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253/2016-0
RELATÓRIO
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se de representação formulada pela empresa Santa Bárbara Construções S.A.
(peça 1), quanto a possíveis irregularidades na Concorrência 2/2015 (peça 2, p. 1-41) da
Coordenação-Geral de Aquisições do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, cujo
objeto é a contratação de empresa especializada em serviços técnicos de engenharia para
execução de reforma, com fornecimento de material, mão-de-obra, ferramental e todos os
equipamentos necessários à perfeita realização dos serviços no Edifício denominado Bloco "O" da
Esplanada dos Ministérios, em Brasília-DF. O valor estimado para a contratação foi de
R$ 99.709.799,26 (peça 4, p. 75).
2. A licitação foi realizada em 13/9/2016, porém, conforme informações fornecidas por
representantes do órgão em reunião realizada com esta Unidade Técnica em 15/12/2016 (cópia da
ata à peça 24), já foi concluída a análise da habilitação das empresas, não tendo sido, ainda,
divulgado o resultado.
HISTÓRICO
3. A representante alegou, em síntese, as seguintes irregularidades (peça 1):
a) defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016) e a data do
reajuste, o qual ocorreria após um ano, a contar da entrega da proposta (13/9/2016), podendo
resultar em prejuízo aos licitantes e ensejar desequilíbrio contratual, uma vez que o interregno
entre as referidas datas seria de oito meses - peça 1, p. 4, peça 2, p. 29-30;
b) definição, como parcela de maior relevância e complexidade técnica, de itens de
qualificação técnica que não requerem conhecimentos específicos, com valores pouco
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variação cambial do dólar no período, a qual possibilitou a diminuição dos custos dos itens
importados em maior proporção que a variação dos custos das bases de dados consultadas.
27. Em reunião realizada com representantes do Ministério em 15/12/2016 (ata à peça 24),
foi informado que os itens importados são aqueles referentes, basicamente, aos serviços de CFTV,
sistema DALI para controle da iluminação, sistema GPON de tecnologia de fibra óptica, sistema
BMS de gerenciamento predial, sistema de energia fotovoltaica, entre outros (peça 16).
28. Ressalta-se que a realização de análise mais acurada dos dados informados pelo órgão
demandaria a identificação exata de quais itens foram orçados pelo SINAPI e SBC, quais preços
foram obtidos junto ao mercado e quais equipamentos foram considerados como de origem
importada quando da formulação do orçamento-base pelo órgão. Contudo, conforme motivos
expostos a seguir, entende-se desnecessário, neste momento, tal aprofundamento.
29. Considerando o atributo da aproximação, depreende-se que o valor orçado pela
Administração constitui uma estimativa, tendo em vista a impossibilidade de precisão total de os
preços obtidos para cada item equivalerem àqueles realmente praticados pelas empresas no
mercado. O que se pretende é a definição do valor máximo que a Administração estaria disposta a
pagar pela execução dos serviços.
30. No caso em tela, verifica-se que houve ampla concorrência no certame, tendo em vista
a participação, ao todo, de dez licitantes, das quais nove constituíram consórcios. Portanto, apesar
de ainda não terem sido abertas as propostas, a quantidade de licitantes participantes no certame
indicaria a possível adequação do preço estimado com aqueles praticados no mercado. Do
contrário, não haveria interessados na contratação, ainda mais considerando-se o regime de
execução informado no edital, de empreitada por preço global.
31. É também o regime de execução por preço global que minimiza a possibilidade de jogo
de planilha, em razão da alegada compensação dos insumos importados com as variações do
SINAPI e SBC, uma vez que, nesse regime, a Administração se atém às etapas cumpridas e não à
verificação de execução item a item.
32. Dessa forma, entende-se que as justificativas apresentadas pelo Ministério, apesar de
não trazerem o detalhamento efetivo dos itens que sofreram aumento de preços, bem como
daqueles cujos valores foram reduzidos em função da variação cambial no período, foram
suficientes para demonstrar a temporalidade e a adequação do orçamento estimado, corroboradas
pela quantidade de empresas interessadas em concorrer na licitação. Afastam-se, portanto, os
argumentos trazidos pela representante quanto a esse quesito.
b) considerando o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal c/c o art. 30, § 1°, I, da Lei
8.666/1993 e ainda a jurisprudência do TCU, Acórdãos 574/2002, 513/2003, 1.332/2006,
2.170/2008 e 2.934/2011, todos do Plenário esclareça:
b.1) qual o valor, individualmente, dos itens 5.3.b.3 (especificamente, quanto às luminárias de
LED), 5.3.c.2 e 5.3.c.9 da Concorrência 2/2015, em comparação com o preço total da obra;
b.2) informar a necessidade de inclusão no atestado de capacidade técnica, como requisito de
habilitação, a instalação das luminárias de LED (item 5.3.b.3 da Concorrência 2/2015);
b.3) se existe alguma especificidade para instalação das luminárias de LED (item 5.3.b.3
da Concorrência 2/2015) em relação aos demais modelos de luminárias, por exemplo, a
fluorescente. E, caso exista, esclarecer o porquê de não ter sido incluído esse requisito de
diferenciação no certame, visto que não consta no edital nenhuma particularidade;
Resposta do Ministério
33. De acordo como Ministério, o item 5.3.b.3 do edital possui um valor total de
R$ 7.733.283,41 e é composto da seguinte maneira, com BDI (peça 13, p. 4):
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8.4.1.3. O projeto foi concebido baseado em uma solução de rede óptica, passiva, baseada em
fibras monomodo. Uma fibra pode atender multipontos utilizando splitters ópticos para
compartilhamento do sinal nas áreas de trabalho, permitindo a centralização dos ativos em um
único ponto (Sala de Controle), com atendimento de serviços distantes, vários quilômetros da
central, utilizando apenas cabos adequados para esse atendimento e caixas de transição
passivas.
8.4.1.4. Nenhum ativo é requerido até o ponto de atendimento nas estações de trabalho o que
agrega simplicidade e redução significativa de infraestrutura física ou sistêmica. A solução
GPON se destaca por explorar serviços diversificados e provê-los de forma rápida. Além da
redução dos custos de implantação, operação e manutenção, a solução oferece também
redução do consumo de energia em diversos cenários para usuários.
8.4.1.5. A solução é composta por equipamentos GPON (conjunto formado pela OLT e ONT),
cabos, cordões e extensões com fibras ópticas G-657 e conectividade SC-APC, caixas,
distribuidores ópticos e splitters ópticos pré-conectorizados e quaisquer outros dispositivos e
acessórios necessários para o completo funcionamento de todos os equipamentos que serão
ligados as ONTs, tais como, computadores, notebooks, impressoras, aparelhos de telefone IP,
câmeras IP e demais equipamentos de rede compatíveis.
8.4.1.6. A tecnologia GPON é interoperável com outras tecnologias, como Ethernet, Vídeo
Overlay, El, etc., podendo constituir uma rede mista.
8.4.1.7. Este sistema de dados por fibra óptica tipo GPON requer conhecimentos e experiência
específica em sistemas de fibra óptica.
8.4.1.8. Minimiza os impactos ao meio ambiente devido à ausência dos ativos na distribuição
da rede e possui Certificação LEED.
48. No que diz respeito ao subitem 5.3.c.9 do edital, o Ministério expôs que a tecnologia
BIM (Building Information Modeling) permite que os modelos virtuais antecipem grande parte dos
problemas de execução, propiciem o acompanhamento eficaz dos custos e do cronograma das
obras além de facilitar a gestão e operação das edificações, o que reduz custos, otimiza processos e
aumenta o desempenho global (peça 13, p. 9).
49. Em razão dos ganhos de eficiência em todas as fases do empreendimento, o mercado
tem lançado diversos softwares que empregam tal tecnologia, a exemplo do REVIT e do
NAVISWORS. Além disso, já existe também comunidade técnica responsável pelo desenvolvimento
de código aberto, tal como a SamartBuilding. Esse código permite a interoperabilidade entre
softwares BIM fabricados por empresas diferentes, não ficando os projetos em BIM restrito a
poucos escritórios de engenharia e arquitetura.
50. Informou, ainda, que, em decorrência dos avanços trazidos, vários países têm
incorporado a tecnologia BIM na gestão dos prédios públicos, a exemplo o Estados Unidos da
América, Inglaterra, Finlândia e Noruega (peça 13, p. 10). No Brasil, diversos órgãos públicos
também vêm exigindo a tecnologia BIM em suas contratações, tais como DNIT, Exército Brasileiro,
Governo de Santa Catarina, Governo do Paraná, Metrô de São Paulo, Banco do Brasil, Fundação
para o Desenvolvimento da Educação de São Paulo, Petrobrás, Telebrás, Receita Federal, entre
outros (peça 13, p. 10).
51. Destacou também que, no caso concreto, para execução do retrofit e a perfeita
realização dos serviços técnicos de engenharia do edifício objeto do certame, é imperioso que os
projetos obedeçam às melhores práticas adotadas pelo mercado, dentre elas o uso da tecnologia
BIM.
52. Asseverou que as exigências de comprovação técnica são adequadas, suficientes e
pertinentes ao objeto licitado, sendo que a tecnologia exigida não implica restrição ao caráter
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competitivo do certame, uma vez que a empresa deverá apresentar atestados de desenvolvimento de
projetos no modelo BIM, para construção ou reforma de área construída igual ou superior a 5.884
m2, representando 25% da área do prédio (peça 13, p. 11).
53. Ademais, existe no edital dispositivo que permite a criação de consórcio, em que as
empresas poderão compor grupo com participação de eventual parceiro comercial que detenha tal
expertise, bem como a possibilidade de subcontratação. Assim, segundo o órgão, a exigência de
tecnologia BIM em projetos não afronta o disposto no art. 30, caput, parágrafo 1º e seus incisos,
da Lei de Licitações (peça 13, p. 11).
54. Além disso, a tecnologia já existe há mais de trinta anos e vem sendo amplamente
empregada internacionalmente e nacionalmente, em especial no âmbito do setor privado da
construção civil. Logo, não é completamente nova.
55. O Órgão afirmou ainda que um dos objetivos de se exigir o desenvolvimento dos
projetos em BIM é permitir que o contratante implemente uma gestão eficiente das atividades de
operação e manutenção do imóvel, ao longo da vida útil do empreendimento, reduzindo os seus
custos, razão pela qual se faz necessário que a Administração Pública busque inovação (peça 13,
p. 11, 13 e 18).
Análise:
56. Quanto aos itens 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do edital, a representante alegou que constituíam
valores pouco significativos e irrelevantes, se considerado o montante dos serviços (1,87% e 1,61%
do total da obra, respectivamente) e, em razão de serem tecnologias recentes no mercado, seriam
restritivos à competição.
57. Em instrução anterior (peça 5, p. 4), propôs-se que se solicitasse ao órgão o
esclarecimento quanto ao preço desses itens em relação ao valor total da obra e qual a
especificidade e relevância técnica para a sua exigência (parágrafos 26-27 da referida instrução).
58. Quanto à tecnologia GPON, o Ministério expôs as principais vantagens de sua
utilização, dentre elas a redução do consumo de energia, plástico e de eletrocalhas, redução dos
custos de implantação, operação e manutenção, além da interoperação com outras tecnologias,
podendo constituir rede mista. A implantação dessa tecnologia exige conhecimentos e experiência
específicos em sistema de fibra óptica, o que justificaria a exigência da qualificação técnico-
operacional.
59. Em reunião realizada com representantes do Ministério em 15/12/2016, foi informado,
pela Coordenadora-Geral de Edificações, Projetos e Obras, Sra. Marcela Green, que existem,
atualmente, mais de três empresas especializadas na implantação de tecnologia GPON no Brasil.
Além disso, atualmente, os edifícios da Esplanada dos Ministérios já são atendidos pela infovia,
que constitui anel de fibra óptica. Com isso, não haveria necessidade de implantação de
conversores para a alimentação do prédio, sendo a conexão mais fácil, eficiente e com menor custo
de manutenção.
60. Adicionalmente, em consulta a técnicos do TCU, da área especializada em instalações
de cabeamentos de rede das edificações do complexo-sede, em Brasília-DF, foi informado que a
tecnologia GPON vem crescendo desde 2013 no Brasil, em especial nas edificações corporativas
situadas em São Paulo e Rio de Janeiro, sendo uma alternativa mais eficiente e duradoura que o
atual sistema de cabeamento instalado na maior parte dos prédios em Brasília. Além disso, a
tecnologia GPON proporciona a redução dos gastos futuros com manutenção.
61. Assim, considerando a necessidade de modernização dos sistemas de redes nos órgãos
públicos e a oportunidade vislumbrada com a reforma do Bloco “O” da Esplanada, o qual servirá
como piloto para os demais prédios, entende-se razoável a exigência da qualificação no edital da
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85. No caso do Bloco “O” da Esplanada dos Ministérios, conforme informado pelo Órgão,
será feita a completa remoção de todos os elementos arquitetônicos e de instalações do prédio,
sendo mantida somente a infraestrutura (fundações) e a supererstrutura. Isso porque, de acordo
com o exposto em reunião realizada com representantes do Órgão em 15/12/2016 (ata à peça 24), a
edificação, antigamente ocupada pelo Exército, foi entregue em 2013 à Secretaria de Patrimônio
da União (SPU) totalmente desocupada e com todos os elementos obsoletos, em virtude de não ter
sofrido significativas reformas desde a sua construção.
86. Ainda de acordo com os dados trazidos pelo Órgão, os projetos foram todos realizados
por grupo de trabalho instituído pela SPU, o qual foi composto por representantes da SPU de
vários estados, do IBGE, IPHAN e INSS, dentre arquitetos e engenheiros. O grupo entedeu que,
nesse caso, a opção pelo retrofit da edificação seria mais adequada, em função da impossibilidade
de aproveitamento dos sistemas existentes. Para tanto, por cautela, realizaram-se inspeções nos
elementos estruturais, no intuito de identificar os pontos onde serão previstos reforços, bem como
assegurar a integridade geral do esqueleto da edificação.
87. De fato, conforme os acórdãos e manual do TCU supracitados, em casos como a
realização de reformas, onde o nível de imprecisão de serviços e quantitativos é alto, faz-se
necessária a opção pela execução por empreitada por preços unitários, admitindo-se a
possibilidade de realização de aditivos ao contrato, no caso de complementação da obra com
serviços e quantitativos não previstos nos projetos elaborados inicialmente. Tal assertiva levaria ao
entendimento de que a reforma ora pretendida também se enquadraria nessa situação.
88. Contudo, após a explanação do Ministério, concluiu-se que se trata de contratação que
englobará praticamente todos os serviços de uma obra nova de construção, à exceção da estrutura
do prédio. Tendo esta já sido tecnicamente avaliada e emitido laudo sobre a sua integridade (peças
21 e 22), além de já terem sido previstos os serviços necessários para a sua recuperação nos casos
pendentes de reforços (itens 3.1, 3.2, 3.3 e 3.8 da planilha orçamentária, por exemplo – peça 4, p.
11-13 e 16), entende-se que todos os demais itens serão de nova execução, não havendo
similaridade com o conceito de reforma, em sua essência.
89. Portanto, minimizado o quesito de imprevisibilidade de serviços para o retrofit do
Bloco “O”, passa-se à análise da precisão na definição dos quantitativos de serviços a serem
executados no projeto.
90. Verifica-se que os projetos de retrofit do Bloco “O” estão sendo aperfeiçoados desde
2013 pelo grupo de trabalho, a partir de informações obtidas junto a fornecedores de mercado, de
próprias questões apontadas pelas licitantes nas tentativas já realizadas para se licitar esse objeto,
de questionamentos da Controladoria-Geral da União (CGU), de Consulta Pública realizada em
26/2/2015 (peça 23) e de revisões efetuadas pelo próprio grupo (informações relatadas em reunião
realizada com os representantes do Ministério em 15/12/2016).
91. Ou seja, trata-se de projetos e orçamentos que vêm sendo revisados, a fim de se obter o
maior grau possível de precisão e detalhamento dos quantitativos e especificações necessários à
contratação. Também foi exposto, na reunião, que os projetos, os quais possuem características
modulares e adaptáveis a qualquer tipo de leiaute para ocupação futura, tanto em termos
arquitetônicos quanto em termos de instalações (posicionamento de luminárias, sistemas de pontos
de redes, ar condicionado etc), foram elaborados em nível semi-executivo, sendo necessários,
apenas, os detalhamentos específicos, que farão parte do objeto da contratação.
92. Além disso, segundo o Órgão, os projetos foram desenvolvidos visando a assegurar o
cumprimento das diretrizes do Plano Nacional de Eficiência Energética e do disposto na Instrução
Normativa SLTI/MP 2, de 4/5/2014, relativamente à adoção de quesitos de sustentabilidade na
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103.1. conhecer o presente processo como representação, uma vez satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art.
113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la improcedente;
103.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa Santa Bárbara
Construções S.A., uma vez ausente o pressuposto do fumus boni iuris;
103.3. encaminhar cópia da decisão que vier a ser prolatada e da presente instrução à
representante e ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, alertando a este último
que a padronização das reformas dos demais edifícios da Esplanada dos Ministérios deverá se ater
apenas às especificações técnicas e aos resultados físicos que se desejarão obter, e não se estender
ao regime a ser adotado para a contratação das obras, o qual deverá ser estudado caso a caso,
conforme a necessidade de intervenção de cada prédio;
103.4. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 250, I, do Regimento Interno/TCU”.
É o Relatório.
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VOTO
Em exame representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa Santa
Bárbara Construções S.A., com fundamento no art. 113, §1º, da Lei 8.666/1993, relatando possíveis
irregularidades ocorridas no Edital da Concorrência nº 2/2015, promovido pelo então Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), cujo objeto é a reforma do Bloco “O” da Esplanada dos
Ministérios, em Brasília (DF). O valor previsto para a contratação foi de R$ 99.709.799,26, conforme
planilha orçamentária inserta à peça 4.
2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no certame em tela:
a) defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016) e a data do
reajuste, o qual ocorreria após um ano a contar da entrega da proposta (13/9/2016), o que
supostamente resultaria em prejuízo aos licitantes e ensejaria desequilíbrio contratual, uma
vez que o interregno entre as referidas datas seria de oito meses;
b) exigência de qualificação técnica a ser comprovada por meio de atestados de serviços
que não requereriam conhecimentos específicos, com valores pouco representativos em
relação ao montante total da contratação ou com tecnologias extremamente novas e ainda
pouco utilizadas no Brasil, a exemplo das exigências contidas nos subitens 5.3.b.3, 5.3.c.2
e 5.3.c.9 do edital, em suposta afronta ao art. 30, §§ 1º, inciso I, 3º e 5º da Lei 8.666/1993 e
à jurisprudência do TCU; e
c) utilização de regime de contratação, no caso empreitada por preço global, que seria
incompatível com o objeto licitado (obra de reforma), contrariando entendimento adotado
por esta Corte de Contas no âmbito do Acórdão 1.977/2013-Plenário.
3. Com base no art. 276, §2º, acolhi exame preliminar da Secretaria de Controle Externo de
Aquisições Logísticas (Selog) e determinei a realização de oitiva da Coordenação-Geral de Aquisições
do MPOG, para que se manifestasse sobre as questões suscitadas pela representante.
4. Insta salientar que foi realizada reunião entre servidores do MPOG e da Selog no dia
15/12/2016, ocasião em que foi relatado que já fora concluída a análise da habilitação técnica das
empresas, mas não havia sido ainda divulgado o resultado. Também foi informado que a edificação,
antigamente ocupada pelo Exército, foi entregue em 2013 à Secretaria de Patrimônio da União (SPU)
totalmente desocupada e com todos os elementos obsoletos, em virtude de não ter sofrido
significativas reformas desde a sua construção.
5. Assim, no entender da unidade técnica, estaria caracterizado o periculum in mora, um dos
pressupostos para a concessão da medida cautelar solicitada pela empresa representante.
6. No entanto, no exame de mérito da presente representação, a Selog concluiu insubsistente
o pressuposto do fumus boni iuris, razão pela qual propôs o indeferimento da liminar pleiteada e o
arquivamento do feito.
II
7. A presente representação deve ser conhecida, por estarem satisfeitos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste
Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.
8. Inicio minha manifestação sobre os indícios de irregularidade apontados na Concorrência
nº 2/2015 abordando a suposta defasagem entre os preços na data-base do orçamento e na data da
apresentação das propostas.
9. A data-base do orçamento estimativo da contratação é janeiro/2016, mas a data de abertura
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terem sido concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços. A referida IN ainda dispõe
que no caso da pesquisa com fornecedores somente serão admitidos os preços cujas datas não se
diferenciem em mais de 180 dias.
19. Esse prazo de seis meses também já havia sido utilizado em alguns julgados desta Corte de
Contas, a exemplo do Acórdão 3.516/2007-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, e do
Acórdão 1.462/2010-Plenário, o qual apreciou situação semelhante à tratada nos autos. Na ocasião, o
Ministro Marcos Bemquerer Costa fez as seguintes ponderações:
“15. No que tange à utilização de pesquisa de preços com defasagem de sete meses, concordo
com a 3ª Secex que a falha ficou evidenciada. Como descrito no Relatório precedente,
diversamente do que foi afirmado pelo Chefe da AETI, o valor de referência usado no certame
não foi o menor dentre os ofertados, mas sim a média das três propostas juntadas aos autos.
16. Como é cediço, o mercado de Tecnologia e Informação é extremamente dinâmico e os
preços dos produtos de informática, aí incluído o de softwares, tendem a cair com o passar do
tempo, em função da acelerada substituição de tecnologias por outras de mais baixo custo.
17. Com efeito, é oportuno determinar ao órgão que, doravante, abstenha-se de utilizar
pesquisa de preços defasadas em suas licitações, de modo a que o orçamento estimativo reflita,
de fato, os preços praticados no mercado à época do certame”.
20. Considerando que o interregno de seis meses entre a elaboração do orçamento e a abertura
do certame seja aceitável para a licitação de obras públicas, cabe perquirir quais os procedimentos
seriam exigíveis quando tal prazo fosse ultrapassado e a estimativa de custos se tornasse desatualizada.
Obviamente, o procedimento desejável seria realizar a atualização do orçamento estimativo com base
nos últimos relatórios do Sinapi disponíveis e proceder a nova cotação com fornecedores e/ou
prestadores de serviços, nos casos em que os serviços/insumos a serem orçados não fossem abrangidos
pela referida tabela de custos. Outras fontes referenciais de preços, como publicações técnicas
especializadas, contratações realizadas por outros entes públicos, sistemas referenciais de custos
mantidos pelas esferas estadual e municipal também poderiam ser consultadas no processo de
atualização do orçamento, conforme previsão constante do art. 6º do Decreto 7.983/2013.
21. Todavia, não se pode olvidar que tal procedimento pode ser bastante árduo e trabalhoso,
notadamente em obras de grande vulto e complexidade como o caso ora avaliado, cuja planilha
orçamentária é composta por centenas de serviços distintos.
22. Sopesando os problemas advindos da falta de atualização do orçamento e o ônus de
realizar nova pesquisa de mercado, parece-me adequada uma terceira opção, aventada pela peça inicial
da empresa representante, pois o problema seria parcialmente mitigado caso a data-base para efeitos de
reajustamento contratual fosse referenciada à data de elaboração do orçamento estimativo da
contratação, e não à data da entrega da proposta – critério utilizado no edital do MPOG.
23. Enfatizo que não há nenhuma ilegalidade no critério de reajuste previsto na Concorrência
nº 2/2015, que se encontra integralmente aderente ao disposto nas Leis 8.666/1993 e 10.192/2001:
“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da
repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação,
a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida
a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da
proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada
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parcela;”
“Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública direta ou
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão reajustados ou
corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no que com ela não
conflitarem, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a
partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir”.
24. Como se vê, o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos iniciais distintos
para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite para apresentação da proposta; e (ii) a data
do orçamento. Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os problemas
advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base da
estimativa de custos e a data de abertura das propostas.
25. Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG que, em futuras licitações de
obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa a atualização da estimativa
orçamentária da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a data-
base de elaboração da planilha orçamentária.
III
26. Passo abordar a adoção de exigências de habilitação supostamente restritivos no edital da
Concorrência nº 2/2015, que no entendimento da representante não seriam de complexidade técnica e
de valor significativo em relação ao objeto licitado. As exigências editalícias questionadas são as
seguintes:
“5.3.b.3) 1.647 luminárias LED
5.3.c.2) Fornecimento, instalação e configuração de equipamentos OLT (Optical Line
Termination) e ONT (Optical Network Termination), bem como infraestrutura de rede em fibra
óptica com pelo menos 784 pontos instalados em reforma ou construção de prédio público,
administrativo, comercial ou industrial;
5.3.c.9) Desenvolvimento de modelo BIM para construção e/ou reforma de edificação com
área construída maior ou igual a 5.884,00m2 (Projetos de arquitetura e/ou projetos
complementares de engenharia compatibilizados).”
27. Em resposta à oitiva, o MPOG justificou a utilização de iluminação com a tecnologia LED
pelo menor consumo energético, maior sustentabilidade ambiental da alternativa e melhor custo-
benefício da solução. Informou ainda que as quantidades exigidas para o item 5.3.b.3 do edital estão
restritas a menos de 50% das unidades previstas na futura implantação e, conforme descrito nas notas
explicativas do instrumento convocatório, admitem a apresentação de atestados individualizados. No
caso das luminárias, admite-se, inclusive, a soma de atestados para que a exigência possa ser atendida.
28. Por fim, aduziu que a iluminação com tecnologia LED incorpora equipamentos
eletrônicos, que exigem cuidados específicos de fornecimento, armazenamento, manuseio, instalação,
alimentação e testes operacionais, além de características próprias de ajuste luminotécnico, requerendo
maior rigor técnico e precisão operacional em relação às demais tecnologias, independentemente da
quantidade de equipamentos auxiliares envolvidos em cada tipo de instalação.
29. A Selog entendeu que a exigência constante item 5.3.b.3 do edital seria indispensável à
garantia do cumprimento das obrigações contratuais e, ponderando que o edital permitiria o somatório
de atestados técnicos para esse item, não vislumbrou motivo para eventual restrição à competividade
ou para a republicação do edital.
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que tal exigência possa frustrar o caráter competitivo da licitação, fomentar a cartelização de empresas
ou o desenvolvimento da engenharia nacional.
IV
39. Ainda quanto à habilitação, trato de outra falha que identifiquei no edital da Concorrência
nº 2/2015, o qual não exigiu propriamente nenhum requisito de qualificação técnico-profissional, e sim
apenas uma declaração formal do licitante de que, na assinatura do contrato, haverá em seu quadro de
pessoal, profissionais de nível superior nas áreas de engenharia civil e/ou arquitetura, engenharia
elétrica-eletrônica e engenharia mecânica, detentores de atestados comprovando a realização de
diversos serviços. Ademais, nos termos do item 5.3.f do edital, as empresas teriam que comprovar a
qualificação técnica dos seus profissionais por meio de currículo e respectivos atestados técnicos,
acompanhados das certidões de acervo técnico (CAT), emitidas pelo CREA ou CAU.
40. Tal exigência, além de ser de legalidade duvidosa, pode expor a administração a riscos,
visto que não traz garantias de que a licitante vencedora efetivamente contará com os respectivos
profissionais ou que apresentará a documentação exigida no momento da contratação. Nesse caso,
deveria haver a aplicação do art. 64, §2º, da Lei de Licitações e Contratos, com a convocação das
licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para apresentar a referida documentação e assinar
o contrato, mantidas as mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, mas não há garantias
de que as outras empresas aceitarão tais condições e a licitação precisará ser repetida.
41. Friso que o art. 30, §1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, exige a comprovação do licitante de
possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível
superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas
estas exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação. Por
esse motivo, convém dar ciência da impropriedade ao MPOG.
V
42. No que tange ao uso da empreitada por preço global para execução de obra de reforma,
acolho o exame realizado pela Selog. Como regra geral, assiste razão à representante, conforme
entendimento adotado no Acórdão 1.977/2013-Plenário, no qual o eminente Ministro Valmir Campelo
apreciou estudo sobre a aplicação do regime de preço global na contratação de obras públicas, in
verbis:
“9.1.3. a empreitada por preço global, em regra, em razão de a liquidação de despesas não
envolver, necessariamente, a medição unitária dos quantitativos de cada serviço na planilha
orçamentária, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea 'a', da Lei 8.666/93, deve ser adotada
quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as
quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase contratual; enquanto que
a empreitada por preço unitário deve ser preferida nos casos em que os objetos, por sua
natureza, possuam uma imprecisão inerente de quantitativos em seus itens orçamentários,
como são os casos de reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e
interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras”; (grifo acrescido).
43. Contudo, tal entendimento tem que ser avaliado em cada caso em concreto. Por exemplo,
há reformas em que apenas os revestimentos e divisórias são substituídos, podendo ter os quantitativos
previstos avaliados com extrema precisão, o que possibilita o uso da empreitada por preço global. Por
outro lado, outras reformas envolvem serviços de recuperação estrutural, o que inviabiliza a obtenção
de elevada precisão das estimativas, indicando o uso da empreitada por preço unitário.
44. No caso em apreciação, a parcela mais relevante do objeto licitado pode ter os seus
quantitativos estimados com exatidão absoluta ou com boa precisão, a exemplo do fornecimento e
instalação de luminárias ou equipamentos de climatização. A planilha orçamentária também contempla
serviços de recuperação estrutural, demolições e de reforço de fundações, cuja precisão da
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quantificação não é elevada, mas tais parcelas não são materialmente relevantes em relação ao valor
total da contratação.
45. Consoante informado pelo MPOG, o projeto de retrofit foi integralmente desenvolvido
pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), por grupo de trabalho criado por meio da Portaria SPU
164, de 10/6/2013, com o objetivo de elaborar o Projeto Básico – Arquitetura e Complementares, para
fins de contratação de empresa especializada em serviços de engenharia, que desenvolveria o projeto
executivo e a execução da obra. A planilha orçamentária foi elaborada com base em memoriais de
cálculo, vistorias, laudos preliminares e projetos gráficos, com o intuito de permitir uma definição
mais precisa das quantidades e dos custos da obra. Além disso, o MPOG alegou que foi desenvolvido o
modelo BIM do Projeto de Arquitetura para extração dos quantitativos de materiais, mediante
modelagem tridimensional da edificação (peça 19).
46. Assim, avalio que a escolha pela empreitada por preço global encontra-se devidamente
justificada. Não obstante, pedi que minha assessoria realizasse um exame expedito dos quantitativos de
serviços previstos no orçamento-base da licitação (peça 4), mas tal exame restou prejudicado, pois o
projeto básico do certame não se encontra autuado. Mesmo assim, algumas supostas inconsistências
restaram evidentes:
a) a área superficial de vigas metálicas existentes levantadas no modelo BIM de arquitetura foi
de 14.852,57 m2 (peça 19), enquanto o quantitativo previsto na planilha orçamentária (itens
3.4.1, 3.4.2 e 3.4.3) resulta em 15.600,00 m2;
b) as paredes de gesso/drywall têm área levantada no modelo BIM de 9.250,00 m 2, ao passo
que os itens 4.4, 4.5 e 4.6 do orçamento totalizam 4.775,00 m2;
c) a área de forro de gesso acartonado no modelo BIM (1.351 m 2) diverge do quantitativo do
item 10.1 do orçamento (3.690 m2); e
d) há diversos quantitativos de serviços com números redondos, que indicam que não foram
propriamente quantificados, e sim estimados por métodos menos precisos.
47. Exemplifico o último apontamento com os serviços 2.3.50 (transporte horizontal de
materiais diversos a 50 metros) e 2.3.51 (carga manual de entulho em caminhão basculante 6 m 3),
cujos quantitativos foram estimados em exatos 5.000,00 m 3, bem como ao serviço “transporte local
com caminhão basculante 6 m3, rodovia” (item 2.3.52), estimado em 125.000,00 m3, aparentemente
considerando uma distância média de transporte de 25 km do entulho da obra.
48. Em virtude dessas supostas discrepâncias, entendo que o empreendimento pode ser
auditado no âmbito do Fiscobras/2017 pelas unidades especializadas em fiscalização de obras do
Tribunal, motivo pelo qual faço determinação à Coinfra a respeito.
49. Tal proposição também se justifica pela informação prestada pelo MPOG de que o atual
projeto será referência para a subsequente reforma dos demais blocos da Esplanada dos Ministérios e
de todos os demais imóveis de Uso Especial do Governo Federal, demonstrando que a ação de controle
ora proposta proporcionará a fiscalização preventiva de vultosos recursos federais.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à
apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 18 de janeiro de
2017.
BENJAMIN ZYMLER
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Relator
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1. Processo nº TC 029.253/2016-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Representação
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: Humberto de Campos Maciel, representando a empresa Santa Bárbara
Construções S.A.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representação formulada pela
empresa Santa Bárbara Construções S.A. acerca de possíveis irregularidades praticadas pelo Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão na Concorrência nº 2/2015.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VII e
parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito,
considerá-la parcialmente procedente;
9.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa Santa Bárbara
Construções S.A;
9.3. dar ciência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, com fulcro no
art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, acerca das seguintes impropriedades identificadas na
Concorrência nº 2/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de
ocorrência de outras falhas semelhantes:
9.3.1. inclusão, no instrumento convocatório, de cláusulas para qualificação técnica-
operacional das licitantes que não se referem às parcelas de maior relevância técnica e valor
significativo do objeto licitado, que podem prejudicar a efetiva competitividade do certame, em afronta
ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e aos arts. 3º, § 1º, inciso I, e 31, § 5º, da Lei
8.666/1993, bem como aos entendimentos consolidados na Súmula TCU 263/2011;
9.3.2. exigência de comprovação de qualificação técnico-profissional somente no momento
de assinatura do contrato, o que infringe o disposto no art. 30, §1º, inciso I, que exige tal
documentação no momento de apresentação das propostas das licitantes;
9.4. determinar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que se
manifeste, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da ciência da presente deliberação, esclarecendo os
motivos e as providências adotadas a respeito das discrepâncias apontadas no voto que fundamenta
esta deliberação entre os quantitativos apurados no modelo BIM do projeto de arquitetura do edifício e
os presentes na planilha orçamentária da licitação;
9.5. recomendar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que:
9.5.1. em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente
complexa e morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para
efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do
art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, §1º, da Lei 10.192/2001;
9.5.2. avalie a real necessidade de exigir atestados técnicos referentes a novas tecnologias
ou materiais, quando constatar que tais exigências possam frustrar o caráter competitivo da licitação,
fomentar a formação de cartéis ou comprometer o desenvolvimento da engenharia nacional;
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9.6. determinar à Selog que analise a manifestação a ser apresentada pelo MPOG em
relação ao subitem 9.4 desta deliberação, valendo-se do apoio da SeinfraUrbana, caso julgue
necessário, e monitore o resultado da habilitação da Concorrência, submetendo ao relator as propostas
pertinentes, no caso de detectar que as exigências contidas nos subitens 5.3.b.3, 5.3.c.2 e 5.3.c.9 do
edital frustraram o caráter competitivo da licitação;
9.7. determinar à Coinfra que avalie a conveniência e oportunidade de realizar ação de
controle no empreendimento no bojo do Fiscobras/2017;
9.8. dar ciência da presente deliberação, juntamente do voto e do relatório que a subsidiam,
à representante.
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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