_ _ _ _ __ ____¡PuR~O.

CESO DE TOMA DE DECISIONES

Finalmente el sistema de información gerencial resulta útil a la organización si cumple

con los requisitos de adecuado disefto, buena información compatible con los objetivos,
capacidad para comunicar resultados y propiciar modificaciones en tiempo y forma.

ALIMENTACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN GERENCIAL

CAPÍTUL0 4
lnfornación Externa
Información Interna
VISION SISTEMICA APLICABLE EN LA
AJUSTE S/MODIFICACIONES ~
PRESUPUESTARIAS
~
SISTEMA
PRESUPUESTARIO DOCTRINA DE LA ADMINISTRACION
FINANCIERA GUBERNAMENTAL
VARIACIÓN DE
CONDICIONES 1- SISTEMA DE
DE MERCADO PERSONAL

"La hacienda pública no es de quienes la gobiernan. Todos aque-

AJU STES DE PRECIOS SISTEMA llos a quienes habéis hecho depositarios de vuestros intereses
DE MERCADO CONTABLE
SISTEMA DE tienen la obligación de deciros efuso que de ellos han hecho".
f~~o INFORMACIÓN
GERENCIAL
r.
CAMBIOS DE POLfTICA SISTEMA DE Simón Bolívar.
~
ECONÓMICA
. COSTOS

VARIACIONES EN LA
DISPONIBILIDAD DE ~ SISTEMA DE l. IMPORTANCIAENELESTADOMODERNO
FINANCIAMIENTO ABASTECIMIENTO
-
Las exigencias de un modelo democrático, con alto grado de participación social,
MODIFICACIONES DISTINTOS SUBSISTEMAS requiere de los poderes públicos un sistema informativo transparente, accesible y opor-
1-
TECNOLÓGICAS OPERACIONALES tuno. En cualquier refonna de las estructuras estatales, se plantea la necesidad de con-
tar con información adecuada para una eficiente y eficaz toma de decisiones. La comple-
CAMBIOS EN
- ja e inmediata información que requieren las grandes organizaciones han superado las
CONDICIONES LABORALES OTROS SUBSISTEMAS tradicionales estructuras de información. El incesante avance tecnológico -con siste-
~
ADMINISTRATIVO-CONTABLES mas híper sofisticados de computación y comunicación- demanda respuestas
-- ·TESORERIA novedosas. Los clásicos esquemas de información de la actividad estatal demuestran
·CUENTAS CORRIENTES
- PROVEEDORES ser inadecuados en cuanto a la cantidad, calidad, confiabilidad y oportunidad de su
suministro.

C ua dro 3.4. SIG modelo de condicionantes y restricciones En la faz financiera -es decir las decisiones en materia de flujo de gastos y de
ingresos públicos- las políticas de estabilidad requieren estructuras de información
oportunas e integrales. Así, a modo de ejemplo, uno de los sistemas de administración
~nanciera, el contable como técnica de registro de la información, adquiere relevante
1
?'Portancia. No sólo interesa como instrumento para valorar el cumplimiento de la lega-
hdad de las acciones realizadas por los funcionarios, sino como herramienta de gestión
de gobierno.

100 Editorial Osmar D. Buyatti

José María Las ll eras 101
 VISJON SISTEMICA APLICABLE EN LA QOC'TRINA Fll':ANCIERA GlJBERl':AMENTAL
La aplicación en latinoamerica de reformas de la administración financiera y con-
trol gubernamental micia una radical renovación en los usos y costumbres del
funcionariado reclamándose de estos su conversión en auténticos gestores del cambio.
Esto hace imprescindible su capacitación, en el conocimiento y uso del conjunto de
instrumentos de administración a partir de la definición habitual de la administración
financiera gubernamental como el conjunto de principios, normas, organismos, recur-
sos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación,
gestión y control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos en la concre-
ción de los objetivos y metas del Estado.
La refom1a de la administración financiera del sector público tiene como principal
objetivo elaborar un sistema integrado de información, que refleje fehacientemente la
actividad económico-financiera del Estado. Consecuentemente, un sistema de informa-
ción financiera es un conjunto de informes, estados, formularios y reportes diversos
que de manera oportuna, confiable, accesible, representativa e interrelacionada se sum i-
nistra para cubrir las demandas de los diferentes niveles de usuarios internos y externos
de la organización. La información deberá ser la necesaria y su liciente para facilitar que
todo proceso de toma de decisiones sea eficiente, eficaz y económico en la gestión de
resultados y el cumplimiento de los dispositivos legales.
Dicha concepción totalizadora (u holística) ha dado origen a una nueva corrien-
te en el marco de la ciencia de la administración, que plantea la necesidad de considerar
el universo de elementos integrantes de un problema o situación. Partiendo de un enfo-
que interdisciplinario, la visión sistémica utiliza la totalidad del conocimiento del mundo
científico basado en el principio metodológico de consistencia, es decir valorizando "a
priori" las distintas variables y parámetros constitutivos con un mismo nivel de jerar-
quía. En su desarrollo, en función de principios tecnológicos de eficiencia, principios
racionales de economicidad, demandas sociales de eficacia y valoraciones políticas de
oportunidad diseña sistemas conceptuales y operativos adecuando la mejor combina-
ción de insumes requeridos.
La administración pública, como organización compleja es un instrumento según
Felcman por el cual el Gobierno -responsable de la conducción política de los intereses
representados de la sociedad-" ... transforma ciertos medios en ciertos productos para
alcanzar los objetivos ... ". Makon, Mathus y Arrieche han adecuado aspectos y~ cono-
cidos de la visión de la producción al Estado. El enfoque sirve para justificar la legitimi-
dad del Estado en la medida que, con una conducta o vocación basada en la productivi-
dad, entregue a la sociedad más bienes y servicios finales que los insumos, gcncraltncn-
te captados compulsivamente vía tributos a los ciudadanos. Hablar de sistemas, reite-
rando lo señalado en el capítulo 2, es referirse a un modelo en el cual, a partir de un
conjunto de abstracciones, se expresan las relaciones, vinculaciones y dependencias
entre las distintas partes constitutivas de una organización compleja como es el Estado.
102
ESTADO EFICIENTE
2. COMPONENTES
Un sistema de administración financiera está integrado por un conjunto de
principios, órganos, normas y procedimientos. Como veremos al analizar cada uno de
los sistemas de infonnación financiera, las características de dichos componentes defi-
nen con identidad propia cada sistema componente. Así son:
./ Principios, el conjunto de ideas sustantivas que otorgan coherencia a la
interrelación de las distintas partes o elementos ~istémicos. Representan con-
ceptos básicos que hacen al desarrollo de cada sistema. Por caso, en la LAFCO
se fundamenta el contenido del macrosistema de administración financiera, bajo
el principio de "normalización centralizada-ejecución descentralizada" que sirve
de soporte para el resto de los sistemas.
./ Órganos, las distintas unidades institucionales (entidades, reparticiones, de-
pendencias, organismos, etcétera) responsables de una o de varias partes del
proceso decisional de planificación, de gestión y de control. Los órganos pue-
den ser de coordinación, rectores y ejecutores.
./ Normas, las disposiciones de distinta jerarquía jurídica aplicables a de cada uno
de los sistemas o subsistemas conformes con Jos principios establecidos. Es
criterio con jerarquía de norma legal, por ejemplo en el sistema de crédito público,
que toda deuda a contraer debe ser aprobada previamente por el poder legislativo.
./ Procedimientos, el conjunto de herramientas o instrumentos técnicos
desagregados en acciones, tareas, tiempos, etc., destinados a ejecutar por parte
de los órganos responsables los principios y normas establecidas para el cumpli-
miento del objetivo de cada sistema. A modo de ejemplo, un cursograma respecto
a las etapas de obtención y autorización de un crédito público.
3. ANTECEDENTES
La aplicación de una profusa legislación en latinoamerica de normas en materia
de administración financiera y control inicia un profundo proceso de cambio de las
estructuras administrativas financieras gubernamentales. En Argentina con la vigencia
de la Ley 24156 de Sistemas de Administración Financiera y Control Gubernamental se
Pt~ed~n resaltar dos aspectos relevantes. En primer lugar es una ley marco, al señalar
cn.tcnos generales que serán aplicados discrecionalmente en cada circunstancia. Se
evita así inclu·1r en 1a prop1a· 1ey proced.1m1entos
· · ·
o tecmcas específicas, propias de una
reglamenta
. ·' que tomanan
c1on, · ng1· ·da su ap¡·1Cac1on
· · ante situaciones específicas o ante
camb•o · ·
d s •rrevers1bles de contexto. En segundo lugar es una norma de orden superior
ado que el resto de la legislación financiera deberá supeditarse a ella en función de
que
d b la,admi ms· tracwn
· · fimanc1era
· respon de a pnnc1p1os
· · · de umdad· · '
y umversalidad que no
e cnan v·•o1arse me d.1antc una 1ey postenor . que mod1fique
. la estructura sustantiva de
1a LA.FCO E · · lo es en cuando a la operatividad de la ley porque
. sta segunda caractenst1ca
F.ditor·13 1
Osmar D. Buyalli 103
 YISJQ]\,' SIS'I EMICA APLICABI E EN LA DOCTRINA FINANCIERA GUBERNAMENTAl._
desde cJ punto de vista jurídico en Argentina todas las leyes tienen igual jerarquía.
Toda reforma a emprender debería procurar el logro de los siguientes objetivos:
v" de raciona lidad, en procura de que la gestión se realice con economicidad, e fi-
ciencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las SE).
v" de transparencia, operativa y legal con generación de información oportuna y
confiable para la toma de decisiones.
v" de integralidad, interrelacionando los sistemas de administración financiera con
los de control interno y externo.
La Ley 24156 en el artículo 8°, extiende su aplicación a la tota lidad de l Sector
Público Nacional y prevé su implementación al resto del sector público argentino. La
mayoría de las provincias, la C iudad Autónoma de Buenos Aires, y diversos municipios
han encarado reformas siguiendo las pautas nom1adas por la LAFCO. Queda su coordi-
nación a cargo de la CON, por el artículo 94 de LAFCO, en la medida de que dichos
niveles de Estado se adhirieran respetando la autonomía de las provincias garantizado
en nuestro régimen federal de gobierno.
4. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA CONCEPCIÓN SISTÉMICA
Con la adopción de la concepción sistémica, abarcador de la totalidad de la proble-
mática fi nanciera, el programa de reforma argentino define los sigu ientes sistemas:
Sistema de presupuesto
Sistema de contabilidad
Sistema d e tesorería
Sistema d e crédito público
Sistema de contrataciones
Sistema de administración de bienes.
Fue objeto de la primera etapa de la reforma el desarrollo de Jos primeros cuatro
sistemas normados en la Ley 24.156. Los dos restantes, se dejaron librados a una segun-
da etapa dado que su operatividad estaba estrechamente vinculada al desarrollo de los
primero~. Sendos proyectos de ley de los sistemas de contratación y admi~istración de
bienes fueron ingresados al Congreso a partir de 1994 los cuales pcrd1eron esta?o
legishtivo al no tener tratamiento dcspues de un cierto tiempo. Posteriormente el SJS·
tema de contrataciones posee categoría de ley por el "Decreto Delegado" 1023/0 l .
Aplicando normas de antigua data -se reglamentaron artículos no derogados de la ley
de contabilidad- se avanzó en el diseño de sistemas operativos en administración de
bienes. Una buena parte de las refonnas se pueden hacer vía reglamentaria aun cuando
104 José Mar ía La; Jl erus
-------------'"E<>~S~TA~DQ 1..!-FI~C..,_IE"";,N..,_T"-'E,...~-----------
no se cuente con una normativa legal de mayor jerarquía. Claro está que aspectos
sustanciales como el criterio de imputación de gastos y recursos, los organismos de
control, y algunos otros que identificaron con personalidad propia la reforma argentina,
era imprescindible jerarquizarlos mediante la ley.
4.1. Definición
No existe un criterio universal en la definición de las fronteras de cada sistema.
En la legislación comparada los sistemas de tesorería y de crédito público suelen estár
reunidos en uno solo. Se evita -como ocurre en Argentina- que e l crédi to de cortísimo
plazo que vence en el período sea competencia del primero. En otras c ircunstancias el
sistema de inversión pública puede ser parte del sistema de presupuesto o de crédito
público. Pero en todos los casos los sistemas de presupuesto, de contabilidad y de
tesorería tienen identidad propia. Los sistemas de administración de recursos humanos
e impositivos no son parte del SAFCO por sus características tecnológicas, pero sus
efectos sobre el conjunto de la administración financiera no puede ser obviado. Corres-
ponderá a una adecuada coordinación establecer los nexos y vínculos entre ellos.
También se señala que todos los sistemas tienen similar importancia. Esto es
relativamente cierto desde e l punto de vista del criterio de consistencia científico. Pero
no puede ign orarse -el óp timo paretiano aporta su fundamento científi co- la relevancia
de los sistemas de presupuesto y contabilidad como reflejo en tiempos diferentes de
previsiones y de ejecución de "gastos y recursos" en la totalidad del espectro financie-
ro. Más aun podríamos afirmar que el resto de los sistemas han sido desprendimientos
de ambos adquiriendo identidad propia dada su relevancia financiera como es el sistema
de crédito público. El sistema de tesorería se desprende del sistema de presupuesto en
cuenta las previsiones de fondos líquidos. Y se desgaja del sistema contable en cuanto
a los fondos líquidos administrados. Tal vez la excepción sea el sistema de contratacio-
nes que nace con personalidad propia originaria dado su importancia en las relaciones
jurídicas con extrai'íos a la administración. Pero en definitiva este, como totalidad de los
sistemas "desprendidos", se integran con el sistema de presupuesto y al sistema conta-
ble. No podría serlo de otra fonna si el análisis es sistémico.
4.2. F rontera
Son límites de cada uno de los sistemas del sector público en la rcfomaArgentina
4.2.1. Sistemas Ver tebrales
Sistema presupuestario
Comprende el conjunto de principios, órganos, nom1as y procedimientos que
regirán el proceso de recursos y gastos previstos para el ejercicio, mostrando el resulta-
do económico y financiero de las transacciones programadas en sus componentes de
Edit orial Osmar D. Buyatti 105
VIS ION SISTEMICA APLICABLE EN I.A DOCTRINA FINANCIERA GUBERNAME2JTAL
. Coordinación bicéfala? El decreto 1344/07 en el artículo 6° innova respecto al
· o t.-coordinador. Durante la vigencia del Decreto 2666/92 existía un único órgano
organ . . ·d 1 Así, el principio de consistencia -propio del método científico- adquiere rele-
rector: la Secretaria de Hacienda. En adelante la coordmactón es compart1 .a entre a
Secretaria de Hacienda y la Secretaria de Finanzas. La norma para evitar conflictos entre
ambas áreas crea un nuevo instituto funcional: el de dirección y supervisión de los
sistemas. Asigna con competencias exclusivas la dirección y supervisió_n de: . ceptible de ser parcial o aun totalmente refutada. No hay reglas infalibles que garanticen
../ los sistemas de pre~ upuesto, contabilidad y tesorería a la Sccrctana de llactcnda
../ el sistema de crédito público a la Secretaria de Finanzas
Dicha división se ha realizado en correspondencia con la estructura orgánica
vigente del MECON . . . ..
Si bien el Decreto 1344/07 continúa con el criterio de un SAF por JUnsdtccton o
entidad pennite la creación de otros SAF cuando sus características funciot~ales lo
hagan aconsejable. Además la nueva reglamentación precisa sus rcs?onsabt~tdades
primarias para actuar como nexo entre diferentes órganos r~~tores y umdades eJecuto-
ras emitir documentos presupuestarios y de documentac10n contable, elaborar sus
res~cctivas rendiciones de cuentas par facilitar las auditorías y coordinación de las
unidades ejecutoras de las categorías programáticas previstas en el artículo 14
Crédito público es el único sistema -excepción que ~onfirm~ la r:gl~ e~ que
órgano rector y órganos ejecutores están a cargo de una mtsma Ullldad mstttucJOnal.
Respecto a la incongruencia de contar con disti~tos órgano~ _coordt~adores para los
diferentes sistemas en el caso de los de contratacwnes y gcst10n de btenes el esquema
se manifiesta at1os 'después de la sanción de la ley 24156. El sistema de contratación
dependía hasta el DO 1023/01 de la MECON. Y el ONABE, dependiente del Ministerio de
Planificación Federal e Infraestructura, es una transformación, a partir del año 2003, del
organismo adminístrador de bienes ferroviarios al cual se le traspasa facultades que
tenia la Contaduría General del MECO N. Esta sigue teniendo atribuciones únicamente
para los registros formales.
5. PRINCIPIOS ENLA REFORMA DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA YCONTROLDELSPN
Es imprescindible formular algunas consideraciones en materia de doct~i~a fi-
nanciera con lo cual se justifica filosóficamente el programa de reforma de admtmstra-
ción fin;nciera. Así es menester desarrollar un conjunto de principios sustanciales que
sin extendemos en desarrollos epistemológicos ni profundizar sobre cuestione~ de
·
metodología científica permita reflexiOnar · · ·msta1a do a Parttr de
ante el debate d octnnano
1992 entre defensores y críticos a la reforma nacional. La polémica no fue tan cxace~bada
en países que no han tenido la fuerte impronta de la escuela latina como ocumó en
Argentina. El maniqueísmo de uno u otro lado puede ser peligroso. Como afirma Be~an~
Russell " ... ningún hombre de temperamento científico afirma que lo que ahora es c1ert
José María Las Heras
108
ESTADO EFICIENTE
en ciencias es exactamente verdad. Afirma que es una etapa en el camino hacia la
verdad exacta... ".
vancia en todo proceso de conocimiento. Mario Bunge expresa que " ... el conocimiento
científico, por oposición a la sabiduría revelada es esencialmente falible, esto es, sus-
por anticipado el descubrimiento de nuevos hechos y la invención de nuevas teorías .
La certidumbre debe buscarse tan solo en las ciencias formales ... " .
La administración financiera no es una ciencia formal. Más aun no es una ciencia
sino un instrumento, una técnica inherente a las finanzas públicas como parte a su vez
del ámbito de la economía, ciencia social y por lo tanto ciencia fáctica. Estos conceptos
tienen una profunda importancia en nuestra praxis. Cotidianamente trabajamos con
procedimientos de naturaleza inductiva, utilizándose por lo tanto el método experimen-
tal. Nos basamos en hechos reales a partir del cual se formulan un conjunto de princi-
pios que procuran interpretar -con el mayor grado de generalidad- el universo de
casos que se presenten. Su consecuencia será la elaboración de una o más teorías que
fundamentaran otras tantas escuelas, adoptándolas como herramientas y como guía de
acción en su respectivo campo de actividad.
¿Cuál teoría es mejor? ¿Cuál escuela es más valedera? Se podría llegar a múltiples
conclusiones producto de una discusión académica, pero fundamentalmente será la
hora de la verdad cuando la teoría se valide en su aplicación práctica. Quedará a cargo
de los responsables de los cambios emprendidos demostrar con resultados las bonda-
des del proceso iniciado, que no es otra cuestión que exponer la consistencia entre los
principios y los hechos. A más de una década de su inicio la reforma encarada en
Argentina -aun con los vaivenes políticos e institucionales conocidos- ha demostrado
resultados positivos, aunque su perfeccionamiento requiere de esfuerzos futuros.
6. VALORDEL ENFOQUE SISTÉMICO EN LAADMINISTRACIÓNFINANCIERA
Sosteníamos en el capítulo 2 que más que una teoría de sistemas habría que
hablar de una concepción sistémica como estrategia para enfocar reformas en la admi-
nistración pública sintetizando los aportes de diversas escuelas que han influido en la
conformación de un marco teórico. Si bien esta concepción podría ser acusada de
"eclecticista", pretende evitar la tendencia al reduccionismo, un vicio metodológico
consistente en aceptar un único criterio como paradigma de una disciplina. Evitar esta
tentación representa aceptar la complejidad de los eventos que intervienen en toda
realidad. Rechaza en definitiva esquemas maniqueos, y se enriquece aceptando la uni-
dad en la diversidad.
De ninguna manera ello debe inducir a pensar que toda reforma no deba susten-
tarse en un marco teórico. Más bien podría señalarse que dicho marco teórico debe
provenir de los aspectos más positivos, recogidos de abundantes antecedentes ínter-
Editorial Osmar D. Buyatti 109

nacionales en la materia, como en la experiencia plasmada durante varias décadas de
vigencia de la ley de contabilidad emanada de la escuela latina. ~s h~ncsto reconoc~r
que muchas de sus críticas no han sido producto de su conc~pcton stno de un med10
ambiente político e institucional desordenado como ha suced1do en la mayor parte de
las realidades latinoamericanas. Precisamente por ello el pensamiento sistémico de la
Ley 24156 receptó diversos conceptos contenidos de la derogada ley de contabilidad.
La correlación de innumerables artículos entre ambas leyes así lo demuestra. Y los
sistemas de contrataciones y de administración de bienes ha podido profundizarsc
durante la reforma con los capítulos no derogados de la ley anterior. Y como veremos-
aplicando la misma vara- muchas de las críticas a la LAFCO, a más de diez años de
aplicación, se motivan en argumentos similares
Fueron en definitiva los propios profesionales que reconocieron que "las dispo-
siciones de la Ley de Contabilidad requerían ser actualizadas, y aun modificadas, en
algunas materias que de hecho podrían trabar el desempeño eficiente de los funciona-
rios públicos encargados de administrar el buen empleo de los recursos públicos...". (X
Simposio de Profesores Universitarios de Contabilidad Pública, Rosario 1992).
7. PRJNClPJOS BÁSICOS DE LA REFORMA FINANCIERA
En el marco de la concepción sistémica pueden distinguirse principios implíci-
tos en el Programa de Reforma, y en la propia Ley de Administración Financiera. Se
cuenta así con las siguientes guías de acción para afrontar múltiples interrogantes que
la realidad plantea en innumerables ocasiones.
7.1. Aplicación Adecuada de las Técnicas de Administración e Información
La administración financiera es una disciplina de aplicación a todo tipo de orga-
nización, sea privada o estatal, siendo irrelevantes las razones de las que pretenden
rechazar de plano su aplicación a la administración pública. Sostiene Azulay que" .. .Jos
objetivos financieros de la administración deberían ser el objetivo principal no sólo para
administradores financieros de empresas privadas sino también en organismos públi-
cos sin fines de lucro. En este tipo de organizaciones se da muchas veces el caso de que
el administrador financiero debe trabajar con ciertas restricciones de política que a
veces no encuentra en las empresas con fines de lucro... Aun así cuando no sea posible
aplicar el objetivo de máxima rentabilidad se pondrá énfasis en la minimización de la
sumatoria del fluir de fondos negativos, minimización de fondos ociosos, etcétera. De
esta manera dado un nivel cualquiera de insumes financieros habrá un mayor producto,
expresado por ejemplo en más y mejores escuelas, hospitales, servicios sanitarios, de
seguridad, etcétera...". .
Las demandas de resultados requiere la utilización de instrumentos aplicables
tanto a las organizaciones privadas, cuyo motor es el lucro, como a aquellas cuyo
.José María Las lleras
110
ESTADO EFICIENTE
objetivo es la prestación de servicios, valorados en función del interés público F
Antho q " 1 , . d 1 . ,xpresa
ny ue ...e propostto e a gunas organizaciones es ganar dinero. Las decisio-
nes ~omadas _po~ sus ~erentes están dirigidas a acrecentar sus beneficios y el éxito es
medt_do en stgmficattvo grado por el monto de utilidades que estas organizaciones
cons_t~uen. Por co_n~raste, otras organizaciones existen principalmente para prestar un
ser~1c10. L_a~ dec1~1ones tomadas por sus administradores están orientadas hacia el
meJOr servtc1o p~s1ble con los recursos disponibles y su éxito está medido principal-
ment~.po_r 1~ c_anttdad de servicio que ellos prestan y por la calidad del servicio presta-
d~···:· . El ultimo párrafo resalta buena parte de las acciones que desarrolla el sector
pubhco.
Como ~onsec~encia de este principio la reforma sustenta el gerenciamiento
com~ _estrateg1a destmada a garantizar la calidad y cuantía en la producción de los
serVICIOS estatales. De m~nera alguna significa desconocer la naturaleza política del
Esta~~- No debe c~nfundtrse: el Estado no tiene clientes sino ciudadanos usuarios de
serv1c1os que habitualmente no son posibles de obtener a un costo accesible en el
mercado. Se preten_de_ eso sí ~~nonizar -más bien supeditar- el uso racional de los
r:~ur~os co~1 los obJet_lv~s ?oltttcos del gobierno. Así no debería dudarse en la aplica-
c~on_ 1rrestncta del pnnc1p10 de la partida doble al sector público, la formulación de
tecmca~ ~e costeo, la utilización de ecuaciones beneficio-costo, las metodologías de
~valuac1on de proye~tos, etc_étera Y aun cuando es demostrable que la totalidad de los
mstrume,nt~s financ1eros ?nvados -~ued~n ser adaptados sin mayores difi<;ultades al
sect,or pubhco pue_de dectrse tambten, sm pecar de vanidosos, que la cuestión es al
reves. El sector pnvado más bien ha adoptado instrumentos originariamente ideados
por ~1 sector públ~co, recordando a Druckcr de que"... el secreto mejor mantenido en la
~~st1ón empre_sana es q~e las pri1~er~~ aplicaciones sistemáticas de la teoría de la ges-
tlon empres~na Ylos pnmeros pnnctpiOS de la administración no tuvieron lugar en las
~~presas pnv?da_s. Se desarrollaron en el sector público... ". La utilización originaria en
~stad~ de ~~cmcas c?mo la au~itoría, el presupuesto, la programación -producto de
1a lt1vcs~1gacwn operat1va- son eJemplos de dicha afirmación. Señalan Micklethwait y
Wooldndge
. que " se descu b nra
· ' que en la mayoría de los casos las estructuras
~;u~losadas ~el sector público se deben, no al hecho de que las ideas resultaron
. pltcables, smo porque fueron aplicadas a medias. El éxito de introducir ideas prove-
~~~nte.s de la gestión ~mpresaria depende en gran medida de que los consultores proce-
"d de manera selectiva. Nada delata mejor al charlatán que la aseveración de que sus
1 eas son de ap r1cac1on
·, umversal...
· Aplicar a ciegas las reglas del sector privado es un
~:~~i~:rror, _p~ro u~ error mayor es ignorarlas ...". La utilización de herramie~tas de
do admtniStrattva en el Estado es de amplio espectro. A modo de ejemplo -adecua-
r a 1entorno-
F la matriz FODA es d e u t"J"d
t 1 a d en su apltcacwn.
· · · La organización estatal
Jene ortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amena7..as. Quién lo duda.
7.2. Valoración del Principio de la Realidad Económica
Es el Estado una organización representativa de los intereses de la comunidad en
Ed·•torial Osmar D. Buyatti lll
 VIS ION SISTEMICA APLICABLE EN Lt\ DOCTRINA FINANCIERA GUBERNAMENTAL
.. d ·1 b. en común y requiere de instrumentos con múltiples implicanciasjurídicas
fu nc!On e 1 d d 1 r .. d
y materiales. El ámbito de la administración financi~r.a ema~ ~ a ap ~~~c1on e un
conjunto de técnicas de naturaleza económica en func10n de objetiVOS poht1co~. Como
señala Tturrioz " ... el estudio de la economía gubernamental, est? ~s de ~a c?rn~nte de
recursos y gastos públicos, analizando en general. asr:ecto~ economtcos•. mslttucwn~/~s
y técnicas de instrumentación y en particular s~ .mc1denc1.a sobre los m veles ~e actiVI-
dad económica, distribución del ingreso y estab1hdad delmvel gene.ra.l de p:~ciOs, COI~S­
tituye el objeto de las finanzas públicas ...". Así planteado -y la admmtstraciO~ finan~t~­
ra es técnica dependiente de las finanzas públicas- es de suyo que la real mamfe~tac10n
de la incidencia económica y financiera sobre la hacienda estadual debe ser med1da c~n
criterio material ( 0 económico), y no meramente juridicista. No significa n~gar del pnn-
cipio de legalidad de los actos de gobierno. Más bien la legisl~ción ~ormahza -com?.ha
ocurrido con la Ley 24.156- dichos principios económicos por 1mpeno del poder pohhco
del que se encuentra revestido el Estado.
La responsabilidad de la gestión estatal es integral, no sól~ en .función del. cum-
plimento de un precepto legal sino también en el mar~o ~e .la elic1en.c1a, la efi~ac~a Y la
economicidad de los actos de gobierno. A partir del pnnc1p10 de real! dad econom1ca, se
comprende el sentido de uno de los aspectos más controvertidos de la Ref?nna en
cuanto a la aplicación del principio del devengado para gast~s ~ rec~rsos ~n. lt.nea con
los principios internacionales generalment~ aceptado~. E.sto ult1mo sm p~rJUICIO de las
dificultades del tratamiento contable de los mgresos pubhcos, como anahzaremos en el
capítulo 19. El artículo 31 de la LAFCO señala que" ... se considera gastado un crédito Y
por Jo tanto ejecutado el presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado defi-
nitivamente al devengarse un gasto ...".
El criterio de imputación del devengado adoptado por la ley es similar al aplicab~e
en cualquier hacienda privada por ser el momento ineludible en que se af~cta su patn-
monio y resultados. Cuando se genera una obligación de liquid~r. por eJemplo a ~n
proveedor una suma de dinero por un servicio efectivamente recibido ~ent:o ~el a~o
fiscal el registro de la transacción se efectuará en relación con su efecttva mctdenc1a
econÓmico-financiera. O sea en función del principio de la realidad económica.
De manera alguna, con la aplicación de este criterio, se diluyen responsa~ili~a­
des previas 0 posteriores a la etapa de registro de naturaleza ~stric~amente econom1ca
como es el devengado. Las responsabilidades legales del func10nano en s~s facultades
de autorizar un gasto la existencia de créditos suficientes, etcétera, es prop1a de la etapa
anterior. Es decir del' compromiso definido en el art. 31 en la ley 24.15 6" ... como e 1
mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de créditos presupuesta-
rios ...". No se niegan las consecuencias jurídicas internas y externas generada~ en las
distintas etapas del proceso del gasto, sino se prioriza, desde el punto de VIS~~ del
principio de realidad económica, la etapa del devengado mostrando su afectacwn al
patrimonio hacenda!.
Con las reformas se ha sustituido el momento del compromiso por el del
devengamiento, al solo efecto de definir el resultado económico-fina~~iero anual. De
manera alguna se vulneran las exigencias de control de las responsabilidades del fun-
.José María Las Heras
112
ESTADO EFICIENTE
cionario en relación, por ejemplo, al cotejo de los saldos de los créditos asignados con
sus atribuciones establecidas legalmente.
Siguiendo el mismo principio en el caso de bienes y servicios contratados en un
ejercicio, pero recibidos después de finalizado, origina obligaciones que deberán
atenderse con los recursos en un ejercicio posterior en que será a su vez exigible al
pago. Y será justo así imputar sus efectos al ejercicio que efectivamente se reciban dado
que incidirá sobre la situación patrimonial de este año. Consecuentemente pierden iden-
tidad a partir de la reforma los residuos pasivos, por el cual se registraban en el año que
se realizaban los compromisos bienes que no se recibían al cierre sino en el ejercicio
anterior. Al igual que en cualquier ente privado no es pertinente registrar obligaciones
que aún no se han contraído ante la falta material en el ingreso de los bienes.
Bajo la filosofia anterior, basada en el registro al momento del compromiso, no se
podía medir la real incidencia económico-financiera de las operaciones en correspon-
dencia con el período fiscal afectado. Se registraban como residuos pasivos, gastos que
no implicaban en rigor deuda al cierre del ejercicio, sino la eventualidad de que lo fueran
en los doce meses posteriores. O tal vez nunca, porque si los bienes no son recibidos,
no se genera la obligación de pago.
Se previlegiaba así un criterio exclusivamente juridicista en función de la respon-
sabilidad del funcionario. En la reforma no se obvia esta responsabilidad. El compromi-
so como momento del gasto continúa vigente. Pero el criterio del devengado obliga al
registro del gasto en función de la integración de la contabilidad presupuestaria con la
patrimonial, un antiguo anhelo de los profesionales en Ciencias Económicas aprobado
por decreto del Poder Ejecutivo Nacional en 1966. Y recomendado en 1983 por la Comi-
sión de Administración Pública del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la
Capital Federal.
¿Podría efectuarse dicha integración en función del momento del compromiso?
No pueden ignorarse los principios que rigen en materia contable - de aplicación a todo
li~o de organización- que recomiendan en función del grado de afectación al patrimo-
nio del ente que la imputación debe efectuarse cuando los bienes efectivamente se
afectan al ejercicio económico respectivo. Compromisos como los considerados duran-
te la vigencia de la Ley de Contabilidad: bienes ordenados a comprar pero no recibidos,
s.ervicios contratados para el próximo ejercicio, etcétera, en la hacienda privada no
tJ.cnen incidencia en dicho ejercicio. Sólo podría expresarse este compromiso -de poten-
Cial ejecución- mediante su registro en cuentas de orden o notas aclaratorias al balan-
ce. Se registra en definitiva cuando el bien recibido o el gasto es incurrido, o sea cuando
se exteriorizan la totalidad de los derechos y obligaciones como culminación efectiva de
la relación bilateral entre contratante y contratista comprometida anteriormente e inde-
P~ndiente del pago posterior. En la legislación anterior no se podía medir la real inciden-
Cia económico-financiera de las operaciones apropiada al período fiscal correspondien-
t~. Se evita así con la reforma la afectación de resultados de otros ejercicios que nada
llene que ver con los que están directamente involucrados.
F.r
.( ltorial Osmar D. Buyatti
113
 VISION SISTEMICA APLICABI r EN LA DOCTRINA FINA.f\C'IF:RA GUB!JRNAMENTAL
El principio de la "realidad económica" y su aplicación a la AFG
UnaAFG integral comprende la totalidad de los recursos financieros y reales de
la organización. Si bien los aspectos vinculados a la administración tributaria no son
abarcados por su especificidad, los efectos globales de la recaudación son considera-
dos por su relevante un impacto. Aun así, es importante la utilización del principio de la
realidad económica como método de interpretación de las leyes tributarias en el campo
de la administración financiera. En verdad, el principio refuerza las normas contables
generalmente aceptadas. El principio permite, en eljuzgamiento de los resultados de las
acciones públicas, apartarse de formalismos cuando la conveniencia y el interés público
así lo requieran. La Corte Suprema de Justicia de la Nación señala en un fallo que toda
ley sancionada por el cuerpo legislativo " ... no debe ser interpretada sólo históricamen-
te, sino contemplando las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad ... ". Con
Ley 24.156 se ha adecuado el criterio de la ejecución del gasto con el principio del
devengado. El cual el principio de la realidad económica, recepta nonnativamcnte la
efectiva incidencia del gasto en el ejercicio en que se reciben bienes y servicios.
A modo de ejemplo los regímenes de contrataciones y administración de bienes
continuaron vigentes al momento de la sanción de la LAFCO produciendo cotidianamente
conflictos entre la aplicación formal de la norma y las necesidades operativas de la
organización. Posteriormente se sanciona nuevas normativas para ambos sistemas con
la finalidad de desburocratizar los procedimientos existentes para garantizar la
economicidad, la eficiencia y la oportunidad en el suministro, resguardo y mantenimien-
to de los insumos reales de la organización pública.
7.3. Sujeción lrrestricta al Objetivo de Equilibrio de las Cuentas Públicas
En general las cuentas fiscales en Latinoamérica han sido expuestas reiterada-
mente en forma anárquica y desordenada con múltiples mecanismos espurios para fi-
nanciar el gasto sin recursos genuinos. El sector público actuó como una sumatoria de
"islas" manejadas independientemente. La coordinación de las politicas financieras
suele ser una ilusión y su control una utopía.
El Estado dejó de ser creíble para la comunidad nacional e internacional como lo
muestran los índices de riesgo país. Esta descomposición llevó a que el sector público
para que fuera confiable debiera "auto limitarse" mediante severas medidas de conten-
ción y control del gasto. En Argentina la Ley de Convertibilidad 23.928 actuó como una
"prueba ácida" de la política monetaria, como un símil a la vuelta de un patrón externo.
Se sustituyó el oro por el dólar, modo de reserva vigente hasta la crisis internacional de
los ai'ios treinta. La base monetaria durante la convertibilidad estaba respaldada en su
totalidad en dólares (buena parte depositados en el Tesoro de EEUU), en divisas de libre
disponibilidad y una proporción de títulos de la deuda pública externa. Pero si no existe
una conducta financiera racional, y una política económica de genuino crecimiento,
medidas como las adoptadas suelen ser placebos por un tiempo como lo prueba el
default argentino de fines del año 200 l.
114 .Jos~ María Las lleras
ESTADO EPICJENTE
Pero aun con la consecu~ncia ~egativas de la convertibilidad no nos puede
llevar a denostar la bondad de Ciertos mstrumentos financieros. Estos no pueden
· d · t:: ser
i~;o1og1za os~~ a 1avor ~~.en contra, sino analizados como herramientas para la aplica-
•
cwn de determ~nadas pohtJcas. La reforma económica argentina cortó de raíz a partir de
1990 con una Importante masa de gastos que bajo la denominación de cuasi fiscales
financia~os ~on el "impue~to inflacionario", quedaban marginados del presupuesto;
de la au~1~on~ .de los o.rg~msmos de control. Además en cumplimiento de Jos objetivos
de e~tab1h~acwn economico.-fi~anciera la Ley 24.144 (Carta Orgánica del BCRA) esta-
bleciÓ ~os Importantes restriCCIOnes. Por un lado la prohibición de financiar a la banca
comercial Y por otra parte la prohibición en financiar el déficit estatal.
La Ley d: A~inistración Financiera 24156 pretendía consolidar los objetivos de
la reforma econom1ca con algunas reglas de oro:
,.t' Su aplicación a la totalidad del sector público (art. 1 y 8).
,.t' El mo~to total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser
supenor al monto de los recursos reca udados durante el año (art. 34).
,.t' Requerimientos estrictos de programación presupuestaria, física y financiera en
los términos del art. 34. '
,.t' Exigencia de que, producido el devengamiento, la orden de pago se emita en el
plazo perentorio .de tres días. Ocurrido esto, por el artículo 42, que para toda
orden. de pago, SI pretende abonarse con posterioridad al cierre del ejercicio,
deber~ efectuarse con cargo a disponibilidades al cierre. El principio de liquidez
financiera es exigido como norma legal.
pr~hibición del artí~ulo 56 de realizar operaciones de crédito público para
,.t' La
financiar gastos operativos.
Dichas normas restrictivas no existían estrictamente en la Ley de Contabilidad
La ~AFCO es un inst~mento permanente que de aplicarse acompaña cualquier polític~
de ajuste de ordenamiento fiscal independientemente de la voluntad del funcionario de
tum~. E.l principio de discrecionalidad de los actos de los funcionarios es severamente
restr~ng1do por la ley evitando los abusos exigiendo el respeto a reglas objetivas como
las c~tadas. Es obvio que en el caso argentino dichas reglas no se respetaron cuando no
elud1das me d"tan te ataJOS
· o gahmattas,
· · dibujos en el argot financiero. '
. . De todas ellas la segunda regla citada permite construir una arquitectura finan-
Ciera Siend d. . l"d d . .
o con ICIOna 1 a pnncipal para el cumplimiento de las restantes La suieción
del comp · 1 d • · ~
.. romiso a monto e 1os recursos efecttvos no debe confundirse con la aplica-
cton d 1 · · · d 1
. e pnncipiO e devengado, momento del registro contable en que se considera
eJecutado un gasto A · 1 fi · ·
. • · SJ a re orma considera al sistema de tesorería con una competen-
Cia mas a !' 1 d .
f1 . mp taque a e un mero gestor de fondos. Se convierte en administrador del
,liJO de re~ursos Y gastos, justificando la necesidad de una programación de la tesore-
~~.a. como eJe de ~a a~l icación del principio de caja. El principio de caja no debe confun-
Irs~ ~on la aphcac1ón del principio de devengado. El "principio del devengado" es
requisito apropiado -basado en normas técnicas generalmente aceptadas- para la inte-
Editorial Osmur D. BII)'Ufli
115
 VI SI O~ SISTEMICA APLICABLE EN LA POCTRINA FINANCIERA GUBERJ'\AMENTAL
gración de la ejecución presupuestaria con la contabilidad patrimonial. El"principio de
caja" es el requisito para el compromiso de decisiones financieras, que garantiza objeti-
vamente la estabilidad en el manejo de las cuentas fiscales por sobre conductas
voluntaristas de los funcionarios.
La ley pretende cerrar el círculo financiero manteniendo un permanente equili-
brio entre gastos ejecutados e ingresos recaudados. La institución de los residuos
pasivos pierde así sustancia, no sólo desde un punto de vista contable -como expre-
sión de las incidencias patrimoniales- sino también desde el punto de vista de la ges-
tión financiera al evitar compromisos de pagos cuando no se cuenta con liquidez sufi-
ciente. Como vimos su eliminación ni vulnera el principio de separación de los ejercicios
ni degrada el rigorismo financiero en la ejecución de los gastos públicos.
7.4. Enfoque Sistémico
El pensamiento sistémico u holístico desplaza tradicionales criterios basados en
una concepción atomizada o fragmentada de la administración considerando no sólo la
totalidad de las partes de un problema sino también sus distintas interrelaciones. Nume-
rosos autores e instituciones señalan el valor en la aplicación del enfoque sistémico. La
AID, mediante el SIMAFALafirma la importancia de la aplicación sistémica en el campo
de la administración estadual. Autores como Scott y Mitchel ("Sociología de la Organi-
zación"), Jiménez Nieto, Wilburg Jiménez, Carrillo Castro, Pérez Caj io, Churchman, Pozo
Navarro ("La Dirección de Sistemas") brindan sus aportes desde un enfoque sistémico.
Asi como pensadores al estilo de Edgar Morin y Mario Bunge. El libro "Quinta Discipli-
na" de Peter Senge se ha convertido en unos de los textos más divulgados en el campo
de la organización basado en una valorización del enfoque sistémico.
Son evidentes las limitaciones cuando se analizan los problemas desde una
visión unilateral. Por tal razón, tratar de explicar el funcionamiento del Estado desde una
perspectiva meramente legal, basada en la mera medición de las responsabilidades for·
males de los funcionarios, constituye un error de método. Debe tenerse siempre presen-
te que todo evento financiero esta afectado por su inserción dentro de un sistema
superior, como es la administración estadual, en un pluri facético conjunto político, ceo·
nómico, social, administrativo y muy olvidado: su contexto cultural.
La concepción sistémica considera la problemática financiera como un todo.
Incluye no sólo los sistemas institucionales, como ámbito de aplicación de la ley a la
totalidad del sector público (art. 1 y 8), sino también a la generalidad de los sistemas
adjetivos allegislarse en el título III el sistema de crédito público. La ley llena un vacío
importante registrado en la legislación anterior. El nivel que alcanzó el endeudamiento
público producido en la década de los '70, y los primeros años de los '80, impacto
severamente no sólo en las finanzas estatales sino en la economía del país. Si bien
fueron decisiones de política económica las que motivaron tal endeudamiento la a usen·
cia de una legislación adecuada contribuyó a una falta de controles sobre el uso Y
destino del crédito. La ley de contabilidad no era compatible con el grado de complcji·
116
ESTADO EFICIENTE
dad y desarrollo que alcanzaron las finan7as nacwnales e internacionales, así como la
carencia de información oportuna y confiable sobre la magmtud de los compromisos
que se estaban asumiendo. Aun así con la inclusión expresa del sistema de crédito
público no se evitó el pavoroso crecimiento de la deuda externa en la década de los
noventa. Las normas pueden ser muy buenas- y la LAFCO fue un avance en ello- pero
la administración debe estar dispuestas a cumplirlas y los organismos de control a
controlarlas. Ambas obligaciones fracasaron en Argentina pero su incorporación al
SIDIF permitió, por lo menos, conocer certeramente el nivel de endeudamiento. Informa-
ción que no era posible saber previo a la aplicación de la reforma.
Otros ejemplos muestran la conveniencia de la concepción sistémica: el presu-
puesto como instrumento de programación física y financiera con sus pertinentes de-
mandas de control; la tesorería no como mera unidad de caja pagadora sino en su
relación con la política monetaria y cambiaria; la contabilidad como instrumento de
información confiable y oportuna.
7.5. Control Integral de los Actos de Gobierno'
La Ley de Contabilidad y el Tribunal de Cuentas, en su concepción limitada de
administración financiera, actuaron por exclusión dejando diversas actividades sin re-
gistrar ni controlar. No consideraban a la administración estatal en su totalidad; ni las
interrelaciones e intervinculaciones entre sus partes componentes. El diseño de las
funciones administrativo-financieras fueron parciales al sustentarse en principios mera-
mente jurídicos, como inconducentes sus acciones ante la ausencia en el uso de técni-
cas adecuadas.
Bajo el preconcepto de que el control externo posterior sólo serviría para com-
probar que se transgredió la ley, y no para impedirla, se implantó la intervención previa
ejercida por el Tribunal de Cuentas de la Nación. Se pensaba que se impediría así la
violación de la ley antes de concretarse el proceso del gasto. Al amparo de este argu-
mento, exclusivamente basado en un control de legalidad, se desarrolló una frondosa
como inefectiva- variedad de mecanismos de controles previos a través del Tribunal de
Cuentas.
Tanto el control previo externo, como el examen de las cuentas rendidas, fueron
exclusivamente de legalidad, desmeritando la importancia en medir resultados de cuya
evaluación surgen también con claridad manejos incorrectos derivados de las formas
más sofisticadas y graves de corrupción. El neologismo responDabilidad entendida
según Gorostiaga como" ... un campo especifico de responsabilidad, la que tiene un
funcionario público ante sus superiores y ante los ciudadanos, de responder por la
honestidad, legalidad y calidad de su gestión ... " explica las falencias de contar con un
SIStema integral de control.
1
Ver Estado Eficaz 2° Edición. Editorial Osmar D. Buyatti. 2005.
Editorial Osmar D. Buyatti 117
 VIS ION SISTpMJCA APLICABLE EN LA DOCTRINA FINANCIERA GURERNAMENTAL
¿Se controló durante la vigencia de la LC por lo menos la legalidad de los actos de
gobierno? Es cierto que se previno, aunque sólo en cierta medida, la sustracción de
fondos y el robo de bienes por parte de funcionarios de mediana o menor jerarquía, pero
no se tuvieron en cuenta las atípicas formas en que el delito de corrupción se manifes-
taba desde hacía varias décadas. La legalidad debe de exigirse como condición necesa-
ria, pero de manera alguna es suficiente para el control las acciones de los funcionarios .
El solo cumplimiento de los requisitos formales no permite inferir un manejo adecuado
de los recursos públicos y el cumplimiento del mandato que otorga la sociedad. El
control -fehacientemente demostrable- fue totalmente inefectivo en relación con el
patético origen de la deuda pública. En otro orden los denominados "gastos pendientes
de imputación", significaban reconocer las falencias en los controles ante la ausencia
de partidas presupuestarias suficientes.
Contra imperio del principio que se pretendía defender, el organismo de control
externo perdió autonomía garantizando la impunidad jurídica de los funcionarios prote-
gidos, bajo el justificativo de la aprobación previa por parte del Tribunal de Cuentas.
Sólo si el administrador público es autónomo, con poder real para gcrenciar sin la intro-
misión indebida del organismo de control externo, puede definirse y medirse con preci-
sión su responsabilidad. Si un gerente tuviese que pedir permiso en todos los casos a
quien lo vigila para hacer una multitud de actos de menor importancia quien debería
responder por la gestión seria el vigilante y no el funcionario tutelado. Las responsabi-
lidades del funcionario, están regladas en un presupuesto como plan de acción y las
normativas de los sistemas de administración financiera.
El gasto público se "gastó" pero no se gestionó. No se generó un sistema de
decisiones con plena asunción de riesgos y responsabilidades para quienes toman
resoluciones. Licciardo señala acertadamente que"... el control en la hacienda pública
es una función de esencia y raíz política, es decir hace al cumplimiento de la voluntad del
Estado que es bastante más que verificar que las cuentas estén bien registradas...". No
debería olvidarse que es precisamente naturaleza de la refonna subordina las herramien-
tas técnicas a las decisiones políticas. Las cuentas deben estar previamente bien regis-
tradas para permitir el control. Esto no sucedió durante la vigencia de la ley de contabi-
lidad. Registró mal y controló peor. Con la reforn1a por lo menos se registra bien aunque
los controles siguen siendo deplorables y la corrupción aumenta.
Sistemas de control en las leyes de contabilidad y de AFG
¿En qué difieren los controles de la nueva legislación con relación a la anterior
Ley de Contabilidad? ¿Son mejores o peores? Veamos las diferencias más importantes.
-Con relación a su alcance, se procura que no sólo sean formales o legales sino
que se extienda al control de gestión o de desempeño. Ya no se trata de que se gaste
sólo de "acuerdo a la ley", sino que además sea eficiente (o sea más productivo), eficaz
(que satisfaga una necesidad pública prioritaria), económico (al menor costo posible) Y
oportuno (de acuerdo a demandas tempero-espaciales) enmarcadas bajo una programa-
ción por objetivos y resultados con medición de costos.
118 José Maria Las Hcrus
ESTADO EFICIENTE
- Con relación a su momento, el control previo no se considera una enttdad
sacrosanta, aunque no se niega su existencia como mecanismo de auditoría interna. En
lo externo la auditoría posterior no significa menos control sino mejor control, sistema-
tizado -como un todo- con el propio control interno. Aun siendo expost no debe con-
fundírselo como inoportuno. Se idearon miles de instrumentos de controles previos que
no sólo no detuvieron la corrupción sino que prohijaron una generalizada inoperancia.
La participación del organismo de control externo en el control previo, significaría que
todas las actuaciones de la administración deberían ser autorizadas por la propia AGN.
El control previo externo que no esta prohibido, podría ejercerse discrecionalmente en
aquellas actuaciones de significativa importancia. De todas maneras no debería compar-
tir la responsabilidad en los resultados obtenidos y el Congreso -del cual depende la
AGN- garantizar que no pierda su autonomía para llevar a cabo la labor fiscalizadora,
circunstancia que no sucedía con el Tribunal de Cuentas durante la vigencia de la Ley de
Contabilidad, de hecho era un apéndice del Poder Ejecutivo.
-Con relación a su institucionalización, debería tenerse en cuenta la incompati-
bilidad del control internos quién lo ejerce tiene además, a cargo las registraciones. En
el ámbito del poder administrador (PEN) con la institucionalización del control directo y
superior a nivel de la SIGEN se sustrae de esa función a la CGN responsable en adelante
sólo de registrar. La responsabilidad genérica de control corresponde a la totalidad de
los niveles de la administración no sólo por necesidad de gestión sino por exigencias
legales. La CGN no deja de controlar en un sentido amplio y sigue teniendo como
atribución fiscalizadora analizar la presentación fonnal de la documentación y de los
registros. Ya en el ámbito de los poderes republicanos el Poder Legislativo no sólo
"dicta leyes" sino que también fiscaliza los actos de gobierno, surgiendo la convenien-
cia de dotarlo de instrumentos con base técnico-científica que facilite el buen accionar
político de los representantes del pueblo. La Auditoría General de la Nación de confor-
mación colegiada según la Ley 24.1 56, fue elevada con rango Constitucional por la
Reforma de 1994. Originalmente el proyecto del PEN preveía su conducción unipersonal.
El art. 85 de la CN establece que en su integración participen profesionales con probada
aptitud técnico-profesional, con representación de la composició'n política de la Cámara
según las distintas fuerzas partidarias, y presidida por un representante del bloque de
oposición de mayor representación. El concepto de que los "intereses contrapuestos"
se controlan recíprocamente fue el fundamento de este modelo inédito de integración
bajo el precepto que permitiría un mejor ejercicio del control desde el punto de vista
político sobre una base técnicamente fundada.
En cuanto al denominado juicio de responsabilidad la ley determina con mayor
severidad el marco de responsabilidades del funcionario. Será el peso de la Justicia
como poder independiente quien juzgará en definitiva la conducta dolosa o fraudulenta
de los actos de los funcionarios estatales basado en principios liminares de división de
PO?eres_de todo sistema republicano. No ha sido casual en tal sentido en la Ley 24.156
atnb~ir al Poder Judicial la competencia de los juicios que pudieran corresponder a un
func1onario por la responsabilidad legal en su gestión.
E:d'llorial Osmar D. Duyatti 119
 \ISION SISTEMICA APLICABLE EN LA DOCTRINA FINANCIERA GUBt::RI'AMEl'\ IAL
Con esta medida se terminó con una aberración jurídica: el Tribunal de Cuentas
realizaba el control previo, el control posterior, el juicio de responsabilidad y por último,
podía condenar al propio funcionario, con lo cual se calculaba la garantía constitucional
del derecho al juicio.
Las amplias competencias de la SIGEN El DR 1344/07 abre un polémico frente
doctrinario en cuanto al reglamentar el artículo 98 establece como competencia de la
SIGEN fiscalizar a la totalidad del al remitirse al artículo 8 °. Este articulo abarca- por el
nuevo DR- como parte de la Administración Central a los tres poderes el Estado, al
Ministerio Publico- un órgano extra poder en el ordenamiento institucional nacional y
con carácter de organismo descentralizado a las Universidades Nacionales. Esta defini-
ción es correcta en cuanto a principios de unidad y universalidad financiera claramente
definido en el mencionado articulo 8° de la LAFCO con la modificación por ley 25827.
Pero desde el punto de vista operativo va de bruces con los principios de independen-
cia de los tres poderes del Estado. Y en la medida que este vigente el artículo 96° de la ley
24156 en cuanto define a la SI GEN como «órgano de control interno del PEN» se está
claramente ampliando sus incumbencias. Aun cuando por vía del Congreso se impulsa-
ra la reforma del artículo 96" interpretaciones jurídicas sostendrían su inconstituciona-
lidad en cuanto a Jos atributos de uno y otros poderes del Estado.
Existen abundantes antecedentes internacionales demostrativos de la tendencia
en aplicar sistemas integrales de control como los empleados en Argentina. En muchos
países tienen jerarquía constitucional. La teoría del control, sustentada en la Ley 24156
y en !á rcfonna a la Constitución Nacional, es de aplicación universal en países de
diferentes estados de desarrollo económico. Ya sean herederos de la denominada Es-
cuela Latina -receptores de la teoría juridicista- como de la Escuela Anglosajona en
materia de control. Bolivia, Brasil, Canadá, Costa Rica, Chile, Ecuador, España, EE.UU.,
Francia, Guatemala, 1Ion duras, México, Gran Bretaña, Alemania, Suecia, Venezuela, et-
cétera, son algunos de los ejemplos que pueden citarse.
El estudio de la legislación comparada es la más firme aseveración del cam ino
correcto iniciado por la refonna, concordante con principios modernos del control. El
sistema de control anterior a la reforma era absolutamente ineficiente. El actual sistema
tampoco demuestra buenos resultados. Han concurrido diversas circunstancias, pero
fundamentalmente un entorno institucional inadecuado con una fuerte anemia por parte
los funcionarios responsables, de una justicia lenta y de cierta pennisibilidad social. Se
necesita aprovechando ambas experiencias generando un nuevo sistema de control
como señalamos en ESTADO EFICAZ. Control de resultados en el sector público.
Ediciones Buyalli 2005.
8. ESTRATEGIAS PARAELDESARROLLO DE REFORMAS EN ADMINJSTRA-
CIÓN FINANCIERA
Un debate habitual en toda Retorma que se pretende encarar es si se realiza por
120 José Maria Las lleras
ES lADO EFICIENTE
artes 0 se afronta globalmente. Es decir se si parte de un enfoque especifico o integral.
~eóricamente pareciera que la segunda opción es la más correcta. Pero muchas veces
Jos cambios en los paradigmas culturales o la escasez de recursos -entre ellos recursos
humanos calificados- hacen dificil una reforma a pleno desde el inicio. No hay peor
ejemplo de una reforma si ésta fracasa ante los defensores del statu quo. Es cierto que
los diferentes elementos de la administración financiera están estrechamente relaciona-
dos. Tratarlos aisladamente puede ser un error fatal. El consejo recomendable es el
gradualismo mostrando resultados exitosos inmediatos proclives a generar un clima de
optimismo en el resto de la organización. Claro está que los principios de la reforma
deben ser únicos de manera que permita integrar bajo una misma filosofia, la totalidad de
los sistemas a medida que se avanza en el proyecto evitando que el resto de los sistemas
sean tratados autónomamente. Por ejemplo prever una integración automática de los
clasificadores contables y presupuestarios aunque los sistemas de ejecuten en tiempos
distintos. Como señala Premchand la opción no debe ser de naturaleza ideológica sino
más bien pragmática, y tiene que ser respondida en referencia a la situación específica
de 1111 país.
También se dice que la administración linanciera en parte de la administración
general. La pregunta es si se realiza por separado o se espera una reforma integral del
sector público. La respuesta teórica pareciera ser similar a la pregunta anterior. Pero
nuevamente el pragmatismo aconseja que hay que realizar la refonna financiera inde-
pendientemente si se realiza la reforma general. Pero debe conocerse la filosofia de esta
última para no lograr resultados antagónicos. Más bien si ella tiene éxito puede actuar
como catalizador para de cambios mayores.
Es requisito básico para emprender cualquier estrategia de reformas -gradual istas
o integrales-la estabilidad de las políticas públicas por sobre los cambios de gobierno.
Los vaivenes en la estabilidad de los funcionarios en las realidades latinoamericanas
sue len tirar por la borda iniciativas de refonnas en marcha " ... porque los que otros han
hecho no sirve ... ". En todos los casos la excelencia de la administración debe ser una
politica de Estado y no de los gobiernos de turno.
9. BALANCEDE LA REFORMA ARGENTINA
Se debe evitar la tendencia a contraponer conceptos modernos en detrimento de
criterios tradicionales. La ciencia, la doctrina, la técnica evolucionan construyendo el saber
basado en los cimientos de experiencias anteriores. Un proceso de reforma moderniza las
estructura adaptándolas a un nuevo medio ambiente, pero recepta principios y criterios
hartamente experimentados. Sirva como ejemplo la aplicación de la partida doble con siglos
de viger¡cia en el sector privado y aún denostada en el sector público. La Provincia de
Buenos Aires contemplaba ya en la ley de contabilidad en 1885 su aplicación.
Así reflexionando sobre las causas del deterioro de la administración financiera
en Argentina, no debería rechazarse de plano la reforma emprendida. Ha demostrado
Editorial Osmar D. Buyatti 121
VIS ION SISTEMIC' A APLICABLE EN LA DOCTRINA FINANCIERA GUBERNAMENTAL
fallas pero no puede caerse en el silogismo de volver a las normas .d.e la ley de contabi-
lidad. La reforma pretende subsanar falencias de la Ley de Contab1hdad con sus conse-
cuencias prácticas en su aplicación. Pero además contempla nuevas disposiciones en
materia de crédito público, tesorería, presupuesto y del sistema contable. Pueden ser
consultados en los documentos "Programa de Reforma de la Administración Financiera
Gubernamental (año l992)"y "Resultados de la reforma de la administración financiera"
(año 1998) de la Secretaría de Hacienda de la Nación.
La ley 24156 no es ni perfecta ni infalible. Sus mayores falencias lo so1.1 en.materia
de sistemas de control pero lamentablemente su elevación a jerarquía conStitUCIOnal en
1994 dificulta su modilicación. La experiencia acumulada deberá servir para mejorarla.
Desde una visión sistémica son mas cosas las que unen que las que separan a ambas
corrientes. Un registro formal permite comprobar que en mas de un setenta por ciento el
articulado de la ley 24156 rescata similares contenidos que los de la ley de contabilidad.
Como el conocimiento es un proceso acumulativo tanto la experiencia como una actitud
científica generosa servirá de aporte para mejorar el debate instalado. Será esta la mejor
contribución de los especialistas al proceso de modemizaciórrdel Estado y al desarrollo
económico-social del pais. Los avances tecnológicos requieren, por sobre inconducentes
disputas semánticas entre «administración financiera gubemamenta~» versus «cont~?i­
lidad pública», respuestas positivas a las demandas ciudadanas. Un mtento de concilia-
ción entre defensores y detractores se impone.
En nuestro trabajo «Contabilidad Pública versus Administración Financiera
Gubernamental. ¿Un intento de conciliación?» publicado en la Revista «Documentos Y
aportes en administración publica y gestión estatal» de la Universidad Nacional del
Litoral (Año 6. Número 7. Año 2006) nos referimos a dicha polémica.
Lectura de Interés
Repensar el rol del Estado en el nuevo siglo entrevista a José María Las Hcras. (La
Gaceta del Consejo Profesional en Ciencias Economicas de Córdoba. Junio del2006).
La Gaceta -¿Cuál es el rol que debe cumplir el Estado en esta era signada por
la globalización?
Lic. Las Hcras -Es mentira que los Estados nacionales pierden inexorablemente
su importancia con la globalización. Sucedió en Argentina, porque se quis~. No es la
experiencia del G8, ni de Chile y Brasil, ni de Australia y Nueva Zelanda, m de vanos
países ex comunistas. Todos ellos alientan al mercado si desmerecer el rol del Estad~.
Hasta diría que hay, aunque débil, una convergencia desde ambos extremos idcológt-
cos. Ex comunistas, como China y Vietnam, pasan de un socialismo de medios hacia un
socialismo de resultados. Y los capitalistas, de una economía de mercado hacia una
economía con mercado, con excepción de los Estados Unidos. Pero aun este país, con
todo su poderío corporativo, tiene un Estado fuerte y una sólida sociedad ~ivil. En
ciertos casos, han reducido su ámbito de competencia como Estados emprcsanos, pero
José María Las Heras
122
ESTADO EFICIENTE
se han fortalecido sus responsabilidades en la provisión de bienes púbhcos sociales _
c~m? la salud Y la educac1ón- y en las funciones de regulac1ón y prestac 1ón de servi-
ct~s mdelcgables como la seguridad y !ajusticia. El equilibrio, siempre es lo aconsejable
e\ ¡tan do caer en extremos ante la globalización. '
LG En países como Argentina, ¿ha quedado desactualizado el modelo de
Estado neo/ibera/?
. L!-1 ·M~chos declamaron el nuevo modelo, pero poco lo practicaron. Salvo Ar-
gentma, tcono hberal del FMI. Y nos fue mal. ¿Fue algo nuevo el neo liberalismo? Pocos
~udan de se trató del regreso del capitalismo más deshumanizado. El pensador italiano
hbcral Benedetto Crocce definió en 1948 a ello como /iberismo: cuando se subordina la
sociedad en favor de los monopolios y del poder financiero. El fracaso deliiberismo
quedó d~mo~trado con las d~s grandes guerras mundiales. Pero volvió, y no por meri-
tos pr~p10s, ~mo por errores aJenos. Hagamos memoria. A partir de los años '30, hubo en
~~énca ~atma una exagerada interpretación del pensamiento keynesiano. La exaccrba-
CIOn es~llsta e?~ regulaciones que abortaban cualquier iniciativa privada y un suicida
autarqmsmo htc1e~on el «caldo gordo» al proyecto de la distribución del poder del
~onse~so de Washmgton, a ~nes de los '80. No hay que caer en la trampa de confundir
hberahsmo con eficiencia. Esta es ante todo un concepto moral. ·Acaso Ja Biblia no
señala en el génesis «Comerás el pan con el sudor de la frente»? ~ebemos actuar con
racionalid~d económica recordando el paradigma de la escasez. Ello obliga a ser efícien-
t~, cualqu~:ra sea la forma como se piensa, no solo por parte de las empresas privadas,
smo tamb1en del Estado.
LG -¿Cuáles son las áreas de acción de las que no debe desentenderse el Estado
en este contexto?
L:-1 - Lo contr~rio de lo ~al.o (me refiero a la experiencia de los noventa), no es lo
bueno. No es aconsejable repetir hnealmente el modelo existente hasta los '80. Se debe
b~lscar una conciliación entre diversas fórmulas de pensamiento económico, como su-
~:c~e ~-amuelson. Y del pcnsamient? keynesia1~0, rescatando un renovado rol en la parti-
p~cw~ del Estado, mas allá del c1clo depres1vo. Y aún recurriendo a pensadores hoy
casi olvtdados, como List, numen de un capitalismo nacionalista e industrialista con
~oyo d.el Estado, p~opendiend? a la formación de una burguesía, como ocurrió en
e ema~¡a desde med1ados ~el Stglo XIX. Y recordemos a Pellcgrini, y su posición en
onsohdar u~ desarrollo nacwnal basado en la industria. El Estado no debe ser un elefan-
~:~u~~todo p1sotea Ycoa~ta cualquier iniciativa. Ni tampoco un mosquito con poder solo
. nar a los desproteg1dos. Parafraseando un cuento de Kafka, pienso en un Estado
«gatlcordero», mitad gato, es decir flexible y con fuerza para arañar a quienes nos respe-
ten .las reglas deJ·uego • Y 1111'tad COrdCrO, 10 SU fiICientementc
· generOSO para que Sin pater-
na l1smos ayude a ayu darse a 1os c1u · dadanos cuando lo necesiten y en el marco de
respeto a una cultura del trabajo.
Un policía astuto
LG - En Argentina pareciera que el Estado en los últimos tres años ha recuperado
Er
' •torial Osmnr D. Buyt1tti
123
 VISION SISTEMICA APLICABU~ EN LA DOCTRINA FINANCIERA GUBERNAMEJ\TA!.._

espacios que había perdido en la década anterior ¿Le parece que dicho proceso continua-
rá en la misma línea?
LH --Después del fracaso del modelo liberista incoado desde Martínez de Hoz y
hasta la caída de Cavallo, el Estado recuperó el manejo de ciertas variables económicas,
como la paridad cambiaría y la emisión monetaria. En esto se volvió a Keynes, sin caer en
los excesos de sus seguidores. La respuesta lleva a mencionar a Douglas North, resaltan-
do el valor de las instituciones como requisito para el desarrollo: es decir, la importancia
de la seguridad jurídica y políticas de Estado permanente. Después de la crisis de fines de
2001, las instituciones son han debilitado aún más en Argentina. En los hechos, la inter-
vención del Estado nacional no ha sido tanta, aunque hay mucha confusión más por los
dichos que por los hechos. Ello genera incertidumbre en los mercados, aunque las empre-
sas privatizadas siguen apostando a seguir siéndolo. Prueba de ello es que muchas han
retirado sus demandas ante el Ciadi. Alejados del temor a la hiperinflación y arreglado el
problema de la deuda externa, es hora de llegar a decisiones sustentables de largo plazo.
Es necesaria una institucionalización en las políticas gubernamentales, zafando de la
siempre eterna emergencia. Se necesitan inversiones en la economía real. Y para ello, el
Estado, además de ser prestador de servicios básicos, debe garantizar reglas de juegos,
SECCIÓN
facilitar la competitividad y evitar abusos de las empresas de servicios públicos privati-
zados. Necesitamos que el Estado ejerza su poder de policía. Pero no la de un policía
permisivo ni tampoco «meterete» en todo. Debe ser un vigilante astuto en aquellas áreas
que puedan desarrollar mejor la libre iniciativa del mercado y de las instituciones econó-
2
micas de la sociedad civil. El Estado debe aplicar el principio de subsidiaricdad, como
regla recomendable. Y si el Estado mantiene áreas empresarias, deberá justificarlo debi-
damente y con conducciones profesionalizadas que se comprometan, mediante contra-
tos de resultados, a evitar déficit de gestión con un seguimiento pennanente por parte de
las instituciones de la sociedad civil
LG -¿Cómo recuperar eficiencia en el Estado, después de años de una modalidad
de funcionamiento signada por la burocracia?
LI-1 - Burocracia en Argentina es mala palabra. Ser funcionario en otros países es
un honor. Aquí es un horror. Debemos contar con una burocracia eficiente y eficaz.
apuntalando la carrera administrativa con ingreso y promoción por concurso público.
una universidad que contribuya a modernizar el sector público y un sistema de meritocra-
cia basado en resultados. Respetar la ley de responsabilidad fiscal dirá en cuánto somos
o no responsable. Y como broche de cierre, hay que avanzar hacia la apertura de la
información al ciudadano.

124 José María Las Heras