APOSTILA Legislação Ambiental-direito-ambSP

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
ESCOLA POLITÉCNICA DA USP
PECE – PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA
EAD – ENSINO E APRENDIZADO À DISTÂNCIA
GESTÃO E TECNOLOGIAS AMBIENTAIS

MBA - USP
eAB - 004
LEGISLAÇÃO AMBIENTAL
Profa. Yara Maria Gomide Gouvêa
SÃO PAULO, 2010

(3ª edição)
EPUSP/PECE
DIRETOR DA EPUSP
IVAN GILBERTO SANDOVAL FALLEIROS
COORDENADOR GERAL DO PECE

ANTONIO MARCOS DE AGUIRRA MASSOLA
EQUIPE EAD
COORDENADOR DO CURSO DE GESTÃO E TECNOLOGIAS
AMBIENTAIS – MBA - USP
GIL ANDERI DA SILVA
PP - PROFESSORES PRESENCIAIS
YARA MARIA GOMIDE GOUVÊA
TUTOR
EDUARDO TOSHIO SUGAWARA
FILMAGEM E EDIÇÃO
JORGE MÉDICI DE ESTON
CIMEAD - CONSULTORIA EM INFORMÁTICA, MULTIMÍDIA E EAD

JORGE MÉDICI DE ESTON
LEONARDO DOMINGUES DIAZ
APOIO ADMINISTRATIVO
ISAEL CANDIDO DA SILVA MARQUES
“Todos os direitos reservados. Proibida a reprodução total ou parcial, por

qualquer meio ou processo, sem a prévia autorização de todos aqueles que
possuem os direitos autorais sobre este documento”.
Aula 1. Introdução
eAB - 004
PROF ª. YARA MARIA GOMIDE GOUVÊA
AULA 1 - INTRODUÇÃO
OBJETIVOS DO ESTUDO:
Esta primeira aula faz uma exposição sobre a hierarquia das normas legais,
sua interpretação, análise de sua vigência e eficácia, diferentes formas de
responsabilidade, bens públicos, princípios aprovados na ECO92 e princípios
constitucionais de interesse para o meio ambiente.
Ao terminar esta aula você deverá:
• Compreender os significados dos termos empregados neste curso;

• Poder examinar um texto legal, sua eficácia e posição dentro da hierarquia
das normas legais.
• Conhecer alguns princípios importantes para a gestão do meio ambiente.
1
Hierarquia das normas legais e administrativas.

Como “ler” e interpretar uma norma legal.
Vigência e Eficácia das Normas Legais.
Responsabilidade na área ambiental - Responsabilidade subjetiva e
responsabilidade objetiva.
Princípios da ECO - 92.
O Meio Ambiente na Constituição:
o Princípios Constitucionais de interesse para o meio ambiente.
o Bens Públicos.
o Capítulo do Meio Ambiente.
1. INTRODUÇÃO
HIERARQUIA DAS NORMAS LEGAIS E ADMINISTRATIVAS
Embora a matéria tratada nesta primeira aula não esteja diretamente

relacionada com o estudo da legislação ambiental brasileira, sua apresentação tem
se mostrado importante para o entendimento das próximas aulas, na medida em
que facilitará a compreensão e a manipulação das normas ambientais pelos alunos
que não têm formação jurídica.
E iniciamos apresentando a forma como as normas legais e administrativas

se colocam hierarquicamente. Ou seja, qual “vale mais”: uma lei ou uma resolução,
por exemplo. Se forem conflitantes, a qual deveremos obedecer?
A primeira regra é que todas as normas devem sujeitar-se às disposições

constitucionais. Não poderão estar em conflito com a Constituição, com suas
normas e princípios. Por sua vez, um decreto, não pode ir contra ou além das
disposições de uma lei. As portarias e resoluções, por editadas por autoridades de
nível hierárquico inferior a dos chefes do executivo - que expedem os decretos -
também devem estar de acordo com estes. Dessa forma, para efeitos didáticos,
podemos apresentar a hierarquia das normas de acordo com o quadro abaixo:
Constituição Federal
(Emendas)
Lei Complementar
Lei Ordinária - Lei Delegada - Medida Provisória
Decretos Legislativos
Decreto
Portaria – Resolução
Obs.: É extremamente importante ressaltar que essa hierarquia é circunscrita

a cada nível de governo. Ou seja, não pode ser aplicada de maneira “cruzada”,
comparando-se o valor de uma lei estadual com um decreto federal, ou de uma
resolução federal com uma lei municipal etc. Isto porque, quando se trata de níveis
2
diferentes de governo, aplica-se também o critério da competência, como se verá na

próxima aula.
Constituição
Pode ser definida como: um sistema de normas jurídicas escritas que regula
a forma do Estado, de seu governo, o modo de aquisição e do exercício do poder, a
distribuição de competências entre os poderes, os limites de sua ação, o sistema
tributário, os direitos fundamentais do homem e as respectivas garantias, bem como
seus deveres. É a lei maior, com a qual todas as demais devem se conformar.
Seu art. 5.º II, diz que: ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei (grifamos);
Lei
É a norma emanada dos órgãos de representação popular (Congresso

Nacional, Assembléias Legislativas dos Estados e Câmaras Municipais). Contém,
em princípio, normas gerais e abstratas destinadas a regular situações em todo o
território (nacional, estadual ou municipal, conforme o órgão de onde emanam).
Eventualmente, regula situações específicas ou aplicáveis apenas em uma
determinada localidade ou região como ocorre, por exemplo, com leis federais
ambientais que se aplicam apenas à Amazônia.
o Lei Complementar
As leis complementares são leis que não gozam da rigidez dos preceitos
constitucionais, mas também não comportam a revogação ou modificação por força
de qualquer lei ordinária superveniente. Ao estabelecer que determinadas matérias
devem ser disciplinadas por lei complementar, o constituinte buscou resguardar
certas matérias de mudanças apressadas ou casuísticas. A lei complementar ser
aprovada pela maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso
(Constituição, art. 69) e esse quorum especial exigido para sua aprovação, dificulta
sua modificação.
Na verdade, toda e qualquer lei não deixa de se constituir em uma

complementação da Constituição, mas as leis complementares propriamente ditas
são aquelas assim exigidas expressamente pelo texto constitucional e que dessa
forma as qualifica.
o Lei Ordinária
A lei ordinária não exige quorum especial para sua aprovação. Como as
demais normas, deve estar de acordo com as disposições constitucionais. Somente
por LEI podem ser estabelecidas restrições ao exercício dos direitos dos cidadãos,
assim também como somente a lei pode estabelecer penalidades ou tributos.
Entretanto, é comum a expedição de decretos tratando de matéria reservada à lei e
que, em razão disso, se a questão for levada ao Poder Judiciário, podem ser
declarados inconstitucionais e perder sua validade. Na área ambiental uma grande
quantidade de decretos e resoluções têm passado por essa discussão e
3
questionamento, embora a matéria nem sempre seja levada à decisão do Poder

Judiciário e tais normas continuem sendo aplicadas normalmente.
o Lei Delegada
A Lei delegada é o ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da

República, em virtude de autorização expressa do Poder Legislativo, expedida
mediante resolução e dentro dos limites nela traçados (Constituição, art. 68, caput e
§§). Seu uso á bastante restrito, principalmente face à existência das Medidas
Provisórias.
Medida Provisória
A Medida Provisória é um ato normativo com força de lei que pode ser
editado pelo Presidente da República em caso de relevância e urgência. (art. 62 da
Constituição Federal).
As Medidas Provisórias têm por objeto, basicamente, a mesma matéria das

leis ordinárias; contudo não podem ser objeto de medida provisória algumas
matérias, elencadas na Constituição. E há que se atender aos requisitos de
relevância e urgência, ou seja, deve ser matéria que, por essas características, não
poderia aguardar o geralmente lento procedimento parlamentar para a aprovação de
uma lei.
As medidas provisórias perdem a eficácia desde a edição se não forem

convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogável por mais 60. Neste caso, o
Congresso Nacional deverá disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas
decorrentes da medida provisória. Se tal disciplina não for feita no prazo de 60 dias
após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da medida
provisória conservar-se-ão regidas por ela.
Decreto Legislativo
Decretos Legislativos são atos destinados a regular matérias de competência

exclusiva do Congresso Nacional que tenham efeitos externos a ele (Constituição,
art. 49). Um exemplo é a autorização para que o país ratifique os tratados ou
convenções internacionais.
É também objeto de Decreto Legislativo, a disciplina das relações jurídicas

decorrentes de medida provisória não convertida em lei (Constituição, art. 63, § 3o).
Decreto
Decretos são atos administrativos da competência do Chefe do Executivo

(Presidente da República, Governador de Estado ou Prefeito Municipal). Têm por
finalidade disciplinar situações gerais ou individuais, abstratamente previstas na lei,
de modo expresso ou implícito.
Os decretos podem ser regulamentares (vide abaixo) ou ter finalidade

específica, esgotando-se no próprio ato. Por exemplo: a declaração de utilidade
pública para fins de desapropriação, a nomeação de funcionário etc. São os assim
4
chamados decretos de efeito concreto. Devem, necessariamente, estar

fundamentados em lei, quer dizer, deve haver uma lei que autorize o chefe do
executivo a praticar aquela espécie de ato.
o Decretos Regulamentares
Os decretos regulamentares são atos normativos subordinados ou

secundários. Enquanto a lei inova no ordenamento jurídico, o decreto regulamentar
(ou regulamento) não o altera, mas faz o detalhamento e melhor esclarecimento de
suas disposições, fixando as regras técnicas e de procedimentos destinadas a pôr
em execução os princípios e normas expressos ou implícitos na lei.
A maioria das leis estabelece apenas as regras gerais, sem descer a

pormenores técnicos ou administrativos. Estes ficam por conta dos decretos
regulamentares que devem se ater aos limites traçados pela lei. Por conta disso é
que as leis, embora muitas vezes vigentes, não têm eficácia até que seja aprovado
seu regulamento, como se verá ainda nesta aula. Da mesma forma, embora os
decretos devam se circunscrever aos limites traçados pela lei, é bastante comum
encontrar decretos estabelecendo, erroneamente, disposições além daquelas
previstas na lei que regulamentam. Embora inconstitucionais nesse aspecto,
acabam sendo normalmente aplicados, se não contestados judicialmente.
Portaria
É o instrumento pelo qual ministros, secretários de Estado, dirigentes de

autarquias ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e
funcionamento de serviço e praticam outros atos de sua competência. Podem se
limitar a nomear, transferir ou exonerar funcionários ou a praticar outros atos de
interesse interno exclusivo do serviço público. Mas podem (e muitas vezes o fazem)
também regulamentar os decretos, estabelecendo, com maior detalhamento,
normas técnicas ou administrativas. Em muitos Estados, a expedição da licença
ambiental, a imposição de penalidades, o acolhimento ou indeferimento de recurso
administrativo, etc., são feitos através de portaria.
Resolução
É o instrumento pelo qual os Órgãos Colegiados e, em alguns Estados,

também secretários de Estado, dirigentes de autarquias e de outras entidades
públicas disciplinam determinadas situações ou, assim como as portarias,
disciplinam algumas matérias, regulamentando ou detalhando outras normas legais.
Como exemplo, pode ser citado o CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
que estabelece regras ambientais através de resoluções.
Em alguns Estados, apenas os órgãos colegiados expedem resoluções. Em

outros, os órgãos colegiados emitem deliberações enquanto os Secretários de
Estado é que expedem as resoluções.
Portanto, na prática não existe uma hierarquia entre portaria e resolução, já

que uma e outra acabam atendendo às mesmas finalidades, dependendo do Estado
da federação.
5
OUTROS ATOS ADMINISTRATIVOS
Além dos atos legais e administrativos acima elencados, podemos citar ainda:
• Autorização
i1
É o ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual a Administração
faculta ao particular o desempenho de atividade material ou a prática de ato que,
sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos.
A autorização pressupõe um julgamento de valor, ou seja, uma análise da

oportunidade e conveniência da prática do ato por parte do agente público na
análise do pedido. Aplica-se aos casos em que não há um direito preexistente por
parte do administrado para o exercício daquela atividade. Esse direito nasce da
vontade do Estado e no momento em que é expedida a autorização. Como exemplo
pode ser citado o porte de arma, ou a outorga do direito de uso de recursos hídricos.
A água é um bem de uso comum do povo e embora todos tenham acesso a ela para
atendimento às primeiras necessidades da vida, sua captação para uso industrial,
para irrigação etc. depende de uma manifestação do Estado, que vai avaliar a
possibilidade e conveniência desse uso, fase às demais demandas do mesmo
recurso e decidir se concede ou não, em que quantidade, por quanto tempo etc.
• Licença
É o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta

àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade2.
A licença se configura como ato vinculado porque o agente público não pode
agir com discricionariedade no caso mas apenas conferir se o empreendimento
atende ou não às normas, exigências e padrões da legislação. E parte do
pressuposto de que o direito do administrado preexiste à licença. Esta nada mais faz
do que reconhecê-lo, quando conforme com a lei. Por exemplo o direito de construir
uma casa, num terreno urbano, atendendo a legislação de zoneamento, as posturas
municipais etc. Nesse caso, o direito preexiste ao pedido e o agente público pode
apenas conferir sua adequação às normas legais. Não cabe aqui, um julgamento da
oportunidade ou conveniência dessa edificação naquele local.
Alvará
É o instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença ou

autorização para a prática de ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de
polícia. Não é a própria autorização ou licença, mas o instrumento pelo qual elas
são concedidas. Tipo: alvará de construção, alvará de habite-se etc. As pessoas
costumam utilizar apenas a expressão “alvará” mas ele sempre carrega, em bojo,
uma licença ou autorização.
1
Discricionário não significa “arbitrário”, ou seja, o agente público não age baseado
apenas na sua vontade, mas sempre dentro dos parâmetros legais, complementando,
dentro desses parâmetros, a vontade legal.
2
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, São Paulo, Atlas, 1992, p.172.
6
Outorga
É o instrumento pelo qual é concedida a autorização para captação ou derivação de

água ou para o lançamento de efluentes nos corpos de água. Na verdade, a
outorga, assim com o alvará, é um instrumento que a Administração Pública utiliza
para a prática do ato e não o próprio ato. E a outorga para captação de água, por
exemplo, na verdade é um ato administrativo de “autorização”, que é outorgada ao
usuário. Entretanto, quando se trata de recursos hídricos, utiliza-se habitualmente
apenas a expressão “outorga” para significar esse ato. A outorga, embora
geralmente relacionada aos recursos hídricos, não está limitada a eles, sendo
utilizada também em outras situações. Para dar uma idéia mais clara do conceito,
fala-se, por exemplo, em “outorga de uma comenda” ou “outorga de medalha” etc.
Circular
Instrumento pelo qual as autoridades transmitem ordens internas uniformes a seus

subordinados. Em princípio, tem efeitos apenas em âmbito interno do serviço. Mas
algumas vezes seus efeitos atingem terceiros, como é o caso das circulares do
Banco Central. Embora dirigidas aos bancos, tem repercussões sobre seus
correntistas.
Despacho
É o ato administrativo que contém as decisões das autoridades

administrativas sobre assuntos de interesse individual ou coletivo submetidos à sua
apreciação. Os despachos, que normalmente são exarados em processos
administrativos, simplesmente encaminham o assunto a outro setor ou
departamento, ou decidem determinadas matérias, como aprovar a imposição de
uma penalidade, autorizar férias de funcionários, acolher um recurso, aprovar as
condições de uma supressão de vegetação, concordar com um parecer etc.
E agora que as definições de cada espécie de norma foram dadas, retornamos à

sua hierarquia, repetindo o quadro inicialmente exposto:
HIERARQUIA
Constituição Federal
(Emendas)
Lei Complementar
Lei Ordinária Lei Delegada Medida Provisória
Decretos Legislativos
Decreto
Portaria – Resolução
7
COMO “LER” UMA NORMA LEGAL
Ao examinar uma norma legal ou administrativa, desde a Constituição até as

portarias e resoluções, devemos observar como se dividem ou agrupam os assuntos
de um texto normativo. Ou como “ler” uma norma legal ou administrativa.
No sistema brasileiro, o “artigo” é a unidade básica e principal.
Os artigos se desdobram em “parágrafos” (§) ou, diretamente, em “incisos”
(algarismos romanos).
Os “parágrafos” desdobram-se e “incisos”, e os incisos em “alíneas” (letras).
E as alíneas em “números” (algarismos arábicos).
Como exemplo, podemos citar um dispositivo hipotético :
Artigo. 15 - O poluidor que expuser a perigo o meio ambiente, fica

sujeito à pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos e multa de R$ 100,00
(cem reais) a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).
§ 1º - A pena é aumentada até o dobro se:
I - resultar:
a) dano irreversível à fauna, à flora e ao meio ambiente;
b) lesão corporal grave.
1) causado por produto químico
2) por ação mecânica
II - a poluição decorrer de atividade industrial;;
III - o crime for praticado durante a noite, em domingo ou em feriado.
§ 2º - Incorre no mesmo crime a autoridade competente que deixar de

promover as medidas tendentes a impedir a prática das condutas acima
descritas.
Se quisermos nos referir ao “número 2” acima, ele deverá ser citado como: “número
dois, da alínea “b”, do inciso I, do parágrafo primeiro, do art. 15, da Lei....
Os artigos podem aparecer sozinhos:
Art. 1º. Nenhuma atividade desenvolvida poderá poluir, de forma intencional

ou não, as águas subterrâneas.
ou ter um ou mais parágrafos:
8
Art. X - No exercício da ação fiscalizadora poderão os agentes fiscais vistoriar

estabelecimentos públicos ou privados.
Parágrafo único – Quando obstados, os agentes poderão requisitar força

policial.
ou
Art. Y – Da imposição da multa caberá recurso á autoridade superior.
§ 1º. O recurso deverá ser formulado por escrito.
§ 2º. O prazo para interposição de recurso é de 20 dias contado da imposição

da penalidade.
§ 3º. O recurso poderá ser encaminhado por via postal.
Algumas vezes, quando é necessário fazer uma enumeração, o artigo já pode

conter incisos diretamente, sem nenhum parágrafo. Ex:
o
Art. 2 - As infrações administrativas serão punidas com as seguintes
sanções:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
Obs: Os parágrafos regulam apenas a matéria tratada no artigo no qual se

inserem, e não se aplicam a outros artigos, desvinculados do “caput” daquele a que
pertencem (“caput” é a cabeça do artigo, ou seja, o próprio artigo sem seus
parágrafos etc. No exemplo acima, o “caput” é: Art. 2o - As infrações administrativas
serão punidas com as seguintes sanções:
O mesmo se diz das outras divisões: o inciso somente se aplica ao parágrafo

onde se insere e assim por diante.
VIGÊNCIA E EFICÁCIA DAS NORMAS LEGAIS
As leis, em geral, entram em vigor na data de sua publicação. Algumas leis,

por inovar muito no cenário jurídico, entram em vigor no prazo nelas mesmo fixado,
que pode ser de 30 dias ou mais após sua publicação, chegando a alguns meses. É
o tempo necessário para que a sociedade e os órgãos públicos se prepare para
poder cumpri-la.
No final das leis, encontra-se normalmente um artigo fixando o início de sua

vigência, como:
9
Esta lei entra (ou entrará) em vigor na data da sua publicação
ou
Esta lei entra (ou entrará) em vigor no prazo de X dias de sua publicação.
Algumas leis são auto-aplicáveis, pois contêm, em seu texto, todas as normas
e regras necessárias à sua aplicação, dispensando a necessidade de
regulamentação. Em geral são leis que não têm caráter técnico e que, pelo assunto
de que tratam, não necessitam de maior detalhamento. Uma vez entrando em
vigor, têm plena condição de aplicação imediata de todos os seus dispositivos, sem
necessitar de esclarecimento ou complementação. Ou seja, plena eficácia, vigência
imediata.
Outras leis, entretanto, contêm apenas normas e critérios básicos,

necessitando de um detalhamento e de complementação, para que possam ser
aplicadas. Exigem um decreto regulamentador que estabeleça definições, normas
técnicas, padrões, procedimento administrativo, etc., sempre dentro dos limites
traçados pela lei.
E há também leis que têm algumas disposições auto-aplicáveis e outras que

dependem de regulamentação.
No caso das leis que dependem de decreto regulamentador, embora a lei

esteja em vigor acaba não tendo eficácia; na prática é quase como se não existisse,
até a publicação de seu regulamento. Por essa razão é que há várias leis vigentes,
cujo cumprimento ainda não é exigido, ficando como “letra morta” até que seu
regulamento seja expedido. Existem, estão “em vigor”, mas não têm “eficácia”.
Outras, em razão da existência de vontade política, embora dependam de

regulamento, acabam sendo aplicadas mesmo sem este, o que geralmente causa
uma série de problemas quanto à interpretação de seus dispositivos, gerando
dúvidas e divergências de entendimento.
E o fato da própria lei estabelecer um prazo para sua regulamentação também

nem sempre significa que necessariamente se espere por ele para se tornar eficaz.
Ou que a regulamentação vá mesmo sair no prazo fixado. Há muitas leis que
estabeleceram prazo para sua regulamentação, não foram regulamentadas e são
normalmente aplicadas. Ou que tiveram seu regulamento publicado somente meses
ou até anos depois.
A matéria é realmente complexa uma vez que embora existam ensinamentos

doutrinários e instrumentos jurídicos para definir essas questões, na prática acabam
sendo resolvidas principalmente pela vontade política do governo, ou até mesmo
pela cobrança da comunidade, pelo fato da lei atender ou não a uma necessidade
social naquele momento.
Em conseqüência, muitas vezes leis que dependem de regulamento acabam

tendo aplicação imediata, sem aguardar por este e, ao contrário, leis que poderiam
ter aplicação imediata ficam aguardando regulamentação, seja por não haver
vontade política, seja porque os órgãos competentes para sua aplicação não se
10
encontram ou não se sentem ainda preparados para fazê-lo. Outras, têm alguns
dispositivos eficazes e outros que aguardam pela regulamentação.
Assim, ao se trabalhar com a legislação ambiental é sempre importante buscar

saber como aquelas normas estão sendo efetivamente aplicadas ou seu
cumprimento exigido, não bastando uma análise fria e jurídica de suas normas, pelo
intérprete.
REVOGAÇÃO
As normas legais (e administrativas) permanecem em vigor até sua revogação.

Pode ser revogado todo o texto legal ou apenas alguns de seus dispositivos.
Por sua vez, a revogação pode ser “expressa” ou “tácita”.
É expressa quando a própria norma assim o diz. Por exemplo:
“Art.......... Esta lei entrará em vigor na data da sua publicação, ficando

revogada a Lei xxxxx, de ......”
Ou
“Art....... Fica revogado o art. X da Lei Y, de .......”
Ou ainda:
“Art..... Ficam revogados:
I - o parágrafo único do art. X da Lei Y de...
II – O inciso II do § 3º. do art.. Y da Lei Z, de........
Já a revogação tácita, de interpretação e identificação mais complexa, existe

quando a nova norma trata da mesma matéria de que outra tratava, mas o faz de
forma diferente, tornando incompatível o cumprimento de ambas, porém sem
proceder à sua revogação expressa. Pode ser o estabelecimento de padrões
diferentes, de outro tipo de exigências que não se coadunam com as anteriores, de
atribuição de competência a outro órgão etc.
Em alguns casos essa revogação tácita é flagrante, dada a diferença na forma

de disciplinar a matéria. Já em outros, é mais sutil e exige um esforço de
interpretação nem sempre fácil, suscitando discussões entre os técnicos e juristas
sobre a validade e permanência da norma anterior. Ao longo do curso veremos
algumas situações em que essa dúvida pode ser levantada quanto à vigência de
determinadas normas.
RESPONSABILIDADE NA ESFERA AMBIENTAL - RESPONSABILIDADE

SUBJETIVA E RESPONSABILIDADE OBJETIVA
11
Embora esta questão diga respeito mais de perto à matéria sobre penalidades
e responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, matéria objeto de
outra aula, está sendo abordada nesta primeira aula porque, ao longo do curso,
várias vezes teremos que nos referir às diferentes formas de responsabilidade, pelo
que esse assunto deve ser entendido já de início.
No Brasil, tradicionalmente, prevalecia a teoria da responsabilidade subjetiva,

como se infere do disposto no Código Civil já revogado que assim preceituava em
seu art. 159:
Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência,

violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano (grifamos).
Culpa: quando o agente não quis o resultado mas concorreu para que este
acontecesse. E concorreu porque agiu com:
Imprudência,
Imperícia, ou
Negligência.
Dolo: quando o agente pratica o ato deliberadamente, desejando o resultado

ou assumindo que este poderá ocorrer.
Nem sempre é fácil distinguir os casos em que houve simplesmente culpa ou o

comportamento chega a ser doloso. Assim, há a culpa levíssima, onde o agente
somente mediante medidas extremamente cuidadosas, além do que normalmente
se espera, poderia ter evitado o resultado. Chega quase ao “caso fortuito ou força
maior”. Mas há também o “dolo eventual”, quando o agente age com culpa tão
severa, com imprudência ou negligência de tal ordem que, embora não desejando
expressamente aquele resultado, nada faz para evitá-lo ou assume o risco deste
ocorrer.
.
Com poucas exceções, se privilegiou no país a responsabilidade subjetiva,
assim chamada porque decorrente do fato do agente ter agido com culpa ou dolo.
Vale dizer, a forma de ação do agente, seus motivos, seu comportamento, é que
indicavam a obrigação ou não de reparar o dano causado, sua responsabilidade
pelas conseqüências do evento.
No entanto, a teoria da culpa ou da responsabilidade subjetiva não se

adequava a algumas situações de risco ou dano e, no caso, ao dano ambiental, por
não oferecer adequada possibilidade de reparação ao meio ambiente ou às vítimas
que tinham que arcar com o ônus de provar, em juízo, que o agente agira com culpa
ou dolo.
Daí a legislação ambiental ter adotado a teoria da responsabilidade civil

objetiva, a responsabilidade que existe independentemente de culpa. Basta a
comprovação da relação de causa e efeito, o nexo causal entre o fato e suas
12
conseqüências sobre o meio ambiente, sem se cogitar da existência de culpa do

agente. E sem sequer se indagar se houve ação ou omissão do agente, bastando a
existência do fato que gerou a degradação ambiental.
Como exemplo pode ser citado o caso de um caminhão transportando produto

tóxico que, embora cumprindo todas as normas legais, transitando corretamente e
dentro do limite de velocidade, é abalroado por um caminhão desgovernado que
veio em sentido contrário, provocando o tombamento do veículo e o vazamento do
produto que, caindo em um rio próximo, causa grande mortandade de peixes.
Embora nem a transportadora nem o motorista e nem tampouco o dono da carga
tenham praticado ou deixado de adotar qualquer medida que levasse à ocorrência
do acidente e ainda, nem mesmo tivessem condições de evitá-lo, deverão responder
pela reparação dos danos causados ao meio ambiente por aquela carga tóxica.
Observe-se que este raciocínio somente se aplica à responsabilidade civil, à
reparação dos danos, não se aplicando à responsabilidade penal ou administrativa.
A responsabilidade civil objetiva se fundamenta na teoria do risco, qual seja:

aquele que exerce uma atividade que, ainda que potencialmente, coloque em risco o
meio ambiente, deve assumir a responsabilidade pelos prejuízos que essa atividade
algum dia possa efetivamente vir a causar, seja por que motivo for: acidente, ato de
terceiro, etc. Vale dizer, a total ausência de culpa ou até mesmo a licitude da
atividade não impedem o Estado ou terceiros prejudicados de exigir do agente
poluidor ou degradador a reparação pelos danos ambientais causados.
O novo Código Civil já não se pauta tanto pela teoria da responsabilidade

subjetiva como fazia o já revogado, havendo a previsão de inúmeras situações onde
prevalece a responsabilidade objetiva fora da esfera ambiental.
O entendimento das duas formas de responsabilidade (subjetiva ou objetiva) é

muito importante no direito ambiental porque, em alguns casos, prevalece a
responsabilidade subjetiva, como nos crimes ambientais (matéria penal), onde se
exige a comprovação de que o agente agiu com culpa ou dolo. Em outros, prevalece
a teoria da responsabilidade objetiva, como no caso da reparação civil dos danos
causados ao meio ambiente. Quanto à responsabilidade administrativa, não há uma
clara definição. Enquanto vários autores entendem que a responsabilidade
administrativa é objetiva, outros entendem que é subjetiva.
Assim, deve ser observado a título de esclarecimento que embora a lei

somente consagre a responsabilidade objetiva na esfera civil, órgãos ambientais e
mesmo alguns julgados de tribunais a aplicam na esfera administrativa, entendendo
que esta também é objetiva e impondo penalidades independentemente da
existência de culpa ou dolo do agente.
Dessa forma, em um mesmo evento degradador, o agente poderá responder

de forma diferente, conforme se trate da responsabilidade civil, penal ou
administrativa.
13
PRINCÍPIOS APROVADOS NA ECO - 92
Durante a ECO 92 foi assinada a Declaração do Rio de Janeiro. Entre seus

vários itens encontram–se as declarações de princípios, que não prevêem ações
específicas, mas destinam-se a traçar a linha geral da política ambiental a ser
seguida.
Alguns desses princípios são constantemente citados quando da tomada de

decisões sobre a possibilidade ou não da implantação de algum empreendimento ou
exercício de determinadas atividades, como ocorre no licenciamento ambiental, por
exemplo. Elencamos, abaixo, alguns deles:
Princípio 2
Os Estados, de conformidade com a Carta das Nações Unidas e com os

princípios de Direito Internacional, tem o direito soberano de explorar seus próprios
recursos, segundo suas próprias políticas de meio ambiente e desenvolvimento, e a
responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdição ou controle não
causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou de áreas além dos limites da
jurisdição nacional.
Este princípio é muito importante quando se pensa, por exemplo, na

exploração da floresta amazônica e de eventuais discussões que se travam sobre a
possibilidade de interferência de outros países sobre a política de sua exploração. O
mesmo ocorre com recursos hídricos, cujas bacias hidrográficas extrapolam os
limites do território nacional.
Lembre-se que a expressão “estado” é aqui utilizada no sentido de país, e não

de estado-membro da federação no Brasil.
Princípio 10
A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação

no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada
indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de
que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e
atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar
em processos de tomada de decisões. Os estados devem facilitar e estimular a
conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de
todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos
inclusive no que diz respeito a compensação e reparação de danos.
Princípio 15
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser

amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando
houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza
científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.
14
Este é um princípio largamente invocado na defesa do meio ambiente. É ele

que tem fundamentado, por exemplo, as discussões sobre a aprovação ou não do
uso de sementes transgênicas no Brasil. E em muitos casos, o próprio licenciamento
ambiental tem sido negado com base nesse princípio.
Princípio 16
Tendo em vista que o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo

decorrente da poluição, as autoridades nacionais devem procurar promover a
internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando
na devida conta o interesse público, sem distorcer o comércio e os investimentos
internacionais. Princípio do poluidor pagador.
Princípio 17
A avaliação do impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser

empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo
considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de
autoridade nacional competente.
O MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE INTERESSE PARA O MEIO AMBIENTE
Enquanto as Constituições anteriores eram totalmente omissas com relação

ao meio ambiente, a Constituição promulgada em 05/10/88 aborda amplamente a
matéria, dedicando, inclusive, todo um capítulo à proteção ambiental, além de
promover uma acentuada descentralização no que respeita à competência, tanto
para legislar como para adotar ações administrativas com vista à proteção do meio
ambiente.
Assim, além do capítulo dedicado ao meio ambiente, nela encontramos vários

dispositivos que interessam diretamente á questão ambiental, podendo ser citados
como exemplo:
Direito à informação
Art. 5 º
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da

fonte, quando necessário ao exercício profissional;
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de

taxas:
a) o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
15
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e

esclarecimento de situações de interesse pessoal;
O direito de propriedade e sua função social
Art. 5.º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes:
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente;
VII - ....................................................................................................................
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, que é executada pelo poder

público municipal segundo diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes.
§ 1.º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para

cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às

exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função
social,................
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,

simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação
do meio ambiente;
III –
16
.BENS PÚBLICOS - Bens da União e Bens dos Estados
É importante analisar como a Constituição trata do tema e suas disposições

relativas aos bens pertencentes à União e aos Estados, matéria que tem importância
para a gestão ambiental, na medida em que irá definir até que ponto cada esfera de
poder poderá dispor dos mesmos e sobre eles legislar.
Conforme disposto no Artigo 20 da Constituição Federal, são bens da União,

dentre outros:
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das

fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, os rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu

domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como
os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países;

as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as
áreas referidas no art. 26, II; - (que são as áreas, nas ilhas oceânicas e
costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da
União, Municípios ou terceiros);
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica

exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-

históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
E são bens dos Estados, nos termos do art. 26 da Constituição:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em

depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da
União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu

domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
17
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
No caso dos recursos hídricos, o fato das águas serem, em alguns casos, de
domínio da União e em outros, de domínio dos Estados, determina quem faz o
enquadramento dessas águas (vide aula sobre recursos hídricos), quem outorga o
direito de uso ou de captação desses recursos e agora, diante da cobrança por esse
uso, quem faz a cobrança: a União, dos recursos hídricos de seu domínio, e os
Estados, daqueles que lhes pertencem.
Por outro lado, não se deve confundir “domínio” com “ação de proteção
ambiental”. Embora, por exemplo, os recursos minerais pertençam à União (são de
domínio da União), são os órgãos ambientais estaduais (ou municipais) que expedem
licença ambiental para atividades minerarias. À União, como detentora do domínio
sobre os recursos minerais, cabe dar a concessão para sua exploração, porém sem
prejuízo do exame, pelo órgão ambiental competente, da possibilidade dessa
exploração, face às normas ambientais.
E como estamos tratando de bens da União e dos Estados, cumpre distinguir

entre as várias categorias de bens públicos, sejam eles federais, estaduais e
municipais.
Os bens públicos dividem-se em três categorias:
a) bens de uso comum do povo. São os destinados a uso geral como as ruas,
praças, estradas, bem como os rios e as praias. O uso geral desses bens subordina-
se à disciplina administrativa. Ou seja, nesse caso, o “domínio” se limita a disciplinar a
forma como esses bens podem ser utilizados. No caso dos rios, por exemplo, esse
domínio se expressa pela disciplina de seu uso, pela outorga, etc.
b) bens de uso especial. São aqueles vinculados a serviço público específico,

como as escolas, postos de saúde, quartéis e estabelecimentos públicos em geral;
c) bens dominiais. São os que o Poder Público detém como qualquer

particular, não estando destinados, nem ao uso comum, nem a uso especial. São
bens disponíveis, podendo ser alugados ou alienados, sob determinadas condições.
Dentre estes se destacam os terrenos de marinha e seus acrescidos. (OBS: Os
“terrenos de marinha” pertencem à União e são administrados pela Secretaria do
Patrimônio da União e não pela Marinha Brasileira).
O art. 225 da Constituição – Capítulo do Meio Ambiente
O artigo 225 da Constituição (Capítulo VI) cuida especificamente do Meio

Ambiente. Embora trazendo inovações, deve ser observado que o respectivo artigo
retrata, em alguns aspectos, disposições da Lei nº. 6.938/81 que estabeleceu a
Política Nacional do Meio Ambiente. Deu assim, a essas regras, "status" constitucional
e, portanto maior segurança em sua manutenção e eficácia.
Dispõe o artigo 225:
18
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de

uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para o
presente e as futuras gerações.
o
§ 1 . - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o

manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do

País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e

seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade

potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,

métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e
o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a

conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que

coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais à crueldade.
o
§ 2 . - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o
meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão
público competente, na forma da lei.
§ 3o. - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente

sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados.
§ 4o. - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar,

o Pantanal Mato-grossense e a zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
(grifamos)
19
o
§ 5 . - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos
Estados por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas
naturais;
o
§ 6 . - As usinas que operam com reator nuclear deverão ter sua
localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
O disposto no inciso III do parágrafo primeiro deste artigo será examinado na

aula sobre Unidades de Conservação, e o de seu inciso IV, nas aulas sobre
Licenciamento Ambiental e Avaliação de Impactos Ambientais.
O § 3º do art. 225 deu origem à Lei de Crimes Ambientais, ao possibilitar a

responsabilização penal da pessoa jurídica e será examinado na aula sobre Infrações
e Penalidades.
O § 4o desse artigo diz que a Mata Atlântica, a Serra do Mar e a Zona Costeira
(dentre outros) são Patrimônio Nacional. Diz mais: sua utilização far-se-á na forma da
lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive
quanto ao uso dos recursos naturais.
Considerando-se as diferentes opiniões existentes sobre a natureza desse

patrimônio nacional, cumpre tecer algumas considerações sobre o assunto.
Em primeiro lugar, ressalte-se que essas imensas áreas do território nacional,

abrangendo a maioria dos Estados, constituem um patrimônio nacional que não se
confunde com patrimônio federal ou da União. Estes últimos são os bens da União,
definidos no artigo 20 da Constituição, sobre os quais a União exerce seu domínio. O
Patrimônio Nacional, pelo contrário, se constitui em Patrimônio da Nação e não se
caracteriza pelo domínio real sobre bens específicos, mas por um domínio eminente,
exercido não pela posse dos bens, mas pelo disciplinamento legal de seu uso.
É evidente que a Constituição, ao dizer que a Zona Costeira é Patrimônio

Nacional, pretende considerá-la de interesse público de toda a nação, submetendo o
uso e gozo dos bens públicos e privados nela existentes a disciplina especial, tendo
em vista a proteção do meio ambiente e dos recursos naturais.
As áreas declaradas Patrimônio Nacional não se destacam do território

brasileiro como ente político à parte. E nem os bens de domínio dos Estados e
Municípios, ou dos particulares, passaram para o domínio da União. Portanto, nela
exercem-se plenamente todas as competências normativas e administrativas da
União, dos Estados e dos Municípios, como em qualquer outra parte do país. Porém,
sendo um patrimônio de interesse nacional, com vistas à proteção do meio ambiente e
dos recursos naturais, normas especiais para isso deverão ser editadas. E, para tanto,
pode-se falar em uma norma federal de caráter geral, disciplinando a utilização
dessas áreas, sem prejuízo da edição de legislação estadual e municipal, eis que o
patrimônio protegido é nacional e não federal e a finalidade dessa proteção é a
conservação e proteção do meio ambiente e dos recursos naturais, matéria de
competência legislativa concorrente e administrativa comum.
Cumpre observar que a polêmica sobre o entendimento do que significa

“patrimônio nacional”, apesar de já haver diminuído bastante, ainda existe, pelo que
20
às vezes se verificam conflitos de competência provocados por entendimento

divergente entre alguns agentes do IBAMA e do órgão ambiental estadual,
principalmente sobre o licenciamento ambiental de obras ou atividades realizados
no litoral, não porque tenham impacto regional, mas por se encontrarem em área de
“patrimônio nacional”. Em certas situações, são promotores de justiça (Ministério
Público), agora poucos, que defendem a tese de que atividades em área de
“patrimônio nacional” só podem ser licenciadas pelo IBAMA.
COMPLETE OS QUADROS:
Nos termos do Artigo 26 da Constituição Federal, complete ao quadro 1.1, sobre os

bens dos Estados.
Quadro 1.1: Os bens dos Estados
Os bens dos Estados são:
Quadro 1.2: Quais são as três categorias em que se dividem os bens públicos? E o que cada
uma estabelece?
a) bens de uso comum do povo:
b) bens de uso especial:
c) bens dominiais:
21
Conforme disposto no Artigo 20 da Constituição Federal, complete o quadro 1.3, sobre

os bens da União.
Quadro 1.3: Os bens da União.
Os bens da União são, dentre outros:
22
Aula 2. Política Nacional do Meio Ambiente
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO E TECNOLOGIAS AMBIENTAIS
eAB - 004
AULA 2 - POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Nesta aula, serão apresentadas a distribuição de competências entre União,

estados e municípios feita pela Constituição Federal e as principais inovações
trazidas pela Lei Federal nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente, seus Fins e Mecanismos de Formulação e
Aplicação.
Alguns aspectos desta lei, especialmente seus instrumentos e o sistema de
licenciamento ambiental não serão examinados detalhadamente nesta aula, pois
serão objetos de aulas específicas.
23
2. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
A LEI N º 6.938 DE 31 DE AGOSTO DE 1981:

Competências na Constituição
Quadro Político
Meio Ambiente como Patrimônio Público
Participação da Comunidade
Descentralização
Conceitos e Definições
Princípios, Objetivos e Instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente
SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente
Licenciamento e Avaliação de Impactos Ambientais
DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Iniciando a análise das disposições da Constituição Federal de 1988 relativas à

competência para legislar e atuar administrativamente sobre o meio ambiente e os
recursos naturais, são abaixo transcritos e comentados os dispositivos de interesse
para este curso.
A Constituição Federal vigente até 1988, (constituição de 1967, com a Emenda

Constitucional nº. 1 de 1969) era extremamente centralizadora, enfeixando nas mãos
da União praticamente toda a competência para legislar sobre diversos assuntos,
especialmente sobre os recursos naturais. Já a Constituição promulgada em 1988
veio alterar substancialmente este quadro, trazendo uma forte descentralização nessa
área com a expressa atribuição de competências aos Estados e Municípios.
Ocorre que o Constituinte nem sempre foi muito claro ao fazer essa distribuição
de competências, em especial no que se refere à "competência comum" de que trata
seu artigo 23, o que vem gerando uma série de dúvidas e conflitos na atuação das
três esferas de poder.
O artigo 21 trata das competências da União, referindo-se ao poder de

execução de atividade ou ações que, evidentemente, não exclui a competência
legislativa, quando necessária para o exercício do encargo. Dentre as competências
da União relacionadas no artigo 21 merecem destaque, por interessar ao meio
ambiente:
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do

território e de desenvolvimento econômico e social;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou

permissão:
- os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento

energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam
os potenciais hidroenergéticos;
24
- os serviços de transporte ferroviário e aquaviário em portos brasileiros

e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
- os portos marítimos, fluviais e lacustres;

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e
3
definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive

habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
O artigo 22 trata da competência privativa da União para legislar sobre as

matérias ali elencadas. E somente mediante lei complementar poderá a própria
União autorizar os Estados (e não os Municípios, pois não se refere aos mesmos) a
legislar sobre questões específicas das referidas matérias. Dele merecem destaque
para o meio ambiente:
Artigo 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:
IV - águas, energia,.........................................................................;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, área e

aeroespacial;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
Já no caso do artigo 24, a atribuição de competências se fez de forma

diferente. Sobre as matérias ali relacionadas, a Constituição disse que compete à
União, aos Estados e ao Distrito Federal, legislar concorrentemente, dentre outras
matérias, sobre:
I - direito ........................................................................................
urbanístico;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do

solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e

paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a

bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
E a própria Constituição, nos parágrafos desse mesmo artigo 24, explicitou as

regras que deveriam nortear essa concorrência na competência legislativa, quais
3
Embora a Constituição atribua à União a competência para instituir o sistema nacional
de gerenciamento de recursos hídricos e, no artigo 22, IV, atribua competência privativa
à União para legislar sobre águas, os Estados-membros vêm legislando sobre seus
recursos hídricos, uma vez que, conforme se verá no item referente aos bens da União e
dos Estados, as águas também podem pertencer aos Estados que então, disciplinam os
bens de seu domínio.
25
sejam: no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a

estabelecer normas gerais e não exclui a competência suplementar dos Estados.
Enquanto não existir lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. A superveniência
de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for
contrária.
Verifica-se que nas matérias aqui elencadas a ação da União deve limitar-se a
normas gerais (cujo conteúdo possível é sempre objeto de grandes discussões entre
os juristas). No exercício de sua competência suplementar, os Estados devem
respeitar as normas gerais fixadas pela União, podendo estabelecer normas ou
padrões complementares ou mais restritivos. Não podem, porém, ser menos
exigentes do que foi a norma federal. Esta questão é extremamente importante para a
interpretação das normas legais e, principalmente, para a identificação da quais são
aplicáveis em caso de conflito. Como regra geral de natureza prática, diante de um
conflito entre normas, aplica-se a mais restritiva. Se o conflito é apenas entre algumas
disposições dessas normas, aplicam-se as mais restritivas de cada uma delas. A
regra pode conter exceções, mas vão dizer respeito a discussões sobre competência
que não estão sendo abordadas nesta aula.
No início desta aula, quando tratamos da hierarquia das normas legais ,

observamos que ela somente poderia ser aplicada em um único nível, não sendo o
caso de confrontar, por exemplo, uma resolução federal com uma lei municipal para
decidir que, por se tratar de lei, vai prevalecer a norma municipal. E justamente porque
quando examinamos normas procedentes de esferas diferentes, vamos utilizar o
critério da competência. Dessa forma, se a norma federal, ainda que um decreto
(que deverá estar regulamentando uma lei ambiental) for confrontada com uma lei
municipal, deveremos examinar qual a mais restritiva, já que a norma municipal não
poderá ser menos exigente do que a federal. Se o for, aplicam-se as normas do
decreto, e não da lei municipal. Evidentemente, pode haver casos em que a matéria é
de competência predominante do município, mas são casos específicos e aqui
estamos nos referindo a um critério geral.
Observa-se que o Município não foi mencionado no art. 24, como detentor de
competência concorrente para disciplinar as matérias ali elencadas. Isto não significa,
contudo, que a mesma lhe tenha sido vedada, pois dispõe o texto constitucional:
Art. 30 - Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
E ainda:
VI -
.............................................................................................................
..........................
26
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a

legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Ao suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, o município

estaria limitado, em princípio, pelo interesse local, legislando quando alguma
peculiaridade municipal assim o exigisse e justificasse. A dificuldade surge
justamente no julgamento da existência ou não do interesse local, ou seja, na
demonstração de que a norma estadual ou federal ou as exigências e padrões delas
constantes são insuficientes para atender às necessidades municipais, obrigando ao
estabelecimento de novos padrões ou parâmetros ou de uma legislação mais
rigorosa. O conceito de interesse local não se encontra definido, quer na Constituição,
quer em qualquer legislação, justamente porque a expressão é auto-explicativa e esse
interesse vai variar de município para município, ou de situação para situação, em
função de sua localização, características, necessidades etc.
Quanto à competência comum, prevista no art. 23 da Constituição Federal, trata-

se de competência administrativa e não de competência legislativa. É um direito/dever
da União, dos Estados e dos Municípios protegerem o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas, assim como preservar as florestas, a fauna e a
flora, atuando administrativamente (monitoramento, fiscalização, licenciamento,
imposição de penalidades etc) com essa finalidade. Este dispositivo tem sido objeto
de várias discussões pois a competência administrativa acaba pressupondo a
legislativa, já que para atuar com eficácia na proteção ambiental, o poder público tem
que estar amparado em legislação..
Artigo 23 - É competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios:
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,

artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios-
arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte

e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas

formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das

condições habitacionais e de saneamento básico;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de

pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
27
O parágrafo único do art. 23 diz que as normas para a cooperação entre a

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios seriam fixadas em lei
complementar. Ocorre que até o momento inexiste lei versando sobre a matéria. Há
projeto de lei complementar em discussão no Congresso Nacional, porém nada de
concreto até o momento da elaboração desta apostila.
Essa falta de uma definição clara de competências vem causando uma série de
dúvidas e conflitos entre os órgãos ambientais dos três níveis (IBAMA, órgãos
estaduais e municipais). E em alguns casos de possível conflito, quando estes entram
em acordo sobre a competência, o Ministério Público pode discordar, e entrar com
ação em juízo exigindo a atuação daquele que entende ser o órgão responsável pela
providência ou ação, ainda que esta não seja a opinião dos agentes desse órgão. Isso
ocorre em várias situações, mas principalmente no licenciamento ambiental. A
questão relativa a esse conflito será abordada em várias aulas, com exemplos do tipo
de situações que ocorrem ou podem ocorrer.
Com relação à atuação dos três níveis de poder na defesa do meio ambiente,
deve ser observado que na história brasileira do controle da poluição ambiental os
fatos precederam a legislação, determinando comportamentos que acabaram sendo
assumidos pela lei. Assim, embora a constituição de 1967/69 fosse extremamente
centralizadora, a atuação efetiva no controle da poluição teve início nos Estados
(como São Paulo, Rio de Janeiro, Bahia, Rio Grande do Sul e Minas Gerais), com a
elaboração de legislação e principalmente, a instalação de estruturas governamentais
para efetuar esse controle, com a criação de órgãos especializados, implantação de
laboratórios, treinamento de pessoal etc. A título de curiosidade, observa-se que a
legislação estadual baseou-se, nessa época, justamente na competência concorrente
que tinham os Estados para legislar sobre saúde pública.
Com isso, quando finalmente a União, resolveu atuar nesse cenário, encontrou o
espaço ocupado pelos Estados e respeitou a realidade existente consagrando-a
legalmente e reservando, para a União, apenas a ação supletiva. Este assunto será
examinado mais detidamente na aula sobre a Lei nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981,
que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.
Do exame dos dispositivos constitucionais relativos à distribuição de

competências entre a União, Estados e Municípios verifica-se quais as ações,
legislativas e administrativas que podem ser adotadas pelos três níveis de governo,
orientando, assim, a elaboração das normas necessárias à efetiva implementação
da política nacional do meio ambiente.
POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
LEI Nº. 6.938 DE 31 DE AGOSTO DE 1981
A Política Nacional do Meio Ambiente é disciplinada pela Lei Federal 6.938 de

31.8.81 (alterada pelas Leis nºs 7.804/89, 9.960/00; 9.966/00, 9.985/00 e 10.165/00,
11.105/05, 11.284/06 e 11.941/09), que veio dispor sobre seus fins e mecanismos
de formulação e aplicação.
28
Esta lei foi regulamentada inicialmente pelo Decreto 88.351 de 1.6.83,

posteriormente revogado pelo Decreto 99.274, de 06.06.90, (alterado pelos decretos
nº.s 122/91, 3.942/01 e 6792/09) que o substituiu e está atualmente em vigor.
QUADRO POLÍTICO
A Lei nº. 6.938, de 31.8.81 pode ser considerada um dos marcos mais
importante, senão o mais importante, da legislação ambiental brasileira, não apenas
por se tratar da primeira norma a cuidar do meio ambiente de uma forma global
(pois até este então era tratado apenas setorialmente), como pelos inúmeros e
significativos avanços e inovações que trouxe para a disciplina da questão
ambiental.
Ao dispor sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos

de formulação e aplicação, veio preencher um vazio na legislação há muito sentido
em nosso país, que até então contava apenas com legislação esparsa sobre a
matéria e uma total ausência de definição sobre a política ambiental a ser seguida.
Lembre-se que quando de sua promulgação, o país encontrava-se ainda em

pleno regime autoritário e estava em vigor a Constituição de 1967 (com a Emenda
Constitucional de 1969), sendo essa extremamente centralizadora e sem qualquer
preocupação com o meio ambiente e com a proteção ou o uso múltiplo dos recursos
naturais.
O tratamento jurídico da questão ambiental, sequer contemplado na

Constituição Federal, era ainda inadequado e insuficiente, baseado numa visão
setorial dos recursos naturais. Estes eram objetos de códigos específicos (Código
Florestal, Código de Águas, Código de Mineração, Código de Pesca, Código de
Caça ou Lei de Proteção à Fauna), legislação que, embora em alguns poucos
dispositivos se preocupasse com a proteção ou adequada gestão desses recursos,
era voltada, primordialmente, ao disciplinamento de sua exploração econômica.
Por sua vez, toda a legislação de controle da poluição fundamentava-se num

único artigo da Constituição que sequer tratava do meio ambiente, mas sim da
º
defesa e proteção da saúde. Com efeito, o art. 8 , XVII, alínea “c” da Carta de
1967/69 atribuía à União a competência para editar “normas gerais sobre defesa e
proteção da saúde” e aos Estados-membros legislar supletivamente sobre a matéria
(art. 8º, parágrafo único). Com base nesse dispositivo, a União legislou sobre o
controle da poluição industrial (Decreto-Lei 1413/75) e os Estados já vinham
editando sua legislação também de controle da poluição ambiental, desde o início
da década de 70.
Na época discutia-se intensamente o conflito entre o desenvolvimento

econômico e a proteção do meio ambiente, considerados, por muitos, como
incompatíveis ou inconciliáveis. Já desde a Conferência de Estocolmo os
ambientalistas vinham defendendo a tese de que, longe de representar um entrave
ao desenvolvimento, a proteção conjuntamente à adequada gestão dos recursos
naturais constituem-se em ferramentas fundamentais ao próprio desenvolvimento e
garantem a sustentação ambiental a médio e longo prazo. Este não era, porém, o
entendimento do governo naquela época.
29
Exemplo disso foi a expedição do Decreto-lei 1.413/75 que, mais do que

disciplinar a atividade industrial, visava refrear as ações dos órgãos estaduais no
controle da poluição ambiental. Este decreto-lei tinha como objetivo principal
estabelecer que somente o Presidente da República poderia suspender o
funcionamento de atividades consideradas de alto interesse para o desenvolvimento
econômico e a segurança nacional, ainda que altamente poluidores, reduzindo e
com isso cerceando a ação dos Estados no controle da poluição ambiental.
Foi nesse ambiente e enfrentando esse tipo de discussões que o próprio

Poder Executivo propôs e o legislador aprovou uma norma legal instituindo e
disciplinando a Política Nacional do Meio Ambiente contendo disposições
extremamente inovadoras e avançadas para a época. Assim, enquanto a
Constituição centralizara praticamente todo o poder nas mãos da União, a Lei
6.938/81 promoveu uma sensível descentralização. Enquanto a grande
preocupação do governo era com o desenvolvimento econômico e a segurança
nacional, muitas vezes contrapondo-os, como observado, à proteção ambiental, a lei
estabeleceu que:
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a

preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico
(grifamos);
MEIO AMBIENTE COMO PATRIMÔNIO PÚBLICO

º
O artigo 2 da Lei, ao tratar dos princípios da Política Nacional do Meio
Ambiente, elegeu, como primeiro princípio:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico,

considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
(grifamos)
Dois aspectos merecem ser aqui destacados.
a) Pela primeira vez, em nosso sistema normativo, o meio ambiente foi

declarado como um bem jurídico em si mesmo, e como observou o jurista Antonio
Hermann Benjamin, aceitou-se o meio ambiente em sua acepção macro, como um
bem jurídico em si mesmo, indivisível e unitário, dotado de contornos próprios e de
autonomia, prescindindo, ademais, de uma relação do tipo real entre o sujeito titular
e o próprio bem. E como categoria jurídica autônoma, o meio ambiente foi
definitivamente, incorporado pelo Direito. Percebe-se, claramente, no texto
constitucional brasileiro que o constituinte deu ao bem ambiental uma dimensão até
pouco tempo desconhecida em nosso ordenamento. 4
Estes comentários de Hermann Benjamin, embora tenham como objeto o

“caput” do art. 225 da Constituição Federal de 1988, sem dúvida aplicam-se com
4
Benjamin, Antonio Hermann - Dano Ambiental Prevenção, Reparação e Repressão. –
São Paulo, 1993, Editora Revista dos Tribunais – p. 71
30
perfeição à Lei 6.938/81, pois na realidade foi ela, bem antes da Constituição, que
conferiu ao meio ambiente a qualidade de um bem jurídico dotado de contornos
próprios e de autonomia, ao declará-lo um patrimônio público a ser assegurado e
protegido tendo em vista o uso coletivo. A constituição, posteriormente, veio
referendar esse “status” já conferido ao meio ambiente, protegendo-o para as atuais
e futuras gerações.
b) Definiu-se o meio ambiente como patrimônio público.
Ainda segundo Hermann Benjamin: No mesmo sentido, antes mesmo da

Constituição a Lei 6938 atribuiu ao meio ambiente a qualidade de patrimônio
público, com isso querendo ressaltar que seu “dominus” não é nenhuma das
pessoas de direito público interno, mas, ao contrário, é a própria coletividade. É
mais uma manifestação da concepção de meio ambiente como bem público de uso
comum. No caso brasileiro, tendo a Constituição de 1988 e a legislação ambiental a
ela anterior “individualizado e publicizado” o bem jurídico meio ambiente, passa ele,
então ser objetivamente falando, bem público de uso comum. A Lei 6.938/81 não
deixa qualquer dúvida a este respeito: considera, expressamente, o meio ambiente
como um patrimônio público.5
PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE
Outra importante inovação diz respeito à participação da comunidade no

processo de defesa e proteção do meio ambiente. Pode-se afirmar, com pouca
margem de erro, que a legislação ambiental e, no caso, a Lei 6.938/81 foram os
precursores da participação da sociedade civil em decisões governamentais e de
seu acesso a dados e informações até então quase que inacessíveis. Deu origem,
também, ao processo de participação da comunidade em conselhos e colegiados,
que eram constituídos exclusivamente por representantes do governo e dos órgãos
públicos. A lei não se preocupou apenas em garantir o direito à informação. Foi mais
além, garantindo a educação, a formação de uma consciência pública e o
envolvimento da sociedade civil no trato das questões ambientais.
Esta participação foi prevista em vários momentos e de diferentes maneiras,

podendo ser citadas:
a) a previsão da educação ambiental, em todos os níveis, inclusive da

comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente;
b) à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de

dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a
necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
c) a obrigação dos órgãos ambientais, nas três esferas de poder, de

fornecerem os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação quando
solicitados por pessoa legitimamente interessada;
5
ob.cit. pág. 78
31
d) a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,

obrigando-se o Poder Público a produzi-la, quando inexistentes (disposição
posteriormente incluída pela Lei nº. 7.804, de 18.07.89);
e) o Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente; e
f) a publicação dos pedidos de licenciamento, sua renovação e respectiva

concessão no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local
de grande circulação.
Foi a partir da norma ambiental que se iniciou um processo formal e mais

efetivo de participação da comunidade na gestão do meio ambiente que acabou
abrindo caminho para essa participação também em outras áreas de governo. A
população passou a participar dessa gestão tanto de forma isolada, como através
de associações, da inclusão de representantes da sociedade civil em colegiados, da
realização de audiências ou consultas públicas etc. O Sistema de Gestão dos
Recursos Hídricos é um claro exemplo disso, constituindo-se num sistema
essencialmente participativo.
DESCENTRALIZAÇÃO
Como já observado acima, embora a Constituição da época fosse

extremamente centralizadora, a Lei n 6.938/81 previu que:
- Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição,

poderiam elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados
com o meio ambiente, observados os que fossem estabelecidos pelo CONAMA;
- Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais,

também poderiam elaborar as normas supletivas e complementares, bem como
padrões relacionados com o meio ambiente.
É verdade que, no que se refere a normas e padrões relativos ao controle da

poluição ambiental, Estados-membros e um ou outro Município já vinham legislando
sobre controle da poluição ambiental com fundamento no já citado parágrafo único do
º
art. 8 da Constituição Federal então vigente. Mas a Lei 6.938/81 foi mais longe, pois
ao tratar da degradação do meio ambiente como um todo acabou por ampliar essa
participação de Estados e Municípios no estabelecimento de normas ambientais.
No que respeita à atuação administrativa dos três níveis de Governo na

proteção e defesa do meio ambiente, a Lei 6.938/81 atribuiu aos Estados e Municípios
quase que toda a execução das medidas para tanto necessárias, reservando, para a
União, praticamente apenas a ação supletiva.
Como exemplos dessa política podem ser citados:
a) O artigo 10 da Lei 6.938/81 atribuiu o licenciamento ambiental aos Estados,

reservando para o IBAMA apenas ação supletiva, no caso do órgão estadual não ter
condições de proceder ao licenciamento ou deixar de fazê-lo. Atribuiu ao IBAMA,
32
diretamente, apenas o licenciamento de obras e atividades com significativo impacto

ambiental, de âmbito nacional ou regional. (cf redação dada pela Lei 7.804/89. A
redação anterior atribuía ao IBAMA o licenciamento de pólos petroquímicos,
cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares). A Lei não mencionou
expressamente os municípios, porém a eles teria se referido, de forma indireta, ao
utilizar a expressão “sem prejuízo de outras licenças exigíveis”. (A Resolução
CONAMA n. 237, de 19.12.97 veio alterar em parte essas disposições, conforme será
examinado melhor na aula sobre licenciamento ambiental).
b) O parágrafo 3° do mesmo artigo 10 atribuiu aos Estados determinar a

redução das atividades geradoras de poluição para mantê-las dentro das condições
de licenciamento, conferindo ao IBAMA apenas a ação supletiva.
c) O parágrafo 1° do art. 11 da mesma Lei nº. 6.938/81 diz que a fiscalização e

o controle da aplicação de critérios, normas e padrões de qualidade ambiental serão
exercidos pelo IBAMA em caráter supletivo da atuação dos órgãos estadual e
municipal competentes.
d) Ao tratar das penalidades impostas aos infratores, a mesma Lei 6.938/81, no

inciso I de seu artigo 14, veda a cobrança das multas impostas pela União, se estas já
tiverem sido aplicadas pelo Estado ou pelos Municípios. A Lei nº. 9.605, de 12.02.98,
que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, manteve essa orientação ao prever, em seu
artigo 76, que o pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito
Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência.
Assim, já desde a criação da SEMA (atual IBAMA) a legislação federal atribuiu

aos Estados-membros e aos Municípios o efetivo controle da poluição e da
degradação ambiental agindo a União apenas supletivamente, na omissão dos
Estados ou Municípios ou na inexistência de órgãos estaduais ou locais competentes.
Na verdade, embora aparentemente a lei tenha descentralizado a controle da

poluição ambiental (em seu sentido lato), nela incluindo, portanto, a degradação do
meio ambiente e conseqüentemente, em tese, inclusive as atividades lesivas à flora e
à fauna, estas últimas não estavam, naquela época, sob o controle dos órgãos
estaduais e municipais. O fato é que os Estados e Municípios estavam praticamente
restritos ao controle da poluição, entendida como lançamento de matéria ou energia
no meio ambiente, pois, como dito acima, nessa área, os entes federados já vinham
º,
legislando com fundamento no parágrafo único do art. 8 da Constituição Federal
(matéria de saúde pública). Já no que respeita à defesa da flora (florestas) e da fauna,
atuavam apenas em convênio com a União, na medida em que a Constituição então
vigente não lhes atribuía legislar sobre essas matérias, reservando-as para a União.
Deve ser observado também que esta "ação supletiva" que a lei atribuiu ao
IBAMA, na prática nunca foi e ainda não é uniforme em todo o território brasileiro e,
embora as regras do relacionamento União/Estado estejam legalmente definidas, o
conceito de "omissão" (do Estado ou Município que ensejam a atuação supletiva do
IBAMA) acaba tendo um alto grau de subjetividade fazendo com que, em alguns
Estados exista uma verdadeira ação articulada entre ambos (com o IBAMA
efetivamente apenas suprindo deficiências da atuação estadual), em outros o IBAMA
tenha uma atuação intensa, praticamente ignorando e, com isso, duplicando a ação
33
dos órgãos estaduais e agindo em paralelo e em outros, mesmo diante da falta de

ação do órgão estadual, tenha uma atuação bastante limitada.
Por outro lado, o próprio conceito de “omissão” (não definido na legislação) dá

margem a muitas discussões e questionamentos. Poderia o órgão federal entender
como omissão o fato do órgão ambiental estadual ter imposto uma penalidade de
multa que o IBAMA considera insuficiente ou irrisória diante da infração praticada?
Ou ter concedido um prazo considerado excessivamente longo para correção da uma
irregularidade? Ou ainda, poderia o IBAMA exigir o licenciamento ambiental de
atividade que, pela legislação estadual não depende desse procedimento? Todas
estas questões vêm sendo levantadas desde que a lei atribuiu ao órgão federal
apenas a ação supletiva e se em princípio, a resposta pode ser dada examinando-se
os aspectos jurídicos envolvidos, a solução de alguns casos concretos se torna
realmente difícil.
Quanto à atuação dos municípios a situação é ainda um pouco mais complexa,

pois embora a Lei 6.938/81 já tivesse a eles se referido em alguns poucos
dispositivos, somente após a Constituição de 1988 é que começaram a atuar
efetivamente na área da proteção ambiental, inserindo em suas leis orgânicas
inúmeras disposições sobre a matéria. Anteriormente, apenas poucos Municípios que
já enfrentavam problemas sérios de poluição ambiental haviam elaborado legislação
suplementar à federal e estadual, com fundamento no dispositivo constitucional que
lhes possibilitava legislar sobre matéria de seu peculiar interesse.
E ao entrar nesse cenário, os Municípios se depararam com o espaço ocupado

pelo Estado tendo agora que encontrar seu próprio caminho, ou seja, definir os limites
da atuação de um e de outro, o que em alguns locais não ocorreu até o momento,
verificando-se conflitos e superposições nas esferas legal e administrativa.
No caso União/Estado, a lei deixou claro que a União atua supletivamente. Mas
não existe qualquer regra prevista para disciplinar a atuação Estado/Município, ou
seja, se com a ação deste último, o Estado passa, ou não, a ter apenas uma atuação
supletiva. O que se tem verificado em muitas situações, é uma ação duplicada, com
Estado e Município agindo em paralelo, o que muitas vezes pode trazer problemas
para o administrado e para a própria Administração. Em alguns Estados esta situação
vem sendo solucionada através da celebração de convênios que buscam articular
esta atuação. Com relação ao licenciamento ambiental a Resolução CONAMA 237/97
tentou eliminar estes conflitos de competência, porém não se constitui ainda em
norma suficiente para terminar, de vez, com todas as dúvidas, pelos motivos que
serão examinados ao tratarmos do licenciamento ambiental.
Existem também alguns entendimentos, isolados, é verdade, no sentido de que

o artigo 23 da Constituição Federal, ao atribuir competência comum à União, Estados
e Municípios para defender o meio ambiente, teria alterado essa situação pelo que a
atuação do IBAMA não mais seria apenas supletiva, mas se encontraria em pé de
igualdade com Estados e Municípios. Vale dizer, de acordo com esse entendimento,
na área ambiental todos são igualmente competentes do ponto de vista administrativo,
não havendo hierarquia, nem mais se aplicando a norma da supletividade.
POLUIDOR PAGADOR/USUÁRIO PAGADOR
34
A Lei 6838/81 incluiu, dentre os instrumentos da Política Nacional do Meio

Ambiente:
VII - a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar

e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela
utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Dentre os princípios aprovados pela Declaração do Rio de Janeiro (Eco/92)

encontra-se o de n º 16 que trata do poluidor-pagador, verbis:
As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização

dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos,
levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o
custo da poluição, tendo em vista o interesse do público, sem desvirtuar o comércio
e os investimentos internacionais.
Este princípio não se restringe à reparação do dano ambiental já causado.

Vai mais longe porque visa impor ao poluidor o dever de suportar as despesas de
prevenção, reparação e repressão da poluição, arcando com os custos sociais da
poluição/degradação por ele causadas. Ou seja, caberia ao poluidor, ainda que
potencial, custear a ação dos órgãos ambientais.
º
A redação da primeira parte do inciso VII do artigo do art. 9 da Lei 6.938/81,
anterior à ECO/92, não alcança este conceito em sua amplitude, na medida em que
se refere expressamente à obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos já
causados mesmo que, como previsto mais adiante na mesma lei, esta reparação
seja feita dentro do princípio da responsabilidade civil objetiva.
O princípio do poluidor/pagador não autoriza o lançamento de efluentes fora

dos padrões legais desde que o responsável pela fonte de poluição efetue o
pagamento correspondente, como pensam alguns. Em alguns países, o controle é
feito, não pelo estabelecimento de padrões (embora sejam fixados alguns
parâmetros como limite máximo), mas pela própria cobrança, pois o valor pago pelo
lançamento de poluentes vai subindo em função de suas características e, aumenta
de tal forma, que vai inviabilizando economicamente esse lançamento. Com isso,
passa a ser mais barato tratar os efluentes do que pagar por seu lançamento. No
Brasil, as normas e padrões fixados são de obediência obrigatória e o que é pago é
a utilização dos recursos ambientais (ainda que para lançamento de efluentes) ou a
reparação de danos causados.
º
Já a segunda parte do inciso VII do art. 4 da lei em exame, consagra,
justamente, a possibilidade de vir a ser cobrada, do usuário, contribuição pela
utilização de recursos ambientais com fins econômicos. A lei não restringe o universo
de recursos ambientais cujo uso possa ser cobrado. Contudo, esta possibilidade vem
se concretizando, no Brasil, apenas nas normas federais e estaduais que disciplinam
o uso dos recursos hídricos não tendo ainda sido aplicada à utilização dos demais
recursos ambientais.
Na realidade, a expressão “poluidor - pagador” não reflete exatamente a idéia

contida na segunda parte desse dispositivo (usuário dos recursos ambientais). Melhor
35
a expressão usuário-pagador, utilizada por muitos, pois os recursos ambientais são

consumidos e utilizados também com finalidades econômicas que não resultam em
poluição, como a captação ou derivação de água para abastecimento industrial,
irrigação etc., utilização essa que também deverá ser objeto de cobrança. A
expressão “usuário-pagador” adapta-se também à utilização dos recursos hídricos
para afastamento e diluição de despejos, configurada ou não como poluição, na
medida em que poderá estar sendo feita dentro dos padrões legais.
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
Na aula anterior falamos sobre as diferenças entre a responsabilidade civil

objetiva e a subjetiva.
Sem dúvida um dos maiores avanços da Lei 6.938/81 foi ter consagrado a
responsabilidade civil objetiva em matéria ambiental.
Diz o art. 14 da Lei:
Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e

municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental
sujeitará os transgressores:
..........................................................................................................................
.........
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é

o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua
atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para
propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio
ambiente. (grifo nosso)
Consagrou-se assim, em nosso direito, a responsabilidade objetiva em

matéria ambiental, ou seja, a responsabilidade sem culpa, que independe da
existência de culpa ou dolo do agente. Este assunto também será examinado mais
adiante e em outras aulas deste curso. Note-se que se trata da responsabilidade
CIVIL, que implica na obrigação de reparar ou indenizar o dano causado, e não da
responsabilidade administrativa ou penal.
CONCEITOS E DEFINIÇÕES
º
O art. 3 da Lei 6938/81 contém as definições cujo conhecimento e
compreensão são essenciais para o entendimento e aplicação da legislação ambiental
brasileira. Dispõe esse artigo:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
36
I - meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e

interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das

características do meio ambiente;
III - poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de

atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões

ambientais estabelecidos.
IV - poluidor: a pessoa física ou jurídica, de direito público ou

privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradação ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores,

superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o
subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (com redação dada
pela Lei 7.804, de 18.07.89).
CONCEITO DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS
A definição de meio ambiente constante da Lei 6.938/81 é bastante ampla,

não se limitando aos recursos físicos ou biológicos. Resultou de inúmeras
discussões e foi escolhida dentre várias definições possíveis, na medida em que se
trata de matéria extremamente rica e que suscita diferentes opiniões e
interpretações.
Para José de Ávila Aguiar Coimbra, Meio Ambiente é o conjunto dos

elementos físico-químicos, ecossistemas naturais e sociais em que se insere o
Homem, individual e socialmente, num processo de interação que atenda ao
desenvolvimento das atividades humanas, à preservação dos recursos naturais e
das características essenciais do entorno, dentro de padrões de qualidade
definidos.6
E para o ilustre jurista e ambientalista Edis Milaré: Em sentido estrito, o meio

ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e de suas relações
com os seres vivos. Todavia, a sua disciplina jurídica comporta um conceito mais
6
Coimbra ,José de Ávila Aguiar, - O Outro Lado do Meio Ambiente – São Paulo, CETESB,
1985, p 29
37
amplo, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os bens

culturais correlatos, de molde a possibilitar o seguinte detalhamento: “meio ambiente
natural” (constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora, a fauna), “meio
ambiente cultural” (integrado pelo patrimônio arqueológico, artístico, histórico,
paisagístico, turístico) e “meio ambiente artificial” (formado pelas edificações,
equipamentos urbanos, comunitários, enfim, todos os assentamentos de reflexos
urbanísticos). Nem há que se excluir do seu âmbito, o ‘meio ambiente do trabalho’
(v. CF, art. 200, VIII), posto que o mudo da fábrica não pode constituir-lhe qualquer
7
barreira.
Em que pese a existência de outras excelentes definições e conceitos há que

se ater à definição legal que conceitua, em separado, meio ambiente e recursos
naturais, sem falar nos recursos hídricos, que também costumam ser tratados
separadamente.
POLUIÇÃO E DEGRADAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Da análise do disposto nos incisos II e III do artigo 3º em exame, verifica-se

que a definição de poluição dada pela Lei 6.938/81 acaba abrangendo também a de
degradação ambiental, uma vez que a lei conceitua poluição como a degradação da
qualidade ambiental de que resultem os efeitos indesejáveis que ela descreve a
seguir, sendo, a degradação, a alteração adversa das características do meio
ambiente. Dessa forma, quando a lei se refere à poluição ambiental está também se
referindo às diferentes formas de degradação.
Tradicionalmente estas expressões têm recebido significados diferentes.

Poluição, ao longo do tempo e em praticamente todas as normas legais que
trataram da matéria, traduz uma idéia de lançamento ou liberação de qualquer
forma de matéria ou energia nas águas, no ar ou no solo, desatendendo padrões
legais estabelecidos ou causando efeitos nocivos ao meio ambiente. Já a
degradação ambiental traduz uma idéia mais ampla, alcançando também os atos ou
omissões que, embora sem implicar no lançamento de alguma forma de matéria ou
energia, causam danos ao meio ambiente É o caso, por exemplo, do
desmatamento, da erosão, de danos à fauna, das queimadas etc.
E tanto assim é que, mesmo havendo muitas e excelentes definições técnicas

8
de poluição que envolva a idéia de degradação , estas expressões continuam sendo
utilizadas, na maioria das situações, com significados distintos, normalmente
denominando-se poluição, o lançamento de matéria ou energia no meio ambiente e
degradação abrangendo as outras formas de danos ao meio ambiente.
A lei define poluição como:
7
Milaré, Edis – A ação Civil Pública na Nova Ordem Constitucional, São Paulo, Saraiva,
1990, p.24/25
8
O Prof. Samuel Murgel Branco, em sua excelente obra “Poluição”, Rio de Janeiro, ao
Livro Técnico (1972), diz que “Poluição, no seu sentido mais amplo, pode ser entendida
como qualquer modificação de características de um ambiente de modo a torná-lo
impróprio às formas de vida que ele normalmente abriga.” e acrescenta: “isso significa
que a modificação do ambiente, para ser realmente considerada poluição, deve afetar, de
maneira nociva, direta ou indiretamente, a vida e o bem estar humano”.
38
A degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou

indiretamente:
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais

estabelecidos.
Examinando-se o elenco atividades causadoras de poluição ambiental

verifica-se que a definição de poluição, na realidade, envolve dois pressupostos: a
existência de dano, efetivo ou potencial e/ou infringência a padrões legalmente
estabelecidos.
Assim, enquanto as alíneas “a” a “d” definem poluição a partir de uma clara
relação de causa e efeito entre a ação humana e suas conseqüências adversas
para o meio ambiente, a alínea “e” cuida especificamente de padrões ambientais.
Note-se que não se trata de definições contraditórias ou conflitantes, mas

complementares, uma vez que visam o mesmo resultado, embora por caminhos
diferentes.
Os padrões são fixados na norma legal a partir de estudos, pesquisas,

doutrina, ou normas internacionais que demonstram que determinadas atividades,
assim como a presença ou lançamento, no meio ambiente, de matéria ou energia
com determinadas características, em determinado volume ou concentração
provocam riscos ou efeitos deletérios ao bem estar, à saúde humana, à fauna, à
flora, aos materiais, e ao meio ambiente em geral. A partir desses estudos e uma
vez fixados em norma legal, passam a ser de obediência obrigatória para todos.
Os padrões se constituem em pressupostos legais de poluição. Ou seja,

existe uma presunção legal de que, uma vez ultrapassados ou desatendidos ocorre
a poluição do meio ambiente (em seu sentido lato, abrangendo a degradação).
Trata-se, no caso, de presunção legal absoluta (praesumptio iuris et de jure) que
não admite prova em contrário. Assume-se, legalmente que, uma vez ultrapassados
tais padrões ou desatendidas normas específicas estabelecidas, existe um dano
ambiental, mesmo que em um determinado caso concreto, não corra esse resultado
ou esse dano não possa ser demonstrado.
Esta questão é bastante delicada, na medida em que esta presunção

absoluta é válida no caso da infração administrativa, e, em certos casos de crime
ambiental eis que uma vez ultrapassado um padrão legal configura-se o ilícito. A
alegação e até mesmo a prova de que, naquele caso concreto, não chegou a
resultar dano algum, não elimina o ilícito administrativo ou, eventualmente, o penal.
Já no caso da responsabilidade civil, este entendimento não seria aplicável, na
medida em que para que esta responsabilização se dê não se indaga da licitude ou
39
ilicitude do ato, mas sim da efetiva ocorrência do dano. Daí que, se ultrapassado um
padrão, haverá ilícito administrativo, independentemente do dano, poderá haver
crime mas, se não houver dano, não haverá responsabilidade civil, ou dano a
reparar.
No caso das alíneas “a” a “d” do mesmo inciso III, há que se demonstrar a
existência, efetiva ou potencial, dos danos ali descritos para que se configure a
infração, ou seja, a relação de causa e efeito entre a ação humana e o dano
causado. Estes dispositivos são utilizados principalmente nos casos em que não
foram fixados padrões ou normas específicas de proteção aos bens ali descritos. É
o caso, por exemplo, do controle da poluição do ar que conta com poucos padrões
de emissão, ou da poluição por resíduos, para a qual não foram estabelecidos
padrões.
Examinando-se os efeitos indesejáveis elencados nas citadas alíneas “a” a

“d“ verifica-se que cuidam não apenas de danos efetivos à saúde das pessoas, mas
também dos prejuízos à sua segurança e bem estar. Dessa forma, constitui
poluição, por exemplo, a emissão de odores que, embora nem sempre cheguem a
causar danos à saúde, acabam por afetar o bem-estar das pessoas por eles
atingidas, causando inconvenientes e incômodos.
Deve também ser observado que os dois pressupostos de poluição (padrão e

efeitos indesejáveis) não são excludentes, mas sim complementares. Dessa forma,
o só fato de estar atendendo a um padrão não exime a fonte de poluição de também
ter que evitar que danos ambientais sejam causados. Estes, em princípio não
devem ocorrer, pois os padrões visam, justamente, estabelecer os limites que
determinam a possibilidade ou não de ocorrência dano ambiental. Pode acontecer,
porém, que mesmo cumpridas todas as exigências legais, esses danos venham a
existir, em razão de circunstâncias climáticas especiais ou outros eventos que
interfiram com a relação estabelecida. É o caso, por exemplo, de uma forte inversão
térmica, de longa duração, onde mesmo as fontes controladas e que atendam aos
padrões estabelecidos, tenham que reduzir e até que paralisar suas atividades face
ao risco de danos à saúde pública.
Em outras situações, padrões e efeito podem ser combinados, num

agravamento da infração praticada, como seria o caso do lançamento de efluentes
líquidos fora dos padrões, que cause mortandade de peixes ou a paralisação do
abastecimento de água de uma comunidade.
No Brasil, assim como em outros países, não se trabalha com “padrão zero”.
Há sempre um nível de tolerância quanto às substâncias que podem ser lançadas
no meio ambiente ou às alterações que nele podem ser feitas. Esta tolerância está
expressa nos padrões fixados. Quando estes não existem, como no caso de
resíduos sólidos, os projetos devem ser elaborados de maneira a não causar a
poluição do meio ambiente ou a afetá-lo o mínimo possível, atendendo às suas
peculiaridades.
É importante observar que não é qualquer alteração ambiental que é

considerada poluição pela legislação brasileira. Deve haver, ou infringência aos
padrões ou esta alteração deve causar os efeitos contidos no art. 3o da lei federal
6.938/81. Sobre esses efeitos, cabe observar que devem ser interpretados sempre
40
dentro do contexto, seja do local onde se exerce a atividade, seja do tipo de

atividade desenvolvida. Por exemplo:
• Enquanto o risco ou dano à saúde são conceitos objetivos, a questão do

bem estar da população é relativa. O que não é aceitável em uma área residencial
ou em um local de interesse turístico pode ser considerado aceitável, ou até normal
em uma zona industrial.
• Um desmatamento evidentemente afeta desfavoravelmente a biota, mas

com exceção das áreas protegidas, das espécies de vegetação que não podem ser
suprimidas e obedecendo aos percentuais fixados, as autoridades competentes
autorizam a supressão da vegetação para o desenvolvimento de atividades lícitas.
• Algumas atividades inviabilizam outras – não se faz um loteamento

residencial ao lado de um aterro sanitário em operação, nem sobre ele, quando
encerrado – mas nem por causa disso se proíbe a existência dos necessários
aterros, devidamente licenciados e executados de acordo com as normas técnicas e
legais.
• Uma atividade mineraria como é o caso de uma pedreira, afeta

esteticamente o meio ambiente. Mas não deixa de ser licenciada, já se trata de uma
atividade lícita e necessária.
Portanto, a interpretação e aplicação do disposto* na Lei 6.938/81, dependem

de vários fatores, a serem analisados pelas autoridades competentes.
PRINCÍPIOS, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS
Os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente foram estabelecidos pelo

o
art. 2 . da Lei 6.938/81. Do elenco de princípios ali estabelecidos, destacamos:
Artigo 2° - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a

preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida,
visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico,
aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico,

considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser
necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo.
Este dispositivo já foi comentado acima, quando cuidamos das inovações

trazidas pela lei.
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
Princípios que se complementam, já que a racionalização do uso implica em

seu planejamento e, posteriormente, na fiscalização.
41
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
O que acaba sendo feito principalmente através da criação de Unidades de

Conservação, ou, nos termos da Constituição Federal (Art. 225), da criação de
espaços territoriais especialmente protegidos, hoje disciplinados pela Lei 9.985/98,
que criou o SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação, matéria a ser
examinada em outra aula deste curso.
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente

poluidoras;
A Lei 6.803/80 já havia disciplinado esta matéria, ao dispor sobre o

zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Evidentemente, não esgotou o
assunto, até porque se limitou às áreas críticas. Este zoneamento pode ser feito de
diversas maneiras e inclui também o zoneamento urbano, aliás, um dos
instrumentos mais importantes e eficazes para um efetivo controle da poluição
ambiental, sem olvidar do zoneamento econômico-ecológico.
VII - recuperação de áreas degradadas;
Este dispositivo foi regulamentado pelo Decreto 97.632, de 10/4/89 que

estabelece que os empreendimentos que se destinam à exploração de recursos
minerais deverão submeter à aprovação do órgão ambiental competente, plano de
recuperação de área degradada quando da apresentação do EIA/RIMA. Os
empreendimentos já existentes ficaram também sujeitos a apresentar referido plano,
º º
no prazo de 180 dias contados da publicação desse decreto. O § 2 de seu artigo 1
diz que: Para efeito deste Decreto são considerados como degradação os
processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelo quais se perdem ou se
reduzem algumas de suas propriedades, tais como, a qualidade ou capacidade
produtiva dos recursos ambientais. E seu artigo 3º preceitua que: A recuperação
deverá ter por objetivo o retorno do sítio degradado a uma forma de utilização, de
acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo, visando à obtenção de
uma estabilidade do meio ambiente.
Entretanto, este decreto prevê apenas uma das formas de recuperação de

áreas degradadas. Esta recuperação pode se dar de várias formas e em diferentes
situações, como, por exemplo, a remediação de uma área contaminada e, portanto,
degradada, a recomposição da vegetação de uma área desmatada etc.
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a

educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na
defesa do meio ambiente.
A Política Nacional de Educação Ambiental foi instituída pela Lei n º 9.795, de

27.04.99, regulamentada pelo Decreto n º 4.281, de 25.06.02. Deverá ser executada
pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente -
SISNAMA, pelas instituições educacionais públicas e privadas dos sistemas de
ensino, pelos órgãos públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
envolvendo entidades não governamentais, entidades de classe, meios de
comunicação e demais segmentos da sociedade.
42
Quanto aos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, dispõe seu

artigo 4º:
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a

preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à

qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e

de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais

orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação

de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública
sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio
ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à

sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para
manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar

e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela
utilização de recursos ambientais com fins econômicos.
Dentre os vários objetivos acima elencados verifica-se que alguns necessitam

de uma atuação normativa do Poder Público, na fixação de regras a serem
obedecidas pelos administrados. É o caso, por exemplo, dos incisos, III, VI e VII
deste artigo. As normas, critérios e padrões da qualidade ambiental e as relativas ao
uso e manejo de recursos ambientais (inciso III), em sua maioria, vêm sendo
estabelecidos pelo CONAMA que, entretanto, não esgota a matéria, pois também
são expedidos leis e decretos dispondo sobre esse assunto. Além da legislação
setorial já vigente quando da promulgação da Lei 6.938/81, leis e decretos vêm
estabelecendo normas de manejo de recursos naturais e de proteção do meio
ambiente.
Já a preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua

utilização racional e disponibilidade permanente, exige tanto uma ação normativa,
obrigando os administrados a preservar e/ou restaurar os ambientes degradados,
como uma ação governamental garantindo sua disponibilidade permanente.
Também o disposto no inciso VII deste mesmo artigo exige uma ação
normativa disciplinando os meios e formas de recuperação e/ou indenização dos
danos causados ao meio ambiente e, principalmente, para estabelecer a forma de
43
retribuição do usuário dos recursos ambientais com fins econômicos. Enquanto no

primeiro caso, a própria Lei 6.938/81, no parágrafo único de seu artigo 14, já
consagrou a responsabilidade objetiva e atribuiu ao Ministério Público as medidas
ações necessárias à sua efetivação, a cobrança pelo uso dos recursos ambientais
exigiu a expedição de normas específicas. É o caso da lei nº. 9.433 de 1997 que
instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, definindo, dentre outros aspectos, os critérios
para cobrança de seu uso.
Já para que outros objetivos fixados na lei sejam atingidos, há necessidade

de uma ação governamental que não envolve o estabelecimento de normas, mas
sim o direcionamento dessa ação, a consignação de recursos em orçamento, a
adequada destinação desses recursos, a criação de incentivos etc. É o caso dos
demais incisos deste artigo.
º
O artigo 9 da Lei nº. 6.938/81 cuida dos Instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente. Por sua importância e pelo fato de terem gerado a expedição de
diversas normas legais e resoluções do CONAMA, alguns incisos merecem um
exame mais acurado.
Diz este artigo:
Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
Embora este dispositivo somente se refira aos padrões de qualidade

ambiental, o CONAMA vem também estabelecendo padrões de emissão ou de
efluente, dispondo sobre os parâmetros que devem ser obedecidos para o
lançamento de determinadas matérias ou energias no meio ambiente. Estes
padrões serão examinados nas próximas aulas.
II - o zoneamento ambiental;
9
Como observa José Afonso da Silva a lei não conceitua o zoneamento
ambiental, mas podemos, grosso modo, dizer que se trata de um procedimento por
meio do qual se instituem zonas de atuação especial com vista à preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental.
E segundo o Prof. Paulo Afonso Leme Machado: o zoneamento consiste em

dividir o território em parcelas nas quais se autorizam determinadas atividades ou se
interdita, de modo absoluto ou relativo, o exercício de outras atividades. Ainda que o
zoneamento não constitua, por si só, a solução de todos os problemas ambientais é
10
um significativo passo.
Com efeito, dificilmente conseguir-se-á fazer uma adequada gestão ambiental

sem que o uso do solo e as atividades passíveis de serem exercidas em cada área
9
Silva, José Afonso, Direito Ambiental Constitucional, São Paulo, Malheiros Editores,
1994.
10
Ob.cit. pag. 126
44
sejam previamente estabelecidos. Assim, por exemplo, de pouco adianta

estabelecer padrões rígidos de qualidade das águas ou do ar, ou mesmo padrões
de emissão, se as atividades poluidoras estiverem mal localizadas. Ou autorizar a
implantação de um aterro sanitário em área distante de zonas residenciais para que,
na ausência de um adequado zoneamento, a cidade cresça em sua direção, com a
nova comunidade passando a reclamar de sua existência.
Evidentemente, nenhum zoneamento será exclusivamente ambiental, a não

ser nos casos de unidades de conservação de uso indireto, como Parques ou
Estações Ecológicas. Todos os demais, ainda que primordialmente considerem os
aspectos ambientais, sempre terão que levar em conta outros aspectos, como o
econômico, social, industrial, turístico, urbano etc. É o que ocorre com todos os tipos
de zoneamento estabelecidos pelo Poder Público, como o zoneamento costeiro,
zoneamento em áreas de proteção ambiental, e outros.
O Decreto nº. 4.297 de 2002 veio regulamentar esse dispositivo

estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE.
Esse instrumento de organização do território deve ser obrigatoriamente seguido na
implantação de planos, de obras e atividades públicas e privadas, e estabelece
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade
ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade,
garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da
o
população. Segundo o art. 3 . desse decreto, o ZEE tem por objetivo geral
organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto
a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem
recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços
ambientais dos ecossistemas.
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou

potencialmente poluidoras;
Na análise destes incisos, verifica-se que a Lei 6.938/81 não vinculou a

avaliação de impactos ambientais ao licenciamento ambiental. Ao contrário,
estabeleceu-os como instrumentos independentes, tanto que citados em incisos
distintos. No entanto, a legislação posterior, ignorando essa característica, optou por
vinculá-los, amarrando a avaliação de impactos ambientais ao licenciamento e com
isso diminuindo sua importância e, principalmente, seu alcance.
Ocorre que apenas obras e/ou atividades são objeto de licenciamento. Planos
e programas de governo, por exemplo, não passam por um processo de
licenciamento ambiental. E o EIA/RIMA, conforme disciplinado na Resolução
CONAMA 01/86, apenas se aplica a obras ou atividades. Diante da metodologia por
ele utilizada não haveria como aplicá-lo, por exemplo, a um projeto de plano diretor
urbano, a um plano nacional ou regional de transportes ou a outros planos e
projetos. Nestes casos, o que se deveria exigir é a avaliação também dos aspectos
ambientais, juntamente com os demais. Ou seja, a inserção da variável ambiental
dentre todas as variáveis examinadas. Haveria assim, que se modificar a legislação
sobre a matéria, recuperando a vontade do legislador ao destacar, em inciso
independente, a avaliação de impactos ambientais, disciplinando-a de forma mais
45
abrangente e passando, o EIA/RIMA a ser considerado apenas como uma das

formas dessa avaliação.
A Avaliação de Impactos Ambientais e o Licenciamento Ambiental serão

objetos de aulas específicas.
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo

Poder Público Federal, Estadual e Municipal, tais como áreas de proteção
ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; (Com
redação dada pela Lei 7.804, de 18.07.89).
Interessante notar que a Lei se refere apenas a alguns espaços territoriais

especialmente protegidos. Em sua redação original, o citado inciso VI previa, como
um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, a criação de reservas
e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e as de relevante interesse
ecológico, pelo Poder Público Federal, e Estadual e Municipal. A lei, tanto em sua
redação original como naquela posteriormente alterada, mencionou apenas algumas
categorias de unidades de conservação omitindo todas as demais, já previstas por
legislação específica e largamente utilizadas no Brasil.
As Unidades de Conservação foram disciplinadas pela Lei n º 9.985, de

18.07.2000 a ser examinada em aula específica.
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
A Portaria Normativa IBAMA n º 48-N de 23.04.93 dispõem sobre a criação

da Rede Nacional de Informação sobre o Meio Ambiente – RENIMA, como
componente do Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente, previsto
na Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, com o objetivo de dar suporte
informacional às atividades técnico-científicas e industriais, e apoiar o processo de
gestão ambiental.
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de

Defesa Ambiental;
Vide comentários sobre o artigo 17, I e II feitos mais adiante.
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não

cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da
degradação ambiental;
A ser examinado mais adiante e em aula específica.
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio

Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
Este dispositivo, inexistente na redação original da Lei 6.938/81, foi incluído

como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente pela Lei 7.804, de
18.07.89. A lei já garantia, em sua redação original, o fornecimento dos resultados
das análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa
legitimamente interessada (§ 3º de seu artigo 6º).
46
A maior novidade do dispositivo incluído se encontra na obrigação atribuída

ao Poder Público de produzir a informação, quando inexistente, e na omissão à
referência a pessoa legitimamente interessada. Esta redação pode trazer muitas
dificuldades no que se refere ao seu cumprimento, pois a informação poderá ser
inexistente porque não existem meios técnicos ou financeiros para obtê-la, ou
porque os levantamentos ainda estão sendo feitos ou porque há outras áreas do
meio ambiente que são prioritárias na produção de informações.
O Decreto 99.274/90, que regulamentou a Lei 6.938/81 previu no inciso I de

seu artigo 14 o acesso da opinião pública às informações relativas às agressões ao
meio ambiente e às ações de proteção ambiental, na forma estabelecida pelo
CONAMA.
A Lei n º 10.650, de 16 de abril de 2003 veio dispor sobre o acesso público

aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do
SISNAMA, estabelecendo que:
Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta,

indireta e fundacional, integrantes do SISNAMA, ficam obrigados a permitir o
acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos
que
tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais
que
estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico,
especialmente as relativas à:
I - qualidade do meio ambiente;
II - políticas, planos e programas potencialmente causadores de

impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de

controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras, bem como de
planos e ações de recuperação de áreas degradadas;
IV - acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais;
V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos

sólidos;
VI - substâncias tóxicas e perigosas;
VII - diversidade biológica;
VIII - organismos geneticamente modificados.
A lei garante a qualquer individuo o acesso às informações,

independentemente da comprovação de interesse específico. O requerente,
entretanto, deverá assumir, sob as penas da lei civil, penal, de direito autoral e de
propriedade industrial, a obrigação de não utilizar as informações para fins
47
comerciais. É também assegurado o sigilo comercial, industrial, financeiro ou de

outra ordem, protegido por lei ou indicado por aquele que fornecer as informações,
de forma expressa e fundamentada. Determina, também, que sejam publicados no
Diário Oficial:
I - pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva

concessão;
II - pedidos e licenças para supressão de vegetação;
III - autos de infrações e respectivas penalidades impostas pelos

órgãos ambientais;
IV - lavratura de termos de compromisso de ajustamento de conduta;
V - reincidências em infrações ambientais;
VI - recursos interpostos em processo administrativo ambiental e

respectivas decisões;
VII - registro de apresentação de estudos de impacto ambiental e sua

aprovação ou rejeição;
Continuando na análise dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente,

em seu art. 9º.:
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente

poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais (incluído pela Lei nº.
7.804, de 18.07.89).
Em que pese o fato de tanto o Cadastro Técnico Federal de Atividades e

Instrumentos de Defesa Ambiental, como o Cadastro Técnico Federal de atividades
potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais já terem sido
previstos na Lei 6.938/81 e objeto de regulamentação pelo IBAMA, voltaram a ser
previstos, na mesma lei, em seu artigo 17 (incluído pela Lei 7,804/89 que assim
dispõe):
Art. 17 - Fica instituído, sob a administração do Instituto Brasileiro do

Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA:
I - Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa

Ambiental, para registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que se
dedicam à consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à
indústria e comércio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados
ao controle de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
II - Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras

ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, para registro obrigatório de pessoas
físicas ou jurídicas que se dedicam a atividade potencialmente poluidoras
e/ou à extração, produção, transporte e comercialização de produtos
48
potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e

subprodutos da fauna e flora.
A Instrução Normativa IBAMA n º 96 de 2006, (alterada pela Instrução

Normativa IBAMA 5, de 25.03.09) disciplina a forma do referido cadastramento e as
pessoas, físicas ou jurídicas, sujeitas ao cadastramento.
Posteriormente foram incluídos, na Lei 6.938/81, disposições estabelecendo

os preços dos serviços e produtos do IBAMA, bem como a Taxa de Controle e
Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de
polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – Ibama para controle e fiscalização das atividades potencialmente
poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. (art. 17-B)
Estão sujeitos ao recolhimento dessa taxa, todos os que exercem atividades

constantes do Anexo VIII da lei, sendo estes obrigados a entregar, até o dia 31 de
março de cada ano, relatório das atividades exercidas no ano anterior.
Estas disposições, ao criar a “Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental”

foram objeto de contestações quanto à sua constitucionalidade e de decisões
judiciais contrárias à sua cobrança, considerando a forma estabelecida na lei. Tais
decisões levaram o governo a mudar a redação dos dispositivos atacados. Assim,
algumas disposições incluídas pela Lei 9.960, de 28.01.00 acabaram sendo
alteradas pela Lei n. 10.165, de 27.12.00, para contornar as objeções levantadas.
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão

ambiental, seguro ambiental e outros (incluído pela Lei n. 11.284, de
02.03.06).
Este novo instrumento, recentemente incluído na Lei 6.938/81 será

examinado na aula sobre Vegetação.
SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
O Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA é integrado por todos os

órgãos federais, estaduais e municipais responsáveis pela proteção e melhoria da
qualidade ambiental. Estabelecido pela Lei 6938/81, foi alterado pelas Leis 7.804/89 e
8.028/90 e atualmente tem a seguinte estrutura:
I - Órgão Superior: o Conselho de Governo, com a função de

assessorar o Presidente da República, na formulação da política nacional e
nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos
ambientais; (Com redação dada pela Lei nº. 8.028, de 12.04.90).
Não se trata de um colegiado voltado especificamente para os assuntos

ambientais, mas destina-se a assessorar o Presidente da República na formulação
de diretrizes da ação governamental, dentre as quais se inclui a questão ambiental.
II - Órgão Consultivo e Deliberativo: Conselho Nacional do Meio

Ambiente - CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao
49
Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio

ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência,
sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (com redação dada pela Lei
nº. 8.028, de 12.04.90);
Seu regimento interno foi aprovado pela Portaria n. 168, de 10.06.05,

estabelecendo que:
Art. 3º: O CONAMA compõe-se de:
I - Plenário;
II - Comitê de Integração de Políticas Ambientais - CIPAM;
III - Câmaras Técnicas;
IV - Grupos de Trabalho; e
V - Grupos Assessores.
III - Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de

planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política
nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.
O Ministério do Meio Ambiente foi criado pela Lei 8.490, de 19.11.92 e teve
sua denominação e atribuições alteradas algumas vezes, tendo se denominado
Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, posteriormente Ministério do
Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal e atualmente passou a
denominar-se simplesmente Ministério do Meio Ambiente.
A Lei n º 10.683, de 28.05.03 (alterada pela Lei n. 10.058, de 26.06.09)

dispõe sobre a Organização da Presidência da República e dos Ministérios e diz
competir ao Ministério do Meio Ambiente:
a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos;

b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de
ecossistemas, e biodiversidade e florestas;
c) proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e
sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentável dos
recursos naturais;
d) políticas para integração do meio ambiente e produção;
e) políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal;
f) zoneamento ecológico-econômico;
IV - Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto
Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico
Mendes; OBS: De acordo com o Decreto 99.274/90, com a redação dada
pelo Decreto n. 6.792, de 10.03.09) :
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da

Administração Pública Federal Direta e Indireta, as fundações instituídas
50
pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da

qualidade ambiental ou àquelas de disciplinarmente do uso de recursos
ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis
pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de
atividades capazes de provocar a degradação ambiental;; (de acordo com o
Decreto 99.274/90),
VI: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e

fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições (com redação
dada pela Lei nº. 7.804, de 18.07.89);
Deve ser ressaltado que não existe relação de hierarquia entre os órgãos
federais, estaduais e municipais do meio ambiente. Ou seja, os Órgãos Seccionais
não são subordinados ao IBAMA, assim como os Órgãos Locais também não são
subordinados aos Órgãos Seccionais ou ao IBAMA. Destarte, não pode o órgão
federal determinar ao Estado que licencie ou negue licença a um empreendimento
ou que aplique uma penalidade ao infrator, assim como não pode cancelar ou
modificar licença por ele expedida ou penalidade por ele imposta etc. O mesmo
ocorre na relação IBAMA/Município e na relação Estado/Município.
COMPETÊNCIAS DO CONAMA
As competências do Conselho Nacional do Meio Ambiente encontram-se

º
estabelecidas no art. 8 da Lei nº. 6.938/81. Estas competências constam também,
com algumas modificações, do art. 2 º da Portaria n 168, de 10.06.05, que aprovou
seu Regimento Interno. E, de forma mais detalhada, constam do Decreto 99.274/94,
com a redação dada pelo Decreto n. 3.942, de 27.09.01.
São, assim, atribuições do CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o

licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a serem
concedidos pelos Estados e supervisionados pelo IBAMA;
Este dispositivo aparece em seu regimento interno, aprovado pela Portaria n.

168, de 10.06.05, com a seguinte redação :
I - estabelecer, mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e

dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, dos demais órgãos integrantes do
SISNAMA e de conselheiros do CONAMA, normas e critérios para o licenciamento
de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo referido
Instituto;
O CONAMA vem aprovando uma grande quantidade de resoluções dispondo

sobre o licenciamento ambiental, tratando da matéria de forma mais especialmente
na Resolução 237/97 e de forma específica, dispondo sobre os procedimentos para
licenciamento de diferentes atividades.
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das

alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou
51
privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a

entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de
impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de
significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas
patrimônio nacional (com redação dada pela Lei nº. 8.028, de 12.04.90).
Este dispositivo, pela amplitude de sua redação, possibilita ao CONAMA

exigir os estudos e avaliações de impacto ambiental não apenas de obras e
atividades, mas também de projetos públicos ou privados. Assim, embora a
Avaliação de Impactos Ambientais, enquanto instrumento da Política Nacional do
Meio Ambiente não tenha sido disciplinada, mas apenas o EIA/RIMA de obras ou
atividades, vinculado ao licenciamento, poderá o CONAMA exigir as necessárias
avaliações ambientais, sempre que necessário. É verdade que a redação do artigo
não foi muito feliz, na medida em que acaba se referindo às obras e atividades,
porém tem ensejado ao CONAMA a exigência dos necessários estudos ambientais
em alguns casos, como ocorreu, por exemplo, com o uso do metanol como
combustível.
III - decidir, como última instância administrativa em grau de recurso,

mediante depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo
IBAMA; (dispositivo revogado pela Lei n. 11.941, de 27.05.09)
IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias

na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental (vetado);
Em princípio, este dispositivo não visaria à substituição da penalidade

pecuniária pela obrigação do poluidor ou degradador tomar medidas corretivas da
degradação por ele provocada. Visaria, sim, transformar a penalidade numa
obrigação de prestar um serviço de caráter ambiental à comunidade. Isto porque
pela própria Lei 6.938/81 ele já tem a obrigação de recuperar ou indenizar o dano
causado, independentemente do pagamento da penalidade imposta. Pelo que
temos conhecimento, poucas vezes este dispositivo foi utilizado. Agora, face aos
termos da Lei 9.605/98 deverá ter maior aplicação. Observa-se que esta disposição
não foi repetida no Regimento Interno do CONAMA.
V - determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de

benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e
a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito;
Este dispositivo é auto-explicativo, não merecendo maiores comentários.
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da

poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência
dos Ministérios competentes;
O CONAMA vem estabelecendo estas normas e padrões para veículos

automotores através do PROCONVE - Programa de Controle da Poluição do Ar por
Veículos Automotores.
52
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à

manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalmente os hídricos.
Inúmeras resoluções do CONAMA estabelecem estas normas critérios e

padrões, nas mais diferentes áreas do meio ambiente. Serão abordadas nas demais
aulas, na dependência do assunto tratado.
Conforme observado, quando tratamos das inovações trazidas pela Lei

6.938/81, foi conferido aos Estados e Municípios o estabelecimento de normas
supletivas e complementares aquelas aprovadas pelo CONAMA, conforme disposto
º º º
no § 1 e § 2 do artigo 8 em exame:
§ 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua

jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados
com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
§ 2º - Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e

estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
Estas normas estabelecidas pelos Estados, como diz a própria lei, são
supletivas e complementares, não podendo ser menos restritivas do que aquelas
estabelecidas pelo CONAMA. O mesmo ocorre com as normas estabelecidas pelos
Municípios que, além de respeitar as normas do CONAMA, deverão também
considerar aquelas que tiverem sido estabelecidas pelos Estados.
Algumas resoluções do CONAMA são tão abrangentes e detalhadas que

praticamente nada deixam para legislação estadual ou municipal. Por outro lado,
determinadas normas são objeto de críticas e acusações de inconstitucionalidade,
tanto por estarem indo além do previsto na lei que visam disciplinar, como por
regular matéria reservada à lei.
LICENCIAMENTO E AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS
Embora o sistema de licenciamento ambiental já estivesse implantado em

boa parte dos Estados brasileiros, a Lei 6.938/81 veio instituí-lo a nível nacional,
como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
Seu artigo 10 determina que:
Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de

estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis
(com redação dada pela Lei nº. 7.804, de 18.07.89).
A lei já estabeleceu obrigatoriedade de publicação dos pedidos de

licenciamento, sua renovação e respectiva concessão, sendo esse disciplinado
53
posteriormente por resoluções do CONAMA, assim como foi disciplinado por

resolução desse colegiado o licenciamento de diferentes tipos de obras e atividades.
Este assunto será examinado em aula específica, razão pela qual não é
abordado mais extensamente agora.
PENALIDADES
A Lei 6.938/81, em seu artigo 14, estabeleceu as penalidades a serem

impostas aos infratores da legislação ambiental. Estas disposições hoje se
encontram tacitamente revogadas pela Lei 6.905, de 12.02.98 que dispõe sobre as
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente.
Os aspectos mais importantes da Lei 6.938/81 foram disciplinados por outras

normas, principalmente por resoluções do CONAMA e serão examinados em aulas
específicas.
Quadro 2.1: O que você entende por responsabilidade civil objetiva em matéria ambiental?
Quadro 2.2: Explique, com suas próprias palavras, em que caso os municípios podem
legislar e atuar administrativamente sobre o meio ambiente e os recursos naturais?
54
Quadro 2.3: De acordo com o art. 23 da Constituição Federal, quais são as

competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios?
55
Conforme disposto no Artigo 3º da Lei 6938/81, complete o quadro 2.4, com relação a
alguns conceitos ambientais:
Quadro 2.4: Conceitos Ambientais.

Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente:
II - degradação da qualidade ambiental:
III - poluição:
IV - poluidor:
V - recursos ambientais:
56
Aula 3. Gestão e Controle da Poluição dos Recursos Hídricos
eAB - 004
AULA 3 - GESTÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
Esta aula faz uma exposição sobre Gestão e Controle da Poluição dos
Recursos Hídricos.
O aluno é convidado à compreensão da Política Nacional de Recursos
Hídricos (com referência ao Sistema de Gestão dos Recursos Hídricos; os Comitês
de Bacias Hidrográficas; a Agência Nacional de Águas; os instrumentos de outorga,
cobrança e enquadramento dos corpos d’água), e a legislação para águas
subterrâneas. Estuda também as normas que disciplinam o controle de poluição
das águas.
57
3. GESTÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
• POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS
- Histórico.
- Águas Subterrâneas
- Águas Costeiras
- Sistema Nacional de Recursos Hídricos.
- Controle da poluição das águas[
- Enquadramento.
- Outorga.
- Cobrança.
- Outras normas legais sobre a matéria
HISTÓRICO
No Brasil, pouco se contou com uma política de Recursos Hídricos que

contemplasse a gestão das águas de maneira integrada, considerando seus
aspectos “quantidade” e “qualidade”. Ao examinar a trajetória da disciplina desse
recurso vamos verificar que inicialmente a água era objeto de gestão pela
Repartição de Águas do Ministério da Agricultura. Em 1907 deu entrada no
Congresso Nacional o projeto do Código de Águas, que só chegou a ser aprovado
em 1934, e modificou radicalmente essa situação, com a transferência da
Repartição de Águas para o Ministério das Minas e Energia e, posteriormente, com
a criação do DNAEE (Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica), este
permaneceu como gestor dos recursos hídricos, até a criação da Agência Nacional
de Energia Elétrica - ANEEL, em 1997, quando a gestão passou para o Ministério do
Meio Ambiente. Portanto, praticamente desde o início da legislação pertinente, as
águas foram tratadas, primordialmente, como recurso para geração de energia. O
próprio Código de Águas, de 1934, dedicou apenas cerca um terço de suas
disposições aos recursos hídricos em seus múltiplos usos, sendo que os dois terços
restantes, trataram destes para geração de energia; e cuidaram da gestão das
águas sob o aspecto que se pode chamar de “quantitativo”, sem maiores
preocupações com sua qualidade, a não ser em umas poucas disposições legais.
Chamamos de “quantitativo” porque se preocupa com vazão, captação, derivação,
barramentos etc, independentemente de sua qualidade.
Já a preocupação com sua “qualidade”, ou seja, com o controle da poluição das

águas, surgiu muito depois e quando finalmente a matéria foi disciplinada por
normas legais federais, sua fiscalização não foi atribuída ao mesmo Departamento
Nacional de Águas e Energia Elétrica, mas à SEMA – Secretaria Especial do Meio
Ambiente (antecessora do IBAMA), órgão criado em 1973, no Ministério do Interior -
que por sua vez, não se imiscuía nos assuntos da gestão desses recursos sob o
aspecto “quantitativo”.
A rigor o controle efetivo da poluição das águas teve início nos Estados na década
de 70, sendo executado pelos órgãos estaduais de controle da poluição ambiental.
Até então, a nível federal, apenas algumas poucas, raras e esparsas normas
objetivavam esse controle. Destacava-se apenas uma lei bastante curta (Lei
58
5.357/67) que cuidava mais especificamente da poluição causada pelo lançamento

de óleos ou detritos em águas brasileiras, por terminais ou embarcações, cuja
fiscalização era feita pelas Diretorias de Portos e Costas do Ministério da Marinha.
Por se referir às águas brasileiras, esta lei acabou sendo também aplicada aos rios
em determinadas circunstâncias. E até pela falta de outras normas sobre poluição
das águas, durante um certo tempo a expressão “terminal” foi tomada em sentido
extremamente amplo, alcançando diferentes tipos de atividades, o mesmo
ocorrendo com “óleos ou detritos”, que foram tomados em uma acepção bastante
extensa, e especialmente a expressão “detritos” que se referia praticamente a
qualquer tipo de poluente. (esta lei não mais está em vigor).
Assim, a gestão das águas se fez de maneira separada: de um lado, a gestão

de sua “quantidade”, pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica e de
outro, de sua “qualidade”, pelo órgão ambiental (SEMA e depois IBAMA). Esse
quadro foi repetido nos Estados, observando-se que na maioria deles até hoje a
gestão ambiental e a dos recursos hídricos se encontra dividida entre órgãos
diferentes, vinculados muitas vezes a Secretarias diferentes e sendo regidos, cada
um, por legislação específica e não integrada. Algumas iniciativas estão sendo
tomadas em uns poucos estados da federação, no sentido de integrar essa gestão,
às vezes em um mesmo órgão de governo, às vezes via legislação.
A gestão “quantitativa” já se encontra há alguns anos no Ministério do Meio

Ambiente, porém, em Secretaria própria, e contando também com legislação
separada que, como se verá neste curso, tem alguns pontos de contato com a
gestão “qualitativa”.
Quanto aos aspectos “qualitativo” e “quantitativo”, as normas relativas ao

controle da poluição e o estabelecimento de seus padrões de qualidade, bem como
dos padrões para os efluentes nelas lançados, estão sob a responsabilidade do
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente, enquanto as normas sobre sua
gestão (e enquadramento) competem ao CNRH - Conselho Nacional de Recursos
Hídricos. É importante destacar que a política é de “recursos hídricos´ (água para
uso) e não de “águas”.
As águas subterrâneas, por sua vez, até a Constituição de 1988, se

enquadravam dentre os minerais e eram disciplinadas pelo Código de Mineração. A
nova Constituição Federal mudou esse quadro, no momento em que atribuiu o
domínio das águas subterrâneas aos Estados membros, e sua disciplina passou
posteriormente a ser feita pela legislação de gerenciamento de recursos hídricos.
Note-se, entretanto, que as águas minerais, termais, gasosas, potáveis de

mesa ou destinadas a fins balneários continuam disciplinadas pelo Código de
Mineração, não se inserindo dentre aquelas objeto do sistema de gestão de
recursos hídricos. Sua pesquisa e lavra são outorgadas pelo Departamento
Nacional de Produção Mineral – DNPM e pelo Ministério de Minas e Energia,
respectivamente, de acordo com o Código de Águas Minerais, Decreto-Lei n. 7.841,
de 08 de agosto de 1945 e o Código de Mineração, Decreto-Lei n. 227, de 27 de
fevereiro de 1967, e suas alterações.
59
Objetivando sua integração com o Sistema Nacional de gestão de recursos

hídricos, foi editada a Resolução CNRH n. 76, de 16.10.07.
Até há pouco tempo a legislação federal era praticamente omissa ao

disciplinar as águas subterrâneas e só mais recentemente está sendo objeto de
normas ambientais. A Resolução do Conselho Nacional de Recursos Hídricos -
CNRH n. 15, de 11.01.2001 veio cuidar não apenas das formas de sua exploração,
como, embora timidamente, da proteção de sua qualidade. Previu a classificação
das águas subterrâneas, porém ainda não o fez, quer dizer, não procedeu à sua
classificação, o que somente veio a ser feito mais recentemente, por norma do
CONAMA, como se verá mais adiante.
Definiu:
I - Águas Subterrâneas - as águas que ocorrem naturalmente ou

artificialmente no subsolo;
II – Águas Meteóricas – as águas que se encontram na atmosfera em

quaisquer de seus estados físicos;
II - Aqüífero - corpo hidrogeológico com capacidade de acumular e transmitir

água através dos seus poros, fissuras ou espaços resultantes da dissolução e
carreamento de materiais rochosos;
III - Corpo Hídrico Subterrâneo - volume de água armazenado no subsolo.
Por sua vez, as “águas costeiras”, não foram incluídas dentre as águas
disciplinadas pela Política Nacional dos Recursos Hídricos. Tais águas, geralmente
salobras e salinas embora tenham seu enquadramento e padrões de qualidade
disciplinados por norma do CONAMA, ainda não são objeto de gestão pelo Sistema
Nacional de Gerenciamento dos RH, através de instrumentos como outorga,
cobrança etc. A integração entre as águas costeiras e o Sistema, foi prevista na Lei
9.433/97 dentre as diretrizes gerais de ação para implementação da Política
Nacional de Recursos Hídricos porém não está definida, embora seja objeto de
estudos por Câmaras Técnicas. E, como dito, não há ainda uma definição legal
sobre a outorga de uso das referidas águas, sua cobrança etc gerando um campo
ainda cheio de dúvidas e questionamentos. Existem convenções internacionais
sobre poluição do mar, das quais o Brasil é signatário e lei específica sobre o
controle da poluição provocado por navios, portos, terminais e plataformas
marítimas porém nada que integre este controle ao Sistema Nacional de
o.
gerenciamento de recursos hídricos. Esta lei, n 9.966, de 28.04.2000 é
examinada no final desta apostila.
Portanto a Política Nacional de Recursos Hídricos, a seguir examinada, ao cuidar da

gestão desses recursos não abrange todas as “águas” brasileiras.
POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS - PNRH
60
A Lei Federal nº. 9.433, de 8.1.97 instituiu a Política Nacional de Recursos

Hídricos, e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, em
cumprimento ao disposto no inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal.
Da Lei nº. 9.433/97 destacamos as seguintes disposições:

o
Art. 1 . - A PNRH baseia-se nos seguintes fundamentos
I - a água é um bem de domínio público.
Não existem águas de domínio particular, nem de domínio municipal, como já

ocorreu no passado. Atualmente, as águas, nos termos da Constituição Federal em
vigor, pertencem apenas ou à União ou aos Estados.
II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;
Sendo um recurso limitado e dotado de valor econômico, seu uso passa a ser
passível de cobrança, o que já está ocorrendo no país.
V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da PNRH e

atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a

participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.
A novidade da lei está na definição da bacia hidrográfica como unidade

territorial para implantação do PNRH, situação que já vinha ocorrendo na prática e
constava de leis estaduais de gerenciamento de recursos hídricos, mas ainda não
havia sido consagrada em legislação federal.
Está também na determinação de sua gestão descentralizada, com a

participação dos usuários e das comunidades, o que implicou na implantação de um
novo modelo de gestão dos recursos hídricos no país.
Observa-se, porém, que embora a lei tenha sido inovadora na esfera federal,
estes princípios já constavam de legislação de alguns estados, já vigentes quando
de sua promulgação.
Recordando o que dispõe a Constituição federal sobre o domínio das águas:
São bens da União, dentre outros: os lagos, rios e quaisquer correntes de água
em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites
com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais; o mar territorial; os potenciais de
energia hidráulica;
E são bens dos Estados, as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,

emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes
de obras da União;
61
A questão da identificação dos corpos de água de domínio da União e de

domínio dos Estados (conforme definido na Constituição Federal) é extremamente
importante, porque vai implicar diretamente na competência para sua gestão. Mas
nem sempre é matéria fácil, dadas as características físicas e geográficas de cada
corpo de água, a existência de afluentes, identificação de sua nascente, do “rio
principal” etc.
A Portaria DNAEE n. 707, de 17.10.94 aprovou norma para classificação dos

cursos de água brasileiros quanto ao domínio, para identificação das águas de
domínio da União e dos Estados. Esta portaria foi alterada pela Resolução ANA n.
399, de 02.07.04 que assim definiu:
5. Critérios técnicos para identificação dos cursos d'água
5.1. Cada curso d'água, desde a sua foz até a sua nascente, será
considerado como unidade indivisível, para fins de classificação quanto ao
domínio.
5.2. Os sistemas hidrográficos serão estudados, examinando-se as suas
correntes de água sempre de jusante para montante e iniciando-se pela
identificação do seu curso principal.
5.3. Em cada confluência será considerado curso d'água principal aquele cuja
bacia hidrográfica tiver a maior área de drenagem.
5.4. A determinação das áreas de drenagem será feita com base na
Cartografia Sistemática Terrestre Básica.
5.5. Os braços de rios, paranás, igarapés e alagados não serão classificados
em separado, uma vez que são considerados parte integrante do curso
d'água principal.
A Política nacional instituiu os seguintes instrumentos, alguns a serem examinados,

individualmente, mais adiante.
Art. 5º - São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I - os Planos de Recursos Hídricos;

II - o enquadramentos dos corpos de água em classes, segundo os
usos preponderantes da água;
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;
V - a compensação a municípios;
VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos previsto na Lei

9.433/97 é integrado por:
Conselho Nacional de Recursos Hídricos
Agência Nacional de Águas (ANA)

62
Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal
Comitês de Bacia Hidrográfica
Órgãos dos poderes públicos federal, estadual, do Distrito Federal e

municipal cujas competências se relacionem com a gestão de recursos
hídricos;
Agências de Água
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos é integrado por representantes

dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, dos usuários e das organizações de
recursos hídricos, sendo que o número de representantes do governo não poderá
exceder à metade mais um do total da composição desse conselho.
Nos Estados, de acordo com as normas estaduais, são também criados

Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, com composição e atribuições definidos
pela legislação estadual para administração dos recursos hídricos de domínio de
cada um deles.
Compete ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos, dentre outras

atribuições:
Estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso de

recursos hídricos e para a cobrança por seu uso.
Arbitrar, em última instância administrativa, os conflitos

existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos;
Deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos

hídricos cujas repercussões extrapolem o âmbito dos Estados em que serão
implantados;
Deliberar sobre as questões que lhe tenham sido encaminhadas

pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos ou pelos Comitês de Bacia
Hidrográfica;
Estabelecer diretrizes complementares para implementação da

Política Nacional de Recursos Hídricos, aplicação de seus instrumentos e
atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;
Aprovar propostas de instituição dos Comitês de Bacia

Hidrográfica e estabelecer critérios gerais para a elaboração de seus
regimentos.
DOS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS
Os Comitês de Bacia Hidrográfica são instalados em Bacias Hidrográficas

63
“federais” mais importantes. Cumpre observar que não existe “bacia hidrográfica
federal” ou “bacia hidrográfica estadual”, em sua totalidade. Um rio de domínio da
União pode ter a maioria ou até mesmo todos seus afluentes de domínio dos
Estados, enquanto um rio estadual pode ter afluentes de domínio da União. Dessa
forma, estes comitês são instalados em bacias cujo rio principal é federal, podendo
ser citado, como exemplo, o Rio São Francisco.
Nos Estados também são formados Comitês de Bacias Hidrográficas

“estaduais”, que têm como rio principal um rio estadual, como por exemplo, o
Comitê de Bacia do Alto Tietê. Estes Comitês estaduais têm sua composição e
atribuições disciplinadas por normas também estaduais.
Os Comitês de Bacias Hidrográficas previstos na Lei 9.433/97são compostos

por representantes:
Da União;
Dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem, ainda que

parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação;
Dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação;
Dos usuários das águas de sua área de atuação;
Das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na

bacia.
A área de atuação dos comitês pode ser:
A totalidade de uma bacia hidrográfica;
A sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia,

ou de tributário desse tributário; ou.
Um grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.
Cabe aos Comitês de Bacia Hidrográfica, dentre outras atribuições:
Estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e

sugerir os valores a serem cobrados;
Estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo,

de interesse comum ou coletivo.
Propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos

Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca
expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso
de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
64
Promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e

articular a atuação das entidades intervenientes;
Arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos

recursos hídricos;
Aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia.
AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS
A Lei nº. 9.984, de 17 de julho de 2000 (Alterada por: MP 2.216; MP 155; Lei
n. 10.871/04; MP 437; Lei n. 12.058/09) veio dispor sobre a criação da Agência
Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional
de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos, estabelecendo regras para a sua atuação, sua estrutura
administrativa e suas fontes de recursos.
Cabe à ANA, dentre outras atividades:
11
Outorgar, por intermédio de autorização , o direito de uso de recursos
o
hídricos em corpos de água de domínio da União, observado o disposto nos art.s 5 ,
o o o
6 , 7 e 8 dessa lei;
Supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do
cumprimento da legislação federal pertinente aos recursos hídricos e fiscalizar os
usos de recursos hídricos nos corpos de água de domínio da União;
Elaborar estudos técnicos para subsidiar a definição, pelo Conselho
Nacional de Recursos Hídricos, dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos
hídricos de domínio da União, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos
pelos Comitês de Bacia Hidrográfica.
Implementar, em articulação com os Comitês de Bacia Hidrográfica, a
cobrança pelo uso de recursos hídricos de domínio da União;
Arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança
pelo uso de recursos hídricos de domínio da União, na forma do disposto no art. 22
da Lei no 9.433, de 1997;
Promover a elaboração de estudos para subsidiar a aplicação de recursos
financeiros da União em obras e serviços de regularização de cursos de água, de
alocação e distribuição de água, e de controle da poluição hídrica, em consonância
com o estabelecido nos planos de recursos hídricos;
11
A lei fala em outorga, por intermédio de “autorização”, que é ato administrativo que não se confunde
com a “licença”. Vide a primeira aula, que fala dos tipos de normas e atos administrativos, e também
a aula sobre licenciamento ambiental, onde esses atos administrativos são examinados em maiores
detalhes.
65
Definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes

públicos e privados, visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos,
conforme estabelecido nos planos de recursos hídricos das respectivas bacias
hidrográficas;
A Resolução da ANA nº. 82 de 2002 aprovou os procedimentos para definir a
atuação da Agência Nacional de Águas - ANA nas suas atividades de fiscalização
dos usos dos recursos hídricos de domínio da União, inclusive para apuração de
infrações e aplicação de penalidades.
CONTROLE DA POLUIÇÃO DAS ÁGUAS
Interrompemos agora a análise da legislação específica sobre a Política

Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos, disciplinados pela Lei 9.433/97, para incluir o exame da
Resolução CONAMA 357, de 17.3.05, que trata do controle da poluição das águas e
posteriormente continuaremos comentando os instrumentos da PNRH. Esta
interrupção se deve ao fato de que vários conceitos e definições, importantes para a
implementação dos instrumentas da Política se encontram na referida norma, assim
como instrumentos, como o “enquadramento” se encontram tanto em uma como em
outra.
Esta Resolução CONAMA 357, de 17.3.05, ((alterada pela Resolução

CONAMA n. 397, de 03.04.08) veio substituir a Resolução CONAMA n°. 20 de 8/6/86
e dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu
enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de
efluentes, e dá outras providências. Essa Resolução é mais detalhada do que a
anterior, estipulando normas e procedimentos a serem obedecidos, tanto pelos
usuários das águas como pelos órgãos ambientais.
O sistema de classificação das águas adotado pelo Brasil teve início no Estado
de São Paulo no ano de 1955, mas somente foi adotado efetivamente, e a nível
federal, com a Portaria 13, do Ministério do Interior, em 1975.
CLASSIFICAÇÃO
Segundo a própria resolução, classificação é a qualificação das águas doces,

salobras e salinas em função dos usos preponderantes (sistema de classes de
qualidade) atuais e futuros.
Classe de qualidade é o conjunto de condições e padrões de qualidade de água

necessários ao atendimento dos usos preponderantes, atuais ou futuros.
As classes são definidas em tese, ou seja, enquanto “classificação” não se referem

a nenhum corpo d’água específico. Isto somente irá ocorrer, posteriormente, com o
“enquadramento” de cada corpo d’água em uma dessas classes, como se verá a
seguir.
66
A cada classe corresponde um elenco de usos, reunidos de acordo com o grau

de exigência com relação à qualidade que a água deve possuir para atender aos
usos preponderantes ali definidos. Foram estabelecidas no total, 11 classes, sendo
5 para as águas doces, 3 para as águas salinas e 3 para as águas salobras.
Assim, no caso das “águas doces”, assim consideradas aquelas que têm
salinidade igual ou inferior a 0,5 ‰ , a “classe especial”, a mais exigente de todas,
reúne águas destinadas:
ao abastecimento para consumo humano, com desinfecção;

à preservação do equilíbrio natural das comunidades aquáticas; e,
à preservação dos ambientes aquáticos em unidades de conservação de
proteção integral.
Na classe 1 (um), estão reunidos usos nobres e exigentes, destinando-se as águas,

dentre outros usos a abastecimento para consumo humano, após tratamento
simplificado; e à
• proteção das comunidades aquáticas;

• recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e mergulho,
conforme Resolução CONAMA n. 274, de 2000 (que trata das condições de
balneabilidade)
• irrigação de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se
desenvolvam rentes ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de
película; e
• proteção das comunidades aquáticas em Terras Indígenas.
A classe 2 (dois) que é aquela onde se encontra a maior parte dos rios brasileiros
pode ser destinada :
• ao abastecimento para consumo humano, após tratamento convencional;

• à proteção das comunidades aquáticas;
• à recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e
mergulho, conforme Resolução CONAMA n. 274, de 2000;
• à irrigação de hortaliças, plantas frutíferas e de parques, jardins, campos de
esporte e lazer, com os quais o público possa vir a ter contato direto; e
• à aqüicultura e à atividade de pesca.
Já as classes 3 e 4, são adequadas a usos menos exigentes, como:
classe 3: águas que podem ser destinadas:
ao abastecimento para consumo humano, após tratamento convencional

ou avançado;
à irrigação de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras;
à pesca amadora;
à recreação de contato secundário; e
à dessedentação de animais.
67
Classe 4: águas que podem ser destinadas:
• à navegação; e
• à harmonia paisagística.
As águas salinas, que são águas com salinidade igual ou superior a 30 ‰ ; são
assim classificadas:
Classe especial: águas destinadas:

proteção integral; e
à preservação do equilíbrio natural das comunidades aquáticas.
à recreação de contato primário, conforme Resolução CONAMA n. 274/00;

à proteção das comunidades aquáticas; e
à aqüicultura e à atividade de pesca.
à pesca amadora; e
à recreação de contato secundário.
à navegação; e
à harmonia paisagística.
As águas salobras, que são águas com salinidade superior a 0,5 ‰ e inferior a 30 ‰
; são assim classificadas:
Classe especial: águas destinadas:

proteção integral; e,
à preservação do equilíbrio natural das comunidades aquáticas.
à recreação de contato primário, conforme Resolução CONAMA n. 274/00;

à proteção das comunidades aquáticas;
à aqüicultura e à atividade de pesca;
ao abastecimento para consumo humano após tratamento convencional ou
avançado; e
à irrigação de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se
desenvolvam rentes ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de
película, e à irrigação de parques, jardins, campos de porte e lazer, com os
68
quais o público possa vir a ter contato direto.
à pesca amadora; e
à recreação de contato secundário.
à navegação; e
à harmonia paisagística.
PADRÕES DE QUALIDADE
Dentro desse sistema, para cada classe foram estabelecidos padrões de qualidade
que as águas deverão possuir para atender àqueles usos, padrões esses que vão
se tornando menos restritivos para classes destinadas a usos menos nobres.
Evidentemente, para atender aos usos previstos para a classe 1 (um), a água deverá
ter uma qualidade muito boa, pelo que são estabelecidos padrões de qualidade
bastante restritivos e exigentes. Á medida em que as classes vão reunindo usos
menos nobres, os padrões de qualidade para elas também vão se tornando mais
tolerantes. A Resolução 357/05 apresenta uma lista de padrões para cada substância
que podem estar presentes nas águas de cada classe, ou seja, uma lista para cada
classe. E dentro dos padrões estabelecidos para cada classe, a norma inseriu
algumas variáveis, na dependência de alguns usos específicos que podem ser feitos
da água.
ÁGUAS SUBTERRÂNEAS
Até recentemente apenas as águas superficiais eram objeto de classificação e

enquadramento. Entretanto, a Resolução CONAMA 396, de 03.04.08 veio dispor
sobre a classificação e diretrizes ambientais para o enquadramento de águas
subterrâneas, definindo-as como “águas que ocorrem naturalmente ou
artificialmente no subsolo”.
Das definições constantes dessa resolução, destacamos:
- aqüífero: corpo hidrogeológico com capacidade de acumular e transmitir

água através dos seus poros, fissuras ou espaços resultantes da dissolução e
carreamento de materiais rochosos;
- classe de qualidade: conjunto de condições e padrões de qualidade de água
necessários ao atendimento dos usos preponderantes, atuais e futuros;
- classificação: qualificação das águas subterrâneas em função de padrões
de qualidade que possibilite o seu enquadramento;
- enquadramento: estabelecimento da meta ou objetivo de qualidade da água
(Classe) a ser, obrigatoriamente, alcançado ou mantido em um aqüífero, conjunto de
69
aqüíferos ou porção desses, de acordo com os usos preponderantes pretendidos,

ao longo do tempo;
- usos preponderantes: principais usos das águas subterrâneas que incluem,
consumo humano, dessedentação de animais, irrigação e recreação;
- padrão de qualidade: valor limite adotado como requisito normativo de um
parâmetro de qualidade de água, estabelecido com base nos valores de referência
de qualidade e nos valores máximos permitidos para cada um dos usos
preponderantes;
- Valor de Referência de Qualidade-VRQ: concentração ou valor de um dado
parâmetro que define a qualidade natural da água subterrânea; e
- Valor Máximo Permitido-VMP: limite máximo permitido de um dado
parâmetro, específico para cada uso da água subterrânea.
Segundo essa Resolução, as águas subterrâneas são classificadas em:
I - Classe Especial: águas dos aqüíferos, conjunto de aqüíferos ou

porção desses destinadas à preservação de ecossistemas em unidades de
conservação de proteção integral e as que contribuam diretamente para os
trechos de corpos de água superficial enquadrados como classe especial;
II - Classe 1: águas dos aqüíferos, conjunto de aqüíferos ou porção desses,

sem alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que não exigem
tratamento para quaisquer usos preponderantes devido às suas características
hidrogeoquímicas naturais;
III - Classe 2: águas dos aqüíferos, conjunto de aqüíferos ou porção desses,

sem alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que podem exigir
tratamento adequado, dependendo do uso preponderante, devido às suas
características hidrogeoquímicas naturais;
IV - Classe 3: águas dos aqüíferos, conjunto de aqüíferos ou porção

desses, com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, para as
quais não é necessário o tratamento em função dessas alterações, mas que
podem exigir tratamento adequado, dependendo do uso preponderante, devido às
suas características hidrogeoquímicas naturais;
V - Classe 4: águas dos aqüíferos, conjunto de aqüíferos ou porção

desses, com alteração de sua qualidade por atividades antrópicas, e que
somente possam ser utilizadas, sem tratamento, para o uso preponderante
menos restritivo; e
VI - Classe 5: águas dos aqüíferos, conjunto de aqüíferos ou porção

desses, que possam estar com alteração de sua qualidade por atividades
antrópicas, destinadas a atividades que não têm requisitos de qualidade para
uso.
PADRÕES DE QUALIDADE
70
No caso das águas subterrâneas, os padrões foram estabelecidos em

listagem constante de seu anexo, mas trabalha-se de forma diferente do que se
trabalha com as águas superficiais.
Essa anexo apresenta lista de parâmetros com maior probabilidade de

ocorrência em águas subterrâneas, seus respectivos Valores Máximos Permitidos
(VMP) para cada um dos usos considerados como preponderantes e os limites de
quantificação praticáveis (LQP), considerados como aceitáveis para aplicação dessa
Resolução
ENQUADRAMENTO
O enquadramento é um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos

Hídricos, que integra a gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental. É um
instrumento de gestão de recursos hídricos na esfera do planejamento, através do
estabelecimento de metas intermediárias e final de qualidade das águas, a serem
alcançadas visando os usos a que essas águas se destinam.
Cada corpo d'água (ou trecho de corpo d'água) deverá ser enquadrado em
uma das classes já estabelecidas (classificação), de acordo com seu uso
preponderante atual ou futuro. Ou seja, a autoridade competente (atualmente os
Conselhos de Recursos Hídricos federal e estaduais) determina em qual das classes
cada corpo d’água (ou trecho de corpo d’água) deverá ser enquadrado. A partir daí ele
passa a pertencer, a uma das classes estabelecidas, donde dizer-se, por exemplo,
que “o rio X é classe II”, ou que o trecho do rio Y, do ponto “a” ao ponto “b” é classe III
etc. Deve ser ressaltado que esse enquadramento não leva em conta,
necessariamente, a condição atual das águas, mas a qualidade que deverão possuir
para atender aos usos estabelecidos e desejados. Ao estabelecer que “o rio X é
classe Y”, está sendo definido a que padrões de qualidade esse rio deverá atender.
As diretrizes ambientais para esse enquadramento (no caso de águas

superficiais) foram estabelecidas pela Resolução CONAMA 357/05. E os
procedimentos para o enquadramento dos cursos d’água superficiais e subterrâneas
nas classes de qualidade foram estabelecidos pela Resolução CNRH n º 91, de
05.11.08 (que revogou normas anteriores sobre a matéria). No passado esse
enquadramento era feito pelos órgãos ambientais ou por decreto do chefe do
executivo, por proposta dos órgãos ambientais. Atualmente, cabe aos conselhos de
recursos hídricos, nacional ou estaduais, conforme o domínio dos rios.
De acordo com esta Resolução CNRH n º 91, de 05.11.08, o

enquadramento de corpos de água corresponde ao estabelecimento de objetivos de
qualidade a serem alcançados através de metas progressivas intermediárias e final
de qualidade de água. Ou seja, não é feito através da comparação da qualidade do
corpo d’água no momento do enquadramento, com cada classe, para ver onde se
enquadra. Ao contrário, considera os objetivos de qualidade a ser alcançados, para
atender aos usos desejados. Pode ser feito por trecho ou porção de um mesmo
corpo d’água.
71
O processo de elaboração da proposta de enquadramento deverá ser feito com

ampla participação da comunidade da bacia hidrográfica, por meio da realização de
consultas públicas, encontros técnicos, oficinas de trabalho e outros.
Os estudos sobre o enquadramento devem atender o Plano de Recursos

Hídricos da bacia hidrografia e considerar, as águas superficiais e subterrâneas,
objetivando atingir a disponibilidade de água necessária, em padrões de qualidade
compatíveis com os usos preponderantes identificados.
São fases do enquadramento:
• Diagnóstico
• Prognóstico
• Propostas de metas relativas às alternativas de enquadramento, e
• Programa de efetivação
Conforme art. 5º. dessa Resolução CNRH n º 91, de 05.11.08 :
Art. 5º No prognóstico deverão ser avaliados os impactos sobre os

recursos hídricos superficiais e subterrâneos advindos da implementação dos
planos e programas de desenvolvimento previstos, considerando a realidade
regional com horizontes de curto, médio e longo prazos, e formuladas
projeções consubstanciadas em estudos de simulação dos seguintes itens:
........................................................................................................
Os programas de efetivação do enquadramento, ou seja, que levem o

corpo d’água a atingir e manter os padrões de qualidade correspondentes à
classe em que foi enquadrado devem conter propostas de ações de gestão e
seus prazos de execução, planos de investimentos e outras ações previstas
nessa resolução, a serem adotadas pelos órgãos competentes e para os
usuários das águas.
A Resolução CONAMA 357/05 anterior à norma examinada do CNRH,

estabeleceu regras para a fase de transição, ou seja, para serem aplicadas enquanto
um rio está ainda em processo para atingir o enquadramento que lhe foi determinado
pelos órgãos competentes.
ÁGUAS SUBTERRÂNEAS
Os estudos para enquadramento das águas subterrâneas deverão observar a

interconexão hidráulica com as águas superficiais, visando compatibilizar as
respectivas propostas de enquadramento.
Assim como ocorre com as águas superficiais, nos casos em que a condição
de qualidade da água subterrânea estiver em desacordo com os padrões exigidos
para a classe do seu enquadramento, deverão ser empreendidas ações de controle
ambiental para a adequação da qualidade da água à sua respectiva classe, exceto
para as substâncias que excedam aos limites estabelecidos devido à sua condição
natural.
72
Por sua vez, a adequação gradativa da condição da qualidade das águas aos
padrões de sua classe a ser aprovada pelo órgão ambiental competente deverá ser
definida levando em consideração as tecnologias de remediação disponíveis, a
viabilidade econômica, e o uso atual e futuro do solo e das águas subterrâneas.
Caso essa adequação não seja possível, deverão ser realizados estudos visando
seu reenquadramento.
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, em sua Resolução CNRH 92, de

05.11.08/08, definiu os critérios e procedimentos gerais para a proteção e
conservação das águas subterrâneas, e a Resolução CNRH 91, de 05.11.08
estabeleceu os procedimentos gerais para o enquadramento das águas superficiais
e subterrâneas.
A Resolução CONAMA 396/08 estabeleceu que órgãos ambientais em

conjunto com os órgãos gestores dos recursos hídricos deverão promover a
implementação de Áreas de Proteção de Aqüíferos e Perímetros de
Proteção de Poços de Abastecimento, objetivando a proteção da qualidade da
água subterrânea.
E a Resolução CNRH 92/08, ao disciplinar a matéria, estabeleceu que :
Art. 3° Os planos de recursos hídricos devem delimitar as áreas de

recarga de aqüíferos e definir suas zonas de proteção.
§ 1° Para as zonas de proteção deverão ser propostas diretrizes
específicas de uso e ocupação do solo.
§ 2° No caso da inexistência de planos de recursos hídricos, o órgão
gestor de recursos hídricos competente poderá propor a delimitação e
definição das áreas previstas no caput, com aprovação dos respectivos
Comitês de Bacias, onde houver, e do Conselho Estadual de Recursos
Hídricos.
Art. 4° O órgão gestor de recursos hídricos competente, em articulação
com os órgãos de meio ambiente, poderá instituir com aprovação dos Comitês
de Bacias, onde houver, e do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, áreas
de restrição e controle de uso de águas subterrâneas, desde que tecnicamente
justificadas, com ênfase na proteção, conservação e recuperação de:
I - mananciais para o abastecimento humano e dessedentação de
animais;
II - ecossistemas, ameaçados pela superexplotação, poluição ou
contaminação das águas subterrâneas;
III - áreas vulneráveis à contaminação da água subterrânea;
IV - áreas com solos ou água subterrânea contaminados; e
V - áreas sujeitas a ou com identificada superexplotação.
73
Parágrafo único. Para as áreas previstas no caput deverão ser

indicadas as medidas de restrição e controle, com vistas a disciplinar o uso do
solo e da água subterrânea.
Esta Resolução estabelece que devem ser tomadas medidas de proteção,

quando da captação das água subterrâneas, e trata ainda dos poços abandonados,
improdutivos ou cuja operação cause alterações prejudiciais à qualidade de suas
águas.
E estabelece que a recarga artificial de aqüíferos depende de autorização do

órgão competente gestor de recursos hídricos, que deve emiti-la com base em
estudos hidrogeológicos e no uso preponderante da água subterrânea que
justifiquem a adoção desse procedimento.
PADRÕES DE EMISSÃO
Além dos padrões de qualidade, a Resolução CONAMA nº. 357/05 fixou os

padrões de emissão, que devem ser obedecidos pelos efluentes lançados, direta ou
indiretamente, nos corpos de água, por quaisquer fontes de poluição. Tais padrões
devem ser sempre respeitados, independentemente da classe do corpo receptor,
pelo que se constituem nos requisitos mínimos a serem atendidos pelas atividades
poluidoras. E esse lançamento não pode conferir ao corpo receptor características
em desacordo com as metas obrigatórias progressivas, intermediárias e final do seu
enquadramento.
Em conseqüência, o só atendimento aos padrões de emissão poderá ser

insuficiente quando o efluente for lançado em corpos de água enquadrados em
classes mais exigentes, obrigando a um tratamento mais avançado do que aquele
que seria requerido para o atendimento apenas aos padrões de emissão.
Vale dizer, padrões de qualidade e padrões de emissão trabalham juntos. No

mínimo, em qualquer circunstância, devem ser obedecidos os padrões de emissão.
Porém, considerando a classe do corpo d’água, sua vazão, a existência de outros
lançamentos etc, os efluentes deverão ser tratados muitas vezes além dos padrões
de emissão estabelecidos na norma CONAMA, de forma a não desenquadrar o rio,
mantê-lo com as características de sua classe ou ainda, recuperá-lo para que atinja
os padrões desejados.
Por outro lado, não adianta invocar a qualidade comprometida de um rio já

altamente poluído, para deixar de atender aos padrões de emissão. Estes devem
sempre, em qualquer circunstância, se constituir no mínimo a ser cumprido pelas
fontes de poluição. Ou seja, não podem ser desobedecidos, a não ser
excepcionalmente, mediante expressa e prévia autorização da autoridade
competente, quando demonstrado, em estudo específico, nas condições previstas
no parágrafo único do art. 25 dessa Resolução.
Esta norma diz também que os órgãos ambientais poderão estabelecer em

caráter geral u individualmente a carga poluidora máxima para o lançamento de
substâncias passíveis de estarem presentes ou serem formadas nos processos
74
produtivos, constantes ou não dos padrões de emissão por ela fixados, seja no
licenciamento da atividade ou por norma específica, objetivando o cumprimento das
metas estabelecidas para o enquadramento do corpo de água. Se o
empreendimento estiver sujeito ao EIA/RIMA deverá apresentar estudo de
capacidade de suporte do corpo receptor.
Os órgãos ambientais, ao fazer a fiscalização rotineira da poluição das águas,

costumam ater-se mais ao controle dos padrões de emissão e das condições de
lançamento. Entretanto, quando a situação assim o recomenda, a fiscalização verifica
se o empreendimento está ou não alterando a qualidade do corpo receptor
considerando seu enquadramento, fazendo a análise da qualidade das águas a
montante e a jusante desse lançamento, dentro das técnicas estabelecidas para tanto.
Em alguns Estados tem sido exigido o auto-monitoramento, pelo qual o

empreendedor é obrigado a controlar seus lançamentos e a qualidade do corpo de
água, fazendo as coletas e análises e encaminhando, ao órgão ambiental, relatórios
com os parâmetros e periodicidade por ele estabelecidos.
A Resolução 357/05 preceitua que os órgãos de controle ambiental poderão

acrescentar outros parâmetros ou tornarem mais restritivos os ali estabelecidos, tendo
em vista as condições locais. Este dispositivo, aliado às normas da Lei nº. 6.938/81 e
do disposto no art. 24 da Constituição Federal possibilita aos Estados e Municípios a
fixação de novos padrões ou de padrões mais exigentes para atender às
necessidades locais. E isso é feito em muitos Estados, que ora estabelecem padrões
mais restritivos, ora acrescentam parâmetros não inexistentes na norma federal.
Nesse caso, utiliza-se a regra do “vale o mais restritivo”. Comparando-se as duas
normas, utiliza-se de cada uma, o padrão mais restritivo.
Enquanto não for feito o enquadramento de todos os corpos de água,

estabeleceu a Resolução em exame que as águas doces serão enquadradas
classe 2, as salinas e salobras classe 1, exceto se as condições de qualidade atuais
forem melhores, o que determinará a aplicação da classe mais rigorosa
correspondente.
Uma vez examinados os conceitos e regras para classificação dos corpos

d’água, seu enquadramento, padrões de qualidade e de emissão, podemos retornar
à análise de instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, que se utilizam
dessas normas e conceitos.
DA OUTORGA
A outorga dos direitos de uso dos RH é o ato administrativo que faculta o uso
das águas a particulares e a prestadores de serviço público, em condições pré-
estabelecidas e por tempo determinado. É o ato que faculta um direito de uso de um
bem público, não se confundindo com a licença ambiental. E o que é outorgado é
apenas um direito de uso de um bem que pertence à sociedade, não se conferindo,
ao beneficiado pela outorga, qualquer domínio sobre as águas.
Nos termos da Lei federal 9.433/97:

75
Art. 11 - O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem

como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da
água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.
Art. 13 - Toda outorga estará condicionada às prioridades de uso

estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe
em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições
adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso.
Parágrafo único - A outorga de uso dos RH deverá preservar o uso

múltiplo destes.
Estão sujeitos a outorga:
A derivação ou captação para consumo final, inclusive abastecimento

público, ou insumo de processo produtivo;
A extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo

em processo produtivo;
O lançamento em corpo de água de esgotos e resíduos, tratados ou não,

com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
O aproveitamento dos potenciais hidroelétricos;
Outros usos que alteram o regime, a quantidade ou a qualidade das águas.
Independem de outorga:
Os usos para satisfação das necessidades de pequenos núcleos

populacionais, distribuídos no meio rural.
As derivações, captações, lançamentos e acumulações consideradas

insignificantes.
E de acordo com a Resolução CNRH 16/01 que detalhou disposições da Lei

9.433/97:
Art. 1º A outorga de direito de uso de recursos hídricos é o ato
administrativo mediante o qual a autoridade outorgante faculta ao outorgado
previamente ou mediante o direito de uso de recurso hídrico, por prazo
determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivo ato,
consideradas as legislações específicas vigentes.
§ 1º A outorga não implica alienação total ou parcial das águas, que são
inalienáveis, mas o simples direito de uso.
Art. 4º. Estão sujeitos a outorga :
76
I - a derivação ou captação de parcela de água existente em um

corpo de água, para consumo final, inclusive abastecimento público ou
insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou

insumo de processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos

líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte
ou disposição final;
IV - o uso para fins de aproveitamento de potenciais hidrelétricos; e
V - outros usos e/ou interferências, que alterem o regime, a

quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.
Art. 5º. Independem de outorga:
I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades

de pequenos núcleos populacionais distribuídos no meio rural;
II - as derivações, captações e lançamentos considerados

insignificantes, tanto do ponto de vista de volume quanto de carga
poluente; e
III - as acumulações de volumes de água consideradas

insignificantes.
Sobre essa matéria, ver também Instrução Normativa MMA n. 4, de 21.06.00
A outorga de uso dos rios de domínio federal compete à Agência Nacional de

Águas – ANA, podendo ser delegada aos Estados que já são competentes para
proceder à outorga dos rios de seu domínio. Quanto à cobrança por esse uso,
caberá à União ou aos Estados, na dependência do domínio das águas cujo uso
será cobrado.
A Lei Federal 9.984/00 (criação da ANA) distingue a outorga preventiva

e a outorga de direito de uso.
A outorga preventiva se destina a reservar a vazão passível de outorga, mas

ainda não confere direito de uso dos recursos hídricos. Tem como objetivo
possibilitar aos investidores o planejamento de empreendimentos que necessitem
desses recursos. Seu prazo de validade será fixado pela autoridade competente,
tendo em vista o planejamento do empreendimento, não podendo ser superior a
três anos. A Resolução ANA n º 135, de 01.07.02 disciplinou os pedidos de outorga
de direito de uso e de outorga preventiva de uso de recursos hídricos. E a
Resolução ANA 707, de 21.12.04 estabeleceu procedimentos administrativos e
critérios de avaliação dos pedidos de outorga preventiva e de direitos de uso de
recursos hídricos, quanto ao uso racional da água e à garantia de seus usos
múltiplos.
77
A lei 9.984/00 estabelece os seguintes prazos para a outorga de direito de

uso: respeitados os seguintes limites :
• até dois anos, para início da implantação do empreendimento objeto

da outorga;
• até seis anos, para conclusão da implantação do empreendimento

projetado;
• até 35 anos, para a vigência da outorga de direito de uso.

Os prazos de vigência das outorgas de direito de uso de recursos hídricos
serão fixados em função da natureza, finalidade e do porte do empreendimento,
levando-se em consideração, quando for o caso, o período de retorno do
investimento e poderão ser ampliados quando o porte e a importância social e
econômica do empreendimento o justificar, ouvido o Conselho de Recursos Hídricos
competente.
A outorga de direito de uso da água para o lançamento de efluentes será
dada em quantidade de água necessária para a diluição da carga poluente, que
pode variar ao longo do prazo de validade da outorga, com base nos padrões de
qualidade da água correspondentes à classe de enquadramento do respectivo corpo
receptor e/ou em critérios específicos definidos no correspondente plano de
recursos hídricos ou pelos órgãos competentes (vide mais adiante “enquadramento”,
“padrões de emissão e de qualidade” etc). Lembre-se que os usuários deverão
sempre atender os padrões de emissão e os padrões de qualidade estabelecidos na
legislação pertinente. Ou seja, a outorga para lançamento de efluentes, e também o
pagamento por esse lançamento, não autorizam o lançamento de efluentes fora dos
padrões estabelecidos. Vale dizer, o que se está pagando, no caso, é o “uso” do
recurso hídrico para afastamento, tratamento ou diluição de efluentes”, porém,
obrigatoriamente, dentro dos parâmetros legais. Não se trata de “pagar para poluir”.
A Resolução ANA nº. 219, de 6.06.05 estabeleceu diretrizes para análise e
emissão de outorga de direito de uso de Recursos Hídricos para fins de lançamento
o
de efluentes, dizendo seu artigo 1 que a Diretoria colegiada decidiu:
...que na análise técnica para emissão de outorga de direito de uso de
recursos hídricos para fins de lançamento de efluentes em cursos de água de
domínio da União, a Superintendência de Outorga e Cobrança somente
avaliará os parâmetros relativos à Temperatura, à Demanda Bioquímica de
Oxigênio - DBO e, em locais sujeitos à eutrofização, ao Fósforo ou ao
Nitrogênio.
A legislação prevê que quando da ocorrência de eventos críticos na bacia

hidrográfica, a autoridade outorgante poderá instituir regime de racionamento de
água para o usuário pelo período que se fizer necessário, ouvido o respectivo
Comitê. Poderão ser racionadas indistintamente as captações de água e/ou as
diluições de efluentes, sendo que, neste último caso, o racionamento poderá
implicar restrição ao lançamento de efluentes que comprometam a qualidade de
água do corpo receptor.
78
Finalmente, a Resolução ANA nº. 317, de 26.08.03 instituiu o Cadastro

Nacional de Usuários de Recursos Hídricos – CNARH para registro obrigatório de
pessoas físicas e jurídicas de direito público ou privado usuárias de recursos
hídricos.
COBRANÇA PELO USO DOS RECURSOS HÍDRICOS
A possibilidade de cobrança pelo uso dos recursos hídricos já estava prevista

no próprio Código de Águas, de 1934. Entretanto, essa faculdade nunca foi utilizada
com base nesse código. Posteriormente, a Lei Federal 6.938/81 que dispõe sobre a
Política Nacional do Meio Ambiente incluiu, dentre seus objetivos, a obrigação do
usuário de contribuir (pagar) pela utilização dos recursos ambientais, com fins
econômicos. Mas a cobrança pelo uso dos recursos hídricos somente foi
efetivamente disciplinada pela Lei 9.433/93 que estabeleceu que essa cobrança
objetiva:
Reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma
indicação de seu real valor;
Incentivar a racionalização do uso da água;
Obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e

intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos;
São os usos sujeitos a outorga que são passíveis de cobrança. Lembre-se

que esta cobrança não se confunde com aquela que é feita pelas empresas de
saneamento, ou seja, com a “conta de água”. O que é cobrado por estas empresas
não é a água, mas o serviço de sua captação, tratamento e distribuição. Entretanto,
na medida em que é implantado o sistema de cobrança pelo uso das águas públicas
e as empresas de saneamento tiverem que pagar por ele, esse item deverá ser
incluído nas “contas de água” que pagamos.
Já no caso da legislação de recursos hídricos, o que se cobra é a utilização

da própria água, sua captação, sua derivação, seu uso para lançamento,
afastamento e até tratamento de efluentes – já que resíduos, mesmo que tratados,
sempre têm um residual de poluentes que acabam sendo afastados ou tratados
pelos corpos de água onde são lançados (lembre-se que o Brasil não trabalha com
padrão “zero”, a não ser no caso de determinadas substâncias).
O valor da cobrança deverá considerar:
O volume retirado e seu regime de variação, nas derivações,

captações e extrações de água;
O volume lançado e seu regime de variação e as características físico-

químicas, biológicas e de toxidade do afluente, nos lançamentos de esgotos e
demais resíduos líquidos ou gasosos.
79
Muito se tem discutido sobre a destinação dos valores arrecadados. Pela Lei
federal 9.433/97, eles deverão ser aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica
em que foram gerados e serão utilizados no financiamento de estudos, programas,
projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos; podem ser utilizados
também no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos
órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos (este, limitado a 7,5% do valor arrecadado).
A Resolução CNRH n. 48, de 21 de março de 2005 estabeleceu critérios gerais

para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos que deverão ser observados pela
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos competentes Comitês de Bacia
Hidrográfica na elaboração dos respectivos atos normativos que disciplinem a
cobrança pelo uso de recursos hídricos.
OUTRAS NORMAS RELATIVAS À GESTÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DAS

ÁGUAS
O controle da poluição das águas é disciplinado principalmente, pela Resolução

CONAMA 357/05, acima examinada. Entretanto, existem algumas outras poucas
normas sobre a matéria que devem ser mencionadas, porque têm seu cumprimento
exigido pelos órgãos ambientais, algumas ainda do tempo em que as normas
ambientais eram expedidas pelo Ministério do Interior (MINTER), ao qual se vinculava
a SEMA, antecessora do IBAMA:
PORTARIAS MINTER nº.s 323, de 29/11/78 e 158, de 3/11/80 - A Portaria

MINTER nº.323/78 proíbe o lançamento direto ou indireto de vinhoto em qualquer
coleção hídrica, pelas destilarias de álcool, a partir da safra 79/80. Posteriormente, a
Portaria MINTER nº. 158, de 3/11/80 veio manter aquela proibição ressalvando,
porém, que as destilarias instaladas até a data de sua publicação que,
comprovadamente, não possuíssem área para aplicação ou disposição do vinhoto,
poderiam adotar os mesmos critérios estabelecidos para o lançamento dos demais
efluentes líquidos industriais, desde que formalmente autorizados pelos órgãos
estaduais e pelo IBAMA.
PORTARIA MINTER Nº. 124, DE 20/08/80 - Exige que as indústrias

potencialmente poluidoras e as construções ou estruturas que armazenem
substâncias também potencialmente poluidoras, se instalem a uma distância mínima
de 200 metros dos corpos de água. E ainda, que todo depósito construído acima do
nível do solo que receba líquidos potencialmente poluentes, seja protegido de forma a
evitar que eventuais vazamentos atinjam os corpos de água. Para tanto, deverão ser
construídos tanques, amuradas, silos subterrâneos ou outros dispositivos de
contenção que se mostrem necessários.
BALNEABILIDADE – A RESOLUÇÃO CONAMA Nº. 274, de 29.11.2000 veio

dispor sobre as condições de balneabilidade das águas. Neste caso, não se trata do
controle da poluição, mas sim da avaliação da qualidade das águas das praias para
fins de utilização pela população e das medidas que devem ser adotadas pelos
órgãos governamentais, nos três níveis de governo, para defender a saúde da
população.
80
LEI Nº. 9.966, DE 28 DE ABRIL DE 2000 - Dispõe sobre a prevenção, o

controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras
substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional. Estabelece os
princípios básicos a serem obedecidos na movimentação de óleo e outras
substâncias nocivas ou perigosas em portos organizados, instalações portuárias,
plataformas e navios em águas sob jurisdição nacional.
Na verdade, essa lei veio preencher uma lacuna na legislação sobre essas
fontes poluidoras e regulamentar convenções internacionais há muito ratificadas
pelo Brasil mas não disciplinadas internamente, a não ser por normas da Diretoria
de Portos e Costas do Ministério da Marinha. São elas – Marpol 73/78: Convenção
Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios; CLC/69:
Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por
Poluição por Óleo, de 1969 e OPRC/90: Convenção Internacional sobre Preparo,
Resposta e Cooperação em Caso de Poluição por Óleo.
Estabelece as obrigações a que se sujeitam os portos organizados,

instalações portuárias e plataformas, bem como suas instalações de apoio, para
recebimento e tratamento dos diversos tipos de resíduos, como, por exemplo, lastro
sujo dos navios ou lixo das embarcações. Estabelece ainda as obrigações relativas
à elaboração de planos de emergência e de contingência para casos de incidentes
poluidores, de modo a prevenir ou reduzir o dano deles decorrentes. Obriga essas
instalações, nos casos que especifica, à realização de auditorias periódicas e
finalmente fixa as penalidades a que se sujeitam os infratores às suas disposições.
Decreto n. 4.136, de 20.02.02. Especifica as sanções aplicáveis às infrações às

regras de prevenção, controle e fiscalização da poluição causada por lançamento de
óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional,
prevista na Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000
Decreto n. 4.871, DE 06.11.03. Dispõe sobre a instituição dos Planos de Áreas para
o combate à poluição por óleo em águas sob jurisdição nacional.
Resolução CONAMA n. 393, de 08.08.07.- Dispõe sobre o descarte contínuo de

água de processo ou de produção em plataformas marítimas de petróleo e gás
natural, estabelece padrão de descarte de óleos e graxas, define parâmetros de
monitoramento. De acordo com essa resolução, as águas salinas, na área em que
se localizam as plataformas, enquanto não houver enquadramento específico, serão
consideradas Águas Salinas de Classe 1.
Resolução CONAMA n. 398, de 11.06.08. Dispõe sobre o conteúdo mínimo do

Plano de Emergência Individual para incidentes de poluição por óleo originados em
portos organizados, instalações portuárias ou terminais, dutos, plataformas, bem
como suas respectivas instalações de apoio, e orienta a sua elaboração..
81
Quadro 3.1: Qual o objetivo da outorga preventiva de uso de recursos hídricos?
Quadro 3.2: Qual a importância do enquadramento de corpos hídricos em classe de

usos preponderantes? E a que órgão compete o enquadramento?
82
Aula 4. Gestão e Controle da Poluição do Ar
eAB - 004
PROF ª.YARA MARIA GOMIDE GOUVÊA
AULA 4 – GESTÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DO AR
Esta aula faz uma exposição sobre alguns instrumentos básicos da gestão
ambiental para o Controle da Qualidade do Ar e os seus padrões de qualidade e de
emissões estabelecidos.
São mostradas também algumas regulamentações específicas e normas
relativas ao controle da poluição do ar.
83
4. CONTROLE DA POLUIÇÃO DO AR
POLUIÇÃO DO AR
Aquecimento global,
Formas de Controle
PRONAR – Programa Nacional de Controle da Poluição do Ar
Padrões de Qualidade do Ar
Episódios Críticos de Poluição do Ar
Padrões de Emissão
Regulamentações Específicas
AQUECIMENTO GLOBAL
A preocupação com a poluição do ar, até há alguns atrás mais restrita aos
grandes centros urbanos e às regiões industrializadas, tomou corpo e se estende
hoje a todo o planeta, por conta dos riscos trazidos pelo aquecimento global e, há
mais tempo atrás, pelo buraco na camada de ozônio.
Não se pode esquecer também do fenômeno da chuva ácida, que ocorre

quando a chuva passa por nuvens de ar poluído, contendo ácido sulfúrico e outras
substâncias. A constatação deste problema é mais antiga e ele ocorre em várias
partes do mundo, especialmente nas áreas mais industrializadas.
Todos esses problemas e fenômenos se refletem no mundo jurídico, tanto

através da celebração de convenções e tratados internacionais, como em legislação
interna, disciplinando ou proibindo alguns processos ou a emissão de determinados
poluentes atmosféricos.
No que se refere ao aquecimento global, o Brasil é signatário do Protocolo de

Kyoto, tratado internacional que visa à redução da emissão dos poluentes que
aumentam o efeito estufa no planeta, contendo compromissos dos países
signatários para redução dos gases que provocam esse efeito.
Quanto à camada de ozônio, o Brasil é signatário da Convenção de Viena

para a Proteção da Camada de Ozônio e do Protocolo de Montreal sobre
Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio. Em decorrência, foram expedidas
várias normas legais internas disciplinando ou proibindo o uso do CFC, como
relacionado no final desta apostila.
A recente Lei. 12.187, de 29.12.09 instituiu a Política Nacional sobre

Mudança do Clima – PNMC, estabelecendo seus princípios, objetivos, diretrizes e
instrumentos.
FORMAS DE CONTROLE
84
Conforme visto na aula sobre Gestão dos Recursos Hídricos, o controle da

poluição das águas pode ser realizado através da fiscalização pontual, tanto do
cumprimento dos padrões de emissão (ou de efluente), como dos padrões de
qualidade do corpo receptor.
Já o controle da poluição do ar deve ser feito de forma diferente, sendo

realizado principalmente com base nos padrões de emissão, quando existentes e,
quando inexistentes, utilizando outros mecanismos de fiscalização.
Observa-se que os corpos de água ocupam um espaço físico definido o que

facilita o controle da alteração de sua qualidade, através da captação das águas a
montante e a jusante do lançamento de efluentes por atividades poluidoras. Esta
análise vai atestar se após este lançamento foram mantidos os padrões de qualidade
do corpo d’água correspondentes à classe em que o mesmo estiver enquadrado, ou
se foram alterados, desenquadrando o rio. O fato dos lançamentos de efluentes
serem feitos diretamente no corpo receptor, ou através de canalizações, também
facilita fisicamente o controle desse lançamento, verificando-se o atendimento aos
padrões de emissão estabelecidos na legislação federal e estadual.
Por sua vez, a fiscalização da poluição do ar tem maior dificuldade em utilizar

os padrões de qualidade do ar no controle pontual e rotineiro de cada fonte de
poluição, na medida em que este é difuso e o vento sequer sopra sempre na mesma
direção.
Dessa forma, os padrões de qualidade estabelecidos para o ar são utilizados

principalmente para orientar a formulação de planos gerais de controle para uma dada
região, planos esses que podem até implicar no estabelecimento de providências a
serem tomadas por cada fonte de poluição para reduzir suas emissões, de modo a
que, na somatória de todas as reduções, o padrão de qualidade possa ser atingido.
São ainda utilizados para o licenciamento de uma nova fonte de poluição, uma vez
que se o ar já estiver saturado ou em vias de saturação em termos de um
determinado poluente que será por ela emitido, dificilmente terá condições de ser
licenciada. Ou, conforme legislação mais recente em alguns estados, deverá
compensar suas emissões com outras providências.
Os padrões de qualidade são também utilizados para o desencadeamento dos

planos de ação de emergência para episódios críticos de poluição do ar que se
constituem em medidas determinadas pelo órgão competente objetivando a redução
de emissões ou até mesmo a paralisação de atividade das fontes poluidoras, quando
a qualidade do ar ultrapassa os padrões estabelecidos. Ou seja, dependendo das
condições meteorológicas.
A Resolução CONAMA n. 5, de 15/6/89, que instituiu o Programa Nacional de

Controle da Qualidade do Ar - PRONAR, diz que a adoção de padrões de qualidade
do ar é estratégica e tem como finalidade uma ação complementar e referencial aos
limites máximos de emissão estabelecidos.
Assim, o controle da poluição do ar é feito, no dia a dia, principalmente através

da verificação do cumprimento dos padrões de emissão, quando estabelecidos e, pela
85
verificação dos efeitos deletérios que a emissão de poluentes causa ao meio

ambiente. Estes efeitos são aqueles enunciados nas alíneas “a” a “d” do art. 3º da Lei
Federal n º 6.938/81, já examinados neste curso. Aliás, apesar da lei já conter a
definição de poluição, a Resolução CONAMA n. 3, de 28.06.90, que estabelece
padrões de emissão para poluentes atmosféricos assim os definiu no parágrafo
o
único de seu art. 1 :
Parágrafo único - Entende-se como poluente atmosférico qualquer

forma de matéria ou energia com intensidade e em quantidade, concentração,
tempo ou características em desacordo com os níveis estabelecidos, e que
tornem ou possam tornar o ar:
I - impróprio, nocivo ou ofensivo à saúde;
II - inconveniente ao bem-estar público;
III - danoso aos materiais, à fauna e flora;

IV - prejudicial à segurança, ao uso e gozo da propriedade e às
atividades normais da comunidade.
Comparando-se os padrões de emissão para o controle da poluição das águas

e do ar, verifica-se que para as águas foi estabelecida uma única série de padrões de
emissão que se aplicam independentemente da tipologia da fonte geradora, ou do
enquadramento do rio. Não foram estabelecidos padrões de emissão dependendo da
fonte poluidora ou da qualidade do corpo d`’agua. Estes padrões de emissão, como
foi observado na apostila sobre gestão de recursos hídricos, se constituem no mínimo
a ser observado pelas atividades geradoras dos efluentes que, dependendo da classe
do rio em que são lançados, necessitarão ser tratados com maior rigor do que o
exigido para o atendimento aos padrões de emissão fixados.
No caso da legislação sobre controle da poluição do ar, os padrões de emissão

se constituem em limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos e foram
fixados em normas diferentes, para fontes fixas e para fontes móveis. Tais padrões,
no caso das fontes fixas, são estabelecidos por poluente e por tipologia de fonte,
como se verá mais adiante na análise das resoluções do CONAMA que
estabeleceram padrões de emissão.
Outra característica das normas que estabelecem padrões de emissão para

poluentes atmosféricos, é que quando são expedidas, aplicam-se a “fontes novas”, ou
seja, àquelas cujo licenciamento venha a ser solicitado aos órgãos ambientais após a
publicação das respectivas Resoluções do CONAMA. As existentes, por já estarem
em operação ou com as licenças requeridas, devem ter seus limites de emissão
fixados pelos órgãos ambientais licenciadores, a qualquer momento, ou no processo
de renovação da licença.
86
PRONAR - PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE DA QUALIDADE DO AR
A Resolução CONAMA n°. 5, de 15/6/89 instituiu o Programa Nacional de

Controle da Qualidade do Ar - PRONAR, como um dos instrumentos básicos da
gestão ambiental para proteção da saúde, bem estar das populações e melhoria da
qualidade de vida, com o objetivo de permitir o desenvolvimento econômico e social
do País de forma ambientalmente segura, pela limitação dos níveis de emissão de
poluentes por fontes de poluição atmosférica com vistas a:
a) uma melhoria na qualidade do ar;

b) o atendimento aos padrões estabelecidos;
c) o não comprometimento da qualidade do ar em áreas consideradas não
degradadas.
Como norma programática que é, esta Resolução não fixa normas ou padrões
mas estabelece as estratégias e instrumentos para consecução dos objetivos nela
previstos.
Define limite máximo de emissão como :a quantidade de poluentes

permissível de ser lançada por fontes poluidoras para a atmosfera e diz que os
limites máximos de emissão serão diferenciados em função da classificação de usos
pretendidos para as diversas áreas e serão mais rígidos para as fontes novas de
poluição.
E assim define os padrões primários e secundários de qualidade do ar:
a) são padrões primários de qualidade do ar as concentrações de poluentes

que, ultrapassadas, poderão afetar a saúde da população, podendo ser entendidos
como níveis máximos toleráveis de concentração de poluentes atmosféricos,
constituindo-se em metas de curto e médio prazo; (grifamos)
b) são padrões secundários de qualidade do ar, as concentrações de

poluentes atmosféricos abaixo dos quais se prevê o mínimo efeito adverso sobre o
bem estar da população, assim como o mínimo dano à fauna e flora, aos materiais e
meio ambiente em geral, podendo ser entendidos como níveis desejados de
concentração de poluentes, constituindo-se em meta de longo prazo. (grifamos)
Dispõe ainda que as áreas do Território Nacional deverão ser enquadradas

de acordo com a seguinte classificação de usos pretendidos:
Classe I: áreas de preservação, lazer e turismo, tais como Parques Nacionais

e Estaduais, Reservas e Estações Ecológicas, Estâncias Hidrominerais e
Hidrotermais. Nestas áreas deverá ser mantida a qualidade do ar em nível o mais
próximo possível do verificado sem a intervenção antropogênica;
Classe II: áreas onde o nível de deterioração da qualidade do ar seja limitado

pelo padrão secundário de qualidade;
87
Classe III: áreas de desenvolvimento onde o nível de deterioração da

qualidade do ar seja limitado pelo padrão primário de qualidade.
Esta norma diz que através de resolução específica do CONAMA seriam

definidas as áreas Classe I e Classe III, sendo as demais consideradas Classe II,
onde se aplicam os padrões secundários de qualidade do ar.
São instrumentos do PRONAR:
• Limites máximos de emissão;

• Padrões de qualidade do ar;
• PROCONVE - Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos
Automotores;
• PRONACOP - Programa Nacional de Controle da Poluição Industrial;
• Programa Nacional de Avaliação da Qualidade do Ar;
• Programa Nacional de Inventário de Fontes Poluidoras do Ar;
• Programas Estaduais de Controle da Poluição do Ar.
E são estratégias do PRONAR:
• Monitoramento da qualidade do ar;

• Gerenciamento do licenciamento de fontes de poluição do ar;
• Inventario nacional de fontes e poluentes do ar;
• Gestões políticas;
• Desenvolvimento nacional na área de poluição do ar – capacitação técnica
dos órgãos ambientais e desenvolvimento tecnológico na área de poluição do ar;
• Estabelecimento de ações a curto, médio e em longo prazo.
PADRÕES DE QUALIDADE DO AR
Os padrões de qualidade do ar foram fixados pela Resolução CONAMA nº.

03, de 28/6/90 que os definiu como as concentrações de poluentes atmosféricos
que, ultrapassadas, poderão afetar a saúde, a segurança e o bem-estar da
população, bem como ocasionar danos à flora e à fauna, aos materiais e ao meio
ambiente em geral.
Repetiu as definições de padrões primários e secundários de poluição do ar já

contidos na Resolução CONAMA 5/89, como um objetivo a ser atingido mediante à
estratégia de controle fixada pelos padrões de emissão, que deverão orientar a
elaboração de Planos Regionais de Controle de Poluição do Ar.
Estabeleceu padrões primários e secundários de qualidade do ar, para os

seguintes poluentes:
• partículas totais em suspensão,

• fumaça,
• partículas inaláveis,
• dióxido de enxofre,
88
• monóxido de carbono,
• ozônio e
• dióxido de nitrogênio.
Estabeleceu, também, os métodos de amostragem e análise dos poluentes

atmosféricos e definiu como Método de Referência, os métodos aprovados pelo
Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - INMETRO e
na ausência deles os recomendados pelo IBAMA como os mais adequados e que
deva ser utilizado preferencialmente.
Possibilitou a adoção de métodos equivalentes aos métodos de referência,

desde que aprovados pelo IBAMA. E determinou que enquanto cada Estado não
definir as áreas de Classe I, II e III mencionadas na resolução CONAMA 5/93, serão
adotados os padrões primários de qualidade do ar.
EPISÓDIOS CRÍTICOS DE POLUIÇÃO DO AR
A Resolução CONAMA nº. 03 de 28/6/90 estabeleceu ainda os Níveis de

Qualidade do Ar para elaboração do Plano de Emergência para Episódios Críticos
de Poluição do Ar, visando providências dos governos do Estado e dos Municípios,
assim como de entidades privadas e comunidade geral, com o objetivo de prevenir
grave e iminente risco à saúde da população.
Ocorre um Episódio Crítico de Poluição do Ar quando verificada a presença de

altas concentrações de poluentes na atmosfera em curto período de tempo,
resultante da ocorrência de condições meteorológicas desfavoráveis à dispersão
dos mesmos. Estes episódios devem desencadear os Planos de Emergência para
Episódios Críticos de Poluição do Ar.
Da leitura da Resolução em causa verifica-se que, para que um desses Planos

seja executado, não basta a concentração de poluentes, devendo ela estar
combinada com as condições e previsões meteorológicas e os fatos e fatores
intervenientes previstos e esperados que indiquem que estas condições
continuarão desfavoráveis à dispersão desses poluentes.
A norma estabelece, para a execução do Plano, os níveis de Atenção, Alerta e

Emergência, determinando que na definição de quaisquer dos níveis poderão ser
consideradas concentrações de dióxido de enxofre, partículas totais em suspensão,
produto entre partículas totais em suspensão e dióxido de enxofre, monóxido de
carbono, ozônio, partículas inaláveis, fumaça e dióxido de nitrogênio.
As providências a serem tomadas a partir da ocorrência dos Níveis de Atenção

e de Alerta tem por objetivo evitar que seja atingido o Nível de Emergência. Estes
planos de ação de emergência prevêem a adoção de providências a serem
determinadas pelas autoridades competentes, que implicam na redução de
emissões poluidoras e até mesmo na paralisação de algumas atividades, quando a
presença de poluentes na atmosfera, combinada com as previsões e condições
89
meteorológicas indicarem a necessidade de que seja decretado um dos estados

previstos na norma.
A título de exemplo, a legislação paulista de controle da poluição ambiental

(Decreto 8468/76, que aprova o regulamento da Lei 997/76) estabelece que durante
os episódios críticos, as fontes de poluição do ar estarão sujeitas às seguintes
restrições:
Art. 50-A - Durante os episódios críticos, as fontes de poluição do ar estarão

sujeitas às seguintes restrições:
I - quando declarado Nível de Atenção devido a monóxido de carbono e/ou

oxidantes fotoquímicos, será solicitada a restrição voluntária do uso de veículos
automotores particulares;
II - quando declarado Nível de Atenção, devido a material particulado e/ou

dióxido de enxofre:
a) a limpeza de caldeiras por sopragem somente poderá realizar-se das 12:00

(doze) às 16:00 (dezesseis) horas;
b) os incineradores somente poderão ser utilizados das 12:00 (doze) às 16:00

(dezesseis) horas;
c) deverão ser adiados o início de novas operações e processamentos

industriais e o reinício dos paralisados para manutenção ou por qualquer outro
motivo;
d) deverão ser eliminadas imediatamente as emissões de fumaça preta por

fontes estacionárias, fora dos padrões legais, bem como a queima de qualquer
material ao ar livre
III - quando declarado Nível de Alerta, devido a monóxido de carbono e/ou

oxidantes fotoquímicos, ficará restringido o acesso de veículos automotores à zona
atingida, no período das 6:00 (seis) às 21:00 (vinte e uma) horas;
IV - quando declarado Nível de Alerta, devido a dióxido de enxofre e/ou

partículas em suspensão:
a) ficam proibidas de funcionar as fontes estacionárias de poluição do ar

estiverem em desacordo com o presente Regulamento mesmo dentro do prazo para
enquadramento;
b) ficam proibidas a limpeza de caldeiras por sopragem e o uso de

incineradores;
c) devem ser imediatamente extintas as queimas de qualquer tipo, ao ar livre;
90
d) devem ser imediatamente paralisadas as emissões, por fontes

estacionárias, de fumaça preta fora dos padrões legais;
e) fica proibida a entrada ou circulação, em área urbana, de veículos a óleo

diesel emitindo fumaça preta fora dos padrões legais.
V - quando declarado Nível de Emergência, devido a monóxido de carbono

e/ou oxidantes fotoquímicos, fica proibida a circulação e estacionamento de veículos
automotores na zona atingida;
VI - quando declarado Nível de Emergência, devido ao dióxido de enxofre

e/ou material particulado:
a) fica proibido o processamento industrial, que emita poluentes;
b) fica proibida a queima de combustíveis líquidos e sólidos em fontes

estacionárias;
c) fica proibida a circulação de veículos a óleo diesel.
Parágrafo único - Em casos de necessidade, a critério da CETESB -

Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, poderão ser feitas
exigências complementares.
PADRÕES DE EMISSÃO
A Resolução CONAMA nº. 8, de 6/12/90 estabeleceu os limites máximos de

emissão de poluentes do ar para processos de combustão externa em fontes
novas fixas, com potências nominais totais até 70 MW (setenta megawatts) e
superiores, como: caldeiras, geradores de vapor, centrais para a geração de energia
elétrica, fornos, fornalhas, estufas e secadores para a geração e uso de energia
térmica, incineradores e gaseificadores.
Para outros combustíveis, exceto óleo combustível e carvão mineral, atribuiu

aos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente o estabelecimento de limites máximos de
emissão para partículas totais, dióxido de enxofre e, se for o caso, outros poluentes,
quando do licenciamento ambiental do empreendimento.
Assim, somente foram estabelecidos por esta Resolução, padrões de emissão

para algumas fontes poluidoras. E desde que se tratasse de “fontes novas”, assim
consideradas pela Resolução como aquelas pertencentes a empreendimentos cujas
licenças prévias fossem solicitadas aos órgãos licenciadores competentes após a
publicação da resolução, ou seja, 28.12.90.
Segundo esta Resolução, os processos de combustão se constituem no

maior contingente de fontes fixas de poluentes atmosféricos, o que justificava ser a
primeira atividade a ter emissões regulamentadas em nível nacional.
91
Posteriormente a Resolução CONAMA nº. 382, de 26.12.06 veio estabelecer

novos limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para fontes fixas.
Assim como ocorreu com a resolução anterior, os limites foram estabelecidos para
“fontes novas”” e fixados por poluente e por tipologia de fonte.
O art. 2o. da nova resolução diz que:
Para o estabelecimento dos limites de emissão de poluentes atmosféricos são

considerados os seguintes critérios mínimos:
I - o uso do limite de emissões é um dos instrumentos de controle ambiental,

cuja aplicação deve ser associada a critérios de capacidade de suporte do meio
ambiente, ou seja, ao grau de saturação da região onde se encontra o
empreendimento;
II - o estabelecimento de limites de emissão deve ter como base tecnologias

ambientalmente adequadas, abrangendo todas as fases, desde a concepção,
instalação, operação e manutenção das unidades bem como o uso de matérias
primas e insumos;
III - adoção de tecnologias de controle de emissão de poluentes atmosféricos

técnica e economicamente viáveis e acessíveis e já desenvolvidas em escala que
permitam sua aplicação prática;
IV - possibilidade de diferenciação dos limites de emissão, em função do

porte, localização e especificidades das fontes de emissão, bem como das
características, carga e efeitos dos poluentes liberados; e
V - informações técnicas e mensurações de emissões efetuadas no País bem

como o levantamento bibliográfico do que está sendo praticado no Brasil e no
exterior em termos de fabricação e uso de equipamentos, assim como exigências
dos órgãos ambientais licenciadores.
Esta Resolução contém as definições referentes às fontes de emissão e aos

poluentes que não possuem característica química definida
Em seus anexos, foram estabelecidos os limites de emissão para os

seguintes poluentes atmosféricos:
- provenientes de processos de geração de calor a partir da combustão

externa de óleo combustível.
externa de gás natural.
externa de bagaço de cana-de-açúcar.
externa de derivados da madeira.
- provenientes de turbinas a gás para geração de energia elétrica.
- provenientes de processos de refinarias de petróleo.
92
- provenientes de processos de fabricação de celulose.

- provenientes de processos de fusão secundária de chumbo.
- provenientes de processos de fusão secundária de chumbo.
- provenientes de Fornos de Fusão de vidro.
- provenientes da indústria do cimento Portland.
- gerados na produção de fertilizantes, ácido fosfórico, ácido sulfúrico e ácido
nítrico.
- gerados nas Indústrias Siderúrgicas Integradas e Semi-Integradas e Usinas
de Pelotização de Minério de Ferro.
Esta Resolução estabelece que estes padrões aplicam-se às fontes fixas de

poluentes atmosféricos cuja Licença de Instalação for solicitadas aos órgãos
licenciadores após sua publicação. As fontes fixas existentes, por já estarem em
funcionamento ou com a licença de instalação requerida antes da publicação desta
Resolução, deverão ter seus limites de emissão fixados pelo órgão ambiental
licenciador, a qualquer momento ou no processo de renovação de licença, mediante
decisão fundamentada.
POLUIÇÃO DO AR CAUSADA POR FONTES MÓVEIS
A legislação brasileira estabelece normas e padrões também para o controle

da poluição causada por fontes móveis, ou seja, veículos automotores.
A Lei n º 8.723, de 28 de outubro de 1993 veio dispor sobre a redução de

emissão de poluentes por veículos automotores , estabelecendo que:
Art. 1° - Como parte integrante da Política Nacional de Meio Ambiente,

os fabricantes de motores e veículos automotores e os fabricantes de
combustíveis ficam obrigados a tomar as providências necessárias para
reduzir os níveis de emissão de monóxido de carbono, óxido de nitrogênio,
hidrocarbonetos, álcoois, aldeídos, fuligem, material particulado e outros
compostos poluentes nos veículos comercializados no País, enquadrando-se
aos limites fixados nesta Lei e respeitando, ainda, os prazos nela
estabelecidos.
A partir dessa lei, inúmeras resoluções do CONAMA fixaram regras e padrões

de emissão para veículos (caminhões, automóveis e motocicletas), índices de ruído,
normas sobre combustíveis etc. Essas regras, entretanto, normalmente não se
destinam aos usuários dos veículos, mas às montadoras e importadores, implicando
em condições aplicáveis à configuração, à fabricação dos veículos automotores.
Contudo, uma vez produzidos e colocados no mercado, caberá aos

proprietários dos veículos mantê-los nas condições em que saíram de fábrica, no
que se refere ao controle da emissão de poluentes. Muitas vezes um motor
desregulado ou alterações introduzidas pelos usuários fazem com que o veículo
passe a emitir poluentes acima do estabelecido pela legislação e fora das condições
em que foram produzidos.
93
Para contornar esse problema, foi aprovado pelo CONAMA (Resolução n º 7,

de 31.08.93 com várias complementações e alterações posteriores), o Programa
I/M – Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso, que ainda não foi efetivamente
implantado no país. Este programa objetiva a fiscalização dos veículos que se
encontram em circulação, para aferir se suas emissões estão de acordo com os
padrões estabelecidos. Para tanto, ficarão sujeitos a uma prévia avaliação
executada por entidades credenciadas ou contratadas pelo poder público, e
somente de posse de um certificado ou atestado de que mantêm o atendimento aos
padrões, nas condições em que saíram de fábrica, é que poderão ser licenciados.
Já para veículos movidos a óleo diesel, os proprietários dos veículos devem

cumprir os padrões de emissão estabelecidos pela legislação, observando-se que
em alguns estados, como ocorre com o Estado de São Paulo existe fiscalização
rotineira da emissão de fumaça preta, com a cobrança do cumprimento da
legislação pelos proprietários dos veículos, ou da frota.
Portaria IBAMA n°. 85, de 17.10.96. - Dispõe sobre a criação e adoção de

Programa Interno de Auto-fiscalização da Correta Manutenção da Frota quanto a
Emissão de Fumaça Preta, por toda empresa que possuir frota própria de transporte
de carga ou de passageiro, cujos veículos sejam movidos a óleo Diesel.
De acordo com essa norma do IBAMA, é obrigatória a criação, por toda
empresa que possuir frota própria de transporte de carga ou de passageiros com
veículos movidos a óleo Diesel, de um Programa Interno de Autofiscalização da
Correta Manutenção da Frota quanto à Emissão de Fumaça Preta.
Seu art. 4o. estabelece que:
Art. 4° - Os limites de emissão de fumaça preta a serem cumpridos por

veículos movidos a óleo Diesel, em qualquer regime são:
a) menor ou igual ao padrão n°. 2 da Escala Ringelman, quando medidos em

localidade situada até 500 (quinhentos) metros de altitude;
b) menor ou igual ao padrão n°. 3 da Escala Ringelman, quando medidos em

localidades situadas acima de 500 (quinhentos) metros de altitude;
§ 1° - Excetuam-se do disposto neste artigo os veículos de circulação restrita

a centros urbanos, os quais, mesmo em localidades situadas acima de 500
(quinhentos) metros de altitude, terão a emissão de fumaça preta limitada ao padrão
n° 2 da Escala Ringelman.
§ 2° - Para efeito do disposto nesta Portaria, considerar-se-á em desacordo, o

veículo em movimento que apresentar emissão de fumaça preta por mais de 05
(cinco) segundos consecutivos.
OUTRAS NORMAS LEGAIS
94
Além das normas gerais acima citadas e que se aplicam à poluição do ar em

geral, foram estabelecidas, algumas disposições específicas, abaixo elencadas:
• Resolução CONAMA nº. 64, de 26.08.99
Esta Resolução estabelece procedimentos e critérios para o licenciamento

ambiental de co-processamento de resíduos em fornos rotativos de clínquer para a
fabricação de cimento, Excetuam-se dessa norma os resíduos domiciliares brutos,
os de serviços de saúde, os radioativos, explosivos, organoclorados, agrotóxicos e
afins.
Trata-se de norma voltada para a questão do resíduos mas que, ao disciplinar

o co-processamento de resíduos em fornos rotativos de clínquer, se preocupa com
as conseqüências dessa atividade para a qualidade do ar. Assim, estabelece
detalhadamente, os procedimentos e critérios para o licenciamento desta atividade e
os estudos que devem ser apresentados, quais sejam:
• Estudo de Viabilidade de Queima – EVQ;

• Plano de Teste em Branco;
• Relatório de Teste em Branco;
• Plano de Teste de Queima - PTQ;
• Relatório de Teste de Queima; e
• Análise de Risco.
Estabelece, também, os limites máximos de emissão atmosférica para o

co-processamento de resíduos em fornos de clínquer que deverão ser observados
também no Teste em Branco e no Teste de Queima
Estes limites poderão ser mais restritivos, a critério do 0rgão ambiental local,
em função dos seguintes fatores:
I - capacidade de dispersão atmosférica dos poluentes, considerando as
variações climáticas e de relevo locais; ou
II - a intensidade de ocupação industrial e os valores de qualidade de ar da

região.
E os limites de emissão para os parâmetros SOx e NOx deverão ser fixados

pelos Órgãos Ambientais competentes, considerando as peculiaridades regionais.
• Resolução nº. 316, de 29.10.2002
Dispõe sobre procedimentos e critérios para o funcionamento de sistemas de

tratamento térmico de resíduos e incineração de cadáveres e órgãos humanos e
animais, estabelecendo procedimentos operacionais, limites de emissão e critérios
de desempenho, controle, tratamento e disposição final de efluentes.
95
O co-processamento de resíduos em fornos rotativos de produção de

clínquer, continua regido pela Resolução CONAMA nº. 264/99, salvo a disposição
sobre dioxinas e furanos, que deverá obedecer esta Resolução.
Trata do controle do recebimento dos resíduos (devem ser preservadas

amostras representativas pelo prazo de 6 meses), e estabelece a taxa de eficiência
de destruição e remoção (EDR)
Estabelece os limites e parâmetros de monitoramento para a operação do

sistema crematório e as condicionantes para o tratamento térmico de resíduos de
origem urbana que deve ser precedida da implementação de um programa de
segregação de resíduos, em ação integrada com os responsáveis pelo sistema de
coleta e de tratamento térmico, para fins de reciclagem ou reaproveitamento, de
acordo com os planos municipais de gerenciamento de resíduos.
Cuida também do tratamento térmico de agrotóxicos e afins, que deverão

obedecer aos mesmos parâmetros estabelecidos para os resíduos industriais.
E estabelece os limites máximos de emissão de poluentes atmosféricos para

todo e qualquer sistema de tratamento térmico, para as áreas Classe I, II ou III,
definidas na Resolução CONAMA 5/89.
SUBSTÂNCIAS QUE DESTROEM A CAMADA DE OZÔNIO
Decreto n°. 99.280, de 06 de junho de 1990 - Promulga a Convenção de

Viena para a Proteção da Camada de Ozônio e do Protocolo de Montreal sobre
Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio.
Decreto n º 181, de 24 de julho de 1991 - Promulga os Ajustes ao Protocolo

de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, de 1987.
Resolução CONAMA N. 267, DE 14.09.00 - Revogou a Resolução 13, de

13.12.95 e a Resolução 229/97 que disciplinavam a matéria. A nova Resolução
contém a lista dos sistemas, equipamentos, instalações e produtos, nacionais ou
importados, nos quais é proibida a utilização das substâncias controladas
especificadas nos Anexos A e B do Protocolo de Montreal sobre Substâncias que
Destroem a Camada de Ozônio, e que estão relacionadas no Anexo dessa
resolução.
Disciplina também as condições para importação de CFC e os casos em que
é permitida, e estabelece quais os “usos essenciais” em que a aplicação dessas
substâncias é permitida.
E embora o cadastramento no IBAMA já fosse disciplinado pelas normas
anteriores, a nova resolução estabelece que as empresas que produzam, importem,
exportem, comercializem ou utilizem as substâncias de que trata da resolução, ou
produtos que as contenham especialmente no setor de serviços, em quantidade
anual igual ou superior a duzentos quilogramas, deverão estar cadastradas junto ao
IBAMA até doze meses a partir da data de publicação desta Resolução. Ficam
dispensadas desse cadastramento as empresas que operem, no total de suas
unidades, com menos de duzentos quilogramas anuais dessas substâncias, bem
96
como empresas, lojas e supermercados que apenas comercializem os produtos que

as contenham. Esse cadastramento é obrigatório no caso de Halon 1211, Halon
1301 e o dibromotetrafluoretano (halon 2402 para qualquer quantidade importada,
exportada, comercializada ou utilizada.
A Resolução estabelece ainda que as empresas cadastradas devem fornecer

anualmente ao IBAMA, até 30 de abril de cada ano, o inventário com os dados
quantitativos relativos às substâncias controladas comercializadas e/ou utilizadas no
período de 1º de janeiro a 31 de dezembro do exercício imediatamente anterior ao
corrente. E as vendedoras dessas substâncias devem enviar ao IBAMA, no final de
cada semestre, a relação das empresas que as compraram, com os respectivos
códigos de cadastro do IBAMA e quantidades adquiridas. E nessas operações
comerciais, deverão apresentar seu código de cadastro fornecido pelo IBAMA.
A matéria é disciplinada pelo IBAMA, pela INSTRUÇÃO NORMATIVA nº. 37,

de 29 de junho de 2004.
97
Aula 5. Controle da Poluição por Resíduos
eAB - 004
AULA 5 - CONTROLE DA POLUIÇÃO POR RESÍDUOS
Após esta aula, o aluno estará apto a compreender a importância que é dada aos
resíduos sólidos perante as demais formas de poluição.
Serão também apresentadas as responsabilidades e as regulamentações específicas
para o controle da poluição por resíduos.
98
5. CONTROLE DA POLUIÇÃO POR RESÍDUOS
Aspectos Gerais
Responsabilidades
Resíduos Urbanos
Regulamentações Específicas
ASPECTOS GERAIS
A legislação brasileira sobre geração, transporte, tratamento e disposição de

resíduos sólidos, sua reciclagem, utilização como matéria prima e outras
destinações, é ainda bastante incipiente. Apesar da existência de inúmeros projetos
de leis federais dispondo sobre a matéria, e de algumas resoluções do Conselho
Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, contamos de fato com poucas e esparsas
normas legais disciplinando o assunto.
Uma das razões dessa escassez normativa é o fato do controle da poluição

causada por resíduos sólidos ser extremamente complexo e diferente do controle
das demais formas de poluição, como das águas e do ar. Os poluentes das águas
ou do ar, ainda que causem efeitos extremamente deletérios ao meio ambiente e
até mesmo danos à saúde, acabam por se diluir, afastar ou misturar, perdendo sua
identidade.
Já os resíduos sólidos, cuja degradação costuma ser bastante lenta, acabam

por se tornar uma fonte independente de poluição, independente até da fonte que
os gerou, pois podem ser acondicionados, transportados para outro local, dispostos
em áreas distantes do gerador etc., e onde quer que estejam se constituem em uma
fonte viva de poluição, ainda que seu gerador eventualmente já nem mais exista.
Podem ainda ser reciclados, reutilizados, vendidos, utilizados como matéria prima,
incorporados a outros produtos etc. Têm condições, portanto, de diferentes usos e
destinações e de causar risco de poluição ou dano, em várias e diferentes situações
e locais, em maior ou menor grau.
Daí que a gestão dos resíduos sólidos acaba necessitando de regras

próprias, distintas das demais e se constitui em uma das questões mais complexas
e controvertidas atualmente na área do controle da poluição ambiental.
As regras que hoje disciplinam a matéria muitas vezes não se encontram

escritas em norma legal específica, decorrendo da interpretação de todo o sistema
normativo brasileiro e até mesmo da experiência estrangeira. Por outro lado, a
própria responsabilidade pelos danos causados por estes resíduos varia, quando se
trata da responsabilidade administrativa, civil ou penal.
Ao contrário do que ocorreu com a poluição do ar e das águas, não foram

fixados padrões para controle da poluição causada por resíduos sólidos. Assim, é
ela controlada com base nos efeitos indesejáveis que causa ou pode causar sendo,
as poucas normas existentes, dirigidas mais à aprovação ou licenciamento de
projetos de acondicionamento, transporte, tratamento e disposição desses resíduos
e, em alguns poucos casos, à forma como isso deve ser feito. No geral, são
99
utilizadas as normas da ABNT, citadas em várias disposições legais e as resoluções

do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. Alguns Estados têm
estabelecido regras sobre a matéria, mas assim como ocorre na esfera federal,
praticamente não se encontram normas legais dispondo sobre padrões ou formas
obrigatórias de tratamento e destino final. Em geral, o que se encontra mais são
restrições e proibições de formas de destinação ou disposição final.
A norma da ABNT - NBR 10004/2004, que substituiu a NBR 1004/87, trata

dos “resíduos sólidos” e sua definição abrange resíduos sólidos e semi-sólidos, que
resultam de atividades de origem industrial, doméstica, hospitalar, comercial,
agrícola, de serviços e de varrição. Incluem os lodos provenientes de sistemas de
tratamento de água, aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle de
poluição, bem como determinados líquidos cujas particularidades tornem inviável
seu lançamento na rede pública de esgotos ou corpos de água, ou exijam para isso,
soluções técnicas e economicamente inviáveis em face à melhor tecnologia
disponível.
A norma da ABNT classifica os resíduos em:
Classe I = perigosos;
Classe II = não perigosos, subdivididos em:
- Resíduos classe II A – não inertes,
- Resíduos classe II B – inertes.
De acordo com esta norma da ABNT, os resíduos perigosos são aqueles que
apresentam uma ou mais destas características:
• INFLAMABILIDADE
• CORROSIVIDADE
• REATIVIDADE
• TOXICIDADE
• PATOGENICIDADE
Por sua vez os resíduos não inertes são aqueles que, embora não perigosos,
podem causar poluição, pois apresentam propriedades como: biodegradabilidade,
solubilidade em água, combustibilidade etc.
E o resíduos inertes são aqueles que, ao serem submetidos aos testes de

solubilização não têm nenhum de seus constituintes solubilizados. Não se degradam
ou não se decompõem quando dispostos no solo (ou se degradam muito
lentamente).
Na ausência de padrões específicos, é importante recordar as definições de

degradação e poluição feitas pela Lei Federal n º 6.938, de 31/08/81, que dispõe
sobre a Política Nacional do Meio Ambiente:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
100
I - meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e

interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a
vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental: a alteração adversa das

características do meio ambiente;
III - poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de

atividades que direta ou indiretamente:
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões

ambientais estabelecidos.
Portanto, na ausência de normas específicas, sempre que os resíduos sólidos

causarem, efetiva ou potencialmente, um ou mais efeitos dentre aqueles elencados
na legislação acima transcrita estará se configurando infração à legislação ambiental
e, portanto, as atividades a eles relativas ficam sujeitas às exigências a serem feitas
pelos órgãos ambientais competentes.
Dessa forma, diante da carência de normas que tratem, especificamente, dos

resíduos sólidos, devemos recorrer a todo o sistema normativo brasileiro na área
ambiental, para identificar quais as disposições que podem ser aplicadas à matéria.
Primeiramente, conforme já citado acima, qualquer forma de

acondicionamento, armazenamento, tratamento, transporte, disposição, utilização,
etc., dos resíduos sólidos, só pode ser feita se não infringir normas específicas, ou
provocar os efeitos descritos na legislação acima transcrita. Evidentemente, estes
efeitos não podem ser considerados em termos absolutos, pois um aterro sanitário,
por exemplo, mesmo seguindo todas as técnicas adequadas, sempre causará
alguma forma de desconforto, alterando as características do local ou tornando-o
inadequado para determinadas formas de utilização. Porém, tais “desconfortos”
decorrerão de uma atividade necessária, lícita, controlada e licenciada.
Já uma área contaminada, ou um “lixão” inequivocamente se enquadram em

praticamente todos os tipos descritos na lei, ou seja, prejudicam a saúde, a
segurança e o bem-estar da população; criam condições adversas às atividades
sociais e econômicas; afetam desfavoravelmente a biota e as condições estéticas
ou sanitárias do meio ambiente. Também o acondicionamento, armazenamento ou
transporte desses resíduos quando feitos de forma inadequada podem provocar
alguns dos efeitos indesejáveis descritos na Lei 6.938/81.
101
No caso de áreas contaminadas, os órgãos ambientais têm fixado padrões

nacionais, ou utilizado padrões internacionais, para identificar a contaminação das
águas subterrâneas e os parâmetros que devem ser atingidos após sua
recuperação. A Resolução CONAMA 420, de 28.12.09 veio dispor sobre critérios e
valores orientadores de qualidade do solo quanto à presença de substâncias
químicas e estabelecer diretrizes para o gerenciamento ambiental de áreas
contaminadas por essas substâncias em decorrência de atividades antrópicas. Trata
de Área Suspeita de Contaminação – AS. Área Contaminada sob Investigação – AI.
Área Contaminada sob Intervenção - ACI. Área em Processo de Monitoramento
para Reabilitação - AMR.
Essa questão do passivo ambiental vem sendo objeto de muita atenção por
parte dos órgãos ambientais e do Ministério Público, que estão acionando
fortemente os responsáveis para que façam a remediação da área e recuperem as
águas subterrâneas. E o país tem uma quantidade enorme de áreas contaminadas,
até por conta da pouca preocupação que se dedicou ao assunto no passado (e não
apenas no Brasil), fazendo com que as empresas “empurrassem o lixo para baixo
do tapete”, ou seja, simplesmente enterrassem seus resíduos, sem qualquer
preocupação com as consequências e sem que os órgãos ambientais, na época,
fizessem maiores exigências quanto a esse assunto.
Mais recentemente essa questão vem sendo tratada em todos os níveis,

tendo em vista as serissimas consequências ambientais (e inclusive de saúde da
comunidade) provocadas por algumas áreas contaminadas,
Outro aspecto importante diz respeito ao sistema de licenciamento ambiental.

A legislação pertinente exige que os aterros, sejam eles sanitários, industriais ou
outros, sejam previamente licenciados pelo órgão ambiental competente.
A Resolução CONAMA nº. 237, de 19.12.97, que disciplina o licenciamento

ambiental contém, em seu anexo, um elenco das atividades sujeitas ao
licenciamento. Nele constam:
Tratamento e destinação de resíduos industriais (líquidos e sólidos);

Tratamento/disposição de resíduos especiais tais como de
agroquímicos e suas embalagens usadas, e de serviço de saúde, entre outros;
Tratamento e destinação de resíduos sólidos urbanos, inclusive
aqueles provenientes de fossas;
Recuperação de áreas contaminadas ou degradadas.
RESPONSABILIDADES
As características próprias dos resíduos sólidos se refletem na questão da

identificação das diferentes pessoas ou entidades responsáveis por incidentes
poluidores, já que neste caso existe o gerador do resíduo, o transportador, o
operador do aterro, do incinerador ou das usinas de compostagem ou de reciclagem
etc. Existe também o reaproveitamento do resíduo, sua utilização ou incorporação
em outro produto etc. E a responsabilidade de cada um deles vai variar em razão
102
das circunstâncias do caso, do atendimento às normas legais e da existência de

uma manifestação do órgão ambiental autorizando o transporte ou a transferência
do resíduo para um aterro sanitário, incineração ou outra forma de destinação. E vai
variar também em função do tipo de responsabilidade: administrativa, civil ou penal
(ver aula sobre responsabilidades).
Embora objeto de muitas discussões, não está claramente disciplinada a

questão da utilização dos resíduos, ou seja, quando deixam de ser “resíduos” e
passam a se constituir em “sub-produtos” ou “matéria prima” para outros produtos.
Nem se a transferência desses “sub-produtos” depende de manifestação do órgão
ambiental, como fica a responsabilidade do gerador após sua transferência ao novo
produtor etc. Trata-se de matéria que recebe (ou não) tratamento específico em
cada estado, conforme entendimento do órgão ambiental competente. Em alguns
estados existem as “bolsas de resíduos” que colocam em contato tanto os
geradores como os que se interessam por esses “resíduos” ou “sub-produtos”. Tais
bolsas, em geral, não estão ligadas aos órgãos ambientais, mas às federações de
indústrias, sindicatos etc.
A responsabilidade civil é objetiva, ou seja, responsabilidade sem culpa. Um

gerador de resíduos perigosos, que cumpre com todas as normas legais, e é
devidamente autorizado pelo órgão ambiental para destinar esse resíduo a um
aterro sanitário dotado de todas as licenças ambientais, poderá ser chamado a
responder pelos danos que esses resíduos causarem ao meio ambiente, ainda que
esse dno tenha ocorrido por culpa exclusiva do operador do aterro. Nesse caso,
responderá civilmente juntamente com esse operador e poderá ser obrigado a
remover esses resíduos, recuperar o lençol freático contaminado, enfim, tomar todas
as medidas necessárias à remediação da área. E poderá ser chamado
isoladamente ou em conjunto com outras empresas que também destinaram seus
resíduos a esse mesmo local. E isso ocorrerá porque os resíduos causadores do
dano foram gerados por sua empresa e daí existir relação de causa e efeito entre
os resíduos e o dano causado.
Já a responsabilidade penal depende da prova de culpa ou dolo pelo que, no

caso do exemplo, o gerador não deverá responder por eventual crime de poluição,
uma vez que cumpriu com todas as normas legais e portanto não participou, com
culpa ou dolo, daquele evento. Já se tivesse enviado esses resíduos a um aterro
não licenciado ou clandestino, se não tivesse tomado as devidas cautelas etc,
poderia responder por crime ambiental. Quanto à responsabilidade administrativa,
como já comentado, não há uma definição clara sobre seu caráter objetivo ou
subjetivo. Alguns autores consideram-na objetiva, enquanto outros entendem que
não, ou seja, que é subjetiva. E o entendimento sobre esse assunto também muda
de Estado para Estado. Nesse caso, no exemplo dado, em alguns Estados o
gerador será multado, em outros não.
Merece destaque, também, a tendência cada vez maior de responsabilizar o

produtor (ou importador) pelo recebimento e destinação final de seu produto, ou da
embalagem do mesmo, depois de esgotada sua vida útil. Essa é uma tendência
mundial e que vem sendo seguida, embora ainda timidamente no Brasil. É a assim
chamada “responsabilidade pós-consumo”. De modo mais completo, no que
103
respeita ao ciclo de vida do produto e sua embalagem, fala-se muito hoje em

”logística reversa”. Ou seja, o produtor ou distribuidor deve se preocupar com seu
produto, desde sua produção, distribuição, utilização e retorno do mesmo (ou
embalagem) após consumido ou esgotada sua vida útil, e dar a eles uma destinação
adequada, preferencialmente através do reuso, reciclagem etc. Era o que
acontecia, por exemplo, com os vasilhames de cerveja ou refrigerantes que
devolvíamos vazios ao “mercadinho” ou ao “supermercado”, seja para recuperar os
centavos que havíamos deixado de depósito, seja para comprar uma garrafa cheia
sem deixar o depósito. Trata-se de matéria interessante que vale pesquisar e
aprofundar o exame, nos vários sites da internet e que vem sendo objeto de muitas
discussões entre os empresários, Poder Público e entidades ambientalistas.
. Atualmente existem normas legais específicas sobre a devolução de pilhas e

baterias, de pneus, de embalagem de agrotóxicos e de recolhimento de óleo
lubrificante usado ou contaminado, sendo seu produtor, distribuidor ou importador
obrigado a recebê-los e dar a eles destinação adequada. Em alguns Estados ou
Municípios, já existe também legislação sobre embalagem de tinta, lâmpadas
fluorescentes etc, responsabilizando o produtor ou comerciante por seu
recebimento. Ver no final, a relação das normas legais que tratam dessa matéria.
As normas “pós-consumo” já em vigor têm encontrado algumas dificuldades

para sua implementação, destacando-se os produtos contrabandeados (e, portanto,
“sem dono”), a falta de cultura do brasileiro para devolver pilhas, baterias ou
embalagens, a pouca divulgação do assunto etc. A exigência que tem tido os
melhores resultados nessa área é a que trata da devolução das embalagens de
agrotóxicos, dada, principalmente a possibilidade maior de controle de sua
comercialização.
Discute-se ainda a responsabilidade pelo passivo ambiental, assunto que tem

preocupado tanto os geradores dos resíduos como os possíveis adquirentes de
indústrias e de outros empreendimentos que possam tê-los gerado e até mesmo de
glebas de terras destinadas a outras finalidades. Estas questões vêm sendo
discutidas e resolvidas com base no “caso a caso”, na doutrina e na jurisprudência,
na medida em que a legislação pouco tem cuidado da definição dessas
responsabilidades. E realmente torna-se difícil e talvez até perigoso estabelecer esta
definição de forma taxativa em norma legal, pois esta poderá ser utilizada
justamente para transferir a responsabilidade para quem não tem condições de
assumi-la. Exemplificando: se a norma legal disser que a responsabilidade é do
gerador e não do atual proprietário que adquiriu a área já contaminada e muitas
vezes até desconhecendo esse fato, uma grande empresa poderá adquirir o
empreendimento de uma empresa falida e não terá qualquer responsabilidade pela
remediação da área. Se a responsabilidade for atribuída ao atual proprietário, o
gerador poderá vender o empreendimento a uma empresa sem recursos etc.
Daí que a legislação mais recente quando trata da matéria (normas

estaduais), responsabiliza a todos (gerador, seus sucessores, atual proprietário etc)
de maneira indistinta (responsabilidade solidária) e o órgão ambiental e/ou o
Ministério Público atuam em cada caso sobre quem entendem responsável e muitas
104
vezes, sobre o gerador dos resíduos e também sobre o atual proprietário da área ou
do empreendimento.
Lembre-se que no caso de áreas contaminadas, embora a disposição de

resíduos possa ter sido feita há muito tempo, há vários anos atrás, os resíduos ali
existentes continuam se constituindo em fonte viva de poluição, o que tem eliminado
a possibilidade de se falar em prescrição, especialmente na área civil. E essa
poluição acaba caminhando via lençol freático, muitas vezes ultrapassando os
limites da propriedade e atingindo propriedades vizinhas, contaminando poços etc.
Deve ser lembrado também que “passivo ambiental” não é apenas resultante de
resíduos depositados indevidamente no solo. A própria instalação industrial com suas
paredes, telhado e equipamentos contaminados, tanques de matéria prima ou
produtos com vazamentos e infiltração etc. pode constituir um passivo ambiental cuja
destinação, após desativação ou demolição, deve ser objeto de cuidados específicos.
Por tudo o que foi exposto, é que se costuma dizer que a responsabilidade
(principalmente a civil) do gerador por seus resíduos vai “do berço ao túmulo”, já que
responde por eles em todas as fases, desde sua geração até sua disposição final e
mesmo depois desta, pelas consequências de uma disposição inadequada.
Observa-se, também que a definição de responsabilidades feita em contrato

entre o comprador e o vendedor, assim como entre o gerador e o transportador, vale
apenas entre as partes e não vincula o Poder Público. Por exemplo, o gerador não
fica eximido de responsabilidade se fizer constar do contrato que o transportador é o
único responsável a partir de então pelo transporte e destino daqueles resíduos, e
não se interessar em saber se ele está legalmente habilitado para tanto, para onde
irá levar os resíduos, se o local de destinação final está licenciado etc. Se este
transportador depositar esses resíduos em local inadequado, provocando poluição e
danos ambientais, o gerador responderá juntamente com ele já que agiu, no
mínimo, com negligência.
Porém é importante que essa definição contratual seja feita para resguardar o
direito daquele que vier a ser acionado, de cobrar posteriormente do outro, que
assumiu a responsabilidade, as multas e despesas com que foi onerado.
Alguns poucos técnicos na área ambiental admitem que a responsabilidade

definida entre os contratantes influencie a decisão dos órgãos ambientais. No caso
dos transportes, a Resolução CONAMA nº 2, de 22.08.91 que dispõe sobre cargas
deterioradas, contaminadas, fora de especificação ou abandonadas, determina que o
órgão que tenha conhecimento da existência de tais cargas comunique o fato, num
prazo máximo de 24 horas, ao Órgão Estadual de Meio Ambiente que cientificará o
Órgão Federal de Meio Ambiente, que por sua vez acionará a autoridade competente
e o responsável pelas cargas para as providências de sua competência. E estabelece
que respondem solidariamente pela ação de prevenção, controle, tratamento e
disposição final dos resíduos gerados por estas cargas o importador, transportador,
embarcador ou agente que os represente, salvo previsão específica de
responsabilidade, em contrato.
105
RESÍDUOS URBANOS
Outro aspecto que diferencia os resíduos sólidos dos demais poluentes é a

divisão da responsabilidade por sua coleta, transporte e destinação final entre a
municipalidade, no caso dos resíduos urbanos e os geradores, no caso dos demais
resíduos. Em termos gerais, a municipalidade responde, obrigatoriamente, pelos
resíduos domiciliares e por aqueles decorrentes de varrição, capinação, poda de
árvores e outras atividades municipais.Não pode se furtar à execução dessas
atividades e nem pode, o munícipe, se recusar a receb~e-los. Responde ainda pela
coleta de resíduos de atividades comerciais, de serviços e industriais (não
perigosos) até determinado volume, normalmente estabelecido em norma municipal.
Em geral, esse volume varia entre 100 e 200 litros/dia, por gerador.
A municipalidade retira, facultativamente, entulho, resíduos de atividades

comerciais e de serviços acima desse volume e, em alguns casos, resíduos
industriais, mediante o pagamento de uma tarifa ou preço específicos para esse tipo
de prestação de serviços. Ou seja, trata-se de uma prestação de serviços
facultativa e diferente daquela que a prefeitura executa no cumprimento de sua
obrigação de fazer a coleta rotineira dos resíduos urbanos. Importante ressaltar que
o fato da prefeitura coletar e dar destino final a estes resíduos não exime o gerador
de responder por eles, no caso da prefeitura não dar destinação adequada aos
mesmos ou destes virem a causar problemas ambientais. Como não se trata de
“resíduo urbano”, persiste a responsabilidade do gerador e a prefeitura, no caso,
atua praticamente como mero prestador de serviço e não como poder público.
Nas cidades maiores, a atividade de coleta, transporte e disposição final

desses resíduos não incluídos na categoria de “resíduos urbanos”, em geral é
desenvolvida por empresas prestadoras de serviço que se incumbem dessa tarefa,
mediante contrato direto com os geradores. Porém, como dito acima, o fato de ser
contratada uma prestadora de serviços não elimina a responsabilidade civil do
gerador pelos danos que venham a ser causados ao meio ambiente, embora possa
excluí-los das responsabilidades administrativa e penal, se contratada empresa
regularmente licenciada ou credenciada para prestar esses serviços.
No caso dos resíduos urbanos, a municipalidade tem um duplo papel: atua

como poder público, na fiscalização das atividades das empresas prestadoras de
serviço na área de resíduos e até no controle da poluição por ela causada. E ao
mesmo tempo, atua como “fonte poluidora”, passível de fiscalização, quando
executa, direta ou indiretamente, a coleta, transporte e disposição final dos resíduos
urbanos.
Até algum tempo atrás, havia grande dificuldade em punir, ou induzir uma
municipalidade que não dispusesse adequadamente seus resíduos, a adotar as
soluções tecnicamente recomendadas ou mesmo a desativar um lixão ou recuperar
uma área degradada. As penalidades previstas na legislação ambiental, mais
voltadas para o produtor, empreendedor ou responsável por atividade econômica,
pouco se aplicavam quando o infrator era uma prefeitura. A participação do
Ministério Público nesse cenário veio modificá-lo, diante da propositura de Ações
106
Civis Públicas, abertura de inquéritos civis, assinatura de Termos de Ajustamento de

Conduta etc. A própria lei de crimes ambientais (Lei 9.605/98) veio ter um papel
muito importante, ao configurar como crime o exercício de atividade passível de
licenciamento, sem as competentes licenças ou mesmo causar poluição ambiental,
nas formas ali descritas.
o.
A Resolução CONAMA n 404, de 11.11.08. disciplina o Licenciamento Ambiental
de sistemas de disposição final dos resíduos sólidos urbanos gerados em
municípios de pequeno porte e de obras de recuperação de áreas degradadas pela
disposição inadequada de resíduos (lixão).
NORMAS ESPECÍFICAS PARA DIFERENTES TIPOS DE RESÍDUOS
Embora, como dito de início, não existam normas estabelecendo padrões para
resíduos (padrões de qualidade do ambiente, padrões de emissão etc), há normas
dos diferentes níveis disciplinando o acondicionamento, tratamento, transporte e
disposição final de alguns tipos de resíduos.
Essas normas são citadas e comentadas abaixo:

o.
PORTARIA MINTER n 53, DE 1/3/79 – Foi a primeira norma ambiental que
dispôs sobre resíduos. Digo ambiental porque a matéria relativa a “lixo” e outros
resíduos, até então, era tratada nos códigos sanitários federal ou estaduais.
Esta portaria estabelece normas gerais relativas ao tratamento e disposição
final de resíduos sólidos e foi parcialmente revogada pela Resolução CONAMA
n. 6, de 19.9.91 no que se refere aos resíduos gerados nos portos, aeroportos,
terminais ferroviários e rodoviários e estabelecimentos prestadores de serviços
de saúde que, de acordo com suas disposições, deveriam ser obrigatoriamente
incinerados. A Resolução CONAMA nº. 6/91 liberou-os dessa obrigação,
atribuindo aos Estados a aprovação da alternativa adotada para disposição
final desses resíduos. Da Portaria MINTER 53 devem ser destacados: a
proibição do lançamento de resíduos sólidos em cursos de água, lagos e
lagoas, salvo na hipótese de necessidade de aterro de lagoas artificiais e
quando devidamente autorizado; a exigência de que os resíduos sólidos de
natureza tóxica bem como aqueles que contenham substâncias inflamáveis,
corrosivas, explosivas, radioativas e outras consideradas prejudiciais, sofram
tratamento ou acondicionamento adequado, no próprio local de produção e nas
condições estabelecidas pelo órgão estadual de controle da poluição. A
proibição de utilização dos resíduos “in natura” para uso na agricultura ou
alimentação de animais. Esta Portaria, em seu artigo primeiro, obrigava a que
os projetos de tratamento e disposição de resíduos contassem com a
aprovação do órgão ambiental competente. Este artigo veio a ser revogado,
sem qualquer fundamentação. De qualquer forma, é hoje uma norma muito
pouco citada ou invocada no controle da poluição por resíduos.
INVENTÁRIO NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS –
107
o.
• A Resolução CONAMA n 313, DE 29/10/02 Estabeleceu a obrigatoriedade
das indústrias geradoras de resíduos enquadradas nos critérios nela
estabelecidos, apresentarem, ao órgão ambiental competente, informações
sobre a geração, características e destino final de seus resíduos. As
informações previstas nesta Resolução deverão ser prestadas ao órgão
estadual de meio ambiente, e atualizadas a cada vinte e quatro meses, ou em
menor prazo, de acordo com o estabelecido pelo próprio órgão. As indústrias,
a partir de sessenta dias da data de publicação dessa Resolução, passaram
a ser obrigadas a registrar, mensalmente, e manter na unidade industrial, os
dados de geração e destinação dos resíduos gerados para efeito de obtenção
dos dados para o Inventário Nacional dos Resíduos Industriais. A exigência
de apresentação de inventário de estoques se estendeu às concessionárias
de energia elétrica e empresas que possuíssem materiais e/ou equipamentos
contaminados com PCBs ou estoques e/ou equipamentos fora de uso
contendo óleos ascaréis. Revogou a Resolução CONAMA n. 6, de 15/6/88
que tratava da mesma matéria.
RESÍDUOS DA CONSTRUÇÃO CIVIL –
• Resolução CONAMA no. 307, de 05/07/02 - Estabelece diretrizes, critérios e

procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil, disciplinando
as ações necessárias de forma a minimizar os impactos ambientais.
Segundo seu item I, resíduos da construção civil: são os provenientes de
construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, e
os resultantes da preparação e da escavação de terrenos, tais como: tijolos,
blocos cerâmicos, concreto em geral, solos, rochas, metais, resinas, colas,
tintas, madeiras e compensados, forros, argamassa, gesso, telhas, pavimento
asfáltico, vidros, plásticos, tubulações, fiação elétrica etc., comumente
chamados de entulhos de obras, caliça ou metralha;
•
Classifica os resíduos da construção civil, distinguindo:
I - Classe A - são os resíduos reutilizáveis ou recicláveis como agregados.

Estes resíduos deverão ser reutilizados ou reciclados na forma de agregados,
ou encaminhados a áreas de aterro de resíduos da construção civil, sendo
dispostos de modo a permitir a sua utilização ou reciclagem futura;
II - Classe B - são os resíduos recicláveis para outras destinações, tais como:

plásticos, papel/papelão, metais, vidros, madeiras e outros, que deverão ser
reutilizados, reciclados ou encaminhados a áreas de armazenamento
temporário, sendo dispostos de modo a permitir a sua utilização ou
reciclagem futura;
III - Classe C - são os resíduos para os quais não foram desenvolvidas

tecnologias ou aplicações economicamente viáveis que permitam a sua
reciclagem/recuperação, tais como os produtos oriundos do gesso, que
deverão ser armazenados, transportados e destinados em conformidade com
as normas técnicas especificas.
108
IV - Classe D: são resíduos perigosos oriundos do processo de construção,

tais como tintas, solventes, óleos e outros ou aqueles contaminados ou
prejudiciais à saúde oriundos de demolições, reformas e reparos de clínicas
radiológicas, instalações industriais e outros, bem como telhas e demais
objetos e materiais que contenham amianto ou outros produtos nocivos à
saúde. Estes resíduos deverão ser armazenados, transportados, reutilizados
e destinados em conformidade com as normas técnicas especificas. Esta
resolução foi alterada pela Resolução CONAMA 348, de 16.08.04 para incluir
o amianto na classe de resíduos perigosos.
Determina que os resíduos da construção civil não poderão ser dispostos em

aterros de resíduos domiciliares, em áreas de “bota fora”, em encostas,
corpos d’água, lotes vagos e em áreas protegidas por Lei.
CONVENÇÃO SOBRE O CONTROLE DE MOVIMENTOS TRANS- FRONTEIRIÇOS

DE RESÍDUOS PERIGOSOS E SEU DEPOSITO - CONVENÇÃO DA BASILÉIA –
Aprovada pelo Decreto Legislativo n. 34, de 16/6/92, foi promulgada pelo Decreto
n. 875, de 19/7/93. A disciplina da matéria de que trata esta convenção foi feita,
internamente, através de diversas portarias do IBAMA e Resoluções do CONAMA.
Atualmente, ao lado de algumas normas que tratam de temas específicos, está em
vigor a:
• RESOLUÇÃO CONAMA nº 23, DE 12/12/96 - Regulamenta, no território

brasileiro, a aplicação das disposições da Convenção da Basiléia, definindo os
resíduos cuja importação e/ou exportação são permitidas ou proibidas, bem
como as condições para que estas se realizem. Seguindo a referida
Convenção, classifica os resíduos em:
o Resíduos Perigosos - Classe I :

o Resíduos Não Inertes - Classe II;
o Resíduos Inertes - Classe III e
o Outros Resíduos, que são aqueles coletados de residências ou
decorrentes da incineração de resíduos domésticos.
Proíbe a importação dos resíduos perigosos - Classe I, em todo o território

nacional, sob qualquer forma e para qualquer fim. Em situações excepcionais
em que devam ser importados resíduos perigosos, esta medida depende de
prévia manifestação do CONAMA. Proíbe também a importação dos resíduos
definidos como “Outros Resíduos”, sob qualquer forma e para qualquer fim.
Libera de qualquer restrição a importação dos resíduos inertes (classe III),

com exceção dos pneumáticos usados, cuja importação proibiu. A questão
da importação de pneus usados continua sendo objeto de várias discussões e
pressões internacionais. O Regulamento da Lei de Crimes Ambientais,
aprovado pelo decreto nº 6.514, de 22.07.08 prevê que a importação de
pneu usado ou reformado será punida com multa de R$ 400,00 por unidade,
109
incorrendo na mesma pena quem comercializa, transporta, armazena, guarda

ou mantém em depósito pneu usado ou reformado, importado nessas
condições. Isenta do pagamento dessa multa as importações de
pneumáticos reformados classificados nas NCM 4012.1100, 4012.1200,
4012.1300 e 4012.1900, procedentes dos Estados Partes do MERCOSUL, ao
o
amparo do Acordo de Complementação Econômica n 18.
E estabeleceu que a importação de itens da categoria Resíduos Não Inertes

- Classe II só poderá ser realizada para as finalidades de reciclagem ou
reaproveitamento após autorização ambiental do IBAMA, precedida de
anuência e parecer técnico do Órgão Estadual de Meio Ambiente e após o
atendimento de exigências estabelecidas nessa mesma Resolução. Tais
exigências dizem respeito ao cadastramento dos importadores, apresentação
de laudo técnico, autorização do IBAMA etc.
CO-CESSAMENTO E TRATAMENTO TÉRMICO DE RESÍDUOS
• Resolução CONAMA N. 264, DE 26.08.99 trata do licenciamento de fornos

rotativos de produção de clínquer para atividades de co-processamento de
resíduos, excetuando-se os resíduos domiciliares brutos, os de serviços de
saúde, os radioativos, explosivos, organoclorados, agrotóxicos e afins.
Estabelece, dentre outras disposições que a quantidade de resíduo gerado
e/ou estocado, deverá ser suficiente para justificar sua utilização como
substituto parcial de matéria prima e/ou de combustível, no sistema forno de
produção de clínquer, após a realização e aprovação do Teste de Queima. O
co-processamento de resíduos em fornos de produção de clínquer deverá ser
feito de modo a garantir a manutenção da qualidade ambiental, evitar danos
e riscos a saúde e atender aos padrões de emissão fixados nessa Resolução,
assim como o produto final (cimento) não deverá agregar substâncias ou
elementos em quantidades tais que possam afetar a saúde humana e o meio
ambiente. Possibilita que o resíduo seja utilizado como substituto de
combustível, para fins de reaproveitamento de energia, desde que o ganho
de energia seja comprovado. E estabelece as condições para o licenciamento
ambiental desse co-processamento.
Esta norma é bastante detalhada na disciplina da matéria, especialmente no

que se refere à emissão de poluentes atmosféricos, estabelecendo padrões,
testes de queima e outras medidas necessárias à garantir que o meio
ambiente não será afetado por essa atividade.
• Resolução CONAMA nº 316, de 29.10.02 –Disciplina os processos de

tratamento térmico de resíduos e cadáveres, estabelecendo procedimentos
operacionais, limites de emissão e critérios de desempenho, controle,
tratamento e disposição final de efluentes, de modo a minimizar os impactos
ao meio ambiente e à saúde pública, resultantes destas atividades. Cria a
exigência de documentação do recebimento dos resíduos pelo sistema de
tratamento térmico, por meio de registro, do qual conste sua origem,
quantidade e caracterização, consoante disposições específicas dos artigos
110
dessa Resolução. Estabelece ainda o que deve ser registrado, o sistema de

coleta de amostras dos resíduos, e as condições de queima para os
diferentes tipos de resíduos. Trata-se de norma extremamente importante e
bastante detalhada que trata de cada aspecto da matéria e cuja leitura não
pode ser dispensada.
Note-se que não se trata apenas da regulamentação de crematórios mas de
todo e qualquer tratamento térmico de resíduos, para o que são feitas
exigências específicas. Por outro lado, considerando a importância cada vez
maior que vem sendo dada às atividades de reciclagem, esta resolução exige
que:
Art. 24. A implantação do sistema de tratamento térmico de resíduos

de origem urbana deve ser precedida da implementação de um
programa de segregação de resíduos, em ação integrada com os
responsáveis pelo sistema de coleta e de tratamento térmico,
para fins de reciclagem ou reaproveitamento, de acordo com os
planos municipais de gerenciamento de resíduos.
Parágrafo único. A partir da licença de operação do sistema de
tratamento térmico, deverá ser observado o seguinte cronograma
mínimo de metas:
I - no primeiro biênio, deverá ser segregado o percentual
correspondente a seis por cento do resíduo gerado na área de
abrangência do sistema;
II - no segundo biênio, deverá ser segregado o percentual
correspondente a doze por cento do resíduo gerado na área de
III - no terceiro biênio, deverá ser segregado o percentual
correspondente a dezoito por cento do resíduo gerado na área de
IV - no quarto biênio, deverá ser segregado o percentual
correspondente a vinte e quatro por cento do resíduo gerado na área
de abrangência do sistema e
V - a partir do quinto biênio, deverá ser segregado o percentual
correspondente a trinta por cento do resíduo gerado na área de
abrangência do sistema.
SERVIÇOS DE SAÚDE, PORTOS, AEROPORTOS E TERMINAIS FERROVIÁRIOS

E RODOVIÁRIOS,
• Resolução CONAMA no 5 de 05.08.93 - trata do plano de gerenciamento de

resíduos sólidos oriundos de serviços de saúde, portos e aeroportos, e
terminais ferroviários e rodoviários, de seu tratamento e disposição final,
111
priorizando a reciclagem e soluções integradas ou consorciadas. Esta

Resolução, teve revogados todos os dispositivos relativos aos resíduos de
serviços de saúde, permanecendo apenas aqueles pertinentes aos resíduos de
portos, aeroportos e terminais ferroviários e rodoviários. A matéria relativa a
resíduos de serviços de saúde hoje é tratada pela Resolução CONAMA
358, de 29.04.2005, comentada mais adiante.
• Resolução CONAMA n. 358, DE 29/04/05 - Dispõe sobre o tratamento e a

disposição final dos resíduos dos serviços de saúde e dá outras
o
providências. Conforme seu artigo 1 , essa Resolução se aplica a todos os
serviços relacionados com o atendimento à saúde humana ou animal,
inclusive os serviços de assistência domiciliar e de trabalhos de campo;
laboratórios analíticos de produtos para saúde; necrotérios, funerárias e
serviços onde se realizem atividades de embalsamamento; serviços de
medicina legal; drogarias e farmácias inclusive as de manipulação;
estabelecimentos de ensino e pesquisa na área de saúde; centros de controle
de zoonoses; distribuidores de produtos farmacêuticos; importadores,
distribuidores e produtores de materiais e controles para diagnóstico in vitro;
unidades móveis de atendimento à saúde; serviços de acupuntura; serviços
de tatuagem, entre outros similares.
Excetuam-se das disposições dessa resolução, a fontes radioativas seladas,
que devem seguir as determinações da Comissão Nacional de Energia
Nuclear - CNEN, e às indústrias de produtos para a saúde, que devem
observar as condições específicas do seu licenciamento ambiental.
Esta norma manteve e ampliou a disposição da Resolução CONAMA 5/93
que definiu, pela primeira vez de maneira clara, a responsabilidade dos
geradores de tais resíduos, estabelecendo que cabe a eles e ao
responsável legal, o gerenciamento dos resíduos desde a geração até a
disposição final, sem prejuízo de responsabilização solidária de todos
aqueles, pessoas físicas e jurídicas que, direta ou indiretamente, causem
ou possam causar degradação ambiental, em especial os transportadores
e operadores das instalações de tratamento e disposição final, nos termos
da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Ao contrário das resoluções por ela revogadas, a Resolução CONAMA

358/05 já é mais detalhada tecnicamente e especifica algumas formas de
tratamento e de destinação de determinados resíduos. Submete as
operações a eles ligadas ao licenciamento ambiental e disciplina a
apresentação do Plano de Gerenciamento de Resíduos de Saúde, atribuindo
aos órgãos ambientais competentes a fixação de critérios para determinar
quais serviços serão objetos de licenciamento ambiental, do qual deverá
constar o PGRSS. Manteve também, assim como ampliou e detalhou, os
grupos em que se classificam os resíduos de saúde, de acordo com suas
características e periculosidade. Esta classificação é utilizada, também, para
disciplinar as formas de tratamento, transporte e disposição final que podem
ter.
112
Sobre esta matéria há que se conhecer também as normas da ANVISA

que tratam da questão dos resíduos de serviços de saúde, bem como de
portos, aeroportos, estações ferroviárias e rodoviárias.
PÓS CONSUMO:
• AGROTÓXICOS: - LEI 7.802, de 11/7/89 (alterada pela Lei 9.974, de

6.6.2000) e Decreto 4.074, de 04.01.02, (alterado pelos Decretos 5.549, de
22.09.05 e 5.981, de 06.12.06) cuidam da devolução das embalagens vazias
de agrotóxicos aos estabelecimentos comerciais em que foram adquiridos,
dos procedimentos a serem adotados e das obrigações das pessoas
envolvidas. Cuidam também das obrigações das empresas produtoras de
agrotóxicos, seus componentes e afins que são responsáveis pelo
recolhimento, transporte e pela destinação final das embalagens vazias,
devolvidas pelos usuários aos estabelecimentos comerciais ou às unidades
de recebimento, e dos produtos por elas fabricados e comercializados. Antes
de sua devolução, o usuário deverá proceder à tríplice lavagem ou tecnologia
equivalente, quando os agrotóxicos forem miscíveis ou dispersíveis em água.
E atribuiu às empresas produtoras e comercializadoras de agrotóxicos, seus
componentes e afins, a responsabilidade pela destinação das embalagens
vazias dos produtos por elas fabricados e comercializados, após a devolução
pelos usuários. Tais empresas também são responsáveis pela destinação
dos produtos apreendidos pela ação fiscalizatória e dos impróprios para
utilização ou em desuso, sempre com vistas à sua reutilização, reciclagem
ou inutilização. Esta lei estabelece as sanções penais para os infratores,
incluindo os usuários, os prestadores de serviços, os comerciantes, os
produtores, os importadores, e os responsáveis pelo receituário agronômico.
A Resolução CONAMA 334, de 03.04.03 disciplina os procedimentos de
licenciamento ambiental de estabelecimentos destinados ao recebimento de
embalagens vazias de agrotóxicos.
ÓLEO LUBRIFICANTE USADO OU CONTAMINADO - Resolução CONAMA n.

362, DE 23/06/05 - Estabelece novas diretrizes para o recolhimento e
destinação de óleo lubrificante usado ou contaminado. A matéria
anteriormente era tratada pela Resolução CONAMA n º 9, de 31/08/93. Para o
perfeito conhecimento das exigências legais relativas a esse assunto, devem
também ser consultadas as diversas normas da ANP – Agência Nacional de
Petróleo, que disciplinam detalhadamente essa matéria.
A legislação determina que todo óleo lubrificante usado ou contaminado

deverá ser recolhido, coletado e ter destinação final, de modo que não afete
negativamente o meio ambiente e propicie a máxima recuperação dos
constituintes nele contidos. Para tanto, deverá ser destinado à reciclagem por
meio do processo de rerrefino. Além da reciclagem, esta resolução permite o
processamento do óleo lubrificante usado ou contaminado para a fabricação
de produtos a serem consumidos exclusivamente pelos respectivos geradores
industriais, ou, se inviável a reciclagem, devidamente comprovada perante o
113
órgão ambiental, esse óleo poderá ter outra destinação dependendo de

licenciamento ambiental. Aliás, também os processos utilizados para a
reciclagem, dependem do prévio licenciamento ambiental.
Ao definir as responsabilidades, a Resolução determina que o produtor, o

importador e o revendedor de óleo lubrificante acabado, bem como o gerador
de óleo lubrificante usado, são responsáveis pelo recolhimento do óleo
lubrificante usado ou contaminado. Gerador do óleo lubrificante usado ou
contaminado é o seu usuário, ou seja, aquele que o compra novo e utiliza em
máquinas, equipamentos etc, após o que ele se torna contaminado e passa a
ser passível do cumprimento dessas normas.
De acordo com esta Resolução, não se entende a combustão ou incineração

de óleo lubrificante usado ou contaminado como formas de reciclagem ou de
destinação adequada, sendo que os óleos lubrificantes usados ou
contaminados não rerrefináveis, tais como as emulsões oleosas e os óleos
biodegradáveis, devem ser recolhidos e eventualmente coletados, em
separado, segundo sua natureza, sendo vedada a sua mistura com óleos
usados ou contaminados rerrefináveis.
• PILHAS E BATERIAS - Resolução CONAMA n. 401, de 04.11.08.

Determina que as pilhas e baterias que contenham em suas composições
chumbo, cádmio, mercúrio e seus compostos, necessárias ao funcionamento
de quaisquer tipos de aparelhos, veículos ou sistemas, móveis ou fixos, bem
como os produtos eletro-eletrônicos que as contenham integradas em sua
estrutura de forma não substituível, após seu esgotamento energético
deverão ser entregues pelos usuários aos estabelecimentos que as
comercializam ou à rede de assistência técnica autorizada pelas respectivas
indústrias, para repasse aos fabricantes ou importadores, para que estes
adotem, diretamente ou por meio de terceiros, os procedimentos de
reutilização, reciclagem, tratamento ou disposição final ambientalmente
adequada. As pilhas e baterias que atenderem aos limites estabelecidos
nessa norma poderão ser dispostas, juntamente com os resíduos
domiciliares, em aterros sanitários licenciados. De acordo com a Instrução
Normativa Ibama n º 2, de 19.09.99 (alterada pela Instrução Normativa
IBAMA n º 22, de 26.09.02), ficam sujeitos a cadastramento no IBAMA, todos
os fabricantes e importadores de pilhas e baterias, independentemente de
sua composição química ou finalidade.
Não existe penalidade estabelecida para o usuário que deixa de devolver as

pilhas e baterias nos postos de coleta e as descarta no lixo. Nem qualquer
incentivo ao usuário para que as devolva.
• PNEUMÁTICOS - RESOLUÇÃO CONAMA N. 258, DE 26.08.99 (alterada

pela Resolução CONAMA n º 301, de 21.03.03) – Determina que as
empresas fabricantes e as importadoras de pneumáticos ficam obrigadas a
coletar e dar destinação final ambientalmente adequada aos pneus
114
inservíveis existentes no território nacional, na proporção definida nessa

Resolução, relativamente às quantidades fabricadas e/ou importadas.
Estabeleceu os prazos e quantidades para coleta e destinação finais dos
pneumáticos inservíveis. A partir de 02.12.99, ficou proibida a destinação final
inadequada de pneumáticos inservíveis, tais como a disposição em aterros
sanitários, mar, rios, lagos ou riachos, terrenos baldios ou alagadiços, e
queima a céu aberto. A INSTRUÇÃO NORMATIVA IBAMA n º 8, de 15.05.02
(alterada pela Instrução Normativa IBAMA n º 18, de 18.09.02) institui os
procedimentos necessários ao cumprimento da Resolução CONAMA 258/99,
quanto ao cadastramento de fabricantes e importadores de pneumáticos,
bem como dos processadores e destinadores de pneumáticos de veículos
automotores e bicicleta. E a INSTRUÇÃO NORMATIVA IBAMA no. 21, de
25.09.02 estabeleceu os critérios para aplicação das disposições da
Resolução CONAMA 258.
OUTRAS NORMAS SOBRE RESÍDUOS:
• Resolução CONAMA n. 275, de 25.04.01. - Estabelece o código de cores

para os diferentes tipos de resíduos, a ser adotado na identificação de
coletores e transportadores, bem como nas campanhas informativas para a
coleta seletiva.
• Portaria IBAMA n. 45, de 29.06.95 - Constitui a Rede Brasileira de Manejo

Ambiental de Resíduos - REBRAMAR, integrada à Rede Pan Americana de
Manejo Ambiental de Resíduos - REPAMAR, coordenada a nível de América
Latina e Caribe pelo Centro Pan Americano de Engenharia Sanitária e
Ciências Ambientais - CEPIS.
PCB’s – Portaria Interministerial MINTER/MIC/MME n. 19, de 29.01.81 – Proibiu,

a partir da data de sua publicação (2/2/81), em todo o Território Nacional, a
implantação de processos que tivessem como finalidade principal a produção
de bifenil policlorados - PCB's. Foram também proibidos o uso e a
comercialização de bifenil policlorados - PCB's, em todo o estado, puro ou em
mistura, em qualquer concentração ou estado físico, nos casos e prazos ali
estabelecidos. Instrução Normativa SEMA/STC/CRS n. 1, de 10.06.83 -
Disciplinou as condições a serem observadas no manuseio, armazenamento e
transporte de bifenilas policloradas (PCB’s) e/ou resíduos contaminados com
PCB’s. Os PCB’s são conhecidos comercialmente como Askarel, Aroclor,
Clophen, Phenoclor, Kaneclor, Piranol e outros. Para efeito desta IN, os PCB’s
são classificados como substâncias tóxicas.
115
De acordo com a NBR 10004/2004, complete o quadro 5.1, com a relação a

resíduos sólidos.
Quadro 5.1: Resíduos Sólidos.
A expressão “resíduos sólidos” abrange
De acordo com a Resolução CONAMA N º 307/02 complete o quadro 5.2 com

relação à classificação dos resíduos da construção civil.
Quadro 5.2: Classificação dos resíduos da construção civil.
Classifica os resíduos da construção civil, distinguindo:
116
Quadro 5.3: Explique porque o controle dos resíduos sólidos é mais complexo do
que as outras formas de poluição.
Quadro 5.4: O que você entende por “responsabilidade pós-consumo”? Quais são
as dificuldades encontradas para sua implementação?
117
Aula 6. Sistema Nacional de Unidades de Conservação
eAB - 004
PROF ª.YARA MARIA GOMIDE GOUVÊA
AULA 6 - SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Nesta aula, o aluno é convidado ao entendimento do conceito de Unidade de

Conservação e lhe são apresentadas as Unidades de Conservação de Proteção
Integral e as de Uso Sustentável, além de algumas exigências do Sistema Nacional
de Unidades de Conservação da Natureza.
118
6. SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Aspectos Gerais
Categorias De Unidades De Conservação
Outras Exigências do SNUC
ASPECTOS GERAIS
A Constituição Federal, ao tratar do Meio Ambiente, no parágrafo primeiro do

seu artigo 225 atribuiu ao Poder Público:
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e

seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
A Constituição Federal referiu-se a "espaços territoriais", expressão

posteriormente adotada pela Lei 7.804, de 18.07.89 que alterou a Lei 6.938, de
31.8.81 incluindo, dentre os Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente,
em seu art..9º:
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo

Poder Público Federal, Estadual e Municipal, tais como áreas de proteção
ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas.
Interessante notar que a lei, tanto em sua redação original como naquela
alterada, mencionou apenas algumas categorias de unidades de conservação
omitindo todas as demais, já previstas por legislação específica e largamente
utilizadas no Brasil, como é o caso por exemplo, dos Parques e Reservas
Biológicas.
A terminologia inicialmente utilizada pela Constituição Federal é bastante

genérica, referindo-se, aparentemente, a quaisquer espaços protegidos, como
seriam a APP (área de preservação permanente), a Reserva Legal, as áreas de
proteção de mananciais etc. Contudo considerando-se as limitações inseridas no
dispositivo constitucional com relação a qualquer alteração em tais espaços, fica
difícil aplicá-las a outros que não as Unidades de Conservação, definidas e
fisicamente delimitadas. A Lei 6.938/81 também havia se referido a espaços
territoriais especialmente protegidos, mas as normas do Conselho Nacional do Meio
Ambiente continuaram se referindo a "Unidades de Conservação".
Essa também a denominação que receberam na Lei 9.985, de 18 de julho de

2000 que regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal,
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC e
estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de
conservação.
119
O artigo 7º do Decreto 99.274, de 10.5.90 (que regulamentou a Lei 9.638/81)

atribuiu ao Conselho Nacional do Meio Ambiente o estabelecimento de normas
gerais relativas às Unidades de Conservação e às atividades que podem ser
desenvolvidas em suas áreas circundantes. E efetivamente o CONAMA vem
estabelecendo normas e critérios para as unidades de conservação, sem prejuízo
da eventual expedição de leis ou decretos disciplinando a matéria. Há que se
verificar, agora, quais as normas estabelecidas por decreto ou por resolução do
CONAMA que se mantém em vigor, à vista das disposições da Lei 9.985, de
18/7/00.
Deve ser ressaltado que a Lei 9.985/00 não é auto-aplicável em sua

totalidade, pelo que vários dispositivos dependem de regulamentação. O Decreto n.
4.340, de 22 de Agosto de 2002 regulamentou apenas uns poucos dispositivos da
lei e deixou de fazê-lo com relação a vários outros, que também dependem dessa
regulamentação. Em conseqüência, continuam sendo aplicados decretos e também
resoluções do CONAMA que disciplinam algumas unidades de conservação ou que
estabelecem algumas normas gerais para determinadas atividades nessas áreas.
De acordo com o disposto no art. 2º da Lei 9.985/00, entende-se por Unidade

de Conservação:
O espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas

jurisdicionais com características naturais relevantes, legalmente instituídos
pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob
regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas
de proteção.
Em função da avaliação das características de um determinado ecossistema,

de sua vocação e da destinação que efetivamente se pretenda dar a ele, as
unidades de conservação conterão diferentes graus de restrição ao uso do solo e
dos recursos naturais ali existentes, percorrendo toda uma gama de limitações, que
vão desde a proibição total de sua utilização ou descaracterização, até o
estabelecimento de apenas algumas restrições administrativas ao direito de
propriedade, necessárias à proteção dos recursos naturais os quais visamos
proteger.
Merecem comentários algumas questões que têm sido levantadas com

relação à interpretação do dispositivo constitucional de início citado, que trata dos
espaços territoriais especialmente protegidos, quando diz que sua alteração e
supressão são permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
Há entendimentos radicais no sentido de que qualquer alteração em uma

unidade de conservação, ainda que mínima, até em seu benefício, somente pode
ser feita por lei. Há também entendimentos, poucos, é verdade, de que até mesmo a
supressão de uma árvore nessas áreas, deveria ser autorizada por lei. Este
entendimento chegou a ser esposado pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal,
mas felizmente não prosperou.
120
O entendimento que prevalece é o de que o constituinte não teria cogitado,

com esse dispositivo, de condicionar qualquer obra ou atividade que modifique ou
suprima um bem existente nesses espaços protegidos, a prévia aprovação
legislativa, a menos que o descaracterizasse como tal. Nem que esses espaços
passassem a ser insusceptíveis de qualquer modificação ou utilização, até porque a
legislação que disciplina as unidades de conservação já contém as normas e
condições para o seu manejo e portanto, alterações naquele ambiente protegido. É
de se lembrar que as áreas protegidas, ou parte delas, são suscetíveis de algum
tipo de uso.
Uma interpretação literal desse dispositivo constitucional levou ao

entendimento de que, mesmo que para ampliar ou beneficiar uma unidade de
conservação, haveria necessidade de uma lei, não bastando um decreto. Visando
esclarecer esta questão, a Lei 9.985/2000 estabelece em seu artigo 22:
§ 6º A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem

modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode
ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico ao que criou a
unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos
no § 2º deste artigo.
§ 7º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de

conservação só pode ser feita mediante Lei específica.
Outro aspecto que merece destaque é a grande importância dada à

participação da comunidade no SNUC. O art. 22 da Lei 9.985/00 estabelece que
§ 2º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de

estudos técnicos e de consulta pública que permita identificar a localização, a
dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser
em regulamento. (grifamos)
Além dessa participação, a comunidade também deverá fazer parte de

colegiados consultivos ou deliberativos, gestores das unidades de conservação.
Quanto aos estudos técnicos, além de obviamente necessários, foram

tornados obrigatórios por lei até para evitar que políticos ou parlamentares, para
marcar sua atuação como ambientalistas, continuassem propondo a criação de
unidades de conservação que muitas vezes se mostram desnecessárias e
inadequadas.
Objetivando desestimular ações criminosas que visam, muitas vezes, com a

queima da vegetação em unidades de conservação existentes ou projetadas,
impedir ou restringir sua implantação ou manutenção e objetivando ainda coibir ou
controlar ações que possam levar à destruição de tais unidades pelo fogo, o
Conselho Nacional do Meio Ambiente, pela Resolução 11, de 14.12.88 estabeleceu
as condições para a utilização do fogo como elemento de manejo ecológico de
campos, cerrados e outros tipos de savana, estabelecendo ainda que as unidades
121
de conservação, mesmo se atingidas pelo fogo, devem continuar a ser mantidas

com vistas à sua recuperação. E veda a comercialização da madeira queimada.
Com o mesmo objetivo, a Lei 11.132, de 04.07.05 acrescentou à Lei 9.985/00

o artigo 22-A, prevendo que o Poder Público poderá decretar limitações
administrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou
potencialmente causadores de degradação ambiental, para a realização de estudos
com vistas à criação de Unidade de Conservação, quando, a critério do órgão
ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali
existentes.
A nova lei estabelece, também, que as unidades de conservação podem ser

geridas por organizações da sociedade civil de interesse público (ver Lei nº. 9.790,
de 23 de março de 1999) com objetivos afins aos da unidade, mediante instrumento
a ser firmado com o órgão responsável por sua gestão.
O Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002 (que regulamentou, em parte, a

Lei 9.605/00) estabelece que para gerir uma unidade de conservação, uma OCIP
deverá preencher os seguintes requisitos:
I - tenha dentre seus objetivos institucionais a proteção do meio

ambiente ou a promoção do desenvolvimento sustentável; e
II - comprove a realização de atividades de proteção do meio ambiente

ou desenvolvimento sustentável, preferencialmente na unidade de
conservação ou no mesmo bioma.
ZONA DE AMORTECIMENTO
A zona de amortecimento é uma área ao redor da unidade de conservação,

com limitações específicas, destinadas a proteger a própria UC. Ou seja, as
limitações e restrições a serem feitas nessa área visam impedir que atividades ali
desenvolvidas prejudiquem, de alguma forma, a proteção desejada para a UC, seja
pela alteração do ecossistema, seja até pela indução de uma ocupação
incompatível com a vizinhança de determinadas categorias de unidades de
conservação. E é por essa razão que, como se verá abaixo, o licenciamento de
atividades nesse entorno depende de manifestação do órgão gestor da unidade.
Ao tratar do entorno das referidas unidades, o Decreto 99.274/90, que

regulamentou a Lei 6.938/81, estabeleceu, em seu artigo 27, que nas áreas
circundantes das Unidades de Conservação, num raio de 10 quilômetros, qualquer
atividade que possa afetar a biota ficaria subordinada às normas editadas pelo
CONAMA.
E o CONAMA, pela Resolução 13, de 6.12.90, determinou que:
122
Art. 1º - O Órgão responsável por cada Unidade de Conservação,

juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá as
atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação.
Art. 2º Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num

raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá
ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente.
A nova lei trata da matéria de forma mais cuidadosa, ao prever que as

unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular
do Patrimônio Natural (por motivos óbvios), devem possuir uma zona de
amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos, cabendo ao órgão
responsável pela administração da unidade estabelecer normas específicas
regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos
corredores ecológicos de uma unidade de conservação.
Segundo a Lei 9.985/00, Corredores Ecológicos são porções de

ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que
possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a
dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a
manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência áreas com
extensão maior do que aquela das unidades individuais. (art. 2º., XIX)
Trata-se de uma faixa de vegetação que liga grandes fragmentos florestais

ou unidades de conservação que se encontram separados pela atividade humana,
como estradas, atividades agricolas, áreas desmatadas, etc. Tais corredores devem
proporcionar à fauna o livre trânsito entre as áreas protegidas e, conseqüentemente,
a troca genética entre as espécies.
Por sua vez, os limites da zona de amortecimento, dos corredores ecológicos

e as normas que regulamentam a ocupação e o uso dos recursos existentes nessas
áreas poderão ser definidos no ato de criação da unidade ou posteriormente.
Ocorre que a legislação não estabeleceu qualquer critério ou limite para essa ação.
Dessa forma, quando a zona de amortecimento é criada posteriormente, o órgão
administrador da Unidade deve estabelecer os limites dessa zona e as restrições ao
desenvolvimento de atividades nessa área, limites e restrições esses que podem ser
bastante grandes. A título de exemplo, pode ser citado o caso da zona de
amortecimento do Parque Nacional de Abrolhos, criada pelo IBAMA, numa extensão
de 200 km.
Embora se possa entender que a lei acabou revogando a Resolução

CONAMA 13/90, por tratar da mesma matéria de forma diferente, o IBAMA entende
que ambas se encontram em vigor e assim vem exigindo o cumprimento também do
disposto na Resolução do CONAMA quando se trata do entorno de unidades de
conservação.
A Instrução Normativa no,. 1, de 02.01.09, do Instituto Chico Mendes estabelece

no âmbito daquela Autarquia, os procedimentos para a concessão de autorização para
atividades ou empreendimentos com potencial impacto para unidades de conservação
123
instituídas pela União, suas zonas de amortecimento ou áreas circundantes, sujeitos a

licenciamento ambiental.
PLANO DE MANEJO
Outro aspecto importante quando se trata das Unidades de Conservação é

seu Plano de Manejo. Examinando as diversas categorias de UC verifica-se que
devem dispor desse Plano que orientará as atividades que podem ser ali
desenvolvidas. E a legislação que disciplina cada categoria de UC trata das
condições de estabelecimento do zoneamento e do Plano de Manejo, como se verá
mais adiante.
A Lei 9.985/2000 cuida da matéria de forma global, estabelecendo que as

unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo que abranja a área
da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores
ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida
econômica e social das comunidades vizinhas.
E o parágrafo único de seu art. 28 estabelece que:
Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras

desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se
limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a
unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais
porventura residentes na área, as condições e os meios necessários para a
satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais.
Este assunto foi objeto do regulamento da lei (Decreto n º 4.340, de 22 de

agosto de 2002) que determinou, em seu art. 14, que os órgãos executores do
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, em suas
respectivas esferas de atuação, deveriam estabelecer, no prazo de cento e oitenta
dias a partir da publicação desse Decreto, o roteiro metodológico básico para a
elaboração dos Planos de Manejo das diferentes categorias de unidades de
conservação, uniformizando conceitos e metodologias, fixando diretrizes para o
diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliação e
de revisão e fases de implementação.
CATEGORIAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Até recentemente, embora esta conceituação não constasse expressamente

de texto legal, as unidades de conservação vinham sendo divididas em:
• Unidades de Conservação de Uso Indireto ou Unidades de Preservação

• Unidades de Conservação de Uso Direto ou Unidades de Conservação.
A lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da

Natureza – SNUC divide tais unidades em
• Unidades de Proteção Integral, e
124
• Unidades de Uso Sustentável.
As Unidades de Proteção Integral têm como objetivo preservar a natureza,

sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos. São, em sua grande
maioria, unidades de “preservação”, onde o uso dos recursos naturais é quase que
totalmente vedado, somente sendo permitido, em algumas categorias, o uso
científico ou educativo.
Já as Unidades de Uso Sustentável têm por objetivo compatibilizar a

conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos
naturais. Possibilitam o uso de alguns recursos naturais e, no caso da Área de
Proteção Ambiental, por exemplo, até as atividades normais da comunidade:
habitação, comércio, indústria, mineração, agricultura etc.
Pertencem ao grupo das Unidades de Proteção Integral:
• Estação Ecológica;
• Reserva Biológica
• Parque Nacional;
• Monumento Natural;
• Refúgio de Vida Silvestre.
E pertencem ao grupo de Unidades de Uso Sustentável:
• Área de Proteção Ambiental;

• Área de Relevante Interesse Ecológico;
• Floresta Nacional;
• Reserva Extrativista;
• Reserva de Fauna;
• Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
• Reserva Particular do Patrimônio Natural.
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL
Examinamos, a seguir, as diferentes categorias de Unidades de Conservação

contempladas pela Lei 9.985/00.
ESTAÇÕES ECOLÓGICAS
Sua base legal foi dada, inicialmente, pela Lei 6.902, de 27.4.81 e podem ser
criadas pela União, pelos Estados e pelos Municípios, em terras de seu domínio.
Constituem-se em áreas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas à
realização de pesquisas básicas aplicadas à Ecologia, à preservação do ambiente
natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista.
Nelas é vedada a visitação pública, exceto com objetivo educacional e a

pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão responsável por sua
administração. A alteração dos ecossistemas somente poderá ser permitida nos
casos de:
125
• medidas que visem à restauração de ecossistemas modificados;
• manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica;
• coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas;
• pesquisas científicas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que

aquele causado pela simples observação ou pela coleta controlada de
componentes dos ecossistemas, em uma área correspondente a no máximo
três por cento da extensão total da unidade e até o limite de um mil e
quinhentos hectares.
A execução de obras de engenharia que possam afetar as Estações

Ecológicas deverá ter prévia audiência do CONAMA (cf. § 2º do art. 26 do Decreto
99.274, de 6.6.90).
RESERVAS BIOLÓGICAS (NACIONAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS)
Prevista no Código Florestal (art. 5º, revogado pela Lei 9.985/2000) a

Reserva Biológica é assim definida pela nova lei:
Art. 10. A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral

da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem
interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as
medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de
manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a
diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
São de posse e domínio público e nelas é proibida a visitação pública, exceto

aquela com objetivo educacional. A pesquisa científica depende de autorização
prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às
condições e restrições por este estabelecidas.
Diferentemente dos Parques, as Reservas Biológicas não se destinam a uso

recreativo não sendo permitido o acesso ao público e devendo ser evitada, ao
máximo, a interferência do homem, garantindo com isso, o desenvolvimento do
processo natural. As Reservas oferecem do ponto de vista educacional, uma
possibilidade de conhecimento científico.
A Reserva Biológica guarda muita semelhança com as Estações Ecológicas

porém é muito mais antiga do que ela, como categoria de unidade de conservação,
pois já era prevista no Código Florestal, de 1965.
PARQUES: FEDERAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS
Também foram previstos no Código Florestal (art. 5o.) e tiveram seu

regulamento aprovado pelo Decreto Federal 84.017, de 21.9.79 que os conceituou
126
como áreas geográficas extensas e delimitadas, dotadas de atributos excepcionais,

objeto de preservação permanente, submetidas à condição de inalienabilidade e
indisponibilidade em seu todo. (art. 1º, § 1º). Este artigo do Código Florestal foi
revogado pela Lei 9.985/2000, que classifica os parques dentre as Unidades de
Proteção Integral e não trouxe grandes alterações para esta categoria de manejo.
De acordo com o art. 11 da Lei 9.985/00:
O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de

ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica,
possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de
atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato
com a natureza e de turismo ecológico.
Para cada Parque Nacional este decreto prevê que deverá ser elaborado um
Plano de Manejo que, utilizando técnicas de planejamento ecológico, estabeleça seu
zoneamento e para cada uma das suas zonas proponha o seu desenvolvimento
físico de acordo com suas finalidades. O Decreto nº. 84.017/79 previu a criação das
seguintes zonas:
I - Zona Intangível – onde a natureza não sofreu alterações antrópicas e que

deve ser mantida integralmente preservada, garantindo a evolução natural. Nela não
se admite qualquer alteração humana.
II - Zona Primitiva - onde já tenha ocorrido alguma alteração antrópica e que

contenha espécies da flora e da fauna ou fenômenos naturais de grande valor
científico. Embora também deva ser mantida preservada, devem ali ser permitidas
atividades de pesquisa científica e educação ambiental, bem como proporcionar
formas primitivas de recreação;
III - Zona de Uso Extensivo - constituídas em sua maior parte por áreas
naturais e já apresentando alterações antrópicas. Deve ali ser mantido um ambiente
natural com mínimo impacto humano, porém deve oferecer acesso e facilidade
públicos para fins educativos e recreativos;
IV - Zona de Uso Intensivo - constituídas por áreas naturais ou alteradas pelo

homem. O ambiente deve ser mantido o mais próximo possível do natural, podendo
ali ser instalados: centro de visitantes, museus, outras facilidades e serviços. O
objetivo desta zona é o de facilitar a recreação intensiva e educação ambiental em
harmonia com o meio;
V - Zona Histórico-Cultural - onde são encontradas manifestações históricas e

culturais ou arqueológicas, que devem ser preservadas, estudadas, restauradas e
interpretadas para o público. Destinam-se à pesquisa, educação e uso científico,
tendo por objetivo proteger sítios históricos ou arqueológicos, em harmonia com o
meio ambiente;
VI - Zona de Recuperação - contém áreas já sensivelmente alteradas pelo

homem. Trata-se de uma zona provisória, pois depois de restaurada deverá ser
127
incorporada novamente a uma das zonas acima descritas. O objetivo geral de

manejo é deter a degradação dos recursos ou restaurar a área;
VII - Zona de Uso Especial – Nesta zona se encontram as áreas necessárias

à administração, manutenção e serviços do Parque, podendo conter habitações,
oficinas e outros. Sempre que possível, devem localizar-se na periferia do Parque
Nacional. O objetivo geral de manejo é minimizar o impacto da implantação das
estruturas ou os efeitos das obras no ambiente natural ou cultural do Parque.
Este decreto, embora regulamentando, ainda, o art. 5º do Código Florestal,

não entra em conflito com as novas disposições legais, pelo que nos parece que
continua em vigor.
Os Parques são de posse e domínio públicos e podem ser também criados

pelos Estados ou pelos Municípios.
MONUMENTOS NATURAIS
De acordo com a Lei 9985/2000:
Art. 12. O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar

sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.
§ 1º O Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares,

desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a
utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2º Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as

atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às
condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade
para a coexistência do Monumento Natural com o uso da propriedade, a área
deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a Lei.
§ 3º A visitação pública está sujeita às condições e restrições

estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo
órgão responsável por sua administração e àquelas previstas em
regulamento.
O Monumento Natural se constitui, em geral, em sítio de especial valor ou

beleza, como uma cachoeira, uma formação rochosa escultural, etc. Como apenas
esses bens específicos devem ser preservados, podem conviver com o exercício do
direito de propriedade, já que não impedem o aproveitamento das outras áreas onde
eles se encontram, bastando as limitações relativas a seu entorno, de modo a
protegê-los, destacar sua beleza, acesso etc.
REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE
Foram disciplinados pela Lei 9.985/00 como:

128
Art. 13. O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo proteger

ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou
reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente
ou migratória.
§ 1º O Refúgio de Vida Silvestre pode ser constituído por áreas

particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade
com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
Podem se constituir em Refúgio da Vida Silvestre, por exemplo, uma área

alagada que sirva de pouso de aves de arribação, uma praia onde ocorre desova de
tartarugas, um tipo de mata onde ocorre a reprodução de algumas espécies
importantes da flora local etc. Normalmente não impede o uso da propriedade por
seu proprietário, pelo que, não seria passível de desapropriação ou indenização. No
entanto, se as restrições atingirem o conteúdo econômico do exercício desse direito
de propriedade, acabará gerando o direito à indenização.
É permitida a visitação pública, sujeita às normas e restrições estabelecidas

no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável
por sua administração, e a pesquisa científica depende de autorização prévia do
órgão responsável pela administração da unidade.
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE USO SUSTENTÁVEL:
ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
Assim como as Estações Ecológicas, as Áreas de Proteção Ambiental -

APA's tiveram sua base legal estabelecida pela Lei 6.902/ 81, cujo art. 8º assim
dispôs:
O Poder Executivo, quando houver relevante interesse público, poderá

declarar determinadas áreas do Território Nacional como de interesse para a
proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações urbanas
e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais.
Trata-se de categoria de unidade de conservação que pode ser implantada

tanto em terras de domínio privado como de domínio público, eis que convive
normalmente com o exercício do direito de propriedade prevendo, apenas, o
estabelecimento de algumas restrições.
A redação constante da Lei 9.985/00 deverá solucionar alguns dos problemas

hoje existentes com a criação e implantação de APA’s, na medida em que não limita
as proibições ou restrições que podem ser feitas nessas áreas, como o fez a Lei
6.902/81. De acordo com esta lei:
129
Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa,

com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos,
estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o
bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a
diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
§ 1o. ............................................................................................
§ 2º Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas

normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada
em uma Área de Proteção Ambiental.
As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas

áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade,
enquanto nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as
condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e
restrições legais. Estranho falar em “visitação pública” em UC onde quase todas as
atividades normais da comunidade são permitidas.
A Resolução CONAMA 10, de 14.12.88 (publicada em 11.8.89) veio dispor

sobre o zoneamento econômico-ecológico das APA's e sobre a delimitação de
zonas de vida silvestre, além de prever o estabelecimento de condições para o
exercício de determinadas atividades nessas unidades de conservação. Dentre tais
atividades, podem ser destacados os projetos de urbanização, atividades agrícolas
ou pecuárias, terraplenagem, mineração, dragagem e escavação e outras.
Seu art. 2º prevê que APA's deverão ter sempre um zoneamento ecológico-
econômico, que estabelecerá normas de uso, de acordo com as condições locais
bióticas, geológicas, urbanísticas, agropastoris, extrativistas, culturais dentre outras.
Ou seja, observadas algumas restrições relativas a alterações significativas do
ambiente e aquelas decorrentes do zoneamento, todos os tipos de atividades
podem ser desenvolvidas em APA, não havendo, a priori, nenhuma atividade
proibida nessas áreas.
Por sua vez, o Art. 4º da Resolução CONAMA 10/88 contém uma

determinação que não consta de nenhum outro diploma legal, nem da Lei no.
6.902/81, assim como também não foi incluída na Lei 9985/2000, qual seja:
Art. 4º - Todas as APA's deverão ter zona de vida silvestre nas quais
será proibido ou regulado o uso dos sistemas naturais.
Interessante observar que, mesmo antes dessa disposição, todas as APAs

criadas no país continham “zonas de vida silvestre”, embora a lei jamais tenha se
referido a elas.
Nos termos da mesma Resolução CONAMA, as zonas de vida silvestre foram

divididas em duas categorias:
130
1) Zonas de preservação de vida silvestre, onde são proibidas as

atividades que importem na alteração antrópica da biota; e
2) Zonas de Conservação da Vida Silvestre onde poderá ser admitido

um uso moderado e auto-sustentado da biota, regulado de modo a assegurar
a manutenção dos ecossistemas naturais.
Em função do grau de restrições feitas nas zonas de vida silvestre, muitas

vezes com proibição total de qualquer atividade que provoque alterações
ambientais, pode ser limitado de tal forma o exercício de direito de propriedade que
gere, para seu titular, o direito à indenização.
As zonas de preservação da vida silvestre, nos termos da Resolução em tela

já estão pré-definidas quando se constituem nas Reservas Ecológicas ou algumas
outras áreas já sujeitas a proteção legal equivalente. Lembre-se que a Lei 9.985/00
não contempla as Reservas Ecológicas que seriam as Áreas de Preservação
Permanente do Código Florestal elevadas a categoria de unidade de conservação.
Vice comentário mais adiante sobre essa matéria.
ÁREAS DE RELEVANTE INTERESSE ECOLÓGICO
As Áreas de Relevante Interesse Ecológico foram inicialmente apenas

mencionadas no parágrafo único do art. 18 da Lei 6.938/81 sem qualquer
conceituação ou definição. Com efeito, diz o parágrafo único do citado dispositivo:
Parágrafo único - As pessoas físicas ou jurídicas que, de qualquer

modo, degradarem reservas ou estações ecológicas, bem como outras áreas
declaradas como de relevante interesse ecológico, estão sujeitas às
penalidades previstas no artigo 14 desta Lei.
Posteriormente, e já como unidades de conservação, foram Incluídas dentre

os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, pela Lei 7.804, de 18.07.89
que alterou a Lei 6.938, de 31.8.81.
O Decreto nº. 89.336, de 31.1.84 que dispõe também sobre as Reservas

Ecológicas, disciplinou as Áreas de Relevante Interesse Ecológico - ARIE'S,
conceituando-as como aquelas que possuam características naturais extraordinárias
ou abriguem exemplares raros da biota regional, exigindo cuidados especiais por
parte do Poder Público. São preferencialmente declaradas quando tiverem extensão
inferior a 5.000 ha. e houver ali pequena ou nenhuma ocupação humana. Se
estiverem localizadas em perímetro de Área de Proteção Ambiental, integrarão a
Zona de Vida Silvestre, destinada à melhor salvaguarda da biota nativa.
A Lei 9.985/00 assim as disciplina:
Art. 16. A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral

de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com
131
características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da

biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de
importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de
modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza.
§ 1o A Área de Relevante Interesse Ecológico é constituída por terras

públicas e/ou privadas.
§ 2o Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas

normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada
em uma Área de Relevante Interesse Ecológico.
FLORESTAS NACIONAIS, ESTADUAIS E MUNICIPAIS
Assim como os Parques e Reservas Biológicas, as Florestas Nacionais -

FLONAS foram previstas no art. 5.º do Código Florestal, cuja alínea “b” preceitua
que podem ser criadas com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive
reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir aquele fim. Este
dispositivo foi revogado pela Lei 9.985/2000 que assim define:
Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de

espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso
múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com
ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
Seu regulamento, aprovado pelo Decreto n º 1.298, de 27.10.94 estabelece

que:
Art. 1º - As Florestas Nacionais - FLONAS são áreas de domínio

público, providas de cobertura vegetal nativa ou plantada, estabelecidas com
os seguintes objetivos:
I - promover o manejo dos recursos naturais, com ênfase na produção

de madeira e outros produtos vegetais;
II - garantir a proteção dos recursos hídricos, das belezas cênicas, e

dos sítios históricos e arqueológicos;
III - fomentar o desenvolvimento da pesquisa científica básica e

aplicada, da educação ambiental e das atividades de recreação, lazer e
turismo.
132
Nessas florestas é admitida a permanência de populações tradicionais que a

habitavam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em
regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
Permitem a visitação pública, de acordo com as normas de manejo e a

pesquisa é permitida e incentivada, dependendo de prévia autorização do órgão
responsável por sua administração.
São de posse e domínio públicos, porém foram incluídas no grupo das

Unidades de Uso Sustentável já que permitem exploração econômica dos recursos
naturais existentes, e podem também ser criadas pelos Estados ou Municípios
sendo então denominadas, respectivamente, Floresta Estadual e Floresta Municipal
A Lei nº. 11.284, de 02.03.06, que dispõe sobre a Gestão de Florestas

Públicas para Produção Sustentável estabelece, em seu art. 4o, que tal gestão
compreende:
I - a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos

do art. 17 da Lei nº. 9.985, de 18 de julho de 2000, e sua gestão direta;
II - a destinação de florestas públicas às comunidades locais, nos

termos do art. 6º desta Lei;
III - a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as

unidades de manejo das áreas protegidas referidas no inciso I do caput deste
artigo.
E o art. 6º da mesma lei determina que antes da realização das concessões

florestais, deverão ser identificadas as florestas públicas ocupadas ou utilizadas por
comunidades locais, para destinação a:
I - criação de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento

sustentável, observados os requisitos previstos da Lei n. 9.985, de 18 de julho
de 2000;
II - concessão de uso, por meio de projetos de assentamento florestal,

de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares, nos
termos do art. 189 da Constituição Federal e das diretrizes do Programa
Nacional de Reforma Agrária;
III - outras formas previstas em lei.
Ao tratar das Florestas Nacionais, estaduais e Municipais, a nova lei

estabelece, em seu art. 48, que as concessões dessas florestas devem observar o
disposto na Lei 9.985/00 e no plano de manejo da unidade de conservação.
RESERVAS EXTRATIVISTAS
133
Previstas na Lei 7.804/89, que alterou a Lei 6.938/81, as reservas extrativistas

foram disciplinadas pelo Decreto 98.897 de 30.1.90 que assim as definiu em seu
art.1º
As reservas extrativistas são espaços territoriais pertencentes à União,

destinados à exploração auto-sustentável e conservação dos recursos
naturais renováveis, por população extrativista.
De acordo com a Lei 9.985/2000:
Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações

extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e,
complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais
de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e
a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos
naturais da unidade.
§ 1º A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido

às populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta
Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas particulares
incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a Lei.
Embora normalmente se pense em Reservas Extrativistas na Amazônia

(lembrando Chico Mendes), ou seja, para exploração das seringueiras ou
subprodutos de outras espécies vegetais, já foram criadas, também, muitas
Reservas Extrativistas em outras áreas, inclusive em área marítima, destinadas à
conservação, cultivo e coleta da fauna aquática.
De acordo com o disposto nos parágrafo 3º e 4º desse artigo, a pesquisa

científica é permitida e incentivada, sujeita à prévia autorização do órgão
responsável por sua administração e a visitação pública é permitida, se compatível
com os interesses locais e o Plano de Manejo da área.
As atividades minerárias e a caça amadora ou profissional são

expressamente vedadas nas reservas extrativistas.
E o § 7º do mesmo artigo 18 preceitua que:
A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em

bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais
atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme o disposto em
regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
No que se refere à permanência das populações tradicionais nas Reservas

Extrativistas, o art. 23 da Lei estabelece que a posse e o uso das áreas por elas
ocupadas serão regulados por contrato, obrigando-se tais populações a participar da
preservação, recuperação, defesa e manutenção da unidade de conservação;
134
RESERVA DA FAUNA
Categoria de unidade de conservação até agora não prevista em nosso

sistema normativo, é definida pelo art. 19 da Lei 9.985/00 como:
A Reserva de Fauna é uma área natural com populações animais de

espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias,
adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico
sustentável de recursos faunísticos.
A lei proíbe, nessas áreas, o exercício da caça amadora ou profissional. A

visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da
unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração. A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das
pesquisas obedecerá ao disposto nas Leis sobre fauna e regulamentos.
Trata-se de categoria de unidade de conservação que deve ser implantada

em área de domínio público sendo que as áreas particulares incluídas em seus
limites devem ser desapropriadas.
RESERVA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que

abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas
sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de
gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham
um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da
diversidade biológica.
§ 1o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável tem como objetivo

básico preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e
os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da
qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações
tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e
as técnicas de manejo do aDizmbiente, desenvolvido por estas populações.
Estas Reservas se assemelham bastante aos Parques Nacionais, porém, ao

contrário daqueles, permite e até incentiva a manutenção das populações
tradicionais, desde que obedecidas algumas condições:
§ 5o As atividades desenvolvidas na Reserva de Desenvolvimento

Sustentável obedecerão às seguintes condições:
a) é permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível

com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da
área;
135
b) é permitida e incentivada a pesquisa científica voltada à

conservação da natureza, à melhor relação das populações residentes com
seu meio e à educação ambiental; sujeitando-se à prévia autorização do
órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições
estabelecidas pelo órgão e às normas previstas em regulamento;
c) deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho

da população e a conservação; e
d) é admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais

em regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por
espécies cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações legais
e ao Plano de Manejo da área.
§ 6o O Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável

definirá as zonas de proteção integral, de uso sustentável e de amortecimento
e corredores ecológicos e será aprovado pelo Conselho Deliberativo da
unidade.
RESERVAS PARTICULARES DO PATRIMÔNIO NATURAL
São áreas de domínio privado a serem especialmente protegidas, por

iniciativa de seu proprietário, mediante reconhecimento do Poder Público, por serem
considerada de relevante importância pela sua biodiversidade, pelo seu aspecto
paisagístico, ou por suas características ambientais que justifiquem ações de
recuperação, tendo por objetivo a proteção dos recursos ambientais representativos
da região.
Note-se que é a única categoria de UC criada por iniciativa do proprietário da

área e não do Executivo ou do Legislativo.
De acordo com a Lei 9.985/2000:
Art. 21. A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada,

gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade
biológica.
§ 1º.........................................................................................
§ 2º Só poderá ser permitida, na Reserva Particular do Patrimônio

Natural, conforme se dispuser em regulamento:
I - a pesquisa científica;
136
II - a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais;
III - a extração de recursos naturais, exceto madeira, que não coloque

em risco as espécies ou os ecossistemas que justificaram a criação da
unidade.
Seu regulamento foi aprovado pelo Decreto n º 5.746, de 05.04.06.
Muitos indagam qual o interesse que pode ter um proprietário para gravar
perpetuamente uma área que não mais poderá explorar, já que os benefícios são
pequenos, se comparados com o gravame, pois implicam quase que somente na
isenção do ITR. Eventualmente possibilitam também a cobrança para acesso na
área, realização de caminhadas etc. Nota-se, entretanto, que a maioria o faz por,
realmente, querer preservar uma floresta ou outras áreas naturais de sua
propriedade e não por interesse econômico. Já foram criadas, no país, RPPNs em
número muito superior ao inicialmente esperado.
RESERVA DA BIOSFERA
A mesma Lei 9.985/00 cuida ainda das Reservas da Biosfera, dispondo em

seu artigo 41:
A Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de

gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os
objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento
de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação
ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida
das populações.
§ 1º A Reserva da Biosfera é constituída por:
I - uma ou várias áreas-núcleo, destinadas à proteção integral da

natureza;
II - uma ou várias zonas de amortecimento, onde só são admitidas

atividades que não resultem em dano para as áreas-núcleo; e
III - uma ou várias zonas de transição, sem limites rígidos, onde o

processo de ocupação e o manejo dos recursos naturais são planejados e
conduzidos de modo participativo e em bases sustentáveis.
§ 2º A Reserva da Biosfera é constituída por áreas de domínio público

e/ou privado.
§ 3º A Reserva da Biosfera pode ser integrada por unidades de

conservação já criadas pelo Poder Público, respeitadas as normas legais que
disciplinam o manejo de cada categoria específica.
137
§ 4º A Reserva da Biosfera é gerida por um conselho deliberativo,

formado por representantes de instituições públicas, de organizações da
sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser em
regulamento e no ato de constituição da unidade.
§ 5º A Reserva da Biosfera é reconhecida pelo Programa

Intergovernamental "O Homem e a Biosfera - MAB", estabelecido pela
UNESCO, do qual o Brasil é membro.
O Decreto. 4.340, de 22.08.02, em seu Art. 42 estabelece que o

gerenciamento das Reservas da Biosfera será coordenado pela Comissão Brasileira
para o Programa O Homem e a Biosfera - COBRAMAB, de que trata o Decreto de
21 de setembro de 1999, com a finalidade de planejar, coordenar e supervisionar as
atividades relativas ao Programa, cabendo-lhe apoiar a criação e instalar o sistema
de gestão de cada uma das Reservas da Biosfera reconhecidas no Brasil. Cabe
também à COBRAMAP a criação e coordenação da Rede Nacional de Reservas da
Biosfera.
RESERVAS ECOLÓGICAS (REVOGADO)
Foram previstas no art. 18 da Lei 6.938/81 assim dispôs:
São transformadas em reservas ou estações ecológicas, sob a

responsabilidade do IBAMA, as florestas e as demais formas de vegetação
natural de preservação permanente, relacionadas no artigo 2º da Lei nº.
4.771, de 15 de setembro de 1965 - Código Florestal, e os pousos das aves
de arribação protegidas por convênios, acordos ou tratados assinados pelo
Brasil com outras nações.
Tais “Reservas” foram disciplinadas pelo Decreto 89.336 de 31.1.84 que

estabeleceu em seu art. 1º, que são assim consideradas: as áreas de preservação
permanente mencionadas no art. 18 da Lei 6.938/81 bem como as que forem
estabelecidas por ato do Poder Público.
E a Resolução CONAMA nº. 4, de 18.9.85 que veio disciplinar as Reservas

Ecológicas definiu-as como ‘as formações florísticas e as áreas de florestas de
preservação permanente mencionadas no art. 18 da Lei 6.938/81 bem como as
assim estabelecidas pelo Poder Público.
Ocorre, porém, que a Lei 9.985/2000, além de não fazer qualquer referência
às reservas ecológicas, expressamente revogou o art. 18 da Lei, 6.938/81 pelo que
elas não mais existem em nosso sistema normativo. Por sua vez, a Resolução
CONAMA 4/85 foi revogada e substituída pela Resolução n. 303, de 20 de março de
2002 que dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação
Permanente, também sem fazer qualquer referência às Reservas Ecológicas.
ÁREAS TOMBADAS
138
As áreas tombadas não se constituem tecnicamente em Unidades de

Conservação, porém as restrições feitas e as características de sua administração
nos levam a incluí-las neste capítulo. Até porque este instituto tem sido utilizado
para proteger florestas ou extensas áreas do território nacional, como é o caso, por
exemplo, do tombamento da Serra do Mar no Estado de São Paulo.
O tombamento está disciplinado pelo Decreto Lei nº. 25 de 30.11.37, que no

§ 2 do art. 1º equipara aos bens móveis e imóveis existentes no país que constituem
o patrimônio histórico e artístico nacional, os monumentos naturais e os sítios e
paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável com que tenham
sido dotados pela natureza e/ou agenciados pela indústria humana.
Uma das características que deve ser destacada no Tombamento, pela sua
importância na prevenção de danos durante o processo de tombamento, é que tem
efeitos provisórios, previstos no art. 10 do Decreto-Lei nº. 25/37 já que a partir da
notificação do proprietário, não mais podem ser feitas modificações no bem a ser
tombado.
O tombamento restringe, em princípio, as faculdades do proprietário de

modificação e disposição do bem tombado. Porém as limitações que passam a
incidir sobre o mesmo não foram especificadas em legislação e devem ser
estabelecidas caso a caso, de acordo com as necessidades de proteção e
conservação do bem tombado. A execução, de qualquer obra ou alteração em bem
tombado depende de autorização do órgão responsável. Seu entorno também sofre
limitações de uso, para preservar sua visibilidade, acesso ou garantir sua proteção.
O tombamento pode incidir sobre bens públicos ou particulares.
OUTRAS EXIGÊNCIAS DO SNUC
COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
A Resolução CONAMA no. 02, de 18.4.96 (que revogou a Resolução

CONAMA nº. 10, de 3.12.87 e foi revogada pela Resolução CONAMA 371, de
05.04.06) estabelecia:
Art. 1º - Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados

pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de
empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo
órgão ambiental competente com fundamento no EIA/RIMA, terá como um
dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de
uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto,
preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador,
ouvido o empreendedor. (grifamos)
A Lei 9.985/2000 manteve basicamente as mesmas condições já

estabelecidas por esta Resolução, embora ampliando as situações em que será
exigida a compensação ambiental. Comparando os dispositivos observa-se que
enquanto a Resolução do CONAMA somente previa a obrigatoriedade da
139
compensação para reparação dos danos ambientais causados pela destruição de

florestas e outros ecossistemas, a redação dada pela lei foi bem mais ampla, já que
se refere genericamente a qualquer caso de licenciamento de empreendimentos
com significativo impacto ambiental, independentemente do ecossistema afetado.
Em conseqüência, atinge até empreendimentos realizados em área urbana.
Art. 36 - Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos

de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental
competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de
acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1o - O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor

para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado
pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental
causado pelo empreendimento.
§ 2o - Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de

conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas
no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a
criação de novas unidades de conservação.
§ 3o - Quando o empreendimento afetar unidade de conservação

específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o
caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão
responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não
pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias
da compensação definida neste artigo.
O decreto nº. 4.340, de 22 de agosto de 2002, ao tratar da compensação por

significativo impacto ambiental estabelece que o órgão ambiental licenciador deverá
estabelecer o grau de impacto a partir dos estudos ambientais realizados quando
do processo de licenciamento ambiental, considerando os impactos negativos, não
mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de
uma região ou causar danos aos recursos naturais e fixar os percentuais
gradualmente, a partir de meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento.
Prevê ainda que deverão ser instituídas, no âmbito dos órgãos licenciadores,
câmaras de compensação ambiental, compostas por representantes do órgão, com
a finalidade de analisar e propor a aplicação da compensação ambiental, para a
aprovação da autoridade competente, de acordo com os estudos ambientais
realizados e percentuais definidos.
Segundo o mesmo decreto, a aplicação desses recursos deve obedecer à

seguinte ordem de prioridade:
140
• regularização fundiária e demarcação das terras;

• elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
• aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão,
monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área de amortecimento;
• desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de
conservação; e
• desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de
conservação e área de amortecimento.
E nos casos de Unidades de Conservação em que a posse e o domínio não

sejam do Poder Público (como APAs, RPPNs, dentre outras) os recursos da
compensação somente poderão ser aplicados para custear as seguintes atividades:
• elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da unidade;

• realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade, sendo
vedada a aquisição de bens e equipamentos permanentes;
• implantação de programas de educação ambiental; e
• financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável
dos recursos naturais da unidade afetada.
Este decreto foi alterado pelo Decreto 6.848, de 14.05.09, regulamentando a

compensação ambiental. Esta matéria será apreciada mais detidamente na aula
sobre licenciamento ambiental.
Uma das questões que vinha sendo objeto de críticas e objeções, em especial por
parte dos empreendedores, era o fato da lei estabelecer um percentual mínimo
(0,5% do valor do empreendimento), independentemente do impacto por ele
causado, mas não um valor máximo, ficando este a critério do órgão licenciador,
sem o estabelecimento de qualquer limite.
O Supremo Tribunal Federal - STF, (conforme publicado no D.O.U de 15.04.08 -
Pág. 1) - julgou Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI/3378 - proposta pela
Confederação Nacional da Indústria (CNI) que contesta a obrigação prevista no art.
36 da Lei 9.985/00. O pleno da Corte, por maioria, acatou parcialmente o pedido da
entidade ao considerar inconstitucional essa obrigação, no que se refere ao valor
mínimo de 0,5%.
Pela decisão, as empresas deverão compensar os danos não mitigáveis
efetivamente apurados, não mais destinando, já por princípio, 0,5% do valor do
empreendimento a unidades de conservação. Dessa forma, as empresas não
ficaram isentas da obrigação de compensar os danos, tendo apenas sido eliminado
um valor mínimo. A partir dessa decisão, deverá ser feita a avaliação efetiva dos
danos para que seja fixada a compensação.
A RESOLUÇÃO CONAMA N. 371, DE 5 DE ABRIL DE 2006 veio estabelecer as
diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação, aprovação e
controle de gastos de recursos advindos de compensação ambiental.
• INSTALAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURA
141
Por sua vez, a instalação de redes de abastecimento de água, esgoto,

energia e infra-estrutura urbana em geral, em unidades de conservação onde estes
equipamentos são admitidos e nas zonas de amortecimento das Unidades do Grupo
de Proteção Integral, dependem de prévia aprovação do órgão responsável por sua
administração, sem prejuízo da necessidade de elaboração de estudos de impacto
ambiental e outras exigências legais.
• INDENIZAÇÕES
Finalmente, objetivando solucionar algumas questões constantemente

levantadas em juízo, durante processos de desapropriação ou de pedidos de
indenização por parte de proprietários em cujas áreas são instituídas unidades de
conservação, a lei 9.985 assim estabeleceu:
Art. 45 - Excluem-se das indenizações referentes à regularização fundiária
das unidades de conservação, derivadas ou não de desapropriação:
I - (VETADO)
II - (VETADO)
III - as espécies arbóreas declaradas imunes de corte pelo Poder Público;
IV - expectativas de ganhos e lucro cessante;
V - o resultado de cálculo efetuado mediante a operação de juros compostos;
VI - as áreas que não tenham provas de domínio inequívoco e anterior à
criação da unidade.
VIl e as de Uso Sustentável, além de algumas exigências do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza.
De acordo com o disposto no art. 2º da Lei 9.985/00 complete o quadro 6.1

com o conceito de Unidade de Conservação.
Quadro 6.1: Unidade de Conservação
142
Quadro 6.2: De acordo com a Resolução CONAMA 10/88, as zonas de vida

silvestre em APA’s foram divididas em categorias, quais são elas? E o que
estabelecem?
Nos termos da mesma Resolução CONAMA, as zonas de vida silvestre foram

divididas em duas categorias:
Quadro 6.3: Como a Lei 9.985/2000 trata do entorno das Unidades de Conservação
143
Aula 7. Fauna e Flora
eAB - 004
PROF ª. DR ª. YARA MARIA GOMIDE GOUVÊA
AULA 7 - FAUNA E FLORA
Nesta aula, o aluno é convidado a compreender o Código Florestal

estabelecido pela Lei 4.771 de 15 de setembro de 1965, alguns dispositivos
constitucionais referentes à Mata Atlântica e a Lei 5.197/67 que dispõe sobre a
proteção à fauna.
144
7. VEGETAÇÃO E PROTEÇÃO À FAUNA
• Aspectos Gerais
• Área de Preservação Permanente
• Reserva Legal
• Servidão Florestal
• Exploração de Florestas
• Uso do Fogo
• Gestão de Florestas Públicas
• Mata Atlântica
• Fauna
A legislação brasileira sobre vegetação é hoje bastante numerosa e

complexa, não se resumindo ao Código Florestal. Temos normas sobre as
diferentes espécies vegetação, inclusive tendo em vista a região do país em que se
encontram, normas para sua proteção, restrições ou proibição de corte, poda ou
supressão, formas de exploração lícita de florestas públicas ou privadas, de
reposição florestal, restrição a queimadas etc.
Dessa legislação examinaremos nesta apostila as normas de aplicação mais

imediata, que devem ser cumpridas pelos cidadãos em geral e não apenas pelos
que se dedicam profissionalmente a algumas atividades maia específicas na área da
silvicultura, agricultura, utilização de madeira etc, que devem se responsabilizar pelo
cumprimento de legislação mais dirigida a esses setores. Dessa forma, com
algumas exceções mais setoriais, examinaremos mais de perto normas que atingem
a todos os cidadãos, em suas atividades normais, como por exemplo quando
pretendem ocupar uma área para construir sua primeira ou segunda residência,
implantar uma atividade comercial ou industrial em área protegida ou ainda
vegetada, cortar uma árvore ou alguns espécimes, se dedicar a alguma atividade
agrícola, ainda que de pequeno porte, exercer algumas atividades agro-industriais
etc.
Começamos, então, a análise pelo Código Florestal.
O CÓDIGO FLORESTAL
Lei 4.771, de 15.9.65 (com alterações feitas pelas Leis n. 5.106/66; 5.870/73;
7.803/89; 9.985/00; Medida Provisória n. 2.166; Lei n. 11.284/06; Lei n. 11.428/06;
11.934/09).
ASPECTOS GERAIS
O Código Florestal – Lei 4.771, de 15.9.65 - estabelece em seu artigo 1º
As florestas existentes no território nacional e as demais formas de

vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de
interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de
145
propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente

esta Lei estabelecem.
As florestas e demais formas de vegetação são bens de interesse público,

sujeitos a regime jurídico especial. Estes bens ficam submetidos a disciplina jurídica
específica, relativamente a seu uso e gozo, sujeitando-os a regime especial de
polícia administrativa e de tutela pública. O parágrafo primeiro desse artigo, incluído
Medida Provisória n. 2.166 estabelece que as ações ou omissões contrárias às
disposições do Código na utilização e exploração das florestas e demais formas de
vegetação são consideradas uso nocivo da propriedade.
O Código Florestal possui cinqüenta artigos. Algumas normas são de
expressa aplicação nas zonas rurais. Outras normas não fazem qualquer distinção
entre áreas rural ou urbana. Por exemplo, no art. 7º consta que pode ser "declarada
imune de corte" uma árvore, em virtude de sua "localização, raridade, beleza ou
condição de porta-sementes". Muitos defendem que, por se tratar de “código
florestal”, sua aplicação não se faria em áreas urbanas. Entretanto, cada vez mais
se faz a aplicação desse código em tais áreas e ele vem sofrendo transformações
ao longo do tempo que o conduzem para esse entendimento.
ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
O Código Florestal considera como de "preservação permanente" a vegetação

existente nas faixas marginais dos rios (matas ciliares), ao redor das lagoas, no topo
de morros, nas encostas com declividade superior a 45º, etc, como seja:
Art. 2º. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta

Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso de água desde o seu nível mais
alto em faixa marginal cuja largura mínima seja:
1) de 30m (trinta metros) para os cursos de água de menos de 10 (dez)

metros de largura;
2) de 50m (cinqüenta metros) para os cursos de água que tenham de 10

(dez) a 50m (cinqüenta metros) de largura;
3) de 100m (cem metros) para os cursos de água que tenham de 50

(cinqüenta) a 200m (duzentos metros) de largura;
4) de 200m (duzentos metros) para os cursos de água que tenham de 200

(duzentos) a 600m (seiscentos metros) de largura;
5) de 500m (quinhentos metros) para os cursos de água que tenham

largura superior a 600m (seiscentos metros) de largura;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios de água naturais ou

artificiais:
146
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados “olhos de

água”, qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50m
(cinqüenta metros) de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45º,

equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do

relevo, em faixa nunca inferior a 100m (cem metros) em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) qualquer que seja a

vegetação.
Como se pode observar de sua leitura, as alíneas “a“ a “c“ do artigo 2º

cuidam da vegetação que margeia os cursos d’água visando a sua proteção,
havendo uma preocupação em dividir os cursos entre: correntes ( alínea “a”) e os
de água parada (alíneas “b “ e “c “ embora esta passe a ser corrente). Já as
demais alíneas deste dispositivo cuidam da proteção do solo destacando-se que
alguns desses dispositivos vão além do cuidado com a água ou o solo e se
preocupam com todo o ecossistema que poderia ser alterado com a remoção da
vegetação, como é o caso da alínea “f” que trata da vegetação nas restingas, como
fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues.
Anteriormente o Código Florestal referia-se apenas á vegetação de preservação

permanente, não havendo qualquer menção à área de preservação permanente. Só
mais recentemente a lei passou a referir-se às Áreas de Preservação Permanente
o que vem agravar as restrições ao uso das mesmas inviabilizando até mesmo usos
em solos que, por suas características, não comportam vegetação, como os
rochosos, arenosos etc. E essa modificação levou a que, além de supressão de
vegetação, as normas legais passassem a se referir também à intervenção”em APP.
A denominação – APP – Área de Preservação Permanente teve início com a

regulamentação das Reservas Ecológicas, feita pelo Decreto 89.336/84. Lembre-se
que a Lei 6.938/81, em seu artigo 18 transformara em reservas ou estações
ecológicas as florestas e as demais formas de vegetação natural de preservação
permanente, relacionadas no artigo 2º do Código Florestal, e os pousos das aves
de arribação protegidas por convênios, acordos ou tratados assinados pelo Brasil
com outras nações (ver comentários sobre esse assunto na aula sobre Unidades de
Conservação). Este artigo 18 foi revogado pela Lei 9.985 de 18.7.2000 que criou o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação que, por sua vez, não se refere, em
momento algum, às Reservas Ecológicas. Entretanto, a nova denominação Área de
Preservação Permanente - APP permaneceu, tendo sido integrada ao próprio
Código Florestal por Medida Provisória. É também utilizada na legislação que trata
da Mata Atlântica e agora em várias normas legais e resoluções do CONAMA.
147
A Resolução CONAMA nº. 4, de 18.9.85 que disciplinava as Reservas

Ecológicas e, conseqüentemente, as áreas de preservação permanente, já era tida
por muitos como revogada, desde a vigência da Lei 9.985/00, que criou o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação e não as incluiu dentre as categorias de UC
existentes no Brasil. No entanto, o cumprimento de suas disposições continuou a
ser exigido pelos órgãos ambientais até que ela foi expressamente revogada pela
Resolução CONAMA 303, de 20.03.02, que veio estabelecer parâmetros, definições
e limites referentes às Áreas de Preservação Permanente. E com ela, revogadas as
Reservas Ecológicas, embora alguns técnicos continuem se referindo a elas, como
ainda existentes.
A Resolução CONAMA 303, de 20.03.02 contém as definições necessárias à

aplicação das disposições constantes do art. 2º do Código Florestal, porém, na
definição das APP’s, muitas vezes vai além do previsto no citado Código incluindo,
por exemplo:
- os locais de refúgio ou reprodução de aves migratórias;
- os locais de refúgio ou reprodução de exemplares da fauna, ameaçados de

extinção, que constem na lista elaborada pelo Poder Público Federal, Estadual ou
Municipal;
- as praias, em locais de nidificação e reprodução da fauna silvestre.
Essa mesma Resolução veio dispor sobre as Áreas de Preservação

Permanente que se encontram em outras situações ou localizações. Uma delas,
objeto de contestação por alguns juristas que a consideram inconstitucional é a
definição, como APP, da faixa mínima de 300 metros de vegetação de restinga
medida a partir da preamar média (ao longo da costa), enquanto o Código Florestal
protege a restinga especificamente enquanto fixadora de dunas ou estabilizadora de
mangues, sem estabelecer qualquer metragem. Porém, assim como outras
disposições da Resolução CONAMA 4/85 e agora, da Resolução 303/02, esta
exigência continua a ser feita pelos órgãos ambientais, não tendo sido ainda
derrubada pelo Poder Judiciário. A Resolução CONAMA 417. de 23;11;09
estabelece parâmetros básicos para análise e definição de vegetação primária e dos
distintos estágios sucessionais secundários da vegetação de Restinga na Mata
Atlântica, definindo: Vegetação Primária; Secundária ou em Regeneração; Restinga;
Herbácea e Subarbustiva de Restinga; Arbustiva de Restinga; Arbórea de Restinga;
Transição entre Vegetação de Restinga e outras Tipologias Vegetacionais.
Estabelece que espécies vegetais indicadoras serão estabelecidas em Resoluções
do CONAMA para cada Estado da Federação.
Considerando que a Resolução 303/02 é mais ampla e detalhada do que o

art. 2º do Código Florestal, que visa regulamentar, e por essa razão sua leitura é
especialmente recomendada aos alunos para o conhecimento do tratamento dado
às APP’s, suas definições, formas de identificação, características, limites, restrições
etc
148
A Resolução CONAMA nº. 302, de 20 de março de 2002 dispõe também

sobre as Áreas de Preservação Permanente, mas especificamente ao redor de
reservatórios artificiais e o regime de uso do seu entorno, instituindo parâmetros,
definições e limites para as referidas áreas, bem como a exigência de elaboração
obrigatória de plano ambiental de uso e conservação e uso do seu entorno.
Conforme seu art. 2º. I - Reservatório artificial: acumulação não natural de água
destinada a quaisquer de seus múltiplos usos;
Conforme disposto nesta norma, em seu art..3º. constitui Área de

Preservação Permanente a área com largura mínima, em projeção horizontal, no
entorno dos reservatórios artificiais, medida a partir do nível máximo normal de:
I - trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas

consolidadas e cem metros para áreas rurais;
II - quinze metros, no mínimo, para os reservatórios artificiais de geração

de energia elétrica com até dez hectares, sem prejuízo da compensação
ambiental.
III - quinze metros, no mínimo, para reservatórios artificiais não utilizados

em abastecimento público ou geração de energia elétrica, com até vinte hectares
de superfície e localizados em área rural.
E de acordo com o art. 4o., VI, do Código Florestal alterado pela MP n. 2.166-
67, de 24.08.01 na implantação de reservatório artificial é obrigatória a
desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação
permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão
definidos por resolução do CONAMA.
A aprovação do plano ambiental de conservação e uso do entorno dos

reservatórios artificiais deverá ser precedida da realização de consulta pública, sob
pena de nulidade do ato administrativo.
Ainda cuidando da vegetação de preservação permanente, deve ser citada a

Lei 7.754, de 14.4.89 que estabeleceu medidas para proteção das florestas
existentes nas nascentes dos rios. Esta lei nunca foi regulamentada.
DUNAS
A inclusão das dunas não vegetadas entre as APP’s não é pacífica. O Código
Florestal se referia apenas à vegetação de preservação permanente como a
vegetação de restinga enquanto fixadora de dunas. Assim, as dunas, desprovidas
de vegetação, vinham sendo objeto de questionamento quanto a se tratar ou não de
área de preservação permanente, uma vez que o Código Florestal somente se
refere à vegetação de restinga fixadora da duna e não à duna não vegetada – em
geral, duna móvel. E tanto assim é que o Código considerava de preservação
permanente, pelo só efeito da lei, apenas a vegetação de restinga que a recobria.
149
Já a vegetação que a recobria, quando não se tratava de vegetação de

restinga, precisava ser expressamente declarada de preservação permanente pelo
poder público, quando se destinava a fixar as dunas, cf art. 3º. do mesmo Código
Florestal.
A Resolução CONAMA 302/02 incluiu, em sua lista de APPs, as dunas em

geral, sem se referir ao fato de estarem ou não revestidas de vegetação,
E por fim a Resolução CONAMA n º 341, de 25 de setembro de 2003 veio

dispor sobre critérios para a caracterização de atividades ou empreendimentos
turísticos sustentáveis como de interesse social para fins de ocupação de dunas
originalmente desprovidas de vegetação, na Zona Costeira. A nova Resolução
estabelece que poderão ser declarados de interesse social, mediante procedimento
administrativo específico aprovado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente,
atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis em dunas originalmente
desprovidas de vegetação, atendidas as diretrizes, condições e procedimentos ali
estabelecidos.
Dentre os diversos requisitos, referentes às características dessas dunas e a

exigências técnicas a serem obedecidas, destacam-se:
a) as dunas desprovidas de vegetação somente poderão ser ocupadas

com atividade ou empreendimento turístico sustentável em até vinte por cento de
sua extensão, limitada à ocupação a dez por cento do campo de dunas,
recobertas ou desprovidas de vegetação.
b) caracteriza-se a ocorrência de significativo impacto ambiental na

construção, instalação, ampliação e funcionamento de atividade ou
empreendimento turístico sustentável declarado de interesse social, de qualquer
natureza ou porte, localizado em dunas originalmente desprovidas de vegetação,
na Zona Costeira, devendo o órgão ambiental competente exigir, sempre, Estudo
Prévio de Impacto Ambiental - EIA e Relatório de Impacto Ambiental-RIMA, aos
quais dar-se-á publicidade.
ÁREAS URBANAS
O parágrafo único do art. 2° do Código Florestal, que trata das áreas de

preservação permanente, vem dando margem a diferentes interpretações, no que se
refere às áreas urbanas já que sua redação é bastante dúbia:
Art. 2o. ...........................................................................
Parágrafo único - No caso de áreas urbanas, assim entendidas as

compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-
se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo,
respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
150
Diante dessa falta de clareza, há entendimentos, poucos, é verdade, no

sentido de que nas áreas urbanas prevalece o disposto no Plano Diretor Municipal e
Leis de uso do solo, não se aplicando as regras desse dispositivo quanto às APP’s
(por exemplo, largura da mata ciliar). Da mesma forma, há entendimentos, e estes
são largamente predominantes, no sentido de que esse artigo somente possibilita à
legislação municipal ser mais restritiva, já que no final ressalva respeitados os
princípios e limites a que se refere este artigo. Essa redação, bastante polêmica, foi
incluída no Código pela Lei 7.803/89 e apesar das dúvidas que vem provocando, até
o momento não foi modificada, melhorada, esclarecida ou alterada por medida
provisória.
SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO EM APP
A rigor, não mais se fala apenas em “supressão” de vegetação em APP, mas

também em “intervenção” nessas áreas, já que a legislação deixou de se referir à
“vegetação” e passou a tratar da “área”. Em conseqüência, a norma acaba
disciplinando também a intervenção em APPs que não possuem vegetação, por
suas próprias características e não porque esta tenha sido suprimida.
O art. 4º Código Florestal, com redação dada pela MP n. 2.166-67, de

24.08.01, ainda fala em supressão, e assim dispõe
Art. 4o. A supressão de vegetação em área de preservação permanente

somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse
social, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo
próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento
proposto (grifamos).
A mesma Medida Provisória definiu “utilidade pública” e “interesse social” (ver

definição na lei) e o fez de maneira tão restritiva que inviabilizava a maior parte das
atividades que poderiam se desenvolver nessas áreas, o que vinha criando uma
série de problemas para a execução de algumas obras ou de atividades como é o
caso da mineração. É de se lembrar que as APP’s não se localizam apenas às
margens de corpos de água, mas também em outros locais como no topo de
morros, nas encostas com determinada inclinação, em mangues, dunas etc.
Objetivando solucionar esses problemas, a Resolução CONAMA n. 369, de

28 de março de 2006 ampliou essas possibilidades, ao dispor sobre os casos
excepcionais de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que
possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação
Permanente – APP. Note-se que esta resolução já se refere à supressão ou
intervenção.
Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a

intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente caracterizada e
motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos
os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e
municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-
151
Econômico e Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos

seguintes casos:
I - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos

de transporte, saneamento e energia;
c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias minerais,

outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho;
d) a implantação de área verde pública em área urbana;
e) pesquisa arqueológica;
f) obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação

e condução de água e de efluentes tratados; e
g) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água

e de efluentes tratados para projetos privados de aqüicultura, obedecidos aos
critérios e requisitos previstos nos §§ 1º e 2º do art. 11, desta Resolução.
II - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação

nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão,
erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, de acordo
com o estabelecido pelo órgão ambiental competente;
b) o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentável, praticado na

pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterize a cobertura
vegetal nativa, ou impeça sua recuperação, e não prejudique a função ecológica
da área;
c) a regularização fundiária sustentável de área urbana;
d) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho,

outorgadas pela autoridade competente;
III - intervenção ou supressão de vegetação eventual e de baixo impacto

ambiental, observados os parâmetros desta Resolução.
Art. 3º A intervenção ou supressão de vegetação em APP somente poderá

ser autorizada quando o requerente, entre outras exigências, comprovar:
I - a inexistência de alternativa técnica e locacional às obras, planos,

atividades ou projetos propostos;
152
II - atendimento às condições e padrões aplicáveis aos corpos de água;
III - averbação da Área de Reserva Legal; e
IV - a inexistência de risco de agravamento de processos como enchentes,

erosão ou movimentos acidentais de massa rochosa.
A nova resolução manteve basicamente, com poucas modificações, as

disposições da lei sobre a competência para autorização para intervenção, ou
supressão de vegetação em APP. Esta cabe ao órgão estadual competente, com
anuência prévia, quando for o caso, do órgão federal ou municipal de meio ambiente
Em área urbana esta supressão dependerá de autorização do órgão ambiental
(municipal) competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente
com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão
ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
O § 4º do artigo 4º do Código Florestal, com a redação dada pela Medida

Provisória contém disposição que vem sendo largamente aplicada pelos órgãos
ambientais. Na verdade, cada vez mais a legislação se preocupa com medidas de
compensação, seja por poda ou supressão de vegetação, seja por intervenções no
meio ambiente. E estas normas não se excluem, ou seja, as compensações
exigidas se somam. No caso do Código Florestal, diz seu art. 4º. :
§ 4o - O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da

autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente,
as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo
empreendedor (grifamos).
Melhor explicitando essas medidas, a nova Resolução CONAMA n. 369/06 de

em seu art. 5o, § 2º, estabelece:
As medidas de caráter compensatório de que trata este artigo consistem

na efetiva recuperação ou recomposição da APP e estas deverão ocorrer na
mesma sub-bacia hidrográfica, e prioritariamente:
I - na área de influência do empreendimento, ou
II - nas cabeceiras dos rios.
Estas medidas compensatórias serão exigidas sem prejuízo daquelas

previstas no art. 36 da Lei 9.985/00, que trata do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação. Vale dizer, nos empreendimentos de significativo impacto ambiental
em que houver intervenção ou supressão de vegetação em APP, além da
destinação de patê do valor do empreendimento às Unidades de Conservação,
deverão ser adotadas as medidas previstas na resolução acima citada.
153
Quanto às áreas destinadas a abrigar vegetação de preservação permanente,

mas que se encontram desmatadas ou utilizadas por culturas, assim dispõe o
Código Florestal:
Artigo 18 - Nas terras de propriedade privada, onde seja necessário o

florestamento ou o reflorestamento de preservação permanente, o Poder Público
Federal poderá fazê-lo sem desapropriá-las, se não o fizer o proprietário.
§ 1º - Se tais áreas estiverem sendo utilizadas com culturas, de seu valor

deverá ser indenizado o proprietário.
§ 2º - As áreas assim utilizadas pelo Poder Público Federal ficam isentas

de tributação.
Assim como outros do Código Florestal, também este dispositivo vem

suscitando diferentes interpretações, pois, mais uma vez, sua redação carece de
precisão. A interpretação que vem sendo dada a ele por alguns juristas e por
membros do Ministério Público é no sentido de que o florestamento ou
reflorestamento de uma área de vegetação de preservação permanente já
desmatada é sempre obrigação do proprietário, em qualquer circunstância.
Quanto ao disposto no parágrafo único desse artigo, entendem os mesmos

juristas que a indenização se impõe apenas no caso do florestamento de
preservação permanente fundado no art. 3º do Código já que no caso do Art. 2º,
estas culturas estariam ali plantadas contrariando a norma legal.
Há que lembrar, entretanto, duas situações não cogitadas nas obras escritas
pelos que defendem essa tese: a primeira é que essa previsão poderia ter a função
de disposição transitória, alcançando aquelas áreas já desmatadas ou cobertas por
cultura quando da promulgação do Código Florestal.
A outra e que não se pode perder de vista, foi o sensível o aumento na

largura das faixas destinadas à vegetação de preservação permanente, feito pela
Lei 7.803, de18. 07.89. Até então, a faixa de preservação que hoje tem sua largura
mínima estabelecida em 30 metros, era de 5 metros e a maior faixa era de 100
metros, quando hoje é de 500.
RESERVA LEGAL
O artigo 16 do Código Florestal trata da reserva florestal legal, matéria de

extrema importância e que vem sendo objeto de regulamentações e modificações
por Medidas Provisórias. Dentre as definições constantes do art. 1º. desse Código,
no inciso III de seu §2º. Encontra-se a de Reserva Legal, como:
Área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,

excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos
recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à
conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora
nativas
154
Foi importante o esclarecimento de que a exigência de reserva legal somente

se faz em propriedade ou posse rural, já que alguns órgãos ambientais vinham
exigindo esta reserva também em propriedades urbanas.
Por outro lado, existem divergências entre técnicos, membros do Ministério

Público, juristas etc, a respeito das atividades que efetivamente podem ser
desenvolvidas numa Reserva Legal. A definição, em princípio, é clara, já que se
refere ao uso sustentável dos recursos naturais. E o § 2º. do art. 16 estabelece que:
A vegetação da reserva legal não pode ser suprimida, podendo apenas

ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com
princípios e critérios técnicos e científicos estabelecidos no regulamento,
ressalvadas as hipóteses previstas no § 3º deste artigo, sem prejuízo das
demais legislações específicas.
Mesmo assim, alguns pretendem dar às reservas legais um tratamento tão

restritivo que chega quase ao das áreas de preservação permanente, enquanto
outros admitem uma utilização bastante ampla dessa área.
A Instrução Normativa MMA n. 4, de 08.09.09 dispõe sobre procedimentos

técnicos para a utilização da vegetação da Reserva Legal sob regime de manejo
florestal sustentável. Estabelece que na propriedade ou posse do agricultor familiar,
do empreendedor familiar rural e dos povos e comunidades tradicionais o manejo
florestal madeireiro sustentável da Reserva Legal com propósito comercial direto ou
indireto dependerá de autorização do órgão ambiental competente. Nas demais
propriedades, a autorização do órgão ambiental competente deverá ser precedida
da apresentação e aprovação do Plano de Manejo Sustentável-PMS.
Há muitas divergências, também, quando à utilidade da reserva legal, sua

função ecológica, porcentagem exigida, a legalidade de sua exigência etc. Esse
assunto é bastante atual, tendo em vista as discussões que estão sendo mantidas
no Congresso Nacional sobre o Código Florestal, principalmente entre os ruralistas e
os ambientalistas.
O art. 16 estabelece as seguintes porcentagens mínimas da área de reserva

legal:
• oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta

localizada na Amazônia legal.
• trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de

cerrado localizada na Amazônia legal, sendo no mínimo vinte por cento na
propriedade e quinze por cento na forma de compensação em outra área,
desde que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada
• vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou

outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do país; e
155
• vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais

localizada em qualquer região do país.
A localização da reserva legal não é de livre escolha do proprietário da área,

mas deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente.
A lei admite o cômputo das áreas relativas à vegetação nativa existente em

área de preservação permanente – APP, no cálculo do percentual de reserva legal,
desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do
solo, e quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e
reserva legal exceder a:
• oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amazônia

Legal;
• cinqüenta por cento da propriedade rural localizada nas demais

regiões do país; e
• vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida pelas

alíneas “b” e “c” do inciso I do § 2º do art. 1º.
Objetivando atenuar, no caso das pequenas propriedades, o rigor das

exigências feitas no que respeita à reserva legal, a Lei 7.803, de 18.07.89 inseriu um
§ 1º no art.16 em exame, possibilitando que fossem incluídos na área da reserva
legal, além da cobertura florestal de qualquer natureza, os maciços de porte
arbóreo, sejam frutíferos, ornamentais ou industriais.
O art. 44 da Lei 4.771/65, com a redação dada pela MP estabelece que, caso
a reserva legal existente numa propriedade seja inferior ao estabelecido, ou já não
mais existir, seu proprietário deverá:
• recompô-la, mediante o plantio, a cada 3 anos, de no mínimo 1/10

da área total necessária a sua complementação;
• possibilitar sua regeneração natural; ou
• compensar a reserva legal por outra área equivalente em

importância ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e
esteja localizada na mesma microbacia, conforme critérios estabelecidos em
regulamento. Seu § 4o estabelece que:
na impossibilidade de compensação da reserva legal dentro da mesma

microbacia hidrográfica, deve o órgão ambiental estadual competente aplicar
o critério de maior proximidade possível entre a propriedade desprovida de
reserva legal e a área escolhida para compensação, desde que na mesma
bacia hidrográfica e no mesmo Estado, atendido, quando houver, o respectivo
Plano de Bacia Hidrográfica, e respeitadas as demais condicionantes
estabelecidas na legislação.
156
Este dispositivo, criticado por alguns ambientalistas, pode ter efeitos positivos
ou negativos para o meio ambiente, na dependência da aplicação que se dê a ele.
Se bem utilizado, possibilitará, por exemplo, que a reserva legal no caso previsto
acima, seja averbada em área de extensos maciços florestais que, sem isso
poderiam ser desmatados na proporção permitida pela lei, enquanto na área já
comprometida por outros usos, ainda se teria que esperar por seu reflorestamento.
Poder-se-ia, assim, preservar áreas com espécies de maior interesse ecológico,
com grandes benefícios para o meio ambiente. Entretanto, se mal utilizado, se
houver deficiência de fiscalização etc poderá ser uma forma do proprietário da área
desmatada atender à legislação com o menor custo possível e sem preocupação
com o meio ambiente ou uma efetiva compensação das funções dessa reserva legal
em outra propriedade.
Estabelece ainda que o proprietário rural poderá ser desonerado, pelo

período de 30 anos, das obrigações previstas nesse artigo, mediante a doação, ao
órgão ambiental competente, de área localizada no interior de Parque Nacional ou
Estadual, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva Biológica ou Estação
Ecológica pendente de regularização fundiária.
AVERBAÇÃO
A Lei 4.771/65, com as alterações que foram sendo introduzidas por medidas
provisórias, exige a averbação da reserva legal à margem da inscrição de matrícula
do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua
destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título ou de desmembramento da
área.
A Instrução Normativa IBAMA 93, de 03.03.06 (alterada pela Instrução Normativa

IBAMA n. 101, de 19.06.06) estabelece normas e requisitos técnicos para apresentação de
mapas, informações georreferenciadas e formulários, quanto à localização de reserva legal
e áreas sob manejo florestal e suas respectivas subdivisões.
SERVIDÃO FLORESTAL
O Art. 44-A do Código Florestal (acrescentado por Medida Provisória) diz que
o proprietário rural poderá instituir servidão florestal, renunciando, em caráter
permanente ou temporário, os direitos de supressão ou exploração de vegetação
nativa, localizada fora da reserva legal e da APP.
Assim como a reserva legal, esta “servidão” deverá ser averbada à margem
da inscrição de matrícula do imóvel, após anuência do órgão ambiental estadual
competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da
destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de
desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.
A Lei 11.284, de 02.03.06, que dispõe sobre a gestão das florestas públicas
para a produção sustentável, em seu art. 84 alterou a redação da Lei 6.938/81
modificando o inciso XIII de seu art. 9 º, e com isso, passando a incluir, dentre os
157
instrumentos econômicos da Política Nacional do Meio Ambiente, a concessão

florestal e a servidão ambiental. E acresceu o art. 9-A, para estabelecer que:
Art. 9º-A - Mediante anuência do órgão ambiental competente, o

proprietário rural pode instituir servidão ambiental, pela qual voluntariamente
renuncia, em caráter permanente ou temporário, total ou parcialmente, a direito
de uso, exploração ou supressão de recursos naturais existentes na propriedade.
§ 1º A servidão ambiental não se aplica às áreas de preservação

permanente e de reserva legal.
§ 2º A limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão

instituída em relação aos recursos florestais deve ser, no mínimo, a mesma
estabelecida para a reserva legal.
§ 3º A servidão ambiental deve ser averbada no registro de imóveis

competente.
§ 4º Na hipótese de compensação de reserva legal, a servidão deve ser

averbada na matrícula de todos os imóveis envolvidos.
§ 5º É vedada, durante o prazo de vigência da servidão ambiental, a

alteração da destinação da área, nos casos de transmissão do imóvel a qualquer
título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.
Por sua vez, o art. 44-B institui a Cota de Reserva Florestal – CRF, como
título representativo de vegetação nativa sob regime de servidão florestal, de RPPN
ou reserva legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os
percentuais exigidos pela legislação para a reserva legal. Esta disposição ainda não
foi regulamentada.
EXPLORAÇÃO DE FLORESTAS
O artigo 19 do Código Florestal cuida da exploração das florestas liberadas

para esse fim, ou seja, que não se constituam em Reserva Legal, em vegetação de
preservação permanente, ou Mata Atlântica onde seu corte é restrito ou vedado etc.
Evidentemente, estas florestas também não poderão estar localizadas no interior de
unidades de conservação de uso indireto, como é o caso dos Parques, Reservas
Biológicas, Reservas Extrativistas, Reservas Particulares do Patrimônio Nacional e
outras sujeitas às mesmas restrições.
Este dispositivo ganhou nova redação, dada pela Lei n º 11.284, de

02.03.2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção
sustentável e dá outras providências. E assim está hoje redigido:
Art. 19. A exploração de florestas e formações sucessoras, tanto de

domínio público como de domínio privado, dependerá de prévia aprovação pelo
órgão estadual competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,
bem como da adoção de técnicas de condução, exploração, reposição florestal e
158
manejo compatíveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbórea

forme.
§ 1º Compete ao IBAMA a aprovação de que trata o caput deste artigo:
I - nas florestas públicas de domínio da União;

II - nas unidades de conservação criadas pela União;
III - nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto
ambiental nacional ou regional, definidos em resolução do Conselho Nacional do
Meio Ambiente - CONAMA.
§ 2º Compete ao órgão ambiental municipal a aprovação de que trata o

caput deste artigo:
I - nas florestas públicas de domínio do Município;

II - nas unidades de conservação criadas pelo Município;
III - nos casos que lhe forem delegados por convênio ou outro instrumento
admissível, ouvidos, quando couber, os órgãos competentes da União, dos
Estados e do Distrito Federal.
§ 3º No caso de reposição florestal, deverão ser priorizados projetos que

contemplem a utilização de espécies nativas (NR).
Este dispositivo, assim como outros do Código Florestal (artigos . 12, parte
final, 15, 16, 20 e 21) foi regulamentado pelo Decreto n º 5.975, de 30.11.06 que
disciplina as formas de exploração, de manejo sustentável e de reposição florestal,
O artigo 2º desse decreto estabelece que:
A exploração de florestas e formações sucessoras sob o regime de manejo

florestal sustentável, tanto de domínio público como de domínio privado,
dependerá de prévia aprovação do Plano de Manejo Florestal Sustentável- PMFS
pelo órgão competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, nos
termos do art. 19 da Lei n. 4.771, de 1965.
Art. 11. As empresas que utilizarem matéria-prima florestal são obrigadas a

se suprir de recursos oriundos de:
I - manejo florestal, realizado por meio de PMFS devidamente aprovado;
II - supressão da vegetação natural, devidamente autorizada;
III - florestas plantadas; e
IV - outras fontes de biomassa florestal, definidas em normas específicas

do órgão ambiental competente.
Parágrafo único. As fontes de matéria-prima florestal utilizadas, observado

o disposto no caput, deverão ser informadas anualmente ao órgão competente.
159
Esta legislação disciplina detalhadamente as diferentes formas de exploração

florestal, formas de manejo etc. O que o Código e sua regulamentação exigem, em
resumo, é que as empresas que consumam matéria prima florestal sejam obrigadas
à sua reposição, na forma disciplinada na legislação pertinente.
A Resolução CONAMA n. 378, de 19.10.06 define quais os empreendimentos

(exploração de florestas e formações sucessoras) potencialmente causadores de
impacto ambiental nacional ou regional, para fins do disposto no inciso III, § 1º art.
19 da Lei n. 4.771, de 15.09.65, dependerão de autorização do IBAMA.
E a Instrução Normativa IBAMA n. 178, de 23.06.08 dispõe sobre as diretrizes e

procedimentos relativos à emissão de autorizações para supressão de florestas e
outras formas de vegetação nativa, em área maior que dois mil hectares em imóveis
rurais localizados na Amazônia Legal e, mil hectares em imóveis rurais localizados
nas demais regiões do país.
USO DO FOGO
No que se refere às queimadas, ou seja, ao uso do fogo para finalidades

específicas, diz o Código Florestal:
Artigo 27 - É proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de

vegetação.
Parágrafo único - Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o

emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será
estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e
estabelecendo normas de precaução.
Este dispositivo foi regulamentado pelo Decreto 2.661, de 8.7.98 (alterado

pelo Decreto 3.010 de 30.3.99) que regulamenta o parágrafo único desse mesmo
artigo, estabelecendo as normas de precaução relativas ao emprego do fogo em
práticas agropastoris e florestais. Este decreto estabelece as condições, situações e
locais em que é vedado ou permitido o emprego do fogo.
Seu artigo 16 trata da também polêmica e tormentosa questão do emprego

do fogo como método para retirar a palha e facilitar o corte de cana-de-açúcar,
estabelecendo que em áreas passíveis de mecanização da colheita, o uso do fogo
será eliminado de forma gradativa, não podendo a redução ser inferior a um quarto
da área mecanizável de cada unidade agroindustrial ou propriedade não vinculada a
unidade agroindustrial, a cada período de cinco anos, contados da data de
publicação desse decreto.
O § 2º desse artigo ressalva que o conceito de que trata o parágrafo anterior

deverá ser revisto periodicamente para adequar-se à evolução tecnológica na
colheita de cana-de-açúcar, oportunidade em que serão ponderados os efeitos
sócio-econômicos decorrentes da incorporação de novas áreas ao processo de
colheita mecanizada.
160
GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS
A Lei n º 11.284, de 02 de março de 2006 veio dispor sobre a gestão de

florestas públicas para a produção sustentável. Também institui, na estrutura do
Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF e altera várias leis, inclusive
dispositivos do Código Florestal, da Lei de Crimes Ambientais e da Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente.
Instituiu a figura da “concessão florestal”, que se constitui na delegação

onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo,
mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às
exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; (cf. art. 3o, VII da lei)
As florestas públicas a que a lei se refere, são aquelas naturais ou plantadas,

em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito
Federal ou de entidades da administração indireta.
Lembre-se que tais florestas podem se constituir em Unidades de

Conservação, conforme previsto no art. 17 da Lei 9.975/00. Esta questão é
largamente tratada nesta lei que, em seu art. 4o, esclarece:
Art. 4º A gestão de florestas públicas para produção sustentável

compreende:
I - a criação de florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do

art. 17 da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e sua gestão direta;
II - a destinação de florestas públicas às comunidades locais, nos termos

do art. 6o desta Lei;
III - a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as

unidades de manejo das áreas protegidas referidas no inciso I do caput deste
artigo.
Esta lei, muito debatida por conta da possibilidade da concessão, a empresas

privadas, do direito de explorar florestas públicas, estabelece detalhadamente os
procedimentos para o processo de concessão, tratando da licitação, do contrato, do
licenciamento dessas atividades etc. Conforme dito acima, há uma preocupação
com as florestas que se constituem em Unidades de Conservação e aquelas
ocupadas por comunidades locais, que são disciplinadas em vários dispositivos da
lei.
A lei criou, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal

Brasileiro – SFB, com atuação exclusiva na gestão das florestas públicas federais,
exercendo a função de seu órgão gestor.
161
Criou também o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF,

gerido pelo Serviço Florestal Brasileiro, com a finalidade de fomentar o
desenvolvimento das atividades sustentáveis de base florestal no Brasil e promover
a inovação tecnológica do setor.
MATA ATLÂNTICA
A Constituição Federal, em seu artigo 225, declarou:
§ 4.º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o

Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais
(grifamos).
Objetivando regulamentar esse dispositivo constitucional no que se refere à

Mata Atlântica, foi expedido, em 25.12.90, o Decreto nº. 99.547(já revogado) que
dispunha sobre a vedação do corte e da respectiva exploração, da vegetação nativa
da Mata Atlântica e dava outras providências. Este decreto, extremamente restritivo
e considerado inconstitucional pela quase totalidade dos juristas, declarava a
absoluta preservação da Mata Atlântica, proibindo, de forma genérica e sem
exceções, o corte e a utilização de sua vegetação.
Reconhecendo os problemas criados pelo Decreto 99.547/90 e após estudos

e discussões, com a participação da comunidade, foi ele revogado pelo Decreto
750, de 10.2.93, que vigorou até recentemente, quando finalmente a matéria foi
disciplinada pela Lei 11.428, de 22.12.2006, que dispõe sobre a utilização e
proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, e dá outras providências e
seu regulamento, aprovado pelo Decreto no. 6.660, de 21.11.08
Enquanto o Decreto 750/93 se referia ao “domínio” Mata Atlântica, a nova lei

trata do “Bioma” Mata Atlântica, cuja conservação, proteção, regeneração e
utilização passam a ser disciplinados por ela, que assim o define:
Art. 2o Para os efeitos desta Lei, consideram-se integrantes do Bioma

Mata Atlântica as seguintes formações florestais nativas e ecossistemas
associados, com as respectivas delimitações estabelecidas em mapa do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, conforme regulamento: Floresta
Ombrófila Densa; Floresta Ombrófila Mista, também denominada de Mata de
Araucárias; Floresta Ombrófila Aberta; Floresta Estacional Semidecidual; e
Floresta Estacional Decidual, bem como os manguezais, as vegetações de
restingas, campos de altitude, brejos interioranos e encraves florestais do
Nordeste.
Esta lei, assim como ocorria com o Decreto 750/93 é bastante restritiva,
quanto às possibilidades de corte ou supressão das formações florestais nativas e
ecossistemas associados integrantes do Bioma Mata Atlântica, disciplinando a
162
matéria considerando a vegetação nativa no estágio primário e nos estágios

secundário inicial, médio e avançado de regeneração.
Conforme seu art. Art. 8º :
O corte, a supressão e a exploração da vegetação do Bioma Mata

Atlântica far-se-ão de maneira diferenciada, conforme se trate de vegetação
primária ou secundária, nesta última levando-se em conta o estágio de
regeneração.
E ao longo de seu texto, a Lei nº. 11.428/06 passa a tratar das diferentes
possibilidades de intervenção e de supressão de vegetação integrante do Bioma
Mata Atlântica, considerando os estágios em que se encontra. Nesse aspecto, a lei
é muito mais detalhada do que o decreto 750/93, tratando especificamente de cada
estágio e do que pode ser ou não autorizado nessas áreas. Assim:
Art. 20 - O corte e a supressão da vegetação primária do Bioma Mata

Atlântica somente serão autorizados em caráter excepcional, quando necessários
à realização de obras, projetos ou atividades de utilidade pública, pesquisas
científicas e práticas preservacionistas. (grifamos)
Parágrafo único. O corte e a supressão de vegetação, no caso de

utilidade pública, obedecerão ao disposto no art. 14 desta Lei, além da
realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto
Ambiental - EIA/RIMA.
E:
Art. 14. A supressão de vegetação primária e secundária no estágio

avançado de regeneração somente poderá ser autorizada em caso de utilidade
pública, sendo que a vegetação secundária em estágio médio de regeneração
poderá ser suprimida nos casos de utilidade pública e interesse social, em todos
os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento
administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao
empreendimento proposto, ressalvado o disposto no inciso I do art. 30 e nos §§
1o e 2o do art. 31 desta Lei. (grifamos)
§ 1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de

autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia,
quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o
disposto no § 2º deste artigo.
§ 2º A supressão de vegetação no estágio médio de regeneração

situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental
municipal competente, desde que o município possua conselho de meio
ambiente, com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia
do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
163
§ 3º Na proposta de declaração de utilidade pública disposta na alínea b

do inciso VII do art. 3odesta Lei, caberá ao proponente indicar de forma
detalhada a alta relevância e o interesse nacional.
E ainda
Art. 17. O corte ou a supressão de vegetação primária ou secundária

nos estágios médio ou avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica,
autorizados por esta Lei, ficam condicionados à compensação ambiental, na
forma da destinação de área equivalente à extensão da área desmatada, com as
mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre
que possível na mesma microbacia hidrográfica, e, nos casos previstos nos arts.
30 e 31, ambos desta Lei, em áreas localizadas no mesmo Município ou região
metropolitana. (grifamos)
§ 1o Verificada pelo órgão ambiental a impossibilidade da compensação

ambiental prevista no caput deste artigo, será exigida a reposição florestal,
com espécies nativas, em área equivalente à desmatada, na mesma bacia
hidrográfica, sempre que possível na mesma microbacia hidrográfica.
§ 2º A compensação ambiental a que se refere este artigo não se aplica

aos casos previstos no inciso III do art. 23 desta Lei ou de corte ou supressão
ilegais.
Seu art. 4º atribuiu ao CONAMA a definição de vegetação primária e de

vegetação secundária nos estágios avançado, médio e inicial de regeneração do
Bioma Mata Atlântica.
Esta definição já havia sido feita pelo CONAMA, pela Resolução nº. 10 de
01.10.93, que estabeleceu os parâmetros básicos para análise dos estágios de
sucessão da Mata Atlântica. E a Resolução CONAMA nº. 388 de 23 de fevereiro de
2007 veio convalidá-la para os fins do disposto no citado art. 4º da lei, pelo que
dispomos das necessárias definições para fins de aplicação da nova lei.
Por conta das disposições do Decreto 750/93, o CONAMA já havia expedido

outras resoluções pertinentes à matéria, inclusive definindo a vegetação primária e
estágios sucessionais de vegetação secundária em vários Estados da Federação.
Estas resoluções também foram convalidadas pela Resolução CONAMA 388/06.
A nova lei já disciplina detalhadamente as possibilidades e restrições ao

corte, supressão e exploração de vegetação do Bioma Mata Atlântica, em cada
estágio da vegetação nesse Bioma, pelo destacamos nesta apostila apenas alguns
aspectos mais importantes:
Seu art. 17 condiciona o corte ou a supressão de vegetação primária ou

secundária no estágio médio ou avançado de regeneração, à compensação
ambiental. Esta compensação se fará através da destinação de área
equivalente à extensão da área desmatada, com as mesmas características
ecológicas e na mesma bacia hidrográfica. Se impossível tal compensação, o
164
órgão competente exigirá a reposição florestal com espécies nativas em área

equivalente à desmatada, na mesma bacia hidrográfica.
A lei, em seu art. 18, possibilita no Bioma Mata Atlântica a livre coleta de
subprodutos florestais, como frutos, folhas, sementes ou realização de
atividades de uso indireto, desde que não coloquem em risco as espécies da
flora e da fauna, com as restrições ali estabelecidas;
O art. 30 e seguintes da lei tratam das possibilidades de supressão de

vegetação do Bioma Mata Atlântica em áreas urbanas e nas regiões
metropolitanas. Veda a supressão de vegetação primária para fins de
loteamento ou edificação, e estabelece as restrições quando se trata de
supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração.
Quando se tratar de parcelamento do solo ou edificação em área de
vegetação secundária em estágio médio de regeneração, aplica-se o disposto
no Plano Diretor do Município, com as restrições estabelecidas na nova lei;
No que se refere às atividades minerarias, a lei, em seu art. 32, diz que a
supressão de vegetação secundária em estágio avançado e médio de
regeneração somente poderá ser admitida para tais fins mediante
licenciamento ambiental condicionado à apresentação de EIA/RIMA,
comprovando a inexistência de alternativa técnica e locacional ao
empreendimento. Exige também a adoção de medida compensatória que
inclua a recuperação de área equivalente à área do empreendimento,
independentemente da compensação prevista na Lei 9.985/00 (Lei do SNUC)
O Decreto no. 6.660, de 21.11.08 veio regulamentar a Lei 11.428/06,

estabelecendo as condições para sua aplicação. Segundo este decreto, somente os
remanescentes de vegetação nativa primária e vegetação nativa secundária nos
estágios inicial, médio e avançado de regeneração na área de abrangência do mapa
definida no caput terão seu uso e conservação regulados por ele, não interferindo
em áreas já ocupadas com agricultura, cidades, pastagens e florestas plantadas ou
outras áreas desprovidas de vegetação nativa.
.
OUTRAS NORMAS SOBRE VEGETAÇÃO
Uma das críticas que se faz à legislação brasileira sobre vegetação é que, enquanto
vem disciplinando, através de leis, decretos, resoluções do CONAMA etc, mais
largamente a Mata Atlântica e a floresta amazônica, pouco tem cuidado de outras
formas de vegetação, como o cerrado, a caatinga etc.
No que respeita ao cerrado, o Decreto n. 5.577, de 08.11.05. instituiu, no âmbito do

Ministério do Meio Ambiente, o Programa Nacional de Conservação e Uso
Sustentável do Bioma Cerrado - Programa Cerrado Sustentável, com a finalidade de
promover a conservação, a restauração, a recuperação e o manejo sustentável de
ecossistemas do bioma cerrado, bem como a valorização e o reconhecimento de
suas populações tradicionais.
165
Quanto à caatinga a Instrução Normativa MMA n. 1, de 25.06.09. dispõe,

detalhadamente, sobre procedimentos técnicos para elaboração, apresentação,
execução e avaliação técnica de Planos de Manejo Florestal Sustentável - PMFS da
Caatinga e suas formações sucessoras estando sua exploração, agora,
devidamente regulamentada.
A Resolução CONAMA n. 379, de 19.10.06. Cria e regulamenta sistema de dados e

informações sobre a gestão florestal no âmbito do Sistema Nacional do Meio
Ambiente- SISNAMA. Procedimentos e critérios de padronização e integração de
sistemas, instrumentos e documentos de controle, transporte e armazenamento de
produtos e subprodutos florestais pela União, Estados e Distrito Federal,
especialmente para eficiência dos procedimentos de fiscalização ambiental.
Portaria MMA n. 253, de 18.08.06. Instituiu, a partir de 1° de setembro de 2006, o

Documento de Origem Florestal - DOF em substituição à Autorização para
Transporte de Produtos Florestais - ATPF. Entende-se por DOF a licença obrigatória
para o transporte e armazenamento de produtos e subprodutos florestais de origem
nativa, contendo as informações sobre a procedência desses produtos.
Instrução Normativa IBAMA n. 112, de 21.08.06. (Alterada por: Instrução

Normativa IBAMA n. 134, de 22.11.06; e Instrução Normativa IBAMA n. 187, de
10.09.08). Dispõe sobre os procedimentos relativos ao controle da exploração,
comercialização, exportação e uso dos produtos e subprodutos florestais nativos em
todo território nacional, através do Documento de Origem Florestal - DOF, instituído
pela Portaria MMA n. 253, de 18.08.06,
Decreto n. 6.565, de 15.09.08. - Dispõe sobre medidas tributárias aplicáveis às

doações em espécie recebidas por instituições financeiras públicas controladas pela
União e destinadas a ações de prevenção, monitoramento e combate ao
desmatamento e de promoção da conservação e do uso sustentável das florestas
brasileiras.
Como observamos no início desta aula, tanto as explicações como as normas legais
aqui citadas não esgotam a matéria relativa à legislação que disciplina a matéria
pelo que, para um exame mais aprofundado, principalmente a nível setorial, se faz
necessária uma pesquisa completa das inúmeras normas, principalmente do
IBAMA, que regem a exploração, transporte e utilização de matéria vegetal no país.
Lembre-se que além das normas sobre exploração de determinadas espécies, há
também sobre plantas ornamentais, comércio internacional de espécies vegetais,
listas de espécies em extinção etc.
166
FAUNA
Assim como acontece com a legislação sobre as florestas e demais formas

de vegetação, esta parte da apostila que cuida das normas sobre proteção da fauna
não esgota a matéria mas procura abordar seus aspectos principais.
A Lei 5.197, de 0301.67 que dispõe sobre a proteção à fauna e dá outras

providências ficou muito conhecida e passou a ser especialmente divulgada e
comentada após a alteração de seu artigo 34 pela Lei 7.653, de 12.02.88 que previu
que os crimes nela previstos seriam inafiançáveis e apurados mediante processo
sumário, aplicando-se, no que coubesse, as normas do Título II, Capítulo V, do
Código de Processo Penal. A Lei 9.605/98, que cuida dos crimes ambientais, não
manteve esta condição de “crime inafiançável” para os delitos relativos à fauna.
Esta lei, embora visando a proteção à fauna, disciplina as várias formas de

caça, assim consideradas, pelo seu artigo 7º: a utilização, perseguição, destruição,
caça ou apanha de espécimes da fauna silvestre, quando consentidas, na forma por
ela disciplinada.
Ensina José Afonso da Silva que: Em sentido lato, a palavra “fauna” refere-se
ao conjunto de todos os animais de uma região ou de um período geológico,
abrangendo aí a “fauna aquática”, a “fauna das árvores e do solo” (insetos e
microorganismos) e a “fauna silvestre” (animais de pelo e de pena). Não é de se
incluírem os animais domésticos ou domesticados, nem os de cativeiro, criatórios e
de zoológicos particulares, devidamente legalizados.
E conforme acentua Paulo Affonso Leme Machado: fauna “silvestre” não quer
dizer exclusivamente a fauna encontrada na selva. A indicação legal para diferenciar
a fauna doméstica da não domesticada é a vida natural em liberdade, ou “fora do
cativeiro”.
O artigo 1º da Lei 5.197/67 diz que:
Os animais de quaisquer espécies, em qualquer fase do seu

desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna
silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais são propriedades
do Estado, sendo proibida a sua utilização, perseguição, destruição, caça ou
apanha.
Diz esse artigo que a fauna silvestre, seus ninhos, abrigos e criadouros
naturais são propriedade do Estado. Não se trata aqui de bem dominial, ou seja, o
Estado não detém sua propriedade enquanto domínio privado, mas enquanto
detentor do direito/dever de administrar e fiscalizar esse bem, que a ele pertence
enquanto bem público e não como mero domínio eminente da União, na lição de
José Afonso da Silva.
167
Contrapõem-se, nesse caso, os animais como propriedade do Estado à sua

condição res nullius dada pelo Código Civil Brasileiro, que em seu art. 593, revogado
tacitamente pela Lei 5.197/67, assim dispunha:
São coisas sem dono e sujeitas à apropriação:
I – Os animais bravios, enquanto entregues à sua natural liberdade;
Examinando-se a Lei 5.197/67 verifica-se que ela trata de diferentes

modalidades de caça, conforme conceituada em seu artigo 7º, ou seja, utilização,
perseguição, destruição, caça ou apanha de espécimes da fauna silvestre.
Já de início, em seu artigo 2o, veda a caça profissional, sem exceções. Aliás,
a título de comentário, vale citar que a Constituição do Estado de São Paulo proíbe,
expressamente, a caça, a qualquer título não limitando, portanto, essa vedação, à
caça profissional.
Já no que respeita à caça amadorista, a Lei previu em seu art. 6º, o estímulo
à formação a o funcionamento de clubes e sociedades amadoristas de caça e de
tiro ao vôo. Portanto, não apenas não vedou essa atividade como chegou a
incentivá-la. Não é o que ocorre na prática, com várias organizações não
governamentais fazendo campanhas contra esse esporte o opondo-se até a criação
de Parques de Caça, previstos no art. 5º, que assim preceitua:
O Poder Público criará:
a).....................................................................................................................
.............
b) Parques de Caça Federais, Estaduais e Municipais, onde o exercício da

caça é permitido, abertos total ou parcialmente ao público, em caráter
permanente ou temporário, com fins recreativos, educativos e turísticos.
A lei 5.197 permite a “caça” com fins científicos, prevendo em seu artigo 14
que poderá ser concedida, em qualquer época, licença especial para a coleta de
material destinado a fins científicos, a cientistas pertencentes a instituições
científicas oficiais ou oficializadas. Seu parágrafo 1º estabelece que, no caso de
cientistas estrangeiros, deverão ser credenciados pelo país de origem e o pedido de
licença ser encaminhado por intermédio de instituição científica oficiais do país.
Permite, também, a destruição de animais silvestres considerados nocivos à

agricultura ou à saúde pública, no § 2º de seu artigo 3º , assim como a utilização,
caça, perseguição ou apanha de animais domésticos que, por abandono, se tornem
selvagens ou feras (parágrafo único do art. 8º). Observa-se, entretanto, que dada a
proteção conferida à fauna pela legislação penal ambiental, será sempre necessária
consulta ao IBAMA quanto a essa destruição e, na maioria dos casos, a obtenção
da competente autorização. A legislação penal brasileira hoje é bastante rigorosa no
que se refere à proteção da fauna como se pode observar, a título de exemplo, do
art. 29 da Lei 9.605/98:
168
Art. 29 - Matar, perseguir, caçar, apanhar, utilizar espécimes da

fauna silvestre, nativos ou em rota migratória, sem a devida permissão,
licença ou autorização da autoridade competente, ou em desacordo com
a obtida:
Pena - detenção de seis meses a um ano, e multa. seu art. 29:

..................................................................................................................
§ 3° - São espécimes da fauna silvestre todos aqueles

pertencentes às espécies nativas, migratórias e quaisquer outras, aquáticas
ou terrestres, que tenham todo ou parte de seu ciclo de vida ocorrendo
dentro dos limites do território brasileiro, ou águas jurisdicionais brasileiras.
Esse assunto é complexo, porque algumas vezes opõe a própria defesa do

indivíduo à proteção ao animal ou seja, diante da presença de um animal selvagem
ou nocivo que pode atacar, em que circunstâncias se pode matá-lo ? É o caso, por
exemplo, de uma cobra venenosa se dirigir para, ou já se encontrar na entrada da
casa de alguém. Alguns casos desses têm sido levados à decisão do Poder
Judiciário.
A lei proíbe o comércio de espécies da fauna silvestre e de produtos e objetos

que impliquem na sua caça, destruição ou apanha, a menos que provenham de
criadouros devidamente legalizados.
Objetivando evitar as conseqüências, quase sempre desastrosas, da

introdução de espécies exóticas no país (lembre-se o caso das abelhas africanas), a
lei 5.197/67 veda, em seu artigo 4º, a introdução de qualquer espécie no Brasil, sem
parecer técnico oficial favorável e licença expedida na forma da lei. Trata-se de clara
situação em que caberia sempre a exigência de uma avaliação dos impactos
ambientais (que claramente não é um EIA/RIMA) que a introdução de uma nova
espécie pode causar.
A “caça”, mesmo quando permitida, não pode ser realizada em determinadas

condições, situações, ou com determinadas armas ou instrumentos, elencados no
artigo 10 da lei em exame, quais sejam:
a) com visgos, atiradeiras, fundas, bodoques, veneno, incêndio ou

armadilhas que maltratem a caça.
b) com armas a bala, a menos de três quilômetros de qualquer via férrea

ou rodovia pública;
c) com armas de calibre 22 para animais de porte superior ao tapiti

(Sylvilagus brasiliensis);
d) com armadilhas constituídas de armas de fogo;
169
e) nas zonas urbanas, suburbanas, povoados e nas estâncias

hidrominerais e climáticas;
f) nos estabelecimentos oficiais e açudes do domínio público, bem como

nos terrenos adjacentes, até a distância de cinco quilômetros;
g) na faixa de quinhentos metros de cada lado do eixo das vias férreas e

rodovias públicas;
h) nas áreas destinadas à proteção da fauna, da flora e das belezas

naturais;
i) nos jardins zoológicos, nos parques e jardins públicos;
j) fora do período de permissão de caça, mesmo em propriedades

privadas;
l) à noite, exceto em casos especiais e no caso de animais nocivos;
m) do interior de veículos de qualquer espécie.
Finalmente, a lei proíbe a exportação para o Exterior, de peles e couros de

anfíbios e répteis, em bruto, pois esta exportação se constitui justamente em razão e
incentivo para que se proceda à caça ilegal de jacarés e outros répteis ou anfíbios
no país.
Aliás, esta caça ilegal e altamente predatória foi uma das principais razões
que levaram às alterações procedidas na Lei 5.197/67, pela Lei n. 7.653, de
12.02.88, para inclusão dos dispositivos penais, inclusive de seu art. 34 que
declarou tais crimes inafiançáveis.
Estes crimes são agora tratados pela Lei 9.605/98, a ser apreciada em outra
aula.
No que respeita às normas de proteção à fauna, além da legislação citada,

existem inúmeras normas sobre espécies e espécimes em extinção, comercio
internacional, criação amadorística, caça e apreensão etc. Relacionamos, abaixo,
algumas dessas normas que têm caráter mais geral:
Resolução CONAMA n. 394, de 06.11.07. Estabelece os critérios a serem

considerados na determinação das espécies da fauna silvestre, cuja criação e
comercialização poderá ser permitida como animais de estimação.
Resolução CONAMA n. 384, de 27.12.06. Disciplina o depósito doméstico

provisório de animais da fauna silvestre brasileira apreendidos pelos órgãos
ambientais de fiscalização. O Termo de Depósito Doméstico Provisório será
170
concedido, preferencialmente, a pessoas físicas previamente cadastradas perante o

órgão ambiental competente.
Portaria MMA n. 53, de 20.02.08. Institui o Sistema Nacional de Gestão da Fauna

Silvestre - SISFAUNA, que tem por objetivo a gestão das informações referentes às
atividades de uso e manejo da fauna silvestre em cativeiro no território nacional.
Instrução Normativa IBAMA n. 169, de 20.02.08. (Alterações: Instrução Normativa

IBAMA n. 172, de 27.05.08; n. 176, de 16.06.08; n. 190, de 24.09.08). Institui e
normatiza as categorias de uso e manejo da fauna silvestre em cativeiro em
território brasileiro. Necessidade de Autorização Prévia (AP), de Instalação (AI) e de
Manejo (AM).
Portaria MMA n. 53, de 20.02.08. Institui o Sistema Nacional de Gestão da Fauna

Silvestre - SISFAUNA, que tem por objetivo a gestão das informações referentes às
atividades de uso e manejo da fauna silvestre em cativeiro no território nacional.
Instrução Normativa IBAMA n. 1, de 24.01.03. (Alterada por: Instrução Normativa

IBAMA n. 98, de 05.04.06; Instrução Normativa IBAMA n. 161, de 30.04.07; Portaria
IBAMA n. 51, de 13.11.07; Portaria IBAMA n. 22, de 29.07.08; Instrução Normativa
IBAMA n. 208, de 21.11.08; Instrução Normativa IBAMA n. 3, de 05.02.09). Dispõe
sobre as atividades dos criadores amadoristas de Passeriformes da Fauna Silvestre
Brasileira. A criação, manutenção, treinamentos, exposições, transações e
realização de torneios, serão coordenadas pelo IBAMA
Quadro 7.1: De acordo com o art. 44 da Lei 4.771/65, se acaso a reserva legal
existente numa propriedade seja inferior ao estabelecido, ou já não mais existir, o
proprietário deverá tomar certas medidas. Quais são estas medidas?
171
Quadro 7.2: Qual o sentido da palavra fauna?
172
Aula 8. Sistema de Licenciamento Ambiental
eAB - 004
AULA 8 - SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Nesta aula, serão examinadas as normas federais que disciplinam o sistema

de licenciamento ambiental.
173
8. SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
ASPECTOS GERAIS
O sistema de licenciamento nasceu nos Estados que tinham problemas mais

sérios de poluição, principalmente de natureza industrial. Nestes Estados, a
necessidade de um controle prévio da instalação de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras levou à criação de normas legais e à implantação de
sistemas de licenciamento ambiental que diferiam, em alguns poucos aspectos, de
um para outro Estado. Estes sistemas foram implantados no decorrer da década de
70, bem antes da legislação federal se preocupar com o assunto. Assim a legislação
federal que veio posteriormente a disciplinar a matéria já contou com a experiência
estadual adquirida até então.
Como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, a licença ambiental

destina-se a possibilitar ao Poder Público um controle prévio da localização e da
implantação de uma atividade ou da execução de uma obra, evitando o fato
consumado de empreendimentos mal localizados ou executados sem os
necessários cuidados ambientais, com processo produtivo inadequado, sem
condições de instalar equipamentos de controle, etc. E possibilita a exigência de
medidas mitigadoras dos efeitos deletérios que possam ser causados pelo
empreendimento e/ou de medidas compensatórias.
O sistema de licenciamento ambiental vem sendo objeto de muitos

comentários, críticas ou observações, tanto por parte dos empreendedores, como
de políticos e até da mídia, que muitas vezes acusam esse sistema de emperrar o
desenvolvimento, atrasar a implantação de empreendimentos.
Observa-se que o licenciamento ambiental é um ato tecnicamente complexo,

que implica em apresentação e análise de plantas, memoriais, procedimentos,
sistemas de controle e, na maior parte das vezes, em vistoria ao local, formulação
de exigências, condicionantes etc, não se caracterizando, como parecem pensar
alguns, numa simples aposição de um carimbo, mediante o pagamento da taxa
correspondente.
Dessa forma, em muitos casos o órgão ambiental efetivamente necessita de

informações detalhadas e tem que dispor de tempo para os estudos necessários o
que, conforme o caso, demanda análises efetivamente demoradas. Muitas vezes, é
o próprio empreendedor que não fornece as informações necessárias e o órgão
ambiental tem que solicitá-las, no que nem sempre é atendido a tempo. Finalmente
há, efetivamente, casos em que a demora se deve à dificuldade do agente na
análise do empreendimento, excesso de trabalho dos técnicos com uma quantidade
muito grande de processos para analisar e muitas vezes até mesmo receio de
expedir uma licença sem a certeza absoluta de que esta não será contestada por
ambientalistas ou o Ministério Público considerando, por exemplo, os princípios da
174
precaução e da prevenção. Principalmente quando se considera que nem sempre o

agente poderá contar com normas e padrões legalmente estabelecidos e deverá
fazer uma análise técnica do que é ambientalmente admissível, como comentado
adiante.
Lembre-se que a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605, de 12.02.98) tipifica,

dentre os Crimes contra a Administração Ambiental:
Art. 66 - Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa,

omitir a verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em
procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental:
Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
Art. 67 - Conceder o funcionário público licença, autorização ou

permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras
ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público:
Pena - detenção, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único - Se o crime é culposo, a pena é de três meses a

um ano de detenção, sem prejuízo da multa.
Como pode se caracterizar um crime do agente até no caso de culpa

(imprudência, imperícia ou negligência – ver aula sobre penalidades), a dúvida sobre
a viabilidade ambiental de um empreendimento pode fazer com que haja
efetivamente uma demora na expedição das licenças, até que o agente possa
contar com maior segurança em sua decisão.
Embora a legislação brasileira se refira ao “licenciamento ambiental” alguns

autores, como o Prof. Paulo Affonso Leme Machado defendem a tese de que não
se trata de licença, mas de autorização ambiental.12
A diferença aqui não é apenas de terminologia, mas do próprio conteúdo do

ato praticado pela administração.
Autorização - Designa o ato unilateral e discricionário pelo qual a

Administração faculta ao particular o desempenho de atividade material ou a prática
de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos. Como já
comentado na primeira aula, quando examinamos as características dos atos legais
e administrativos, a autorização não pressupõe a pré-existência do direito àquela
atividade e possibilita uma análise da oportunidade e conveniência de sua
expedição, por parte do agente público, dentro dos parâmetros legais.
12
Machado, Paulo Affonso Leme, Direito Ambiental Brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 1998, p.202
175
Licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração

faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade13.
É verdade que, na área ambiental, nem sempre a questão é assim tão clara e
objetiva, na medida em que em diversas situações, há necessidade de uma análise
técnica do projeto, em casos em que não existem padrões preestabelecidos, não se
conta com um zoneamento urbano ou ambiental etc. E essa análise, bem como a
decisão de que até que ponto é admissível uma intervenção no meio ambiente,
quando não existem normas precisas, acaba dependendo do entendimento técnico
e conclusões dos agentes encarregados do licenciamento. E essas decisões e
conclusões, na falta de padrões, não deixam de ser tecnicamente discricionárias,
pois exigem um julgamento de valor da aceitação ou não daquele impacto sobre o
meio ambiente, considerando as definições constantes da legislação ambiental (vide
art. 3o. da Lei 6.938/81). Daí, como observado acima, muitas vezes há receio por
parte do agente na tomada de decisão.
Porém, uma vez expedido um parecer técnico, devidamente fundamentado, a

administração está vinculada às suas conclusões, daí decorrendo a expedição ou a
negativa da licença.
14
Como observa Edis Milaré : A resposta a tão integrante questionamento só
pode ser satisfatoriamente encaminhada se nos convencermos de que, na
realidade, não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas
uma situação de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa do seu
agente.
No caso do licenciamento ambiental, sem negar à administração a faculdade

de juízos de valor sobre a compatibilidade do empreendimento ou atividade a planos
e programas de governo, sobre suas vantagens e desvantagens para o meio
considerado etc, importa enfatizar que o matiz que sobressai, aquele que lhe dá
colorido especial, é o da subordinação da manifestação administrativa ao
requerimento do interessado, uma vez atendidos, é claro, os pressupostos legais
relacionados à defesa do meio ambiente e ao cumprimento da função social da
propriedade.
...............................................................................................................................
Em síntese, a licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado,
goza do caráter de estabilidade “de jure”; não poderá pois, ser suspensa por simples
discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público.
Já para Paulo Affonso Leme Machado15: A Constituição Federal utilizou o

termo “autorização” em seu título VII – Da Ordem econômica e financeira”, dizendo
no art. 170, parágrafo único: “e assegurado a todos o livre exercício de qualquer
13
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, São Paulo, Atlas, 1992, p.172.
14
Milaré, Edis, Direito do Ambiente, São Paulo, Ediora Revista dos Tribunais, 2000, p.316
15
Ob. Citada, pag. 202
176
atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo

nos casos previstos em lei”. Dessa forma razoável é concluir que o sistema de
licenciamento ambiental passa a ser feito pelo sistema de autorizações, conforme
entendeu o texto constitucional.
O legislador federal optou pelo ato administrativo de “licença”. Entretanto, em

alguns poucos Estados, foi utilizada a expressão autorização ambiental ou ainda,
licença ambiental, revestida das características de autorização.
O sistema de licenciamento ambiental foi criado, a nível federal, pela Lei 6.938
de 31/8/81, alterada pela Lei 7.804/89 e seu Regulamento, aprovado pelo Decreto
99.274/90 (que substituiu seu primeiro regulamento, aprovado pelo Decreto nº
88.351/83).
A licença ambiental não foi definida por essa lei, o que somente veio a ocorrer
com a Resolução CONAMA n º 237/97:
Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental

competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle
ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou
jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradação ambiental.
A Resolução CONAMA 237/97, seguindo o que constava da Lei 6.938/81 ao

disciplinar o sistema de licenciamento no país estabeleceu o sistema da tríplice
licença.
LICENÇA PRÉVIA (LP)
Licença prévia concedida na fase preliminar do planejamento da atividade,

contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação
e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo.
É nesta fase que deve ser solicitado, quando for o caso, o Estudo de Impacto
Ambiental, que será objeto de apreciação mais detalhada ao longo deste curso.
Alguns Estados a denominam Licença de Localização, ao invés de Licença

Prévia. No Estado de São Paulo, até há algum tempo atrás a CETESB utilizava, em
substituição a LP, o Estudo de Viabilidade de Localização, que não era obrigatório,
mas facultativo, dependendo do interesse do administrado. Este procedimento tinha
fundamento no fato de que, a menos que se trate de obra ou empreendimento que
dependa de EIA/RIMA (que é apresentado nesta etapa), a LP, a rigor, não autoriza
177
nenhuma modificação no meio ambiente pelo que interessa muito mais ao

requerente, como uma garantia do direito de instalação no local, do que ao Estado.
Embora não autorize modificações no local, de posse dessa licença, o

empreendedor pode encomendar o projeto executivo, obter financiamento e
eventualmente até adquirir o imóvel (quando prefere aguardar para saber se pode
ou não se instalar no local). Ela garante o direito do empreendedor, durante o prazo
de validade da licença, mesmo que o zoneamento mude nesse período.
Entretanto, deve ser ressaltado que ela não confere certeza absoluta de que o
empreendedor irá obter as licenças de instalação e de operação, já que estas
dependerão do exame do projeto executivo e das medidas mitigadoras que deverão
ser adotadas, a serem ainda apresentados pelo empreendedor nas fases seguintes.
LICENÇA DE INSTALAÇÃO (LI)
Licença de instalação (ou, em alguns Estados, licença de implantação),

autoriza o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do
projeto executivo aprovado.
Nesta fase deve ser apresentado o projeto executivo do empreendimento,

compreendendo o projeto de construção civil (quando existente, pois em
determinados casos, verifica-se apenas a instalação de máquinas e equipamentos
em prédio já construído ou de atividades que não implicam em construção civil, pois
exercidas ao ar livre), o processo produtivo a ser utilizado, marcha das matérias
primas, sistemas de controle de poluição, forma e local de disposição de resíduos
sólidos, etc.
Daí que poderá ocorrer que, embora dispondo de uma LP, o requerente posa
ver negado seu pedido de LI se a análise do projeto executivo demonstrar que não
foram equacionados e resolvidos os problemas relacionados com o controle da
poluição ou a degradação do meio ambiente.
Em alguns Estados, consta ainda desta licença a autorização para supressão

de vegetação. Em outros, esta autorização é dada em separado, até porque na
maioria dos Estados não são os mesmos órgãos que expedem todos os atos
(licença, supressão de vegetação, outorga para captação de recursos hídricos). Ou
seja, o empreendedor deve ir buscar, em diferentes órgãos públicos, as necessárias
licenças e autorizações.
Nesta fase (LI) o órgão ambiental competente faz as exigências técnicas

(condicionantes) que deverão ser cumpridas na fase de instalação, relativas, por
exemplo, à instalação de equipamentos de controle da poluição, plantação de
árvores junto ao empreendimento, e diversas outras medidas destinadas a reduzir
ou mitigar os efeitos impactantes ao meio ambiente resultantes da implantação
daquela atividade. Muito se tem discutido a respeito destas condicionantes porque,
178
cada vez mais, os órgãos ambientais ou as prefeituras que fazem licenciamento

ambiental estabelecem condicionantes mais rigorosas. Muitas vezes estabelecem,
também, medidas compensatórias que, em alguns casos, cuidam de providências
ligadas ao meio ambiente e, em outros, de medidas destinadas a compensar a
comunidade ou o poder publico pelos ônus que serão trazidos por aquele
empreendimento. Isto se dá, principalmente, nos casos em que é exigido o
EIA/RIMA mas estas ações dos órgãos ambientais nem sempre se limitam a esses
casos.
LICENÇA DE OPERAÇÃO (LO)
Licença de operação (ou Licença de Funcionamento), autorizando, após as

verificações necessárias, o início da operação da atividade licenciada e o
funcionamento de seus equipamentos, de acordo com o estabelecido nas licenças
prévia e de instalação.
E nesta fase são feitas as exigências ou condicionantes referentes à operação

da atividade, como horário de funcionamento, obediência a padrões especialmente
estabelecidos, realização de estudos, apresentação periódica de relatórios,
vegetação de uma determinada área, recuperação de áreas que irão sendo
degradadas (especialmente pela mineração) etc.
Esta licença é renovável periodicamente, conforme se verá adiante. Esta

renovação se destina a verificar as condições de operação do empreendimento, se
está cumprindo as exigências, condicionantes e normas legais. Em sua renovação,
poderão ser feitas novas exigências, para adaptar o empreendimento às alterações
em seu entorno, a novas normas legais etc. Alguns órgãos ambientais, entretanto,
não aguardam o vencimento da LO para fazer novas exigências, quando estas se
mostram necessárias.
Em alguns Estados utiliza-se também a licença de operação a título precário

(ou autorização para teste ou algumas outras denominações), quando necessária
para teste de equipamentos, nos casos em que apenas o projeto não é suficiente
para que o órgão ambiental verifique a eficiência dos equipamentos de controle ou
ainda, se o processo produtivo adotado não vai, efetivamente, causar a poluição do
meio ambiente. Nesses casos é expedida uma LO a título precário, por tempo
determinado, para que os equipamentos sejam testados em funcionamento. Caso
se verifique sua eficiência, será expedida a LO. No entanto, se ao operar, a
atividade provocar a poluição, a licença poderá ser simplesmente cassada ou
suspensa até que sejam feitos os ajustamentos necessários.
OUTRAS EXIGÊNCIAS
Estão também sujeitos a obtenção das licenças de instalação e de operação,

além de novos empreendimentos, a ampliação de atividades já existentes e as
alterações dos equipamentos ou no processo produtivo das atividades sujeitas ao
179
licenciamento. Nestes casos, em geral, o empreendedor deve solicitar

primeiramente uma licença de instalação (conforme o Estado, denomina-se licença
de alteração, licença de ampliação ou outras denominações) e, posteriormente a
licença de operação para a modificação feita.
A Resolução CONAMA nº. 237/97, em seu art. 12, veio dar maior flexibilidade
ao sistema de licenciamento, possibilitando que se dê tratamento adequado a
situações diferentes. Até então, a menos que legislação estadual tivesse previsto de
outra forma, os empreendimentos sujeitavam-se sempre a um mesmo tipo de
procedimento para o licenciamento ambiental, independentemente de seu porte,
características etc. Com isso, no caso de atividades de pequeno porte ou de
pequeno potencial poluidor, as exigências acabavam se mostrando excessivas e
inadequadas. Por outro lado, havia situações não contempladas na legislação e que
exigiam um tratamento especial.
Esta resolução do CONAMA previu, dentre outras possibilidades o

estabelecimento de procedimentos específicos para as licenças ambientais,
conforme a natureza, características e peculiaridades do empreendimento.
Como medida de grande importância, previu o estabelecimento de

procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno
potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos
Conselhos de Meio Ambiente. Os empreendimentos de micro ou pequeno porte, de
pequeno potencial de impacto não têm porque se sujeitar a um sistema complexo
de licenciamento e aos altos custos que isso muitas vezes acarreta. O licenciamento
simplificado poderá prever, por exemplo, a expedição de uma única licença com os
efeitos, ao mesmo tempo, de licença prévia, de instalação e de operação, com
procedimentos mais simples e a um custo mais barato. Muitas dessas atividades,
em princípio, até poderiam ser dispensadas do licenciamento, mas é sempre
importante que o órgão ambiental competente tome conhecimento prévio,
especialmente de sua localização e características, para evitar casos consumados,
algumas vezes prejudiciais ao meio ambiente.
Prevê também a possibilidade da existência de um único processo de

licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e
vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados,
previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a
responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades. Pode ser
facilitada, assim, a expedição de licenças prévias para as indústrias que se
localizarão em um determinado distrito industrial, concedendo-se uma LP geral e
depois, LI e LO para os empreendimentos individualmente. Ou para vários
loteamentos numa mesma localidade.
Assim, esta norma do CONAMA abriu a possibilidade de procedimentos

diferenciados, mais simples ou mais complexos (no capítulo da Avaliação de
180
Impactos Ambientais, ver “Estudos Ambientais”), na dependência das necessidades

e do empreendimento a ser licenciado. Cabe agora aos Estados adaptarem seus
sistemas de licenciamento, utilizando estas possibilidades abertas pela norma
federal. Alguns o fizeram, outros não.
COMPETÊNCIAS
As licenças são expedidas, a nível federal, pelo IBAMA e agora, também com a
participação do Instituto Chico Mendes, quando envolve matéria de sua
competência. A nível estadual, pelos órgãos ambientais ou por colegiados estaduais
conforme estabelecido na legislação de cada estado.
Não se deve esquecer também da necessidade de manifestação de outros

órgãos não diretamente ligados à questão ambiental, como é o caso dos órgãos
responsáveis pelos bens tombados ou protegidos, da FUNAI, quando estão
envolvidas terras em que vivem os silvícolas, etc.
Por exemplo, a Portaria IPHAN n. 230, de 17.12.02. dispõe sobre os

procedimentos necessários para obtenção das licenças ambientais referentes à
apreciação e acompanhamento das pesquisas arqueológicas no país. E a Instrução
Normativa FUNAI n. 2, de 21.03.07.estabelece normas sobre o licenciamento
ambiental de empreendimentos ou atividades potencialmente causadoras de
impacto no meio ambiente em Terras Indígenas, na cultura e povos indígenas.
Em alguns casos, há a participação de outros órgãos integrantes do sistema

ambiental, ou de gestão de recursos hídricos, como:
A Resolução CNRH n. 65, de 07.12.06. Estabelece diretrizes de articulação

dos procedimentos para obtenção da outorga de direito de uso de recursos
hídricos com os procedimentos de licenciamento ambiental.
A Resolução CNRH n. 76, de 16.10.07.Estabelece diretrizes gerais para a

integração entre a gestão de recursos hídricos e a gestão de águas minerais,
termais, gasosas, potáveis de mesa ou destinadas a fins balneários.
A Portaria MMA n. 204, de 17.07.08. Dispõe sobre a criação do protocolo

único de licenciamento ambiental, interconectando os protocolos internos do
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis -
IBAMA, a Agência Nacional de Águas - ANA e o Instituto Chico Mendes de
Proteção da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes.
Ainda no caso de licenciamento federal, podem ser citados:
Portaria IBAMA n. 127, de 28.09.01.- Institui o Centro de Licenciamento

Ambiental Federal - CELAF, com atuação em todo o território nacional. Com
a finalidade executar o licenciamento ambiental de competência federal,
bem como executar ações de supletividade previstas em lei.
181
Instrução Normativa IBAMA n. 183, de 17.07.08. - Cria Sistema Informatizado

do Licenciamento Ambiental - SisLic, para o gerenciamento dos
procedimentos, o acompanhamento dos prazos, a disponibilização de
informações e a operacionalização de protocolo eletrônico do Licenciamento
Ambiental Federal.
Instrução Normativa IBAMA n. 184, de 17.07.08. Dispõe sobre os

procedimentos para o licenciamento ambiental federal. Sistema Informatizado
de Licenciamento – SisLic.
No que se refere à importante questão da distribuição de competências entre

União, estados e municípios para proceder ao licenciamento ambiental, a Lei nº.
6.938/81 assim dispôs, em seu art. 10:
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,
em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.(Com redação dada
pela Lei nº 7.804, de 18.07.89) (grifamos)
A redação anterior da lei apenas não mencionava a competência supletiva do

IBAMA. O § 2º desse artigo preceitua que nos casos e prazos previstos em
resolução do CONAMA, o licenciamento de que trata este artigo dependerá de
homologação do IBAMA. Não foram ainda estabelecidos os casos em que o
licenciamento estadual ou municipal dependa dessa homologação.
O § 4º do mesmo artigo 10 diz competir ao IBAMA, o licenciamento previsto no

"caput" do artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental,
de âmbito nacional ou regional. (Com redação dada pela Lei nº 7.804, de 18.07.89).
A redação anterior referia-se explicitamente a pólos petroquímicos, cloroquímicos,
carboquímicos e instalações nucleares. A nova redação ensejou muitas dúvidas, na
medida em que nem sempre fica claro, em determinadas situações, se o impacto
pode ou deve ser considerado regional ou nacional, para fins de deslocar a
competência para o IBAMA.
Alguns técnicos e juristas entendiam que o licenciamento de atividades nas

áreas consideradas “patrimônio nacional” competia exclusivamente ao IBAMA. Este
entendimento encontrou amparo especialmente no disposto no inciso II do art. 8 º. da
Lei no. 6.938/81 com a redação dada pela Lei no. 8.028, de 12.4.90 que atribuiu ao
CONAMA a apreciação de estudos de impacto ambiental no caso de obras ou
atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas
consideradas patrimônio nacional. Porém, apesar das opiniões acima mencionadas,
182
têm-se confirmado o entendimento de que apenas as obras de grande impacto

regional ou nacional e como tal já sujeitas ao licenciamento federal pela mesma lei é
que dele dependeriam não tendo sido atribuído ao IBAMA todo e qualquer
licenciamento ou fiscalização, apenas pelo fato da obra ou atividade se encontrar em
área considerada Patrimônio Nacional.
Quando promulgada a Constituição de 1988 o disposto no art. 10 passou a ser

contestado pelos municipalistas, face ao disposto no art. 23 da Carta Magna que
dava aos Municípios competência para proteger o meio ambiente e, implicitamente,
para proceder ao licenciamento ambiental. É verdade que o citado artigo 10
ressalva as outras licenças exigíveis, porém começaram a se verificar conflitos entre
alguns Municípios e Estados, com os primeiros entendendo que seu licenciamento
ambiental era suficiente, excluindo a necessidade de licenciamento ambiental pelos
Estados.
Objetivando solucionar essas dúvidas e conflitos, a Resolução nº 237/97,

procedeu a uma nova (ou mais esclarecedora) distribuição de competências entre a
União, Estados e Municípios, para o licenciamento ambiental, agora assim definida:
a) definiu as atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional

ou regional, como:
- localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;

no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras
indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;
- localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados;
- cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País

ou de um ou mais Estados;
- destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar

e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear
em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional
de Energia Nuclear - CNEN;
- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a

legislação específica.
o o
b) previu ainda a mesma Resolução no parágrafo 2 . de seu artigo 4 , que o
IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o
licenciamento de atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional,
uniformizando, quando possível, as exigências.
183
c) ao órgão ambiental estadual, a norma do CONAMA, em seu art. 5º, diz

competir o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
- localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de

conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal
- localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação

o
natural de preservação permanente relacionadas no art. 2 . da Lei n. 4.771/65 e em
todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou
municipais; OBS: este dispositivo se refere ao licenciamento de obras ou atividades
nessas áreas. A supressão da vegetação em APP é disciplinada no Código
Florestal.
- cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um

ou mais Municípios;
- delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento

legal ou convênio.
d) aos Municípios foi atribuído o licenciamento ambiental de empreendimentos

e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo
Estado por instrumento legal ou convênio.
Finalmente, a resolução em tela, em seu artigo 7o., diz que os

empreendimentos e atividades serão licenciamentos em um único nível de
competência, impossibilitando, com isso, que as licenças sejam expedidas pelo
Estado e também Município ou pelo IBAMA e pelo órgão estadual, como vinha
ocorrendo em alguns casos. Porém esse dispositivo não inibiu completamente essa
prática, que muitas vezes é adotada por empresários que, temendo o atraso na
implantação do empreendimento, em razão de discussões sobre competência,
busca obter o licenciamento em mais de uma esfera de poder.
Nem a lei, nem a Resolução 237/97, previram a atuação supletiva do Estado

com relação ao Município, quando este se omite no licenciamento ambiental ou
quando não está adequadamente estruturado para tanto. É verdade que o artigo 20
da Resolução 237 estabelece que:
Os entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias,

deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter
deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua
disposição, profissionais legalmente habilitados.
Entretanto, mesmo que dotados formalmente da estrutura exigida, nem sempre

estarão algumas municipalidades tecnicamente aparelhadas para licenciamentos
mais complexos ou de grande impacto, ainda que local. E a vedação, constante do
184
art. 7o. de que o licenciamento se dê em mais de uma esfera de poder pode impedir
que exista uma maior segurança no licenciamento ambiental.
Em que pese o fato dessa norma do CONAMA ter objetivado eliminar os

conflitos de competência, não teve o sucesso desejado, uma vez que há uma
dificuldade bastante grande na identificação da abrangência do impacto, direto ou
indireto, se é meramente local, etc. E muitas vezes, para definir essa abrangência,
há necessidade dos exames que se fazem num processo de licenciamento que tem
que ser iniciado em um dos níveis. Portanto, em muitos casos, continuam se
verificando esses conflitos de competência, tanto entre o IBAMA e o órgão estadual,
como entre este e o município.
Embora a Resolução CONAMA 237/97 já tenha atribuído aos municípios o

licenciamento de atividades com impacto direto local, como observado, essa é uma
questão que costuma provocar dúvidas. Portanto, a celebração de convênios, como
vem sendo feito em vários Estados pode reduzir possíveis conflitos e facilitar as
providências do empreendedor. Estes convênios esclarecem os casos e situações
em que o licenciamento é feito pelo estado ou pelo município, facilitando tanto a
vida dos órgãos ambientais como dos empreendedores.
Saliente-se que parte dos juristas contestou a legalidade e a

constitucionalidade da própria distribuição de competências feita pela Resolução do
CONAMA. Ilegal, por entenderem que fere o disposto no art. 10 da Lei 6.938/81 que
atribuiu o licenciamento ambiental aos Estados. E inconstitucional, porque estaria
ferindo o disposto no art. 23 da Constituição que atribui competência comum aos
três níveis de governo para proteger o meio ambiente. De acordo com o disposto no
parágrafo único desse artigo 23, lei complementar deveria estabelecer as formas de
articulação entre os três níveis e isto estaria sendo feito por Resolução do
CONAMA. Encontra-se tramitando no Congresso Nacional projeto de lei
complementar objetivando esclarecer essa matéria.
ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO
Nos termos da norma federal, (art. 10 da lei 6.938/81) estão sujeitas ao

licenciamento às obras ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como as capazes, sob
qualquer forma, de causar degradação ambiental.
Este dispositivo é por demais abrangente e atinge praticamente toda e

qualquer ação humana, na medida em que dificilmente uma obra, atividade ou
empreendimento deixa de utilizar recursos ambientais ou de ter um potencial, ainda
que pequeno, de causar poluição ou degradação ambiental. Daí que a maior parte
dos Estados optou por estabelecer, claramente, a relação de atividades sujeitas ao
185
A Resolução CONAMA n. 237, de 19.12.97 objetivou solucionar esta questão,

ao elencar as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, atribuindo aos Estados
e Municípios detalhar e complementar esse elenco, de acordo com as
peculiaridades locais, ou seja, estabelecer a “linha de corte”.
Por exemplo: consta do Anexo à citada Resolução, como dependente do

licenciamento ambiental, a “criação de animais”. Ora, tanto existe criação de
animais num galinheiro de fundo de quintal, como numa granja que cria milhares de
frangos para o abate. Pode-se pensar numa pocilga com meia dúzia de porcos e na
criação de suínos em larga escala. Em que momento essa atividade deixa de ser
simplesmente doméstica ou de micro porte e passa a se constituir em atividade cujo
possível impacto exige o controle administrativo através do sistema de
licenciamento? Como esse, vários outros exemplos podem ser citados, ao se
examinar a listagem constante da Resolução 237/97. Daí a necessidade dos órgãos
ambientais estabelecerem as condições, a “linha de corte” a partir da qual aquela
atividade passa a ser passível de licenciamento.
Já mesmo antes da expedição dessa norma do CONAMA, a maior parte dos

Estados havia listado as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, facilitando
assim, as decisões da administração, e dando segurança ao administrado.
Além das atividades listadas nessa Resolução, o CONAMA vem expedindo

resoluções dispondo, especificamente, sobre o licenciamento de algumas
atividades. No final desta aula encontra-se uma lista de resoluções do CONAMA
tratando dessa matéria observando-se, entretanto que foram incluídas, nessa
listagem, apenas as normas que têm caráter mais geral, havendo várias outras
normas disciplinando licenciamentos específicos, como é o caso de atividades
minerarias, de geração de energia, PROCONVE etc.
PUBLICIDADE
A Lei Federal n º. 6.938/81 consagrou o princípio da publicidade do

licenciamento, estabelecendo, no § 1º de seu artigo 10 que, resguardado o sigilo
industrial, os pedidos de licença deverão ser objeto de publicação resumida, em dois
jornais, paga pelo requerente. Estas publicações devem ser feitas quando do pedido
de cada licença (LP, LI e LO) e quando da concessão, também de cada uma delas.
As publicações foram disciplinadas pelas Resoluções CONAMA nº 6, de
24/01/86 e nº 281, de 12/07/00 que aprovam os modelos de publicação de pedidos
de licenciamento em quaisquer de suas modalidades, sua renovação e a respectiva
concessão e aprova os modelos para publicação de licenças, conforme instruções
que especificam.
Nem todos os Estados seguem exatamente o modelo estabelecido,

principalmente em razão do alto custo de algumas publicações. A Resolução
CONAMA n º 281/00 tentou reduzir esse problema, estabelecendo exigências mais
186
razoáveis do que aquelas estabelecidas pela Resolução 6/86. Mesmo assim,

alguns Estados adotam outros modelos de publicação, o que, a nosso ver, não
invalida o procedimento, pois o importante é a publicidade do ato. Uma vez
publicado um pedido de licença, podem os interessados que não concordam com a
instalação do empreendimento no local, ou pretendam discuti-lo, acionar o Ministério
Público ou alguma ONG, procurar a mídia ou ainda (embora não previsto na
legislação), encaminhar ao órgão licenciador suas objeções, devidamente
fundamentadas.
PRAZO DE VALIDADE DAS LICENÇAS
O prazo de validade das licenças é muito importante, tanto para o

empreendedor como para o meio ambiente. Para o primeiro porque tem a garantia
de que, durante o prazo de validade da licença, tem seu direito assegurado à
implantação do empreendimento, mesmo que as circunstâncias ou a legislação
venham a ser modificadas.
E para o meio ambiente, porque impede que se prolonguem situações que não
mais convêm ao meio ambiente – seja a implantação, muitos anos depois, de um
empreendimento que obteve a LI mas que não mais é conveniente, do ponto de
vista ambiental, seja a manutenção de equipamentos e padrões tecnológicos já
ultrapassados.
As licenças, em geral, em quase todos os Estados brasileiros, já eram

concedidas com o prazo de validade nelas especificado, ou fixados na norma
estadual. E a citada Resolução 237/97 estabeleceu, em seu art. 18, que o órgão
ambiental competente deverá estabelecer os prazos de validade de cada tipo de
licença, especificando-os, no respectivo documento, levando em consideração os
aspectos ali elencados.
No Estado de São Paulo isto não ocorria pelo que as licenças expedidas pela
CETESB não tinham, em princípio, limite de validade, somente podendo ser
suspensas ou cassadas por infringência à legislação ambiental. Alterações recentes
na legislação fixaram prazo de validade para as licenças concedidas por esse órgão
ambiental.
A Resolução CONAMA 237/97 estabeleceu em seu Art. 18:
- O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de

cada tipo de licença, especificando-os, no respectivo documento, levando em
consideração os seguintes aspectos:
I - O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o

estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos
187
relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco)

anos.
II - O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo,

o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não
podendo ser superior a 6 (seis) anos.
III - O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os

planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo,
10 (dez) anos.
§ 1º - A Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI) poderão ter os

prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos
estabelecidos nos incisos I e II.
§ 2º - O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade

específicos para a Licença de Operação (LO) de empreendimentos ou atividades
que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou
modificação em prazos inferiores.
§ 3º - Na renovação da Licença de Operação de uma atividade ou

empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada
aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do desempenho
ambiental da atividade ou empreendimento no período de vigência anterior,
respeitados os limites estabelecidos no inciso III.
Observe-se que nem todos os Estados repetiram, em sua legislação, os prazos

fixados por esta Resolução. Especialmente para a Licença de Operação, muitos
Estados, principalmente do norte e nordeste do país, estabelecem o prazo de
apenas um ano de validade.
§ 4º - A renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou

empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e
vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença,
ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão
ambiental competente.
Este dispositivo não exige que o requerimento seja feito, obrigatoriamente, com
antecedência mínima de 120 dias. Ou seja, quem não o faz, não é punido nem está
operando irregularmente. E pode requerer essa renovação, até a véspera de seu
vencimento. Entretanto, se assim o fizer, perde a garantia, bastante importante, de
ter o prazo da licença automaticamente prorrogado até manifestação do órgão
ambiental. Como esta muitas vezes demora, corre o sério risco de ficar sem LO
após seu vencimento e, portanto, em situação completamente irregular, caso não
188
apresente seu requerimento de renovação da licença no prazo fixado pela

Resolução.
MODIFICAÇÃO, SUSPENSÃO E CANCELAMENTO DAS LICENÇAS
De acordo com o Art. 19 da Resolução CONAMA 237/97, o órgão ambiental

competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas
de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.
II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram

a expedição da Licença.
III - Superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Observe-se que, vencida a licença, o órgão ambiental pode modificar

condicionantes e exigir novas medidas de controle e adequação para a renovação
da mesma. Estas alterações de exigências são atualizações e adaptações a uma
nova realidade e somente em casos extremos é que a licença deixará de ser
renovada, não porque a empresa não cumpriu as condicionantes, mas porque são
feitas novas condicionantes impossíveis de serem cumpridas por ela. Neste caso, já
se estará falando na necessidade de relocação do empreendimento, por falta de
condições de permanecer no local.
Assim, a possibilidade prevista neste artigo diz respeito a exigências feitas

durante a vigência da licença e não quando de sua renovação.
PRAZOS PARA ANÁLISE DAS LICENÇAS
A Resolução CONAMA 237/97, pela primeira vez, estabeleceu, em nível

federal, prazos para os órgãos ambientais se manifestarem sobre as licenças
requeridas. Antes disso, os prazos eram indefinidos, possibilitando que uma licença
passasse meses, ou até anos em análise, com poucas alternativas para o
empreendedor fazer valer seu direito à manifestação do órgão competente.
Os prazos fixados no art. 14 da citada resolução já oferecem algumas

possibilidades ao empreendedor. A alternativa prevista nessa norma resolve apenas
parcialmente o problema porque apenas enseja que, vencido o prazo, o
empreendedor possa requerê-la ao órgão que tem competência para atuar
supletivamente. E resolve apenas parcialmente porque deverá reiniciar um processo
de licenciamento que poderá também demorar e, quando o órgão licenciador for o
189
IBAMA, não terá a quem recorrer, já que não há quem atue supletivamente ao
IBAMA.
Entretanto, uma vez que a norma legal estabeleceu prazos, o empreendedor

poderá recorrer ao judiciário, buscando uma determinação deste para que o prazo
seja cumprido. Mas em que pesem as possíveis dificuldades encontradas, quando
se recorre ao Poder Judiciário (indispor a administração contra o empreendedor, a
própria demora na manifestação judicial etc), a simples existência de prazos fixados
nessa resolução induz os órgãos ambientais a cumpri-los, na medida do possível e
a questão não fica mais em aberto, como estava até então.
O importante é ressaltar que o descumprimento dos prazos pelo órgão

ambiental não implica na concessão automática da licença. Apenas possibilita ao
empreendedor a utilização das alternativas acima. Não há “licenciamento por
decurso de prazo”.
PREÇOS
A análise dos projetos e expedição das licenças ambientais normalmente é

cobrada pelos órgãos competentes, seja sob a forma de taxas, de preços públicos,
tarifas etc. Para conhecer estes preços é preciso analisar a legislação de cada
órgão ambiental.
No caso de licenciamento feito pelo IBAMA, as normas se encontram nos

artigos 17-A e seguintes da Lei 6.938/81, incluídos pela Lei n. 9.960, de 28.01.00,
conforme discriminado em seu anexo.
LISTA DE NORMAS QUE TRATAM DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Consoante já observado, a lista a seguir não esgota a matéria relacionando

apenas as normas que nos pareceram de maior interesse. Entretanto, para
conhecimento total de todas as exigências relativas ao licenciamento ambiental,
em âmbito federal, há necessidade de consulta aos sites especializados na Internet,
que contêm os textos de normas do Ministério do Meio Ambiente, IBAMA, Instituto
Chico Mendes e CONAMA.
Resolução CONAMA n. 9, de 06.12.90. Dispõe sobre o licenciamento ambiental

para extração de mineral Classes I, III, IV, V, VI, VII, VIII e IX.
Resolução CONAMA n. 10, de 06.12.90.

Dispõe sobre o licenciamento ambiental para extração de mineral Classes II.
190
Resolução CONAMA n. 10, de 24.10.96. – Dispõe sobre o licenciamento ambiental

nas praias onde ocorre a desova de tartarugas marinhas.
Resolução CONAMA n. 264, de 26.08.99 Dispõe sobre o licenciamento de fornos

rotativos de produção de clínquer para atividades de
co-processamento de resíduos, excetuando-se os resíduos domiciliares brutos, os
de serviços de saúde, os radioativos, explosivos, organoclorados, agrotóxicos e
afins..
Resolução CONAMA n. 273, de 29.11.00. (Alteração: Resolução CONAMA n. 319,

de 04.12.02). Dispõe sobre a localização, construção, instalação, modificação,
ampliação e operação de postos revendedores, postos de abastecimento,
instalações de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustíveis dependerão
de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras
licenças legalmente exigíveis.
Resolução CONAMA n. 284, de 30.08.01.- Dispõe sobre o licenciamento de

empreendimentos de irrigação.
Resolução CONAMA n. 312, de 10.10.02. Dispõe sobre os procedimentos para o

licenciamento ambiental dos empreendimentos de carcinicultura na zona costeira.
Veda esta atividade em manguezais.
Resolução CONAMA n. 335, de 03.04.03. (Alteração: Resolução CONAMA n, 368,

de 28.03.06; Dispõe sobre o licenciamento ambiental de cemitérios
Resolução CONAMA n. 377, de 09.10.06. Dispõe sobre Licenciamento Ambiental

Simplificado de Sistemas de Esgotamento Sanitário. Aplica-se às unidades de
transporte e de tratamento de esgoto sanitário, separada ou conjuntamente, de
pequeno e médio porte.
Resolução CONAMA n. 385, de 27.12.06. Estabelece procedimentos para o

licenciamento ambiental de agroindústrias de pequeno porte e baixo potencial de
impacto ambiental.
Resolução CONAMA n. 387, de 27.12.06.- Estabelece diretrizes para o

Licenciamento Ambiental de Projetos de Assentamentos de Reforma Agrária.
Resolução CONAMA n.404, de 11.11.08. Estabelece critérios e diretrizes para o

licenciamento ambiental de aterro sanitário de pequeno porte de resíduos sólidos
urbanos. Considera de pequeno porte os aterros com disposição diária de até 20t
(vinte toneladas) de resíduos. Admite a disposição final de resíduos sólidos
domiciliares; de serviços de limpeza urbana; de serviços de saúde; bem como os
provenientes de pequenos estabelecimentos comerciais, industriais e de prestação
de serviços. A disposição de lodos secos não perigosos, oriundos de sistemas de
tratamento de água e esgoto sanitário ficará a critério do órgão
ambiental. Não podem ser dispostos nos aterros os resíduos perigosos que
apresentam risco à saúde pública e ao meio ambiente, bem como os resíduos da
191
construção civil, os provenientes de atividades agrosilvopastoris, dos serviços de

transportes, de mineração e de serviço de saúde, conforme especifica.
Resolução CONAMA n. 412, de 13.05.09. - Estabelece critérios e diretrizes para o

licenciamento ambiental de novos empreendimentos destinados à construção de
habitações de Interesse Social com pequeno potencial de impacto ambiental, em
área urbana ou de expansão urbana.
Resolução CONAMA n. 413, de 26.06.09.

Estabelece normas e critérios para o licenciamento ambiental de aquiculturas.
INSTRUÇÃO NORMATIVA ICM N. 4, DE 02.09.09 (Instituto Chico Mendes)

Estabelece procedimentos administrativos para autorização de atividades
condicionadas ao controle do poder público e não sujeitas ao licenciamento
ambiental previsto na Resolução CONAMA nº 237/97 e de atividades cuja
autorização seja exigida por normas específicas. Restringe-se à análise de impactos
ambientais potenciais ou efetivos sobre as unidades de conservação federais, suas
zonas de amortecimento e áreas circundantes.
INSTRUÇÃO NORMATIVA ICM N. 5, DE 02.09.09

Estabelece procedimentos para a análise de pedidos e concessão da Autorização
para o Licenciamento Ambiental de atividades ou empreendimentos que afetem as
unidades de conservação federais, suas zonas de amortecimento ou áreas
circundantes. Define "Autorização para o Licenciamento Ambiental" como Ato
Administrativo que autoriza o órgão ambiental competente a proceder ao
192
Aula 9. Avaliação de Impactos Ambientais
eAB - 004
AULA 9 - AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS
Esta aula apresenta as disposições sobre Avaliação de Impacto Ambiental e

Estudo de Impacto Ambiental.
Ao terminar esta aula você deverá estar apto a:
• Compreender a Avaliação de Impacto Ambiental;

• Entender as diferenças entre AIA e EIA.
140
9. AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS
ASPECTOS GERAIS
Normalmente, quando se fala em Avaliação de Impactos Ambientais no Brasil,

as pessoas pensam imediatamente no Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA.
No entanto, o EIA/RIMA é apenas uma das formas de avaliação desses impactos, a
mais completa e minuciosa, porém nem sempre necessária ou a mais indicada para
determinadas situações.
Há várias formas de proceder a essa avaliação e o licenciamento ambiental
não deixa de ser uma delas. Através desse procedimento os órgãos ambientais
examinam o projeto, sua localização e conseqüências, estabelecem restrições,
condicionantes e, atualmente, medidas compensatórias.
Entretanto, o licenciamento normalmente não é tratado como uma forma de
avaliação chegando a ser visto, por alguns, como medida meramente administrativa,
cartorial, o que está longe de ser. O que induz alguns em erro é o fato da expressão
“licença” ser utilizada, em geral, como o mero pagamento de uma taxa que viabiliza
uma atividade. Assim, a nível municipal, a taxa de licença de propaganda (num
outdoor, por exemplo), a taxa de licença para prestação de serviços e outras.
Nesses casos, a prefeitura não faz uma análise da situação que é viabilizada pelo
só pagamento da taxa.
Em razão dessa confusão sobre o significado e conteúdo da licença é que
muitos ambientalistas acabam afirmando que, quando não é feito EIA/RIMA, é como
se o projeto não tivesse sido examinado pelos órgãos competentes podendo trazer,
em conseqüência, sérios danos ao meio ambiente.
Como se verá mais adiante, só há pouco tempo foi expressamente
reconhecida, pela legislação federal, a existência de outros estudos ambientais que
não o EIA/RIMA.
AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS E ESTUDO DE IMPACTO

AMBIENTAL- EIA/RIMA
Conforme já observado no início deste curso, quanto tratamos dos

Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente relacionados no artigo 9º da Lei
6.938/81, a Avaliação de Impactos Ambientais foi ali contemplada em inciso distinto
do licenciamento ambiental, ou seja, não nasceram originalmente vinculadas pelo
que se poderia falar em Avaliação de Impactos Ambientais em situações não
sujeitas ao licenciamento ambiental.
É o caso de determinados planos e programas de governo, planos diretores
municipais, enfim, de decisões governamentais que acabarão tendo um impacto
direto ou indireto sobre o meio ambiente, quando vierem a ser implantadas.
Pode-se pensar, por exemplo, em avaliar as conseqüências ambientais de
planos de incentivo ao desenvolvimento turístico de uma determinada área,
prevendo esquemas de financiamento, incentivos, etc. No entanto, geralmente não
141
se leva em consideração, nessa fase, os aspectos ambientais, ou seja, que tipo de

impacto esse tipo de atividade terá sobre a região. Isso somente será feito já
quando da construção dos complexos turísticos, quando se exigirá o licenciamento
ambiental e, muitas vezes, a realização do Estudo de Impacto Ambiental de cada
empreendimento.
O mesmo se pode dizer a escolha de uma matriz energética, de transportes,
ou de outras situações semelhantes, que não se resumem à implantação de um
empreendimento ou ao desenvolvimento concreto de uma atividade e que deveriam
considerar, ao lado dos demais, também a variável ambiental.
Entretanto, isso ainda não é exigido pela legislação brasileira e somente
quando da execução de cada uma das obras decorrentes dessas decisões é que
esta avaliação será feita, através de um licenciamento ambiental, muitas vezes
precedido de um Estudo de Impacto Ambiental. Ou seja, quando a política ou o
programa de governo já estão sendo implantados pelo que o Estudo de Impacto
Ambiental acaba examinando apenas das conseqüências de uma obra específica
daí resultante.
Ocorre porém que o Decreto 99.274/90, que regulamenta a Lei 6.938/81,
somente se refere ao Estudo de Impacto Ambiental como condição para o
licenciamento ambiental, não prevendo outras situações em que este poderia ser
exigido. E quando da regulamentação da matéria, pela Resolução CONAMA 001 de
23/01/86, esta vinculação se fez mais forte, não apenas diante de sua sujeição ao
licenciamento ambiental, como pela relação de obras e atividades a ela sujeitas.
Alguns poucos Estados, como é o caso da Bahia, já estão inserindo em sua
legislação a exigência do exame dos aspectos ambientais dos planos e programas
de governo. Muitos estudiosos já estão desenvolvendo metodologias para a
Avaliação Ambiental Estratégica e o assunto, depois de anos esquecido, está
voltando à preocupação dos ambientalistas (que, entretanto, se aferram ainda ao
EIA/RIMA, mesmo quando este não se aplica ao caso).
A própria Constituição Federal, no inciso IV de seu artigo 225, diz competir ao
poder público exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo
prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade, também adotando o EIA e
não se referindo à avaliação de impactos ambientais. Neste caso, claro, trata-se
apenas de uma questão de terminologia, porém a utilização da expressão estudo,
ao invés de avaliação e a referência a obras ou atividade (e não também a planos,
projetos ou programas) tem propiciado o desvirtuamento desse dispositivo.
A Resolução CONAMA 1/86 veio estabelecer a exigência de realização de
Estudo de Impacto Ambiental e apresentação do respectivo Relatório de Impacto
Ambiental - RIMA, para o licenciamento de atividades modificadoras do meio
ambiente.
o
Após definir "impacto ambiental", a Resolução traz, em seu artigo 2 , um
elenco das atividades que, em princípio, estão sujeitas à elaboração do EIA/RIMA.
Tal elenco é exemplificativo pelo que outras obras ou atividades, mesmo que não
constantes daquele rol, poderão sujeitar-se às mesmas exigências, enquanto
algumas, ali relacionadas, poderão ser dispensadas de tal procedimento. Isto
142
ocorrerá em função de sua localização, porte, características, do fato do órgão

ambiental já dispor das informações necessárias, etc.
Deve ser observado, entretanto, que este entendimento não é uniforme,
havendo um grande número de juristas e técnicos que entendem que a relação
o
constante do artigo 2 dessa Resolução se constitui no mínimo obrigatório, ou seja,
o licenciamento das atividades ali elencadas, independentemente de qualquer
consideração, estará sempre e obrigatoriamente sujeito à elaboração do EIA/RIMA.
ESTUDOS AMBIENTAIS
A já citada Resolução CONAMA 237/97, no parágrafo único de seu artigo 3o

tentou solucionar essa questão, pois atribuiu ao órgão ambiental competente a
verificação da existência, no caso concreto, de potencial impacto ambiental
significativo e a decisão sobre a exigência ou não do EIA/RIMA, ou a opção por
outros estudos ambientais.
Ainda assim, alguns ambientalistas e membros do Ministério Público entendem
que esta faculdade do Estado somente existe no caso de obras e atividades não
º
listadas no art. 2 da Resolução CONAMA 1/86. E ainda hoje muitas ações são
propostas, especialmente por representantes do Ministério Público, visando anular
licenças concedidas sem a realização do EIA/RIMA, ou processar, criminalmente, os
agentes que as expediram. E isto apenas porque a atividade consta desse rol, e
mesmo que outros estudos tenham sido solicitados e tenha sido devidamente
demonstrado que o órgão licenciador não necessitava, naquele caso, do tipo de
informações previstas na Resolução CONAMA 1/86, ou que o empreendimento não
causaria impacto significativo ao meio ambiente.
Alguns desses “estudos ambientais” vêm sendo muito utilizados e citados,
inclusive, em diversas resoluções do CONAMA, especialmente aquelas relacionadas
com atividades minerárias. É o caso do Relatório de Controle Ambiental e do Plano
de Controle Ambiental, já reconhecidos pelo CONAMA desde 1990.
No Estado de São Paulo a Resolução SMA n. 42, de 29/12/94 aprovou os
procedimentos para análise do EIA/RIMA e criou o Relatório Ambiental Preliminar –
RAP, a ser apresentado nos casos previstos no art 2º da Resolução CONAMA 1/86.
Este instrumento se constitui em uma avaliação de impacto ambiental menos
complexa do que o EIA/RIMA disciplinado na norma federal e destina-se, dentre
outras finalidades, a instruir a decisão do órgão ambiental sobre a necessidade ou
não de elaboração do EIA/RIMA para o licenciamento dos empreendimentos a ele
sujeito.
Em outros Estados, são utilizadas outras formas de Estudos Ambientais,
sempre com a finalidade de instruir e complementar o processo de licenciamento
ambiental ou até mesmo, conhecer bem as características do projeto para avaliar a
necessidade ou não de exigir o EIA/RIMA.
143
CONTEÚDO DO EIA/RIMA
A abrangência do estudo de impacto ambiental previsto na Resolução

CONAMA 1/86 é bastante grande, não se limitando ao exame das conseqüências
de determinada obra sobre o meio físico e biológico no local de sua implantação. Ao
contrário, estende-se à área de influência do projeto, que pode ser muito ampla. No
caso de uma estrada, por exemplo, embora o impacto direto se limite praticamente
ao seu traçado, sua área de influência, em determinados casos, é muito grande, na
medida em que ao servir de meio de ligação entre locais talvez até então de difícil
acesso, propicia seu desenvolvimento, serve de canal de escoamento de produtos
agrícolas ou industrializados, incentivando seu crescimento, acaba levando à
abertura de estradas vicinais, acesso a áreas protegidas com pequena alteração
antrópica etc. tendo, portanto, um impacto em área muito maior do que o simples
traçado da pista de rolamento.
O EIA deve contemplar ainda todas as alternativas tecnológicas e de
localização do projeto, confrontando-o com a hipótese de sua não execução. Assim,
não basta examinar o projeto tal como se apresenta. É preciso que sejam
demonstradas e analisadas, as alternativas tecnológicas do projeto como, por
exemplo: por que para tratamento e disposição final dos resíduos sólidos de um
determinado município, está-se optando por um incinerador e não por um aterro
sanitário ou uma usina de compostagem. Ou porque a instalação de uma usina
termelétrica, e não de uma hidrelétrica; de uma rodovia e não de uma ferrovia ou
aproveitamento de uma hidrovia; de um determinado processo produtivo industrial,
quando há outras opções de processo. Da mesma forma, quais as razões que
levaram à escolha daquela determinada localização para instalação de um porto ou
marina, de um pólo petroquímico, de um aeroporto, etc.
Na verdade, o estudo de impacto ambiental pressupõe que o empreendedor
considerou a questão ambiental na fase de planejamento de seu empreendimento e,
nessa fase, estudou as alternativas tecnológicas e de localização considerando,
dentre outros aspectos, o meio ambiente (o que dificilmente ocorre, na prática).
Quanto às hipóteses de sua não execução, pode-se prever algumas situações
diferentes. Em alguns casos, poder-se-á demonstrar que a área será ocupada com
o mesmo tipo de atividades, mesmo que aquela que pleiteia o licenciamento não
venha a se instalar. É o caso, por exemplo, de um loteamento de grande porte a ser
localizado exatamente na região em que o Plano Diretor Municipal ou a lei de
zoneamento reservam para empreendimentos desse tipo. Nesse caso pode-se
concluir que, diante da norma municipal, aquele local será ocupado da mesma
forma, por outros loteamentos menores, ainda que o projeto em questão ali não se
instale.
Outra situação que pode ser considerada é o prejuízo que a não execução do
projeto poderá trazer, muitas vezes para o próprio meio ambiente ou até para a
saúde pública, como é o caso, por exemplo, da construção de uma rede de águas
e/ou de esgotos, uma estação de tratamento de esgotos, etc. Ou ainda, a falta ou
escassez de um determinado produto agrícola, mineral ou industrial, necessário
para a comunidade.
144
Impactos durante a construção devem também ser considerados, pois em

alguns casos, são até maiores do que aqueles que virão a ser provocados pela
futura atividade. Assim, nesta fase instala-se o canteiro de obras, existe tráfego de
caminhões pesados, é feita terraplenagem, dragagem, retirada de vegetação, etc. E,
evidentemente, devem ser também considerados os impactos que posteriormente
serão causados, pela existência e operação da atividade.
O EIA Inclui também o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto e
estudos sobre o meio sócio econômico - uso e ocupação do solo, os usos da água e
a sócio economia, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos
ambientais e a potencial utilização futura desses recursos. Nestes aspectos, o
Estudo de Impacto Ambiental não se restringe ao meio físico, devendo analisar
aspectos sócio-econômicos e as conseqüências da instalação do empreendimento
sobre a comunidade a ser por elas atingida. Um projeto de mineração poderá
inviabilizar as atividades agrícolas ali desenvolvidas. A construção de uma barragem
irá desalojar a população que vive na área a ser inundada, a criação de uma área
turística poderá interferir significativamente com as atividades de uma comunidade
de pescadores existente no local.
A Resolução prevê também que se analise a distribuição dos ônus e benefícios
do empreendimento, muitas vezes discutidos durante a realização da audiência
pública.
O Estudo de Impacto Ambiental deve contemplar também as medidas
mitigadoras ou compensatórias dos danos que, se prevê, serão causados pelo
empreendimento. Estas medidas compensatórias tanto podem ser de ordem
ambiental, como compensar a comunidade, por exemplo, pelos problemas e novas
demandas que a execução da obra ou desenvolvimento da atividade irão causar,
construindo escolas, hospital, casas, etc.
Um exemplo de medida compensatória é encontrado na Lei 9.985/00 (que
disciplinou as Unidades de Conservação) que, em seu art. 36, previu que nos casos
de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental,
assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo
de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado
a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de
Proteção Integral, em montante não inferior a meio por cento dos custos totais
previstos para a implantação do empreendimento. (OBS: Conforme decisão do
Supremo Tribunal Federal foi mantida a exigência da compensação ambiental
porém não mais baseada em porcentagem do custo do empreendimento – ver aula
sobre unidades de conservação).
Novas normas vêm se somando às exigências sobre procedimentos ou

conteúdo do Estudo de Impacto Ambiental. Exemplo disso é a :
PORTARIA MMA-IBAMA N. 259, DE 07.08.09 que obriga o empreendedor a

incluir no Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental
- EIA/RIMA, capítulo específico sobre as alternativas de tecnologias mais limpas
para reduzir os impactos na saúde do trabalhador e no meio ambiente, incluindo
145
poluição térmica, sonora e emissões nocivas ao sistema respiratório. No Programa

Básico
Ambiental- PBA, exigido para obtenção da Licença de Instalação, o empreendedor
deverá propor programa específico de Segurança, Meio Ambiente e Saúde -SMS
do trabalhador. Os trabalhadores deverão ser informados e esclarecidos sobre as
condicionantes estabelecidas na Licença de Instalação, referentes ao SMS.
O artigo 7o da Resolução CONAMA 1/86 estabelecia que o EIA/RIMA deveria

ser elaborado por equipe multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou
indiretamente do proponente do projeto e que seria responsável tecnicamente pelos
resultados apresentados. Esta disposição foi revogada pela Resolução CONAMA
237/97. Este artigo sempre suscitou muita polêmica, pois aqueles que o defendiam
entendiam que o fato da equipe não poder ser dependente do proponente, garantia
sua independência. Já outros alegavam que essa independência era muito relativa,
na medida em que era o empreendedor quem contratava e pagava a equipe, sem
qualquer fiscalização do poder público.
Aplica-se agora, o disposto no art. 17, § 2º do decreto 99.274/90 que
estabelece que o Estudo de Impacto Ambiental será realizado por técnicos
habilitados e constituirá o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, correndo as
despesas à conta do proponente do projeto. Esta redação acaba confundindo a
elaboração do Estudo de impacto Ambiental com o Relatório de Impacto ambiental.
O RIMA - Relatório de Impacto Ambiental se constitui em um resumo do
Estudo de Impacto Ambiental, redigido em linguagem acessível também ao público
leigo, possibilitando-lhe o conhecimento e avaliação do projeto e de suas
conseqüências. Conforme o caso poderá ser elaborado até mais de um RIMA, com
diferentes linguagens. Por exemplo, no caso de um empreendimento no litoral que
irá atingir pescadores, em alguns casos, semi-analfabetos, poderá ser elaborado,
além de um RIMA redigido em linguagem acessível aos leigos, um outro RIMA
usando imagens, fotos, desenhos, etc. O Relatório de Impacto Ambiental será
acessível ao público, devendo suas cópias permanecerem à disposição dos
interessados.
Uma das características mais importantes do Estudo de Impacto Ambiental é a
participação da comunidade, que se dá tanto pelo acesso aos dados do referido
estudo, como pela realização de audiências públicas, previstas no § 2º de seu artigo
11.
O art. 11 da Resolução CONAMA 1/86 estabelece que:
Respeitado o sigilo industrial, assim solicitando e demonstrando pelo

interessado o RIMA será acessível ao público. Suas cópias permanecerão à
disposição dos interessados, nos centros de documentação ou bibliotecas da SEMA
e do órgão estadual de controle ambiental correspondente, inclusive durante o
período de análise técnica.
A questão do sigilo industrial sempre provoca muita polêmica porque ele não
se presume. Assim, a Resolução preceitua que este deve ser demonstrado pelo
interessado. A existência do sigilo não pode ser invocada para que se negue à
146
administração o fornecimento dos dados por esta exigida. Porém, uma vez
fornecidos estes dados, fica o administrador responsável por manter as informações
em sigilo, não podendo divulgá-las.
A Resolução CONAMA n. 09 de 03/12/87 (somente publicada quase três anos
depois, ou seja, em 05/7/90) estabeleceu que a realização de audiências públicas é
obrigatória se solicitada pelo Ministério Público, por entidade civil ou por, no mínimo,
50 cidadãos. Poderá ser realizada mais de uma audiência, em diferentes locais,
para o mesmo empreendimento, caso ele afete uma área muito grande propiciando
a participação de todos os atingidos.
Deve ser ressaltado que na audiência pública não se faz a aprovação ou
reprovação do projeto nem se decide sobre o licenciamento ou não do
empreendimento, pois esta decisão cabe ao Poder Público, através do órgão
ambiental competente. Vale dizer, não são os presentes a uma audiência pública
que votam e decidem sobre o licenciamento. Mas discutem o projeto, apresentam
suas objeções técnicas, fazem críticas ao estudo ou, ao contrário, manifestam-se
favoravelmente ao mesmo, etc. No entanto, as objeções, conclusões e
recomendações feitas durante a audiência devem constar de ata e ser consideradas
pelo órgão competente ao proceder ao licenciamento ambiental. E muitas vezes
motivam a exigência de complementação do Estudo, da realização de novos
estudos, retificação de dados e informações e outras medidas decorrentes do que
foi apresentado na audiência pública. E estas críticas ou objeções podem ser de tal
monta e tão bem fundamentadas que podem levar até mesmo à negativa do
licenciamento por parte do órgão ambiental.
Em alguns Estados exige-se também a realização de uma audiência pública
para discutir o termo de referência que irá nortear a elaboração do EIA/RIMA.
OBS: Inúmeras Resoluções do CONAMA, alguns decretos e algumas normas

estaduais disciplinam o licenciamento ambiental. Recomendamos a leitura das
citadas normas na coletânea de legislação.
Complete os quadros
(9.1) O que deve ser contemplado em um Estudo de Impacto Ambiental?
147
(9.2) O que vem a ser o Relatório de Impacto Ambiental?
148
Aula 10. Sanções Administrativas e Penais - Responsabilidade Administrativa - Ação do Ministério Público
eAB - 004
AULA 10 - SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PENAIS - RESPONSABILIDADE

ADMINISTRATIVA - AÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
OBJETIVO DO ESTUDO
Nesta aula o aluno é convidado ao entendimento das Responsabilidades

Objetiva, Subjetiva e Civil, além de poder compreender as Sanções Penais e a Ação
Civil Pública.
149
10. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PENAIS - RESPONSABILIDADE

ADMINISTRATIVA - AÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
RESPONSABILIDADE OBJETIVA E RESPONSABILIDADE SUBJETIVA
OBS: Esta matéria foi vista na primeira aula. Está sendo repetida aqui para fins
didáticos.
No Brasil, tradicionalmente, prevalecia à teoria da responsabilidade subjetiva,

como se infere do disposto no Código Civil já revogado que assim preceituava em
seu art. 159:
Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência,

violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano (grifamos).
Culpa: quando o agente não quis o resultado mas concorreu para que este
acontecesse. E concorreu porque agiu com:
Imprudência,
Imperícia, ou
Negligência.
Dolo: quando o agente pratica o ato deliberadamente, desejando o resultado

ou assumindo que este poderá ocorrer.
Nem sempre é fácil distinguir os casos em que houve simplesmente culpa ou o

comportamento chega a ser doloso. Assim, há a culpa levíssima, onde o agente
somente mediante medidas extremamente cuidadosas, além do que normalmente
se espera, poderia ter evitado o resultado. Chega quase ao “caso fortuito ou força
maior”. Mas há também o “dolo eventual”, quando o agente age com culpa tão
severa, com imprudência ou negligência de tal ordem que, embora não desejando
expressamente aquele resultado, nada faz para evitá-lo ou assume o risco deste
ocorrer.
.
Com poucas exceções, sempre se privilegiou a responsabilidade subjetiva,
assim chamada porque decorrente do fato do agente ter agido com culpa ou dolo.
Vale dizer, a forma de ação do agente, seus motivos, seu comportamento, é que
indicavam a obrigação ou não de reparar o dano causado, sua responsabilidade
pelas conseqüências do evento.
No entanto, a teoria da culpa ou da responsabilidade subjetiva não se

adequava a algumas situações de risco ou dano e, no caso, ao dano ambiental, por
não oferecer adequada possibilidade de reparação ao meio ambiente ou às vítimas
que tinham que arcar com o ônus de provar, em juízo, que o agente agira com culpa
ou dolo.
150
Daí a legislação ambiental ter adotado a teoria da responsabilidade civil

objetiva, a responsabilidade que existe independentemente de culpa. Basta a
comprovação da relação de causa e efeito, o nexo causal entre o fato e suas
conseqüências sobre o meio ambiente, sem se cogitar da existência de culpa do
agente. E sem sequer se indagar se houve ação ou omissão do agente, bastando a
existência do fato que gerou a degradação ambiental.
Como exemplo pode ser citado o caso de um caminhão transportando produto

tóxico que, embora cumprindo todas as normas legais, transitando corretamente e
dentro do limite de velocidade, é abalroado por um caminhão desgovernado que
vinha em sentido contrário, provocando o vazamento do produto que, caindo em um
rio próximo, causa grande mortandade de peixes. Embora nem a transportadora
nem o motorista e nem tampouco o dono da carga tenham praticado ou deixado de
adotar qualquer medida que levasse à ocorrência do acidente e ainda, nem mesmo
tivessem condições de evitá-lo, deverão responder pela reparação dos danos
causados ao meio ambiente por aquela carga tóxica. Observe-se que este raciocínio
somente se aplica à responsabilidade civil, à reparação dos danos, não se
aplicando à responsabilidade penal ou administrativa.
A responsabilidade civil objetiva se fundamenta na teoria do risco, qual seja:

aquele que exerce uma atividade que, ainda que potencialmente, coloque em risco o
meio ambiente, deve assumir a responsabilidade pelos prejuízos que essa atividade
algum dia possa efetivamente vir a causar, seja por que motivo for: acidente, ato de
terceiro, etc. Vale dizer, a total ausência de culpa ou até mesmo a licitude da
atividade não impedem o Estado ou terceiros prejudicados de exigir do agente
poluidor ou degradador a reparação pelos danos ambientais causados.
O novo Código Civil já não se pauta tanto pela teoria da responsabilidade

subjetiva como fazia o já revogado, havendo a previsão de inúmeras situações onde
prevalece a responsabilidade objetiva.
O entendimento das duas formas de responsabilidade (subjetiva ou objetiva) é

muito importante no direito ambiental porque, em alguns casos, prevalece a
responsabilidade subjetiva, como nos crimes ambientais (matéria penal), onde se
exige a comprovação de que o agente agiu com culpa ou dolo. Em outros, prevalece
a teoria da responsabilidade objetiva, como no caso da reparação civil dos danos
causados ao meio ambiente. Quanto à responsabilidade administrativa, não há uma
clara definição. Enquanto vários autores entendem que a responsabilidade
administrativa é objetiva, outros entendem que é subjetiva.
Assim, deve ser observado a título de esclarecimento que embora a lei

somente consagre a responsabilidade objetiva na esfera civil, órgãos ambientais e
mesmo alguns julgados de tribunais a aplicam na esfera administrativa, entendendo
151
que esta também é objetiva e impondo penalidades independentemente da

existência de culpa ou dolo do agente.
Dessa forma, em um mesmo evento degradador, o agente poderá responder

de forma diferente, conforme se trate da responsabilidade civil, penal ou
administrativa.
PENALIDADES ADMINISTRATIVAS
Ao contrário das sanções penais, cuja imposição somente pode ser feita pelo Poder
Judiciário, as penalidades administrativas são impostas aos infratores pelos
próprios órgãos da administração direta ou indireta da União, dos Estados e dos
Municípios, integrantes do Poder Executivo.
Esta atuação direta do Estado decorre de seu Poder de Polícia Administrativa, cujo
conceito se encontra no art. 78 do Código Tributário Nacional que assim dispõe:
Considera-se poder de polícia atividade da administração pública

que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia

quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de
poder.
Conforme observa Maria Sylvia Zanella di Pietro (in Direito Administrativo,

S.Paulo, Atlas, 1992, pag. 89):
O poder de polícia reparte-se entre Legislativo e Executivo.

Tomando-se como pressuposto o princípio da legalidade, que impede à
Administração impor obrigações ou proibições senão em virtude de lei,
é evidente que, quando se diz que o poder de polícia é a faculdade de
limitar o exercício de direitos individuais, está-se pressupondo que
essa limitação seja prevista em lei.
O Poder Legislativo, no exercício do poder de polícia que incumbe

ao Estado, cria, por lei, as chamadas limitações administrativas ao
exercício das liberdade públicas.
152
A Administração Pública, no exercício da parcela que lhe é

outorgada do mesmo poder, regulamenta as leis e controla a sua
aplicação, preventivamente (por meio de ordens, notificações, licenças
ou autorizações) ou repressivamente (mediante imposição de medidas
coercitivas). (grifamos)
As penalidades administrativas estão previstas em normas legais federais,

estaduais e municipais, não estando contidas em um único diploma legal e como
observado acima, são também impostas pelos órgãos competentes da
administração pública das três esferas de poder.
Examinamos, abaixo, as principais normas legais ambientais que estabelecem

penalidades administrativas:
I – LEGISLAÇÃO FEDERAL
a) A Lei Federal nº 6.938, de 31.8.81 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente tinha elencado, em seu art. 14, as penalidades a que se sujeitavam os
transgressores das normas de defesa e proteção ao meio ambiente. Este dispositivo
foi revogado tacitamente pela Lei Federal 9.605, de 12.2.98, conhecida como Lei dos
Crimes Ambientais. Esta nova lei, além de matéria penal (crimes), trata também das
responsabilidades e penalidades administrativas na área ambiental, estabelecendo
sanções e disciplinando o procedimento para sua imposição, bem como para os
recursos a serem apresentados pelos infratores contra as penas a eles impostas.
As penalidades fixadas na Lei nº 6.938/81, por sua vez, haviam sido

regulamentadas pelo Decreto nº 99.274 de 6.6.90 que procedeu à tipificação das
infrações estabelecendo, para cada uma delas, os limites mínimo e máximo das
multas a serem aplicadas. Estas penalidades vigoraram até a edição do Decreto nº.
3.179, de 21 de setembro de 1999 que dispôs sobre a especificação das sanções
aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, regulamentando as
penalidades administrativas previstas na Lei 9.605/98 e em diversas outras normas
legais, expressamente citadas em seu preâmbulo. Em 2008 esse decreto foi
revogado e substituído pelo Decreto 6.514, de 22.07.08, (alterado pelo Decreto n.
6.686, de 10.12.08), atualmente em vigor.
A Lei nº 9.605/98 preocupou-se em definir infração administrativa, assim o

fazendo:
Art. 70 - Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão

que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação
do meio ambiente.
O § 1º. desse artigo estendeu, aos órgãos ambientais das três esferas (federais,
estaduais e municipais) a competência para imposição das penalidades aí
previstas, como segue:
153
§ 1º - São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental

e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais
integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA,
designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das
Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.
Este parágrafo primeiro é o que dá suporte à aplicação dessa lei, pelos órgãos
ambientais estaduais e municipais. Nem sempre a situação é clara, porque em
geral os Estados (mas poucos municípios) já dispõem de legislação
estabelecendo penalidades e alguns aplicam, alternativamente e segundo sua
conveniência, as penalidades previstas ora em uma (estadual) ora em outra
(federal), o que não me parece correto. Isso poderia ser feito nos casos de
infrações para as quais a legislação estadual ou municipal não estabeleceu
penalidades e aí, no vazio da lei, seria utilizada a norma federal. Entretanto,
ocorre também quando há penalidade estabelecida exatamente para a mesma
infração e, como o valor da multa federal é mais elevado, a autoridade às vezes
opta por ela.
A norma federal prevê a imposição das penalidades aos infratores, que vão da
advertência, passando pela multa simples de, no mínimo, R$ 50,00 e no máximo R$
50.000.000,00, interdição, apreensão de instrumentos, produtos e animais, etc. São
elas, de acordo com o Decreto 6.514/08:
Art. 3º As infrações administrativas são punidas com as seguintes

sanções:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da biodiversidade,

inclusive fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de
qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total das atividades; e
X - restritiva de direitos.
154
Conforme disposto no artigo 74 da Lei, a multa terá por base a unidade, hectare,
metro cúbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico
lesado.
Assim como acontecia com o decreto anterior, o Decreto 6.514/08 estabeleceu as

diferentes modalidades de penalidades a serem impostas aos infratores, a forma e
circunstâncias para sua imposição e detalhou o procedimento administrativo para
imposição de penalidades, recurso, fixou os prazos de prescrição etc. Também
tipificou e estabeleceu penalidades para infrações contra a fauna, a flora, a poluição
ambiental, a falta das necessárias licenças e autorizações administrativas,
relacionou as infrações contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural e as
infrações contra a administração ambiental. Tratou ainda das infrações cometidas
em Unidades de Conservação. Algumas multas são bastante elevadas e a maior de
todas é aquela referente à poluição ambiental. Chega a R$ 50.000.000,00 na
primeira infração, podendo ser dobrada na reincidência.
Recomenda-se a leitura do Decreto 6.514/08 para conhecimento das diferentes

penalidades que podem ser impostas aos infratores.
A título de exemplo, transcrevemos alguns dispositivos desse decreto:
Art. 29. Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou
domesticados, nativos ou exóticos:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 3.000,00 (três mil reais) por indivíduo.
......................................................................................................................................................
Art. 37. Exercer a pesca sem prévio cadastro, inscrição, autorização, licença, permissão ou
registro do órgão competente, ou em desacordo com o obtido:
Multa de R$ 300,00 (trezentos reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais), com acréscimo de R$
20,00 (vinte reais) por quilo ou fração do produto da pesca, ou por espécime quando se tratar de
produto de pesca para ornamentação.
Parágrafo único. Caso a quantidade ou espécie constatada no ato fiscalizatório esteja em

desacordo com o autorizado pela autoridade ambiental competente, o agente autuante promoverá a
autuação considerando a totalidade do objeto da fiscalização.
.......................................................................................................................................................
.
Art. 44. Cortar árvores em área considerada de preservação permanente ou cuja espécie seja
especialmente protegida, sem permissão da autoridade competente:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por hectare ou fração,
ou R$ 500,00 (quinhentos reais) por árvore, metro cúbico ou fração.
As penalidades de maior valor foram fixadas para os casos de poluição ambiental,

quando a multa pode chegar a cinqüenta milhões de reais:
155
Art. 61. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em
danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da
biodiversidade:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).
Parágrafo único. As multas e demais penalidades de que trata o caput serão aplicadas após
laudo técnico elaborado pelo órgão ambiental competente, identificando a dimensão do dano
decorrente da infração e em conformidade com a gradação do impacto.
Art. 62. Incorre nas mesmas multas do art. 61 quem:
I - tornar uma área, urbana ou rural, imprópria para ocupação humana;
II - causar poluição atmosférica que provoque a retirada, ainda que momentânea, dos
habitantes das áreas afetadas ou que provoque, de forma recorrente, significativo desconforto
respiratório ou olfativo;
III - causar poluição hídrica que torne necessária a interrupção do abastecimento público de
água de uma comunidade;
IV - dificultar ou impedir o uso público das praias pelo lançamento de substâncias, efluentes,
carreamento de materiais ou uso indevido dos recursos naturais;
V - lançar resíduos sólidos, líquidos ou gasosos ou detritos, óleos ou substâncias oleosas em

desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou atos normativos;
VI - deixar, aquele que tem obrigação, de dar destinação ambientalmente adequada a

produtos, subprodutos, embalagens, resíduos ou substâncias quando assim determinar a lei ou ato
normativo;
VII - deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução
ou contenção em caso de risco ou de dano ambiental grave ou irreversível; e
VIII - provocar pela emissão de efluentes ou carreamento de materiais o perecimento de

espécimes da biodiversidade.
Parágrafo único. As multas de que trata este artigo e demais penalidades serão aplicadas
após laudo de constatação.
.......................................................................................................................................................
.
Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, obras ou serviços
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais, sem licença ou autorização dos órgãos
ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e
regulamentos pertinentes:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
Parágrafo único. Incorre nas mesmas multas quem:
I - constrói, reforma, amplia, instala ou faz funcionar estabelecimento, obra ou serviço sujeito a
licenciamento ambiental localizado em unidade de conservação ou em sua zona de amortecimento,
sem anuência do respectivo órgão gestor; e
II - deixa de atender a condicionantes estabelecidas na licença ambiental.
E assim como ocorria com a Lei nº 6.938/81, também a Lei nº 9.605/98 prevê que:
Art. 76 - O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito

Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de
incidência.
156
Esta disposição reforça a supletividade da atuação do IBAMA pois privilegia a

fiscalização feita pelos Estados e Municípios. Entretanto, o Decreto
regulamentador, nº 6.514/08 não reproduziu exatamente essa disposição, já que
estabeleceu, em seu art. 12:
Art. 12. O pagamento de multa por infração ambiental imposta pelos Estados,
Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a aplicação de penalidade
pecuniária pelo órgão federal, em decorrência do mesmo fato, respeitados os limites
estabelecidos neste Decreto.
Parágrafo único - Somente o efetivo pagamento da multa será considerado

para efeito da substituição de que trata o caput, não sendo admitida para esta
finalidade a celebração de termo de compromisso de ajustamento de conduta ou
outra forma de compromisso de regularização da infração ou composição de dano,
salvo se deste também participar o órgão ambiental federal. (Com redação dada pelo
Decreto n. 6.686, de 10.12.08)
Assim fazendo, praticamente eliminou a vontade legal de manter a supletividade da

atuação do IBAMA, pois desconhece até mesmo a celebração de termo de
ajustamento de conduta com o órgão estadual ou municipal. Por outro lado, ao se
referir, não à imposição mas ao pagamento da multa, propiciou a ocorrência de
duas situações que podem se verificar:
a) o órgão estadual impõe a penalidade pela manhã, o infrator tem 20 dias para
pagar a multa mas, horas depois, chega o agente federal e, como o autuado
ainda não efetuou o pagamento, entende que pode impor a multa federal já que
a estadual “ainda não foi paga”.
b) o infrator, sabedor de que cometeu infração grave e será multado pelo agente
federal, busca se fazer multar, antes, pelo órgão local, com multa de valor baixo,
corre para pagá-la e assim afasta a penalidade federal.
Posteriormente à promulgação da Lei nº 9.605/98 e objetivando a concessão de

prazos para que os infratores pudessem corrigir as irregularidades existentes, foi
baixada a Medida Provisória nº 1.710 de 07.08.98, acrescentando novos dispositivos
à lei em questão. Estes dispositivos previram a assinatura de Termos de
Compromisso (na mesma linha dos TAC – Termos de Ajustamento de Conduta) para
o estabelecimento de prazos para a correção das irregularidades, em especial a falta
de licenciamento ambiental.
Vale observar que a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ação civil
pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor,
a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
º º
(examinada em seguida) já previa, no § 6 de seu artigo 5 que:
Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso

de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações,
que terá eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nº 8.078,
de 11.09.90)
157
O Decreto 6.514/08 e sua alteração posterior ampliaram substancialmente a

relação de infrações que antes constava do Decreto 3.179/99, assim como
aumentaram o valor das multas previstas para algumas infrações. O decreto anterior
limitava-se, praticamente, à mesma tipificação que a lei fizera para os crimes
ambientais. O novo decreto foi muito além e ao não respeitar a necessidade de
prévia previsão legal para a definição das infrações, pode ser considerado
inconstitucional em alguns de seus dispositivos. Entretanto, talvez por ser ainda
recente, não contamos com jurisprudência sobre o assunto.
Quanto aos procedimentos administrativos para aplicação das disposições do

Decreto 6.514/08, tanto a lei como o decreto federal estabeleceram as regras para
imposição das penalidades, interposição de recursos etc.
No âmbito federal, a Instrução Normativa IBAMA n. 14, de 15.05.09 (Alterada pela

Normativa IBAMA n. 27, de 08.10.09). regulou os procedimentos para apuração de
infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a
imposição das sanções, a defesa ou impugnação, o sistema recursal e a cobrança
de multa e sua conversão em prestação de serviços de recuperação, preservação e
melhoria da qualidade ambiental no âmbito do IBAMA. Das multas impostas pelo
IBAMA, o infrator pode recorrer ao CONAMA.
E a Instrução Normativa ICM N. 6, de 01.12.09, do Instituto Chico Mendes
dispõe sobre os procedimentos para a apuração de infrações administrativas por
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a imposição de sanções, a defesa,
o recurso e os procedimentos preliminares à cobrança de créditos oriundos de
sanções pecuniárias.
Vários Estados e Municípios que optaram por aplicar a legislação federal,

elaboraram normas regulamentadoras do citado decreto, no que tange aos
procedimentos administrativos. Dessa forma, o procedimento estabelecido na norma
federal geralmente é seguido apenas no caso de penalidades impostas pelo IBAMA,
enquanto os demais agentes atuam, em geral, com regulamentos próprios.
As multas impostas podem ser convertidas em prestação de serviços de

recuperação e preservação do meio ambiente. O Decreto 3.179/99 previa a
possibilidade do infrator ter a multa reduzida em até 90% de seu valor, se por termo
de compromisso assinado, se comprometesse a corrigir a infração e os danos
causados (e o cumprisse integralmente). Esta disposição não foi repetida no novo
decreto atualmente em vigor.
Quanto à interposição de recursos administrativos, muitos Estados exigem o

depósito prévio do valor da multa para que o recurso seja conhecido. Essa exigência
vem passando por diversas decisões do Supremo Tribunal Federal, sendo
contestada como inconstitucional por restringir o direito de defesa. Já houve
julgamentos, tanto mantendo a exigência como considerando-a inconstitucional
sendo que julgados mais recentes se manifestam contra a exigência desse
recolhimento.
158
SANÇÕES PENAIS
Com a nova Constituição, muito se falou sobre o "crime ecológico", face aos
termos do disposto no parágrafo terceiro de seu artigo 225. A Lei 9.605, de
12.02.98 veio definir os crimes contra a flora e contra a fauna, os crimes de
poluição, os crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural e os crimes
contra a administração ambiental.
A responsabilidade penal da pessoa física já estava disciplinada na Lei no.

6.938/81, com a redação dada pela Lei no. 7.804/89. E a responsabilidade penal da
pessoa jurídica, até então não reconhecida no direito brasileiro, foi finalmente
disciplinada pela Lei no. 6.905, de 12/02/98 que tipifica as condutas consideradas
lesivas ao meio ambiente estabelecendo, para as mesmas, as penalidades cabíveis.
Até o advento da Lei de Crimes Ambientais não se admitia, no direito pátrio, a
possibilidade do cometimento de crime pela pessoa jurídica. Apenas a pessoa física
poderia cometê-lo. Assim, quando houvesse um crime ambiental praticado por uma
empresa, esta não responderia por ele, mas apenas seus dirigentes ou quem,
dentro da empresa, o tivesse praticado.
Nesse sentido, a grande novidade da Lei nº. 9.605/98 é a criminalização da

pessoa jurídica que se dá quando a infração é cometida por decisão de seu gestor.
o
Seu art. 3 . preceitua que:
As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e

penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja
cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão
colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Portanto, não basta que um ato tipificado como crime tenha sido praticado
por uma empresa. Há necessidade da demonstração de que sua direção, de alguma
forma, foi responsável pelo ato. Obviamente não se espera encontrar uma ata de
reunião de diretoria, ou uma correspondência interna determinando ou aprovando a
prática do ilícito. Mas pode ser demonstrada a relação entre uma ação ou omissão
de seus dirigentes e o crime e o benefício que isso trouxe à empresa, como a
economia que fez não adquirindo os equipamentos necessários, ou o lucro que
obteve com um desmatamento ilegal, por exemplo.
O parágrafo único desse artigo diz que:
A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas físicas,

autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
Ou seja, o fato da pessoa jurídica ser processada, não impede que as pessoas
159
físicas que praticaram o ato, ou os diretores da empresa, sejam também

processados. Lembre-se que como o direito penal sempre objetivou a pessoa física
e, claro, um crime exige sempre a atuação de uma pessoa física, em ocorrendo um
crime ambiental praticado por uma empresa, sempre se buscará, dentro dela, as
pessoas físicas responsáveis por sua prática.
A lei explicita que:
Art. 2º - Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes

previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua
culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de
órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica,
que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática,
quando podia agir para evitá-la. (grifamos)
Assim, é a demonstração de culpa ou dolo do infrator (ou só dolo, nos casos em

que a hipótese legal só admite o crime doloso, como observado mais abaixo) que irá
indicar se ele está ou não sujeito a responder pelo crime praticado, isoladamente ou
junto com a pessoa jurídica. Em alguns casos, esta poderá ser absolvida e o agente,
condenado, se ficar demonstrado que se tratou de ato isolado, sem conhecimento da
direção da empresa.
No crime ambiental, assim como ocorrem com os demais tipos de crimes, será
sempre feito um inquérito para identificar a existência ou não do crime, quem são os
autores, colher provas etc. Não é como na esfera administrativa onde tudo se passa
sem a participação do autuado que pode apenas apresentar um recurso, e não
interagir no processo. O inquérito policial poderá identificar um único criminoso ou a
cumplicidade de outros. Tudo deverá ser cuidadosamente apurado.
No caso do cometimento de crime por uma empresa, evidentemente não há

como se falar em imposição de pena privativa de liberdade a ser imposta às
pessoas jurídicas, embora estas estejam previstas para as pessoas físicas.
Conforme disposto no artigo 21 da Lei nº 9.605/98 >
As penas aplicáveis isolada, cumulativa ou alternativamente as pessoas

jurídicas, de acordo com o disposto no art. 3°, são:
I - multa;
II - restritivas de direitos;
III - prestação de serviços à comunidade.
160
Art. 22 As penas restritivas de direitos da pessoa jurídica são:
I - suspensão parcial ou total de atividades;
II - interdição temporária de estabelecimento, obra ou atividade;
III - proibição de contratar com o Poder Público, bem como dele obter
subsídios, subvenções ou doações.
§ 1º - A suspensão de atividades será aplicada quando estas não estiverem

obedecendo às disposições legais ou regulamentares, relativas à proteção do meio
ambiente.
§ 2º - A interdição será aplicada quando o estabelecimento, obra ou

atividade estiver funcionando sem a devida autorização, ou em desacordo com a
concedida, ou com violação de disposição legal ou regulamentar.
§ 3º - A proibição de contratar com o Poder Público e dele obter subsídios,

subvenções ou doações não poderá exceder o prazo de dez anos.
E de acordo com o artigo 23 da Lei nº. 9.605/98 :
A prestação de serviços à comunidade pela pessoa jurídica consistirá em:
I - custeio de programas e de projetos ambientais;
II - execução de obras de recuperação de áreas degradadas;
III - manutenção de espaços públicos;
IV - contribuições a entidades ambientais ou culturais públicas.
Importante ressaltar que a Lei 9.605/98 acabou por tipificar e estabelecer

penalidades para as condutas já previstas em outras normas jurídicas, como é o
caso do Código Florestal, Lei de Proteção à Fauna e outras, praticamente
revogando as penalidades previstas nessas normas legais. Pode-se dizer
praticamente, pois temendo revogar outras normas que poderiam ter passado
desapercebidas, a lei não procedeu expressamente a essa revogação genérica,
devendo a matéria ser examinada caso a caso.
Além das penalidades previstas para as pessoas jurídicas, a lei estabeleceu

também as penas a que se sujeitam as pessoas físicas para as quais, além das
penas privativas de liberdade, cuja previsão e gradação se encontram ligadas a
cada tipo de crime, foram estabelecidas as penas restritivas de direito.
161
Conforme disposto no artigo 8 da Lei nº. 9.605/98, as penas restritivas de

direito estabelecidas para as pessoas físicas são:
I - prestação de serviços à comunidade;
II - interdição temporária de direitos;
III - suspensão parcial ou total de atividades;
IV - prestação pecuniária;
V - recolhimento domiciliar.
Estas penas substituem as privativas de liberdade quando:
I - tratar-se de crime culposo ou for aplicada à pena privativa de liberdade

inferior a quatro anos;
II - a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade

do condenado, bem como os motivos e as circunstâncias do crime indicarem
que a substituição seja suficiente para efeitos de reprovação e prevenção do
crime.
Da leitura da Lei 9.605/98 verifica-se que apenas um crime tem o limite

máximo de sua pena superior a quatro anos. É o crime de poluição, previsto em seu
art. 54. Todos os demais têm penas máximas limitadas a quatro anos pelo que
dificilmente um infrator primário sofrerá pena restritiva de liberdade em caso de
crime ambiental.
No caso da tutela penal do ambiente, há necessidade de que exista, no

mínimo, culpa do agente para que se defina sua responsabilidade pelo crime. Há
sempre que se verificar, quando da descrição do crime, na cominação das penas, se
há ou não referência à modalidade culposa. Assim, se a lei não disser: se o crime é
culposo... este somente existirá se for comprovado o dolo. Ou seja, se houve
apenas culpa, não haver crime a punir.
Como observa o eminente jurista Edis Milaré:
O crime doloso ocorre quando o agente quer o resultado ou assume o risco

de produzi-lo. O crime culposo, não definido pela lei, se configuraria na hipótese de
o agente provocar o resultado por imprudência, negligência ou imperícia. Todavia, a
doutrina moderna tem conceituado o crime culposo como “a conduta voluntária
(ação ou omissão) que produz resultado antijurídico não querido, mas previsível, e
excepcionalmente previsto, que podia, com a devida atenção, ser evitado.
A regra é a punibilidade a título de dolo e a exceção é a punibilidade a título de
162
culpa, segundo o princípio esculpido no art. 18, parágrafo único, do Código Penal, a
teor de que “salvo os casos expressos em lei, ninguém pode ser punido por fato
previsto como crime, senão quando o pratica dolosamente”.16
A lei estabelece ainda as circunstâncias agravantes e atenuantes dos crimes, a

serem apreciadas pelo julgador em cada caso. Lembre-se que, ao contrário das
penalidades administrativas, que podem ser impostas diretamente pela autoridade
administrativa, no caso dos crimes, a pena somente pode ser determinada pelo juiz,
depois de observado o devido processo legal e a ampla defesa do acusado.
A Lei 9.605/98 oferece algumas oportunidades ao infrator para reparar os

danos causados e com isso deixar de sofrer a penalidade imposta. Assim, a
reparação do dano ambiental pode levar à extinção de punibilidade, em crimes de
menor poder ofensivo, de acordo com o disposto no Inciso I do art. 28 da Lei
9605/98:
Art. 28 - As disposições do art. 89 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de

1995, aplicam-se aos crimes de menor potencial ofensivo definidos nesta Lei, com
as seguintes modificações:
I - a declaração de extinção de punibilidade, de que trata o § 5° do artigo

referido no caput, dependerá de laudo de constatação de reparação do dano
ambiental, ressalvada a impossibilidade prevista no inciso I do § 1° do mesmo artigo;
II –
............................................................................................................................
V - esgotado o prazo máximo de prorrogação, a declaração de extinção de

punibilidade dependerá de laudo de constatação que comprove ter o acusado
tomado as providências necessárias à reparação integral do dano.
Deixamos de elencar aqui os crimes descritos na Lei 9.605, dada sua

extensão. Mas vale lembrar que a lei tipificou também alguns crimes que podem ser
praticados por servidores públicos.
Conforme previsto nos artigos 66 e 67 da Lei nº. 9.605/98,
Art. 66 - Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa, omitir a

verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de
autorização ou de licenciamento ambiental:
Pena - reclusão, de um a três anos, e multa.
16
Milaré, Edis. Direito Ambiental Brasileiro 2ª edição, Editora Revista dos Tribunais. P.
448 e 449
163
Art. 67 - Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão

em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços
cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público:
Pena - detenção, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único - Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano de

detenção, sem prejuízo da multa.
Observe-se que a lei previu, nesse caso, a modalidade culposa, pelo que um
servidor público poderá ser punido se, ainda que sem dolo, tiver agido com
imprudência, imperícia ou negligência. Esta cominação tem feito com que muitos
servidores passem a fazer exigências até excessivas para um licenciamento
ambiental ou se manifestem pela negativa da licença, pelo receio de ser acusados
e terem que enfrentar um processo penal.
Aliás, a falta de autorização ou de licença ambiental ou a instalação ou

operação de uma atividade em desacordo com as mesmas também constitui crime
ambiental, de acordo com o disposto no art. 60 da mesma lei. E deve ser lembrado
também que é crime:
Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de

questões ambientais (art. 69).
RESPONSABILIDADE CIVIL
No que se refere à responsabilidade civil, a Lei n. 6.938/81 estabeleceu, no

parágrafo primeiro do artigo 14 que, "sem obstar a aplicação das penalidades
previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados
por sua atividade”.
Vale dizer, para que se faça exigível a reparação do dano causado, basta a
demonstração da relação de causalidade entre o ato ou fato poluidor e as
conseqüências por ele causadas, não se indagando dos motivos ou das causas
dessa poluição, ou da intenção do agente.
Esta teoria se fundamenta no risco da atividade, vale dizer, aquele que se
beneficia economicamente de uma atividade que coloca em risco o meio ambiente,
responde por ela, mesmo que um dano eventual venha a ocorrer sem que o
responsável pela atividade ou empreendimento tenha agido com culpa ou dolo. O
que deve ser demonstrado é o nexo causal, ou nexo de causalidade, a relação de
causa e efeito entre a atividade e o dano causado.
A Lei 6.938/81 previu que o poluidor e o predador têm a obrigação de
recuperar e/ou indenizar os danos causados. Ou seja, ele deve permitir a
reconstituição ou recuperação natural da área ou providenciar sua recomposição
164
(revegetando uma área, fazendo o repovoamento de um rio, aterrando cavas e

providenciando o plantio de espécies vegetais, fazendo a remediação de uma área
contaminada etc). Ou então, deverá se responsabilizar por uma indenização em
dinheiro, quando a reconstituição for impossível ou inviável.
Em alguns casos, além da reparação física do dano, tem-se exigido também
uma indenização pelos danos causados ao meio ambiente, que se constitui em
patrimônio público e que foi lesado. Nesse caso, o responsável arcará, tanto com a
reparação do dano como com uma indenização.
Em outros casos existem problemas e dificuldades, seja para identificar a
origem do dano, seja para quantificar os prejuízos causados ao meio ambiente e a
terceiros que venham a ser atingidos. Lembre-se que a responsabilidade, no caso,
não é objetiva apenas com relação aos danos ambientais, mas também quando
estes são causados a terceiros, pessoas físicas ou jurídicas, que venham a ser
afetados pelo ato degradador.
Por exemplo, um vazamento de um oleoduto, no litoral, além de causar danos
à fauna e flora aquáticas, a aves, às praias e mangues, também pode prejudicar
pescadores que ficam privados de seus meios de subsistência, donos de hotéis e
restaurantes nas cidades litorâneas atingidas pelo óleo pelos lucros cessantes etc.
Como quantificar esses alguns desses danos? Como demonstrar que o
cancelamento de reservas nos hotéis se deu em razão do óleo nas praias e não do
mau tempo ou da crise econômica? Qual o valor do prejuízo dos pescadores? Qual
o valor das espécies mortas, no mangue? Quanto tempo este levará para se
recuperar? Vale dizer, pode não haver dúvida quanto à obrigação de reparar mas o
“quanto”, ou seja, o valor a ser reparado tem sido objeto de muitas discussões,
perícias judiciais extremamente longas e complexas etc. Ou seja, embora a
indenização seja efetivamente devida, em alguns casos a discussão sobre o quanto
deve ser pago e quem pode exigir demanda um longo tempo de perícias, cálculos,
recursos, etc.
No caso do dano ambiental, caberá ao Ministério Público ir a Juízo buscar essa

reparação, em nome da sociedade. Já os terceiros prejudicados deverão propor,
eles mesmos, uma ação judicial pedindo a indenização pelos danos causados a
eles. Eventualmente, atuam juntamente com o Ministério Público.
Embora se trate de responsabilidade civil e, como tal, a determinação da

reparação do dano, ou da indenização devam, em princípio, ser feitas pelo Poder
Judiciário após o devido processo legal, ocorre em muitos casos que a própria
administração, diante de uma infração, não apenas imponha a penalidade como
determine a reparação do dano. Assim, pode determinar a remediação da área
contaminada, o plantio de mudas em áreas irregularmente desmatadas etc. E isso
vem ocorrendo cada vez com mais freqüência.
Outro aspecto importante diz respeito a quem responde pelos danos. A cada
dia mais, os órgãos ambientais, o Ministério Público e o próprio Poder Judiciário
estendem essa responsabilidade, não apenas ao agente que diretamente praticou o
165
ato, mas a seus sucessores e àqueles que concorreram para essa prática. Nesse
sentido, já há uma preocupação bastante grande por parte de bancos e órgãos
financiadores, seja ao exigir a comprovação da regularidade ambiental do
empreendimento (licenças ambientais etc), seja até ao acompanhar a operação do
próprio empreendimento. Isto porque já se discute (e em alguns lugares já se aplica)
a teoria de que, ao conceder o financiamento, o banco contribuiu para a ocorrência
do dano e se a empresa não tem meios para responder por ele, o órgão financiador
poderá ser chamado a fazê-lo. Da mesma forma, nenhuma empresa responsável
adquire, atualmente, outra empresa, um galpão industrial ou às vezes até mesmo
uma terreno, sem realizar uma auditoria ambiental, para verificar se, junto com
aquela aquisição, não está adquirindo um passivo ambiental pelo qual poderá ser
chamada a responder.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A Lei n. 7.347, de 24/07/75 disciplina a ação civil pública de responsabilidade por

danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico.
E disciplina não apenas a ação de reparação dos danos já causados, como a
ação cautelar, objetivando evitar que estes danos venham a ocorrer. Quando
possível, o poluidor ou degradador deverá recompor o ambiente lesado. Quando isto
não é possível, a questão se resolverá pela indenização. Eventualmente, se exigirá a
recomposição do ambiente lesado e mais uma indenização pelos danos que não
puderem ser totalmente sanados, ou pelo tempo em que o ambiente ficou danificado.
Pode ainda a ação civil pública objetivar a correção ou redução de uma ação
poluidora ou degradadora. É o que ocorre, por exemplo, quando a ação visa a obrigar
uma indústria a instalar filtros ou tratar seus efluentes, a obter o licenciamento
ambiental, a modificar um procedimento inadequado, etc.
Competentes para propor tal ação são: o Ministério Público da União e dos
Estados, as autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia
mista. Também têm legitimidade para agir, as associações constituídas há mais de
um ano e que incluam, entre suas finalidades a proteção ao meio ambiente, ao
consumidor, e ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Conforme já comentado acima, a Lei 7.347/85, alterada pelo Código do
Consumidor (Lei 8.078/90) previu que os órgãos públicos legitimados poderão tomar
dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais,
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. Trata-se do
já bastante conhecido TAC, geralmente assinado pelas empresas para evitar a
propositura de uma Ação Civil Pública, comprometendo-se a adotar as medidas que
o Ministério Público ou o órgão ambiental competente entendem serem as mais
adequadas para proteger ou recompor o meio ambiente.
Importante ressaltar que os membros do Ministério Público não têm

competência para impor penalidades aos infratores, como multas, suspensão de
166
atividades e outras. Apenas os órgãos administrativos competentes (IBAMA órgãos

ambientais estaduais ou municipais) podem fazê-lo, assim como o Poder Judiciário.
Dessa forma, o MP muitas vezes prevê essas penalidades no TAC, para o caso de
seu descumprimento ou recorre ao Poder Judiciário, através da propositura de uma
ação judicial.
O Ministério Público, quando julgar necessário para avaliar se trata ou não de
ação ou omissão que enseje a propositura da Ação Civil Pública poderá instaurar, sob
sua presidência, um inquérito civil, ouvindo testemunhas, solicitando laudos técnicos
de peritos ou universidades, enfim, praticando todos os atos destinados a formar a
convicção do promotor ou procurador de justiça quando à lesividade ou ilegalidade do
ato.. Poderá ainda, fixando prazo para tanto, requisitar aos órgãos públicos, certidões,
informações, exames, perícias, etc. No final do inquérito, poderá tanto propor a ação
civil pública como o arquivamento do inquérito, caso conclua pela improcedência da
denúncia ou pela inexistência de ilegalidade, risco ou dano. Poderá ainda o inquérito
resultar na assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta, como comentado acima.
Caso o representante do Ministério Público opte pelo arquivamento do inquérito, este
ato dependerá ainda da manifestação do Conselho Superior do Ministério Público, ao
qual a proposta deverá ser encaminhada. Se o Conselho não homologar a promoção
de arquivamento, deverá designar outro membro do MP para dar prosseguimento ao
caso e propor a ação judicial.
Uma das características da Ação Civil Pública (o mesmo hoje ocorre com a
Ação Popular) é que nessa ação não há adiantamento de custas, emolumentos,
honorários dos peritos ou outras despesas, assim como, ao contrário das demais
ações, não há condenação da associação autora em honorários de advogado,
custas e despesas processuais, salvo comprovada má fé.
E no caso de litigância de má fé a associação autora e os diretores
responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente condenados ao décuplo
das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos.
167

APOSTILA Legislação Ambiental-direito-ambSP

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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

ESCOLA POLITÉCNICA DA USP

PECE – PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA

EAD – ENSINO E APRENDIZADO À DISTÂNCIA

GESTÃO E TECNOLOGIAS AMBIENTAIS

SÃO PAULO, 2010

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“Todos os direitos reservados. Proibida a reprodução total ou parcial, por

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PROF ª. YARA MARIA GOMIDE GOUVÊA

Ao terminar esta aula você deverá:

• Compreender os significados dos termos empregados neste curso;

Hierarquia das normas legais e administrativas.

HIERARQUIA DAS NORMAS LEGAIS E ADMINISTRATIVAS

Embora a matéria tratada nesta primeira aula não esteja diretamente

E iniciamos apresentando a forma como as normas legais e administrativas

A primeira regra é que todas as normas devem sujeitar-se às disposições

Obs.: É extremamente importante ressaltar que essa hierarquia é circunscrita

diferentes de governo, aplica-se também o critério da competência, como se verá na

É a norma emanada dos órgãos de representação popular (Congresso

Na verdade, toda e qualquer lei não deixa de se constituir em uma

questionamento, embora a matéria nem sempre seja levada à decisão do Poder

A Lei delegada é o ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da

As Medidas Provisórias têm por objeto, basicamente, a mesma matéria das

As medidas provisórias perdem a eficácia desde a edição se não forem

Decretos Legislativos são atos destinados a regular matérias de competência

É também objeto de Decreto Legislativo, a disciplina das relações jurídicas

Decretos são atos administrativos da competência do Chefe do Executivo

Os decretos podem ser regulamentares (vide abaixo) ou ter finalidade

chamados decretos de efeito concreto. Devem, necessariamente, estar

Os decretos regulamentares são atos normativos subordinados ou

A maioria das leis estabelece apenas as regras gerais, sem descer a

É o instrumento pelo qual ministros, secretários de Estado, dirigentes de

É o instrumento pelo qual os Órgãos Colegiados e, em alguns Estados,

Em alguns Estados, apenas os órgãos colegiados expedem resoluções. Em

Portanto, na prática não existe uma hierarquia entre portaria e resolução, já

OUTROS ATOS ADMINISTRATIVOS

A autorização pressupõe um julgamento de valor, ou seja, uma análise da

É o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta

É o instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença ou

É o instrumento pelo qual é concedida a autorização para captação ou derivação de

Instrumento pelo qual as autoridades transmitem ordens internas uniformes a seus

É o ato administrativo que contém as decisões das autoridades

E agora que as definições de cada espécie de norma foram dadas, retornamos à

Lei Ordinária Lei Delegada Medida Provisória

COMO “LER” UMA NORMA LEGAL

Ao examinar uma norma legal ou administrativa, desde a Constituição até as

Artigo. 15 - O poluidor que expuser a perigo o meio ambiente, fica

§ 1º - A pena é aumentada até o dobro se:

a) dano irreversível à fauna, à flora e ao meio ambiente;

b) lesão corporal grave.

1) causado por produto químico

2) por ação mecânica

II - a poluição decorrer de atividade industrial;;

III - o crime for praticado durante a noite, em domingo ou em feriado.

§ 2º - Incorre no mesmo crime a autoridade competente que deixar de

Os artigos podem aparecer sozinhos:

Art. 1º. Nenhuma atividade desenvolvida poderá poluir, de forma intencional

ou ter um ou mais parágrafos: