LA POLÍTICA PÚBLICA DE CALIDAD NORMATIVA EN LA LEY 39/2015, DE 1 DE

OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: UNA OPORTUNIDAD PERDIDA.

I.- Introducción

II.- Objeto.

III.- Aproximación al concepto de “Calidad normativa”.

IV.- Contexto internacional.

V.- Regulación básica estatal.

VI.- Regulación autonómica.

VII.- Análisis crítico.

VIII.- Hacia una estrategia en materia de calidad normativa integral a nivel del Estado.

-1-
I.- INTRODUCCIÓN

Una buena regulación es fundamental para que la sociedad, las personas y las economías funcionen de

manera eficiente y cumplan sus objetivos sociales, económicos y medioambientales. La excelencia en las

organizaciones administrativa exige que los procesos normativos se desarrollen para satisfacer

necesidades públicas.

Las normas jurídicas deben servir para una eficaz ordenación de la realidad social que permita el

desenvolvimiento de los proyectos, intereses y expectativas de las personas, organizaciones y sectores de

la sociedad de manera que se consiga un desarrollo social y económico. Un instrumento importante es la

política a seguir en la elaboración de regulaciones, es decir, en los criterios de la política de calidad

normativa que utilizan los Estados y que orientan en la consecución de dichos fines.

El concepto clave de la calidad normativa debe ser la contribución eficaz al desarrollo. Pero para ello debe

basarse en una seria reflexión inicial que determine, previa valoración del conjunto de necesidades

públicas a satisfacer y de los potenciales impactos generables de una determinada regulación, el grado de

ajuste a unos principios jurídicos básicos.

II.- OBJETO

El objeto del presente estudio es valorar el contenido y alcance que el legislador español ha adoptado del

modelo de “política de calidad normativa”. Esta política ha sido establecida en la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. Ya en su exposición de

motivos se menciona la experiencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

(OCDE) y de la Unión Europea (UE) en la “mejora de la producción normativa”, se recuerda y define el

concepto europeo de “regulación inteligente” como un marco jurídico de calidad, que permite el

cumplimiento de un “objetivo regulatorio”. Ese marco se afirma debe ofrecer “los incentivos adecuados

para dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas” .

Para ello, continua diciendo la exposición de motivos “resulta esencial un adecuado análisis de impacto de

-2-
las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos y

empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el cumplimiento de las leyes”.

De valorar el alcance real de esas expresiones trata el presente trabajo.

Se cita la Ley de Economía Sostenible (en adelante, LES), así como la Ley de Transparencia, acceso a la

información y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) como referentes, y, por último se afirma que con

esta regulación “se siguen las recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 «Spain: From Administrative

Reform to Continous Improvement». Veremos a lo largo del presente artículo el grado de seguimiento de

algunas de dichas recomendaciones.

III.- APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE “CALIDAD NORMATIVA”

La calidad normativa es un concepto con una entidad conceptual específica que se ha desarrollado

especialmente de forma bastante racional en los últimos veinte años. Se afirma que constituye una

“política pública”, un proceso, una forma científica de elaborar normas, de evaluarlas. Ha recibido distinta

terminología: la “calidad normativa”, “mejora en la calidad de la regulación” , “mejora del entorno

regulatorio “(LES), “better regulation”, la “smart regulation”, en la UE, política regulatoria, en la OCDE.

Se puede afirmar que existe cierto consenso teórico doctrinal acerca de la consideración de la calidad

normativa como una política pública con entidad jurídica y política propia y específica que legitima

cualquier iniciativa estratégica de actuación pública en un Estado. Asimismo, que las normas legales y

reglamentarias tienen relevancia en la actividad económica y en el funcionamiento de las sociedades.

Las mejoras en la calidad de la regulación, las regulaciones bien diseñadas pueden generar beneficios

sociales y económicos significativos, los cuales son mayores que los costos de la regulación, y contribuir al

bienestar social de todos sus destinatarios.

Los estudios empíricos demuestran el impacto de la regulación en el desarrollo económico, la

productividad y la innovación. Por ello, es una meta tambien, una finalidad.

-3-
Las normas deben ser normas eficaces y eficientes. Son normas eficaces las normas de calidad, es decir

que son capaces de alcanzar sus objetivos de políticas públicas, y eficientes en la consecución de sus

objetivos con el menor coste o impactos negativos, ponderándolos adecuadamente sin que se provoquen

distorsiones o interferencias en otros bienes o intereses sociales.

Del análisis de la normativa y documentos políticos de referencia existe cierta confluencia para

determinar que la política ideal de calidad normativa debería incluir ciertos temas, entre otros.

- La aplicación de una serie de principios jurídicos estructurales como los citados que justifique la

irrupción de una normativa. Posteriormente los abordaremos.

- La necesidad de valorar los impactos potenciales de todo tipo que puede producirse ex ante (anteriores

a su promulgación), así como los impactos efectivamente producidos, los impactos ex post (posteriores a

su promulgación), y la determinación del grado de consecución de los objetivos políticos que se

perseguían. Las evaluaciones de impacto deben abordar la existencia, la magnitud y las consecuencias de

un problema y valorar si es necesaria la actuación. Deben indicar soluciones alternativas y, cuando sea

posible, los costes y beneficios potenciales a corto y largo plazo, evaluando de forma integrada y

equilibrada las repercusiones económicas, medioambientales y sociales mediante análisis cualitativos y

cuantitativos.

- La legitimación democrática que supone la posibilidad de participación de los ciudadanos, organizaciones

e interesados en el proceso de elaboración de la norma, incluso con anterioridad a la existencia del texto

normativo de referencia.

- La publicidad de todas las implicaciones de esta política pública.

La calidad normativa no equivale al concepto de “técnica normativa” que afecta a la estructura formal, la

composición, la redacción y el lenguaje de las normas jurídicas, a que su contenido deber ser, por tanto,

claro, preciso y comprensible para sus destinatarios. Mientras la técnica normativa trata del aspecto

-4-
formal, al cómo se hace una ley, la calidad normativa atiende especialmente al aspecto material, a la

modificación de la realidad que se pretende con la norma.

Consideramos acertada y precisa la definición de calidad normativa que apunta la web del Portal Jurídico

de la Generallitat catalana que dice lo siguiente: “es la característica de una norma en términos de impacto de

la regulación en la ciudadanía y las empresas, elaborada conforme a los principios de necesidad, proporcionalidad,

coherencia transparencia, accesibilidad y simplificidad. Es la aptitud de la norma desde la perspectiva de su

eficacia y eficiencia en la consecución de los fines perseguidos. Tambien es la política pública que tiene por

finalidad mejorar y simplificar el marco normativo, para favorecer el desarrollo económico y el bienestar social”.

Considerando todo lo expuesto podemos definir la calidad normativa como la política pública que incluye

el conjunto de requerimientos jurídicos que informan los procesos de elaboración normativa mediante la

aplicación de principios preestablecidos (necesidad, proporcionalidad, coherencia, transparencia, accesibilidad y

simplificidad.) en orden a garantizar la eficacia en la consecución de los fines y objetivos, mediante el

análisis del impacto de las normas y la evaluación de sus resultados.

IV.- CONTEXTO INTERNACIONAL

La exposición del contexto internacional de la calidad normativa pasa por citar dos organizaciones

multilaterales que coinciden en los enfoques y alcance, si bien, uno de carácter más teórico, la OCDE y la

otra, la UE con importantes implicaciones político-normativas concretas.

A) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

Esta Organización internacional, cuyo fin principal es realizar la mayor expansión posible de la economía y

el empleo y un progreso en el nivel de vida dentro de los países miembros, manteniendo la estabilidad

financiera y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial, ha producido varios textos con

directrices y orientaciones específicas en la materia. Aunque sus determinaciones no son vinculantes para

los Estados adheridos, sí tienen un prestigio internacional a nivel de referencia en la formulación de sus

políticas sectoriales.

-5-
En primer lugar, la «Recomendación del Consejo para Mejorar la Calidad de la Regulación Gubernamental » de

1995, es la primera declaración internacional en la que la OCDE exhortaba a los Estados miembros a

adoptar medidas efectivas para asegurar la calidad y la transparencia de la normativa, asimismo se constata

que la calidad normativa es “crucial para la efectividad de la acción de gobierno.”

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre “Política Normativa y Gobernanza” de 2010, citada en

la propia Memoria de Evaluación de Impacto normativo que se elaboró en la fase de redacción de esta

ley 1 , señala en el anexo I como condición para la implantación de la calidad en la regulación

“Comprometerse al más alto nivel político con una política expresa de gobierno completo para la calidad

regulatoria. La política debe tener objetivos y marcos claros para la implementación a fin de asegurar que, si la

regulación se emplea, los beneficios económicos, sociales y medioambientales justifiquen los costos, se consideren

los efectos distributivos y se maximicen los beneficios netos”; “una evaluación de impacto regulatorio integral

incorpora una evaluación de los efectos económicos, sociales y medioambientales2”.

En 2011 el informe «Política y Gobernanza Regulatoria: Apoyando el Crecimiento Económico y Sirviendo al

Interés Público (Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest»),

de 2011, la OCDE propone una revisión y actualización del pensamiento colectivo acerca de la política y

la gobernanza regulatoria.

En 2012, la «Recomendación del Consejo sobre Política Normativa y Gobernanza» contiene una lista de

principios de política normativa entre los que cabe destacar:

a) Compromiso al más alto nivel político con el establecimiento de una política pública nacional de calidad

regulatoria. La política debe tener objetivos y marcos claros para la implementación a fin de asegurar que,

si la regulación se emplea, los beneficios económicos, sociales y medioambientales justifiquen los costos,

se consideren los efectos distributivos y se maximicen los beneficios netos.

1
Página 15.
2
Página 26.
-6-
b) Adhesión a los principios de «Gobierno Abierto (Open Government)», especialmente a los de transparencia

y participación en el proceso regulatorio, para garantizar que la normativa está al servicio del interés

público y se basa en las necesidades legítimas de los interesados y afectados por la regulación.

c) Integración de la “Evaluación de Impacto Regulatorio” en las primeras etapas del proceso de

elaboración de proyectos normativos. El análisis de Impacto normativo o regulatorio es una herramienta

para la mejora de la regulación, mediante la cual se sistematiza y orden la información relevante para

valorar el impacto de una iniciativa con el fin de ayudar en el proceso de su aprobación”. El análisis de

impacto regulatorio es un informe estandarizado de análisis de los efectos que tiene la normativa, ya sea la

existente, ya sea la que quiere ponerse en práctica3.

d) Publicación periódica de informes sobre el ejercicio de la política regulatoria y las autoridades públicas

que aplican la normativa.

e) Recomienda a los países miembros dar los pasos necesarios para implementar estándares elevados y

mejorar los procesos regulatorios, así como hacer uso de las regulaciones de manera sensata en la

búsqueda de políticas económicas, sociales y medioambientales, y tener en cuenta los principios

expresados en la Recomendación.

Por último, resulta de interés el estudio del informe “Mejora de la regulación en Europa España, 2011,”

emitido por la propia OCDE donde, entre otras cosas, se afirma lo siguiente: “En general, no obstante, el

compromiso sostenido con la mejora de la regulación sigue siendo frágil y desigual en la clase administrativa y

política” (página 15, primer párrafo;, “No parece existir ningún debate ni estudios académicos significativos en

relación con la Mejora de la regulación y sus vínculos con el crecimiento y la productividad” (página 14), “El

compromiso político con la mejora de la regulación, y la importancia de una política legislativa efectiva para la

recuperación económica, se deben poner más en un primer plano” (página 17).

B) Unión Europea

3
Sobre las distintas variantes nacionales de Análisis de impacto regulatorio, véase OECD Secretariat, Regulatory Impact
Analysis (RIA) Inventory, abril 2004. Accesible en http://www.oecd.org/dataoecd/22/9/35258430.pdf.
-7-
En 1995 los Estados miembros de la UE aprobaron una declaración adjunta al Tratado de Amsterdam 4

donde expusieron los principios básicos de una buena regulación comunitaria y de los beneficios que la

misma podría traer a los propios Estados miembros y a todos los ciudadanos y administrados de la UE.

En el marco de estas actuaciones, con el Informe sobre la Mejora de la Regulación, conocido como Informe

Mandelkern, la UE adopta una política de mejora de la calidad de la regulación con la que pretendía

mejorar el diseño normativo para maximizar el beneficio de los ciudadanos, así como reforzar el respeto

y efectividad de las normas, minimizar los costes económicos derivados de la regulación y garantizar los

principios de proporcionalidad y subsidiariedad en el ámbito comunitario.

En el Informe Mandelkern, por primera vez, se recogen un conjunto de principios que deben seguirse en el

proceso de elaboración de normas de calidad:

 - Necesidad, en virtud del cual, antes de poner en marcha una nueva norma, la Administración

deberá asegurarse de si es o no necesario introducir nueva regulación.

 - Transparencia, en virtud del cual la sociedad deberá conocer no sólo los motivos que impulsan a

normar a la Administración, sino también las opciones que se han desechado y porqué antes de

llegar a desarrollar los contenidos que se han definido.

 - Proporcionalidad: existencia de una relación adecuada entre las ventajas de la regulación que se va a

acometer y los costes o restricciones que la regulación impone.

 - Coherencia: la norma ha de ser coherente con el resto de actuaciones que desarrolla el Gobierno.

 - Accesibilidad: lo que implica que la norma ha de ser conocida y comprendida por todos aquellos

destinatarios de la misma, lo que exige un esfuerzo por parte de la Administración a la hora de

comunicar la actuación aprobada.

 - Responsabilidad: todas las partes involucradas deberán tener claro quién es el responsable de la

norma y a quién pueden solicitarse cambios en su aplicación.

4 Declaración 39 sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria, DOCE, 1997/C 340/01.

-8-
La política publica de mejora de la legislación o“better regulation”, “calidad normativa” o “mejora en la

calidad de la regulación” se concibe como una iniciativa comunitaria dirigida a favorecer la actividad

económica, el desarrollo empresarial y la innovación en los mercados europeos a través de la adopción de

un programa de actuaciones de revisión de las normas comunitarias y estatales vigentes, incluyendo la

instauración de controles ex ante y ex post de las propuestas normativas y de las normas vigentes.

La mejora de la regulación es una herramienta para adoptar decisiones políticas oportunas y juiciosas,

pero no puede sustituir nunca a las decisiones políticas.

Este sistema se establece en aras de facilitar la iniciativa empresarial, eliminando o reduciendo las cargas

administrativas superfluas o injustificadas, y exigiendo una motivación adecuada que acompañe a la

elaboración y formulación de cualquier norma, asociada a una evaluación de su impacto en la realidad,

principalmente en términos económicos y sociales.

La Comisión se ha comprometido desde 2003 a examinar el impacto económico, social y ambiental de

todas las propuestas. Ha impuesto la realización de una evaluación de impacto de las propuestas políticas

importantes y, desde 2003, ha llevado a cabo más de 150 evaluaciones de este tipo.

Varios textos normativos han diseñado el modelo europeo de calidad normativa. En primer lugar, hay que

citar la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento (2005) 97 “Legislar mejor para potenciar

el crecimiento y el empleo en la Unión Europea”. Entre sus principios se encuentran:

- “La política de better regulation de la UE está orientada a perfeccionar el marco regulador, mejorar la

concepción de la legislación en beneficio de los ciudadanos, reforzar el respeto y la eficacia de las normas

y minimizar el coste económico, siguiendo los principios de proporcionalidad y subsidiariedad”.

- Los estados miembros deben plasmar claramente su compromiso con los principios de better

regulation en sus programas Nacionales de Reforma y les recomienda, en especial, las siguientes

actuaciones:

-9-
o El establecimiento de sistemas nacionales de análisis de impacto regulatorio que permitan

determinar las consecuencias económicas, sociales y medioambientales.

o La aprobación de programas de simplificación.

En segundo lugar, es relevante la Comunicación de la Comisión “Smart Regulation in the European Union”

(Normativa inteligente en la Unión Europea,) de 8 de octubre de 2010. Curioso nombre bajo el que se

etiqueta esta iniciativa apelando al intelecto, para delimitarla de las actuaciones anteriores. Dicha

Comunicación aboga por la evaluación de todos los impactos económicos, sociales y medioambientales

que pudieran derivarse de la promulgación de las normas. Viene a orientar la necesidad de avanzar en la

mejora de la regulación, para que las normas no sean sólo de calidad sino que puedan ser evaluadas.

Una mala regulación puede frustrar el cumplimiento de los objetivos de las políticas planteadas por los

gobiernos en el ejercicio de sus funciones. Por ello, la inversión en mejorar la regulación multiplica el

rendimiento de las políticas públicas que ejecutan las Administraciones. El objetivo, por tanto, no es

desregular, sino que exista una “regulación adecuada”.

En este contexto, la simplificación –según la Comisión- debe entenderse como parte del proceso de

mejora de la regulación, asociado a la reducción de cargas administrativas, por lo que implica

necesariamente la revisión de las normas, y en particular de aquellas de carácter procedimental.

Promueve que igual que hace la Comisión Europea se evalúe por parte de todos los Estados miembros de

manera transparente las opciones legislativas y no legislativas comparando los beneficios y costes

potenciales en términos económicos, sociales y medioambientales. Pretende comprometerse al más alto

nivel político con una política expresa de gobierno completo para la calidad regulatoria. La política debe

tener objetivos y marcos claros para la implementación a fin de asegurar que, si la regulación se emplea,

los beneficios económicos, sociales y medioambientales justifiquen los costos, se consideren los efectos

distributivos y se maximicen los beneficios netos.

Los principios de la ”Smart Regulation” se basan en que toda legislación de la Unión Europea debería:

-10-
 - Ser más eficaz y eficiente en la consecución de los objetivos de interés público.

- Ser capaz de demostrar que aporta un verdadero valor añadido al sector que regula.

- Provocar beneficios amplios a costes mínimos.

- Respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

- Lograr un marco reglamentario simple, claro, estable y predecible tanto para las empresas,

como para los trabajadores y los ciudadanos.

En tercer lugar, debe mencionarse la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al

Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Legislar mejor para obtener mejores

resultados - Un programa de la UE, de 19 de mayo de 2015, que establece el programa denominado

“Programa de Adecuación y Eficacia de la Regulación (REFIT) (Regulatory Fitness and Performance

Programme). Se pretende que la legislación europea no suponga una carga excesiva para los ciudadanos y

las empresas de la UE sino que, por el contrario, se adapte a las condiciones actuales de crisis económica

y financiera y cumpla mejor con los objetivos del TFUE, que deben de poder obtenerse con el menor

coste posible, tanto en términos económicos como de molestias a los ciudadanos.

El REFIT pretende acabar con las cargas excesivas provocadas por un exceso de legislación europea, así

como comprobar y eliminar inconsistencias, fallos regulatorios o medidas ineficaces. Se trata de poner en

forma (FITNESS) todo el aparato regulatorio de la UE, al tiempo que se evalúa el desempeño

(PERFORMANCE) de la regulación emanada de las instituciones europeas. La regulación debe ser la

adecuada para obtener los objetivos marcados, no más de la exclusivamente necesaria para ello. El REFIT

es el “Programa para la puesta en forma de la regulación y evaluación de su desempeño”. Pretende la

adecuación y eficacia de la regulación en la UE. Tal ejercicio es el resultado de un cribado de todo el

corpus legislativo de la UE.

-11-
La Comisión está evaluando el impacto previsto y real de las medidas en todas las etapas del proceso de

toma de decisiones. Antes de intervenir, se realizan una planificación y un análisis pormenorizados, por

ejemplo antes de proponer una nueva legislación, o durante la evaluación de los resultados de su

aplicación.

Por último, el Acuerdo Interinstitucional de 13 de abril de 2016 sobre la mejora de la legislación entre el

Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea, concluye que las tres

Instituciones están de acuerdo en que la evaluación de impacto contribuye positivamente a mejorar la

calidad de la legislación de la Unión.

Las evaluaciones de impacto deben abordar la existencia, la magnitud y las consecuencias de un problema

y valorar si es necesaria la actuación de la Unión. Deben indicar soluciones alternativas y, cuando sea

posible, los costes y beneficios potenciales a corto y largo plazo, evaluando de forma integrada y

equilibrada las repercusiones económicas, medioambientales y sociales mediante análisis cualitativos y

cuantitativos. Es preciso respetar plenamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así

como los derechos fundamentales. Las evaluaciones de impacto también deben abordar, siempre que sea

posible, el «coste de la no Europa», y las repercusiones en la competitividad y las cargas administrativas de

las distintas opciones, prestando especial atención a las pymes («pensar primero a pequeña escala»), los

aspectos digitales y las consecuencias territoriales. Las evaluaciones de impacto deben estar basadas en

información precisa, objetiva y completa y ser proporcionadas en lo que atañe a su alcance y a su enfoque.

Para finalizar, debemos mencionar la incorporación de la necesidad de ponderar en el ejercicio de la

actividad normativa en España el ordenamiento jurídico de la Unión Europea manera coherente, que se

incorpora con decidida voluntad en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, objeto de nuestro particular estudio.

V.- REGULACIÓN BÁSICA ESTATAL

El modelo de calidad normativa que se adopta en España por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas se encuentra, como ya hemos

indicado, en su Título VI .
-12-
Abordaremos en este apartado, en primer lugar, los antecedentes de la calidad normativa en España,

despues trataremos del enfoque conceptual que se adopta, posteriormente estudiaremos la problemática

generada sobre el título jurídico competencial que se invoca para la promulgación de esta ley., y

finalmente, estudiaremos detenidamente los preceptos que la abordan en la ley.

1) Antecedentes

Aunque ya la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado 5, sentaba algunos

principios jurídicos básicos en la materia (simplificación de cargas, transparencia, necesidad,

proporcionalidad, entre otros), el principal antecedente con vocación integral a nivel estatal (aunque

sesgada como veremos) lo ha constituido la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible6 (en

adelante, LEC). Dicha ley incluía el tema dentro del Título I bajo la denominación de “Mejora del entorno

económico”, entendiendo por tal las actuaciones del sector público que determinan el contexto de

desarrollo de la economía, y, apuntando claramente el objetivo que se pretendía como un instrumento

supeditado y encaminado a la mejora del contexto del entorno económico. En concreto, su primer

capítulo se denominaba “Mejora de la calidad de la regulación”, abarcando los llamados “principios de

buena regulación” aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas (artículo 4), con

atención a la transparencia y la evaluación previa y posterior de dichas iniciativas, los instrumentos de las

Administraciones Públicas para la mejora de la regulación (artículo 5), la adaptación de la regulación

vigente a los principios de sostenibilidad y buena regulación (artículo 6), y la transparencia y seguimiento

de la mejora regulatoria (artículo 7). todas esas disposiciones han sido derogadas por la Ley 39/2015, de 1

de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Aunque su alcance generalista, en principio, es más amplio que el económico, el legislador optó por

incluirlo como instrumento de “mejora del entorno normativo”. A este respecto, es interesante recordar

lo que se derivaba del Dictamen del Consejo de Estado emitido sobre dicha norma en relación a los

principios “no se circunscriben a un determinado sector de la actuación administrativa de índole

5
Publicada en BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013.
6 Publicado en BOE núm. 55, de 5 de marzo de 2011.
-13-
reguladora, puesto que, por su alcance general, tienen vigencia y pleno sentido en cualquier actuación de

tal naturaleza”.

El Consejo aborda en profundidad el estudio de los preceptos incorporados y sienta más conclusiones.

1. Las medidas contenidas en el capítulo se dirigen fundamentalmente a orientar la actuación

regulatoria de las distintas administraciones públicas. Se trata de reorientar actuaciones habituales

(nueva regulación y revisión de la existente) por lo que deben poder atenderse con los recursos

también habituales.

2. La rúbrica de “Mejora del entorno económico”, según el Consejo de Estado “resulta errónea por

cuanto esos preceptos carecen de contenido económico y se centran, en realidad, en aspectos

típicamente jurídicos que giran, a su vez, en una determinada visión acerca de las virtualidades que

la regulación tiene”.

3. Se trata, por lo tanto, de una serie de exigencias que han de tenerse en cuenta en la preparación,

elaboración y aprobación de las regulaciones promovidas por los órganos administrativos de las

Administraciones Públicas.

2) Enfoque conceptual

Como ya se ha referido, es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común la

que aborda con un enfoque pretendidamente integral lo que denomina “mejora de la producción

normativa” o, asumiendo el enfoque europeo, la “regulación inteligente”. Efectivamente, en la exposición

de motivos se define la regulación inteligente como “marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento

de un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados para dinamizar la actividad económica,

permite simplificar procesos y reducir cargas administrativas”. Para ello, afirma “.. resulta esencial un adecuado

análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los

ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el cumplimiento de las

leyes”. Se fija esencialmente la exposición de motivos en la necesidad de un “análisis continuo” de la

-14-
regulación existente. Se impone así una visión dinámica del modelo de calidad basado en la necesidad de

evaluación permanente. Abordaremos el grado de traslado de dicha aspiración al articulado,

fundamentalmente los artículos 129 a 133.

Esta era la intencionalidad inicial de la norma. En el siguiente párrafo abundará en ello al señalar que “es

necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la dispersión normativa existente, refuerce la

participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento”. Con estos objetivos, “... se

establecen por primera vez en una ley las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa

legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su ejercicio de

acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los

ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento, como

corolario imprescindible del derecho constitucional a la seguridad jurídica”. Esto es lo que se dice en la

exposición de motivos, pero ¿como se ha traslado al articulado?, pero ¿a qué se refiere cuando habla de

dispersión normativa?, ¿se está incluyendo la legislación autonómica?, ¿se está pensando en términos de la

administración central o en el conjunto de administraciones públicas?.

La regulación de la calidad normativa se encuentra situada en el TÍTULO VI de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, de procedimiento administrativo común bajo la denominación “De la iniciativa legislativa y de la

potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”.

Al margen de los dos primeros preceptos que se refieren a los sujetos legitimados para el ejercicio de la

iniciativa legislativa y la potestad para dictar normas con rango de ley (artículo 127) y al ámbito objetivo

de la potestad reglamentaria (artículo 128), abordan específicamente la calidad normativa el resto de los

artículos del título VI, esto es, artículos 129 a 133.

3) Título competencial

El título VI tiene carácter básico, tal y como señala la Disposición final primera que invoca dos títulos

competenciales distintos para fundamentar jurídicamente el contenido de la ley.

-15-
- Por un lado, y con carácter de aplicación general, se señala que “1. Esta Ley se aprueba al amparo de lo

dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para

dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de

procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones

Públicas”.

Por otro, se singulariza el engarce constitucional cuando se trata del Título VI. Literalmente se dice lo

siguiente: “2. El título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos ..., se aprueban también

al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general, así como el artículo 149.1.13.ª

que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la

actividad económica”.

Sobre este título debemos traer a colación dos cuestiones relevantes e importantes que se han producido

en relación a la regulación de la iniciativa legal por parte de las Comunidades Autónomas.

La primera, se refiere al Dictamen emitido por el Consejo de Estado en relación al anteproyecto de esta

ley que no encuentra fundamentación para justificar el abordaje de la iniciativa de normas jurídicas con

rango legal a las Comunidades Autónomas. En concreto, se dice lo siguiente: “no se aprecia ningún precepto

constitucional en que pueda reposar la regulación por parte del Estado de un procedimiento "común" de

elaboración de normas de rango legal, procedimiento que, de este modo, queda huérfano de amparo

constitucional, al no poder incardinarse su regulación por el Estado en ninguno de los títulos competenciales que la

Constitución le reconoce. Por … ha de sugerirse que se reconsidere en este punto la opción seguida por el

anteproyecto”.

El Consejo de Estado también entiende que estamos ante un “procedimiento especial que no puede

equipararse al procedimiento administrativo ni quedar subsumido en él a efectos de justificar la competencia del

Estado para regularlo de forma común y uniforme, máxime cuando las Comunidades Autónomas tienen también

reconocida, en términos idénticos al Estado, la función de innovar el ordenamiento jurídico a través de sus propias

normas”. En ese sentido, trae a colación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia

-16-
15/1989, de 26 de enero,. Literalmente dice esta sentencia que, "si bien el Estado ostenta competencia

exclusiva para establecer el procedimiento administrativo común, (...) el procedimiento de elaboración de

disposiciones de carácter general es un procedimiento administrativo especial, respecto del cual las Comunidades

Autónomas gozan de competencias exclusivas cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus

propias normas de carácter general".

La segunda, que el Pleno del Tribunal Constitucional, por providencias de 19 de julio de 2016, ha

acordado admitir a trámite los siguientes recursos de inconstitucionalidad promovidos por los Gobiernos

de Cataluña y Canarias contra la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común

de las Administraciones Públicas, contra varios artículos, entre otros, 127 a 133,:

4) Análisis específico

a) Los principios de buena regulación

En el presente artículo prescindiremos del estudio en profundidad del procedimiento de elaboración de

disposiciones de carácter general.

En el artículo 129 se establecen los “Principios de buena regulación” que deben inspirar el ejercicio de

cualquier iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Dicho artículo sustituye la regulación de la Ley

de Economía Sostenible, si bien no contiene, con respecto a la relación de la Ley 2/2011 los principios de

"accesibilidad y simplicidad".

Se introduce como novedad, respecto a la LES, que estos principios se justificarse adecuada y

suficientemente en la exposición de motivos o en el preámbulo.

Los principios son los de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y

eficiencia. Veámoslos detenidamente.

En virtud de los principios de necesidad y eficacia, “la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón

de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado

-17-
para garantizar su consecución”. En la LES se distinguian ambos principios (el de necesidad en el apartado 2

del artículo 4 y el de eficacia en el 8 del mismo precepto). La justificación es una razón imperiosa de

interés general parece obvia, lo correcto es que dicha razón se describa adecuadamente.

En relación al principio de proporcionalidad, “la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación

imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas

menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios” . Cambia la definición

sustancialmente de este principio respecto a la LES que aludía a que la iniciativa ser “el instrumento más

adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue”.

El tercer principio de buena regulación es el principio de seguridad jurídica, según el cual “la iniciativa

normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión

Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su

conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas”. El

marco normativo de referencia se amplia ahora con la alusión al ordenamiento jurídico de la Unión

Europea, respecto al fijado por el apartado 4 del artículo 4 de la LES.

Como instrumento que coadyuvará a la seguridad jurídica se crea el instrumento del “Plan anual

normativo”, en el artículo 132, que posteriormente abordaremos.

Conviene recordar que la LTAIBG, prevé la participación de las Comunidades Autónomas en los

procesos de revisión normativa en el apartado 3 de la disposición adicional segunda. Dispone que los

diferentes departamentos ministeriales han de realizar el proceso de revisión y simplificación en sus

ámbitos competenciales de actuación, pudiendo coordinar su actividad con los órganos competentes de

las Comunidades Autónomas que, en el ejercicio de sus competencias y en aplicación del principio de

cooperación administrativa, lleven a cabo un proceso de revisión de sus respectivos ordenamientos.

-18-
También las Comunidades Autónomas han iniciado este camino como la balear7, la extremeña, o la propia

Administración General del Estado que intenta racionalizar la simplificación normativa. La extremeña trata

de ello en el artículo 42 de su Ley de Gobierno Abierto. La Administración central, a través de la

disposición adicional segunda de la LTAIBG, que trata de la “Revisión y simplificación normativa”.

Establece un mandato para la Administración General del Estado de acometer “una revisión, simplificación y,

en su caso, una consolidación normativa de su ordenamiento jurídico6”. Ello implica estudios, derogaciones

incluir modificaciones, novedades o elaborar textos refundidos.

A nivel internacional, cabe destacar por su innovación el caso de Italia, donde se ha abordado el proceso

mediante dos leyes denominadas de simplificación legislativa, en los años 2003 y 2005. Las técnicas

utilizadas son básicamente dos: la técnica de la ley «guillotina», en virtud de la cual todas las normas

anteriores a una fecha determinada quedan automáticamente derogadas si no se justifica expresamente lo

contrario; y la técnica de la legislación delegada, que autoriza expresamente al Gobierno a reordenar la

normativa por sectores materiales, incluyendo las modificaciones necesarias para garantizar la coherencia

jurídica .

En aplicación del principio de transparencia, dice el apartado 5 del artículo 129 que “las Administraciones

Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de

su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la LTAIBG8; definirán claramente los

objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que

los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas”. En la LES se aludía

únicamente a que “los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos claramente”.

Cambia sustancialmente el contenido de este principio. Mientras la regulación anterior solo se fijaba en la

definición clara de los objetivos y la justificación de las iniciativas, en esta se centra tambien en el acceso a

la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso.

7
Un ejemplo en la adopción de una estrategia de revisión normativa lo constituye la Ley 5/2015, de 23 de marzo, de racionalización y
simplificación del ordenamiento legal y reglamentario de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

8
Se refiere a la parte de publicidad activa de relevancia jurídica que se incluye en dicho precepto: informes, circulares, instrucciones,
proyectos normativos, memorias de evaluación de impacto normativo, etc...
-19-
El principio de transparencia generará la necesidad de posibilitar el acceso a bases de datos normativa que

dispongan de la normativa en vigor, en un formato en Internet que permita realizar búsquedas a través de

una interfaz amigable. Se impone de nuevo una obligación más de cara a una estrategia de calidad

normativa. Hubiese sido deseable alguna formula de cooperación entre todas las Administraciones

Públicas para disponer de una única base de datos normativa.

El último principio es el de eficiencia, según el cual “la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas

innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos”. Para determinar las

cargas administrativas que imponen las normas deben ser cuantificadas, medidas, para poder ser

mejoradas. Existen distintos modelos de estimación del coste de cargas administrativas impuestas a nivel

mundial. A nivel de la UE, ha sido la metodología del “Modelo de Costes Estandar”, el que más se ha

utilizado. Consiste en desmenuzar la legislación en obligaciones de información para medir la carga que

una norma crea para una empresa. La bondad del modelo no está solo en su alto nivel de detalle en la

medición de costes administrativos, sino también en que posibilita conocer los efectos de una política o

medida de reducción sobre el total de las cargas administrativas. El Modelo contiene una relación de todas

las actuaciones que se consideran cargas administrativas, y les asigna un precio o tarifa estándar para

poder realizar el cálculo de su coste9. La versión española que aglutina una metodología homogénea a fin

de disponer de cálculos homologables a escala nacional ha sido acordada por las Administración Central,

Autonómica y Local. Se trata de un “Sistema compartido” de cuantificación elaborado por todas las

Administraciones públicas, es conocido un “Método simplificado de medición de costes de cargas

administrativas”. Aun cuando ha sido referencia fundamental para el seguimiento del compromiso de

reducción del 25% de las cargas planteado por la Unión europea (incluso superándolo) 10 , hoy surge

9
Dicho cálculo toma asimismo en consideración otros factores, como la periodicidad con que se impone la carga, o la
población (universo) de obligados. Pero la cuantificación de los costes difiere enormemente según el ámbito territorial sobre la que se proyecte,
variando según los paises (una hora de trabajo no tiene el mismo valor en Alemania que en España), como por el sector económico en examen
(no es igual el ámbito de las empresas agrícolas, tecnológicas, o del sector bancario), etc. Por ello, la documentación general (internacional) del
SCM carece de una tabla de costes, que debe confeccionarse en ámbitos territoriales determinados.
10 En España se ha Conseguido en el año 2012 el 30% de reducción en las cargas administrativas impuestas a las empresas, con
arreglo al ámbito del «Plan de Reducción de Cargas Administrativas 2008- 2012», aprobado en cumplimiento del «Programa de Acción para la
Reducción de las Cargas Administrativas en la Unión Europea»

-20-
inevitablemente necesidad de una urgente revisión que se adapte a los cambios normativos y tecnológicos

existentes.

El apartado 7 del mismo artículo 129 abunda en el principio de eficiencia al establecer el deber de

cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de

estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera “... cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o

ingresos públicos presentes o futuros.” Por ello, creo que el lugar más idóneo para incluir este aspecto

debería haber sido el propio apartado anterior, en que se describe el alcance del principio de eficiencia.

b) Instrumentos de adaptación a los principios de buena regulación

Se establecen en el artículo 130 varios medios o instrumentos que concretan los compromisos concretos

de la política de calidad normativa en España.

a') Se establece la obligación de revisar periódicamente la normativa vigente11 con dos objetivos:

- adaptación a los principios de buena regulación, y

- comprobación del grado de consecución de los objetivos, la justificación y cuantificación del coste y las

cargas administrativas impuestas.

En cuanto al primer objetivo dos observaciones debemos hacer constar.

Por un lado, se trata un objetivo que ya venía establecido en la LES, en su artículo 7, y, no obstante, no

parece que haya calado en el conjunto de deberes de los legisladores.

Por otro, se plantea la necesidad de aclarar si existe un plazo para esa adaptación, dado que la propia LES

omitía cualquier referencia a este tema. Consideramos que por aplicación de la disposición final quinta de

11
En este ámbito destaca singularmente la Generalitat de Catalunya. Desde su Área de Mejora de la Regulación, adscrita a la
Dirección General de Coordinación Interdepartamental, en el Departamento de la Presidencia. se efectúa el seguimiento de la política pública de
calidad normativa y, en especial, de la implantación del instrumento de la evaluación de impacto normativo. Se pueden consultar los informes
generales y notas de seguimiento con los indicadores sobre la evaluación normativa que realiza esta unidad en el sitio web del Departamento de
la Presidencia de la Generalitat de Cataluña, en el ámbito específico dedicado a la mejora de la regulación normativa:
http://presidencia.gencat.cat/ca/ambits_d_actuacio/millora_regulacio_normativa/recursos/dades-de-seguiment/.
-21-
la propia Ley 39 el plazo para adaptarse a los mismos podría entenderse de un año12. Por tanto, todas las

Administraciones Públicas deberían incluir esta actuación de política regulatoria de forma generalizada, en

el plazo máximo dado. Consideramos insuficiente dicho plazo cuando no se establece concretamente

como debe efectuarse. Precisamente la ausencia de plazo para realizar esa adaptación podría cuestionar la

verdadera voluntad de introducir la calidad normativa en la actuación de las Administraciones Públicas.

¿Existe alguna consecuencia por la falta de adaptación de la normativa a los principios de buena

regulación?. En principio, no se contempla ninguna especial consecuencia jurídica a esa omisión. En

cualquier caso, debería considerarse esa situación desde el propio contexto normativo en el que ubicaría

esa falta de acomodación: la situación del bloque normativo de referencia, titularidades competenciales

concurrentes, compartidas, la aplicabilidad del esquema de separación entre bases y desarrollo, el bien

jurídico afectado, entre otros.

En cuanto al segundo objetivo (valorar el grado de consecución de objetivos y sus condicionantes

concretos de ejecución, costes y cargas) el resultado de esa evaluación con esa doble finalidad se debe

plasmar en un informe13, que tiene que reunir las siguientes características:

- Debe ser objeto de publicidad.

- Debe ser regulado el informe de evaluación por normativa específica de la Administración

correspondiente.

- En la normativa reguladora específica deberá fijarse el detalle, periodicidad y el órgano administrativo

competente para su emisión. Sería deseable que la estructura de este informe fuera objeto de consenso

entre todas las Administraciones Públicas.

12
Disposición final quinta. Adaptación normativa. En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán
adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo
previsto en esta Ley.

13
Como ejemplo el de Andalucía, consultable en la siguiente dirección web:
http://www.prodetur.es/prodetur/AlfrescoFileTransferServlet?action=download&ref=0d3662c9-cfb6-4f37-9693-2c98d3e4789d.

-22-
b') Se establece el deber de cooperar las Administraciones públicas “... para promocionar el análisis

económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones

injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica (artículo 130.2)”.

Se promueve la coherencia regulatoria a través de mecanismos de coordinación entre los niveles de

gobierno territoriales, se pretende identificar los problemas de tipo transversal en materia de regulación

en todos los órdenes de gobierno, con el objeto de promover la coherencia entre los enfoques

regulatorios y evitar la duplicidad o conflicto de regulaciones. Esta alusión al deber de cooperación entre

las Administraciones públicas parece tener un recorrido de dificil conformación, creemos. Ello es así,

cuando, conforme a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y, siguiendo

la jurisprudencia constitucional, se definen y diferencian en la misma dos principios clave de las relaciones

entre Administraciones: la cooperación, que es voluntaria y la coordinación, que es obligatoria. Sobre esta

base se regulan los diferentes órganos y formas de cooperar y coordinar. De los instrumentos de

cooperación que se establecen (Conferencia de Presidentes, las Conferencias Sectoriales y las Comisiones

Bilaterales de Cooperación) desconocemos el enfoque que se pretende dar. Quizás hubiese sido más

idóneo y adecuado que en vez de establecer el deber de “cooperar”, conforme al contenido y alcance que

le da la precitada Ley 40/2015, se hubiese sido un deber de “colaborar”, en la medida en que esta conlleva

técnicas como la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información, el deber de asistencia

y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus

competencias.

c) La publicidad de las normas

En relación al principio depublicidad de las normasel Tribunal Constitucional en su sentencia 179/1989, de

2 de noviembre, ha vinculado este principio al de seguridadjurídica en los términos siguientes: "La

Constitución, en su artículo 9.3, garantiza el principio de la publicidad de las normas. Esta garantía aparece como

consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de derecho, y se encuentra en íntima

relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo art. 9.3 C.E., pues sólo podrán asegurarse

las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva
-23-
sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen

una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que

dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad

aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento”.

El artículo 131 se refiere a la publicidad de las normas para que entren en vigor y produzcan efectos

jurídicos. No basta con el conocimiento presunto del Código Civil en su artículo 6.1.

Su párrafo primero establece como requisito fundamental para la entrada en vigor de las normas (ley,

reglamentos y disposiciones administrativas) la publicación “en el diario oficial correspondiente para que

entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones

Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines

oficiales en las sedes electrónicas de la Administración tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada

Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa”.

Se introduce un elemento importante de inseguridad jurídica remitir a la autonomía de cada

Administración para fijar las condiciones y garantías ad hoc necesarias. Si la sede electrónica “es aquella

dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya

titularidad corresponde a una Administración Pública, o bien a una o varios organismos públicos o

entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus competencias, según el artículo 38 de Ley 40/2015, de

1 de octubre, de régimen jurídico del sector público”; si el establecimiento de una sede electrónica

dispone de unas garantías jurídicas máximas dado que “conlleva la responsabilidad del titular respecto de la

integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la

misma”, podría haberse abordado unas garantías comunes para todas las Administraciones que diera

homogeneidad jurídica a los efectos jurídicos.

Finalmente, se afirma que la publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del

Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se

-24-
determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título

preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.

d) La planificación normativa

El artículo 132 regula la “Planificación normativa” como instrumento de publicidad de las iniciativas legales o

reglamentarias que previsiblemente se van a elevar para su aprobación en el año siguiente, a través de un

“Plan Normativo”. Esa planificación se articulará anualmente, por parte de todas las Administraciones

Públicas que deben hacerlo público14. Varias cuestiones pueden deducirse de este instrumento:

- Constituir un instrumento de impulso del principio de seguridad jurídica, ya mencionado anteriormente.

- La temporalidad de la planificación será anual. Se suscitan distintas cuestiones en torno a esta

temporalidad. ¿Pueden existir condicionantes temporales para efectuar esa planificación?, ¿es posible esa

planificación?. Se trata de una obligación, digamos que periódica, pero que está vinculada a factores

coyunturales como pudiera ser el escenario político de referencia en su ámbito de aplicación. A este

respecto, ese “cortoplacismo” que se establece debería haberse relativizado cuando pudieran existir

distintos escenarios de compromisos electorales asumidos por parte de los grupos políticos que apoyen

la acción de gobierno. Entendemos que la planificación podría verse alterada por la confluencia de

distintas agendas políticas de dichos grupos. Acordar una planificación en el legítimo juego político puede

llevar a su alteración o, incluso, su desaparición.

- ¿Qué propuestas normativas podrían ser “planificables”?. Creo que podría aplicarse a proyectos

normativos vinculados por ejemplo a acuerdos y pactos políticos de gobierno, a los mandatos legales de

desarrollo de Reglamentos de ejecución, programas comunitarios afectados por fondos estructurales

(Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Rural, Fondo Agrario de Desarrollo), propuestas

14
Algunas Comunidades Autónomas ya han publicado su Plan anual normativo para el año 2017. Es el caso de Aragón y Castilla León.
Aunque hay que decir que la inmensa mayoría, por lo menos, están publicando los proyectos normativos “en tramitación” al amparo de la
Ley de Transparencia, acceso a la información y buen gobierno.

-25-
normativas vinculadas a Planes Estratégicos de Subvenciones, entre otros. Sería positivo que todos los

proyectos de rango de ley incorporasen calendarios de desarrollo normativo.

- Deben ser objeto de publicidad en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública

correspondiente.

- Existencia de una duplicidad de “Planes” a nivel de Administración General del Estado (en adelante,

AGE): uno el “Plan Normativo” del artículo 132, que estamos tratando, y otro el “Plan de Calidad y

Simplificación Normativa” previsto en la precitada disposición adicional segunda de la Ley de transparencia,

acceso a la información pública y buen gobierno, para la gestión del proceso de la revisión y simplificación

normativa que se establece. Quizás hubiese sido deseable una mayor racionalización normativa

considerando la unificación de ambos planes en uno global de carácter estratégico.

e) Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas

El artículo 133 trata de la “Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con

rango de Ley y reglamentos” y establece tres instrumentos con el carácter ya mencionado de normas

básicas, comunes a todas las Administraciones Públicas:

- la consulta pública,

- la audiencia de los ciudadanos afectados, y,

- la información pública.

¿Qué diferencias existen entre estos instrumentos de calidad normativa?. Mientras el trámite de consulta

pública previa tiene por objeto recabar la opinión de ciudadanos, organizaciones y asociaciones antes de la

elaboración de un proyecto normativo, en los trámites de audiencia e información pública el objeto es

recabar la opinión de los ciudadanos titulares de derechos e intereses legítimos afectados por un

proyecto normativo ya redactado previamente, bien de forma directa, bien través de las organizaciones o

-26-
asociaciones que los representen, cuyos fines guarden relación directa con su objeto, así como obtener

cuantas aportaciones adicionales puedan realizar otras personas o entidades.

En relación a la consulta pública el artículo133,1 1 define el medio, el ámbito y el alcance.

- En relación al medio técnico a habilitar para la ubicación de esta información se especifica que será “... a

través del portal web de la Administración competente”. Cuando se habla del portal web no parece que dé

pistas sobre qué portal es el que debe de publicar dicha consulta: ¿la sede electrónica?, ¿el portal de

internet a que se refiere el artículo 39 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector

público?, ¿el Portal de Transparencia a que se refiere el artículo 39 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,

de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno15.

Entendemos que la dispersión que se genera con la ubicación de tantos instrumentos de calidad normativa

en sitios web con distintas ubicaciones (“Plan Anual Normativo” en el “Portal de Transparencia de la

Administración Pública correspondiente”, consulta pública en el “portal web de la Administración

competente”) puede conllevar una confusión que dificultará la localización de la información. Entendemos

que hubiera sido más lógico unificar toda la gestión de la calidad normativa en un único sitio web. Quizás

hubiese sido deseable emular el modelo de relación que se ha establecido en la propia Ley 39/2015, de 1

de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas cuando habla de

“puntos de acceso electrónicos únicos”.

A nivel de AGE se ha concretado el proceso de participación pública en la elaboración de normas a través

de la “Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de

septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de

elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales”. Tambien en este nivel

se consagra la falta de unicidad en la publicación, hay que acudir a la web de cada departamento para

15
BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013), a nivel de la Administración General del Estado. En dicha Orden se especifica
el lugar de publicación en el “portal de cada Departamento Ministerial, si bien, con enlaces al Portal de Transparencia.

-27-
poder conocer los procesos de participación de elaboración de normas. La Administración Central no da

ejemplo precisamente en el enfoque disperso de publicaciones divididas en departamentos ministeriales y

no en una única web.

En relación al ámbito se ciñe a la opinión “de los sujetos y de las organizaciones más representativas

potencialmente afectados por la futura norma”.

- El alcance de la consulta pública que se establece es el siguiente:

“a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”.

- Finalmente se especifica que la consulta puede omitirse en ciertos casos: “cuando la propuesta normativa

no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios

o regule aspectos parciales de una materia” (apartado 4, del mismo artículo 133). Estos supuestos de

omisión que se establecen son conceptos jurídicos indeterminados que pueden dificultar la aplicabilidad o

no de este instrumento de participación.

Los tres instrumentos previstos de participación (consulta, audiencia e información públicas) deberán

realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre

ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual se tendrán que cumplir dos condiciones:

- deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y,

- reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

-28-
El apartado 4 del artículo 133 admite la posibilidad de prescindir de dichos instrumentos de participación

(consulta, audiencia e información públicas) “en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la AGE,

la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o

cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen”. Nuevamente se incorporan conceptos

jurídicos indeterminados que pueden dificultar la aplicabilidad o no de este instrumento de participación.

En cualquier caso, se deberá motivar expresamente la falta de concurrencia de esas razones, y, deberá

hacerse pública dicha decisión, así como esas razones.

Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una

Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite

por esta circunstancia se ajustará a lo que prevea aquella.

A nivel de AGE la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, en su Disposición

final tercera modifica la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, regulando en el artículo 26, en

términos similares respecto al Título VI de su “hermana” la Ley 39/2015, el “Procedimiento de

elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos”, si bien singularizando las particularidades a nivel

orgánico y especificando la exigencia de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Dicha Memoria ya

estaba regulada e incorporada al iter procedimental desde el año 2009 (¨Real Decreto 1089/2009, de 3 de

julio). No obstante, y, en relación al alcance objetivo de la calidad normativa, en esa Memoria se recogen

a nivel legal tres apartados específicos que debe de incorporar.

- “Impacto económico y presupuestario” sobre “los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido

el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en

cada momento sobre estas materias”. Dentro de esa análisis “se incluirá la realización del test Pyme 16 de

acuerdo con la práctica de la Comisión Europea”. Es el apartado d).

16
A nivel de la normativa autonómica, como herramienta para medir el impacto de la norma o iniciativa de alcance
estratégico respecto de los diez principios establecidos en la "Small Bussiness Act", adoptado por la Comisión en 2008, véase la Orden de 2 abril
de 2014, del Consejero de Industria e Innovación, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de 1 de abril de 2014, del Gobierno de
Aragón, por el que se establecen directrices de buenas prácticas en materia de valoración del efecto de las iniciativas normativas y de planificación
sobre las PYME ( Test-PYME), BOA núm. 65, de 2 de abril de 2014.
-29-
- Cargas administrativas que conlleva la propuesta, el coste de su cumplimiento para la Administración y

para los obligados a soportarlas “con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas”.

Es el apartado e).

- “Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados” desde “la perspectiva de la

eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y

de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y

de previsión de impacto”. Es el apartado f).

A nivel reglamentario, se incorporan “cualquier otro extremo, prestando especial atención a los impactos de

carácter social y medioambiental y al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y

accesibilidad universal de las personas con discapacidad”. Obsérvese que la introducción de esos aspectos no

se hace con rango de ley como los impactos económicos y presupuestarios.

VI.- REGULACIÓN AUTONÓMICA

Una vez analizada la regulación de carácter básico procede ahora hacer un muestreo de la situación de la

calidad normativa desde el punto de vista únicamente del ámbito o alcance de los impactos que se

consideran relevantes o significativos, y ello, en cuanto definen el compromiso político real de las

Comunidades Autónomas con la calidad normativa. Por lo menos, a nivel normativo.

En Andalucía el procedimiento de elaboración de los proyectos de ley 17 se incluye una memoria

justificativa, los estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, la memoria sobre el

impacto por razón de género de las medidas que se establezcan, una memoria económica con la

estimación del costes a que dará lugar y su forma de financiación, y, cuando proceda, una valoración de las

cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía y las empresas. Finalmente,

se han aprobado criterios para determinar la incidencia de un proyecto normativo en la competencia

efectiva, unidad de mercado y actividades económicas.

17
Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de Andalucía.
-30-
En Baleares18 se efectúa un análisis de impacto normativo mediante un estudio de las consecuencias para

la sociedad, especialmente en cuanto a las consecuencias económicas en la ciudadanía y el tejido

empresarial derivadas de la aplicación de una norma, las posibles alternativas a esta norma y las

consecuencias económicas derivadas de su aplicación

La memoria incorpora “criterios de simplificación y de reducción de cargas administrativas y valorará la

oportunidad de la propuesta, el impacto económico y presupuestario, el impacto sobre los sectores, colectivos o

agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, las acciones de consulta hechas y las

acciones de participación ciudadana desarrolladas, entre otros criterios que garanticen que las normas que se

tienen que aprobar son necesarias, con objetivos claros, proporcionadas, eficaces, accesibles y transparentes”.

Se garantiza el conocimiento del impacto de las normas “… mediante la instauración dinámica de sistemas de

información en las organizaciones públicas”.

Finalmente se aboga por el impulso de “la cultura de la calidad normativa mediante el fomento de la

participación de la sociedad civil, como elemento fundamental para mejorar la calidad de la legislación y su

adecuación a las necesidades sociales”.

En Canarias se exige también una Memoria económica en la que se describen los impactos potenciales19.

Se expresará, por otra parte si son previsibles los costes sociales de la norma proyectada, ilustrando en anexos los

datos referidos a las cuestiones planteadas mediante cuadros, gráficos, diagramas o tablas”. Se crea una “lista de

evaluación” con los elementos que deben ser contestados a través de las siguientes cuestiones:

1. La evaluación del impacto económico de la disposición en el entorno socioeconómico al que va a afectar.

2. La evaluación del impacto financiero en los ingresos y gastos de todas las Administraciones Públicas.

18
Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears.

19
Decreto 15/2016, de 11 de marzo, del Presidente, por el que se establecen las normas internas para la elaboración y
tramitación de las iniciativas normativas del Gobierno y se aprueban las directrices sobre su forma y estructura, Boletín Oficial de Canarias núm.
55, 21 de marzo de 2016.
-31-
3. La evaluación de las medidas que se proponen y pudieran tener incidencia fiscal.

4. El análisis de la acomodación de la iniciativa a los escenarios presupuestarios plurianuales y en su caso al

programa de actuación plurianual.

5. El análisis del impacto sobre planes y programas generales y sectoriales.

6. El análisis del impacto sobre los recursos humanos.

7. El análisis sobre la necesidad de adoptar medidas en relación con la estructura organizativa.

8. El análisis de otros aspectos con implicación en la estructura o en el régimen presupuestario.

9. La cuantía previsible de las cargas económicas sobre los destinatarios u otras personas afectadas.

10. Los otros costes sociales previsibles de la iniciativa.

En Castilla León 20 se identifica la “racionalización regulatoria”, con “la reducción del número de

disposiciones normativas y su dispersión”. A efectos de mejorar la calidad normativa, se implementará de

forma gradual un proceso de evaluación de impacto normativo, conforme a los principios de necesidad,

de proporcionalidad, de transparencia, de accesibilidad, de responsabilidad.

La evaluación del impacto normativo 2118 habrá de especificar detalladamente la forma en que se han

seguido los principios de calidad normativa y, en particular, el efecto del cumplimiento de la futura norma

en el resto de políticas públicas. A tal efecto, contendrá información sobre el impacto sobre sus

destinatarios, valorando consecuencias jurídicas y económicas, así como su incidencia desde el punto de

vista presupuestario y de impacto de género puede incluir, emulando a la Administración General del

Estado “cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando

20
Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad y Decreto
43/2010, de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la Administración de la
Comunidad de Castilla y León.

21
Decreto 43/2010, de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en la calidad normativa de la
Administración de la Comunidad de Castilla y León.
-32-
especial atención a los impactos sociales, medioambientales y al impacto de igualdad de oportunidades, no

discriminación y accesibilidad de las personas con discapacidad”.

Cataluña ha liderado decididamente la asunción de la política pública de calidad normativa 22 . La

introducción de la técnica de la evaluación de impacto normativo en el procedimiento de elaboración de

normas de la Administración de la Generalitat se produce en 2008. Distintos textos conforman la política

regulatoria. Por un lado se concibe la calidad normativa en un capítulo dentro del Título del “Buen

gobierno” en la Ley 19/2014 y se habla de “Mejora de la calidad normativa”, en su artículo 64: 1La

Administración pública, para la elaboración de las memorias de evaluación e impacto que pueden producir las

normas, debe utilizar los instrumentos de análisis más adecuados para evaluar los efectos de la nueva regulación y

evitar que se generen obligaciones o gastos innecesarios o desproporcionados con respecto a los objetivos de

interés general que se pretenden alcanzar.

2. La Administración pública debe desarrollar mecanismos para evaluar la aplicación de las normas, para verificar

su grado de cumplimiento, su necesidad y su actualidad y, en su caso, la conveniencia de modificarlas por razón de

nuevas necesidades económicas o sociales sobrevenidas.

Se alude también a la garantía de “la participación de los ciudadanos en la elaboración de las memorias de

evaluación e impacto, así como en el proceso para evaluar la aplicación de las normas”.

Introduce como originalidad la posibilidad de que la Administración pueda promover “piloto previas a la

aprobación de las nuevas medidas reguladoras para verificar su idoneidad” que “deben aplicarse mediante

convenios suscritos con las entidades representativas de los sectores afectados, ..”.

Por otro, se exige en la Ley 26/2010, una “Memoria de evaluación del impacto de las medidas propuestas

“ integrada por los siguientes informes:

22
Su aplicación se regula en la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalidad y del Gobierno –art.
36.3–; Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña –art. 64.3 -; Decreto
106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación administrativa de procedimientos para facilitar la actividad
económica –art. 4 –. Por otra parte, la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
contiene un capítulo dedicado a la mejora de la calidad normativa (artículos 62-64). Información facilitada por la Generalitat de Catalunya.

-33-
a. Un informe de impacto presupuestario, en que se evalúa la repercusión de la disposición

reglamentaria en los recursos personales y materiales y en los presupuestos, así como las fuentes y los

procedimientos de financiación, si procede.

b. Un informe de impacto económico y social: se evalúan costes y beneficios que implica para sus

destinatarios y para la realidad social y económica.

c. Un informe de impacto normativo, en que se evalúa la incidencia de las medidas propuestas en

términos de opciones de regulación, de simplificación administrativa y de reducción de cargas

administrativas para los ciudadanos y las empresas.

d. Un informe de impacto de género.

Consideramos que resulta bastante completo este enfoque que ofrece Catalunya, aunque, se echa de

menos la evaluación del impacto medioambiental en la valoración.

En Cantabria23 el Centro Directivo deberá elaborar un informe sobre mejora de la regulación. Dicho

informe tendrá por objeto “analizar el impacto normativo, así como justificar qué trámites se han reducido, qué

procedimientos se han simplificado o, en aquellos casos en que la norma se dirija a la regulación de cualquier

actividad económica, qué cargas administrativas se han reducido”. Lo llamativo de Cantabria, es que ese

informe se exige además de normas con rango de leyes y Decretos, también a las Órdenes.

En Extremadura24 se incluye, además de la memoria económica “que contenga la estimación del coste a que

dará lugar, un informe acerca del impacto de género de la totalidad de las medidas contenidas en la disposición,

así como un informe sobre el impacto de diversidad de género de dichas medidas, …”. Tambien debe recabarse

23
Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y
modificada por Ley 1/2010, de 27 de abril.

24
Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
-34-
el “Informe sobre Impacto en el Empleo25” a fin de valorar la posible incidencia en la creación o destrucción

de empleo, la evaluación favorable o desfavorable para el empleo, así como las posibles medidas

correctoras para subsanar efectos adversos que pudieran producirse.

En Galicia26se fija un plazo de 8 meses, para regular“... los mecanismos de planificación y evaluación normativa

derivados del contenido de las recomendaciones europeas sobre better regulation.

Se regulará además la existencia de una memoria de análisis de impacto normativo, como documento que integre

todas las aportaciones recibidas por el órgano directivo impulsor de la norma, cualquiera que fuese su procedencia,

y la respuesta motivada a las mismas. En el caso de las iniciativas legislativas, este documento será remitido al

Parlamento junto con cada una de ellas.

Para los anteproyectos de ley son necesarios los siguientes documentos: “a) Los estudios, documentos o

informes que sean convenientes para un mejor conocimiento de los efectos de la normativa pretendida, de las

razones que la justifican y de su impacto presupuestario.

b) Un informe de participación, ... cuando la iniciativa hubiera sido objeto de un proceso de participación

ciudadana. Este informe deberá explicar los mecanismos de participación utilizados y evaluar el resultado del

proceso participativo, especificando las sugerencias o recomendaciones ciudadanas incorporadas al texto; o, en su

caso, las razones por las que se han descartado.

c) Un informe sobre el impacto por razón de género.

d) Un informe del impacto sobre el tejido empresarial.

e) Aquellos análisis de impacto normativo requeridos por normas sectoriales que deban realizarse en el momento

de preparación y distribución del anteproyecto de ley.

25
Instituido por Decreto 5/2016, de 19 de enero, por el que se regula el Informe de Impacto sobre el empleo de las
decisiones públicas (DOE núm. de 22 de enero de 2016).

26
Ley de transparencia y buen gobierno de Galicia , Ley 1/2016, de 18 de enero, Disposición adicional séptima Normativa comunitaria.
-35-
En Madrid27 se sigue el modelo asumido por el Estado, para el Gobierno y la Administración Central. Se

exige “Memoria de Análisis de Impacto Normativo” teniendo en cuenta lo siguiente el “impacto

económico”, donde “ ... se evaluarán las consecuencias de aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes

afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su

encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias”, ese análisis “incluirá la realización del

“test Pyme”, las “cargas administrativas que conlleva la propuesta, cuantificando el coste de su cumplimiento

para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las Pymes”,

tambien abarcará el impacto “en todos aquellos aspectos que así lo determine la normativa vigente y, en

particular, respecto del impacto de género, el impacto sobre la infancia, la adolescencia, la familia y respecto de la

orientación sexual, identidad o expresión de género”.

En Murcia 28 los anteproyectos de normas que se elaboren irán acompañados por una memoria que

incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las

concretas determinaciones normativas propuestas; de los estudios o informes que se estimen precisos

para justificar su necesidad y oportunidad, así como de un informe del impacto por razón de género de las

medidas que se establezcan en el mismo. Asimismo deberá obrar un estudio económico de la norma, con

referencia al coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere.

En Navarra29 se imita el modelo estatal al hablar de los instrumentos para la mejora del marco normativo.

En concreto, se señala que “La Administración Pública, para contribuir al objetivo de cumplir el principio de

calidad normativa, realizará las siguientes actuaciones:

a) Impulsará los instrumentos de análisis previo de iniciativas normativas para garantizar que se tengan en cuenta

los efectos que estas produzcan, con el objetivo de no generar a los ciudadanos y ciudadanas y empresas

27
ACUERDO de 31 de octubre de 2016, del Consejo de Gobierno, por el que se establecen instrucciones generales para la
aplicación del procedimiento de iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
28
Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
29
Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, artículo 57.
-36-
obligaciones o costes innecesarios o desproporcionados, en relación al objetivo de interés general que se pretenda

alcanzar.

b) Prestará la máxima atención a los procesos de participación y de colaboración ciudadanas en la elaboración de

las disposiciones normativas, y, a estos efectos, aportará la información adecuada para la mejor comprensión y

valoración de los efectos esperados de las iniciativas normativas.

c) Promoverá el desarrollo de procedimientos de evaluación a posteriori de su actuación normativa, mediante

análisis periódicos de la vigencia, actualidad, necesidad y oportunidad de las normas que integran su

ordenamiento, como forma de asegurar la evolución y la adaptación de su ordenamiento a la realidad política,

económica y social en la que ha de ser aplicado.

d) Promoverá la adaptación de la regulación vigente a los principios recogidos en esta Ley Foral.

e) Elaborará y aprobará directrices de técnica normativa, que careciendo del valor de las normas jurídicas,

proporcionen criterios técnicos o pautas de actuación a los redactores de las normas al objeto de contribuir al

proceso de perfeccionamiento continuo de la calidad normativa.

f) Impulsará la utilización de los instrumentos de refundición normativa y de derogación expresa de la normativa

que haya perdido vigencia.

VI.- ANÁLISIS CRÍTICO

Una vez visto el alcance de las políticas públicas en materia de calidad normativa, tanto a nivel de

organizaciones internacionales, como a nivel nacional y autonómico procede evaluar la propuesta de

modelo asumido por España en la nueva legislación de procedimiento, ley 39/2015, intentar definir qué

modelo se ha asumido, sus virtualidades, pero también sus carencias. Los juicios en las que se pueden

concretar las valoraciones de este enfoque de la calidad normativa en España son de distinta naturaleza

que ahora vamos a abordar.

-37-
1) Insuficiente recepción del contenido y alcance de la “calidad normativa” en el modelo de

evaluación del impacto normativo, en relación a las exigencias de la normativa de la UE y de la

OCDE.

El enfoque adoptado es únicamente relativo a aspectos económicos y se constata la falta de inclusión de

aspectos especialmente relevantes y significativos como lo son los impactos sociales y medioambientales

que con carácter genérico formante parte de la política de calidad normativa de dichas organizaciones

internacionales. Efectivamente, la crítica fundamental es la mención sesgada de los aspectos principales

que puede afectar a una norma con vocación de contribución eficaz al desarrollo económico y social.

Esta circunstancia impone una visión “exclusivamente economicista” que se refleja en varios preceptos de

la ley a) en el artículo 126,6 al describir el “principio de eficiencia”, abarcando la racionalización de la

gestión de los recursos públicos; b) en el artículo 126 al imponer la obligación de cuantificar y valorar las

repercusiones y efectos de las iniciativa normativas cuando “afecte a los gastos o ingresos públicos

presentes o futuros”, que en cualquier caso deberá “supeditarse al cumplimiento de los principios de

estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”; c) en la obligación de comprobar si los costes y

cargas impuestas estaban justificadas; d), en artículo 127, en el deber de cooperar entre las

Administraciones Públicas “ para promocionar el análisis económico en la elaboración de las

normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o

desproporcionadas a la actividad económica”.

El impacto económico está sobreponderado en el proceso de elaboración de las normas y se llega a tal

extremo que el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece la posibilidad de omitir la

consulta pública previa cuando “la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad

económica”. Por tanto, debe enjuiciarse y valorarse el impacto sobre la economía para poder decidir si es

necesario que se consulte la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas

potencialmente afectados por la futura norma. Entendemos que la consulta pública previa legitima en un

régimen democrático la adopción de una disposición normativa general. Con esta redacción podría darse

la situación concreta de una norma con impactos importantes de otra naturaleza (sociales, culturales,
-38-
medioambientales, territoriales, etc) y el gobernante-legislador de turno pudiera optar por no convocar la

consulta pública previa porque considere que dicha propuesta no tiene ese impacto específico o no sea

suficientemente significativo. Y desde el punto de vista estrictamente jurídico no se le podría reprochar

absolutamente nada.

Anteriormente, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ya hablaba de la

“Evaluación periódica de la normativa” (en su artículo 15), y establecía el deber de “todas las autoridades

competentes” de evaluar “periódicamente su normativa al objeto de valorar el impacto de la misma en la unidad

de mercado”.

Por consiguiente, el modelo de calidad normativa adoptado por el Estado español es muy limitado y no

satisface las exigencias del modelo de política de mejora constante de la calidad de las normas

que exigen organismos avanzados en este tema como son la OCDE y la propia Comisión de la UE.

Efectivamente esa circunstancia determina una limitada recepción del modelo de calidad

normativa que incluyen, junto con el impacto económico y presupuestario de los proyectos y

propuestas de normas, los impactos socialesy medioambientales.

Respecto a la OCDE debemos recordar las observaciones realizadas en relación al modelo adoptado por

la Administración General del Estado a raiz de las disposiciones que regulaban la “Memoria de Evaluación

de impacto normativo30”: “El AIN (Análisis de Impacto Normativo) sigue siendo relativamente restringido, por

ejemplo, porque no requiere impactos medioambientales o impactos sociales y económicos más generales que

vayan más allá de las cuestiones de género, la competencia y las consecuencias financieras31.

Si la UE evalúa para su propio quehacer normativo el conjunto de impactos ex ante y ex post32 y España

solo el análisis económico previamente se producirá continuamente una situación de divergencia en los

30
La OCDE se refiere con más especificidad al concepto de “Análisis de Impacto normativo” al instrumento que soporte el estudio
sobre los impactos que se generan con la irrupción normativa.
31
Informe decenal de la OCDE “Mejora de la Regulación España”, publicado en diciembre del 2011), página 126.
32
Los planes de trabajo y las evaluaciones de impacto iniciales se difundirán a través de un sistema de alerta automático en
https://webgate.ec.europa.eu/notifications/homePage.do; http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do.

-39-
análisis normativos de la propia política publica española. La problemática podría generarse en aquellos

proyectos normativos que derivan de una norma europea de obligado cumplimiento por parte de los

Estados miembros, y el Estado español, no evaluara adecuadamente en su ámbito el conjunto de

impactos específicos que la Unión exige y que podrían producirse. Bien es verdad, que la calidad

normativa no tiene en Europa, ni en la OCDE un mandato jurídico para sus miembros porque sus

disposiciones sobre este tema son de naturaleza no jurídica, sino, políticas, o, permítasenos la expresión,

“metajurídicas”.

Abundando en esa misma idea, el propio Consejo de Estado, con ocasión de la emisión del Dictamen

preceptivo previo a la LES reprochaba la ubicación en ella de los preceptos aplicados a la calidad

normativa, venía a decir lo siguiente: “causa extrañeza que se proponga incluir tales principios en una

determinada regulación, como es la referida a determinados aspectos conectados con la sostenibilidad de nuestra

economía, ya que ello podría mandar un doble mensaje erróneo; entender que esos principios son propios y

específicos de la regulación administrativa que se refiera a la sostenibilidad de nuestra actividad económica y, visto

a la inversa, asumir que tales principios no rigen en otros campos en los que los órganos administrativos ejerzan

sus potestades normativas”.

La realidad es precisamente la contraria, ya que tal y como se recoge, con reiteración e insistencia, en su

propia doctrina, la buena regulación administrativa, en la línea que marcan los principios de los que se

hace eco el artículo 4, debe ser “una exigencia general e indeclinable de toda iniciativa normativa que se

propongan las administraciones públicas”.

2) Necesidad de mayor compromiso con la revisión de la legislación vigente a efectos de

establecer un marco normativo claro, sencillo y accesible

Adolece de una disposición general con carácter básico que imponga en un plazo determinado y de forma

periódica la necesidad de publicar la revisión efectuada de la normativa existente en todas las

Administraciones Públicas, de acuerdo con la Recomendación de la OCDE citada (“Revisar sistemática y

-40-
periódicamente el inventario de regulaciones para identificar y eliminar o remplazar aquellas que sean obsoletas,

insuficientes o ineficientes”).

Consideramos que esa revisión normativa no sea solamente de forma periódica, sino una revisión

permanente. Se trata de un proceso continuo que debe partir del cuestionamiento del status quo

normativo, en orden a una clarificación total.

Aunque se pronuncia con carácter genérico en el artículo 130.1 estableciendo la obligación de revisión

periódica de la normativa vigente de las Administraciones Públicas para adaptarla a los principios de buena

regulación, no se establece ningún compromiso más claro, preciso y más efectivo en el que se traduzca

dicha obligación general. Obligación general, que, por otra parte, ya figuraba en la Ley de Economía

sostenible como ya se ha señalado.

3) Insuficiente enfoque de la “evaluación ex ante y ex post” de los efectos de las normas en el

diseño de la política de la calidad normativa

La política regulatoria adoptada no mantiene un sistema de gestión que incluya la evaluación de impacto ex

ante y ex post como elementos fundamentales del proceso de toma de decisiones basado en evidencias.

En cuanto a la evaluación ex ante no se prevé un precepto claro de evaluación inicial del proyecto de

norma que enjuicie que impactos se prevén de la realidad que se pretende regular. Existe una dispersión

de connotaciones que dan idea tangencialmente que puede haber habido una evaluación “mínima” y

efectos. Así, al tratar del principio de transparencia que exige definición clara de los objetivos de las

iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; también en la “consulta

previa” que se generaliza en el artículo 130, al especificar los aspectos que debe abarcar (problemas que

se pretenden solucionar con la iniciativa, y necesidad y oportunidad de su aprobación)

El modelo de evaluación ex post se limita a la comprobación de “la medida en que las normas en vigor han

conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas

impuestas en ellas”, es decir se evalúa el grado de cumplimiento de los objetivos previstos, pero no se

-41-
evalúan el conjuntos de impactos y los efectos que se generan, independientemente del tipo de

consecuencias.

Aunque pueden tener aspectos que se solapen no coinciden plenamente los conceptos de valorar

objetivos y valorar impactos. Los objetivos de la norma sí se pueden cumplir pero puede suceder que los

impactos, es decir, las consecuencias de todo tipo que se generan, pueden aconsejar la derogación de la

norma.

Es decir es una visión sesgada de la evaluación normativa aclarando las consecuencias que puede generar

la norma desarrollada.

Se distorsiona así el cumplimiento de las propuesta de la ya citada Recomendación del Consejo de la

OCDE sobre “Política Normativa y Gobernanza” de 2010, en su página 29, entre otras menciones, que

hace la siguiente valoración: “Es necesaria la evaluación de las políticas existentes a través del análisis de

impacto ex post con la finalidad de asegurar que las regulaciones sean efectivas y eficientes”.

Por último, señalar que incluso en el “Plan Nacional de Reformas33” se habla como uno de los objetivos

de la nueva Ley de procedimiento Administrativo Común: Avanzar en un nuevo “sistema para elaborar

disposiciones de carácter general con mayor participación de empresas y ciudadanos, un análisis preciso de los

objetivos perseguidos y revisión posterior de cumplimiento”.

Parece claro que se estaba pensado en un modelo integral de evaluación post del grado de cumplimiento

de la normativa, pero, en nuestra opinión, no se ha conseguido plenamente.

4) Falta de claro compromiso en obligaciones que dimanan de la política de calidad normativa:

Existen distintos cuestiones que cuestionan el compromiso por la política de calidad normativa: plazos de

periodicidad de revisiones por determinar, ámbito subjetivo y objetivo de aplicación de la evaluación ex

ante, de impacto normativo real, entre otros.

33 Página 103.
-42-
VII.- HACIA UNA ESTRATEGIA EN MATERIA DE CALIDAD NORMATIVA INTEGRAL A

NIVEL DEL ESTADO.

Aunque hay avances tímidos en el modelo adoptado de política de calidad normativa consideramos que

debe replantearse el mismo a fin de disponer de un conjunto de instrumentos, de medios, de actuaciones

que permita el gran salto cualitativo necesario en el enfoque de la misma.

Como corolario de todo lo expuesto, podemos señalar que la confluencia de todas estas herramientas, el

uso de consultas públicas y de consultas a los interesados, la evaluación ex post de la legislación vigente y

las evaluaciones de impacto de las nuevas iniciativas contribuirán a lograr el objetivo de la mejora de la

legislación.

Además deberían cumplirse otras condiciones:

- Necesidad de establecer una estrategia integral nacional consensuada en materia de calidad normativa

que aborde en conjunto todos los instrumentos necesarios para su eficaz consecución.

- Fijar objetivos cuantitativos de simplificación administrativa y de reducción de cargas administrativas.

Deberían fijarse nuevos objetivos cuantitativos (un 40%, un 50%, un 75%, por ejemplo) y cualitativos (por

sectores económicos, por impacto a las empresas, por impacto a derechos de los ciudadanos, por

ejemplo) para su consecución.

- Debería reformarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, a fin de incluir los impactos sociales y

medioambientales en la evaluación ex ante a efectuar de todas las propuestas normativas de leyes y

reglamentos, que se contempla en el artículo 130,2, cambiando el título competencial constitucional de

referencia por el artículo 148, 18, “bases de régimen jurídico de las administraciones públicas”.

- Unificación en un único sitio web, que sea referente para todas las Administraciones Públicas, de toda la

información que genere la política de calidad normativa: informes/memorias de evaluación de impacto;

consultas previas a la ciudadanía y la documentación generada. Por un lado, facilitaría el deber de

-43-
cooperar entre las Administraciones Públicas que establece la Ley 39/2015 en este tema, así como la Ley

40/2015 (en términos generales), por otro, se facilitaría tambien las sinergias, las economías de escala

derivadas de manejar la misma información, los ahorros en la implantación de políticas ya desarrolladas en

otras Administraciones; informes periódicos de evaluación del grado de cumplimiento de objetivos; Planes

anuales normativos; el “Plan de Calidad y Simplificación Normativa” en el ámbito de la AGE, así como los

Planes de Simplificación normativa autonómicos; entre otros. Asimismo, las Comunidades Autónomas

deberian modificar en esa misma dirección sus textos normativos reguladores de los procedimientos de

elaboración de disposiciones de carácter general.

- Impulso de la simplificación normativa, lo cual implica la revisión sistemática de la legislación con el fin de

garantizar la calidad formal de las normas y el hecho de que estén escritas en términos claros, precisos y

accesibles para la ciudadanía. En este sentido, se adoptarán medidas que tiendan a reducir el número de

normas reguladoras y su dispersión y se fomentarán los textos refundidos».

- Llegar a conformar una base de datos que incluyera todo el marco normativo de todas las

Administraciones Públicas que permitiera conocer la legislación vigente continuamente.

- Revisión del “Método simplificado de medición de costes de cargas administrativas”, “Sistema compartido” de

cuantificación elaborado de común acuerdo por todas las Administraciones públicas.

-44-