Intru Ducci On

Propocito.
Para realizar un trabajo pleno de gestión de riesgos es necesario conocer los antecedentes de la protección civil porque en ellos están implícitos los
modelos y los cambios que se han realizado al paso del tiempo para mejorar el servicio a la sociedad. Sin embargo, también las condiciones naturales
de nuestro entorno y las dinámicas que resultan riesgosas para los humanos han influido en la organización social para enfrentar ciertas amenazas. De
manera similar, algunos eventos sociales, como los conflictos bélicos, han propiciado el surgimiento de instituciones para asegurar la paz, proteger
inocentes y respetar ciertos acuerdos en beneficio de la humanidad y sus expresiones culturales.
Los antecedentes de la protección civil son observables en las antiguas acciones de auxilio, en las organizaciones de beneficencia y en las juntas de
socorros que recolectaban y distribuían beneficios para los damnificados y desvalidos tras un desastre. Posteriormente, las consecuencias de las guerras
impulsaron el reconocimiento universal de las instituciones que hasta nuestros días han velado por los más afectados en conflictos bélicos y desastres
de origen en un agente natural o en uno antrópico.
Por lo anterior, es necesario distinguir las características más básicas que conforman un desastre, el riesgo, una amenaza, los factores de vulnerabilidad
y lo que se denomina como agentes naturales y antrópicos que pueden detonar desastres.
Con ese marco general y conceptual se observan en esta materia las etapas históricas de nuestra nación y la manera en que ha evolucionado el
altruismo, la atención de emergencias, la protección civil y la gestión integral de desastres; que se han traducido en un marco que legitima las acciones
de los diferentes actores involucrados en la labor de auxiliar a las víctimas y prevenir catástrofes.
En ese sentido, esta asignatura te permitirá conocer:
 Antecedentes de la protección civil internacional
 Factores que componen la protección civil
 Las etapas de origen de la protección civil en México
 El contenido de la protección civil en nuestro país
Al finalizar la asignatura contarás con un amplio panorama para contextualizar los temas que serán abordados en distintas asignaturas consecutivas.
Además, comprenderás que en la razón de ser de la protección civil se encuentra el servicio a la nación para proteger la vida de los ciudadanos,
preservar el Estado y ser un mejor ciudadano.
Sesión 1 / Tema 1. Antecedentes de la protección civil
La ciencia de nuestro tiempo ha logrado establecer que la edad de la Tierra es cercana a los 4 mil 600 millones de años. Y que a lo largo de ese tiempo
ha pasado por distintos periodos de enfriamiento y de calentamiento global. La primera era glacial ocurrió hace 2 mil 300 millones de años y se perpetuó
por mil 150 millones de años. Se calcula que el agua apareció hace 3 millones 800 mil años y 200 millones de años después surgieron las primeras
formas de vida.
Según investigaciones recientes, el oxígeno se produjo hace 2 mil millones de años. La segunda era de la Tierra como bola de nieve ocurrió hace mil
200 millones de años, luego ocurrió un periodo templado y enseguida se produjo una nueva glaciación hace 700 millones de años. Uno de los periodos
más enigmáticos es el precámbrico, el cual inició hace 550 millones de años. Posteriormente se desarrolló una era conocida como paleozoica, hace
540 millones de años. Y ese periodo finalizó con una quinta era glacial que comenzó hace cerca de 430 millones de años.
Hace 300 millones de años la Tierra tenía la forma conocida como Pangea, inferida como un segmento de tierra que unía los bloques que hoy
denominamos continentes. En ellos había lagos, y grandes extensiones de flora con pequeños reptiles, y peces de agua salada sin alta concentración
de salinidad. Durante 100 millones de años evolucionaron las especies y los grandes mamíferos han sido ubicados en el periodo conocido como era
Mesozoica, hace cerca de 245 millones de años, la cual abarcó un periodo de 180 millones de años, hasta que se produjo una extinción masiva hace
cerca de 65 millones de años (Viñas, 2013).
Posteriormente ha sido registrado un nuevo periodo de glaciación global y se deduce que hace 50 millones de años los continentes adquirieron la
forma que caracteriza al planeta Tierra hasta nuestros días. Se estima que desde entonces se han producido en el planeta los fenómenos geológicos e
hidrometeorológicos que son parte de nuestro tiempo, aunque con características particulares.
Recientemente, un estudio de investigadores de la Universidad de Yale y el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT, por sus siglas en inglés)
reconstruyó las condiciones climáticas asociadas a la presencia de El Niño e ilustró, por medio de un modelo, las zonas de presencia y la tendencia en
la dirección de las trayectorias de los huracanes, deducidas durante el plioceno (Fedorov et ál., 2010).
El plioceno inició hace 5, 332, 000 años y terminó hace 2, 588, 000 años. Descubrieron que la recurrencia de huracanes era muy superior a las cifras
que se tienen en el siglo XX. Y que las condiciones existentes en el plioceno son similares a las que se esperan tener con el efecto invernadero, que
será percibido con el aumento en la temperatura global. En el plioceno, la temperatura global era 4 ºC superior a la actual. Como ha sido comprobado
que la temperatura superficial del mar no es el único factor que incide en la presencia de los huracanes, el estudio incorporó más variables que
sustentaron una representación iconográfica. La siguiente imagen ilustra lo anterior.
El Sol es el astro que produce la mayoría de los fenómenos que ocurren en la Tierra. La fuerza de atracción le permite circular en una trayectoria
astronómica. El viento en la Tierra surge de la evaporación del agua debido a los rayos de calor solar. El sol transmite energía a los seres vivos por
medio de distintos procesos como la fotosíntesis de las plantas. Y sin el Sol, ningún tipo de vida existiría en el planeta llamado Tierra.
En el interior del tercer planeta del sistema solar también se producen procesos que han sido deducidos. Al parecer el planeta Tierra está constituido
por tres capas, un núcleo duro, un núcleo externo líquido, un gran manto y la corteza.
La corteza está dividida en dos partes, la corteza continental, de entre 10 a 70 kilómetros de espesor; y la corteza oceánica, de 7 kilómetros de delgada.
Estos enormes bloques, al moverse, dan estabilidad a la gran masa terrestre. Además, se realizan desplazamientos de enormes placas continentales.
Han sido identificadas tres: a) divergentes, son las que se van separando; b) transformers, son las que se deslizan una con respecto a otra; y c)
convergentes, son las que chocan y producen fenómenos como la subducción, que contribuye con el surgimiento de coordilleras montañosas y
volcanes.
La mayoría de los volcanes están ubicados en el denominado Anillo de Fuego del Pacífico, que es identificado en el contorno del Océano Pacífico. En
el planeta existen súper volcanes cuya actividad explosiva es capaz de afectar la vida en todo el globo terrestre, como ocurrió hace aproximadamente
642 mil años cuando se presentó la última erupción del volcán ubicado en el parque Yellowstone.
Además, el desplazamiento de las placas tectónicas produce sismos propios de su movimiento natural y algunas zonas son extremadamente activas.
Los primeros humanos surgieron hace 200 mil años. Y los vestigios más antiguos de civilizaciones se remontan a los 5 mil y hasta 20 mil años antes de
Cristo (Göbekli Tepe, Tell Qaramel, Tell Hamoukar, etcétera). Desde entonces han ocurrido diversos sucesos catastróficos que han producido la
extinción de civilizaciones que aún son enigmáticas para la ciencia actual.
Esos antecedentes muestran que las catástrofes se han presentado en diversas ocasiones y que los desastres no son un invento de la modernidad, sino
una posibilidad cuando se convive entre manifestaciones extremas de la naturaleza. Los desastres en la antigüedad guardan características con los
actuales, puesto que resultan de la combinación de varios factores: la exposición, la presencia de una amenaza natural y las condiciones vulnerables
que hacen mayores o menores los impactos. Desde que el humano habita la Tierra, la sobrevivencia ha representado un problema, pues depende de
la naturaleza y de sus múltiples manifestaciones, ante las cuales ha tenido que adaptarse.
En el territorio que denominamos Estados Unidos Mexicanos (México) se desarrollan procesos hidrometeorológicos, climáticos y geológicos
considerados extremos, a los cuales está expuesta la mayor parte de su población.
México es el único país que es afectado por huracanes desde dos océanos: el Atlántico y el Pacífico. El Atlántico es más activo, pero en el Pacífico se
han producido más impactos de ciclones tropicales entre 1970 y el 2010. México cuenta con un litoral de cerca de 11,593 kilómetros y dos terceras
partes están frente al Océano Pacífico. El país está dividido en 31 estados y un Distrito Federal, y 17 de sus estados se ubican en zona costera, expuestos
a los efectos e impactos de los ciclones tropicales. La mayor cantidad de muertos en un desastre asociado a un huracán ocurrió en 1976, durante el
paso del fenómeno Liza, sobre La Paz, Baja California Sur, donde una presa se desbordó y al agua impactó las casas que se encontraban a su paso.
En promedio se forman 26 ciclones tropicales anualmente en ambas cuencas, 617 en el Pacífico mexicano entre 1970 y el año 2010. Y 468 en la
cuenca del Golfo y Atlántico entre 1970 y 2010. El año 2005 ha sido la temporada más numerosa de ciclones tropicales, se formaron 28 en la cuenca
Golfo-Atlántico y 15 en la del Pacífico. La frecuencia decadal es opuesta en las cuencas, cuando incrementan los ciclones en una, disminuyen en otra.
El fenómeno El Niño influye en la formación de huracanes más intensos, pero pocos impactan territorio mexicano, la mayoría se internan en el
Pacífico.
En el siglo XX son considerados Niños fuertes, los registrados entre 1982 y 1983 y entre 1997 y 1998.
A continuación se enlistan dichos fenómenos:
1982 El huracán Paul, Cat 2 impactó en Baja California Sur.
1983 El huracán Tico, Cat 4 impactó en Sinaloa. El huracán Adolfo también impactó en ese estado.
1997 El huracán Rick, Cat 2 impactó Oaxaca y Chiapas. El huracán Paulina, Cat 4 impactó Oaxaca y Guerrero. La tormenta tropical Olaf afectó Chiapas
y Colima. Y el huracán Nora, Cat 4 impactó Baja California.
1998 La tormenta tropical Javier impactó Colima. El huracán Isis, Cat 1 impactó BCS y Sonora.
Debes considerar que aunque varios de esos fenómenos alcanzaron categoría 4, la mayoría impactaron Tierra degradados.
Además de los ciclones tropicales, nuestro país está expuesto a múltiples fenómenos hidrometeorológicos y climáticos como la sequía, la ausencia de
lluvias, El Niño, La Niña, granizadas, inundaciones, marejadas, mareas de tormenta, monzón, tornados, frentes fríos, ondas de calor, etcétera.
¿Quieres saber más?
Observa las trayectorias de los huracanes producidos en 1982 y 1983, y 1997 y 1998 en:
http://weather.unisys.com/hurricane/e_pacific/index.html
Los fenómenos geológicos más peligrosos que afectan a México son los sismos y las erupciones volcánicas.
El sismo más mortal de nuestro tiempo ocurrió en septiembre de 1985 y destruyó una porción muy poblada de la Ciudad de México, en la que se ha
deducido que se alcanzó la cifra de 6 mil muertos. La actividad sísmica se concentra en algunas regiones de México, principalmente en los estados de
Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Colima, Jalisco y Nayarit; aunque también en la zona norte de los estados de Baja California y Sonora se han
reportado sismos intensos.
México está considerado como uno de los países con más alta sismicidad en el mundo, ya que en él se concentra alrededor del 6% de la actividad
mundial. Esto se debe a que su territorio se localiza en una región donde interactúan cinco importantes placas tectónicas: Cocos, Pacifico,
Norteamérica, Caribe y Rivera, además de algunas otras fallas regionales o locales con distintos grados de actividad sísmica, entre las que destacan la
de Acambay, localizada en la zona central, y el sistema de fallas de Ocosingo, en Chiapas, al sur del país.
Las zonas afectadas por sismos comprenden todo el territorio de 11 estados y parte del territorio de otros 14, abarcando en conjunto más del 50% del
total nacional. Por las características del subsuelo, la Ciudad de México es una de las zonas que presentan mayor riesgo frente a la ocurrencia de sismos
de gran magnitud, como el que se espera se origine en la brecha sísmica de Guerrero (Mansilla, 1996).
La explosión volcánica más mortal ha sido la del volcán Chichón, en Chiapas, ocurrida en 1982. Pero el incremento de población en torno a los volcanes
más activos de México podría causar un desastre, ya que la exposición a estas amenazas se ha incrementado notablemente.
Cerca del volcán Ceboruco viven cerca de 97,486 personas. Entorno al Chichón 182,000, cerca del Paricutín 326,000. Junto al Colima 349,000. Entorno
al Popocatépetl 422,000. Y junto al Tacaná, 511,000. La zona de mayor actividad volcánica la compone el cinturón que abarca los estados de Nayarit,
Jalisco, Colima, Michoacán, Hidalgo, Estado de México, Distrito Federal, Puebla, Morelos y Veracruz. Sin embargo, el volcán más activo de México es
el de Colima, también llamado Volcán de Fuego.
El volcán que representa el mayor riesgo poblacional es el Popocatépetl. De acuerdo con la Asociación Internacional de Vulcanología y Química del
Interior de la Tierra (IAVCEI) se consideran activos los volcanes que se han manifestado en menos de 10,000 años. En México se ubican 22 de los 300
volcanes más activos que existen en el mundo (Pavia, 2009). Sorprendentemente México cuenta sólo con 12 volcanes muy activos (Macías y Capra,
2005, p. 10).
En la cultura occidental se ha escrito una historia sustentada con diversas fuentes escritas y tangibles que han mejorado las interpretaciones del pasado.
En ella se ubican grandes eventos como el contacto de la cultura hispana con la mesoamericana, el cual ha dado origen a la mezcla cultural que
caracteriza a los mexicanos. En los últimos 522 años se transformó la cotidianidad nativa prehispánica y, después de las conquistas y el colonialismo,
los procesos sincréticos culturales han dado lugar a grandes transformaciones productivas, administrativas, institucionales, territoriales y religiosas.
En el siglo XX se han producido cambios vertiginosos en sintonía con algunos procesos mundiales, como las dos guerras mundiales, la evolución del
sistema mercantil, el libre comercio y el capitalismo. Los conflictos bélicos históricos mostraron el horror de la destrucción e hicieron evidente la
necesidad de contar con acuerdos internacionales que protegieran la vida de quienes no participan en las guerras o son víctimas colaterales.
Antecedentes del Derecho Internacional Humanitario (guerras, consecuencias de las guerras, surgimiento de organismos internacionales)
El Derecho Internacional Humanitario proviene de las antiguas culturas, quienes sujetaron las guerras a ciertas leyes y costumbres. Actualmente es un
conjunto de normas que por razones humanitarias trata de limitar los efectos de los conflictos armados, protegiendo a las personas que no participan
en los combates, además, limita ciertos usos de armas y métodos de hacer guerra. Está integrado por acuerdos o tratados que son firmados por los
Estados que los reconocen como obligatorios.
Consulta el Convenio de Viena en:
http://ozone.unep.org/new_site/sp/vienna_convention.php
La Segunda Guerra Mundial influyó en la firma de estos acuerdos internacionales para proteger los derechos humanos, mayoritariamente aceptados
por los estados y que han dado forma a documentos como los Convenios de Ginebra de 1949, entre ellos el de la Protección Civil.
Estos convenios, después de la Segunda Guerra Mundial, contemplaron la protección de las víctimas de los conflictos armados, limitaron el uso de
ciertas armas de destrucción masiva y dieron pie a la Convención de la Haya de 1954, donde también se protegieron los bienes culturales. Ha sido
particularmente delicado el tema del uso de armas bacteriológicas, debatido ampliamente desde la convención de 1972. Y de manera similar se han
firmado acuerdos para limitar el uso de ciertas armas convencionales, en 1980; restringir ciertas armas químicas, en 1993; evitar las minas
antipersonales desde 1997 y proteger la vida de los niños involucrados en los conflictos armados.
La Segunda Guerra Mundial dejó una cifra de 14 millones de combatientes muertos en el campo de batalla. Pero sobre todo, mostró al mundo el poder
de la destrucción masiva tanto de militares e inocentes como de infraestructura arquitectónica y entorno ecológico. Fue dramático el impacto de las
bombas arrojadas por los E.U.A en Japón en 1945, porque hicieron evidente que era posible la extinción de la raza humana por medio del poder
tecnológico al servicio de las fuerzas bélicas. Y a pesar de que se firmó el fin de conflicto, la amenaza de la destrucción masiva nuclear continuó durante
la denominada Guerra Fría, protagonizada por los antagónicos Estados Unidos de América y la Unión Soviética.
Consulta La Segunda Guerra Mundial:
https://www.dropbox.com/s/ari30wjicwyrgpi/
La%20Segunda%20Guerra%20Mundial.mp4?dl=0
Al terminar la Guerra Fría, el medio ambiente se convirtió en un tema fundamental por su importancia en la preservación de la vida que amenazó la
radiación nuclear. A la par, nuevas investigaciones mostraron que existían otros peligros para el humano, en los cuales estaba influyendo de manera
inconsciente. Sin embargo, en 1985 se logró la firma del Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y entró en vigor el 22 de septiembre
de 1988. Fue ratificado universalmente, pues el problema de la destrucción de la capa de ozono demostró, por medio de la opinión pública, su
peligrosidad para la raza humana.
Por lo anterior, el Convenio de Viena ha promovido la cooperación internacional para la investigación acerca de los impactos que los humanos causamos
en la capa de ozono. Con estas investigaciones se aporta evidencia para demostrar las actividades humanas nocivas y para proponer medidas legales
o administrativas para sancionar a los responsables.
Consulta La Guerra Fría en:

https://www.youtube.com/watch?v=IXeNFCTfbU0
Consulta El Convenio de Viena:
http://ozone.unep.org/new_site/sp/vienna_convention.php
Sesión 2 / Tema 1. Antecedentes de la protección civil
Instrumentos internacionales en materia de protección civil y gestión integral de riesgos
Entre los años 70 y 80 las diversas catástrofes tecnológicas causaron el cuestionamiento acerca de los riesgos que estaban implícitos en los desarrollos
tecnológicos. Con base en observaciones directas, la antropóloga Mary Douglas identificó que algunas comunidades e individuos están dispuestos a
aceptar ciertos riesgos, mientras que rechazan otros (Douglas, 1985); y que la comodidad permite aceptar la contaminación ambiental, a pesar de sus
consecuencias para la salud; en parte por un fenómeno social conocido como inmunidad subjetiva, el cual se manifiesta cuando los individuos piensan
que están exentos de padecer un desastre o un accidente.
Lo que caracteriza la época contemporánea es el establecimiento de instancias y de políticas internacionales para hacer frente a diversas situaciones
riesgosas. Esta dinámica es particularmente notable en las áreas de sanidad y del medio ambiente (Revet, 2011).
La contaminación de una nube nuclear, las epidemias y algunos huracanes como Mitch, afectan a varios países a la vez, lo cual hace evidente que se
requiere una amplia intervención para ciertas amenazas. Sin embargo, en algunas naciones el tema de la protección civil es prioritario, mientras que
para otras ha sido una imposición del modelo hegemónico norteamericano. En Latinoamérica, hasta nuestros días se realizan acciones para actualizar
los protocolos de protección civil y pocos países cuentan con algún fondo similar a los desarrollados en México, denominados Fondo Nacional de
Desastres Naturales (Fonden) y Fondo de Prevención de Desastres Naturales (Fopreden).
La cooperación internacional ha sido fundamental para enfrentar desastres.
En 1927, un tratado firmado por 19 países, 16 en el marco de la Sociedad de las Naciones, implementa la Unión Internacional de Socorros,
estableciendo así las bases de una asistencia común entre los países firmantes. Sin embargo, en 1932 esta disposición caducó casi inmediatamente
debido a la Segunda Guerra Mundial (Revet, 2011).
Durante la Guerra Fría, distintas organizaciones enfocaron ciertos esfuerzos en la atención a las víctimas y el socorro en el seno de las Naciones Unidas,
cada agencia operaba según su mandato: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Food and Agriculture
Organization, FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (World Food Programme, WFP) para el suministro de la ayuda alimenticia, la Organización
Mundial de la Salud (World Health Organization, WHO) para la vigilancia de las epidemias y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) para la puesta en práctica de eventuales desplazamientos de
población.
En Bangladesh, en noviembre de 1970, un ciclón detonó un desastre que causó la mayor cantidad de muertos registrados en la historia.
A raíz de este evento, se constituyó un movimiento de internacionalización de socorros a través de la Organización de las Naciones Unidas para Ayuda
de Desastres (United Nations Disaster Relief Organization, UNDRO).
Desde 1971, esta organizació se ha encargado de coordinar las actividades de socorro de las principales agencias de la ONU, cuando los países afectados
buscan asistencia internacional. La idea principal ha sido crear una institución capaz de dirigir los socorros a nivel mundial. Sin embargo, algunos países
han temido perder su soberanía, por lo que actualmente la UNDRO está autorizada solamente a movilizar, orientar y coordinar las actividades de
socorro de los diversos organismos de las Naciones Unidas para satisfacer una demanda de asistencia formulada por un estado víctima de un desastre
(Revet, 2011).
Uno de los instrumentos internacionales en materia de protección civil es el Manual para la evaluación de desastres.
Surgió después del teremoto de Managua que azotó la capital nicaragüense en diciembre de 1972. La Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) lo propuso en 1991 tras participar en más de 90 estimaciones de los efectos e impactos sociales, ambientales y económicos de desastres
en 28 países de la región (entre ellos, 15 de los 20 desastres más letales acaecidos en América Latina y el Caribe en los últimos 40 años). En los desastres
evaluados por esa entidad se han registrado aproximadamente 310, 000 fallecimientos y 30 millones de personas afectadas con un costo de 213, 000
millones de dólares a precios del año 2000.
Por lo anterior, en 1991 la experiencia acumulada por la CEPAL en esta materia fue plasmada en la primera edición del manual de desastres, a cargo
de Roberto Jovel. Tras esta publicación, el Banco Mundial comenzó́ a usar esa metodología en países fuera de la región. A la fecha, se ha empleado en
40 países de otros continentes, fundamentalmente África y Asia.
En 2003 se publicó una segunda edición bajo la dirección de Ricardo Zapata, un esfuerzo que contribuyó a la difusión de esta metodología y a la
“transferencia de conocimiento sobre la materia a gobiernos de la región” (Bárcena, 2014).
En materia de prevención, desde los años 70, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (United Nations Development Programme, UNDP)
y la FAO establecieron un sistema de alerta para supervisar la evolución de las sequías y de las hambrunas, mientras que la Organización Meteorológica
Mundial (World Meteorological Organization, WMO) y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunication Union, ITU) se
han movilizado en las áreas de la predicción de tormentas y de la rapidez del sistema de comunicaciones intercontinentales (Revet, 2011). Sin embargo,
los mayores esfuerzos preventivos surgieron después de que se visibilizó la proporción del problema de los desastres. La información contenida en las
organizaciones del llamado primer mundo les permitía participar en labores de asistencialismo.
Pero en los noventa se hizo evidente que hacía falta ampliar el panorama de los riesgos y los desastres. Por lo anterior, Naciones Unidas declaró los
años noventa como el Decenio Internacional de Prevención de Catástrofes Naturales (DIRDN).
El geofísico estadounidense Frank Press, ex consejero científico del presidente Carter de 1977 a 1980 y presidente de la Academia Nacional de Ciencias
de E.U.A de 1981 a 1993 (bajo la administración de Reagan y después bajo la de George H. Bush), evocó por primera vez la idea de un decenio
internacional sobre el tema de las catástrofes "naturales" en 1984, en el VIII Congreso Internacional de Ingeniería Sísmica. Durante varios años se
dedicó a fortalecer la propuesta y buscar investigadores que representaran a una gran cantidad de países para que pudieran contribuir con
conocimiento sobre riesgos y desastres.
La propuesta de la ONU tuvo como principales cinco objetivos, los cuales se muestran a continuación:
Los avances y logros fueron expuestos en diversos medios y encuentros, uno de los más célebres, la Conferencia Mundial en Yokohama en 1994, fue
la primera Conferencia de las Naciones Unidas organizada sobre el tema de la reducción de riesgos y de catástrofes “naturales".
De 1990 a 1999, la contribución de los científicos es innegable y se observó una transformación significativa, sobre todo en la creciente influencia de
las ciencias sociales en el estudio del riesgo y los desastres, abriendo brecha en la hegemonía de las ciencias naturales.
En los años noventa, en Costa Rica, se conformó un grupo llamado La RED (Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina),
en parte como respuesta a la tecnocratización de las amenazas y desastres promovida por Naciones Unidas.
Desde La RED, diversos académicos, instituciones, grupos no gubernamentales de diferentes países han promovido, hasta nuestros días, el estudio
social de los riesgos y desastres; en particular en los países menos desarrollados o en desarrollo, principalmente de Latinoamérica.
La RED promovió un enfoque constructivista que profundiza en los antecedentes históricos y las relaciones sociales, políticas, culturales y
medioambientales que explican la construcción social del riesgo y del desastre. Se hizo evidente que, aunque algunos fenómenos son destructivos, no
todos son devastadores, pues la vulnerabilidad es el agente social activo que determina el grado del desastre.
La evidencia empírica y la reflexión teórica han documentado los desastres más significativos de cada continente en los últimos 30 años. Durante ese
lapso también se han evidenciado algunos enfoques que perduran en la identificación de los riesgos, en la caracterización del desastre y en la protección
de los humanos ante las amenazas de origen natural y antropogénico. En 30 años de debate es claro que las sociedades del mundo conviven con
distintas amenazas y prácticamente ningún humano está exento de algún impacto desastroso durante su vida. Sin embargo, las variables que contienen
los conceptos han marcado cambios muy notables en el significado de algunos que son paradigmáticos como riesgo, desastre, desastre natural y
vulnerabilidad, con discursos divergentes o complementarios dentro de la teoría general de los estudios sociales de riesgos y desastres (Padilla, 2014).
Como lo señala la especialista en riesgo, la antropóloga francesa Sandrine Revet, en el siglo XXI surgió la Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres (International Strategy for Disaster Reduction, ISDR), que fue aprobada por la Asamblea General de la ONU el 21 de diciembre de 2001.
Y se convirtió en una plataforma de varias agencias encargadas de promover actividades en favor de la reducción de los riesgos y desastres.
Se formó con un equipo menor que el del DIRDN, pero la ISDR tomó un rumbo cauteloso durante los años 2001-2005. Sin embargo, tras el tsunami de
2004 en el sudeste de Asia se realizó la Conferencia de Kobé organizada por la ISDR en 2005. La mediatización y la conmoción que suscitó a nivel
internacional esta catástrofe impulsaron la temática de los riesgos y de los desastres al primer lugar en todas las agendas, debates e introducciones de
informes o textos producidos en los meses y años siguientes.
Con evidencia de diversos casos, se hizo notable que el asistencialismo no resuelve el problema de la vulnerabilidad de los países, y que la vulnerabilidad
es la condición que hace que un desastre tenga menores o mayores proporciones.
Ante ese panorama, se propuso enfocar los esfuerzos en reducir las vulnerabilidades a través de distintos mecanismos.
Para ello se planteó un marco de acción a través de una resolución de la Asamblea General de la ONU en diciembre de 2005. El Marco de Acción de
Hyogo (Hyogo Framework for Action, HFA), se hizo operativo para el periodo 2005-2015, y fue adoptado por los 168 países y por las organizaciones
que participaron en la conferencia de Kobe, donde se pretendió definir las acciones prioritarias que se aplicarían para reducir las vulnerabilidades ante
los desastres.
Así, la ISDR se presentó desde entonces como un sistema de alianzas que incluye gobiernos, organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales, instituciones financieras internacionales, actores científicos y técnicos del sector privado. Su secretaría es la encargada de coordinar
y de ejecutar la apertura del HFA (Revet, 2011).
La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es una organización que surgió posterior a la Segunda Guerra Mundial con el propósito de
mantener la paz en el mundo.
Sin embargo, también ha ampliado sus perspectivas y participa en operaciones de socorro ante desastres. Particularmente su participación se vio
fortalecida después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, ya que evolucionó la noción de seguridad, y colocó en el mismo
nivel a las amenazas terroristas, los riesgos naturales y las catástrofes tecnológicas, principalmente mediante el concepto de seguridad global y
deadministración de todos los riesgos (all hazards management).
Gradualmente la OTAN se ha consolidado cada vez más como una organización de gestión del riesgo que se centra en las amenazas futuras. Sus
operaciones de prevención de riesgos en Ucrania o en Asia Central demuestran este reposicionamiento. Aunque no todos los miembros de la Alianza
tienen un consenso real en las transformaciones del papel de la OTAN en términos de protección civil, algunos quisieran ver en el futuro en la Alianza
una agencia de seguridad global.
Para la OTAN, su reposicionamiento en el campo de la seguridad civil, especialmente en materia de socorros y de prevención de riesgos y de
catástrofes naturales, le permite mantenerse en un entorno que no le es favorable.
Sin embargo, las amenazas -naturales y las tecnológicas o terroristas- son presentadas como permanentes, y el mundo es percibido como día a día más
"vulnerable" en razón de las actividades antropogénicas, de la urbanización creciente y del cambio climático (Revet, 2011).
Como se ha expuesto, son diversas las organizaciones e instituciones que han enfocado sus esfuerzos en la respuesta, rehabilitación y reconstrucción
tras un desastre. Sin embargo, son pocas las que han promovido un enfoque en la denominada Gestión Integral de Riesgos y Desastres (GIRD).
Con la GIRD, se hizo evidente que era necesario capacitar a la población para mejorar sus capacidades de respuesta ante las amenazas naturales. Por
ello se promovió la Gestión de Riesgos y Desastres (GRD), que además procuraba atender oportunamente las emergencias y manejar de la mejor
manera los desastres.
A pesar de la perspectiva de la GRD aún predominaba la idea de que el fenómeno natural era el desastre y que por lo tanto los desastres eran inevitables.
Esta idea aún está presente en los sectores menos informados, y aún siguen confundiendo a los fenómenos con “desastres naturales”.
Sin embargo, desde la década de los ochenta, algunos estudios latinoamericanos ya insistían en que el factor presente en todos los desastres era la
sociedad y que las condiciones de vulnerabilidad social influían en la intensidad del desastre. La Gestión Integral de Desastres no es una invención
reciente, en realidad es un concepto para denominar lo que las comunidades indígenas han realizado a los largo de siglos, para enfrentar las
inclemencias del medio ambiente. Y en el plano urbano se aplica para identificar las formas como las comunidades citadinas se defienden del medio
ambiente y de las condiciones riesgosas.
El especialista en riesgos, el colombiano Gustavo Wilches-Chaux, coincide en que la Gestión de Riesgos “es un proceso social complejo cuyo fin último
es la reducción o la previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad en consonancia con, e integrada al logro de pautas de
desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles”.
En principio, admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral, sectorial y macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo
familiar. Además, requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representan estos niveles y que reúnen
bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles diferenciados acordados a aquellas instancias colectivas de representación social de los
diferentes actores e intereses que juegan un papel en la construcción de riesgo y en su reducción, previsión y control (Wilches-Chaux, 2008).
Sesión 3 / Tema 2. Factores que componen la protección civil
Desastre
En la Ley General de Protección Civil (2012) se define al desastre como “el resultado de la ocurrencia de uno o más agentes perturbadores severos y/o
extremos, concatenados o no, de origen natural o de la actividad humana, que cuando acontecen en un tiempo y en una zona determinada, causan
daños y que por su magnitud exceden la capacidad de respuesta de la comunidad afectada” (p. 2). Sin embargo, la palabra desastre tiene antecedentes
muy antiguos. Según el historiador Gerrit Jasper Schenk, la palabra desastre tiene por equivalente en alemán las palabras desaster ounstern, que
significan "bajo una mala estrella” (Jasper, 2007, p. 12). Explica que en las lenguas romances como el francés se refieren a désastre y en italiano
a disastro, porque al parecer en el antiguo mundo era común creer que ciertas constelaciones de estrellas eran las responsables de eventos fatídicos
para la vida de los humanos.
Entre las categorías más básicas para diferenciar a los desastres se hace distinción entre los detonados por algún fenómeno natural y los desastres
asociados a la intervención humana, también llamados antropogénicos.
En esta definición de desastres antropogénicos se incluyen las guerras, las explosiones de químicos, la contaminación ambiental, las emisiones de CO2 a
la atmósfera, el efecto invernadero, el calentamiento global y el cambio climático. Otra categoría para distinguir los desastres se hizo notable después
de los impactos del huracán Mitch en 1988 en Honduras y varios países de la región. A raíz de este huracán, se consideró que por su gran zona de
impactos ciertos desastres traspasan fronteras y tienen la capacidad de afectar poblaciones en distintos países con diferentes grados de vulnerabilidad.
Así, mientras algunos desastres pueden ser considerados regionales, otros, como el detonado por Mitch, son denominadosdesastres internacionales.
Además de desastres crónicos también se distinguen otras categorías como desastres pequeños, medianos y grandes (Lavell, 1993).
Se consideran pequeños desastres a los que, sin llegar a causar una catástrofe, generan alteraciones en la cotidianidad, afectan económicamente las
estructuras sociopolíticas locales e implican periodos cortos de recuperación. Sin embargo, se ha documentado que estos pequeños desastres suelen
menguar gradualmente la resistencia ante un fenómeno extremo y al producirse un impacto mayor contribuyen en que el desastre sea mayor. También
Alan Lavell explica que “los recurrentes pequeños eventos erosionan de continuo la capacidad de desarrollo de las zonas y poblados afectados, y
conducen a una inexorable acumulación de vulnerabilidades, que hace que el efecto de los grandes desastres sea más agudo una vez que suceden”
(Lavell, 2000, p. 6). Los medianos desastres “son aquellos que atraen la atención de los medios regionales y la recuperación se alcanza con capitales
nacionales/estatales” (De la Parra, 2009, p. 19). Los grandes desastres producen daños mayores a un millón de dólares, se reportan más de 100 muertos
y atraen la atención nacional e internacional de los medios masivos de información, por lo cual se reciben diversos apoyos extranjeros (De la Parra,
2009).
Recientemente se han utilizado otras categorías para denominar a los desastres como intensivos yextensivos. Por desastres intensivos se denomina a
los sucesos en que se reportaron 25 o más muertes o fueron destruidas 300 o más viviendas. Por desastres extensivos, en los que mueren menos de
25 personas o se dañan menos de 300 viviendas (UNISDR, 2013, p. 14).
El CENAPRED publicó que entre los años 1999 y 2011 han fallecido en México 2,326 seres humanos específicamente a causa de algún desastre detonado
por un fenómeno hidrometeorológico, y los costos por los daños durante el mismo periodo han ascendido a poco más de 14,598 millones de dólares
(SEGOB-CENAPRED, 2007, p. 21).
Durante siglos han perdurado dos ideas fundamentales con relación a los desastres; la primera es que son actos de Dios y ocurren como un castigo
divino ocasionado por una divinidad ante ciertas violaciones a sus códigos de conducta moral. La segunda es que los desastres son actos de la naturaleza
(“desastres naturales”), que son inevitables y serán prevenibles cuando el humano controle la naturaleza. Para los antropólogos los desastres son
“procesos que se desarrollan a través del tiempo, y sus orígenes están profundamente arraigados en la historia social. Como tal, los desastres tienen
raíces históricas, que se desarrollan en el presente, y en el futuro que los procede de acuerdo con las formas de reconstrucción que se llevan a cabo.
Estos problemas se refieren directamente a la relación entre los humanos y la naturaleza y con las estrategias para formas más sostenibles de
desarrollo” (Oliver-Smith, 2009).
Los desastres básicamente resultan de la combinación entre una población vulnerable (v), una amenaza (a) que supera las capacidades de preparación,
prevención y respuesta, y algún grado de exposición (e) a la amenaza. En síntesis: D = V+A/E.
Recientemente se ha argumentado que los desastres son un problema mundial, pues se presentan en todo el globo terráqueo donde existen
condiciones de exposición a ciertas amenazas, donde se acumulan diferentes grados de vulnerabilidad que el modelo capitalista no ha logrado revertir
en escenarios equitativos de bienestar social, y donde algunas comunidades no han desarrollado capacidades de respuesta y recuperación apropiadas.
Las cifras económicas son un reflejo cuantitativo de los impactos de los desastres, las incapacidades organizativas y las vulnerabilidades presentes en
las sociedades.
Riesgo
La Ley General de Protección Civil (2012) define riesgo como los “daños o pérdidas probables sobre un agente afectable, resultado de la interacción
entre su vulnerabilidad y la presencia de un agente perturbador” (p .4). Considera que existe riesgo inminente, el cual “según la opinión de una instancia
técnica especializada, debe considerar la realización de acciones inmediatas en virtud de existir condiciones o altas probabilidades de que se produzcan
los efectos adversos sobre un agente afectable”.
El riesgo también tiene antecedentes antiguos, la historiadora Margarita Gascón (2009) considera que proviene del idioma árabe clásico rizq que
significa “lo que depara la providencia” y que ingresó al castellano desde el italiano risico o rischio. El sociólogo francés Peretti-Watel señala que
proviene del latín resecum y estaba asociado a los riesgos de los marineros y los cargamentos comerciales. Precisa que en el romano rixicare existe
relación con reñir que cambia la idea por combate en lugar de peligro (Peretti-Watel, 2007, p. 10). El ingeniero civil y especialista en gestión de desastres
Omar Darío Cardona precisa que en el griego se encuentra la raíz en la palabra rhiza, que "hace alusión a los peligros de navegar en un arrecife"
(Cardona, 2001, p. 6).
Según el sociólogo Niklas Luhmann, el antecedente más remoto del concepto riesgo surgió en algún momento del siglo XV, pero fue con la imprenta,
después de 1544, cuando se popularizó principalmente socializado por los marineros que requerían seguros mercantiles para proteger sus mercancías
durante los largos traslados (Luhmann, 2006). El riesgo fue un concepto que se usó durante siglos sin mucha reflexión a profundidad y con un sentido
principalmente pragmático, por ello se ha utilizado como sinónimo de amenaza, fenómeno natural y peligro, y fue incorporado al lenguaje económico
y comercial para explicar la incertidumbre y la protección de los productos cada vez más demandados por la modernidad.
El concepto de riesgo en los estudios de desastres sigue sin consenso, pues mientras el enfoque de las ciencias naturales lo considera una probabilidad
de sufrir un daño, los estudios culturales lo ubican en la percepción simbólica y los estudios sociales consideran que el riesgo es igual a la amenaza por
la vulnerabilidad:
R=AxV
Donde amenaza se refiere al fenómeno natural que puede afectar diferentes lugares independientes o en combinación y en distintos momentos
(Wisner, 2004, p. 49). La vulnerabilidad se supone particular para un tipo de amenaza en específico, en un tiempo dado y con cierto tipo de exposición
y población. Aunque simplificada, la fórmula guarda variables debatibles que son distintas en cada caso de estudio.
Amenaza
En la década de los años ochenta era muy común definir la amenaza como sinónimo de desastre, pero con la evidencia se identificó que la amenaza
es sólo una parte del proceso que constituye un desastre.
El otro ingrediente principal es la sociedad, propensa a sufrir algún tipo de daño.
Las ciencias naturales identifican las amenazas por las características físicas del agente natural u otro tipo de agente como podrían ser los químicos.
Las ciencias naturales clasifican a las amenazas en distintas categorías que se muestran en seguida.
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Amenazas geofísicas: sismos, deslizamientos, derrumbes y erupciones volcánicas, entre muchas otras
Amenazas climáticas y meteorológicas: sequía, inundación, huracán, lluvia torrencial, helada, viento, etcétera
Amenazas biológicas o químicas: derrames de químicos, fugas de gas, radicaciones y epidemias
Amenazas sociales: tumultos, guerras, rebeliones, etcétera
En cambio, para los estudios sociales del riesgo y los desastres la amenaza está asociada con un fenómeno natural o de otro tipo, pero su factor
amenazante está condicionado por la exposición, la vulnerabilidad y las capacidades organizativas de respuesta social.
Por lo anterior, una amenaza es “cualquier fenómeno o proceso de cualquier origen, cuya ocurrencia pueda generar efectos que representen un
peligro o una serie de peligros para el territorio (comunidades y ecosistemas) en el cual se llegue a materializar” (Wilches-Chaux, 2008).
Los estudios sociales han clasificado a las amenazas según distintas categorías que se muestran a continuación:
Amenazas naturales:
“fenómenos o procesos a través de los cuales se expresa la dinámica de la naturaleza, tales como los terremotos, los tsunamis o las erupciones
volcánicas” (Wilches-Chaux, 2008)
Amenazas antrópicas:
“atribuibles sin lugar a dudas a causas humanas” (Wilches-Chaux, 2008)
Amenazas socio-naturales:
“cuando las amenazas se manifiestan como fenómenos aparentemente naturales, pero en cuya generación han intervenido directa o indirectamente
procesos antrópicos” (Wilches-Chaux, 2008). Las amenazas socionaturales son las consecuencias a corto o mediano plazo de las acciones conscientes
o inconscientes del humano sobre el medio ambiente convertido en amenaza en algún momento. En el caso de los huracanes, precisa Maskrey (1998),
aunque estos fenómenos intensos son considerados fenómenos naturales, la magnitud de las inundaciones y deslizamientos en asentamientos
humanos son determinados por los procesos sociales que producen amenazas socionaturales como la deforestación, extracción de agua subterránea,
sobrepastoreo, minería a tajo abierto, destrucción de manglares y construcción de infraestructura, como represas y carreteras.
Sesión 4 / Tema 2. Factores de la protección civil
Vulnerabilidad
De acuerdo con la Ley General de Protección Civil (2012), la vulnerabilidad es la “susceptibilidad o propensión de un agente afectable a sufrir daños o
pérdidas ante la presencia de un agente perturbador, determinado por factores físicos, sociales, económicos y ambientales” (p. 4). Por lo anterior, la
vulnerabilidad determina que un desastre sea de mayores o menores proporciones.
Sin embargo, existen distintos modelos para explicar la vulnerabilidad. Algunas agencias e instituciones suelen identificar este concepto casi como un
formato, por medio de encuestas o sondeos después de cada desastre para obtener un informe. Pero el concepto vulnerabilidad en los estudios de
desastres profundiza y busca comprender las causas que los producen, es decir, el funcionamiento y las relaciones de los sistemas económico, político
y sociocultural, que conviven con la naturaleza y permiten la existencia y persistencia de diversas características que hacen vulnerables a individuos y
grupos ante ciertas amenazas.
Gustavo Wilches-Chaux explicó este concepto a través del modelo de la vulnerabilidad global y lo definió como “la incapacidad de una comunidad para
absorber, mediante el autoajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio ambiente, o sea su inflexibilidad o incapacidad para adaptarse a
ese cambio” (Wilches-Chaux, 1993).
Luego, el mismo Wilches-Chaux caracterizó la vulnerabilidad global en diez categorías muy acotadas: natural, física, ecológica, social, política, cultural,
ideológica, educativa, económica, institucional o técnica. Por su parte, Omar Darío Cardona (2001) reflexionó que la vulnerabilidad depende de quien
la observa y de qué elementos son incorporados. Retomó la propuesta del modelo de vulnerabilidad global de Wilches-Chaux y realizó un modelo más
incluyente, redujo el número de categorías, las llamó “dimensiones de la vulnerabilidad” y las definió de la siguiente manera:
Dimensión física: expresa las características de ubicación en áreas propensas y las deficiencias de resistencia de los elementos expuestos, de los que
depende su capacidad de absorber la acción del suceso que representa la amenaza. La sismo resistencia de un edificio, la ubicación de una comunidad
en el área de influencia de un deslizamiento o en el cauce de un río son ejemplos de la dimensión física de la vulnerabilidad.
Dimensión económica: los sectores económicamente más deprimidos son los más vulnerables. La pobreza aumenta la vulnerabilidad. Local e
individualmente este aspecto se expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos, dificultad o imposibilidad de acceso a los servicios. En la esfera
nacional se traduce en una excesiva dependencia económica de factores externos incontrolables, la falta de diversificación de la base económica, las
restricciones al comercio internacional y la imposibilidad de políticas monetarias.
Dimensión social: cuanto más integrada esté una comunidad, superando los inconvenientes que suelen presentarse, le resultará más fácil absorber las
consecuencias de un desastre y podrá reaccionar con mayor rapidez que una comunidad sin esas condiciones. Las sociedades pueden ser más o menos
vulnerables en el sentido que pueden reaccionar como grupo organizado, mediante procesos de autoorganización, o con intereses particulares
primando sobre los grupales, con relaciones más estrechas entre sus integrantes, o relaciones meramente circunstanciales.
Dimensión educativa: se expresa en una educación deficiente o que no tiene una buena cobertura en una comunidad propensa. La ausencia de
conocimiento sobre las causas, los efectos y las razones por las cuales se presentan desastres, el desconocimiento de la historia y la falta de preparación
y desconocimiento del comportamiento individual y colectivo en caso de desastre son aspectos que hacen que una comunidad sea más vulnerable.
Igualmente, la falta de socialización de la información aumenta la vulnerabilidad.
Dimensión política: se expresa en el nivel de autonomía que tiene una comunidad con respecto a sus recursos y para la toma de decisiones que la
afectan. La comunidad se hace más vulnerable bajo esquemas centralistas en la toma de decisiones y en la organización gubernamental. La debilidad
en los niveles de autonomía para decidir regional o localmente impide una mayor adecuación de las acciones a los problemas sentidos en estos niveles
territoriales. En la medida que la comunidad participe más en las decisiones que le atañen será menos vulnerable.
Dimensión territorial: está relacionada con las dificultades que tienen las instituciones para hacer gestión del riesgo, situación que se refleja en la falta
de preparación para responder ante un suceso, o cuando sabiendo que existe el riesgo no llevan a cabo acciones eficientes y efectivas para reducirlo
o mitigarlo. Se expresa en la falta de flexibilidad de las instituciones, en el exceso de burocracia, en el hecho de que prevalece la decisión política y el
protagonismo.
Dimensión ambiental: hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de desarrollo no está basado en la convivencia sino en la explotación
inadecuada y la destrucción de los recursos naturales. Esta circunstancia necesariamente conduce al deterioro de los ecosistemas y al aumento de la
vulnerabilidad debido a la incapacidad de auto ajustarse para compensar los efectos directos o indirectos de la acción humana o de sucesos de la
misma naturaleza.
Dimensión cultural: esta dimensión de la vulnerabilidad está referida a la forma en que los individuos se ven a sí mismos en la sociedad y como
colectividad, lo que en ocasiones influye de manera negativa debido a estereotipos perniciosos que no se cuestionan y que se consolidan. Al respecto
juegan un papel crucial los medios de comunicación, puesto que contribuyen a la utilización sesgada de imágenes o la transmisión de información
ligera o imprecisa sobre el medio ambiente, la misma sociedad y los desastres.
Dimensión ideológica: está relacionada con las ideas o creencias que tienen las personas sobre el devenir y los hechos del mundo. Se expresa en
actitudes pasivas, fatalistas y creencias religiosas que limitan la capacidad de actuar de los individuos en ciertas circunstancias. La percepción dogmática
de las cosas puede generar confusión acerca de un propósito, falta de reacción y muchas veces pérdida de la motivación, que debilitan una acción
transformadora.
Los modelos propuestos por Wilches-Chaux y Cardona definen la vulnerabilidad como una condición o circunstancia principalmente dinámica o
cambiante, pero fueron conscientes que es “un proceso acumulativo de fragilidades, deficiencias o limitaciones que permanecen en el tiempo como
factores que inciden en que exista o no una mayor o menor vulnerabilidad” (Cardona, 2001).
Por lo anterior, la dimensión temporal es importante para comprender que algunas vulnerabilidades se construyen durante cortos, medianos y amplios
periodos de tiempo, que a veces toman siglos y son productos de procesos que pudieron ocurrir en el pasado como la colonización del continente
americano, la conquista de los indígenas y la apropiación de territorios, restricciones territoriales, arreglos político-económicos, cambios de modelos
culturales e imposición de esquemas culturales con relación a la naturaleza.
Otro modelo muy influyente es el propuesto por Ben Wisner y otros geógrafos. Se trata de un modelo de macro y micro escala en el cual hay dos polos,
por un lado está el sistema político y económico y por el otro entorno natural, y al centro se producen las dinámicas de presión y condiciones inseguras,
que son múltiples variables que deben ser consideradas con un estudio y enfoque local y nacional, y partir de relaciones de producción, subsistencia,
arreglos, condiciones riesgosas, etcétera. Los creadores del modelo PAR coinciden en que “las dinámicas de presión y las condiciones inseguras están
sujetas a cambios, y en muchos casos los procesos involucrados cambian más rápidamente que como lo hicieron antes” (Wisner, 2004) e involucran
causas raíz.
Las causas raíz se dan en el ejercicio y distribución del poder en la sociedad. Requieren de una explicación histórica, social, económica y cultural. Las
dinámicas de presión “son procesos y actividades que trasladan los efectos de las causas raíz temporal y espacialmente a condiciones inseguras”
(Wisner, 2004) para la población que encara las amenazas. Las dinámicas requieren una explicación sociocultural y económica. Las condiciones
inseguras “son las específicas formas en las cuales la vulnerabilidad de una población es expresada en tiempo y espacio en conjunción con la amenaza”
(Wisner, 2004). Todas estas variables requieren una explicación descriptiva.
Por amenazas los autores señalan a los fenómenos naturales extremos a los que está expuesto un grupo o comunidad, y que desafían sus capacidades
de respuesta y recuperación. El siguiente esquema ilustra lo explicado anteriormente.
En Latinoamérica, desde 1985 se difundieron los primeros estudios comparativos de vulnerabilidades que identificaron ciertos patrones presentes en
distintas sociedades, los cuales producen y reproducen desastres.
Ciertos patrones de vulnerabilidad se repiten, se perpetúan y están incrementando, porque como se ha demostrado ampliamente, son construidos
social y económicamente por procesos locales, regionales y globales (Oliver-Smith, 2009).
Algunos se han perpetuado durante siglos y otros por varias décadas en distintas sociedades de América Latina, entre las coincidencias de los grupos
más vulnerables a desastres asociados con inundaciones y sequías, destacan los siguientes:
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1. Agruparse en espacios físicos expuestos a variadas amenazas

2. Viviendas inseguras
3. Economías familiares y colectivas miserables
4. Ausencia de servicios básicos
5. Mínimo acceso a la propiedad y al crédito
6. Discriminación étnica, política o de otro tipo
7. Relación directa con recursos de aire y agua contaminados
8. Un alto índice de analfabetismo y ausencia de oportunidades de educación
Estos factores son evidencia comparativa de la vulnerabilidad, pero también son parte de las construcciones sociales de riesgos que se configuran
históricamente en América Latina, creando condiciones propicias para desastres recurrentes o crónicos (Caputo, 1985).
Peligro
Se denomina peligro a un agente que puede causar daño. Los peligros pueden ser fenómenos naturales, biológicos o antrópicos. Por ejemplo, en África,
el peligro más mortal es la sequía.
Los peligros tienen magnitud, intensidad y frecuencia. A continuación se desglosan estas características:
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Magnitud es la cuantificación universalmente aceptada que se hace, por ejemplo de un sismo en la escala de magnitud de Richter. La escala de
intensidad se refiere a la percepción y el impacto diferencial que produce un mismo fenómeno. Por ejemplo, un sismo se percibe más intenso en el
epicentro y menos intenso cuanto mayor es la distancia con relación al epicentro.
La intensidad es un efecto similar a la luz de un foco, entre más cerca se está de él es mayor la luz y entre más distante de la irradiación es menor la
luminosidad.
La frecuencia de un peligro se refiere a los registros documentados que se tienen de un mismo fenómeno. Por ejemplo, los ciclones tropicales son
analizados con base en la frecuencia decadal de impactos en tierra, la frecuencia de cantidad de eventos por temporada anual, la frecuencia de
impactos en una misma región o entidad, etcétera.
Fenómenos naturales y antrópicos que pudieran ocasionar desastres
Los fenómenos naturales y los antrópicos son agentes que pueden estar asociados a desastres. Sin embargo, un fenómeno natural, por sí solo, no es
un desastre. Para que ocurra un desastre, el fenómeno debe afectar a una población y rebasar sus capacidades de preparación, prevención o respuesta.
Si se presenta un huracán en el Océano Pacífico, categoría 5, pero no impacta en tierra, entonces lo que tenemos es la evidencia de la dinámica propia
de la naturaleza. En cambio, si una población no está preparada, vive en zona de riesgo por inundación y no es evacuada, lo más probable es que se
presente un desastre pequeño, mediano o grande, cuando impacte un huracán o incluso una tormenta intensa.
Entre los fenómenos naturales peligrosos se encuentran los sismos, deslizamientos, inundaciones, erupciones volcánicas, sequías, ciclones tropicales,
lluvias torrenciales, heladas, nortes, El Niño, La Niña.
Entre los fenómenos antrópicos se incluyen los peligrosos agentes biológicos o químicos, los derrames de hidrocarburos, fugas de gas, radicaciones y
hasta los tumultos, guerras, rebeliones.
Particularmente, el efecto invernadero es un fenómeno polémico, pues aunque sus manifestaciones son naturales, las causas que lo magnifican son
antrópicas y están asociadas con los impactos que los humanos producimos al medio ambiente, incluida toda la corteza terrestre y la atmósfera, como
la capa de ozono.
Sesión 5 / Tema 3. La protección civil en México
Época prehispánica
Aunque se ha documentado que antes de la predicción instrumental poco se podía hacer para evitar la fuerza de las tormentas o sus efectos en el
comercio o la guerra.
Existe evidencia para argumentar que las culturas prehispánicas de Mesoamérica contaban con prácticas y estrategias para observar, predecir, reducir
los efectos, mitigar los impactos y obtener beneficios de fenómenos tan extremos como los huracanes, como lo han documentado algunos
antropólogos como Fernando Ortiz desde 1947 (Ortiz, 1987) y posteriormente Herman Konrad (1985).
Y se ha documentado que desde su llegada al Continente Americano, los españoles y criollos fueron eliminando gradualmente esas capacidades
ancestrales porque la predicción tradicional era usada como evidencia del pacto de los nativos con el diablo; y porque las tradiciones narradas por los
indígenas eran tomadas por sueños o fantasías relacionadas con la naturaleza.
La historiadora Isabel Campos Goenaga ha explicado la conformación de la cosmovisión maya durante el siglo XVI y los sucesos extremos que debieron
enfrentar los peninsulares nativos y extranjeros asociados a las sequías, plagas y huracanes. Con fuentes bibliográficas y de archivo, expone la
recurrencia de huracanes en Yucatán desde el siglo XVI hasta principios del XIX. Relata las percepciones de quienes documentaron los primeros eventos
desastrosos, como los cronistas Bartolomé de las Casas, Gonzalo Fernández de Oviedo, Tomás López Medel y Diego Landa. Retoma las interpretaciones
de antropólogos como Fernando Ortiz y Herman Konrad con relación a la importancia ecológica y cultural de los huracanes en la zona de asentamientos
humanos de la península de Yucatán (Campos, 2012).
El artículo que se te invitó a revisar complementa las tesis que la historiadora ha desarrollado gradualmente.
La primera con relación a que el modelo colonialista restringió las dinámicas socioculturales de los mayas para enfrentar los huracanes y les impidió
responder preventivamente como solían hacerlo antes de la conquista porque se implantó un nuevo orden espacial: el colonial.
Por ejemplo, con la división de tierras y asignación de propietarios fueron bloqueadas las migraciones naturales y estratégicas de los grupos indígenas
asociadas a los impactos de los huracanes, como las reportadas por Konrad (1985).
Además, fueron abandonados los antiguos pueblos y los indígenas se vieron obligados a acercarse a las nuevas construcciones españolas. Los
representantes indígenas perdieron la posibilidad de decisión propia ante el nuevo poder peninsular.
De estas maneras fueron controlados los mayas en su espacio, dominados en cuerpo y alma; manipulados en su consciencia ante la imposición de
creencias y modelos imaginarios distintos e incluso contradictorios para su experiencia. Estas condiciones propiciaron la construcción de riesgos de
desastre y vulnerabilidades entre los mayas, algunas de las cuales han perdurado a través del tiempo hasta nuestros días, como los incendios, la
exclusión, la tala inmoderada, la marginación y la invisibilidad de sus identidades incluso cuando se detona un desastre.
En Latinoamérica aún desconocemos la mayoría de desastres ocurridos en tiempos prehispánicos, pero desde los últimos años del siglo XX se han
realizado estudios históricos que abarcan los tiempos precolombinos y se relacionan con inundaciones, El Niño, sequías, temblores, vulcanismo y otras
manifestaciones naturales, los cuales han sido incorporados en pioneras recopilaciones históricas de desastres como los volúmenes II y III deHistoria y
desastres en América Latina.
Los estudios sobre respuestas sociales ante desastres en periodos precolombinos han sido construidos con base en información obtenida en vestigios
arqueológicos, códices, relaciones administrativas, crónicas y fábulas o historias locales que contienen información y permiten proponer algunas
hipótesis. Por ejemplo, como parte de sus indagaciones, la historiadora María Eugenia Petit-Brehuilt planteó la hipótesis de que las fuerzas de la
naturaleza han sido el punto de partida para una larga serie de tradiciones (Petit-Brehuilh, 2006) y consideró que la geodinámica ha marcado la vida
cotidiana y a la sociedad. Reflexionó que los desastres han pervivido en los mitos cosmogónicos y en los relatos indígenas legendarios, es decir, en la
memoria colectiva de estos pueblos en forma de leyendas. Así, indagó en la tradición oral para explicar cómo se ha perpetuado en las narraciones la
historia local desastrosa y en ella identificó los antecedentes de las ancestrales relaciones sociales con el medio ambiente.
También se ha documentado que en tiempos prehispánicos la protección civil se realizaba con un enfoque preventivo ante los impactos de las sequías,
por ejemplo, construyendo graneros con materiales naturales como los cuescomates, presas, bordos y mejoras a los canales hídricos para las siembras
(García-Acosta, 1993 y Rojas, 2011).
Las manifestaciones de los volcanes fueron muy conocidas para los grupos indígenas, en el Caribe los indígenas rendían ritual al dios Chirakán, a quien
reconocían sus manifestaciones violentas. Las experiencias ancestrales se manifiestan actualmente en tradiciones que algunos antropólogos han
recogido en los pueblos indígenas que viven asentados en torno a volcanes como el Popocatépetl (Glockner, 2000).
Particularmente, la antropología y la historia de desastres han mostrado que las causas de cada suceso desastroso están enraizadas en las razones del
asentamiento, en las interacciones con el medio ambiente, en los usos y abusos de los recursos naturales, en los modos políticos y la distribución de
recursos económicos, en las interpretaciones, valoraciones culturales del entorno y, desde un enfoque muy particular, en la construcción social de
vulnerabilidades y distintas condiciones de riesgo que ante la exposición permiten que un fenómeno natural sea amenazante y potencialmente
destructivo.
Periodo post-independencia
En México, como lo ha documentado el politólogo Mario Garza Salinas (2001), los sistemas de alertamiento fueron muy necesarios para advertir los
incendios. Uno de los primeros fue el uso de campanas para advertir la presencia de un incendio y convocar a los voluntarios para extinguirlo. Sin
embargo, algunos eventos sociopolíticos, como la Independencia de España, propiciaron que se prohibiera este sistema debido a que también
convocaba a los insurgentes y los reunía en las plazas. Por ello fue prohibido sonar campanas y en su lugar se advertía a los serenos y éstos acudían
con los voluntarios para convocarlos. Sin embargo, este sistema retardaba la respuesta contra el fuego y permitía mayores impactos.
La sociedad siempre se ha organizado para responder ante las emergencias que atentan contra la vida humana. En León Guanajuato, el 28 de junio de
1888, la Cámara de Diputados decretó la instalación de una Junta General de Socorros para atender todo lo necesario al desastre detonado por las
inundaciones que se presentaron el 18 de junio, causando un desastre de grandes proporciones. Fueron destruidas 1,390 casas, murieron 265 personas
y se reportaron 1, 420 desaparecidos. De una población que se ha estimado en 52 mil habitantes, 5, 000 personas quedaron en la miseria. Por ello fue
necesario que las autoridades convocaran a una reunión entre autoridades y representantes que permitiera integrar distintos esfuerzos.
Por lo anterior, las juntas de socorro que se realizaron en diversos estados para paliar los impactos desastrosos constituyen parte de los antecedentes
del Consejo Nacional de Protección Civil
Para María de la Cruz Labarthe Ríos, después de los daños causados por la inundación del 18 de junio de 1888 en León, Guanajuato, se conformó una
Junta Local de Socorros. Esta Junta era apoyada por el presidente Díaz y era la encargada de canalizar lo que recibía del exterior en alimento, vestido
y dinero. La Junta Local de Socorro, a través de un boletín, se encargó de dar cuenta detallada de los donantes y de cómo fue distribuido lo recaudado
en las campañas promovidas para ayudar a los damnificados.
Por su parte, el historiador Elino Villanueva González (2004) identificó que después del desastre detonado por el ciclón del 30 de septiembre de 1895
en varias comunidades desde San José del Cabo hasta las cercanías de Loreto en Baja California Sur “la jefatura del Distrito Sur estableció una Junta
Central de Socorro […] la cual avocó a gestionar apoyo económico a favor de quienes resultaron afectados por la tempestad” (Villanueva, 2004). El
autor hace énfasis en la importancia del servicio telegráfico, pues aunque en aquellos tiempos era deficiente, el gobierno y la Junta Central de Socorro
pudieron establecer comunicación con el Presidente de la República y, además, solicitar ayuda a los gobiernos de los estados del país.
Después de la inundación del 1º de julio de 1905 en la ciudad de Guanajuato, el gobierno nombró una Junta Central de Auxilios y Socorros con el
objetivo de resolver en lo posible las necesidades de los habitantes.
De acuerdo con la autora, esta Junta era la encargada de buscar la manera de obtener fondos y resolver cuáles eran las primeras necesidades urgentes
de remediar.
La Junta Central de Auxilios y Socorros se dividió en diferentes comisiones con funciones específicas: la organización de la Junta Central organizaría y
planificaría las labores a llevar a cabo; la Comisión de Auxilios y Socorros se dividiría a la zona afectada por tramos en donde se investigaría y se auxiliaría
peculiarmente a las personas necesitadas; la Comisión Colectora de Donativos recaudaría los fondos con que cada uno quisiera cooperar y los remitiría
a la tesorería de la junta.
La conformación de la Junta Central de Auxilios y Socorros se constituyó en una Junta de Auxilios por las señoras y señoritas de reconocida caridad en
Guanajuato en la junta celebrada el 7 de julio, acordaron dividir la ciudad en ocho secciones, en cada una de las cuales estaría encargado un grupo de
señoras, quienes quedarían comisionadas para repartir los cinco mil pesos que el gobierno estatal había otorgado para socorrer a la clase desvalida.
También se dispuso la entrega de ayuda material, ya fuera con telas, ropa, cereales o comida a aquellos que se habían quedado en la ruina total.
En los ejemplos mencionados, es notable que existe en las diversas juntas cierta organización, arreglos, coordinación y una estructura colectivas con
instrumentos de acción como el boletín, las listas de apoyo y entrega de recursos como medicinas, alimentos, dinero y ropa. Las juntas de socorro
realizaban distintas actividades, como organizar la distribución de apoyos federales, acopio de alimentos y medicinas para entregarlas a los
damnificados, kermeses, peleas de gallos, corridas de toros, obras teatrales y colectas para reunir dinero y apoyar a los más afectados. La integración
de la Junta de Socorros hacía evidente la urgencia de la participación de las fuerzas armadas para salvar a las víctimas y ayudar en la rehabilitación de
algunos servicios. De esta manera se pedía apoyo a los batallones para que intervinieran en auxilio de la población.
Desde el siglo XVIII y hasta 1890, en las mayores ciudades se contrató a servidores públicos que se encargaban de vigilar las calles para evitar delitos,
pero también para alertar incendios y mitigar sus impactos lamentables. A estos trabajadores se les conoció como serenos, ya que mientras realizaban
su labor se serenaban en las calles y debido a que sus actividades terminaban a las cuatro de la mañana. Entre otras funciones, también se les
encomendaba participar en el combate de los incendios, pero sobre todo en dar la alarma para responder con prontitud y disminuir las pérdidas. Sus
servicios fueron muy bien conocidos y a fines del siglo XIX pasaron a ser parte de la policía auxiliar, cuando se sustituyó el alumbrado público con gas.
Esta figura pública fue importada de España, donde sigue vigente hasta nuestros días en algunas ciudades.
Durante 4 siglos, los bomberos fueron muy necesarios para evitar los incendios producidos por las prácticas que dependían del fuego en los hogares
para diversas labores cotidianas. El fuego se propagaba en algunas ciudades con gran rapidez en las casas construidas con materiales artesanales como
zacate, carrillo, tejamanil y múltiples maderas. Por lo anterior, los antecedentes de la protección civil pueden notarse en ciertas manifestaciones y
objetivos de los cuerpos de bomberos, los cuales tenían por misión proteger las propiedades civiles e institucionales y salvaguardar la integridad de las
vidas humanas. Debido a su función tan necesaria, los bomberos constituyeron uno de los primeros grupos de ayuda civil reconocidos por las más altas
autoridades. Sus funciones eran reglamentadas en México por los virreyes.
Durante la gestión del presidente Benito Juárez fue creado el primer cuerpo de bomberos de la Ciudad de México, debido a que se presentó un incendio
en la Plaza Santo Domingo y los voluntarios no contaron con el equipamiento necesario ni con agua para extinguirlo.
Además de oficializar el cuerpo de bomberos, el gobierno juarista propuso diversos programas concretos para proteger a la población de siniestros y
desastres.
Estos constituyen los más claros antecedentes de lo que hoy denominamos Protección Civil (Garza, 2001).
Periodo post-revolución
Desde la primera década del siglo XX se contó en México con el apoyo de la Asociación Mexicana de la Cruz Roja en situaciones de emergencia. El 5 de
julio de 1909 fue organizada la primera mesa directiva de la Cruz Roja y el gobierno de Porfirio Díaz y el Congreso de la Unión reconocieron a la
institución por su utilidad pública. No en todos los estados de la República se contó con una representación, pero gradualmente la necesidad de
enfrentar distintos desastres y apoyar a la población afectada contribuyó en la conformación de los grupos estatales y municipales. Por su parte, los
bomberos construyeron un reglamento, el cual fue reconocido en la Ciudad de México en el año de 1927.
Otro de los antecedentes más directos con la protección civil proviene del año de 1942, cuando el gobierno federal declaró la guerra a los países del
Eje y en el Diario Oficial de la Federación instituyó el servicio de protección de la población contra agresiones aéreas.
Este servicio constaba de dos estrategias, una pasiva y una activa.

La activa consistía en la respuesta armada contra atacantes y la segunda en el establecimiento de comités de Protección Civil en todas las poblaciones
del territorio de más de 10 mil habitantes. Estos comités debían contar con un jefe y vecinos que fungieran como voluntarios para auxiliar en diversas
labores. Realizaban capacitación a través de simulacros de incendios y reflexionaban las conductas en caso de ataque, ubicaban los lugares seguros,
posibles refugios y el ocultamiento de sitios imprescindibles
De la estrategia activa del servicio de protección de la población, el investigador Mario Garza Salinas ha documentado que “intervenían la Secretaría
de la Defensa Nacional y Marina para neutralizar el ataque, la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas para mantener en operación las
transmisiones y las comunicaciones terrestres para en caso de evacuación, el Departamento de Salud Pública para mantener el cuidado sanitario y
profilaxis, la Secretaría de la Asistencia Pública para cooperar en las labores asistenciales, tales como proporcionar alojamiento, distribución de
alimentos y medicinas, además de dotación de muebles y equipo. La Secretaría de Gobernación se encargaría de dictar todas las órdenes y disposiciones
necesarias que fueran de su competencia para coordinar la defensa pasiva y servicio de inteligencia, a fin de evitar actos de sabotaje y espionaje. Por
último también intervenía el Departamento del Distrito Federal con objeto de apoyar y coordinar todas aquellas acciones que derivaran de la defensa
activa en la Capital” (Garza, 2001, p. 261).
Sesión 6 / Tema 3. La protección civil en México
Plan DN-III-E y Plan Marina
Durante la llamada Guerra Fría, posterior al fin de la Segunda Guerra Mundial, se comenzó a dar forma al modelo militarizado de respuesta a
emergencias que impera en nuestros días.
En 1966, a consecuencia del desbordamiento del Río Pánuco, que detonó un desastre en poblaciones de Veracruz y Tamaulipas, el Gobierno Federal
solicitó a la Secretaría de Defensa Nacional hacerse cargo de las operaciones de rescate y asistencia a la población. La secretaría elaboró un plan de
intervención con base en un protocolo, que derivó en el actual Plan DN-III-E, el cual expone las medidas de emergencia para auxiliar a la población civil
en casos de desastre, mediante acciones de rescate, evacuación, prestar atención médica y asistencial, protección y mantenimiento del orden en zonas
afectadas.
Este plan incluye etapas de preparación y prevención con acciones específicas como planear la coordinación, ubicación e identificación de instalaciones
y zonas de riesgo, supervisión en el uso de explosivos, monitoreo de los fenómenos hidrometeorológicos e implementación de medidas para disminuir
los riesgos.
Para la recuperación, el Plan DN-III-E contempla la remoción de escombros y reparación de vías de comunicación y servicios públicos afectados.
Sabías que…
En el Plan DN-III-E, el Presidente de la República es el único facultado para instruir que se aplique el Plan.
Posteriormente, se creó un grupo central de auxilio en donde el Secretario de la Defensa es el Presidente Ejecutivo, dependiendo de éste se encuentra
el grupo de auxilio de zona que le corresponde al comandante de la zona en cuestión; posteriormente le sigue un grupo de auxilio de sector que
corresponde al oficial del sector militar, le sigue un grupo de auxilio de la localidad a cargo del oficial de la localidad militar y por último un grupo de
auxilio que estará a cargo de los vecinos de la zona afectada.
La estructura orgánica se compone de centros sectoriales de operaciones, que son de carácter temporal, ubicados en cada estado; de ahí depende
una jefatura que corresponde al subjefe operativo del EMDN; posteriormente a nivel de staff está un responsable que es el enlace con el Sistema
Nacional de Protección Civil (SINAPROC) y; por último, dependiendo de dicha jefatura están las áreas de coordinador de operaciones, recursos
humanos, información, recursos materiales, informática, jurídico, evaluación de daños, apoyo aéreo y transmisiones.
Bases para el establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil
En 1981 fue creado en el Distrito Federal el Sistema de Protección y Restablecimiento (SIPROR), el cual resulta ser un antecedente del Sistema Nacional
de Protección Civil. El SIPROR fue diseñado por encargo del Departamento del Distrito Federal al Instituto de Ingeniería de la UNAM con el fin de
planear la revitalización del Centro Histórico en el contexto de factores de mitigación sísmica para el área metropolitana de la Ciudad de México, y con
ello profundizar en los estudios para proteger a las personas y los bienes contra posibles desastres.
La organización del SIPROR se integró por una dirección y dos subdirecciones, una de prevención y otra de atención de emergencias, además de contar
con un centro de operaciones. Orgánicamente el SIPROR quedó originalmente adscrito a la Secretaría General de Protección y Vialidad; sin embargo,
después de los sismos de 1985, el SIPROR se convirtió en la Dirección de Protección Civil, pasando a depender de la Dirección General de Gobierno del
Departamento del Distrito Federal.
Después de los devastadores sismos de septiembre de 1985, el Presidente de la República determinó la creación del Sistema Nacional de Protección
Civil (SINAPROC). Estos eventos evidenciaron la imposibilidad del Estado para dar una respuesta efectiva y coordinada de auxilio a la población afectada.
A pesar de contar con instancias para la atención de emergencias, éstas no tuvieron una actuación efectiva frente a la magnitud del evento y el Estado
se vio en la necesidad de pedir ayuda a organismos sociales y privados, nacionales e internacionales, pero también pudo comprobar que no tenía
capacidad para coordinar este tipo de ayuda (Mansilla, 1996).
El Decreto de creación del SINAPROC fue publicado en el Diario Oficial el 6 de mayo de 1986, con el título “Bases para el establecimiento del Sistema
Nacional de Protección Civil y el Programa de Protección Civil que las mismas contienen”. En ese mismo periodo, el Presidente Miguel de la Madrid
acordó la creación de la Comisión Nacional de Reconstrucción con el fin de dirigir adecuadamente las acciones de auxilio a la población damnificada,
así como dejar sentadas las bases para atender mejor a la población ante otros desastres.
La comisión se integró por cuatro comités:
A su vez fueron creados diez subcomités. Al comité de prevención de seguridad civil se le instruyó la tarea de diseñar los lineamientos para el
establecimiento del SINAPROC.
El SINAPROC fue concebido entonces como un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que
establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y privados, así como con las
autoridades de los estados y municipios, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la protección de los ciudadanos contra los peligros
y riesgos que se presentan en la eventualidad de un desastre.
Sabías que…
En cuanto a la estructura del SINAPROC, se crearon tres tipos de organización: una consultiva, una ejecutiva y otra participativa.
La primera comprende a los consejos, la segunda constituye el órgano normativo que es la propia Secretaría de Gobernación, cuya responsabilidad
consiste en aplicar el SINAPROC, a través de la Subsecretaría de Protección Civil y de Prevención y Readaptación Social, de donde depende ésta de la
Dirección General de protección Civil, creada el 13 de febrero de 1989. El propósito de esta Dirección General es fundamentalmente: Integrar,
coordinar y supervisar el SINAPROC, para garantizar mediante una adecuada planeación la protección, el auxilio y rehabilitación de la población y de
su circunstancia frente a situaciones de desastre; igualmente, proponer planes, políticas y estrategias para el desarrollo y aplicación de programas
específicos de Protección Civil y establecer sistemas de coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, para
alcanzar sus objetivos. La organización interna de esta Dirección General para cumplir con dicho objetivo se compone a su vez por tres direcciones:
una de coordinación, otra técnica y otra de operación.
El 20 de septiembre de 1988, el Gobierno Federal creó el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), como un órgano desconcentrado
de la Secretaría de Gobernación.
Para su construcción se contó con el apoyo económico y técnico del Gobierno de Japón y de la UNAM, quien cedió el terreno y proporcionó personal
académico y técnico. El Objetivo del CENAPRED es “promover la aplicación de tecnologías para la prevención y mitigación de desastres, promover la
capacitación profesional y técnica en la materia y difundir medidas de preparación y auto protección entre la sociedad mexicana expuesta a la
contingencia de un desastre” (CENAPRED, 2007).
El Sistema Nacional de Protección Civil cuenta con un Consejo Nacional de Protección Civil que funciona como órgano consultivo de coordinación de
acciones y de participación social en la planeación de la Protección Civil.
Dicho consejo actualmente es el órgano de mayor jerarquía dentro del SINAPROC y es presidido por el propio Presidente de la República, también
participan en calidad de Secretario Ejecutivo el titular de la Secretaría de Gobernación, un secretario técnico que es el Coordinador Nacional de
Protección Civil, así como también está integrado por los titulares de todas las secretarías de estado.
Como lo ha documentado la especialista en riesgos y desastres, Elisabeth Mansilla (1996), entre todas las secretarías de estado, existen algunas que
han participado de manera muy directa, por ejemplo:
La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos interviene en la prevención y atención de desastres causados principalmente por fenómenos
hidrometeorológicos, como ciclones, inundaciones, lluvias intensas, etcétera, y su ámbito de competencia está referido a la construcción y preservación
de obras hidráulicas y de los recursos agrícolas del país. Con esta instancia colabora estrechamente la Comisión Nacional del Agua, a cuyo cargo se
encuentran las presas, control de ríos y lagos y, en general, el manejo de los recursos hidrológicos del país.
La Secretaría de Salud extiende sus servicios al ámbito de prevención, tratamiento y recuperación de enfermedades provocadas por distintos
fenómenos. Es decir, interviene en la atención de la salud de la población cuando ocurre un desastre, principalmente en lo que se refiere a atención
médica general y control de epidemias. Recientemente, esta secretaría ha entablado relación con la Organización Panamericana de la Salud, mediante
el programa de mitigación de desastres para hospitales, desarrollado por ese organismo; sin embargo, apenas se están estableciendo los términos de
la colaboración entre ambos y aún no es posible evaluar sus resultados.
La Secretaría de Desarrollo Social (antes de Desarrollo Urbano y Ecología) interviene, tanto a través de los planes de desarrollo urbano como de su
atención a la problemática ecológica relacionada con el control de la contaminación (atmosférica, de suelos y agua), en los procesos de desertificación,
preservación de la flora y la fauna, etcétera. A partir de 1988, dentro de esta Secretaría se crea el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), cuyo
objetivo es apoyar con financiamiento y asesoría a las comunidades urbanas y rurales del país en la creación de programas productivos.
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes interviene en el caso de que, por la ocurrencia de desastres, se vean afectadas las vías generales de
comunicación, terrestres y marítimas; y su ámbito de competencia está referido a la restauración inmediata y conservación de las mismas.
En lo que se refiere a las responsabilidades de estos organismos gubernamentales, se encuentran determinadas en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal (1993)
Las acciones específicas que cada una de ellas aplica en el caso de desastres se encuentran establecidas en los reglamentos internos de cada
dependencia.
A lo anterior, se suman el Plan de Emergencia DN-III-E, instrumentado por la Secretaría de la Defensa Nacional, y el Plan de Emergencia SMA, de la
Secretaría de Marina. Ambos tienen como objetivo prestar ayuda a la población afectada por desastres, aparentemente en lo que se refiere a la
atención de damnificados, evacuación de la población asentada en zonas de riesgo, distribución de víveres y patrullaje de zonas desastradas para evitar
el pillaje.
Lo relevante de estos dos casos es que las instancias militares han estado siempre presentes a lo largo de la historia de los desastres ocurridos en
México, antes e incluso después de la creación del Sistema Nacional de Protección Civil.
El papel que juegan y la presencia misma de las fuerzas armadas presentan diferentes matices en cada desastre, y se determina por la magnitud del
mismo. En el caso de desastres de pequeña o mediana magnitud intervienen en forma inmediata, aunque de manera un tanto moderada; sin embargo,
cuando se trata de desastres de gran magnitud, son las instancias militares las que mantienen bajo control la situación y su presencia se revela con
mayor intensidad.
Primera Ley General de Protección Civil
A continuación se te muestran fechas relevantes que anteceden la primera Ley General de Protección Civil del país:
Instrucción: Haz clic en las flechas para navegar por los contenidos.
1979 y 1981 Fue elaborado el primer Atlas de Riesgos por la Dirección General de Prevención y Atención a Emergencias Urbanas de la SAHOP, pero al
desaparecer esa dirección también lo hicieron sus archivos.
1990 El 20 de marzo de ese año se publicó en el país la primera Ley Estatal de Protección Civil en el Estado de Durango.
1991 Se reconoce que el primer Atlas de Riesgos Nacional es el de la Secretaría de Gobernación.
1992 Posteriormente se publicarían más leyes en los estados de Colima, Guerrero, Puebla, Querétaro y Quintana Roo.
1993 Jalisco, Michoacán, Morelos, Sonora y Tamaulipas también publicaron leyes estatales de Protección Civil.
1994 El Estado de México y Nayarit publican su Ley Estatal de Protección Civil.
1995 El SINAPROC también cuenta con comités científicos asesores y funcionan como órganos técnicos de consulta en la prevención de desastres
asociados a diversos fenómenos. En ellos emiten opiniones y recomendaciones fundamentalmente para que el CENAPRED implemente la toma de
decisiones en la respuesta a desastres (Garza, 1998). En este año también los estados de Veracruz y Yucatán publicaron sus leyes estatales de Protección
Civil
1996 En febrero se publicó la primera Ley de Protección Civil para el Distrito Federal.
2000 En mayo de ese año fue publicada la primera Ley General para la Protección Civil.
Además de la Ley General para la Protección Civil, otras leyes han sido complementarias al ejercicio del SINAPROC, por ejemplo:
Instrucción: Haz clic en el botón Siguiente para ver la información correspondiente.
Ley General de Asentamientos Humanos
Esta Ley es considerada como el principal sustento legal para los planes y programas de protección civil. Sin embargo, al igual que toda la legislación
mexicana, es de carácter muy general y, a partir de las últimas modificaciones que sufre, en el año de 1993, solamente se hacen algunas menciones
sobre la prevención de desastres, fundamentalmente dirigidas hacia la protección del medio ambiente y con una política de manejo de la problemática
a través de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), cancelando con ello la instrumentación de una política de alcance nacional (Diario
Oficial de la Federación, 21 de julio de 1993).
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Esta Ley, promulgada el 26 de marzo de 1990, está orientada fundamentalmente hacia la protección del medio ambiente, en lo que se refiere a
procesos de contaminación (atmosférica, cuencas hidrológicas y suelos), desecho de sustancias industriales, manejo de sustancias peligrosas,
etcétera. Es de carácter estrictamente reglamentario y tiene por objeto establecer las bases para:
 Definir los principios de la política ecológica general y regular los instrumentos para su aplicación
 El ordenamiento ecológico
 La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente
 La protección de las áreas naturales y la flora y fauna silvestres y acuáticas
 El aprovechamiento racional de los elementos naturales, de manera que sea compatible la obtención de beneficios económicos con el
equilibrio de los ecosistemas
 La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo
 Ley General de Protección Civil del 6 de junio de 2012
 El 6 de junio del año 2012 fue publicada la nueva Ley general de Protección Civil aprobada por la Comisión de Gobernación de la Cámara de
Diputados, la cual derogó la del 12 de mayo de 2000 y a sus 4 reformas. La nueva Ley incluyó consideraciones importantes, como catalogar
como delito grave permitir asentamientos humanos o construcción de infraestructura en zonas de riesgo (no seguras).
 De manera similar a la anterior, la nueva Ley establece las bases de la coordinación entre los tres niveles de gobierno que componen el
Sistema Nacional de Protección Civil. En la nueva Ley se fomenta el intercambio de información climatológica, geológica y meteorológica con
la participación de las entidades federativas y el Gobierno del Distrito Federal.
Con la nueva Ley también fue creado el Comité Nacional de Emergencias para coordinar situaciones o desastres que pongan en riesgo a la población,
sus bienes y su entorno. El Comité es presidido por el titular de la Secretaría de Gobernación. El Comité convocará a sesión cuando se presente alguna
situación de emergencia o desastre, o cuando la probabilidad de afectación sea muy alta, poniendo en inminente riesgo a grandes núcleos de población
e infraestructura del país. La nueva Ley también establece que la SHCP proveerá los recursos financieros para la atención de emergencias y desastres.
La Ley entró en vigor el 7 de junio de 2012 y cuenta con 94 artículos en 18 capítulos.
Sesión 7 / Tema 4. Qué es la protección civil
Definición
Protección Civil es dar cumplimiento a una serie de tareas humanitarias surgidas a partir de los convenios de Ginebra de 1949. La Protección Civil
pretende proteger a la población contra los peligros bélicos y las catástrofes; y además, ayudar a sociedad a recuperarse de los impactos y facilitar las
condiciones para la supervivencia. Las acciones fundamentales son:
Instrucción: Haz clic en cada número o en las flechas para desplegar el contenido.
1. Servicio de alarma
2. Evacuación
3. Habilitación y organización de refugios
4. Aplicación de medidas de seguridad
5. Salvamento
6. Servicios sanitarios, incluidos los de primeros auxilios
7. Lucha contra incendios
8. Detección y señalamiento de zonas peligrosas
9. Descontaminación y medidas similares de protección
10. Provisión de alojamiento y abastecimientos de urgencia
11. Ayuda en caso de urgencia para el restablecimiento y el mantenimiento del orden en zonas damnificadas
12. Medidas de urgencia para el restablecimiento de los servicios públicos indispensables
13. Servicios funerarios de urgencia
14. Asistencia para la preservación de los bienes esenciales para la supervivencia
15. Actividades complementarias necesarias para el desempeño de cualquiera de las tareas mencionadas, incluyendo entre otras cosas la
planificación y la organización
16. Captura y combate de animales peligrosos
Campo de acción
Tradicionalmente, las labores de Protección Civil se han dirigido únicamente a la atención de emergencias y a realizar acciones para reducir los impactos
y rescatar a las víctimas de accidentes y desastres. Se ha asumido que la Protección Civil se enfoca principalmente en la respuesta asistencial y
rehabilitación; sin embargo, actualmente el modelo está cambiando hacia la prevención, sin descuidar las acciones tradicionales de rescate, respuesta
y rehabilitación.
Por este cambio a un modelo preventivo se está profesionalizando el ejercicio de la Protección Civil. Al profesionalizar al personal y voluntarios se
ampliará el campo de acción de los egresados de la Escuela Nacional de Protección Civil, pues además podrán vincularse a labores de gestión integral
de riesgos de desastres con un acervo de conocimientos superior que el del promedio de la población.
Por esta diferencia de acciones, el campo laboral de quienes se desempeñen en la protección civil debe ampliarse a la gestión de los múltiples
programas preventivos que ofrece el gobierno federal, tales como:
Por lo anterior, la profesionalización amplía el campo de acción de la Protección Civil y permite el acceso a los múltiples recursos disponibles.
Características del personal que trabaje en protección civil
El personal que labora en Protección Civil debe comprender que las características de su desempeño exigen de su función el compromiso institucional
y social, la capacidad creativa para resolver problemas con inmediatez y para advertir escenarios riesgosos para la población, improvisación para
reaccionar de la manera adecuada en situaciones extremas, liderazgo ante sus compañeros de trabajo y ante la sociedad por medio de su ejemplo,
trabajo en equipo con el personal de su dependencia y con los representantes de todos los sectores productivos o académicos, sinergia con las
propuestas que se plantean para el bien de la sociedad por medio de las instituciones gubernamentales y civiles, honradez en su profesión, lealtad
para respaldar la soberanía nacional, honestidad en su ejercicio profesional y humildad en sus éxitos y fracasos.
Puntos clave:
La intrínseca relación de los seres humanos con las distintas manifestaciones de la naturaleza ha permitido el desarrollo de las culturas. Sin embargo,
el desconocimiento pleno de los peligros del entorno ha producido catástrofes que han impactado en el progreso cultural y científico de civilizaciones.
Ante ciertos desastres, los humanos se han formulado preguntas acerca de las causas de las manifestaciones naturales, y las respuestas han favorecido
el desarrollo de instrumentos para conocer las características físicas de los fenómenos y coordinación para responder ante las emergencias.
Después de las grandes guerras, la humanidad se dio cuenta del poder destructivo del humano sobre el medio ambiente y sobre la misma especie. Por
ello, gestionó la formación de instituciones y organizaciones que protejan la vida humana, los derechos de las víctimas y el patrimonio de la humanidad.
Igualmente, los estados asumieron su responsabilidad en la protección de los ciudadanos y entonces fue necesario oficializar las labores de atención a
emergencias, distribución de bienes y ayudas para los damnificados tras sucesos desastrosos. Así han surgido diversas instituciones y grupos voluntarios
como la OTAN, ONU, Cruz Roja, Bomberos y, en particular, en México el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC).
Por medio del SINAPROC, el Gobierno Federal coordina todos los esfuerzos colectivos por mejorar la respuesta a desastres por medio de distintos
programas, tales como el Fondo Nacional de Desastres Naturales (Fonden) y Fondo de Prevención de Desastres Naturales (Fopreden). Dichos
programas tienen distintos objetivos, pero son complementarios y contribuyen con las etapas de rehabilitación, reconstrucción, preparación y
prevención.
Aunque aún impera el modelo de reacción ante emergencias, actualmente se transita hacia un enfoque más preventivo, el cual reducirá los costos de
los impactos de las amenazas naturales y antrópicas, pero sobre todo el número de pérdidas humanas por medio de la planeación estratégica, la
previsión de escenarios desastrosos y la reducción de vulnerabilidades tanto físicas como sociales. Por lo anterior, en el SINAPROC confluyen diversas
instituciones, secretarías de estado, dependencias y grupos de voluntarios, quienes con amplia experiencia, vocación de servicio y capacitación
profesional, enfrentan las distintas amenazas y protegen la vida de cada uno de los ciudadanos mexicanos.
A continuación se muestra un mapa conceptual, el cual te permitirá identificar cuáles fueron los temas principales que revisaste en la asignatura
Introducción a la Protección Civil.
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En ese sentido, esta asignatura te permitirá conocer:

 Antecedentes de la protección civil internacional

 Factores que componen la protección civil

 Las etapas de origen de la protección civil en México

 El contenido de la protección civil en nuestro país

Sesión 1 / Tema 1. Antecedentes de la protección civil

1982 El huracán Paul, Cat 2 impactó en Baja California Sur.

¿Quieres saber más?

¿Quieres saber más?

Consulta el Convenio de Viena en:

¿Quieres saber más?

Consulta La Segunda Guerra Mundial:

¿Quieres saber más?

Consulta La Guerra Fría en:

Consulta El Convenio de Viena:

Sesión 2 / Tema 1. Antecedentes de la protección civil

Instrumentos internacionales en materia de protección civil y gestión integral de riesgos

La cooperación internacional ha sido fundamental para enfrentar desastres.

Sesión 3 / Tema 2. Factores que componen la protección civil

El otro ingrediente principal es la sociedad, propensa a sufrir algún tipo de daño.

Amenazas biológicas o químicas: derrames de químicos, fugas de gas, radicaciones y epidemias

Amenazas sociales: tumultos, guerras, rebeliones, etcétera

Sesión 4 / Tema 2. Factores de la protección civil

Instrucción: Haz clic en cada número para ver la información correspondiente.

1. Agruparse en espacios físicos expuestos a variadas amenazas

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Fenómenos naturales y antrópicos que pudieran ocasionar desastres

Sesión 5 / Tema 3. La protección civil en México

Este servicio constaba de dos estrategias, una pasiva y una activa.

Sesión 6 / Tema 3. La protección civil en México

Plan DN-III-E y Plan Marina

Bases para el establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil

La comisión se integró por cuatro comités:

Primera Ley General de Protección Civil

1991 Se reconoce que el primer Atlas de Riesgos Nacional es el de la Secretaría de Gobernación.

1994 El Estado de México y Nayarit publican su Ley Estatal de Protección Civil.

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Ley General de Asentamientos Humanos

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Sesión 7 / Tema 4. Qué es la protección civil

Características del personal que trabaje en protección civil

Ley General de Protección Civil, Última reforma (13/06/2003)

Luhmann, N. (2006). Sociología del riesgo. Ciudad de México: Universidad Iberoamericana.

Peretti-Watel, P. (2007). Sociologie du Risque. Paris: Armand Colin.

Wilches-Chaux, G. (2008). La gestión del riesgo en escenarios de interculturalidad. Bolivia: FLACSOS.

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