Johanna López

Segundo Ensayo

2. PRINCIPIOS, BASES TEÓRICAS- CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL.
 Conceptos y Objetivos de la Ordenación del Territorio
La idea de la ordenación se fundamenta en la posibilidad de pensar y crear el
futuro sobre las base del presente y del pasado -reciente, así como de colocar
cada cosa en su lugar y cada lugar para múltiples cosas; se entiende entonces
que la ordenación del territorio es un proceso planificado y de gestión pública,
que encuentra en el Plan el documento rector de la política y actuación del
Estado en materia de orden socio-territorial. Cfr. Méndez (1 992), (2002)

 Significado y Objeto de la gestión territorial e instrumentos

Instrumentos para la ordenación del territorio y elaboración de los POT

A continuación se destacan instrumentos y metodologías para impulsar acciones

sostenibles los diferentes ámbitos que conciernen el OT, indicados en la sección
de Contexto general y marco conceptual del capítulo: pobreza e igualdad;
asentamientos; medio ambiente y prevención de desastres; propiedad y tenencia
de la tierra; gobernabilidad y participación):

Zonificación Ecológica Económica (ZEE): La ZEE facilita la información técnica y el

marco referencial para promover y orientar las inversiones públicas y privadas. Es
un instrumento para el OT que permite la definición de planes alternativos de uso
de los recursos ecológica, económica y socialmente aceptables, y la asignación
de recursos, incentivos y políticas para promoverlos. Permite la generación de
escenarios potenciales para la planificación del uso de los recursos en áreas
demarcadas o zonas y sus usos potenciales. Tales escenarios son generados
mediante el análisis de los múltiples objetivos de los actores principales en la toma
de decisiones sobre el uso de los recursos y su optimización. Las zonas así
demarcadas en los escenarios pueden ser susceptibles de regulación o legislación
de acuerdo con las políticas de desarrollo locales, regionales y nacionales. La ZEE
se elabora en base a la evaluación de la aptitud de la tierra y a variables
socioeconómicas; se identifican los conflictos de uso de suelo y superposición de
derechos de uso; se analiza el sistema de asentamientos humanos (estructuración
del territorio); y se identifican las áreas de riesgo y vulnerabilidad. Asimismo,
conjuntamente los actores sociales del municipio, determinan las
potencialidades, limitaciones, macro problemas y tendencias territoriales
Planes de uso de suelos: Instrumento de carácter técnico normativo que
determina los usos óptimos del suelo en función de sus limitantes y
potencialidades - Este plan se elabora en función de los resultados logrados en la
zonificación agroecológica y socioeconómica y considera las categorías y
subcategorías de uso de la tierra. Para cada uno de los usos considerados se
formulan recomendaciones generales de manejo. Estas recomendaciones están
orientadas a la utilización sostenible de los recursos naturales, considerando no
sólo la conservación de los suelos con fines productivos, sino también todos los
demás elementos biofísicos (vegetación, biodiversidad, agua, etc.) además de la
seguridad jurídica (declaración de parques, reservas, TCO, etc.) y la necesidad
de respaldar su uso con Planes de Manejo o Programas de Mejoramiento
Tecnológico según sea el caso.
Planes de ocupación del territorio: Instrumento técnico que promueve la
optimización del sistema de asentamientos humanos, la organización de flujos de
personas y el aprovechamiento de los recursos. Asimismo, contribuye al
mejoramiento en la cobertura y el acceso a servicios sociales y a la infraestructura
productiva. Ocupación del territorio: Es el resultado de procesos de
asentamientos humanos y aprovechamiento de los recursos en un territorio que
generan estructuras espaciales, económicas y sociales.
Prevención de los desastres: Entre los mecanismos para ejercer control sobre el
riesgo futuro están, además de los POT, los mapas de riesgo o mapas peligro. Estos
mecanismos deben reforzarse mutuamente de manera permanente, a través por
ejemplo de normativa y métodos que garanticen que en todo proyecto de
inversión se analizan sus implicaciones en términos de riesgo nuevo, y se diseñan lo
método pertinentes para mantener el riesgo en un nivel socialmente aceptado.
Se requiere que el riesgo reciba la misma ponderación que otros aspectos
(género, medio ambiente).
Catastro: Es el término técnico empleado para designar una serie de registros que
muestran la extensión, el valor y la propiedad (u otro fundamento del uso o de la
ocupación) de la tierra. Un catastro es un registro de fincas y de valores de la
tierra y de los propietarios, que originalmente se compilaba con propósitos de
tributación. Sin embargo, en muchos países ya no existe un impuesto sobre la
tierra y en la práctica el catastro tiene otras dos finalidades igualmente
importantes: facilita la descripción precisa y la identificación de determinadas
parcelas y sirve de registro permanente de derechos sobre la tierra. Normalmente
un catastro moderno consiste en una serie de mapas o planos a escala grande
con sus correspondientes registros. Un mapa catastral abarca todas las parcelas
de una determinada zona y no únicamente parcelas aisladas. Puede actuar
como un índice para otros levantamientos de parcelas de tierras que muestren
una información más detallada, o puede ser de una escala suficientemente
grande como para poder obtener del mapa las dimensiones de cada parcela.
Un mapa catastral mostrará los límites de esas parcelas pero puede además
incluir detalles de los recursos que contienen, así como sus estructuras físicas
superficiales o subterráneas, su geología, sus suelos y su vegetación y la forma en
que se utiliza la tierra.
Gobernabilidad y participación ciudadana en los procesos de ordenación del
territorio: Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DTPN) de la División de
Tierras y Aguas (NRL) de la FAO se basa, entre otros, en las experiencias de campo
del Ordenamiento Territorial Participativo y en el manejo concertado de recursos
naturales en América Latina y el Caribe durante la década de los noventa. Entre
las herramientas que propone se encuentran: la delimitación participativa de
tierras; el diagnóstico rural participativo; el consentimiento libre, previo e
informado; o la elaboración de indicadores territoriales. Este tipo de análisis
permite la identificación y evaluación de la competencia por el espacio y los
recursos, así como de los conflictos de interés entre los diferentes actores. En ese
contexto, El Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DTPN). La facilitación
para la gobernanza territorial, propone la figura del facilitador en las
reivindicaciones territoriales de las distintas comunidades en el territorio para
buscar puntos de encuentro razonables entre los gobiernos y los actores locales,
reconocer los derechos territoriales y construir territorios como espacios de
desarrollo y de sostenibilidad ambiental.
 Campo de acción, esencia, alcances y propósitos
Como alcances del Ordenamiento Territorial, Méndez 2005 señala entre otros:
1. La concepción de un desarrollo integral y sostenible y de los objetivos conexos.
2. El conocimiento de los Recursos Naturales y continuidad de su potencial
natural, las áreas protegidas
y los factores potenciales de riesgo.
3. Ocupación y distribución espacial de la población, su estructura y dinámica.
4. Caracterización de Uso de la Tierra y la asignación de usos.
5. Localización de actividades económicas básicas de acuerdo a las
potencialidades y restricciones
físicas naturales, socioculturales y de mercado.
6. Organización del Sistema de Centros poblados, infraestructura de servicios y
sistema transporte.
7. Señalamiento de usos y organización del espacio rural.
8. Adecuación de la estructura institucional, legal técnica de apoyo a la gestión
territorial.
De conformidad con lo establecido en el marco legal y en la base conceptual de
la ordenación del territorio, este proceso se expresa en diversos planes de
ordenación del territorio, cuyas especificidades difieren de acuerdo a la escala
de trabajo, pluralidad geográfica, exigencias de los actores sociales y experticia
del cuerpo técnico - administrativo. A título referencial se indican, de manera
sucinta, el contenido mínimo de los planes nacionales, los planes estadales y los
planes municipales.
El plan de ordenación del territorio de la nación: Su orientación es más política
que técnica; y está asociado con los objetivos nacionales y definición de
políticas, estrategias, planes y programas, criterios y procedimientos para el OT y
la asignación de recursos. Un plan nacional de uso de la tierra puede abarcar: (i)
la política del uso de la tierra -se equilibran las demandas que competen a la
tierra entre diferentes sectores de la producción economía de alimentos, los
cultivos de exportación, el turismo, la protección de la flora y de la fauna, las
comodidades privadas y públicas, las carreteras, la industria-; (ii); (iii) la
coordinación de agencias sectoriales involucradas en el uso de la tierra; y (iv) la
legislación sobre tales temas como la tenencia de la tierra, la autorización de
bosque y los derechos al agua.
El plan de ordenación del territorio del estado o regional: Está asociado con las
funciones de los gobiernos regionales, como formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de OT,
en concordancia con los planes de los gobiernos locales. Se incorporan aspectos
como la definición del uso del suelo, integración territorial, planificación física y
ambiental.
El plan de ordenación del territorio del municipio o local: Se incluyen
consideraciones exclusivas de los gobiernos locales, como normar la zonificación,
el diseño urbano, acondicionamiento territorial e infraestructura, conformación
barrial, y ejecutar sus planes correspondientes. El nivel local, incluye, no sólo
ciudad, municipio, pueblo, aldea, o un pequeño grupo de ellos, sino también
núcleos agrarios (como en México, porque tienen facultades legales para
administrar sus tierras y recursos naturales), o tierras comunales (dentro de
municipios) o áreas protegidas (que pueden ser dentro de un municipio o abarcar
varios); o comunidades que tengan facultades legales para administrar sus tierras
y recursos naturales.

3. CONTENIDO Y PROCESO METODOLÓGICO DE LA PLANIFICACIÓN DEL

ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

 Características generales. Contenido de los planes de ordenación del

Territorio. Niveles de desagregación.

 Componentes del Plan. Fases.

El término “territorio” en el planeamiento territorial no se refiere necesariamente a

los distritos administrativos sino también a las áreas de la tierra que existen entre los
niveles nacionales, regionales y locales. La unidad local de planificación podría
ser el pueblo, un grupo de pueblos, un área protegida, un conjunto de tierras
comunales, un territorio indígena o una pequeña cuenca hidrográfica. La
experiencia y el conocimiento de los usuarios de la tierra y del personal técnico
local se movilizan para identificar las prioridades del desarrollo y trazar e
implementar los planes.

El planeamiento territorial requiere de instrumentos: legales, administrativos, de

inversión, incentivos, etc. Las etapas más importantes del proceso del Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) son:

1. Etapa preparatoria

2. Etapa de diagnóstico integral del territorio y del entorno

3. Etapa de pronóstico territorial

4. Etapa de formulación

5. Etapa de implementación

6. Fase de monitoreo, evaluación y actualización del POT

El Ordenamiento Territorial según Angel Massirri (massiri, 1993) Es una política

integral del estado, concebida a largo plazo (20 – 30 años), para intervenir y
modificar la organización espacial del territorio, orientar previsoramente su
ocupación y armonizar u optimizar su aprovechamiento, teniendo en cuenta las
potencialidades y limitaciones del medio biofísico, socioeconómico, cultural y
político-administrativo; así como los intereses de los actores sociales del territorio
en consideración.

Ordenamiento territorial como alternativa para corregir los problemas espaciales,

ambientales y socioeconómicos.

Este mismo autor concibe cinco dimensiones básicas:

Dimensión ESPACIO – TEMPORAL.

• El carácter espacial está implícito en su calificativo TERRITORIAL, en el cual

introduce inmediatamente en aspectos espaciales que es preciso dilucidar, definir
y precisar: Espacio, territorio y organización espacial.
• El carácter temporal se manifiesta en su concepción a largo plazo y en la
importancia que se da al proceso histórico de organización espacial del territorio
en estudio. Así como hay un dinamismo espacial, también hay un dinamismo
temporal. A partir del examen del proceso espacio-temporal de ocupación y
transformación del territorio se pueden identificar los factores de inercia y
descubrir tendencias prospectivas de cambio, así como las estructuras de la
actual organización espacial.

• Se caracteriza porque el territorio es organizado por unos agentes sociales

concretos en función de unos intereses y unos valores dentro de las limitaciones
impuestas por las condiciones naturales y las fuerzas sociales dominantes. El
territorio funciona como un sistema espacial donde los diversos subsistemas
biofísico, socioeconómico, y político-administrativo mantienen una estrecha
interrelación, bajo el poder de determinación de la estructura social. El territorio se
encuentra inmerso en una estructura económica mundial, derivada de la división
internacional del trabajo y de los principios de competencia en intercambio. El
territorio es heterogéneo y diverso, rasgos que se manifiestan en la desigual
ocupación del espacio aspecto que, en conjunto, con la inserción del territorio en
el contexto económico mundial y el carácter de la estructura económica
intranacional explican la existencia de regiones dinámicas y deprimidas. El
territorio tiene una historicidad por cuanto sus estructuras actuales (económicas,
políticas, sociales, etc.) son sólo formas momentáneas en proceso de permanente
cambio en el tiempo.

Dimensión ECONÓMICA Y AMBIENTAL.

• El carácter económico se refleja en la importancia del modelo desarrollo a

adoptar, a fin de que este evite al máximo la polarización territorial derivada de
los modelos de desarrollo economisistas que, a su vez, resultan en regiones
dinámicas y otras deprimidas. La corrección de estos desequilibrios constituye un
objetivo esencial del OT.

• En cuanto al carácter ambiental se manifiesta en el objetivo del OT de

proteger los recursos naturales y la biodiversidad de las áreas sometidas a
procedimientos inadecuados de explotación.
• Las políticas ambientales y económicas no pueden ser contradictorias sino
convergentes en un fin común, el equilibrio de estas promueve el desarrollo
económico y social en conjunto con la conservación y protección de los recursos
naturales, es decir, el desarrollo sustentable o sostenible.

• Por tanto el desarrollo sostenible como estrategia del OT enfatiza en la

sustentabilidad de los sistemas de producción en función tanto del
aprovechamiento racional de los recursos o base natural regional (agua,
bosques, recursos mineros, pesqueros, suelos, etc.) como del mejoramiento del
bienestar social. Tal propósito enfrenta un dilema: la obtención de una alta
productividad y una elevada rentabilidad a corto plazo, acompañada de
efectos degradantes del medio natural y social o una rentabilidad menor y a más
largo plazo con menores impactos sociales y ambientales. El desarrollo sostenible
se describe en la segunda opción mientras que la lógica de reproducción del
capital está directamente asociada a la primera.

Dimensión POLÍTICO-ADMINISTRATIVA. Implica definir:

• El marco legal debe respaldarse en una normatividad jurídica que confiere los
fundamentos rectores para las diversas actividades de orden administrativo y
disuasivo y le otorguen la obligatoriedad en el cumplimiento de los planes

• Un marco Institucional lo constituye el conjunto de organismos responsables

de la investigación, planificación, administración, gestión y control que implica el
proceso de OT, los cuales conforman los diferentes ámbitos de actuación
administrativa que concurren directa o indirectamente en la orientación e
instrumentación del proceso.

• Marco espacial requiere de una regionalización técnica del territorio en

regiones, subregiones y áreas locales que sirven de marco espacial para la
formulación de los planes de OT a cada escala correspondientemente. Esta
regionalización debe fungir no solo como un marco para el plan de OT como
para la acción de la administración pública, de modo que sea más viable la
coordinación de los diversos actores involucrados en la realización de los planes
de OT. La regionalización es, pues, un elemento esencial para el éxito de la
política ordenadora.
Dimensión SOCIAL

• El carácter social del OT se deriva del papel de la estructura social sobre las
demás estructuras territoriales, y se manifiesta en los objetivos esenciales de la OT
como lograr el bienestar de la sociedad, la elevación del nivel de vida de la
población y la disminución de los desequilibrios de la estructura espacial.

 Metodologías para la elaboración del Plan.

4. INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL.

 Marco Jurídico para la gestión territorial.
 Ordenación del Territorio: Metodología de Planificación y Política de Estado

En este orden de ideas, el Ordenamiento Territorial como estrategia para orientar

la distribución espacial del Desarrollo, requiere, obviamente, de un conocimiento
pleno y exhaustivo de los Recursos Disponibles. Es necesario un Inventario de
Recursos para poder precisar su valor social, económico y ecológico dentro de
los Espacios Geográficos Nacionales, ya no como una potencialidad explotable,
sino como una posibilidad de Gestión Territorial. Pero; por otra parte, se plantean
las diferentes percepciones que se tienen de esos elementos naturales, por parte
de la Sociedad, vale decir el Estado, la Población Nacional y las Poblaciones
Locales.
La Gestión del Territorio y por ende de los Recursos establece un marco de
competencias y jurisdicciones entre las instancias institucionales del Estado que no
siempre son coherentes ni compatibles, y que por el contrario, muchas veces se
contraponen, resolviéndose como conflicto o como consenso en función de
decisiones de naturaleza política, frecuentemente extrañas al hecho mismo de
Gestionar. Un primer nivel de conflicto estaría dado por el Conflicto de
Competencias.
Un segundo nivel de conflicto se plantea en el uso de los recursos naturales,
utilización que se traduce por alteraciones significativas en el funcionamiento de
los Sistemas Ecológicos Naturales. Definir el grado de tolerancia para alterar o
modificar estos Sistemas responde a muchas valoraciones sociales que tampoco
son muchas veces ni coherentes ni compatibles.
Los Impactos Ambientales o la Sensibilidad del Ambiente son parámetros que
permiten medir en ambos sentidos - Sociedad y Naturaleza-, los efectos de las
actividades productivas del Hombre, no obstante estos parámetros siempre están
relativizados por el valor de los beneficios esperados: económicos, políticos y
geopolíticos. Este nivel plantea los Conflictos de Uso.
Finalmente, un tercer nivel de conflicto está representado por la diferencia de
valoraciones que se plantea entre la Sociedad Global y las Sociedades Locales. El
valor otorgado a las posibilidades de los recursos presentes en un territorio es
percibido de manera diferencial por los diferentes grupos, estratos o etnias de la
Sociedad Global, pero al mismo tiempo, la visión del recurso responde a
contextos espaciales diferentes. Se contraponen, muchas veces, los intereses y los
objetivos de la Sociedad Global con los de la Sociedad Local; se plantea
entonces, un Conflicto de Valores.
Como puede apreciarse, el Ordenamiento Territorial no sólo exige un Inventario
de Recursos como fundamento para establecer las orientaciones de la
distribución espacial del desarrollo, sino que requiere de un Inventario de
Conflictos como contexto indispensable para relativizar objetivamente el valor y
la función social, económica y ecológica de eso que actualmente se ha dado en
llamar Ambiente.
Sólo dentro de esta perspectiva adquieren sentido socio-histórico el Manejo
Integral de los Recursos Naturales y la Sustentabilidad de su explotación, cuyas
posibilidades, promoción y desarrollo deben orientarse entonces, como una
respuesta a las necesidades de la población, por la vía de una racionalidad
donde sus complementariedades ecológicas, sociales y económicas encuentren
su punto óptimo, es decir, el Desarrollo Sustentable .
 La planificación nacional integrada: el papel de la administración pública
 La Gestión del Plan: Momentos y Protagonistas
 La Participación
Los ciudadanos forman parte fundamental en la formulación, ejecución y
monitoreo de los planes y todas las acciones encaminadas al ordenamiento
territorial. Por esta razón, es importante crear los mecanismos de participación
ciudadana para estos estén integrados en todos los procesos de gestión de los
planes y normas que se plantean en esta normativa.

BIBLIOGRAFÍA

Briceño, M. (2005). Consideraciones teórico – metodológicas sobre la ordenación del territorio.

Revista del Instituto Forestal Latinoamerocano. N° 38/2005.

Febres, M. y Lairet, R. (2017). Ordenación del territorio. Aspectos teóricos conceptuales. La

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Consultado en diciembre 2017 desde:
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Massiris, A. (1991). Bases teórico-metodológicas para Estudios de Ordenamiento Territorial.

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Méndez, E. (2005). Ordenación del territorio y el plan de ordenamiento territorial. CIDIAT

Universidad de los Andes. Serie: Ambiente A-29. Mérida, Venezuela.