
Piemonte, Liguria, Veneto). Il livello di civismo diminuiva invece nettamente in quelle
meridionali. La relazione del livello di civismo con il rendimento delle istituzioni
regionali risultava molto forte e significativa.
I risultati della lunga ricerca avvaloravano così l'ipotesi che non erano tanto il livello di
sviluppo economico, le modalità o l'orientamento politico dei governi a spiegare il
buon funzionamento delle istituzioni democratiche. E Putnam poteva formulare la
conclusione che "Il civismo della regione spiega il funzionamento delle istituzioni. Il fattore decisivo
più importante è il grado in cui la vita politica e sociale di una regione si avvicina all'ideale della
comunità civica" (Putnam 1993: 140).
Le tradizioni civiche secondo Putnam si sono formate in una lunga storia, a partire
dalle condizioni che esistevano nelle diverse regioni italiane fra il 1100 e il 1300. La
monarchia feudale dei Normanni aveva governato il Mezzogiorno, mentre le regioni
centrosettentrionali avevano conosciuto esperienze comunali e repubblicane (Putnam,
1993: 156). Il capitale sociale esistente in queste regioni aveva consentito lo sviluppo di
un circuito virtuoso fondato sul binomio reciprocità/fiducia, creando le condizioni per
lo sviluppo di una comunità civica. Nelle regioni meridionali, le relazioni sociali
fondate sul binomio subordinazione/sfruttamento avevano invece ostacolato lo
sviluppo del capitale sociale e del senso civico (Putnam 1993: 211).
I risultati ottenuti da Robert Putnam sono stati verificati dalle ricerche comparative
realizzate da Ronhald Inglehart sui mutamenti dei valori e della cultura politica
(Inglehart 1993). La ricerca di Inglehart conferma le differenze fra regioni del Nord,
del Centro e del Sud già evidenziate da Putnam. Il quadro però non si manteneva
statico: tra la metà degli anni Settanta e la metà degli anni Ottanta si verificava una
crescita del senso civico degli italiani che faceva diminuire le differenze rispetto agli
altri paesi europei.

5.5 - Le trasformazioni delle forme di partecipazione

L'espansione dell'associazionismo tra gli anni Ottanta e gli anni Novanta è stata
rilevante. Tra il 1983 e il 1997 l'adesione alle associazioni sociali ha avuto un netto
incremento, e ha coinvolto un quinto della popolazione italiana adulta. È cresciuta
anche la quota di popolazione che svolge attività volontaria gratuita, soprattutto
orientata a forme di assistenza e di servizi. Sono apparse nettamente in calo le forme
tradizionali di partecipazione politica: si sono dimezzate le adesioni ai partiti politici.
Il forte ridimensionamento di questa forma di partecipazione democratica segnala
solo la minore capacità di attrazione di queste organizzazioni e l'indebolimento del
loro radicamento sociale, eha reso evidente la fine del collateralismo: la drastica
riduzione della capacità dei partiti politici e dei loro attivisti di esercitare influenza
sulle molteplici reti organizzative esistenti nella società civile. Nel periodo considerato,
sono diminuite anche in modo significativo le adesioni alle organizzazioni di
rappresentanza degli interessi: sono nettamente cadute le adesioni ai sindacati e alle
associazioni professionali e di categoria.
Tabella 5.1 - Partecipazione associativa in Italia fra il 1983 e il 1997 (percentuali sulla
popolazione fra 18 e 74 anni)

  1983 1997 diff.

Partecipano:      

Associazioni
17,5 20,5 +3,0
sociali

Sindacati 19,1 14,4 ­4,7

Associazioni di
11,1 8,4 ­2,7
categoria

Partiti 8,3 3,6 ­4,7

Svolgono attività
10,7 12,2 +1,5
di volontariato

Fonte: Rapporti Iref sull'associazionismo sociale.


Fra l'inizio degli anni Ottanta e la fine degli anni Novanta, è cambiata notevolmente la
fisionomia dalla partecipazione in Italia, con la crescita del peso della partecipazione
sociale a discapito delle altre forme di partecipazione. Alla fine degli anni Novanta la
spinta associativa sembra parzialmente ridimensionata, e appaiono difficoltà nel
reclutamento e nelle motivazioni che avevano favorito lo sviluppo della partecipazione
sociale in forme parzialmente inedite nel nostro Paese. La diffusione della
partecipazione nelle associazioni sociali appare rallentata. Rispetto al 1994, alla fine
degli anni Novanta questo tipo di partecipazione è diminuito del 2,6%. Anche il
numero delle persone impegnate in attività di volontariato si era ridimensionato, dopo
avere toccato il livello massimo alla fine degli anni Ottanta (superando il 15%). La
partecipazione ai diversi tipi di associazione resta comunque un fenomeno cruciale
per la vita politica e sociale del nostro paese. Secondo le rilevazioni dell'IREF (Istituto
di ricerche educative e formative), nel 1997 essa coinvolgeva nel complesso oltre un
terzo (35%) della popolazione adulta fra i 18 e i 74 anni.
Le stime dell'IREF e della ricerca degli anni Cinquanta non sono facilmente
comparabili. Ma anche se la quota della popolazione italiana che aderisce a qualche
tipo di rete associativa non è molto cambiata, molto diverso appare il significato della
partecipazione. Due appaiono le trasformazioni più rilevanti: 1) la crescita del peso
dell'associazionismo sociale; 2) la riduzione del peso dei partiti, che ha implicato in
molti casi una trasformazione profonda del significato di molte forme di
partecipazione.
UD 6 - Il sistema scolastico
In questa unità didattica sono spiegate le caratteristiche del sistema scolastico italiano; la
distinzione tra scuola dell'obbligo e scuola secondaria superiore; la descrizione delle
caratteristiche dell'università e gli aspetti più importanti della riforma del sistema di
istruzione.

6.1 - L'ordinamento del sistema scolastico italiano


6.2 - La scuola dell'obbligo
6.3 - La scuola secondaria superiore
6.4 - L'università
6.5 - La riforma del sistema di istruzione

6.1 - L'ordinamento del sistema scolastico italiano

Nei paesi europei lo sviluppo del diritto-dovere di tutti all'istruzione elementare si è


intrecciato con il processo di industrializzazione e spesso lo ha preceduto. La
costruzione degli stati-nazione è stata sempre accompagnata da processi di
integrazione culturale: unificazione linguistica ed educazione di massa da parte del
sistema di istruzione statale. La scuola e un corpo di insegnanti professionisti potevano
fornire un grande contributo allo sviluppo della nazione, formando adulti leali e
produttivi. La realizzazione di un sistema di istruzione che fornisca a tutti i cittadini
uguali opportunità di accesso si è d'altra parte affermato come uno dei diritti
fondamentali negli stati democratici moderni. Le trasformazioni in corso
dell'economia, della comunicazione e della vita sociale provocate dai processi di
globalizzazione attribuiscono ai sistemi formativi nuovi e urgenti compiti.

Un laboratorio scolastico
Il sistema scolastico italiano è stato per lunghi anni condizionato dalle scelte
fondamentali contenute nella legge Casati, promulgata nel 1859 (vedi 6.2) e nella
riforma Gentile, del 1923 (vedi 6.3). La legge Casati era stata adottata inizialmente
dallo Stato Piemontese, e la sua validità fu estesa a tutto il Regno d'Italia nel 1877. La
riforma Gentile nasceva da una concezione aristocratica della scuola e della cultura.
Sul terreno scolastico si realizzò inizialmente una piena collaborazione fra l'idealismo
di Gentile e il fascismo. Successivamente il regime fascista introdusse alcuni correttivi,
anche per venire incontro allo scontento sollevato dall'eccessiva severità della riforma.
Gli interventi legislativi dell'epoca fascista svuotarono però progressivamente i principi
liberali contenuti nella riforma Gentile e delinearono un ordinamento rigido e
autoritario.
La Costituzione del 1948 introduceva a livello di principio importanti rotture con
l'ordinamento fascista del sistema di istruzione. Si affermava solennemente la libertà di
insegnamento e l'autonomia delle istituzioni formative (art. 33). Si stabiliva il principio
del diritto allo studio e l'impegno dello Stato per la sua realizzazione:
La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I
capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La
Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che
devono essere attribuite per concorso (art. 34).
Ma il percorso per realizzare il modello di sistema scolastico delineato dalla
Costituzione si è rivelato difficile e complesso.

6.2 - La scuola dell'obbligo

La durata dell'istruzione elementare prevista dalla legge Casati era inizialmente di solo
due anni. Ma il compito di istituire scuole elementari era attribuito ai Comuni e
l'obbligatorietà dell'istruzione non era fatta rispettare. Con la legge Coppino (1877) si
innalzò l'obbligo di un anno e si stabilirono sanzioni per gli inadempienti. Nella
popolazione italiana, che all'epoca era per quasi il 70% impegnata in attività agricole,
la domanda di istruzione era molto limitata e l'evasione dall'obbligo scolastico molto
diffusa. Con il progredire dell'industrializzazione del Paese, la durata dell'istruzione
obbligatoria si è progressivamente innalzata: dall'8° anno nel 1859 (legge Casati), al 9°
anno nel 1877 (legge Coppino), al 12° anno (legge Orlando). Con la legge Gentile
(1923) l'obbligo fu esteso fino al 14° anno.
Nel secondo dopoguerra, la scuola di base rimase sostanzialmente immutata fino al
1962. Il sistema scolastico italiano restava fondato su una selezione precoce degli
alunni, che avveniva a undici anni, al termine della scuola elementare. Il sistema di
formazione di base era rimasto sostanzialmente immobile per cento anni, come
l'aveva creato la legge Casati e riconfermato la legge Gentile: un sistema fondato sul
doppio binario, che non offriva alternative. Ogni ceto aveva la sua scuola. Una scuola
umanistica (contraddistinta dal latino e dalla possibilità di accedere alla scuola
superiore e all'università) per la formazione della classe dirigente. Una scuola di tipo
tecnico professionale, senza latino e senza sbocchi nell'istruzione superiore, per le classi
popolari. La riforma Gentile aveva accentuato la separazione dei due tipi di
istruzione, moltiplicando i generi di istruzione successivi alla scuola elementare.
Furono create sia classi integrative post-elementari che la scuola complementare, poi
riassorbite nella scuola di avviamento professionale.
All'inizio degli anni Cinquanta solo il 35% dei ragazzi di 13 anni frequentava ancora
la scuola. Alla fine del decennio, il 51% dei ragazzi arrivava a compiere l'obbligo
formativo.
La situazione è profondamente cambiata dopo l'istituzione della scuola media unica
nel 1962. La scolarizzazione a livello di base ha conosciuto una brusca impennata
negli anni Sessanta. Dopo l'introduzione della scuola media unica, gli iscritti sono
raddoppiati nell'arco di un decennio. Da circa 800.000 del 1952-53 gli studenti
passarono a oltre due milioni nel 1969-70. Alla fine degli anni Sessanta, il 74% dei
ragazzi di 13 anni frequentava la scuola media.

6.3 - La scuola secondaria superiore

Anche la scuola secondaria superiore è stata per lunghi anni condizionata dalle scelte
fondamentali contenute nella legge Casati e nella riforma Gentile. La legge Casati
riservava la definizione di scuola secondaria solo ai corsi preparatori all'università: il
ginnasio e il liceo classico. La riforma Gentile cercò di articolare meglio la scuola
superiore per porre un argine all'aumento crescente della popolazione scolastica. La
riforma accentuò la separazione fra i vari ordini paralleli di scuole successive alle
elementari. Fu attribuita una netta preminenza al liceo classico, facendone il centro
della cultura umanistica, identificata con la cultura nazionale. Alla cultura e
all'istruzione tecnica venne riservato un semplice valore professionale. Venne creata
una complessa gerarchia fra i tipi di scuole secondarie che doveva riprodurre quella
delle classi sociali e delle strutture occupazionali esistenti nella società.
Anche dopo la creazione della Repubblica, la scuola media superiore è rimasta
sostanzialmente legata all'impostazione precedente. La struttura dell'istruzione
secondaria non solo era complessa, ma anche estremamente rigida, perché erano
molto difficili i passaggi fra tipi di scuola. Gli iscritti alla scuola media superiore, solo
455 mila nel 1952, diventarono 740 mila nel 1960. Dopo l'introduzione della scuola
media unica nel 1962, raddoppiò in pochi anni l'iscrizione a licei e istituti medi
superiori, passando a 1.401.185 nel 1967 e a 1.732.178 nel 1970. La percentuale di
giovani che frequentava la scuola media superiore crebbe bruscamente da poco più
del 10% agli inizi degli anni Cinquanta, al 17% agli inizi degli anni Sessanta fino a
superare il 35% all'inizio degli anni Settanta. Si diffuse sempre più sul piano sociale il
principio del diritto di tutti ad avere il massimo di istruzione possibile (vedi il modulo
La società italiana dal dopoguerra a oggi, 6.1). Dalla fine degli anni Sessanta la scuola
secondaria superiore era così diventata di massa, sospinta dal dinamismo economico
sociale crescente, che fece crescere le aspettative di mobilità individuale.
Venne però a mancare ogni intervento organico di riforma dei piani di studio e di
riorganizzazione delle strutture scolastiche in grado di adeguare l'offerta formativa alla
crescente domanda. Il complesso del sistema scolastico italiano rimase sostanzialmente
identico a quello progettato da Gentile negli anni Venti. Le scuole superiori erano
rimaste divise fra i licei, rivolti a una formazione elitaria e incentrati su una cultura
umanistica disancorata da ogni finalità professionale, e gli istituti tecnici e
professionali, pensati come luogo di formazione dei giovani destinati a un inserimento
sul mercato del lavoro con ruoli tecnici ed esecutivi. Si accresceva il divario fra i profili
professionali richiesti dal mercato e la formazione impartita dall'istruzione tecnica, per
la lentezza dell'aggiornamento dei programmi e delle competenze degli insegnanti.
I tassi di scolarità dei giovani fra i 15 e i 18 anni crebbero ulteriormente negli anni
Ottanta e Novanta. Si innalzarono i livelli di istruzione nel complesso della
popolazione. La percentuale di persone fra i 25 e i 64 anni con il diploma di scuola
media crebbe fino a raggiungere il 38% nel 1996 (Ocde 1998). Ma la diffusione
dell'istruzione secondaria in Italia, alla fine degli anni Novanta, era ancora molto al
disotto dei livelli toccati da paesi come gli Stati Uniti (86%) la Germania (81%) la
Gran Bretagna (76%) e la Francia (60%).

6.4 - L'università

Fino al 1969 gli accessi all'Università restavano preclusi per gli studenti provenienti da
molti istituti. Solo per gli studenti usciti dal liceo classico erano accessibili tutti i corsi
universitari. Possibilità più ridotte erano riservate agli studenti del liceo scientifico e
ancora più limitate a quelli degli istituti magistrali e tecnici. Dopo l'esplosione del
movimento studentesco, tra il 1967 e il 1968, il Governo fece approvare una legge per
allargare le possibilità di accesso all'università. Fu modificato l'esame che concludeva
la scuola media superiore, rendendolo meno selettivo. Fu liberalizzato l'accesso a tutte
le facoltà universitarie per gli studenti provenienti da tutti i tipi di scuola secondaria
superiore. Un rapido aumento delle immatricolazioni universitarie si era peraltro già
verificato negli anni precedenti. Tra il 1960 e il 1969 gli studenti passarono dal
268.000 a 642.000. Tra il 1961 e il 1966 la crescita della scolarità universitaria fu del
54%; fra il 1966 e il 1969 del 70%. Nel quinquennio 1970-75, dopo la liberalizzazione
degli accessi, gli iscritti all'università ebbero un ulteriore aumento del 70,5%. Il
numero degli iscritti continuò a crescere negli anni successivi, superando il milione e
mezzo nel 1993.

Una sede universitaria

Mentre l'università diventò di massa, e le funzioni dell'educazione universitaria si


trasformarono radicalmente, la configurazione delle strutture universitarie rimase
fondamentalmente la stessa delineata dalla legge Casati e dalla riforma Gentile,
quando gli studi superiori erano un privilegio di una ristretta minoranza sociale. La
prima legge aveva definito un modello di università fortemente accentrato. La riforma
Gentile introdusse alcuni principi liberali, concedendo alle università la personalità
giuridica, l'autonomia didattica, amministrativa e disciplinare. Ma i Rettori e i Presidi
di facoltà erano nominati dal Ministero, e non eletti. E vennero ulteriormente ristrette
le possibilità di accesso agli studi universitari. Ai titoli rilasciati dall'università veniva
attribuito un mero valore accademico: l'abilitazione all'esercizio delle professioni era
subordinato a un successivo esame di Stato. Le norme per la gestione dell'università,
sintetizzate nel Testo Unico del 1933, sono sopravvissute intatte per molti anni anche
dopo la Seconda guerra mondiale, con maggiori poteri conferiti al corpo accademico
nella elezione di Rettori e Presidi e nella gestione dell'Università.
Anche dopo la riforma del 1982, che allargò il corpo docente con la nuova figura del
professore associato e istituì il ruolo dei ricercatori universitari, l'università italiana
mantenne una struttura rigida e obsoleta, dominata dagli interessi corporativi dei
professori ordinari. La liberalizzazione degli accessi e la crescita delle iscrizioni non ha
portato un aumento significativo dei laureati. È cresciuto in parallelo il numero degli
studenti fuori corso, e il numero di coloro che non terminano gli studi. Circa il 70%
degli iscritti all'università italiana non consegue la laurea: un livello molto superiore a
quello di tutti i paesi industrializzati. Alla fine degli anni Novanta, resta molto bassa la
quota di popolazione italiana fra i 25 e i 64 anni che ha ottenuto la laurea (8%), un
livello nettamente inferiore a quello degli Stati Uniti (26%), Germania (13%) Gran
Bretagna (13%) e Francia (10%) (Oecd 1998: 46).

6.5 - La riforma del sistema di istruzione

Il sistema scolastico italiano è stato fin dalle origini fortemente centralizzato e


uniforme, sul modello di quello francese. Le strutture amministrative della scuola sono
rimaste sostanzialmente invariate per oltre un secolo, anche se si sono verificati
mutamenti nell'ordinamento scolastico. Il livello di centralizzazione delle decisioni si è
mantenuto ai livelli più alti fra i paesi occidentali (Oecd 1992). Il numero dei docenti
delle scuole dell'obbligo e delle scuole secondarie superiori in Italia è molto cresciuto
dagli anni Settanta in poi. In rapporto al numero degli allievi, esistono più insegnanti
di ogni altro paese industrializzato. Ma i livelli di stipendio degli insegnati italiani
risultano fra i più bassi se paragonati con gli altri paesi europei e le possibilità di
carriera sono quasi inesistenti. Da ciò una costante frustrazione che incide sulla
qualità dell'istruzione.
Solo negli ultimi anni si sono avviati i primi passi per elevare l'obbligo scolastico e
stimolare l'autonomia e le capacità di iniziativa delle università e della scuola
secondaria superiore.
L'obbligo formativo è stato elevato fino a 18 anni. Dopo l'ultimo anno di scuola
dell'obbligo i ragazzi che non vogliono continuare gli studi devono iscriversi ad un
centro di formazione professionale o lavorare con contratti di apprendistato.
Dall'anno scolastico 2000-2001 gli istituti della scuola secondaria superiore hanno
personalità giuridica e libertà didattica, organizzativa e di ricerca. Con l'autonomia,
sono diventati più flessibili orari, programmi, metodi di organizzazione, di valutazione
e di studio.
Il Governo ha varato nell'agosto 2000 un progetto di riforma globale dell'università
che cerca di dare risposta ai molteplici problemi accumulati negli anni. Il disegno
prevede tre livelli di istruzione superiore: la laurea, raggiungibile dopo un percorso
triennale; la laurea specialistica, ottenibile dopo un successivo biennio di studi; infine il
dottorato di ricerca, di durata triennale, accompagnato da altri percorsi di alta
formazione e da una rete di "scuole avanzate" post-laurea. La laurea triennale non
vuole essere soltanto propedeutica alle tappe successive. Essa deve aprire gli accessi al
lavoro intellettuale e alle professioni e deve essere sufficiente a rispondere a
quell'esigenza di sapere qualificato e diffuso.
La riforma tende a congiungere l'autonomia degli atenei e la persistenza di un quadro
nazionale omogeneo. Grandi responsabilità sono affidate agli atenei e alle facoltà. Il
decreto del Governo fissa le materie che possono essere oggetto di una laurea di primo
livello. Partendo da un nucleo essenziale comune, ogni ateneo può poi costruire
percorsi differenti. Per valutare il percorso di ogni studente è stato introdotto il
meccanismo dei "crediti". Le facoltà assegnano a ciascuna disciplina un numero
appropriato di crediti, corrispondenti a 25 ore di studio di un alunno medio (vedi la
scheda Riforma della Pubblica Istruzione).
UD7 - Criminalità e tutela della legalità
In questa unità didattica sono indicate e spiegate le caratteristiche della criminalità in Italia
ed è analizzato il modo in cui la criminalità è diventata negli ultimi anni una questione
decisiva per la vita politica italiana.

7.1 - Forme di criminalità e domanda di sicurezza


7.2 - Tendenze dei tassi di criminalità
7.3 - L'allarme criminalità in Italia
7.4 - La lotta alla criminalità
7.5 - La criminalità organizzata
7.6 - Il radicamento della mafia sul territorio
7.7 - La mafia, la politica e lo Stato

7.1 - Forme di criminalità e domanda di sicurezza

La lotta alla criminalità e la tutela della legalità rappresentano bisogni fondamentali


dei cittadini delle società moderne e allo stesso tempo costituiscono un problema per
l'esistenza e la credibilità dello Stato. Se in una regione le autorità statali non sono in
grado di fare rispettare la legalità contro gruppi e organizzazioni criminali, si usa
affermare che in quel territorio "non c'è più Stato". Nel Medioevo l'esistenza di una
pluralità di poteri sul territorio, in concorrenza e in lotta fra loro, creava uno stato di
insicurezza e di paura fra gli uomini, una situazione in cui violenze, delitti e soprusi
erano diffusissimi. Con la costituzione dello stato moderno la difesa della legalità e i
poteri coercitivi sul territorio furono riservati a istituzioni specializzate come i
tribunali, la polizia e le forze armate.
Nell'epoca moderna sono molto cambiate le condizioni della vita quotidiana e si è
potuto sviluppare un vero processo di civilizzazione della vita sociale: la cosiddetta
"civiltà delle buone maniere" si diffonde dai ceti superiori alle classi popolari (Elias
1988). L'esistenza di aree protette dalla violenza diventò una condizione irrinunciabile
della vita sociale, un bisogno sempre più avvertito dai cittadini. Nelle società
sviluppate i bisogni di sicurezza sono assunti come bisogno primario e irrinunciabile
delle persone. La protezione e la sicurezza dei cittadini rappresenta un bene pubblico
che è sempre più richiesto allo Stato.
Le minacce alla legalità e alla sicurezza dei cittadini assumono molteplici forme.
Consideriamo in primo luogo i reati che vengono raggruppati sotto l'etichetta di
criminalità comune: borseggi, scippi, furti in casa, furti d'auto, omicidi, rapine e le diverse
forme di violenza contro la persona. In secondo luogo devono essere considerati i reati
e le attività della cosiddetta criminalità organizzata (mafia, camorra ed altri tipi di
organizzazioni). Infine hanno assunto importanza crescente in Italia, come in tutte le
società industrializzate, i cosiddetti reati dei colletti bianchi: reati commessi da persone
rispettabili, di elevata condizione sociale, spesso nell'ambito della loro attività
professionale. In Italia i reati dei colletti bianchi hanno assunto grande rilievo
soprattutto per gli effetti e lo scalpore suscitato dalle inchieste della magistratura
milanese sulla corruzione politica (vedi 4.5).

7.2 - Tendenze dei tassi di criminalità

Secondo gli studi condotti da storici e criminologi, nel secolo XX si è verificato un


declino generale degli omicidi e delle altre forme di criminalità comune rispetto ai
secoli precedenti. Ma anche nell'ultimo secolo si sono registrate importanti variazioni
nella diffusione delle diverse forme di criminalità. Non è facile fare una valutazione
esatta di questi fenomeni. Lo studio della criminalità si basa molto spesso sulle
statistiche giudiziarie relative alle denunce e alle condanne. Le statistiche ufficiali si
fondano su sentenze passate in giudicato o sulle denunce e non sui reati che talvolta
non sono denunciati per sfiducia nella giustizia o per altre ragioni. In Italia sono
denunciati quasi sempre i furti d'auto e i furti in appartamento, ma molto più ridotta è
la probabilità di denuncia degli scippi e dei borseggi. Ancora minore è la probabilità
di denuncia delle aggressioni e delle violenze su donne e minori, spesso commessi in
ambiti familiari. Le cosiddette indagini di "vittimizzazione", basate sul numero di
persone che hanno subito un reato, hanno d'altra parte rilevato importanti differenze
fra le regioni del Nord e quelle del Sud, ove è molto più ridotta la frequenza della
denuncia dei furti e delle violenze subite.
Le statistiche sulla criminalità hanno messo in evidenza alcune tendenze tipiche, su cui
concordano tutti gli studiosi. Il tasso di omicidi (il numero di omicidi commessi ogni
centomila abitanti), dopo essere diminuito per almeno quattro secoli, ha ripreso ad
aumentare in molti paesi industrializzati all'inizio degli anni Sessanta. In quella fase,
caratterizzata da un forte sviluppo economico, sono cresciuti rapidamente anche i tassi
dei delitti predatori (rapine, scippi, borseggi, furti di appartamento). In Italia questa
svolta nelle tendenze della criminalità si è verificata alla fine degli anni Sessanta, ed ha
avuto successivamente un andamento oscillante.
La criminalità comune, dopo una crescita rilevante negli anni Settanta e Ottanta,
sembra tendere alla diminuzione. I reati denunciati sono passati da 2.501.640 del
1990 a 3.308.445 del 1999. Ma è cresciuta anche la popolazione e il tasso di
criminalità (reati per abitante) può considerarsi stabile, se non addirittura in calo. Nei
primi sette mesi del 2000, gli omicidi erano diminuiti del 15,7 per cento rispetto
all'anno precedente. Nello stesso periodo, la criminalità comune è diffusa soprattutto
nelle grandi città. Roma, Milano e Bologna risultano le città più pericolose, con oltre
2.000 reati ogni 100.000 abitanti. Ma anche Napoli, Torino, Genova, Firenze,
Palermo, Bari si collocano nei primi quindici posti della classifica mentre i centri più
piccoli si rivelano relativamente meno toccati dalla diffusione della criminalità.

7.3 - L'allarme criminalità in Italia

Ma non sempre a meno reati corrisponde un alto senso di sicurezza. Anche se le


statistiche ufficiali dicono che i reati sono in leggera diminuzione, la gente ha più
paura. Se fino ad alcuni anni fa destava più preoccupazioni la disoccupazione,
secondo un'indagine svolta dal CENSIS, gli italiani all'inizio del XXI secolo sembrano
più allarmati dalla diffusione della delinquenza e gran parte degli intervistati (77%) è
convinta che i reati siano aumentati nell'ultimo anno. Le campagne gestite da giornali
e TV su violenze sui bambini, omicidi e rapine sanguinose portano il crimine in casa e
fanno sentire il rischio più vicino. Le iniziative che hanno suscitato più clamore come
la pubblicazione delle liste dei pedofili non aiutano in alcun modo a prevenire nuovi
casi di violenza sui bambini: almeno l'80% degli abusi sui minori si compie in famiglia.
Si è diffusa nell'opinione pubblica l'idea che l'aumento della criminalità sia connesso
con l'immigrazione extracomunitaria. I media hanno dedicato crescente attenzione al
fenomeno, contribuendo a rafforzare questa opinione con la segnalazione
dell'appartenenza etnica dei protagonisti di episodi di cronaca, anche per reati di
piccola entità (vedi il modulo Emigrare, 4.2). Si è progressivamente costruita una figura
di immigrato extracomunitario che associa ai vecchi stereotipi immagini di patologia
sociale (criminalità, degrado abitativo, tossicodipendenza, prostituzione). L'ipotesi che
la crescita della criminalità in Italia sia dovuta all'immigrazione è priva di
fondamento: la fase espansiva dei tassi di criminalità si è verificata soprattutto negli
anni Settanta e Ottanta, un periodo in cui l'immigrazione era solo agli inizi. Alla fine
del secolo, in Italia gli stranieri erano solo il 2,2% della popolazione, ma la presenza di
immigrati negli istituti di pena era molto superiore: dal 16% nel 1991 è passata a circa
il 27,5% alla fine degli anni Novanta. Negli anni Novanta, anche se i tassi di
criminalità non aumentano, una quota crescente delle denunce ha riguardato
immigrati extracomunitari, soprattutto per alcuni tipi di reati (spaccio di droga,
sfruttamento della prostituzione, omicidio, rapine). Per spiegare questo fenomeno,
comune a tutti i paesi industrializzati, è stata avanzata l'ipotesi della "sostituzione": gli
immigrati hanno sostituito gli Italiani in alcune attività illecite che questi ultimi hanno
abbandonato perché le considerano meno vantaggiose di un tempo (Palidda 1995).
Nel campo della criminalità si sarebbe verificato lo stesso fenomeno che ha investito il
mercato del lavoro, ove gli immigrati svolgono funzioni che gli Italiani non svolgono
più. Altre ragioni tendono d'altra parte a favorire la diffusione della criminalità tra gli
immigrati: dalle difficoltà di integrazione ai conflitti culturali, all'allentamento del
controllo sociale per la disgregazione delle comunità di origine, alle tensioni e
privazioni cui sono soggetti soprattutto gli immigrati irregolari.

7.4 - La lotta alla criminalità

Secondo molti sondaggi, polizia e carabinieri sono le due istituzioni in cui gli italiani
hanno più fiducia. Ma non esiste uguale convinzione sulla efficacia della loro azione.
Le forze dell'ordine sono in numero sufficiente per contrastare la delinquenza. Alla
fine del secolo, in Italia ci sono 488 agenti ogni 100.000 abitanti, rispetto alla media di
375 agenti ogni 100.000 cittadini dell'Unione Europea. Ma le statistiche ufficiali
provano che le forze dell'ordine sono impiegate male nel nostro Paese. L'Italia ha il
primato negativo per numeri di delitti risolti: si scopre un colpevole per il 65% per
cento degli omicidi contro il 95% per cento della Germania (dove gli agenti sono solo
320 ogni 100.000 abitanti). Negli ultimi anni il numero dei delitti senza colpevole ha
subito un ulteriore incremento, passando all'84% di tutti i delitti denunciati, contro
l'81% per cento del 1998. Per il furti denunciati, il livello di reati non puniti è salito al
95%. Il coordinamento fra i diversi corpi che si impegnano contro la criminalità in
Italia resta d'altra parte molto insoddisfacente: si verifica spesso duplicazione,
sovrapposizioni e inutile concorrenza delle indagini, fra Polizia e Carabinieri.

Un'aula di tribunale
Ma anche se si individuano i responsabili, gran parte di essi non sconta le pene
previste dal codice. Circa l' 80% dei reati finisce in prescrizione prima che il colpevole
passi i tre gradi di giudizio. La durata media di un procedimento penale è di 443
giorni in tribunale, 601 giorni presso la Corte d'appello, e di 166 giorni in Cassazione.
A questi tempi vanno aggiunti quelli dovuti alle operazioni per presentare i ricorsi e
alla lentezza della burocrazia. Tra il 1991 e il 1999, 17.500 detenuti sono stati
scarcerati per decorrenza dei termini di custodia cautelare. Per fronteggiare l'allarme
dell'opinione pubblica per la diffusione e l'impunità della criminalità, sono state
proposte dai governi diverse misure: pene più severe per scippi e furti in casa,
prolungamento della custodia cautelare in carcere, norme per frenare la sospensione
condizionale della pena. L'inasprimento delle pene non può avere una reale efficacia,
perché per gran parte dei delitti non si trova il colpevole. Anche la strategia operativa
etichettata con l'espressione "tolleranza zero" - resa celebre dalle iniziative del sindaco
di New York Giuliani - rischia di essere un insuccesso. Secondo i criminologi infatti il
declino della criminalità americana è imputabile soprattutto a fattori demografici e
occupazionali. La tolleranza zero con arresti in massa se ha ridotto alcuni reati nel
breve periodo, produce effetti che favoriscono il loro aumento a medio termine.

7.5 - La criminalità organizzata

L'attenzione per la criminalità organizzata, e la definizione di una specifica


legislazione, si è sviluppata in Italia nel corso degli anni Settanta, in seguito al clamore
suscitato da alcuni sequestri di persona e alla formazione di una serie di gruppi
terroristici (vedi la scheda anni di piombo e il modulo Politica e istituzioni nell’Italia
repubblicana, 5.5). Questo tipo di azione si differenzia dalla criminalità individuale per il
numero di persone coinvolto e per il carattere permanente e professionale dall'attività.
Da allora la criminalità organizzata si è molto sviluppata e si è diffusa e radicata in
tutti i tipi di attività illegali (vedi il modulo Politica e istituzioni nell’Italia repubblicana, 6.5).
I tipi di attività criminali organizzate che si registrano a Milano, Torino, Roma e in
altre città del Nord e del Centro sono molto diversi da quelli che si manifestano nel
Mezzogiorno. Nelle regioni meridionali a più alta densità criminale vi sono infatti
intere zone del territorio sottoposte al controllo delle associazioni mafiose.
Le attività proprie delle organizzazioni mafiose si possono raggruppare in due
categorie: i traffici illeciti e il controllo politico-militare sul territorio. Dopo l'Unità, lo
Stato si dimostrò incapace di fare rispettare la legge nelle regioni meridionali. I gruppi
mafiosi si specializzavano nella capacità di offrire protezione privata a persone e beni,
estorcendo versamenti periodici (il "pizzo"), ricompense e tangenti. I traffici illeciti si
sono sviluppati secondo molteplici filoni: dall'organizzazione del contrabbando di
tabacchi al traffico di droga e di armi, all'inserimento nel settore degli appalti pubblici
e della spesa pubblica. L'estensione e i ricavi ottenuti dai traffici illeciti hanno
progressivamente superato quelli ottenuti dal controllo del territorio.
Le attività delle associazioni mafiose si svolgono sempre più in un quadro
internazionale sia per i beni trattati che per la gestione dei proventi finanziari. La
droga e le armi sono prodotte e utilizzate in paesi diversi, e attraversano molte
frontiere prima di giungere alla destinazione finale. La mafia utilizza inoltre la libertà
di circolazione finanziaria a livello mondiale per riciclare e collocare i propri capitali
dove corrono meno rischi e possono fornire migliori profitti.

7.6 - Il radicamento della mafia sul territorio

Le principali organizzazioni mafiose che operano in Italia sono Cosa nostra (Sicilia), la
'ndrangheta (Calabria), la Camorra (Campania). Ciascuna delle associazioni mafiose ha
una storia e tratti peculiari. Cosa nostra ha una struttura piramidale, con un vertice (la
commissione) che raccoglie i capi a livello provinciale e un vertice regionale. Può
contare su circa 5000 affiliati, selezionati sulla base di criteri di affidabilità, e tenta di
esercitare un controllo totale sul territorio. Si adatta con flessibilità all'ambiente e alle
sue trasformazioni e utilizza tutti i mezzi per estendere la propria influenza: relazioni
di scambio con uomini politici e amministratori, infiltrazioni nei più diversi ambiti,
sviluppo di relazioni familiari, costituzione di clientele e concessione di favori per
ottenere contropartite. Cosa nostra ha colpito, senza esitazione, magistrati, forze
dell'ordine, uomini politici e amministratori che si opponevano al suo potere sul
territorio e cercavano di sviluppare un'efficace azione antimafia.
La 'ndrangheta calabrese ha invece una struttura orizzontale che comprende 144
organizzazioni con circa 5600 affiliati. Esistono rapporti fra i diversi gruppi, ma
manca una direzione unificata. La 'ndrangheta esercita il controllo sul territorio
attraverso la sua grande diffusione tra la popolazione: si stima che esista un suo
affiliato ogni 383 abitanti della Calabria.
La Camorra, che ha la sede principale in Campania, è ancora più polverizzata,
suddivisa in molteplici gruppi che si aggregano e disgregano continuamente. Può
contare su circa 6800 affiliati, ma non ha alcun vertice regionale di direzione. La
Camorra esercita il controllo sul territorio attraverso la gestione di molteplici attività da
cui dipendono economicamente le famiglie degli strati più poveri della popolazione:
dalla falsificazione dei capi di abbigliamento firmato alla duplicazione abusiva di
compact disc e videocassette, fino allo spaccio minuto di droga. Mentre Cosa nostra e la
'ndrangheta gestiscono soprattutto l'importazione delle grandi partite di droga, lasciando
alla malavita di quartiere lo spaccio, la Camorra campana si occupa direttamente della
piccola distribuzione.

7.7 - La mafia, la politica e lo Stato

Particolare importanza ha assunto il rapporto della mafia con la politica. I gruppi


mafiosi controllano il voto di molte persone sui rispettivi terreni di azione e li usano
come merce di scambio con il politici. Per molti anni le associazioni mafiose hanno
mantenuto forti legami con esponenti e correnti della DC e di altri partiti di governo.
La mafia ha potuto ottenere grandi profitti dalle spese per opere pubbliche gestite dai
politici e dagli amministratori locali. Queste pratiche sono state prima sperimentate a
Palermo e in Sicilia negli anni Cinquanta e Sessanta, e si sono poi progressivamente
estese e generalizzate nelle altre regioni meridionali.

Il giudice Giovanni Falcone

Per molti anni, grazie ai legami e alle connivenze delle organizzazioni mafiose con
politici, amministratori locali e soprattutto con i partiti di governo, la lotta dello Stato
contro il crimine organizzato nelle regioni meridionali è stata inefficace e
contraddittoria. Solo negli anni Ottanta la strategia di attacco contro la mafia cambiò.
Si comprese che non era utile cercare solo i responsabili dei singoli delitti, ma
occorreva colpire la mafia nel suo complesso, come organizzazione criminale
organizzata. Nel 1982 la legge Rognoni-La Torre introdusse il concetto di
associazione mafiosa, e più efficaci pene contro i mafiosi. Si costituì a Palermo un pool
di magistrati antimafia, che sviluppò l'iniziativa giudiziaria per colpire Cosa nostra come
organizzazione centralizzata. Per smantellare l'organizzazione fu utilizzata una
legislazione speciale per i pentiti, che potevano ottenere benefici e sconti di pena
collaborando con la giustizia. La mafia ha cercato di reagire. Furono colpiti i giudici
più impegnati: Falcone e Borsellino, assassinati nel 1992 (vedi la scheda Giovanni Falcone
e Paolo Borsellino ). Ma furono colpiti anche esponenti politici che non garantivano più
protezione: il democristiano Salvo Lima e l'esattore siciliano Ignazio Salvo.
Negli anni Novanta i governi cercarono di promuovere una più efficace politica
antimafia. È stata costituita la DIA (direzione investigativa antimafia), che coordina gli
organi investigativi su tutto il territorio nazionale. A livello della magistratura fu creata
la Direzione nazionale antimafia per centralizzare l'azione giudiziaria contro la
criminalità organizzata.
Fonti
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Letture consigliate
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Continuità e mutamento elettorale in Italia (1977), a cura di A. Parisi e G. Pasquino, Bologna, Il
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Sitografia
-Per qualsiasi dato riguardante la popolazione:
http://www.istat.it
-Per conoscere la Costituzione italiana:
http://www.quirinale.it/costituzione/costituzione.htm
-Per avere maggiori informazioni sulla DIA:
http://www.interno.it/dip_ps/dia/
-Per conoscere gli enti territoriali italiani:
http://affariinterni.interno.it/
-Per i dati sulla criminalità in Italia
http://www.poliziadistato.it/pds/primapagina/note_sulla_sicurezza/2006.htm
-Per conoscere la storia dei Governi italiani dal 1943 ad oggi:
http://www.governo.it/Governo/Governi/governi.html