Orientaciones para que un alcalde o gobernador

diseñe o implemente un sistema de seguimiento

a su plan de desarrollo

Serie de Guías Metodológicas Sinergia

Dirección General
Mauricio Santa María Salamanca Dirección de Seguimiento y
Evaluación de Políticas Públicas
Roberto Carlos Núñez Vega
Subdirección Territorial y de Inversión Pública Gustavo Alberto Quintero Ardila
Paula Ximena Acosta Hernán Darío Orozco Guayara
Jasson Cruz Villamil
Lisbeth Patricia Buitrago Quevedo
Subdirección Sectorial Natalia Garbiras Díaz
Mauricio Perfetti del Corral Juliana Consuelo Moncada Guayazán
Sasha Magyaroff Castaño
Andrés Felipe Salazar Cuéllar
Secretaría General Luz Patricia Cano Muñoz
Tatiana Milena Mendoza Lara Diana Carolina González Moya
María Carolina Suárez Hernández
María Catalina Bejarano Soto
Dirección de Seguimiento y Evaluación Ana María Arias Díaz
de Políticas Públicas Sara Lucía Pérez Perdomo
Orlando Gracia Fajardo Javier Andrés Rojas Aguilera
Diana Marcela Rueda Salvador
María Margarita Borda Fonseca

Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas

Giovanni Celis Sarmiento

Diseño, Diagramación e Impresión

Editorial Kimpres
Calle 19 Sur No. 69C - 17
PBX: 2907539
Bogotá D.C., Colombia

©Departamento Nacional de Planeación, 2011

Calle 26 13-19
PBX: 3815000
www.dnp.gov.co
Bogotá D.C., Colombia

Impreso y hecho en Colombia

Printed in Colombia
 Índice

Presentación......................................................................................................................................................... 7

Introducción.......................................................................................................................................................... 9

Capítulo 1
Particularidades para el uso de la presente guía de orientaciones
1.1. Marco legal del seguimiento al plan de desarrollo................................................................................... 13
1.2. Marco referentes instrumentales........................................................................................................................ 15
1.3. Marco de articulación................................................................................................................................................ 16

Capítulo 2
Marco conceptual
2.1 Conceptos teóricos claves....................................................................................................................................... 19
2.2. Contexto, organizacional y político.................................................................................................................... 20
2.2.1. Cómo relacionar el seguimiento bajo una visión funcional y operativa,
al interior de una organización pública........................................................................................... 20
2.2.2. Cómo vincular la necesidad de seguimiento al plan de desarrollo, desde
las etapas tempranas de formulación............................................................................................... 21
2.2.3. Dificultades y retos del seguimiento al plan desarrollo en un ente territorial........... 23
2.2.4. Articulación de la noción del sistema de seguimiento con los instrumentos
de planeación vigentes, el objetivo de la presente guía........................................................ 25

Capítulo 3
Orientaciones para la formulación y consolidación de planes de desarrollo aptos
para el seguimiento
3.1. Momento de la formulación del plan de desarrollo.................................................................................. 30
3.1.1. Paso 1. Alineación. Programa de Gobierno – Prioridades Sectoriales.............................. 30
3.1.2. Paso 2. Elaboración de cadenas de valor........................................................................................ 31
 Manual metodológico de implementación Sinergia Territorial

3.1.3. Paso 3. Priorización. Temas transversales – temas sectoriales............................................ 32

3.1.4. Paso 4. Definir metas................................................................................................................................. 32
3.1.5. Paso 5. Definir los indicadores............................................................................................................. 32
3.2. Momento de la ejecución del plan de desarrollo....................................................................................... 34
3.2.1. Paso 1. Revisar la monitoreabilidad del plan................................................................................ 34
3.2.2. Paso 2. Revisar alineamiento................................................................................................................. 35
3.2.3. Paso 3. Identificar las prioridades: temas trasversales – temas sectoriales.................. 35
3.2.4. Paso 4. Revisar encadenamientos para la generación de resultados............................... 36
3.2.5. Paso 5. Revisar los indicadores............................................................................................................ 37

Capítulo 4
Orientaciones para el diseño de un modelo de seguimiento al plan de desarrollo
4.1. Paso 1. Identificación de las necesidades de seguimiento establecidas en el
plan de desarrollo....................................................................................................................................................... 41
4.1.1. Actividad 1. Identificar el volumen de metas............................................................................... 41
4.1.2. Actividad 2. Identificar periodicidad................................................................................................. 41
4.1.3. Actividad 3. Perfilamiento funcional de la organización......................................................... 42
4.2. Paso 2. Diseño de la estructura organizacional de seguimiento........................................................ 43
4.2.1. Actividad 1. Identificación de actores de la organización para el
seguimiento al plan.................................................................................................................................... 43
4.2.2. Actividad 2. Niveles y componentes................................................................................................. 44
4.2.3. Actividad 3. Funciones.............................................................................................................................. 44
4.2.4. Actividad 4. Personalización.................................................................................................................. 44
4.2.5. Actividad 5. Identificación de arreglos particulares.................................................................. 45
4.3. Paso 3. Identificar instrumentos.......................................................................................................................... 45
4.3.1. Instrumentos de control........................................................................................................................... 45
Plan indicativo............................................................................................................................................... 45
Plan de acción............................................................................................................................................... 45
4.3.2. Instrumentos de gerencia....................................................................................................................... 46
Tableros de control..................................................................................................................................... 46
Tablero de trazabilidad............................................................................................................................. 46
4.3.3. Instrumentos pedagógicos..................................................................................................................... 47
Ficha indicador.............................................................................................................................................. 47
Ficha programa............................................................................................................................................. 48
4.3.4. Instrumentos de Captura......................................................................................................................... 48
4.4. Paso 4. Identificación de herramientas para la administración de la información................... 49
4.5. Paso 5. Diseño de rutinas....................................................................................................................................... 49

4
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Capítulo 5
Cómo implementar el sistema de seguimiento a planes de desarrollo
5.1. Paso 1. Ajustes y pruebas del diseño del sistema de seguimiento.................................................. 53
5.1.1. Actividad 1. Inscripción de las metas programadas a la herramienta
de administración........................................................................................................................................ 53
5.1.2. Actividad 2. Prueba o elaboración del demo................................................................................ 53
5.1.3. Actividad 3. Socialización y capacitación....................................................................................... 53
5.2. Paso 2. Elaboración de procedimientos de funcionamiento del sistema implementado..... 53
5.3. Paso 3. Reportar avances en el sistema.......................................................................................................... 54
5.4. Paso 4. Realizar monitoreo y control................................................................................................................. 54
5.5. Paso 5. Productos básicos de la información............................................................................................... 54
5.5.1. Actividad 1. Realizar el informe ejecutivo...................................................................................... 54
5.5.2. Actividad 2. Revisión gerencial............................................................................................................ 54
5.5.3. Otros usos que se le puede dar a la información....................................................................... 54

Capítulo 6
¿Cómo utilizar la información producida a partir de los sistemas de seguimiento?
6. Orientaciones para el uso de la información................................................................................................ 57
6.1. Ejemplos de cumplimiento de acuerdo a la norma................................................................................... 57
6.1.1. Balance de resultados............................................................................................................................... 57
Ejemplo de balance de resultados de la meta de formación de capital humano
para el municipio de Macondo............................................................................................................. 58
6.1.2. Informe al congreso.................................................................................................................................... 60
Ejemplo de informe al Consejo Territorial de Planeación/Concejo
Municipal/Asamblea Departamental del municipio de Macondo...................................... 60
6.2. Ejemplos gerenciales................................................................................................................................................ 62
6.2.1. Informe de seguimiento........................................................................................................................... 62
6.2.2. Tableros de control..................................................................................................................................... 63
Ejemplo 6. Tableros de control de seguimiento.......................................................................... 63
6.2.3. Información financiera.............................................................................................................................. 64
Ejemplo 7. Seguimiento a la ejecución presupuestal del municipio de Macondo... 65
Gráfico. Reporte de indicadores financieros y fiscales del municipio de Macondo
con base en información reportada en el FUT con corte a 31 de diciembre de 2011. 65
Gráfico. Reporte de indicadores financieros y fiscales del municipio de Macondo
con base en información reportada en el FUT con corte a 30 de junio de 2012...... 70
6.3. Ejemplos comunicacionales.................................................................................................................................. 71
6.3.1. Fichas municipales y departamentales............................................................................................ 71
Ejemplo 10. Ficha abreviada.................................................................................................................. 71
Ejemplo 11. Ficha municipal.................................................................................................................. 72
Ejemplo 12. Ficha departamental....................................................................................................... 72

5
 Manual metodológico de implementación Sinergia Territorial

Apéndice
La rendición de cuentas y el seguimiento con enfoque territorial................................................... 75

Índice de tablas
Tabla 1. Referencias normativas del seguimiento........................................................................................ 14
Tabla 2. Conceptos básicos...................................................................................................................................... 19
Tabla 3. Vinculación de la noción de seguimiento en las etapas de planeación
del plan desarrollo...................................................................................................................................... 22
Tabla 4. Dificultades de gobierno para el futuro seguimiento.............................................................. 24
Tabla 5. Retos de gobierno para el futuro seguimiento............................................................................ 24
Tabla 6. Cuellos de botella para el seguimiento........................................................................................... 25
Tabla 7. Matriz de identificación de información.......................................................................................... 31
Tabla 8. Ejemplo de indicadores............................................................................................................................ 33
Tabla 9. Ejemplo ficha programa........................................................................................................................... 48
Tabla 10. Orientaciones para la elección herramienta de administración información.............. 49
Tabla 11. Tipos de rutinas............................................................................................................................................ 50

Índice de ilustraciones
Ilustración 1. Estructura para el seguimiento del plan de desarrollo................................................. 29
Ilustración 2. Matriz de encadenamiento........................................................................................................... 36
Ilustración 3. Árbol de organización de metas e indicadores................................................................. 37
Ilustración 4. Inventario de metas......................................................................................................................... 41
Ilustración 5. Inventario de indicadores............................................................................................................. 42
Ilustración 6. Ejemplo identificación de proxy................................................................................................ 42
Ilustración 7. Lógica de trabajo para diseñar la estructura organizacional de seguimiento
en el ente territorial......................................................................................................................... 43
Ilustración 8. Revisión organigrama...................................................................................................................... 43
Ilustración 9. Distribución de metas en el organigrama............................................................................ 43
Ilustración 10. Designación de funcionarios para el sistema de seguimiento.................................. 45
Ilustración 11. Organigrama del sistema de seguimiento............................................................................ 45
Ilustración 12. Tablero de trazabilidad................................................................................................................... 47
Ilustración 13. Cadena de reporte............................................................................................................................ 48

6

El propósito principal del Sistema de Nacional de
Evaluación de Gestión y Resultados (Sinergia) es
contribuir al mejoramiento de la efectividad en la
formulación, implementación y ejecución de las
políticas públicas a nivel nacional, a través de la
medición oportuna de los resultados obtenidos
por el Gobierno nacional. Gracias a esta tarea
el Gobierno cuenta con una herramienta que le
permite mejorar la toma de decisiones e informar
a la ciudadanía sobre el avance de sus principales
compromisos.
Desde hace un tiempo y en concordancia con
el enfoque territorial que ha asumido el Depar-
tamento Nacional de Planeación, Sinergia ha
asumido la tarea y el gran reto de crear Sinergia
Territorial. Esta apuesta consiste, por un lado, en
llevar la cultura del seguimiento y evaluación
al territorio con el fin de incentivar a los entes
locales a que con base en la experiencia exis-
tente en el nivel nacional tomen el modelo y lo
adapten de acuerdo a sus propias necesidades
y, por otro lado, en regionalizar los resultados
del Plan Nacional de Desarrollo con el fin de
mostrar tanto lo que desde el gobierno nacional
se hace en los territorios como lo que desde los
Director de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas
Presentación
niveles subnacionales se hace para contribuir a
los compromisos de dicho Plan.
La presente cartilla pone a disposición de las
entidades territoriales colombianas la adapta-
ción territorial del modelo Sinergia, el cual ha
venido cultivándose desde el año 1994 y que
se ha convertido en referente a nivel mundial. El
seguimiento y la evaluación como componentes
fundamentales de Sinergia, no solamente tienen
la función de generar información para la toma
de decisiones sino que también incentivan el
mejoramiento continuo de la gerencia pública.
Más que presentar un esquema a replicar, este
documento es una invitación a apropiarse de
los conceptos y herramientas presentadas con
el ánimo de impulsar la gestión pública local,
beneficiando así al país entero. El documento no
solamente describe los elementos básicos para
un adecuado esquema de seguimiento sino que
también muestra ejemplos de posibles usos de
la información generada a través de éste.
Esperamos que la presente guía sea de gran uti-
lidad para todos ustedes.
Orlando Gracia Fajardo

Propósitos y presentación de la guía
Los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) y De-
partamental (PDD) son el principal instrumento
para la gestión de las políticas públicas en el
nivel subnacional, a través de la cual un gobierno
orienta el desarrollo del territorio, definiendo las
acciones en el marco de sus competencias, así
como la asignación de los recursos de inversión.
Con la expedición de la Ley Orgánica de Planea-
ción- Ley 152 de 1994- la realidad del país muestra
que alrededor de los planes de desarrollo se ha
generado una cultura de planeación enfocada a
la formulación de programas y proyectos, sin un
adecuado encadenamiento entre productos y
resultados; y sumándole a ello el desarrollo de
una cultura organizacional basada en la lógica del
reporte. Si bien se han dado avances en la gene-
ración de metodologías y experiencias exitosas
de planeación del desarrollo, también se debe
reconocer que se ha instrumentalizado el proceso
y se considera el plan como un instrumento o
requisito formal para la administración territorial.
Por tanto, la sola existencia de los instrumentos
de planeación no garantiza una gestión eficaz,
eficiente, ni efectiva.
Por ejemplo, la elaboración de planes de desarro-
llo, planes indicativos, planes de acción, planes
operativos anual de inversiones, presupuesto,
1
Para mayor detalle véase:
Arellano, D (1997), Modelos organizacionales Autóctonos para América Latina. CIDE. México.
Wiesnner, E. (1997). La economía neoinstitucional, la descentralización y la gobernabilidad local.
Introducción
etc., forman parte de la dinámica y práctica de
las autoridades territoriales, pero son pocos los
municipios y departamentos que logran articular
estos instrumentos de planeación, con la pro-
gramación y presupuesto de inversión o con un
sistema de seguimiento y de evaluación. Esta es
una de las grandes falencias que impide que las
políticas y programas definidos se materialicen, y
que la administración desempeñe un rol efectivo
en la creación de valor público1.
En este contexto y con el propósito de contribuir
en el fortalecimiento de las capacidades de las
entidades territoriales el Departamento Nacional
de Planeación (DNP) como ente coordinador del
sistema nacional de seguimiento y evaluación de
las políticas públicas a nivel nacional, definió la
estrategia Sinergia Territorial, a través de la Di-
rección de Seguimiento y Evaluación de Políticas
Públicas (DSEPP); con el fin de orientar a los entes
territoriales para fomentar el diseño y uso de
sistemas de seguimiento y evaluación al plan de
desarrollo orientado no solo a medir productos,
si no también resultados. Este proceso de trans-
ferencia (o generación de capacidades) inicia en
el 2011 con una estrategia dirigida a apoyar a los
territorios para que cuenten con una herramienta
de gerencia que les permita conocer el estado
de su municipio con indicadores de resultado,
definir y priorizar las políticas, establecer sus
compromisos con metas cuantificables, cualificar
 Guías Metodológicas Sinergia
la toma decisiones con información confiable, y
finalmente estructurar su estrategia de gobierno
en función de los avances y resultados que surgen
del seguimiento al plan de desarrollo.
Con este propósito se ha elaborado la presente
guía con el fin de brindar los elementos, metodo-
lógicos y operativos que orienten a los alcaldes y
gobernadores a planificar, diseñar e implementar
un sistema de seguimiento al plan de desarrollo.
Así mismo estas orientaciones deben ser útiles
a los Consejo Territorial de planeación, Concejo
Municipal y Asambleas Departamental; como
referentes técnicos a ser considerados en su
función de control político y social.
Finalmente, en un contexto universal debería ser
útil para cualquier ciudadano que esté interesado
en exigir resultados al gobierno.
Esta guía se encuentra estructurada en dos partes,
donde se contienen seis capítulos así:
Parte I
Capítulo 1. Contiene los aspectos de contexto
que permiten el entendimiento y la localización
del presente documento en el marco de la gestión
territorial colombiana.
Sobre este aspecto es muy importante resaltar
que este documento se hace bajo el reconoci-
miento de la existencia de guías, instrumentos
y documentos técnicos que el DNP a través de
la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
ha generado, en función de asistir y fortalecer a
los entes territoriales de Colombia.
Capítulo 2. Hace una contextualización de los
principales conceptos que se deben considerar
en el proceso que debe realizar una alcaldía o
2
Para mayor información, sobre sinergia territorial, véase www.sinergia.gov.co
10
gobernación para planear, diseñar e implementar
un sistema de seguimiento a su plan de desarrollo.
Parte II
Constituye el cuerpo central de la guía donde
se detalla el enfoque, la metodología y las fases
para planear, diseñar e implementar un sistema
de seguimiento al plan de desarrollo. Se describe
la estructura general para el proceso, detallando
cada una de las fases y tareas.
Esta parte contiene tres capítulos ordenados así:
Capítulo 3. Cómo hacer que el plan de desarrollo
sea monitoreable.
Capítulo 4. Cómo diseñar un sistema de segui-
miento al plan de desarrollo.
Capítulo 5. Cómo implementar el sistema de
seguimiento al plan de desarrollo.
Parte III
Capítulo 6. Cómo utilizar la información producida
a partir de los sistemas de seguimiento.
Apéndice. La rendición de cuentas y el segui-
miento en una alcaldía o gobernación.
De otro lado, es necesario informar que esta guía
retoma desarrollos de otras cartillas o metodo-
logías desarrolladas por el DNP en temas afines,
así como los aportes realizados por distintas
personas, grupos u organizaciones del sector
público, privado y la academia que han venido
participando en la implementación de la FASE I
de Sinergia Territorial2. Es importante resaltar que
todos y cada uno de los pasos que se describen
en capítulos subsiguientes han sido aplicados
por entes territoriales en el marco de trabajo ya
referenciado.
 CAPÍTULO I
Capítulo I Particularidades para
el uso de la presente
guía de orientaciones

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”
La constitución política colombiana estableció que
la Nación y entes territoriales deben adoptar sus
respectivos planes de desarrollo en forma con-
certada con el fin de asegurar el uso eficiente de
sus recursos públicos y el desempeño adecuado
de las funciones y competencias de los distintos
niveles de gobierno. En el mismo sentido, la misma
carta política estableció la obligación de realizar
el seguimiento de los planes de desarrollo que
realice la nación, los departamentos y municipios.
En desarrollo de este precepto constitucional ley
152 de 1994 o ley orgánica del plan de desarrollo
estableció que con base en los planes de desarro-
llo Departamentales o Municipales debidamente
aprobados, las distintas dependencias de los entes
territoriales deben elaborar otros instrumentos de
planeación territorial los cuales deben vincularse
al proceso de seguimiento y evaluación del plan
para permitir una coherencia e integración del
ciclo de gestión.
normativas5 que rigen para el seguimiento al
plan de desarrollo.
Estos reconocimientos son importantes para
que una alcaldía y gobernación reconozcan: qué
cuellos de botellas e insuficiencias existen y que
responsabilidades legales deben asumir frente
al seguimiento al plan de desarrollo.
• Elementos instrumentales que se han desarro-
llado por parte del DNP y que guardan relación
con el tema de seguimiento. Es importante que
el usuario de esta guía reconozca y use como
complemento otros referentes instrumentales,
a fin de fortalecer el ejercicio de seguimiento.
• Articulación funcional de las orientaciones
metodológicas de la presente cartilla con
otras iniciativas desarrolladas por el DNP,
para el apoyo de municipios y gobernaciones
en Colombia.

Por este motivo se considera apropiado en este

capítulo presentarle al usuario las particularida-
des que hoy día existen en el país en materia de
seguimiento. Estas particularidades se pueden
leer de la siguiente manera:
• Elementos del arreglo institucional4 que ha-
cen referencia a las principales condiciones
1.1 Marco legal del seguimiento al
plan de desarrollo
A partir de la constitución de 1991 se configuró
en Colombia un arreglo institucional que conjuga
tres niveles de gobierno, donde se distribuyen
funciones y competencias para cumplir con las

4
El término institucional no debe entenderse en este contexto como organización, sino reglas de juego. Definición establecida por
Douglas North en el texto Instituciones, cambios institucional y desempeño económico.

5
Desde la realidad recogida en territorio, tanto por el programa de fortalecimiento de capacidades (en el proceso de formulación de
planes), como por Sinergia Territorial; en el imaginario de muchas administraciones o gobiernos locales se evidencian algunas impre-
cisiones sobre los alcances legales del seguimiento al plan de desarrollo establecida en la Ley 152. De esta manera es importante que
en este punto se intente realizar una descripción concreta del marco legal.
 Guías Metodológicas Sinergia

demandas de los ciudadanos frente a bienes y

servicios6; promocionar, gestionar e incentivar Característica
el desarrollo en los territorios que redunden en
unos mínimos vitales. Esa distribución de roles y Artículo 29.- “Evaluación. Corresponde
al Departamento Nacional de Pla-
competencias se desarrolla en la ley 7157, en las
neación, en su condición de entidad
diferentes leyes que regulan la política sectorial
nacional de planeación, diseñar y
y de la mano con las disposiciones de la ley 152 organizar los sistemas de evaluación
delimitan el marco de dirección del presente texto. de gestión y de resultados”….

Los entes territoriales deben considerar que el Artículo 49.- Apoyo Técnico y Admi-
nistrativo. “El Departamento Nacional
seguimiento a los planes de desarrollo tienen
de Planeación, organizará y pondrá
un marco normativo que permite articular este en funcionamiento un sistema de
proceso en todo el ciclo de la gestión pública8 evaluación posterior del Plan Nacio-
desde la formulación de los planes de desarrollo, nal de Desarrollo y de los planes de
en la programación, ejecución y evaluación, como las entidades territoriales, que será
se muestra a continuación: coordinado, dirigido y orientado por
el mismo Departamento”.
Tabla 1. Referencias normativas del seguimiento Artículo 42.- “Evaluación. Corresponde
a los organismos departamentales de
planeación efectuar la evaluación de
Característica gestión y resultados de los planes y
programas de desarrollo e inversión
Art. 343. “La entidad nacional de pla- tanto del respectivo departamento,
neación que señale la ley, tendrá a su como de los municipios de su juris-
cargo el diseño y la organización de dicción.
los sistemas de evaluación de gestión
y resultados…” Artículo 43.- “Informe del Gobernador
o Alcalde. El Gobernador o Alcalde
Art. 344. “Los organismos departa- presentará informe anual de la eje-
mentales de planeación harán la eva- cución de los planes a la respectiva
luación de gestión y resultados sobre Asamblea o Concejo o la autoridad
los planes y programas de desarrollo administrativa que hiciere sus veces
e inversión de los departamentos y en los otros tipos de entidades terri-
municipios”. toriales que llegaren a crearse”.

6
Véase artículo 208, 209, 243, constitución Política Colombiana. 1991. Entre otros aspectos debe observarse como objetivos: los pro-
pósitos generales de la descentralización son: a) Mejorar el acceso de la población a servicios sociales, públicos y a infraestructura,
con énfasis en educación, salud y agua potable y saneamiento básico; b) Focalizar la asignación de recursos hacia la población más
pobre, con lo cual la descentralización debe contribuir a la reducción de la pobreza medida por diferentes indicadores y a alcanzar
los Objetivos de Desarrollo del Milenio; c) Disminuir las desigualdades territoriales; d) Contribuir a promover procesos productivos
que mejoren los ingresos y empleo de la población; e) Mejorar y profundizar la democracia representativa y participativa.
7
Principios consagrados desde la constitución de 1991. Véase artículo 209.
8
Se define gestión pública a la luz de la Constitución Nacional de 1991 como: el proceso que integra en forma permanente el ejercicio
de la planeación estratégica, la implementación de políticas, ejecución de programas y proyectos, el seguimiento y evaluación, y la
rendición de cuentas a través del cual la Nación y las entidades territoriales, en el marco de sus competencias, se organizan para
cumplir los objetivos y metas de desarrollo integral y el logro de los fines esenciales del Estado colombiano.
En esta referencia se menciona el concepto de planeación estratégica que en el contexto de esta guía, la definición de este se adopta
tal y como la DDTS lo ha definido en dos documentos de referencia.
1. Orientaciones conceptuales y metodológicas para la formulación de visiones de desarrollo territorial.
2. Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El plan de desarrollo 2012-2015.

14

Característica
Artículo 46.- “Los procedimientos para
la elaboración, aprobación, ejecución y
evaluación de los planes de desarrollo
de las entidades territoriales que se
llegaren a organizar en desarrollo de las
normas constitucionales que autorizan
su creación, se aplicarán en relación
con las dependencias, oficinas y or-
ganismos que sean equivalentes a los
que pertenecen a la estructura de las
entidades territoriales ya existentes,
y a los cuales esta Ley otorga com-
petencias en materia de planeación”
Artículo 6.- Contenido del plan de
inversiones. El plan de inversiones
de las entidades públicas del orden
nacional incluirá principalmente:
Proyección de recursos financieros
Programas, Subprogramas, Objetivos
y Metas.
Presupuestos plurianuales
Artículo 26.- Planes de acción. Con
base en el Plan Nacional de Desarrollo
aprobado cada uno de los organismos
públicos de todo orden a los que se
aplica esta Ley preparará su corres-
pondiente plan de acción.
Artículo 29.- Evaluación. “Para los efec-
tos previstos en este artículo todos
los organismos de la administración
pública nacional deberán elaborar,
con base en los lineamientos del Plan
Nacional de Desarrollo y de las fun-
ciones que le señale la ley, un plan
indicativo cuatrienal con planes de
acción anuales que se constituirá en
la base para la posterior evaluación
de resultados”.
Fuente: GST - DSEPP
1.2 Marco referentes
instrumentales
En el contexto o universo de la presente guía, es
necesario que el usuario evidencie que existen
elementos o referentes particulares (instrumentos
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
y documentos técnicos y guías), que son comple-
mentarios a las orientaciones que en el presente
documento se imparten en materia de seguimiento
al plan de desarrollo Municipal y Departamental.
En este sentido, muchos de los elementos consi-
derados como referentes ha sido generados por
el Departamento Nacional de Planeación (DNP),
a través de la Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible (DDTS) con el propósito de contribuir
con el fortalecimiento de los procesos de gestión
pública en las entidades territoriales.
Los elementos o referentes identificados son los
siguientes:
Referentes
Instrumentos para la ejecución, seguimiento y evalua-
ción del plan de desarrollo municipal. Marco fiscal de
mediano plazo, Plan indicativo, Plan operativo anual de
inversiones, Presupuesto, Plan de acción y Programa
anual mensualizado de caja. Bogotá, D. C., Colombia.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). (2007).
Planeación para el desarrollo integral en las entidades
territoriales: El plan de desarrollo 2012-2015. Serie
Guías para la gestión pública territorial No. 4. Bogotá,
D. C., Colombia: Imprenta Nacional de Colombia.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). (2011).
El alcalde en los primeros cien días de su administración.
Serie Guías para la gestión pública territorial No. 3.
Bogotá, D. C., Colombia: Imprenta Nacional de Colombia.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). (2011).
El papel de los Consejos Territoriales de Planeación
(CTP). Serie Guías para la gestión pública territorial No. 3.
Bogotá, D. C., Colombia: Imprenta Nacional de Colombia.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS). (2011).
Metodología para la Medición y Análisis del Desempeño
Municipal.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS).
Manual de seguimiento y evaluación (MANUAL SINERGIA),
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Direc-
cion de seguimiento y evaluación de políticas públicas
DSEPP (2012).
15
 Guías Metodológicas Sinergia
Orientaciones para la programación y ejecución de
recursos del Sistema General de Participaciones.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS).
Guía para la formulación de indicadores.
Departamento Nacional de Planeación (DNP) / Dirección
de inversiones y finanzas publicas (DIFP)
1.3 Marco de Articulación
En el entendido del objetivo de la presente guía
su foco principal se circunscribe al incentivo para
que alcaldes y gobernadores mejoren y forta-
lezcan sus procesos de seguimiento al plan de
desarrollo. Es decir que aumenten sus destrezas
y capacidades organizacionales para que de ma-
nera práctica, ordenada, lógica y fácil, un alcalde
o gobernador pueda realizar el seguimiento a su
plan de desarrollo9.
Sin embargo no debe entenderse que este es-
fuerzo que realiza la Dirección de Seguimiento y
Evaluaciones del DNP se genera de manera aislada
e individual, ya que en el contexto colombiano
el DNP ha desarrollado a lo largo de 15 años
metodologías y procesos de acompañamiento en
torno a los planes de desarrollo de los gobiernos
municipales y departamentales.
En consecuencia, las orientaciones que en la pre-
sente guía se generan se encuentran debidamente
pensadas y articuladas a las otras experiencias
que históricamente se han realizado. La referen-
9
Lo anterior genera los argumentos necesarios para plantear que la pretensión de la guía no es más que coadyuvar al ente territorial
para que se fortalezca y no bajo la creencia que el DNP, a través de este tipo de iniciativa pretenda hacerle seguimiento a los planes
de desarrollo de municipios y gobernaciones.
10
Para mayor información véase DNP-Dirección de desarrollo territorial sostenible. Planeación para el desarrollo integral en las entidades
territoriales: El plan de desarrollo 2012-2015.
11
Para mayor información véase DNP-Dirección de desarrollo territorial sostenible. Instrumentos para la ejecución, seguimiento y
evaluación del Plan de Desarrollo Municipal. 2012.
16
ciada articulación puede evidenciarse bajo los
siguientes hechos explicativos:
Dentro de la presente guía existe un grupo de
orientaciones que están enfocadas a comple-
mentar el proceso de formulación de planes de
desarrollo, elaborado por el DNP a través de la
DDTS10, en términos de orientar cómo el formula-
dor puede incorporar elementos de monitoreabi-
lidad que le faciliten a la alcaldía o gobernación
el posterior seguimiento a su plan.
Luego existe otro grupo de orientaciones que
recomiendan la combinación de instrumentos
con practicas rutinarias que de alguna manera
permitan integrar los instrumentos de planeación
territorial11 (cuya función es la programación y
control) a una arquitectura organizacional que,
bajo un proceso lógico y sistemático, le permita
a una alcaldía o gobernación medir los avances
en el cumplimiento de los objetivos y metas
previstos de sus planes de desarrollo.
Por último, existe otro grupo de orientaciones
que buscan guiar cómo un alcalde o gobernador
puede hacer uso de la información generada en
el seguimiento y traducirlas en instrumentos de
comunicación, en informes o insumos requeridos
para la toma de decisiones.
En suma estas orientaciones aportan elementos
operativos para que un alcalde o gobernador ten-
ga un mayor nivel de detalle sobre cómo puede
lograr estructurar e implementar el seguimiento
a su plan de desarrollo.
 CAPÍTULO II
Capítulo II
Marco
conceptual

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”
Una cuestión central a la que se enfrentan los go- 2.1 Conceptos teóricos claves
biernos locales, a la hora de diseñar e implementar
un sistema de seguimiento al plan de desarrollo; Para comprender qué es el seguimiento al plan
corresponde a la definición y apropiación de los de desarrollo, los miembros de un ente territorial
conceptos que desde la teoría se han generado. deben considerar como mínimos conceptuales
los siguientes:
Se llama la atención sobre este aspecto, por
cuanto este ejercicio debe obedecer a un pro-
ceso teórico-práctico. Es decir que un alcalde Tabla 2. Conceptos Básicos
o Gobernador, junto a su equipo de trabajo, no
debería pretender diseñar e implementar un
sistema de seguimiento al plan de desarrollo, Conceptos Definición
solo desde elementos conceptuales o teóri-
Buen Gobierno
cos, sin situarlos en el contexto organizacional.
Tampoco puede pretenderse llegar al mismo Gestión pública orien-
propósito, solo considerando el saber cotidiano tada a resultados para
el desarrollo La definición Adoptada en
de la organización. este contexto, corresponde
Seguimiento a la definición establecida en
En síntesis lo que se pretende es que el o los el Manual de seguimiento y
procesos que una alcaldía o gobernación lleve Evaluación evaluación a políticas públi-
a cabo para lograr diseñar e implementar un cas, elaborada por la DSEPP
Indicadores
sistema de seguimiento al plan de desarrollo, se del DNP.
realicen bajo un equilibrio. Es decir, ni equipos Tipo de indicadores
de funcionarios despegados de la realidad, pero Véase www.sinergia.gov.co
tampoco que dogmaticen y generen mitos de Cadena de Valor
experiencias sin ninguna base conceptual.
Tableros de control
En este orden de ideas, el contenido del presente
capitulo debe entenderse como una referencia
de orientación, pero será cada organización u
equipo de trabajo quienes, realicen su definición
conceptual acorde a sus particularidades.
 Guías Metodológicas Sinergia

2.2 Contexto organizacional
y político
Este tipo de conceptos, corresponden a la incorpo-
ración de los relatos organizacionales12 recogidos
a partir de las evidencias empíricas, que sobre
el seguimiento a los planes de desarrollo en el
nivel territorial, se pudieron establecer desde los
diferentes frentes de trabajos realizados.
El objeto de estos es el de evidenciar a los alcaldes,
gobernadores y equipos de trabajo, los fenómenos
o particularidades que se deben considerar o leer
del contexto, en pos de incorporarlos en el diseño
e implementación del sistema de seguimiento al
plan de desarrollo.
2.2.1 Cómo relacionar el seguimiento bajo
una visión funcional y operativa, al
interior de una organización pública
En la realidad de los gobiernos locales, el concepto
de seguimiento debe tener un mayor desarrollo,
mas allá de su esencia o carácter de proceso
que busca conocer el avance de los objetivos y
las metas del gobierno consignados en un plan
desarrollo.
Se hace necesario explicar cómo en la realidad de
los gobiernos locales, el seguimiento entendido
como proceso u acción, se puede articular en una
organización integrada por funcionarios públicos,
organizados en distintos niveles jerárquicos, que
interactúan y compiten como redes de depen-
dencias dentro de un sistema organizacional13.
Así las cosas, la pretensión de los párrafos subsi-
guientes no es la de generar un concepto nuevo
sobre lo que significa seguimiento (tal y como lo
define SINERGIA), de lo que se trata es de moldear
una visión funcional y operativa de dicho concepto
en el entramado que representa una organización
publica, llámese alcaldía o gobernación.
El precepto general del que parte cualquier defi-
nición de seguimiento, es el que hace referencia
a un proceso o acción de seguir. Sin embargo para
que esta acción se pueda realizar o concretar se
requieren de varias particularidades, primero que
exista claridad en lo que se quiere seguir (métricas
ligadas a metas), luego que existan personas que
realicen las mediciones. Pero para que ello suceda,
estas personas requieren de tener un conjunto
de instrumentos o herramientas, y finalmente
que exista uso de la información.
Si el anterior conjunto de requerimientos se con-
jugara, se obtendría como resultado una suerte
de sistema14 específico para el seguimiento, que
este caso particular tiene como objeto el plan de
desarrollo municipal o departamental.
De esta manera Un sistema de seguimiento en
el ámbito territorial, se debe entender como la
arquitectura organizacional de la cual dispone
un gobierno local y regional, para medir sus
acciones públicas, en atención a las demandas
y necesidades ciudadanas por bienes públicos.
Estas mediciones parten de contar con procesos
continuos y sistemáticos de medición, basados en
la presencia de indicadores.

De otro lado, hay que considerar que en el ima- Con esta visión funcional y operativa sobre lo
ginario de muchas administraciones locales, se que significa un sistema de seguimiento al plan
suele confundir el seguimiento con la necesidad de desarrollo, es necesario definir que la partes
de adquirir un software. que conforman dichos sistema, son las siguientes:

12
Este concepto es recogido de trabajo realizado por Bozeman B. (2006) La Gestión Pública: su situación actual.
13
La anterior apreciación fue extractada del trabajo realizado por Bozeman. B (2007) la Gestión Pública: su situación actual. P 22.
14
Entiéndase por sistema (Véase Ackoff, R. 1998. Ackoff’s Best : His Classic Writings on Management), como un conjunto de elementos
que interactúan dinámicamente y están organizados con relación a una finalidad.. Un sistema tiene como particularidad que se com-
pone por dos o más partes que se integran, si alguna de ellas no funciona, se dificulta el funcionamiento.
Para este caso especifico, un sistema de seguimiento al plan no funcionaria bien si no contase con personas que realicen las respec-
tivas mediciones, o que no existan indicadores para medir el avance de las metas.

20
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

• Un plan de desarrollo monitoreable cuya los insumos y la organización responde a

estructura permita diferenciar entre los re-
sultados, los productos y la gestión. Además
de contar con una métrica que facilite la
medición de los avances y logros de dicho
plan.
• Una organización al interior del ente terri-
torial, donde se designen roles y funciones
a unos agentes (funcionarios) para que:
capturen, carguen, administren y analicen
periódicamente la información, y se tomen
decisiones.
• Instrumentos de: captura, reporte, análisis
y uso de información.
• Herramienta de administración de la infor-
mación capturada y cargada, para garantizar
que la información se administre de manera
segura y se generen los reportes de avances.
las exigencias administrativas y legales en
los procesos misionales y de gestión.
• Ocuparse de informar sobre los distintos
niveles en los que se ejecutan las políticas
públicas: servicios, programas, y políticas.
Las características de transversalidad y de
integralidad imponen retos muy exigentes a
la construcción del sistema de seguimiento,
retos que sólo pueden enfrentarse mediante
una labor continua de perfeccionamiento
y mejora que necesariamente trasciende
varios períodos gubernamentales.
• Aportarles a los mandatarios las respuestas
a cuestionamientos cómo:
¿Qué estoy haciendo?
¿Cómo lo estoy haciendo?

¿Qué resultado estoy obteniendo?

• Rutinas para la captura, cargue, reporte y uso
de la información, buscando que el sistema ¿Qué tanto estoy avanzando?
logre un engranaje y funcione.
¿Dónde y por qué me estoy estancando?
El sistema de seguimiento debe:

• Dar cuenta del desempeño de la organización 2.2.2 Cómo vincular la necesidad de

en ejecución de su plan de desarrollo, en
términos de programas, metas y proyectos.
El desempeño15 se entiende en función de
los resultados alcanzados en la producción de
bienes y servicios, con el uso de los insumos
disponibles y la capacidad administrativa
instalada, y en relación con las metas del
Plan de Desarrollo y acorde con el marco
normativo vigente. El desempeño será mayor
si se cumplen las metas en la producción de
bienes y servicios, se usan racionalmente
seguimiento al plan de desarrollo,
desde las etapas tempranas de
formulación16
En algunos documentos consultados se hace
referencia o mención a los problemas de gestión
pública que se viven en los gobiernos locales
(alcaldía o gobernación), los cuales no solo tienen
que ver con un mejor desempeño17, si no con
la gobernabilidad. Es decir, se debe generar efi-
ciencia, eficacia y legitimidad simultáneamente.

15
Esta definición de desempeño es tomada de la cartilla elaborada por el DNP-DDTS, denominada Metodología para la Medición y
Análisis del Desempeño Municipal.
16
Debe entenderse en el contexto del presente numeral que un ente territorial basa todo su ejercicio de planeación en el plan de
desarrollo tal y como lo establecen los preceptos normativos establecidos en la ley 152. Esta ley fija como elemento central de la
planeación al plan de desarrollo, como el vehículo principal para la definiciones de acciones públicas de intervención del estado, ya
sea para atender demandas de los ciudadanos o para gestionar y promocionar el desarrollo armónico del territorio.
17
Entiéndase desempeño tal y como se define por el DNP-DDTS, en el documento denominado Metodología para la Medición y Análisis
del Desempeño Municipal.

21
 Guías Metodológicas Sinergia

Para tal efecto, desde algunos estudios se ha
propuesto, que parte de la solución puede estar
en la mejora de la planeación que realiza un ente
territorial, siendo para ello vital la generación
de capacidades en los funcionarios públicos.
De acuerdo a tales preceptos, se considera im-
portante aquí, plantear de que manera considerar
el concepto de seguimiento, como referente en
las etapas tempranas de la planeación del plan
desarrollo, puede contribuir a mejorar la gerencia
del plan de desarrollo y la generación de mejores
ejecutorias públicas.
Para algunos teóricos, podrá parecer una acción
no muy adecuada, por cuanto en el ciclo de la
política pública se observa el seguimiento como
un paso posterior a la agendación, la formulación
y la implementación.
Sin embargo, algunos desarrollos académicos y
prácticos desarrollados para América latina por
especialistas como David Arellanos y Enrique Ca-
brero, muestran como el ciclo de política pública no
puede verse en un entorno aséptico o enquistado,
por el contrario debe estar correlacionado con el
contexto, el cual de muchas maneras incide tanto en
el diseño como en los resultados de la política. Por lo
tanto, la intención que se tiene en este numeral, es
precisamente situar la acción de seguimiento como
un referente a considerar desde las etapas previas
a la formulación del plan desarrollo (formulación
programa de gobierno y empalme, por ejemplo).
En estas condiciones se encuentra sustento sufi-
ciente, para presentarles a alcaldes, gobernadores,
equipos de trabajo, cómo y de qué manera el
seguimiento puede ser visto como referente en
las etapas tempranas de la planeación del plan
de desarrollo18:
Tabla 3. Vinculación de la noción de seguimiento
en las etapas de planeación del plan desarrollo19
Momento Característica
El proceso de planeación estratégica
de un ente territorial inicia desde el
momento de la campaña electoral, donde
el candidato tiene la opción de hacer la
definición estratégica de su orientación
de gobierno; es en esta etapa donde se
consolida información que perfila las
principales problemáticas del territo-
rio y el comportamiento histórico de
dicha situación. Asimismo, este proceso
permite establecer los alineamientos y
contextualizaciones del territorio con
respecto a iniciativas regionales y de
políticas nacionales.
Definición Esta etapa se relaciona con el seguimien-
estratégica to, por cuanto el candidato construye su
propuesta de gobierno a partir del estado
del municipio o departamento, una de las
herramientas para identificar la situación
de la entidad territorial es empezar a
recolectar la información de referencia
como indicadores y avance en las metas
de la administración saliente que puede
evidenciar líneas base, a ser consideradas
durante el diseño de las distintas metas y
programas del nuevo plan de desarrollo.
Asimismo, puede determinar qué indica-
dores o registros administrativos el ente
territorial usa para realizar sus distintos
reportes a los niveles nacionales.
Como elemento adicional el candidato
debe tomar en consideración documentos
y ejercicios de planeación estratégica
Definición realizados en el territorio con horizontes
estratégica de planificación de más de cuatro años,
como por ejemplo las visiones de desa-
rrollo territorial, planes de competitividad,
planes de ciencia y tecnología, entre otros.

18
Esta visión se realizó a partir de una adaptación al nivel territorial del ciclo de planeación estratégica desarrollado en los siguientes
trabajos:
• DNP-DDTS. Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El plan de desarrollo 2012-2015.
• Serna, Hernán. Gerencia estratégica. 2004.
• Arellano, Gustavo. Gestión Pública estratégica. 2007.
19
Considerando que la DDTS en el documento denominado Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El plan
de desarrollo 2012-2015, hace una definición de los procesos de formulación del plan, en este cuadro se considero apropiado com-
plementar esta recomendación con dos momentos adicionales, el primero que corresponde en las etapas previas de formulación y
el segundo a la ejecución del plan. Estas complementaciones se hacen única exclusivamente en el campo del seguimiento.
En este mismo sentido la descripción de la tabla se hace en un estricto sentido pedagógico para facilitar de que manera en esas etapas
o momentos de se puede vincular la noción de seguimiento.

22
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Momento Característica 2.2.3 Dificultades y retos del seguimiento al

En este momento el candidato fue elegi- plan desarrollo en un ente territorial
do por el mandato popular, y se dedica
a la definición estratégica, de iniciativas La decisión que un gobierno local toma de hacer o
de gobierno, que culmina en la formu- no seguimiento y evaluación al plan de desarrollo,
lación del plan de desarrollo20. Este
indudablemente no puede aislarse del contexto
proceso involucra tres subprocesos, que
corresponden a: político y organizacional.
• Diagnóstico: Define ¿Dónde estába-
mos y dónde estamos hoy? Al respecto, la experiencia recolectada por la
• Direccionamiento: Define el curso de DSEPP en diferentes zonas del país, evidencia
acciones a través de metas y progra- que el contexto político y organizacional, genera
mas. Es decir, ¿Qué nos proponemos
lograr y cómo lo lograremos?
un sistema de incentivos negativos que de ma-
Diseño nera directa tiene influencia en la constitución
• Operacionalización: ¿Con qué recur-
Estratégico y sostenibilidad de los sistemas de seguimiento.
sos se cuenta para lograr las propues-
tas o apuestas?
Esta fase tiene gran relación con el segui- La mirada al contexto debe partir por el sistema
miento, ya que es aquí donde se define
democrático, que tiene las siguientes particula-
el nivel de monitoreabilidad que sería
usada para el seguimiento a la entrega ridades:
de bienes y servicios y de resultados de
la gestión de gobierno. • En el periodo de campaña existen candidatos
Es en esta fase en donde se logra en pri- que construyen una oferta, con la que intentan
mera instancia generar encadenamientos ganar el voto de los ciudadanos. Esta oferta
de la cadena de valor con la identificación
se consolida en un programa de gobierno.
de las metas, indicadores de resultados,
productos y gestión.
• Durante el periodo de campaña la oferta más
Este momento está relacionado con la
atractiva para los ciudadanos es elegida. A
implementación de los distintos procesos
Procesos que un ente territorial, en su interior,
partir de allí se erige la elección de un man-
estratégicos desarrolla para la producción de bie- datario por voto popular.
nes y servicios y para la entrega de los
productos y los resultados propuestos. • Una vez elegido el mandatario, este debe
En este momento es cuando el segui- consolidar su oferta de campaña a través
miento y la evaluación permiten medir del plan de desarrollo, en el que se consig-
¿Qué se está logrando?, ¿Cómo se está nan acciones públicas orientadas a generar
haciendo la producción y la entrega? resultados.
y, ¿De qué manera se gerencian y se
controlan dichas variables? En este sistema, un gobierno recién electo se
En estas condiciones, el seguimiento
Procesos
genera en primera instancia datos pro-
enfrenta a:
estratégicos
venientes del cálculo de indicadores. En
segunda instancia los datos son contex-
tualizados y se convierten en información
relevante. Por último, la información es
usada para la toma de decisiones, para
generar diferentes reportes y para la
rendición de cuentas pública.

Fuente: GST-DSEPP

20
El DNP-DDTS en el documento denominado Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales: El plan de desarrollo
2012-2015, establece una guía detallada de cómo realizar la formulación del plan de desarrollo.

23
 Guías Metodológicas Sinergia

Tabla 4. Dificultades de gobierno para el futuro seguimiento

Elementos Descripción Incidencia en el seguimiento

Es una actividad sustancial en el proceso de la planeación; Al no existir líneas base y cadenas
sin embargo, en los niveles territoriales, este ejercicio tiene históricas de ejecuciones, se ge-
fuertes limitantes y en muchos casos no se realiza. neran problemas para la correcta
El empalme es el momento donde el gobierno saliente le formulación de metas y de indica-
Empalme entrega al gobierno entrante una radiografía completa de dores. Lo anterior, puede tener con-
la situación del ente territorial. Idealmente, este incluye secuencias en un buen seguimiento
un sistema de información completo de ejecuciones pre- a los avances del plan.
supuestales, proyectos, y de entrega de bienes y servicios,
con sus respectivas líneas base.
Limitada composición de las nóminas con baja continuidad Los problemas de nómina de perso-
de personal en los procesos clave. nal, desincentivan en muchos casos
Organización
la intención de organizar esquemas
de seguimiento a largo plazo.

Fuente: GST-DSEPP

Con estas condiciones, el gobierno que inicia, asume retos tales como:

Tabla 5. Retos de gobierno para el futuro seguimiento

Retos Descripción Incidencia en el seguimiento

Conformar un equipo de gobierno se con-
vierte en un reto, ya que en medio de este
Equipo proceso técnico se interponen compromisos
gobierno e intereses políticos
La formulación se convierte en reto para los
gobiernos, por cuanto este proceso se tiende
Plan de hacer con: limitada información de líneas
desarrollo base, baja apropiación por parte del líder de
gobierno, equipos externos ajenos a la admi-
nistración, y problemas de gobernabilidad.
La elección del equipo de gobierno con influencia
de acuerdos o coalición, en algunos momentos
genera problemas de gobernabilidad en el sistema
de seguimiento. En estos casos algunos agentes
del equipo tienden a seguir intereses propios y
no los colectivos establecidos en el plan.
Al no existir líneas base ni cadenas históricas
de ejecuciones, se generan problemas para la
correcta formulación de metas y de indicadores.
Lo que a posteriori puede tener consecuencias en
un efectivo seguimiento a los avances del plan.

La ejecución se convierte en reto, por cuanto, El enfrentarse a una ejecución no articulada

este proceso se enfrenta a los problemas con adecuadas programaciones, se revierte en
de sub y sobredimensionamiento de metas, ejecuciones que muchas veces no responden a
Ejecución
ausencia de adecuadas programaciones en las necesidades del plan de desarrollo, lo que
los POAI, así como de eventos no previstos. evidentemente termina afectando la intención
de hacer seguimiento.
En muchos entes territoriales el tener planes
de desarrollo como simples instrumentos de
cumplimiento normativo, conduce a que el
Día a día
ejercicio de gobierno se enfrente al reto de
resolver el “día a día”. Esta dinámica envuelve
a muchos mandatarios del país.

Fuente: GST-DSEPP

24
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Estos elementos del contexto se traducen en
cue­llos de botella que la administración debe
solventar en su intención de diseñar e implementar
un sistema de seguimiento al plan de desarrollo:
Tabla 6. Cuellos de botella para el seguimiento
Referente Retos
Conformar un equipo de segui-
miento para un plan de desarrollo,
Equipo de teniendo en cuenta que se dispone
seguimiento de una nómina reducida sin cultura
de seguimiento, además de las res-
tricciones fiscales.
Lograr indicadores efectivos cuando
Indicadores se carece de líneas base y de infor-
mación actualizada.
En la formulación del plan se tiende
a tener dificultades en la identifica-
ción de que es lo realmente impor-
Limitada
tante y estratégico para aplicar la
capacidad
estrategia de seguimiento, y a caer
estratégica
en el error de generar demasiados
indicadores que no reflejan el avan-
ce real de la política pública.
Diseñar y aplicar rutinas en un am-
Rutinas biente organizacional ajeno a estas
prácticas y con baja disposición.
Realizar autoevaluaciones sin ser
cuestionado por los órganos de
Auto-
control y por la ciudadanía. Se de-
evaluación
berían separar los resultados de los
controles obligatorios.
Fuente: GST-DSEPP
2.2.4 Articulación de la noción del sistema
de seguimiento con los instrumentos
de planeación vigentes, el objetivo de
la presente guía
El DNP, en su función de brindar orientación y
apoyo a las entidades territoriales, emitió una
cartilla de “Instrumentos para la ejecución, se-
guimiento y evaluación del Plan de Desarrollo
Municipal”21, con la cual se buscaba brindar
referentes a todos los mandatarios del país para
una implementación eficiente, eficaz y efectiva
de sus planes de desarrollo.
Estos instrumentos son: el Marco Fiscal de Media-
no Plazo, el Plan Indicativo (PI), el Plan Operativo
Anual de Inversiones (POAI), el Presupuesto, el
Plan de Acción (PA) y el Programa Anual Mensua-
lizado de Caja; los cuales son complementarios,
interdependientes, comparten información y se
interrelacionan entre sí.
El plan indicativo y los planes de acción, son
instrumentos de programación para la ejecución
del plan que requieren de formas estructurales22
y funcionales23 al interior del ente territorial para
operar con éxito y servir de principal insumo para
el seguimiento al plan de desarrollo.
La evidencia recogida por la DSEPP (Grupo de
Sinergia Territorial GST) en campo durante el
2011 y el primer semestre de 2012, muestra que
si bien el plan indicativo y los planes de acción
son instrumentos utilizados para el control, estos
son elaborados no como producto de la existencia
y funcionamiento de un sistema de seguimiento

21
DNP-USAID. Instrumentos para la ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal. 2007.
22
El plan de desarrollo cuenta con una estructura adecuada que facilita la medición de sus metas y objetivos.
23
La organización cuenta con un grupo de personas que capturan y administran la información evidenciando avances, rezagos, estacio-
nalidades y logros.

25
 Guías Metodológicas Sinergia

sino como una actividad de reporte de información
de la ejecución de una vigencia, situación que
no garantiza el correcto seguimiento al plan de
desarrollo e impide la generación de información
oportuna para la toma de decisiones de mejora
durante la ejecución24.
La inexistencia o ausencia de una cultura de se-
guimiento orientada a resultados de los planes de
desarrollo, genera la necesidad de integrar estos
instrumentos (cuya función es la programación
y control) a una arquitectura organizacional que,
bajo un proceso lógico y sistemático, siga la eje-
cución del plan y permita la toma de decisiones
y correctivos en la ejecución.
de desarrollo, no desconoce los instrumentos de
planeación vigentes sino que, por el contrario,
permite:
• Articularlos a una estructura organizacional
que garantiza su utilidad para los gobiernos
subnacionales.
• Convertirlos en la principal herramienta de
administración y control en la ejecución del
plan de desarrollo.
• Configurar un sistema de información de la
ejecución del plan a través del plan indicativo.

Es así que, el proponer unas orientaciones sobre • Mejorar la cadena de reporte y de custodia
cómo un alcalde o gobernador puede diseñar e de la información que se hace a través de los
implementar un sistema de seguimiento a su plan tres niveles de gobierno25.

24
Se revisaron 106 entes territoriales, entre los que se encuentran: 51 municipios de la estrategia Sinergia Territorial, 4 pilotos que
se llevaron a cabo en el 2011, 19 entes territoriales con más de trescientos mil habitantes a los que se les aplicaron encuestas para
conocer el grado de desarrollo en temas de seguimiento y evaluación, y una revisión de las páginas institucionales de las 32 gober-
naciones del País. En todos los casos –a excepción de las gobernaciones-, se verificó la formulación de planes indicativos y planes de
acción. Como resultado de esta revisión se encontró que estos instrumentos, en las anteriores entidades territoriales mencionadas,
no se usaban para el seguimiento al plan, su única utilidad era la elaboración anual del reporte SICEP. Es decir que el instrumento es
usado para un reporte anualizado y desligado de la acción rutinaria del ente.
25
Sin lugar a dudas las mejoras que se obtengan en este sentido tendrían efectos positivos en temas como la calidad de la información
que los entes territoriales reportan al sistema de seguimiento a la ejecución de los recursos del SGP, que en la actualidad es operado
por el DNP a través de la DDTS.

26
 CAPÍTULO III
Orientaciones para la
Capítulo III
formulación y consolidación
de planes de desarrollo
aptos para el seguimiento

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”
Un plan de desarrollo apto para el seguimiento es Encadenamientos

aquel que permite, bajo su estructura26, encadenar Define cuales son Identifica que acti- Define que bienes y Establece cuáles Establece cuáles son
y diferenciar las acciones de gestión, los productos los recursos (finan-
cieros, materiales,
humanos) que usa
vidades son propias
del programa. Cómo
estas actividades
servicios produce el
programa
son los cambios que
genera el pro­gra­ma
en las con­diciones
los cambios que ge-
nera el programa en
las condiciones de
y los resultados. Dentro de este encadenamiento, la intervención para
su ejecución
movilizan los in-
sumos
de los beneficiarios
a corto y mediano
plazo.
los beneficiarios a
largo plazo.

es necesario establecer y articular las métricas

que facilitarán la medición de las distintas metas. insumos actividades productos resultados impactos

La cadena de valor es un eje de definiciones en la planeación y gerencia del plan

Así pues, para garantizar el seguimiento de un Diseño de programas 1

plan de desarrollo es necesario que: 2 Definición de metas

Definición de indicadores 3

• Exista una priorización de acciones (transver- 4 Consolidación de tableros

Consolidación de rutas 5
sales).
1
Fuente: GST-DSEPP
• Exista encadenamiento en los diseños de los
programas.
La monitoreabilidad de un plan puede darse
• Exista una clara diferenciación entre resulta- en dos momentos distintos:
dos-productos-gestión.
• Formulación del plan de desarrollo. Este
• Se vinculen indicadores para medir resulta- corresponde al momento en el que alcaldes,
dos-productos-gestión. gobernadores y sus equipos de trabajo se en-
cuentran inmersos en el proceso de formular
Ilustración 1. Estructura para el seguimiento del el plan de desarrollo.
plan de desarrollo
En esta etapa se busca que la variable de
Prioriza y alinea Diferenciación Indicadores segui­miento se involucre en el diseño a través
de la utilización de la cadena de valor en el
Transversales 1 Resultados
diseño de los programas, así como la inserción
Sectoriales 2 Productos
Gestión
de indicadores.
3 Gestión

• Ejecución. Este momento ocurre cuando se

Fuente: GST-DSEPP requiere trabajar sobre un plan de desarrollo

La estructura debe estar compuesta por: Ejes o pilares; Objetivos; Programas; Subprogramas (si hubiese).
26
 Guías Metodológicas Sinergia
aprobado y el mismo se encuentra en plena
ejecución. Hay que tener en cuenta que en
esta etapa es mínima la modificación que se
le puede realizar al plan de desarrollo, sin
previa autorización del concejo municipal o
asamblea departamental.
Debe considerarse que trabajar para lograr
que un plan de desarrollo en plena ejecución
mejore su estructura de monitoreabilidad,
tiene como principio no modificar el plan
aprobado. Sólo se debe contemplar esta
opción en situaciones extremas, esto a fin de
no someter al gobierno local a desajustes.
Para cada uno de los momentos referenciados se
presentan las siguientes orientaciones.
3.1 Momento de la formulación
del plan de desarrollo
Uno de los elementos que incide en el bajo se-
guimiento a los planes de desarrollo, tiene que
ver con el proceso de formulación de los mismos.
En Colombia, se ha desarrollado una cultura
basada en la lógica instrumental, en donde el
plan no cuenta ni con estructura, ni con métricas
que faciliten la medición de los resultados y de
los productos. En ese sentido, el paso a paso de
cómo consolidar planes de desarrollo aptos para
el seguimiento, es el siguiente:
3.1.1 Paso 1. Alineación, Programa de
Gobierno – Prioridades Sectoriales
¿à Coincidencias?27
El alineamiento consiste en:
a. Identificar sus iniciativas estratégicas rela-
cionadas desde el programa de gobierno.
b. Identificar acciones o metas estratégicas
consignadas en el PND o en el programa de
27
Este paso tiene una importancia estratégica en cuanto, el lograr alineamiento en metas permitiría alinear indicadores, por lo tanto, esto
coadyuvaría por un lado a reducir las asimetrías de información que se vive en el país. Pero por el otro lado, mejoraría la focalización
de las políticas públicas desde el nivel nacional.
28
Las iniciativas de gobierno hacen referencia a las propuestas iniciales de apuestas o metas que requieren consolidarse en el proceso
de formulación del plan de desarrollo.
30
gobierno del nivel departamental (para el
caso de un municipio).
c. Alinear iniciativas, este proceso debe hacerse
en dos sentidos:
• Alineación de las iniciativas28 de gobierno
con el programa inscrito en campaña.
Comparar con las propuestas programá-
ticas del Programa de Gobierno, así como
con las identificadas en el proceso de
empalme, de acuerdo con las recomenda-
ciones metodológicas para la elaboración
participativa de los planes de desarrollo
(DNP-DDTS 2011).
• Alineación de las iniciativas de gobierno
con aquellas de los niveles superiores.
Comparar las propuestas programáticas
con las prioridades sectoriales identifi-
cadas en el PND y/o planes de desarrollo
Departamental (en el caso de los muni-
cipios).
Este paso tiene una importancia estratégica en
cuanto:
• Permitiría alinear indicadores, que coadyuvaría
para reducir las asimetrías de información
que se vive en el país.
• Mejoraría la focalización de las políticas públi-
cas desde el nivel nacional, ya que articularía
los tres niveles.
• Mejoraría la identificación de que se incluyó
y que no (cosas y que no se incluyeron) del
programa de gobierno, que recibió el mandato
popular del voto en las urnas.
• Lo anterior mejoraría la calidad y los conteni-
dos de los informes de balance y de reporte
que deben realizar los entes territoriales.
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

3.1.2 Paso 2. Elaboración de Cadenas
de Valor
La cadena de valor ofrece un análisis de la oferta
y demanda de la política pública, mediante el
seguimiento de los indicadores establecidos para
cada uno de sus eslabones.
sobre el o los problemas que se quieren atacar
con un programa del plan de desarrollo. Para este
proceso de sistematización se hacen las siguientes
recomendaciones:
• Identifique el problema que se quiere inter-
venir.

• Luego identifique las causas de la problemá-

En el contexto de una alcaldía o gobernación las
cadenas de valor se utilizan para el diseño de
programas a incluir en el plan de desarrollo. La
utilidad de este ejercicio es permitir a los equipos
formuladores determinar o fijar bien las metas de
resultados, de productos, así como diferenciar los
insumos requeridos y las actividades de gestión.
Para elaborar cadenas de valor en el nivel territo-
rial, se recomienda en primera instancia construir
un mapa de encadenamiento de información, el
cual no es otra cosa que sistematizar información
tica.
• Determine que opciones de solución tiene
para cada una de las causas identificadas en
el paso anterior.
• Con la anterior información identifique por
un lado cual sería la acción que permitiría
resolver el problema y cuales serian las obras
o acciones que se requieren entregar.
Para tal efecto véase el siguiente ejemplo:

Tabla 7. Matriz de identificación de información

Indicadores
Problema Meta de Causas Opciones Metas Producto esperados
resultado (Cuatrienio) (Cuatrienio)

Construcción Aumentar el número 16 aulas

aulas de aulas en un 10% construidas
Falta
infraestructura
Subsidios Otorgar 200 200 subsidios
escuelas nuevos subsidios otorgados
privadas

Baja Incrementar la Aumentar 6

Distancia Transporte
cobertura cobertura nuevas rutas para 6 rutas
escolar
educativa a 80% transporte escolar
(51,5%)

Ampliar el No.
Refuerzo de restaurantes 10 restaurantes
alimentario escolares en un 5% escolares
Problemas
económicos
Gratuidad Subsidiar 70 niños
educación pobres del sector 70 subsidios
rural

Pérdida Trabajo
Realizar 6 talleres a 6 talleres por
de valor de pedagógico con
padres de familia semestre
la educación padres de familia

31
 Guías Metodológicas Sinergia
Con la anterior información se tienen los insumos
necesarios para construir las cadenas de valor
en torno al diseño de los programas del plan de
desarrollo. Para tal efecto se recomienda construir
una matriz de 5 columnas (Insumos – Procesos
– Productos – Resultados – Impactos), en donde
se consigne información para cada uno de los es-
labones. Este ejercicio permite: por un lado darle
forma (estructura) a los programas consignados
en el plan de desarrollo y por otro lado, descubrir
espacios no articulados, ausentes o duplicidades
existentes en los planteamientos29.
3.1.3 Paso 3. Priorización. Temas
Trasversales – Temas Sectoriales
Con el ejercicio de la cadena de valor se tiene
información para determinar qué programas o
temas son transversales en el plan de desarrollo.
Para identificar o priorizar los temas transversales
en el contexto de una alcaldía o gobernación,
tenga en cuenta los siguientes criterios:
• Si en la elaboración de la cadena de valor
el eslabón de productos evidencia distintos
tipos de productos relacionados con distintos
sectores.
• Si existe un tema o acción que en campaña y
desde el programa de gobierno el gobernante
ha considerado transversal o prioritario para el
ejercicio de gobierno, en términos de atender
la demanda de los ciudadanos.
Una vez se tiene el tema identificado, este debe
someterse a un proceso de discusión técnica al
interior de los equipos de trabajo. Para tal efecto
se recomienda lo siguiente:
• Convocar a una o varias reuniones con las
entidades participantes.
• Invitar a cada entidad a que presente sus
acciones en el marco del tema transversal.
Se recomienda a los equipos Formuladores que consulten el Manual de seguimiento y evaluación, elaborado por la DSEPP-DNP
29
(2012); para que observen ejemplos de elaboración de matrices de cadena de valor.
32
• Identificar los puntos de coincidencia y las
diferencias.
• Definir las metas que guiarán el programa.
• Definir un plan de acción de manera conjunta,
en el que se identifique:
1. Cronograma
2. Responsable
3.1.4 Paso 4. Definir metas
Con la información y estructura aportada por la
cadena de valor, se tienen las condiciones nece-
sarias para la determinación de metas. Para tal
efecto se recomienda lo siguiente:
Considerar el comportamiento de los ingresos del
ente territorial establecidos en el marco fiscal y
en la evolución de fuentes durante el cuatrienio
anterior (por ejemplo SGP). Esta información gene-
ra indicios sobre la proyección para el cuatrienio
de los recursos financieros del ente territorial.
En aquellos sectores que requieren de acciones de
continuidad, como por ejemplo todo lo financiado
con SGP, es necesario obtener información sobre
los históricos en la entrega de productos (algunos
de los ejemplos pueden ser: cuantas viviendas
se entregaron, cuantos metros lineales de redes
de acueducto se construyeron o cuantas raciones
de alimentación se entregaron en las escuelas).
Con esta información se puede entrar a fijar y
cuantificar la meta, para ello en el proceso no
debe olvidarse la matriz utilizada para la cadena
de valor y sobre ese mismo formato fijar la meta.
3.1.5 Paso 5. Definir los indicadores
La actividad de definir los indicadores en el con-
texto de una alcaldía o gobernación, debe ser
un proceso integrado entre revisar los bancos
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

de indicadores o registros administrativos que es básica para conocer los problemas y las
el ente territorial ha diligenciado y las metas bondades que tienen el indicador frente a su
identificadas desde la cadena de valor. Para tal uso por parte de los distintos funcionarios
efecto, se recomienda seguir la siguiente ruta: públicos.

• Revisar los distintos bancos de indicadores • Con la identificación de indicadores disponi-

existentes a nivel nacional (por ejemplo
SINERGIA). A fin de identificar qué tipo de
indicadores le pueden ser de utilidad al ente
territorial para medir las metas formuladas
en el paso anterior.
bles se debe proceder a asignar a cada meta
definida los distintos indicadores. Con base en
el listado de indicadores, asignar el indicador
que más se ajuste a cada programa, ubicándolo
según corresponda en la cadena de valor.

• Revisar que indicadores ha venido utilizando Para este efecto, es vital utilizar la cadena de valor,
históricamente el ente territorial, para el repor- para diferenciar indicadores30 de resultados, de
te con los distintos ministerios. Esta actividad productos y de gestión.

Tabla 8. Ejemplo de indicadores31

Insumos Procesos Productos Resultados Impactos

Elaborar un diagnos- Ampliar la cobertura

Construir jardi-
Actividad tico de la primera in- de los jardines in-
nes sociales
fancia fantiles

Diagnóstico de Polí- Jardines Cons-

Indicador Niños Atendidos
tica truidos

Meta 1 2 4,000

Secretario de Planea- Secretario de Secretario de Edu-

Responsable
ción Obras Públicas cación

Fuente: DSEPP

Esta tabla debe leerse cruzando columnas con
filas para una mejor comprensión.
En caso de que los indicadores i­ dentificados
tengan periodicidades mayores a tres meses,
se debe explorar un indicador proxy que
permita conocer, en periodos cercanos a un
mes, el comportamiento estimado del indi-
cador principal. Así, Sinergia cuenta con una
batería combinada de diferentes tipos de in-

30
Se recomienda que los equipos formuladores consulten el documento denominado, Guía de formulación de indicadores, elaborado
por la dirección de inversión y finanzas publicas del DNP. Esto con el fin de seguir las recomendaciones sobre cómo redactar o diseñar
un indicador.
31
Es importante que los equipos Formuladores consideren los distintos tipos de indicadores que existen. Estos pueden ser consultados
en los siguientes documentos:
DSEPP-DNP (2012). Manual de seguimiento y evaluación
DIFP-DNP (20122). Guía de formulación de indicadores.

33
 Guías Metodológicas Sinergia
dicadores 32 según su importancia (trazadores,
subindicadores y proxy):
• Indicadores trazadores, reflejan el objetivo
primordial de la política y por ende deben
describir el avance de las mismas.
• Subindicadores, los cuales complementan y
explican los trazadores.
• Indicadores proxy, se utilizan como sustitu-
tos de los trazadores cuando no es posible
tener información en el corto plazo de estos
indicadores.
3.2 Momento de la ejecución
del plan de desarrollo
La gran incógnita de los mandatarios gira en
torno a la manera de mejorar la estructura de
Monitoreabilidad de su plan de desarrollo, cuan-
do éste ya ha sido aprobado; de tal suerte que
posteriormente pueda ser objeto del sistema de
seguimiento.
Con miras a tal fin, a continuación se presentan
las siguientes orientaciones:
3.2.1 Paso 1. Revisión
de la monitoreabilidad del plan
Para el desarrollo de este paso, el ente territorial
debe tomar el plan de desarrollo y el plan indica-
tivo y verificar sobre los mismos la existencia o
no, de los elementos que componen la siguiente
lista de chequeo:
• El plan de desarrollo y el plan indicativo le
permiten fácilmente observar las acciones
transversales o prioritarias de gobierno.
• En el plan de desarrollo se aplicaron cadenas
de valor para el diseño de los programas.
Es importante tener en cuenta que el modelo de seguimiento implementando por Sinergia no solamente vela por los resultados y la
32
oferta institucional, sino que tiene en cuenta la demanda y la percepción ciudadana.
34
• Los programas del plan de desarrollo, con-
signados en el plan indicativo, le permiten
observar fácilmente los encadenamientos
entre resultados-productos.
• Los indicadores consignados en el plan de
desarrollo y en el plan indicativo, están dife-
renciados entre resultados-productos-gestión.
• Los indicadores vinculados al plan de desa-
rrollo y al plan indicativo son coherentes con
los encadenamientos del programa.
Después de aplicar la lista de chequeo, el ente
territorial logrará tener claro con cuáles ítems
está cumpliendo y con cuáles no. A partir de ésta
información, el ente territorial debe considerar
lo siguiente:
• Para mejorar las condiciones de gerencia del
plan de desarrollo, el proceso de optimización
de su monitoreabilidad, debe garantizar las
siguientes condiciones: mejorar el control en
la ejecución de las acciones transversales o
prioritarias del gobierno; establecer niveles
de control en la ejecución de programas o
metas compartidas con los niveles superiores
de gobierno; y mejorar los niveles de medición
de los resultados que genera la ejecución del
plan. Dichas condiciones pueden ser garanti-
zadas a partir del cumplimiento de los ITEMS.
• El proceso de mejora de la Monitoreabilidad
no es una actividad de cambio o de reformu-
lación del plan, es una actividad de mejora y
reorganización de lo que fue aprobado y que
puede tener alguna insuficiencia de gerencia.
• El proceso de mejora de la Monitoreabilidad
busca facilitar una estructura de gerencia del
plan de desarrollo, para uso interno de la
administración. Por ende, no tiene por qué
surtir ningún efecto administrativo de apro-
bación por parte de los órganos colegiados
de control, políticos y sociales.

3.2.2 Paso 2. Revisar alineamiento
Este paso consiste, en identificar:
Las acciones o metas que se encuentran alineadas
con aquellos programas de gobierno que son prio-
ridad del mandatario y que por tanto, deben ser
incluidos en el informe de balance del cuatrienio;
con miras a que éste pueda mostrar su grado de
cumplimiento al mandato popular. Es decir que,
mediante el seguimiento, el mandatario puede
mostrar en qué grado ha cumplido sus promesas
de campaña y cómo los resultados han beneficiado
a la población.
Las acciones o metas que están alineadas
con iniciativas de otros niveles de gobierno
(nacional, departamental y municipal) y que
por tanto, implican esfuerzos adicionales de
articulación entre los mismos. Específicamente,
se trata de identificar y comparar las propues-
tas programáticas y las prioridades sectoriales
establecidas en el PND, con los planes de de-
sarrollo, departamentales y municipales. Esta
identificación permitirá generar información,
no sólo de la influencia que dicha articulación
ha tenido en el cumplimiento de las diferentes
metas, con aportes de los niveles territoriales;
sino también y de manera clara, la manera en
que ha impactado a la población.
Este paso tiene una importancia estratégica en
cuanto a que:
• Permitiría alinear indicadores, que coadyuvaría
para mejorar las asimetrías de información
que se vive en el país.
• Mejoraría la focalización de las políticas pú-
blicas desde el nivel nacional.
• Mejoraría la identificación de temas que no
se incluyeron del programa de gobierno, que
recibieron el mandato popular del voto en las
urnas.
Que facilita la referenciación y/o visibilización de los acentos políticos del gobierno.
33
Permite al mandatario contar con reportes ejecutivos específicos del seguimiento en los acentos de gobierno.
34
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Lo anterior mejoraría la calidad y los contenidos
de los informes de balance y de reporte que
deben realizar los entes territoriales.
3.2.3 Paso 3. Identifique las prioridades:
temas transversales –
temas sectoriales
Con este paso se busca que el ente territorial,
dentro de su estructura de seguimiento, incluya el
plan de desarrollo aprobado, junto las prioridades
gubernamentales definidas por el mandatario,
sobre las que se pretende llevar un control más
cercano, ya que representan el acento político y
de ejecución del gobierno.
Para este efecto, las prioridades deben ser orde-
nadas de la siguiente manera:
Prioridades transversales: corresponde a aquellos
programas donde participan distintos sectores, los
cuales se conjugan para generar un resultado con-
creto, a través de la entrega de bienes y servicios.
Diferenciar este tema en la arquitectura del sistema
de seguimiento le permite al mandatario y a su equi-
po tener información visible sobre estos casos; lo
cual facilita, además de la gerencia, la comunicación
entre sectores y la rendición de cuentas.
Prioridades sectoriales: corresponde a aquellos
programas donde una secretaría en particular
debe entregar resultados concretos, en función
de la ejecución de un programa. Diferenciar este
tema en la arquitectura del sistema de seguimien-
to le permite al mandatario y a su equipo, tener
información visible del avance en la ejecución;
lo cual facilita, además de la gerencia, la comu-
nicación entre los actores de un mismo sector y
la rendición de cuentas.
En síntesis, identificar las prioridades tiene efectos
funcionales33 y gerenciales34 en el seguimiento,
pero también tiene efectos políticos, ya que le
permite al mandatario poseer un mejor nivel de
35
 Guías Metodológicas Sinergia

información para mostrar de qué manera el acento
de su gobierno se cumple o se cumplió.
3.2.4 Paso 4. Revisar encadenamientos
para la generación de resultados
El objetivo de éste paso es que el ente terri-
torial revise el diseño de sus programas, con
miras a afinar las apuestas de entrega de bie-
nes y servicios. De igual forma, que examine
la manera cómo dichas entregas se relacionan
con resultados específicos. Para tal efecto, se
propone la aplicación de una matriz como la
que se ilustra a continuación:

Ilustración 2. Matriz de encadenamiento

Indicadores
Problema Meta de Causas Opciones Metas Producto esperados
resultado (Cuatrienio) (Cuatrienio)

Construcción Aumentar el número 16 aulas

aulas de aulas en un 10% construidas
Falta
infraestructura

Subsidios Otorgar 200 200 subsidios otor-

escuelas privadas nuevos subsidios gados

Baja Incrementar la Aumentar 6

Distancia Transporte escolar
cobertura cobertura nuevas rutas para 6 rutas
educativa a 80% transporte escolar
(51,5%)

Ampliar el No. de
Refuerzo restaurantes escolares 10 restaurantes
alimentario en un 5% escolares
Problemas econó-
micos

Gratuidad Subsidiar 70 niños

educación pobres del sector rural 70 subsidios

Pérdida Trabajo pedagógico

con padres de Realizar 6 talleres a 6 talleres por se-
de valor de
familia padres de familia mestre
la educación

Fuente: GST-DSEPP

El propósito de una revisión de tal índole, es el distintos niveles; por ejemplo: eje o lineamiento,
de conducir el mejoramiento de la organización, programa, subprograma.
y visualizar los compromisos del plan, desde sus

Se recomienda a los equipos Formuladores que consulten el Manual de seguimiento y evaluación (MANUAL SINERGIA), elaborado
35

por la DSEPP-DNP (2012); para que observen la definición de meta producto y meta resultado.

36
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Ilustración 3. Árbol de organización de metas e indicadores35

Resultados eje o
lineamento

Resultados Resultados
programas programas

Metas Metas Metas

Productos Productos Productos

Actividad Actividad Actividad Actividad

Fuente: GST-DSEPP

Con resultado de éste ejercicio, es posible mejorar
el nivel de gerencia del ente territorial ya que, al
tener claro el encadenamiento de los distintos
niveles del plan, el mandatario y su equipo de
gobierno adquieren control e información rele-
vante sobre el avance en la entrega de bienes y
servicios, y cómo esta está influye en los resul-
tados planteados.
1. Consistencia: que sea un indicador que en
realidad permita reportar cifras del avance
en la ejecución de una meta determinada.
2. Coherencia: que el indicador tenga relación
con la meta que se quiere medir y que sea
consecuente con el encadenamiento realizado
en el paso anterior.

3.2.5 Paso 5. Revisar los indicadores 3. Pertinencia: Analizar si la organización tiene

Con base en el listado de indicadores estableci-
dos o consignados en el plan indicativo, el ente
territorial debe revisar:
capacidad para medir el indicador; esto es, si
tiene relación con los registros administrati-
vos36 exigidos por los sectores (ministerios),
y si el indicador está alineado con los indi-
cadores utilizados para el seguimiento del
PND37.

36
Se refiere a la denominación que el DANE establece para identificar los indicadores que el ente territorial debe reportar a los ministerios
o departamentos nacionales, en función de las transferencias del sistema general de participaciones.
37
Es importante tomar en consideración que los indicadores se articulen con los utilizados por el Plan Nacional de Desarrollo, ya que en
muchos casos las metas del nivel territorial se financia con recursos s de transferencia. Este alineamiento mejoraría de alguna manera
la medición de los resultados del PND a través de los planes de desarrollo locales.

37
 CAPÍTULO IV
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Orientaciones para
Capítulo IV
el diseño de un modelo de
seguimiento al plan
de desarrollo

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”

39
No sólo basta con garantizar que el plan sea
monitoreable, sino que se debe establecer una
estructura, sistema o modelo que permita hacerle
seguimiento y evaluarlo. Se pretende que este
sistema combine la necesidad de medir resulta-
dos con la necesidad de determinar la entrega
de productos y la gestión que se realice.
La estructura anterior resulta similar a la del mo-
delo de la Nación, sin embargo en los territorios,
es necesario adoptar un modelo que enfatice la
entrega de productos ya que esto, políticamente
hablando, permite materializar parte de las ex-
pectativas que los ciudadanos depositaron en
un mandatario cuando lo eligen mediante voto
popular.
4.1 Paso 1. Identificación de las
necesidades de seguimiento
establecidas en el plan de
desarrollo
Éste paso implica la revisión de lo establecido en
el plan de desarrollo, en materia de volumen de
metas e indicadores, frente al número de personas
que integran la organización.
Este paso involucra las siguientes actividades,
tal y como se muestra a continuación:
4.1.1 Actividad 1. Identificar el volumen
de metas
Revisar el plan de desarrollo y realizar un inven-
tario de las metas aprobadas en el acuerdo o
decreto. Se debe tener en cuenta la diferenciación
de metas de resultado, producto y gestión.
Para este efecto es recomendable construir una
matriz con las siguientes características:
Ilustración 4. Inventario de metas.
Ejes de PDM Sectorial
Cuantas metas de resultados
Cuantas metas de productos
Cuantas metas de gestión
Fuente: GST-DSEPP
4.1.2 Actividad 2. Identificar periodicidad
Determinar la periodicidad que demandan los
indicadores establecidos en el plan de desarrollo
 Guías Metodológicas Sinergia

aprobado. Esta periodicidad de medición marca Ilustración 6. Ejemplo identificación de proxy

un hito importante para establecer los tiempos
de medición del plan38. Tasa de cobertura neta en educación básica (anual)
Es la relación entre los estudiantes matriculados en educación básica que tienen la edad
teórica correspondiente al nivel y el total de la población en ese rango de edad

Lo recomendable es construir una matriz, donde

se consigne el inventario de los indicadores con No. Mes 1 2 3 4
su periodicidad39.
Cuántos niños asisten
PROXY mensualmente a las
Ilustración 5. Inventario de indicadores instituciones vs. la población
proyectada a cubrir
Ejes de PDM Sectorial
Fuente: GST-DSEPP

Cuantos indicadores de resultados

Cuantos indicadores de productos 4.1.3 Actividad 3. Perfilamiento funcional de

la organización
Cuantos indicadores de gestión

Explorar cómo y de qué manera funciona la or-

ganización (por ejemplo, si por procesos o por
actividades, revisar el manual de calidad o MECI41).
Fuente: GST-DSEPP Para tal fin es recomendable identificar:

• Funcionamiento por procesos, ya que existen

El ejercicio anterior sirve para identificar
los indicadores anuales, sobre los cuales
es recomendable encontrar proxys40, para
facilitar el seguimiento mensual aproxima-
do del indicador; lo anterior, con el fin de
mejorar la trazabilidad del seguimiento al
indicador.
estándares y/o procedimientos que guían las
acciones organizacionales.
• Procesos relacionados con el seguimiento.
• Ajustes a los procesos relacionados con el
seguimiento.
• Elaboración de nuevos procesos de segui-
miento.

38
Si dentro de la revisión realizada hay indicadores con periodicidad mensual, muy seguramente el modelo de seguimiento adoptará
el esquema mensual para la captura de información.
39
La periodicidad de los indicadores, está relacionada por un lado con las capacidades de la organización para el cálculo del indicador.
Por el otro lado, en el caso de los indicadores de resultados, la gran mayoría en el nivel territorial está relacionado con las certifica-
ciones del SGP, los cuales son anuales, por ejemplo (certificación de coberturas en educación, en aseguramiento, en vacunación,
desnutrición, etc.).
40
Indicadores proxy, se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener información en el corto plazo de estos
indicadores.
41
Modelo Estándar de Control Interno. El objetivo del MECI está definido en el Decreto 1599 de 2005; según el DAFP (2008) “el propósito
esencial del MECI es orientar a las entidades hacia el cumplimiento de sus objetivos y la contribución de éstos a los fines esenciales
del Estado, para lo cual se estructura en tres grandes subsistemas, desagregados en sus respectivos componentes y elementos de
control:
Subsistema de Control Estratégico: agrupa y correlaciona los parámetros de control que orientan la entidad hacia el cumplimiento de
su visión, misión, objetivos, principios, metas y políticas.
Subsistema de Control de Gestión: reúne e interrelaciona los parámetros de control de los aspectos que permiten el desarrollo de la
gestión: planes, programas, procesos, actividades, procedimientos, recursos, información y medios de comunicación.
Subsistema de Control de Evaluación: agrupa los parámetros que garantizan la valoración permanente de los resultados de la entidad,
a través de sus diferentes mecanismos de verificación y evaluación”.

42
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

4.2 Paso 2. Diseño de la estructura tomar el organigrama o el mapa de personal

y realizar una lectura sectorial.
organizacional de seguimiento
Ilustración 8. Revisión organigrama
El diseño de la estructura de personal va mas
allá de establecer un organigrama de funciona- No. de metas eje No. de metas
o lineamiento sectorial
rios designados para el seguimiento. Este paso
involucra las siguientes actividades, tal y como No. personas
Estratégico
se muestra en la ilustración 7.
Sectorial No. personas

Ilustración 7. Lógica de trabajo para diseñar la Gestión

No. personas
estructura organizacional de seguimiento en el
ente territorial. Fuente: GST-DSEPP

Realice un inventario del personal con la que

1 cuenta la institución 2. Tomar el número de metas y distribuirlo en-
tre el número de personas disponibles en la
Tome el número de metas y distribúyalo por el
2 número de personas
organización.

Analice a los miembros del nivel directivo de la Ilustración 9. Distribución de metas

3 organización que tendrían máxima información en el organigrama
en el proceso de seguimiento
Identifique los componentes o niveles de la
4 estructura

5 Establézcale funciones y roles a cada nivel Contratista

Sectorial

Asigne a cada nivel o componente, con nombre y

5 cédula los funcionarios
Provisional

Carrera
6 Construya arreglos organizacionales por cada sector
Libre
Nombramiento
Fuente: GST-DSEPP

4.2.1 Actividad 1. Identificación

de actores de la organización para Fuente: GST-DSEPP
el seguimiento al plan42

Establecer con cuántas personas, cuenta la orga- 3. Analizar a los miembros del nivel directivo
nización para atender el volumen de metas y de de la organización. Este paso es opcional y
indicadores establecidos en el plan. tiene como función43:

Esta actividad tiene tres tareas primordiales: • Identificar quiénes son los actores claves
que tienen relación o máximo poder de
1. Realizar un inventario del personal con el que injerencia en el proceso de seguimiento.
cuenta la institución. Para este efecto se debe

42
Sobre este aspecto es importante que los equipos formuladores consideren la existencia de una herramienta para la elaboración de
sociogramas de actores e instituciones elaborada por la DDTS.
43
Es recomendable aplicar este tipo de análisis en organizaciones complejas y con alto número de funcionarios (más de 350 personas).
Para este efecto, se recomienda utilizar la metodología denominada Stakeholders Analysis GuideLines. Kammi Schmeer. 2007.

43
 Guías Metodológicas Sinergia
• Identificar y analizar los intereses, la impor-
tancia e influencia que los actores claves
puedan llegar a tener sobre el seguimiento.
• Establecer las estrategias de comunicación
y tratamiento a los actores identificados.
Este ejercicio va más allá de determinar un lis-
tado de actores; se trata del establecimiento de
un proceso estratégico, que además implica la
instauración de lógicas de operación distintas.
También, al ser la organización pública proveedora
del bien y/o servicio la que constituye el centro
de la operación, involucra el manejo de intereses
organizacionales y políticos.
4.2.2 Actividad 2. Niveles y componentes
Identificar los componentes o niveles de la estruc-
tura. Para tal efecto se proponen los siguientes
niveles:
• Gerente General- Alcalde /Gobernador.
• Coordinador o líder de seguimiento y evaluación.
• Gerente de programa.
• Gerente de meta (enlaces sectoriales).
• Validadores de la información.
• Administrador del sistema.
Es importante mencionar que varios de estos
roles pueden ser asumidos por un mismo res-
ponsable, teniendo en cuenta el tamaño del ente,
la disponibilidad de personal y el requerimiento
de seguimiento.
4.2.3 Actividad 3. Funciones
A los niveles identificados se deben asignar
funciones.
Por ejemplo:
• Administración del sistema: realizada de
manera conjunta entre la Presidencia de la
44
República y el DNP, entre estos han definido
roles, por ejemplo: el coordinador político
del sistema es la Alta Consejería para el Buen
Gobierno y la Eficiencia Administrativa, mien-
tras que el coordinador técnico, operativo y
tecnológico es la DSEPP del DNP.
• Responsables en términos políticos de la
información: los ministros y directores de
departamento.
• Responsables de la confiabilidad de la in-
formación: los jefes de planeación de cada
entidad, quienes a su vez son el canal formal
de interlocución entre los ministerios y la
coordinación del sistema.
• Responsables técnicos de la información:
los gerentes de meta y gerentes de progra-
ma, encargados de mantener actualizada la
información de sus indicadores y programas
en el sistema.
A nivel territorial, las funciones identificadas por
rol podrían ser las siguientes:
• Equipo validador de la información presentada
y principales usuarios de la misma: Consejo
de gobierno.
• Responsables en términos políticos de la
información: secretarios y directores de en-
tidades descentralizadas.
• Responsables de la confiabilidad de la infor-
mación: gerentes de programa y meta, quienes
a su vez son el canal formal de interlocución
entre las secretarías y la coordinación del
sistema.
• Responsables técnicos de la información: los
enlaces sectoriales, responsables de mantener
actualizada la información de sus indicadores
y programas en el sistema.
4.2.4 Actividad 4. Personalización
Asignar a cada nivel o componente, el nombre y
cédula de los funcionarios. Esta tarea correspon-
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

de a personalizar cada nivel o componente con 4.3 Paso 3. Identificar instrumentos

funcionarios de la organización.
Los instrumentos son los elementos facilitadores
Para tal efecto, se recomienda (es opcional) que, para la recolección y cargue de la información, así
antes de hacer la designación, aplicar cinco cri- como para el control y análisis del avance del plan.
terios de evaluación: vinculación, desempeño
laboral, conflictividad, formación y experiencia En este orden de ideas, se propone que los instru-
laboral. mentos se organicen de acuerdo a su funcionalidad
dentro del sistema o modelo de seguimiento, para
Ilustración 10. Designación de funcionarios para tal efecto se tiene:
el sistema de seguimiento
Componentes Funciones Designación 4.3.1 Instrumentos de control
Líder de seguimiento Manuel
Estos instrumentos son los que permiten, por su
Gerente programa Adriana
configuración, visualizar de manera funcional y
Gerente subprograma operacional la ejecución del plan, en términos de
Gerente metas Roberto los avances y logros del mismo en su conjunto.
Los instrumentos consignan la ejecución de todas
Criterios a considerar en la designación las metas del plan, configurando un mapa extenso
• Tipo de vinculación del personal y detallado de la ejecución. En este esquema
• Desempeño laboral del personal
• Grado de conflictividad del personal existen dos tipos de instrumentos:
• Nivel de formación del personal
• Experiencia específica del personal acorde al cargo

Plan indicativo
Fuente: GST-DSEPP

4.2.5 Actividad 5. Identificación de arreglos Es un instrumento que complementa el Plan de

Desarrollo; en él, las metas no sólo se desagregan
particulares
con sus respectivos recursos para cada una de las
vigencias, sino que se ponderan de acuerdo con
Construir arreglos organizacionales por cada sec-
los criterios definidos por la Administración, lo
tor. Se debe construir un mapa organizacional por
que facilita su posterior evaluación.
secretaría o por acciones transversales, buscando
facilitar la visualización de quiénes y dónde están
Adicionalmente, contribuye a aclarar y concretar
participando en el seguimiento al plan.
aquellas metas que no quedaron lo suficiente-
mente mesurables. Sin embargo, es importante
Ilustración 11. Organigrama del sistema
recordar que por medio de este instrumento no
de seguimiento
se pueden incluir o eliminar programas, subpro-
gramas o metas del Plan de Desarrollo. Cualquier
Líder Equipo de
Alcalde seguimiento seguimiento modificación que la Administración quiera realizar
respecto a este asunto debe hacerse a través de
Validador de la Administrador
acuerdo, que emita el concejo o la asamblea.
información del sistema
Gerente Gerente
programa programa
Plan de acción

Es un instrumento por medio del cual, cada de-

Gerente
meta
Gerente
meta
Gerente
meta
Gerente
meta
Gerente
meta pendencia de la administración territorial organiza
y ordena las acciones y los recursos que va a
Fuente: GST-DSEPP desarrollar y utilizar en la vigencia, para ejecutar
los proyectos que darán cumplimiento a las metas
previstas en el Plan. Es decir, orienta los procesos,

45
 Guías Metodológicas Sinergia

instrumentos y recursos disponibles (humanos, prioridades que cada mandatario estableció en

financieros, físicos, tecnológicos e institucionales)
hacia el logro de los objetivos y metas anuales
de la administración.
4.3.2 Instrumentos de gerencia
su plan de desarrollo.
La revisión de los tableros de control al interior
del ente territorial puede darse en las siguientes
opciones:

Estos instrumentos son los elementos que por
su configuración permiten realizar:
• Seguimiento estratégico de los resultados
del plan.
• Seguimiento a nivel de micro gerencia de la
ejecución de proyectos o programas estraté-
gicos, priorizados por el mandatario.
En este esquema existen dos tipos de instru-
mentos:
Tableros de control
En el contexto de un ente territorial, ya sea go-
bernación y alcaldía, el tablero de control se con-
vierte en un instrumento de gerencia, por cuanto
este permite observar de manera ejecutiva44 los
avances del plan utilizando elementos visuales
para la generación de alertas.
El uso del tablero de control en un ente territorial,
puede tener un carácter flexible (puede ser usado
para ver la ejecución de todo el plan, solo de los
resultados de los programas, etc), sin embargo,
se recomienda que por su carácter gerencial se
use para generar alertas sobre los elementos
transversales del plan, o para temas como ODM,
Infancia o desplazados.
Los tableros de control permiten generar infor-
mación útil para realizar un análisis periódico
del avance en el logro de los objetivos de las
• Revisar tableros en Consejo de Gobierno
(escenario natural en el nivel territorial para
discutir los asuntos de avances del plan).
Esta opción tiene algunos reparos, dado
que ello se puede prestar para discusiones y
confrontaciones entre miembros del equipo
de gobierno, por la información presentada.
• Revisar los tableros, en reuniones de gerencia,
donde el mandatario se reúna manera parti-
cularizada con cada agente responsable. Esta
opción genera menos confrontaciones en el
equipo de gobierno, pero debe considerarse
que se requiere de mayor disponibilidad de
tiempo por parte del mandatario.
De la revisión de estos tableros, indistintamente
como lo decida realizar el ente, lo recomendable es
que, se generen acuerdos o actas de compromisos
de mejora, a fin de involucrar las decisiones tomadas.
Tablero de trazabilidad45
Los tableros de trazabilidad no son más que una
manera de detallar al máximo las actividades,
procesos que se requieren para la entrega de un
bien o servicio específico.
La idea de estos tableros se justifican sobre la
evidencia de campo, que muestra como en mu-
chos gobierno locales no se tienen control sobre
actividades e insumos que terminan incidiendo
gravemente en la en entrega de productos y por
ende en los resultados esperados46.

44
Esta referencia se hace por cuanto en un ente territorial el plan indicativo o el plan de acción se tiene como los referentes de conso-
lidación de información concernientes a la ejecución del plan. Estos instrumentos por su extensión dificultan la visualización de la
ejecución del plan de desarrollo.
45
El concepto de tableros de trazabilidad se adapta de la gerencia de proyectos de ingeniería, en donde por hitos y actividades se
establece una ruta de rendimiento que debe controlarse para cumplir los términos contractuales (para mayor información sobre este
tema véase H. Serna, en Gerencia estratégica. 2004).
Para este caso, la adaptación se hace a partir del uso de los eslabones de la cadena de valor, en relación con las actividades que
deben surtirse para lograr cumplir el plan de desarrollo.
46
Imaginémonos por un momento, si un CDP y el proceso de contratación de la alimentación escolar sufren retrasos de un mes. Esta
situación genera que población vulnerable como los infantes beneficiarios, no reciban durante 30 días la alimentación y ello por su
parte tendría efectos en la intención de reducir los niveles de desnutrición que se quiere atacar.

46
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Este tablero se recomienda construir solo para
aquellos programas o proyectos que se conside-
ren estratégicos para el gobierno, y que por su
importancia e impacto político, requieren de un
nivel de gerencia muy detallada.
retraso de un mes en el inicio de un programa de
alimentación en niños con problemas de desnu-
trición, influye negativamente en la necesidad de
mejorar las condiciones de vida del beneficiario,
y en el logro del resultado del programa.

Para elaborar estos tableros47 se sugiere: Instrumentos pedagógicos

• Identifique el programa o proyecto que re-
quiere de la micro-gerencia. En la experiencia recogida por la DSEPP durante
• Construya una matriz en donde combine los 2012, se ha encontrado una dificultad importante
eslabones de la cadena valor con las activi- en el manejo y empoderamiento del plan de de-
dades requeridas, responsables y fechas de sarrollo; sobre todo por parte de los responsables
entregas. de ejecutar y cumplir cada meta. Esta situación
obedece a que los documentos que configuran los
Ilustración 12. Tablero de trazabilidad. planes, tienen una extensión considerable; lo que
Elemento sumado al día a día que enfrenta una organización
cadena de Descripción Responsable Fecha de entrega
valor pública, genera dificultades y reduce el tiempo
Identifique meta Identifique res- Identifique fechas para leer y comprender dichos documentos marco.
Resultado de resultados del ponsable para el logro del
programa de la meta resultado

Identifique meta Identifique Identifique las

Por esta razón, es pertinente generar instrumentos
Producto de productos del
programa
responsable de
la meta
fechas de entrega
del producto que faciliten el manejo de los compromisos del
Identifique
plan, así como de los indicadores definidos para
Identifique las Identifique los
Actividades o actividades que responsables de cuando cada
responsable debe la medición. Estos instrumentos son:
procesos se requieren para cada actividad y/o haber ejecutado
cada producto proceso la actividad

Identifique los Identifique los Identifique Ficha indicador

insumos que se distintos respon-
Insumos requieren para sables de entregar
cada producto los insumos
Fuente: GST-DSEPP
Este instrumento tiene la particularidad que
contribuiría a corregir los retrasos excesivos en
la ejecución, ya que logra identificar actividades
que aunque parecen no ser importantes, cons-
tituyen cuellos de botella en la trazabilidad de
producción del bien y en la entrega del resultado.
Un ejemplo de ello es el siguiente:
En muchas ejecuciones el simple retraso en la ex-
pedición de un CDP, de un certificado de viabilidad
del proyecto o en la elaboración de los términos
de referencia; en temas como nutrición o entregas
de vivienda o de agua potable, tiene afectación
directa sobre el beneficiario. Obsérvese que un
cuando cada
responsable debe
haber entregado
el insumo Es esencial contar con una ficha técnica completa
que involucre la forma y el método con el que se
hace la medición, la fuente de donde provienen
los datos y el responsable del indicador, entre
otros. En la medición, el comportamiento y las
tendencias son tan importantes como los datos
puntuales, por lo que la uniformidad en las medi-
ciones tiene un valor significativo en el proceso.
La ficha técnica de un indicador es “el instrumen-
to en el que se registra la información básica de
un indicador que mide el éxito de una entidad
pública en la implementación de las políticas de
Estado. Informa y permite un conocimiento directo
y claro sobre ‘qué es’ aquello que el indicador
mide, el ‘propósito’ de dicha medición, ‘cómo’
y ‘cuándo’ se realiza dicha medición, ‘cuál’ es la
información que produce y le sirve de soporte,
y ‘quién’ produce y utiliza dicha información”48.

47
La elaboración de estos tableros debe hacerse sobre lo realmente estratégico y no para todos y cada uno de los programas, toda vez
que podría ser demasiado engorroso para la administración.
48
Tomado la Guía metodológica para el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y Evaluación de las Políticas Estratégicas. DEPP. 2012.

47
 Guías Metodológicas Sinergia

Ficha de programa avance físico de una meta. Es recomendable que

la captura de información se sitúe dentro de una
Adicionalmente, la ficha técnica del programa cadena de reporte.
describe la estrategia con la que se van a con-
seguir los resultados previstos en cada uno de La cadena de reporte, hace referencia a los distin-
ellos, aclara la situación de la que se parte, hacia tos eslabones que participan en la generación de
dónde se quiere ir y el responsable del mismo. información referente al avance hacia una meta.
Una fuente básica de generación de información
Son un instrumento metodológico para: es el proyecto, por tal razón, es necesario que en
la ejecución de los proyectos se vincule contrac-
• Facilitar la ejecución y mejorar la lectura y tualmente la necesidad de generar información
manipulación del plan por parte de cada para el sistema de seguimiento49.
secretario o responsable.
Ilustración 13. Cadena de reporte
Adicionalmente, este tipo de ejercicio permite
obtener información más completa y de mejor Control de calidad
Analiza Control de calidad
Reportes gerenciales Atiende alertas y decide
Control de calidad
Captura la información
Genera reporte
Toma de decisiones Genera alertas Genera alertas
calidad, que resulta útil para este tipo de verifi- Alcalde - Líder Gerente Gerente
Secretario
cación dentro del sistema. Gobernador programa meta

Tabla 9. Ejemplo ficha programa. PROYECTO DE INV

NOMBRE DEL PROGRAMA: Durante la ejecución Antes de la ejecución

Insumos Actividades
1. Supervisor Avances en la entrega
OBJETIVO DEL PROGRAMA del producto acorde
2. Interventor
Meta Resultado: DE LAS APUESTAS 3. Contratista a la periocidad de Hace reporte sobre cómo
reporte del sistema va la preparación
META
INDICADOR LINEA BASE RESULTADOS CUATRIENIO
RESULTADO
Fuente: GST-DSEPP

BIENES Y SERVICIOS A ENTREGAR CON EL PROGRAMA

Producto
La anterior ilustración representa la importancia
Descripción de Respon-
Tipo de Meta
Meta
Indicador a entregar
sable que en el ejercicio de seguimiento al plan de
(cuatrienio)
desarrollo municipal y departamental, cobra el
proyecto50 como fuente de información, respecto
Fuente: GST- DSEPP
al avance de la meta, porque es a través de la
ejecución de este, como la administración hace
entra de bienes y servicios. Relacionado con el
4.3.4 Instrumentos de captura
proyecto debe darse una vinculación formal al
seguimiento, al supervisor, interventor y con-
Los instrumentos de captura hacen referencia a los
tratista, para que en ejercicio de sus funciones
formatos que cada ente debe diseñar de acuerdo
suministren la información adecuada sobre los
a los requerimientos mínimos de su sistema de
avances que se obtengan en el cumplimiento de
calidad y MECI.
las metas amarradas al proyecto que ejecutan.
Estos formatos deben reflejar la necesidad de
Esto último permite solventar problemas que
rastrear información que permita evidenciar el
muchas veces en las organizaciones, por falta de

49
Estas vinculaciones se recomienda hacerlas vía manual de contrataciones (si lo tiene) o clausulas contractuales especificas en la
minutas de contrato. Esto evita que, los contratistas interventores o supervisores del contrato se rehúsen a reportar la información
de los avances logrados, que se reflejan en el seguimiento a las metas.
50
En este contexto es importante que las administraciones municipales y departamental recuerden que una buen formulación de pro-
yecto, coherente con el plan de desarrollo, es una pieza clave en la captura de información.

48
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

una orientación clara sobre cómo estos actores
deben generar sus reportes relacionado al cum-
plimiento de metas.
4.4 Paso 4. Identificación
de herramientas para la
administración de la
información
Esta actividad consiste en identificar qué herramien-
ta informática se requiere para realizar una adecuada
administración de la información capturada. Para
este caso, es importante propiciar un apoyo técnico
de transferencia tecnológica desde el DNP.
Al respecto, Sinergia Territorial se mueve en dos
dimensiones:
Caso 1. Orientaciones para que el ente territorial
elija correctamente un software como herramienta
de administración.
Caso 2. Modelo de administración de información
en una hoja de Excel. Al respecto, Sinergia Territorial
aporta al ente territorial dos modelos de hojas de
cálculos, articuladas con macros e hipervínculos.

Tabla 10. Orientaciones para la elección herramienta de administración información

ELEMENTO VERIFICACIÓN Si No

Tiene deficiencias en equipamiento tecnológico (carencia

Parque informático de un servidor con dedicación exclusiva al sistema y falta
de equipos de cómputo en algunas oficinas).

El 50% de los computadores tiene una antigüedad supe-

Disponibilidad de computadores
La capacidad del servidor
Transmisión de datos
Velocidad de transmisión de da-
tos en la red
Velocidad de navegación en la red
Servicio o acceso a internet
Instrucción del personal
Instalaciones o edificaciones
Cesión de derechos
Servicio posventa
rior a dos años.
Tiene servidor general con capacidad menor a 32 teras.
La transmisión de datos no es por cableado estructurado
La velocidad de transmisión de datos en la red, es menor
a un 500 kps/seg.
La velocidad de navegación es menor a una giga.
Servicio de acceso intermitente
El 50% del personal no tiene manejo adecuado de sistemas
La instalaciones del ente tienen una antigüedad superior
a 15 años
El software a comprar no tiene cesión de derechos
El servicio posventa tiene un costo anual superior a 5
millones y el proveedor está en otra ciudad.

Fuente: GST-DSEPP

Si se cumple con más del 30% de estas situacio-
nes, se debe considerar usar la hoja de cálculo que
le aporta Sinergia Territorial, o que su personal
pueda construir.
4.5 Paso 5. Diseño de rutinas
Las rutinas deben entenderse en el contexto de
un ente territorial (alcaldía o gobernación) como
actividades frecuentes, encaminadas a capturar
la información, subirla en la herramienta de ad-
ministración, revisar la calidad de la información
generada en la captura y la alimentación, usar la
información para la toma de decisiones (ejemplo,
concejos de gobiernos, concejo cómo vamos) y,
por último, generar información sobre cómo va
la ejecución (ejemplo, rendiciones de cuentas
horizontales y verticales, etc.). Las rutinas se
encuentran detalladas a continuación:

49
 Guías Metodológicas Sinergia
Tabla 11. Tipos de Rutinas
Tipos de rutinas
Captura de información
Cargue de información
Control de la información
Reporte
Uso, análisis y decisión
Rendición de cuentas
Fuente: GST-DSEPP
50
Descripción
Práctica cotidiana de recolectar información, que se debe realizar en
los periodos de tiempos asignados en el sistema de seguimiento.
Práctica habitual de cargar la información en la herramienta de admi-
nistración. Se debe realizar en los periodos de tiempos asignados en
el sistema de seguimiento.
Validación de la información a cargo del grupo de seguimiento. Esta
práctica se debe realizar para verificar la calidad de la información que
están cargando
El grupo de seguimiento o el líder, deben adelantar la generación de
cortes o informes de reporte de los avances y rezagos del plan.
El gerente general, junto al coordinador de seguimiento y los miem-
bros del consejo de gobierno, deben realizar los análisis y tomar las
decisiones pertinentes.
Sobre esta rutina se recomiendan implementar tres actividades:
• Cumplimento de indicadores (revisando tablero de control).
• Avance de metas (revisando ejecuciones – PI).
• Calificación de desempeño sectorial (implementado indicadores
de desempeño en cada secretaria).
Se refiere a la práctica que el gerente general, junto con los distintos
gerentes de programa debe hacer para informar cómo va el avance
de sus metas.
 CAPÍTULO V
Cómo implementar
Capítulo V
el sistema de seguimiento
a planes de desarrollo

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”
5.1 Paso 1. Ajustes y pruebas
del diseño del sistema de
seguimiento
Esta actividad consiste en probar el diseño del
sistema de seguimiento que se realizó en el pro-
ceso anterior. El ajuste comprende las siguientes
actividades:
5.1.1 Actividad 1. Inscripción de las metas
programadas a la herramienta de
administración
Vaciar todas las metas e indicadores establecidas
en la fichas de programas o en el plan indicativo,
dentro de la herramienta informática diseñada
para la administración de la información.
5.1.2 Actividad 2. Prueba o elaboración del
demo
Con la información en el aplicativo, se realiza una
prueba revisando la visualización, accesibilidad,
funcionalidad y versatilidad de la información
presentada.
5.1.3 Actividad 3. Socialización
y capacitación
Una vez probado y ajustado el sistema de segui-
miento, es necesario realizar jornadas de sociali-
zación del sistema, para difundir la información
detallada de las actividades, posibilidades y
utilidades de este nuevo ejercicio en la entidad
territorial.
5.2 Paso 2. Elaboración
de procedimientos de
funcionamiento del sistema
implementado
Elaboración de actos administrativos u otros
elementos que permitan formalizar y fijar las
reglas de juego para el correcto funcionamiento
del sistema de seguimiento. Dentro de los ins-
trumentos formales se consideran apropiados
los siguientes:
• Acto administrativo de adopción del sistema
de seguimiento.
• Adopción en el MECI o en el SCC de procedi-
mientos o estándares para el seguimiento.
• Acto administrativo de designación de fun-
cionarios, como agentes del sistema de se-
guimiento.
Esta actividad es de suma importancia no solo
para documentar el funcionamiento del sistema
de seguimiento en el ente territorial, sino tam-
bién para garantizar su continuidad; debido a
que implica la formalización del sistema como
un elemento organizacional de gerencia del plan
de desarrollo.
Lo anterior cobra sentido legal en la medida en
que el sistema de seguimiento se integre al sis-
tema de calidad o al modelo estándar de control
interno oficializándose como política organizacio-
 Guías Metodológicas Sinergia
nal del ente. Así pues, para que un mandatario
entrante desmonte o desconozca el sistema de
seguimiento, tendría que surtir espacios legales
con motivaciones técnicas; hecho que complica-
ría cualquier pretensión política o de caprichos
personales51.
5.3 Paso 3. Reportar avances en el
sistema
Se reportan en el sistema, según el cronograma,
los criterios y la metodología establecida, los
avances y alertas correspondientes.
5.4 Paso 4. Realizar monitoreo y
control
Esta actividad consiste en revisar los datos con-
tenidos en la herramienta de administración,
consolidados por programas y por metas. La ac-
tividad puede ordenarse de la siguiente manera:
• Revisión de datos: la revisión debe darse en
términos de:
a. La veracidad del dato reportado, es decir,
que sea información real y acorde a las
ejecuciones.
b. Pertinencia del dato, es decir, que el dato
este acorde al periodo de reporte.
c. Consistencia del dato, esto es, que el
número reportado sea producto de la
aplicación de la fórmula de cálculo del
indicador.
• Construcción de información: con los datos de
cada meta o programa se procede a realizar su
contextualización, en términos de la progra-
mación de la ejecución y su comparación con
los rendimientos; la cual ha sido propuesta
para cada periodo de medición. El resultado
es la generación de información sobre cómo
51
Es muy usual que en materia organizacional y técnica, los entes territoriales se vean afectadas por el denominado síndrome de Adán;
esto es, que con el cambio de gobierno, el mandatario entrante intente refundar el ente territorial como organización pública, desco-
nociendo su naturaleza.
54
se avanza, y qué rezagos y estacionalidades
muestra la ejecución.
• Análisis: con la información anterior, se pro-
cede a realizar los análisis correspondientes a
rendimientos, cuellos de botellas, necesidades
de mejora o de cambios, que conduzcan a
tomar decisiones sobre cómo mejorar en el
cumplimiento de metas establecidas en el
plan de desarrollo.
5.5 Paso 5. Productos básicos de la
información
Este paso da cuenta de dos procesos que deben
cumplirse para generar productos mínimos a partir
de la información del seguimiento.
5.5.1 Actividad 1. Realizar el informe
ejecutivo
Elaborar un informe ejecutivo de máximo 4 hojas
para que el mandatario revise cómo va el plan,
a partir de la consolidación de la información
de avance, en el cumplimiento de las metas de
producto y resultado.
5.5.2 Actividad 2. Revisión gerencial
Una vez el mandatario revisa el informe ejecutivo,
se debe realizar un Consejo de Gobierno para
socializar la revisión e impartir instrucciones y
acuerdos para la mejora.
5.5.3 Otros usos que se le puede dar a la
información
Este paso es de suma importancia en el proceso de
implementación y uso del sistema de seguimiento
al plan de desarrollo. Por lo tanto, en la siguiente
parte se detalla cómo usar la información y cómo
construir informes, piezas de comunicación y
reportes que faciliten la gerencia pública.
 CAPÍTULO VI
Capítulo VI
¿Cómo utilizar la información
producida a partir de los
sistemas de seguimiento?

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”
Una vez el sistema ha comenzado a producir
información que permita el seguimiento a las
metas de los planes de desarrollo aptos para el
seguimiento, el siguiente paso consiste en darle
uso a estos datos. La importancia de este momento
es que permite al gerente público materializar y
unificar la información en productos que sean
visibles y de ayuda tanto para la ciudadanía como
para cada uno de los líderes de meta.
Por lo anterior, esta parte está dedicada a la
presentación de algunos de los usos que se
puede dar a la información recolectada en las
etapas anteriores. De esta manera, se busca que
los sistemas de seguimiento generen productos
tangibles que sirvan de insumo para la toma de
decisiones. Para ello, a continuación se presentan
los productos que se realizan en Sinergia con
base al seguimiento de metas del Plan Nacional
de Desarrollo y se propone su adaptación de tal
forma que éstos puedan ser estratégicamente
replicados por los territorios. Adicionalmente,
cuenta con ejemplos prácticos que ilustran cada
uno de los ejemplos utilizando como referencia
un municipio ficticio denominado “Macondo”.
6. Orientaciones para el uso
de la información
Antes de iniciar la descripción de la manera como
desde la DSEPP se utiliza la información para
efectos del seguimiento, rendición de cuentas
y evaluación de las políticas públicas a nivel
nacional, es importante precisar que el objetivo
de este numeral es presentar una propuesta de
cómo las entidades territoriales pueden utilizar la
información que generan y la que está disponible
en el nivel central con el fin de retroalimentar la
toma de decisiones, mejorar la gestión y acercar-
se a la ciudadanía con verdaderos ejercicios de
rendición de cuentas, tratándose por lo tanto de
un ejercicio propositivo y no vinculante.
6.1 Ejemplos de cumplimiento de
acuerdo a la norma
Dentro de los informes que se deben entregar a
nivel nacional se encuentran el Balance de Re-
sultados y el Informe del Presidente al Congreso
de la República. En el caso de las entidades te-
rritoriales, los informes deben ser entregados al
Concejo Municipal, a la Asamblea Departamental
y al Consejo Territorial de Planeación.
6.1.1 Balance de resultados
El balance de resultados es un informe ejecutivo
que presenta los resultados y avances obteni-
dos frente al Plan Nacional de Desarrollo (PND)
durante un año fiscal, el cual es publicado en
medios masivos de comunicación. Su objetivo es
presentar a la ciudadanía los principales logros
obtenidos frente la meta anual (enero- diciem-
bre), para los principales indicadores que miden
el cumplimiento de cada uno de los pilares- ejes
u objetivos del PND.
Este informe presenta el porcentaje de avance
consolidado para cada Pilar- Eje u Objetivo del
 Guías Metodológicas Sinergia

PND respecto a las metas anuales de los indica- Este borrador es remitido a las entidades o secto-
dores que contribuyen en cada uno, y de igual res que contribuyen con los indicadores medidos,
forma se presenta el avance del Plan al cierre de quienes devuelven comentarios y actualiza-
esa vigencia. ciones de la información y que lo complemen-
tan con gráficos que muestran los promedios
Se elabora durante el primer trimestre de cada de avance porcentual que se alcanzaron en el
año con base en la información consignada en cumplimiento de las metas anuales para los
Sinergia Seguimiento y en otra que es enviada por ejes, objetivos o Pilares del PND (Ejemplo 2). Al
los sectores del nivel central durante los meses tenerse listo el informe se presenta al Conpes52
de enero y febrero. Esta información es revisada a más tardar en el mes de abril de cada año y se
y, luego, se escogen los principales resultados y publica en el portal de Internet de SINERGIA53.
avances logrados para cada uno de los Pilares
o ejes del PND. Posteriormente se realiza un Ejemplo de balance de resultados de la meta de
primer borrador que contiene la descripción de formación de capital humano para el municipio
estos avances con gráficos que ilustran de mejor de Macondo.
manera los avances logrados (Ejemplo 1).

Ejemplo 1. Formación de Capital Humano

Una de las principales herramientas para reducir la pobreza y la inequidad es la formación de

capital humano. Para esto, el departamento/municipio de MACONDO viene trabajando en la
consolidación de una educación equitativa, de calidad y con pertinencia.

Acceso y Permanencia
De acuerdo con el reporte de matrícula de MACONDO, con corte a diciembre de 2011 se alcanzó
una cobertura bruta en el nivel de media de 80,08%, con un avance en la meta de 97%; una
cobertura bruta en el nivel de transición de 87,98%, avanzando con respecto a la meta 2011
en un 95%; y una cobertura neta total (transición a media) de 90,1% cumpliendo la meta del
año (91%) y acercándose cada vez más a la cobertura universal que ya se logró en primaria y
secundaria (gráfico 1.1).

Gráfico 3.8 Tasa cobertura bruta Educación Municipio/ Departamento MACONDO 2008-2011
140,0%

120,0%

100,0%

80,0%
120,1%

119,8%

117,4%

114,0%

98,0%

101,2%

103,7%

104,8%

60,0%
71,3%

75,2%

78,6%

80,1%

40,0%
34,1%

35,3%

37,1%

40,3%

20,0%

0,0%
Primaria Secundaria Media Superior

2008 2009 2010 2011

Fuente: Secretaría de Educación de MACONDO

Consejo Nacional de Política Económica y Social

52

Ver http://sinergia.dnp.gov.co/PortalDNP/default.aspx.
53

58
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Ejemplo 2.

Política de Defensa y Seguridad Democrática

87%

85%
84,2% 84,2% 84,2%

83%

81%

79%

77%

75%
Política de Defensa y Seguridad Consolidación PDSD Desplazamiento DDHH
Democrática y Reconciliación

No. Indicadores Avance 2006 Avance 2007 Avance 2008 Avance 2009

Política de Defensa y seguridad Democráticas 70 14,8% 46,9% 67,2% 84,2%

Hacia la consolidación de la PDSD 36 10,8% 48,8% 65,6% 84,2%

Desplazamiento DDHH y Reconciliación 34 19,0% 45,0% 68,8% 84,2%

120% Avances por Objetivos del PND

101,4%
2006-2010
94,6%
90,77%

92,4%
91,3%

100%
85,5%
84,2%

76,5%
68,29%

70,5%
68,2%

80%
67,2%

65,0%
63,5%

53,8%

60%
46,9%
43,96%

42,8%

38,6%

38,2%

33,6%

40%
12,68%

16,2%
14,8%

15,3%

20%
7,7%

6,3%
1,5%

0%
PND Política de Reducción Crecimiento Alto Una Gestión Un mejor Estado Dimensiones
Defensa y de la pobreza y Sostenido Ambiental y del al Servicio de los Especiales del
Seguridad Riesgo Ciudadanos Desarrollo
Democrática
Avance 2006 Avance 2007 Avance 2008 Avance 2009

No. Indicadores Avance 2006 Avance 2007 Avance 2008 Avance 2009

PND 2006-2010 “Estado Comunitario: 629 12,68% 43,96% 68,29% 90,77%

Desarrollo para todos”

59
 Guías Metodológicas Sinergia
6.1.2 Informe al congreso
El Informe al Congreso de la República, tiene
como propósito presentar al ente constituyente
el avance del PND en la última vigencia legisla-
tiva así como en lo transcurrido del periodo de
gobierno. En este sentido, resume los adelantos
de la administración en términos de productos
y resultados de las políticas públicas y por lo
tanto visibiliza su desempeño para cada año de
gobierno (agosto – junio de cada año).
Su producción es responsabilidad de la DSEPP
y se adelanta en el segundo trimestre de cada
año con base en los indicadores consignados en
Sinergia-Seguimiento y en información adicional
enviada por los sectores del nivel central. El
periodo de referencia obedece al comprendido
desde el inicio del cuatrienio de gobierno hasta
junio del año en el que se presenta el informe.
La estructura del documento corresponde a los
pilares, objetivos o ejes temáticos contenidos
en el PND, subdividido en sus respectivas líneas
estratégicas y programas (Ejemplo 3).
Recibida la información, se seleccionan los princi-
pales resultados y avances y se redacta un borrador
Ejemplo 3.
En lo transcurrido del periodo
de gobierno, el departamento
de Macondo ha fortalecido su
integración a los mercados in- 1,80
ternacionales, gracias a impor- 1,60
tantes mejoras en su competi- 1,40
tividad y a la implementación 1,20
de acuerdos comerciales. Es así 1,00
que las exportaciones del de-
0,80
partamento acumuladas al cie- 0,60
rre de 2012 fueron de USD 1,62 0,40
mil millones lo que representa 0,20
un 47% más que la registrada –
en el 2010, avanzando por lo
tanto un 68% con respecto a
la meta del cuatrienio.
60
que describe la evolución de los indicadores es-
cogidos en el periodo de referencia mencionado.
Este documento es enviado a las cabezas de cada
sector para que incluyan comentarios, correcciones
o actualizaciones. Como complemento a la infor-
mación presentada, el Presidente de la República
escribe una introducción que destaca los principales
logros alcanzados con respecto al PND, así como
las principales dificultades que se han encontrado
en el camino. El informe es presentado al Congreso
de la República el 20 de julio y posteriormente es
publicado en la web de SINERGIA.
A continuación se da un ejemplo de cómo los
territorios pueden analizar la información para
presentar ante los Consejo Territorial de Planea-
ción, Concejo Municipal, y/o Asambleas Depar-
tamental, de forma que se visualice la ejecución
de su plan de desarrollo de manera similar a la
empleada en el Informe al Congreso. Se puede
adoptar la misma estructura haciendo uso de
indicadores que se ajusten a los programas que
se están adelantando en cada territorio:
Ejemplo de Informe al Consejo Territorial de
Planeación/Concejo Municipal/Asamblea Depar-
tamental del municipio de Macondo.
Exportaciones de Macondo
(Miles de millones de dólares)
1,62
1,10
0,98
2010 2011 2012
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Como parte final del documento, se incluye una central de la administración. En este sentido se
sección que da cuenta de la ejecución del Presu- provee información sobre el presupuesto y su
puesto General de la Nación (PGN), por parte de ritmo de ejecución, de la siguiente forma:
cada uno de los sectores pertenecientes al nivel

Ejemplo 4.

Los niveles de ejecución del presupuesto para 2011 estuvieron por encima del promedio histórico
entre los años 2002 y 2010. Calculando la ejecución como la razón entre las obligaciones y la
apropiación disponible, el presupuesto de funcionamiento se ejecutó en 97% de su apropiación,
mientras que el de inversión alcanzó el 84% de su ejecución (cuadro 6-1). Así mismo, la evolución
mensual de las cuentas presupuestales presentaron un comportamiento ascendente, se destaca
que gran parte de la ejecución presupuestal se realiza en el último mes del año. Para la vigencia
2011, la ejecución entre enero y noviembre avanzó en promedio un 6,5% en funcionamiento
por mes, y cerca de 5,6% en inversión, mientras que en el mes de diciembre se ejecutó el 16%
y 23% respectivamente.
Ejecución Presupuesto General de la Nación (PGN) vigencia 2011

Cifras Presupuestales a Diciembre 31 de 2011

(millones de pesos)
Tipo de Gasto Apropiación Pérdida de
Compromisos Obligaciones Pagos
Vigente Apropiación
(2) (3) (4)
(1) (5) = (1-2)
Funcionamiento 83.264.728 81.651.420 81.028.035 74.l663.993 1.613.308
Inversión 32.860.725 31.114.367 27.590.475 21.592.322 1.746.358
Servicio de la Deuda 35.186.694 33.713.705 33.691.920 32.784.651 1.472.989
Total PGN 151.312.147 146.479.492 142.310.429 129.040.966 4.832.655

Fuente: SIIF-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos DIFP-DNP

Ejecución Presupuesto General de la Nación (PGN) vigencia 2011

Porcentaje Ejecución

Tipo de Gasto % Pérdida de

% Compromisos % Obligaciones % Pagos
Apropiación
(6) = (2/1) (7) = (3/1) (8) = (4/1)
(9) = (5/1)
Funcionamiento 98% 97% 90% 1,9%
Inversión 95% 84% 66% 5,3%
65%
Servicio de la Deuda 96% 96% 93% 4,2%
Total PGN 97% 94% 85% 3,2%

Fuente: SIIF-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos DIFP-DNP

Evolución acumulada de la ejecución del PGN en 2011

150 100%

Inversión 90%
Apropiación por tipo de gasto

120 80%
Ejecución presupuestal
(Billones de pesos)

70%
Servicio de la Deuda
(Por porcentaje)

90 60%

50%
Funcionamiento
60 40%
30%
30 20%

10%
0% 0%
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic

Inversión 29 32 32 32 29 33 33 33 33 33 33 33 Apropiación
Servicio de la Deuda 36 36 36 36 56 35 35 35 35 35 35 35 Vigente
Funcionamiento 83 83 83 83 53 83 83 83 83 83 83 83

% Pagos 3% 7% 11% 16% 29% 38% 45% 51% 58% 65% 74% 85% Porcentaje
% Obligaciones 3% 8% 12% 17% 32% 39% 46% 53% 60% 67% 79% 94% Ejecución
% Compromisos 8% 15% 20% 28% 44% 51% 57% 64% 69% 76% 83% 97% Total

61
 Guías Metodológicas Sinergia

6.2 Ejemplos gerenciales y dificultades evidenciadas en los diferentes

Los ejemplos gerenciales hacen referencia a la
utilización de información con fines decisorios,
es decir, son aquellos informes y herramientas
que le van a permitir al gobernante no solamente
realizar una adecuada labor de seguimiento sino
también le van a permitir contar con información
periódica y sistemática como fundamento para la
retroalimentación en la toma de decisiones. Adi-
cionalmente, este tipo de uso de información le
facilitará la presentación de sus avances de gestión
cuando sea el caso y a los actores adecuados.
compromisos adquiridos por el mismo tanto a
nivel físico como a nivel financiero.
Para la elaboración del informe se deben tener
en cuenta los siguientes pasos:
• Primero, de acuerdo al Paso 3 del primer
proceso descrito en la Parte II, se priorizan
indicadores estratégicos sobre los cuales
se tienen compromisos sectoriales, los que
mostrarán el desempeño del sector a lo largo
del cuatrienio.

6.2.1 Informe de seguimiento • Luego, se toman los resultados al corte más

El informe de seguimiento es un documento
escrito que describe mes a mes los avances
de la política pública a nivel nacional teniendo
como referente las acciones de cada uno de los
sectores frente al Plan Nacional de Desarrollo.
Este informe se presenta al interior del Gobierno
con el fin de retroalimentar los avances, logros
reciente de los indicadores priorizados (si-
guiendo lo propuesto en el paso 4 del primer
proceso de la anterior sección).
• A continuación, se hacen labores de docu-
mentación de la información cualitativa dis-
ponible para cada sector y otros ejercicios de
investigación sobre los principales avances y

Ejemplo 5. Texto literal del informe de seguimiento – Septiembre 2012

Competencias laborales

Teniendo en cuenta que los procesos de enseñanza-aprendizaje basados en competencias tienen

el potencial de mejorar el vínculo entre educación y trabajo, el MEN viene trabajando en conjunto
con las Secretarías de Educación y las Instituciones Educativas, estrategias para el mejoramiento
de la educación media a través de procesos de acompañamiento, formación y asesoría. Así, en
el proyecto de Mejoramiento de la Educación Media y Articulación con la Educación Superior
y la Formación para el Trabajo, según lo reportado con corte a julio, el proyecto ha avanzado
12% en las Instituciones de Educación Media. Así mismo, continúa con las acciones y trámites
necesarios para la contratación de una consultoría orientada a la evaluación y validación in situ
de 50 instituciones educativas participantes de la estrategia, así como la capacitación de 750
docentes en la estrategia juventud rural.

Tabla 4. Indicadores Competencias Laborales.

Indicador trazador Último dato Meta año Porcentaje de avance

Porcentaje de matrículas con acceso
38% 91% -448%
y uso de internet
Número de estudiantes por com-
16 16 100%
putador

62
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

rezagos observados en los indicadores y en
la información de avance presupuestal.
• A partir de esta información se realiza un
balance mensual para cada uno de los sec-
tores y se presentan sus resultados de forma
descriptiva (Ejemplo 5).
6.2.2 Tableros de control
Los tableros de control permiten generar infor-
mación útil para realizar un análisis periódico
de los aportes de cada sector, a los objetivos y
prioridades que cada mandatario estableció en su
plan de desarrollo. Los tableros de control brindan
información que puede ser utilizada para realizar
una revisión periódica de las variables relevantes
del sector que permite, a su vez, identificar los
elementos que requieren de un esfuerzo adicional
para culminar de manera exitosa la ejecución del
plan. Los tableros de control pueden ser genera-
dos en función de las prioridades del PND, por
sector o por temas de acuerdo a las necesidades,
y se alimentan de los indicadores existentes en
el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.

Ejemplo 6. Tableros de control de SISMEG

SINERGIA SISTEMA DE SEGUIMIENTO A METAS DEL GOBIERNO
Reporte Gerencial Tablero de COntrol Sectorial
SEGUIMIENTO Fecha Ejecución de Reprote: 2012/11/02 15:09

TABLEROS DE CONTROL BILATERALES: MINAS Y ENERGÍA

HIDROCARBUROS

AVANCE 2012 META 2012 ANÁLISIS % AVANCE ANUAL META CUATRIENIO AVANCE CUATRIENIO FECHA CORTE

Producción promedio diario de crudo 956,60 1.100,00

(Mensual) (LB: 830,00)
87,0% 1.150,00 956,00 30/09/2012

Nuevos pozos explatorios perforados

(Mensual) (LB: 340,00) 93,00 150,00 62,0% 574,00 262,00 30/09/2012

Nuevos contratos de exploración y

explotación petrolera (Mensual) (LB: 1,00 45,00 2,0% 205,00 77,00 30/09/2012
197,00)

Producción promedio diaria de gas 1.133,00 1.350,00 84,0% 1.350,00 1.133,00 30/09/2012
natural (Mensual) (LB: 1.100,00)

Producción promedio diario de crudo

(Mensual) (LB: 830,00) 255.002,00 350.000,00 73,0% 700.000,00 615.755,00 30/09/2012

INFRESTRUCTURA HIDROCARBUROS

AVANCE 2012 META 2012 ANÁLISIS % AVANCE ANUAL META CUATRIENIO AVANCE CUATRIENIO FECHA CORTE

Capacidad de transporte por oleoduc- 1.112,90 1.300,00 49,0% 1.450,00 1.112,90 30/09/2012
tos (Mensual) (LB: 936,00)

Capacidad de transporte de gas natu-

ral (Mensual) (LB: 1.100,00) 1.329,00 1.330,00 100,0% 1.375,00 1.329,00 30/09/2012

Capacidad de refinación de combusti-

bles en el país (Mensual) (LB: 330,00) 330,00 330,0 100,0% 415,00 330,00 30/09/2012

Nueva capacidad de almacenamiento

estratégico de combustibles líquidos 0,00 0,0% 2.400,00 0,00 30/09/2012
(Semestral) (LB: 1.400,00)

Contrabando de combustibles (Bpd) 13.140,00 12.000,00 59,0% 8.800,00 13.140,00 30/09/2012

(Trimestral) (LB: 14.800,0)

MINERÍA

AVANCE 2012 META 2012 ANÁLISIS % AVANCE ANUAL META CUATRIENIO AVANCE CUATRIENIO FECHA CORTE

Producción anual de carbón (Trimes- 46,70 97,00 48,0% 124,00 85,80 30/09/2012
tral) (LB: 74,40)

Producción anual de oro (Trimestral)

30,40 62,40 49,0% 72,00 55,90 30/09/2012
(LB: 53,60)

FORMALIZACIÓN Y SEGURIDAD MINERA

AVANCE 2012 META 2012 ANÁLISIS % AVANCE ANUAL META CUATRIENIO AVANCE CUATRIENIO FECHA CORTE

Tiempo de respuesta en los procesos

de contratación para concesiones 1.837,00 180,00 -209,0% 180,00 1.837,00 30/09/2012
(Mensual) (LB: 716,00)

Solicitudes con situación jurídica 4.108,00 5.000,00 82,0% 26.268,00 8.283,00 30/09/2012
(Mensual) (LB: 0,00)

Porcentaje de títulos mineros fiscali-

zados (Mensual) (LB: 71,00) 29,50 95,00 31,0% 100,00 75,10 30/09/2012

Cobertura de conocimientos geoló-

52,50 63,00 30,0% 80,00 52,50 30/09/2012
gico del país (Mensual) (LB: 48,00)

Índice de fatalidad minera (Trimestral)

(LB: 3,36) 1,01 2,00 114,0% 1,68 1,81 30/09/2012

Valor de los créditos otorgados para

la modernización y seguridad minera 10.826,00 26.600,00 41,0% 106.400,00 22.793,00 30/09/2012
(Trimestral) (LB: 1.941,00)

Mineros capacitados en competencias

laborales y normatividad minera y 759,00 2.000,00 38,0% 9.370,00 1.931,00 30/09/2012
ambiental (Semestral) (LB: 922,00)

63
 Guías Metodológicas Sinergia
Los tableros de control son una herramienta
de gerencia sumamente relevante. Pues bien,
conforme a los reportes de avances es posible
tomar correctivos necesarios en ciertas políticas.
Adicional a esto, es importante notar que el tablero
de control debe ser socializado con las organiza-
ciones y entidades relativas a cada política. Lo
anterior es clave ya que es en esos momentos
en donde pueden generarse discusiones que
retroalimentan las políticas de cada territorio.
En otras palabras, los tableros de control son
herramientas que facilita la toma de decisiones
de los gerentes públicos.
6.2.3 Información financiera
El Formulario Único Territorial (FUT)54 tiene el
fin de recolectar información sobre la ejecución
presupuestal de ingresos y gastos, y otra básica
(organizacional, económica, geográfica, social y
ambiental) para efectos del monitoreo, segui-
miento, evaluación y control de las entidades
territoriales. Esto se hace a través del Sistema Con-
solidador de Hacienda e Información Financiera
Pública (sistema administrado por la Contaduría
General de la Nación).
La información que trimestralmente reportan las
entidades territoriales en el FUT le permite al
orden nacional monitorear el comportamiento de
las finanzas públicas territoriales. En particular,
tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
como el DNP, utilizan el reporte de ejecuciones
presupuestales para identificar aspectos como el
nivel de ejecución de las transferencias, el desem-
peño fiscal, la capacidad de endeudamiento (Ley
358 de 1997), la eficiencia fiscal y administrativa
como base para asignaciones de SGP y la viabili-
dad fiscal (Ley 617 de 2000) entre otros. También
permite monitorear indirectamente el desempeño
de los planes de ajuste, de saneamiento fiscal y
administrativo y de reestructuración de pasivos
para las entidades acogidas a ellos.
En el FUT se efectúa uno de los múltiples reportes
de información que durante el año cada entidad
territorial debe enviar a las entidades del orden
Creado según el Decreto 3402 de 2007.
54
64
nacional para efectos de monitoreo, control y
vigilancia. Sin embargo, se trata de un reporte de
importancia estratégica que demanda grandes
esfuerzos en su organización y consolidación,
los cuales parecen agotarse en su fin mismo de
reporte y pocas veces son aprovechados por
las entidades territoriales para beneficio de sus
propios sistemas de monitoreo y seguimiento.
Por lo anterior, es importante motivar a las entida-
des territoriales a aprovechar sus propios reportes
(incluyendo este) para que, de forma anticipada
a los informes nacionales, calculen indicadores
bajo un formato sencillo, como el que se propone
a continuación, que permita monitorear tanto el
cumplimiento de requisitos legales en materia
financiera como los principales determinantes de
su estructura y desempeño fiscal. Asimismo, actua-
liza sus instrumentos de planificación financiera
con el fin de tomar medidas para retroalimentar
el proceso o tomar correctivos para encauzar su
gestión hacia la sostenibilidad fiscal.
Una manera práctica consiste en preparar un
reporte gráfico similar al que presenta el DNP,
a través del cual se efectúa seguimiento a la
ejecución presupuestal de la inversión. Como
se observa a continuación, es posible elaborar
y mantener actualizados gráficos que permitan
identificar trimestral o anualmente, el nivel de
ejecución del presupuesto total y por sectores, la
participación de cada sector dentro de la inversión
total, las apropiaciones de inversión según tipo
de ingresos, el comportamiento de las reservas
y las cuentas por pagar, entre otros.
A continuación se presentan tres ejemplos de la
manera en que se puede utilizar la información
proveniente de los reportes financieros de los
territorios. En primer lugar, se tiene un ejemplo
a nivel nacional de reportes cortos sobre la eje-
cución presupuestal del Gobierno Nacional.
Para el caso de municipios y departamentos, el
reporte podría incluir además de la inversión,
otros aspectos determinantes de sus finanzas
públicas como ingresos, deuda, cierre fiscal, etc.
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

La utilidad del ejercicio reside en que, a partir fiscal y financiero de las entidades territoriales,
de información que de manera obligatoria las éstas podrían tomar medidas preventivas para
entidades territoriales deben reportar en el FUT, evitar algún tipo de incumplimiento en materia
pueden generar gráficos con los indicadores de requisitos legales.
financieros más relevantes que facilitarían la ac-
tuación de Alcaldes y Gobernadores en diferentes Para mayor ilustración, a continuación se presen-
escenarios y de manera especial en los procesos ta un ejemplo hipotético de cómo una entidad
de rendición de cuentas. Además, al conocer el territorial puede generar sencillos reportes grá-
comportamiento de indicadores claves a través de ficos que le pueden ser de gran utilidad para su
los cuales la Nación monitorea el comportamiento gestión financiera.

Ejemplo 7. Seguimiento a la ejecución presupuestal del municipio de Macondo

Macondo es un municipio que cuenta con 19.672 habitantes y pertenece a la sexta categoría
presupuestal. De conformidad con el Índice de Gobierno Abierto de 2011, la entidad reportó
de forma oportuna y con calidad la información financiera del FUT, lo que le permitió obtener
un puntaje de 100% en el subcomponente de reporte a sistemas estratégicos de información.
Desde entonces, el municipio ha tenido a mano un reporte que les permite, tanto al Secretario
de Hacienda como al Alcalde, tener presente el desempeño fiscal y financiero obtenido en la
vigencia anterior, con la respectiva señalización de las principales medidas a tomar para mejo-
rar sus indicadores en la presente vigencia. Como se presenta enseguida, el reporte contiene
los indicadores financieros de corte anual y trimestral; como crecimiento de ingresos y gastos,
composición de los mismos, ejecución del presupuesto, entre otros.

Gráfico. Reporte de Indicadores Financieros y Fiscales del municipio de Macondo con base en
información reportada en el FUT con corte a 31 de diciembre de 2011.

Velocidad de Crecimiento de los Ingresos

Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
y los Gastos
Macondo ha tenido una
ejecución presupuestal
50% inestable, creciente en
unos períodos y decre-
40%
ciente en otros. En 2011
30% el municipio redujo sus Impulsar el creci-
ingresos y gastos, sin miento de ingresos,
20%
embargo, es evidente especialmente los
10% que los gastos han cre- propios y controlar
- -0%
cido a mayor velocidad los gastos, especial-
que los ingresos. mente los de fun-
-10%
En 2011 el 75% de los cionamiento.
-20% ingresos fueron de ca-
pital y el restante 25%
2006

2009
2008

2010

2011
2002

2003

2007
2000

2001

2004

2005

-30%
corrientes. Por su parte,
Ingresos Totales Gastos Totales los gastos estuvieron
representados en un
83% de inversión y un
17% de corrientes.

65
 Guías Metodológicas Sinergia

Velocidad de Crecimiento de los Ingresos

Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
Tributarios
El recaudo tributario
250% no ha sido sostenido. Mantener la ten-
200%
De hecho, cada 4 años dencia de creci-
ha presentado fuertes miento obtenida
150%
disminuciones. en 2011
100% Los tributos que han de- Actualizar el catas-
terminado el crecimien- tro.
50%
to total de los ingresos Actualizar bases de
- -0% tributarios han sido, sin datos de contribu-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 lugar a dudas, el predial, yentes.
-50%
industria y comercio y Implementar políti-
-100%
sobretasa al a gasolina. cas de recuperación
-150% Sin embargo, los que de cartera.
Ingresos tributarios Predial Otros han presentado mayor Incentivar el pago
Industria y Comercio Sobretasa a la gasolina crecimiento han sido el oportuno.
resto de los impuestos.

Velocidad de Crecimiento de los Gastos

Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
Corrientes

Los gastos corrientes

no han presentado im-
150% portantes crecimientos.
Sin embargo, en 2011
100% se incrementaron. Su Controlar en gasto
crecimiento está deter- en servicios per-
50% minado por el compor- sonales (salarios,
tamiento de los gastos sueldos, bonifica-
de funcionamiento, más ciones, subsidios,
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 que por el pago de in- etc.) pues es el ru-
tereses de deuda pú- bro que más afecta
-50%
blica, el cual ha venido a los gastos de fun-
Gastos Corrientes disminuyendo durante cionamiento.
-100% Intereses de Deuda Pública los últimos años hasta
Funcionamiento representar en 2011,
tan solo el 6% de los
gastos corrientes.
Cierre Fiscal ($ millones de 2011) Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
Implementar un
1.000
Superávit plan de ajuste en
Las finanzas de Ma-
500
2012 que le per-
condo han sido gene-
- mita a la entidad re-
ralmente deficitarias y
cobrar su solvencia
-500
aunque el déficit fue
financiara, a través
-1.000 menor en 2011 frente
de la implementa-
a 2010 (máximo défi-
-1.500 ción de estrategias
Déficit cit), aún continúa sien-
para aumentar sus
-2.000
do crítica la situación
ingresos y ejercer
-2.500 financiera de la entidad.
un mayor control
2006

2009
2008

2010

2011
2002

2003

2007
2000

2001

2004

2005

sobre sus gastos.

66
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Saldo de la Deuda ($ millones de 2011) Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

1.800
Diseñar estrate-
1.600
gias orientadas a
1.400
Macondo ha tendido a impulsar el creci-
1.200
contraer deudas, prue- miento económico
1.000
ba de ello es que en el del municipio, para
800
2011 terminó con un así lograr una mayor
600 saldo de más de $1.500 capacidad fiscal y
400 millones. una menor depen-
200 dencia del endeu-
- damiento.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Inversión per Cápita (pesos de 2011) Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
491.910

600.000
457.485
417.270

500.000
Disminuir los gastos
344.302

343.442

Entre 2008 y 2010 el de funcionamiento

291.084

295.961

400.000
254.683

municipio presentó un e incrementar los

201.566
196.754
189.731

300.000 creciente nivel de in- recursos propios

149.894

versión per cápita, pero hasta que le permi-

200.000
ésta se redujo en 2011. tan un remanente
100.000 para inversión.

-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Eficiencia Fiscal* Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

25% Si bien Macondo ha pre-

sentado crecimientos
21%
Implementar medi-
promedios positivos en
20%
18% das que permitan un
sus ingresos tributarios
mayor crecimiento
per cápita para las tres
15% del recaudo tributa-
últimas vigencias fis-
rio: actualizar el es-
11%
cales, el crecimiento
10% tatuto tributario y el
9%
obtenido en el último
catastro, ajustar las
período fue substancial-
tarifas nominales,
5% mente inferior con res-
incentivar el pago
pecto a los precedentes.
oportuno, sistema-
0%
tizar e interconectar
2006-2008 2007-2009 2008-2010 2009-2011 Si el municipio logra una
las áreas de presu-
*Es uno de los criterios de distribución de mayor eficiencia fiscal,
puesto y recaudo,
los recursos de SGP de propósito general, podría beneficiarse de
etc.
para municipios con menos de 25.000 mayores recursos del
habitantes (Ley 1176 de 2007). SGP.

67
 Guías Metodológicas Sinergia

Eficiencia Administrativa
Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
(Ley 617 de 2000)*

90% 85%

80% 80%
80%
75%
70% 70%
70%
65% Macondo incumplió los
60% límites señalados en la
50%
Ley 617 de 2000, debi-
do a que sus gastos de
40%
funcionamiento desbor- Implementar en
30% daron su propia capaci- 2012 un programa
dad de financiamiento de saneamiento fis-
20%
con ingresos corrientes cal y financiero con
10% de libre destinación. metas precisas de
0%
Como consecuencia, el desempeño, para
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 municipio no solo ten- recuperar su via-
drá que adoptar un pro- bilidad financiera
*Corresponde a los gastos de funciona- grama de saneamiento (Art. 19, Ley 617 de
miento medidos como proporción de los fiscal y financiero sino 2000).
ingresos corrientes de libre destinación. que además no recibirá
Según la Ley 617 de 2000, este indicador no recursos de incentivos
puede superar el 80% para los municipios a la eficiencia adminis-
de sexta categoría. Este requisito legal tam- trativa.
bién se utiliza como uno de los criterios de
distribución del SGP de propósito general,
a modo de incentivo (Ley 1176 de 2007).

Índice de Desempeño Fiscal Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

80% Si bien en los últimos 2

Establecer dentro
años el municipio mejo-
70% de su programa de
ró su calificación, ésta
60% saneamiento, metas
continúa siendo baja. De
puntuales que le
50% hecho, Macondo ocupó
ayuden a disminuir
40%
en 2011 el penúltimo
su dependencia de
lugar en su departamen-
30% las transferencias, au-
to y uno de los últimos
mentar su nivel de
20% puestos en el país, pro-
ahorro, disminuir su
10%
ducto de su inviabilidad
endeudamiento y au-
financiera y su escasa
0% mentar su inversión.
20002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
capacidad fiscal.

68
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

Composición del Gasto de Inversión Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

En 2011 el municipio
50% destinó casi el 60%
44%
45% de sus recursos de in-
40% Implementar progra-
versión a salud, educa-
35% mas para el fortale-
ción y agua potable; y
30% cimiento tributario.
25% el restante 40% a los
Impulsar la presen-
20% 14 sectores adicionales.
15% tación de proyectos
Esta distribución secto-
10% 8% 7% de inversión con
5% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 1% rial es reflejo de las des-
5% fuentes diferentes al
0% tinaciones específicas
SGP (ejm. regalías).
Salud

Educación

Agua potable y saneamiento básico

Vivienda

Transporte

Deporte y recreación

Equipamiento

Justicia y seguridad

Atención a grupos vulnerables

Fortalecimiento institucional

Cultura

Desarrollo comunitario

Servicios Públicos diferentes a AAA

Centros de reclusión

Agropecuario

Ambiental

Prevención y Atención de Desastres

recibidas por concepto

Gestionar recursos
de SGP. La dependen-
de cofinanciación
cia de las transferencias,
con el departa-
sumada a la baja capaci-
mento, la nación y
dad fiscal del municipio,
organismos interna-
lleva a que sus recursos
cionales.
se concentren en los
sectores más básicos
del desarrollo local.

Estructura Tributaria (participación

Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?
porcentual)

100% 7% 10% 15% 11% 14% 14% 10% 13% 11% 19% 25% La estructura tributaria
90% 11% de Macondo ha estado
11% 9% 9% 8% 9% 10% 10%
80% 12%
8% determinada por el im- Fortalecer los prin-
70%
7%
puesto predial y el de cipales impuestos
60% 52% 36% 35% 32% 39% 39% 37% 41% 31% 24% 26% industria y comercio. Sin manteniendo actua-
50% embargo, este último ha lizado el catastro, las
40% venido perdiendo im- bases de contribu-
30% portancia en el tiempo, yentes y fomentan-
20%
pues mientras en 2001 do las actividades
10%
30% 45% 39% 48% 39% 38% 43% 34% 48% 49% 42% representaba más de la económicas de la
mitad del recaudo tribu- zona.
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 tario, en 2011 represen-
Predial Industria y Comercio taba tan solo el 26%.
Sobretasa a la gasolina Otros

Adicional a los anteriores indicadores anuales, la información trimestral remitida en el FUT tam-
bién puede servir para monitorear aspectos como el nivel de ejecución presupuestal de ingresos
y gastos, y el recaudo efectivo de los tributos locales; entre otros.

69
 Guías Metodológicas Sinergia

Gráfico. Reporte de indicadores financieros y fiscales del municipio de Macondo con base en
información reportada en el FUT con corte a 30 de junio de 2012.

Nivel de ingresos y gastos Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

8.000 7.559

7.000 6.568 Continuar con

6.000 la implemen-
5.400
5.000 4.800
Según el informe FUT, Macondo tación del
lleva un nivel de ingresos superior programa de
4.000
al de gastos. saneamiento
3.000
De continuar la tendencia el mu- fiscal y financie-
2.000 nicipio podrá subsanar su situa- ro, cumpliendo
1.000
ción deficitaria. las metas de
desempeño
I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre propuestas.
Ingresos Totales ($ millones) Gastos Totales ($ millones)

Ejecución del Presupuesto Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

80%

70% 67%

60%
53%
50%
Incrementar el
40%
ritmo de eje-
30% A términos del II trimestre del
30% 25% cución de los
presente año, Macondo reportó
20% ingresos.
una ejecución del ingreso del
10% Controlar la
53% y una ejecución del gasto
0% ejecución de
I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre del 67%.
gastos de fun-
% Ejecución del Ingreso (Recaudo Efectivo/Presupuesto Def.)
cionamiento.
% Ejecución de Gasto de Inversión (Compromisos/Presupuesto Def.)

Recaudo Principales Impuestos Semáforo ¿Cómo vamos? ¿Qué hacer?

En lo corrido del año Macondo

80%
70%
67% ha logrado recaudar el 67% del
60% impuesto predial estimado y el
50%
50%
48% 48% del impuesto de industria
Implementar
40% y comercio presupuestado.
políticas de re-
30% 25% Preocupa el hecho de no haber
cuperación de
20% avanzado aún más en estos re-
10% cartera.
caudos, debido a que la adminis-
0%
I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre tración brindó incentivos al pago
oportuno para el primer periodo
Impuesto Predial Unificado (Recaudo Efectivo/Presupuesto Def.)
del año; así es que probablemente
Impuesto de Industria y Comercio (Recaudo Efectivo/Presupuesto Def.) no se lograran mayores recaudos
en lo restante de la vigencia fiscal.

70
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

6.3 Ejemplos comunicacionales logrado la consolidación de dicha información en

diferentes formatos de ficha, las cuales son usadas
Los ejemplos comunicacionales tienen el obje- por el Presidente de la República y el Director
tivo de comunicar y recopilar en un documento de Planeación en los viajes que realizan a cada
amigable la información generada por los siste- uno de los municipios y departamentos del país.
mas de seguimiento. De esta manera, permiten
al gerente público tener un mejor conocimiento Una vez establecidos los sistemas de monitoreo,
del desempeño de la región y tener un panorama cada territorio está en la capacidad de producir
general de los avances en materia de política este tipo de fichas, basándose en la información
pública en cada territorio. recogida. A continuación se presentan ejemplos
del tipo de fichas que se pueden producir a
6.3.1 Fichas municipales partir de la información generada. El ejemplo 10
muestra una ficha abreviada de los principales
y departamentales
indicadores y avances del municipio (utilizando
a Macondo como referencia); el ejemplo 11 hace
La DSEPP proporciona información sobre los re-
el mismo análisis pero de manera menos visual
sultados y avances obtenidos por cada uno de los
y más detallada. Con el fin de ilustrar las fichas
sectores frente a los compromisos establecidos
departamentales, el ejemplo 12 replica el ejer-
en el Plan Nacional de Desarrollo en los territo-
cicio anterior suponiendo que Macondo es un
rios. Es por ello que en lo corrido del 2012 se ha
departamento.

Ejemplo 10. Ficha abreviada

Ficha Técnica Macondo Ficha Técnica Macondo Ficha Técnica Macondo

Los recursos para Macondo El presupuesto de inversión de la Nación para

• 6.222.000 habitantes aprox.
se han mantenido cercanos a los los proyectos de infraestructura de transporte
• 2.393.000 aprox. en Macondo
$3 billones entre 2010 y 2012. del departamento pasó de $325.568 millones
• 125 Municipios
en 2010 a $606.337 millones en 2012.
• 13,0% de contribución al PIB
Macondo
• 4,0% de pobreza extrema en Recursos del Departamento Presupuesto de Inversión (PGN)
2011, frente a 6,2% en 2009 ($ millones constantes de 2012) Principales proyectos de inversión financiados
• 12,5% de tasa de desempleo con PGN (millones $ constantes de 2012)
(Junio-Agosto 2012)
CONCEPTO 2010 2011 2012
Principales proyectos 2010 2011 2012

Inversión – PGN* 2.401.208 2.215.408 2.315.835 Infraestructura de transporte 325.568 627.907 606.337

Regalías** 220.580 353.418 452.311

Asistencia a la primera infancia 128.905 110.574 168.033

Fondo de Calamida- 92.195 209.679 16.663 Población desplazada 86.754 104.784 162.309
des***
Unificación POS Subsidiado — 106.509 142.672
Otros Programas de 224.039 228.900 243.535
Funcionamiento**** Subtotal 541.227 949.774 1.079.351
• 94% de cobertura en salud
• Composición: Total 2.938.022 3.007.405 3.028.344 Total 2.401.208 2.215.408 2.315.835

• 54% afiliados en el régimen

contributivo Notas: Notas:
* Para los años 2010 y 2011 corresponde a apropiaciones defini- * Para los años 2010 y 2011 corresponde a apropiaciones definitivas.
• 94% de cobertura • 41% afiliados en el régimen
tivas. Para 2012 corresponde a las apropiaciones vigentes a 30 de Para 2012 corresponde a las apropiaciones presentadas al Congreso.
neta en educación subsidiado Septiembre de 2012.
primaria • 5% regímenes de excepción ** Las vigencias de 2010 y 2011 corresponden a Regalías Directas
y recursos del Fondo Nacional de Regalías. Para 2012 corresponde Principales proyectos de infraestructura de transporte:
al Sistema General de Regalías. Transversal de las Américas – (sector 1: Turbo - el Tigre)
*** Las cifras regionalizadas corresponden a los recursos asignados Autopistas de la Montaña
de PGN por vigencia al Fondo. Para 2012 corresponde a los recursos Sistema Integrado de Transporte Masivo Valle de
ejecutados a Septiembre de 2012. Aburrá
**** Incluye giros a Universidades, Salud, Deporte y Cultura.
Troncal del Nordeste (Vegachí - Segovia - Zaragoza)

Fuente: Sinergia- Seguimiento Territorial

71
 Guías Metodológicas Sinergia

Ejemplo 11. Ficha municipal

DATOS GENERALES VÏCTIMAS

Alcalde: Aníbal Gaviria Correa (Partido Liberal Colombiano). Víctimas Reparadas: (2012) 9.489 familias.
Habitantes: 2.393.011 (38,5% del departamento). Comités de Justicia Transicional: 1.
Centros de Atención:
REGALÍAS El municipio de Medellín se encuentra priorizado para la puesta en marcha
de 3 Centros Regionales de Atención y Reparación Integral a Víctimas. Así
Para 2012 las Regalías son del orden de los $1.269 millones, disminuyendo mismo, se tienen proyectados los siguientes Centros Regionales: Cauca-
respecto a lo asignado en promedio entre 2007-2011 que fue $6.378 sia y Urrao. En el Departamento de Antioquia hay 6 puntos de atención
millones (2011: $10.471 millones). (Belencito, Caunces, Palermo , Bello, Cáceres y Tarazá).
A agosto de 2012, el municipio ha recibido $6.378 millones en regalías
directas, todas provenientes de Minería. A agosto de 2012, el municipio INVERSIONES E INFRAESTRUCTURA
no ha recibido recursos del FNR.
Obras de Infraestructura
SALUD
Concesión ANI
Afiliados al Sistema de Salud: Ejecución. Mejoramiento Segunda Calzada Desarrollo Víal del Oriente de
Contributivo: hemos afiliado 1.669.159 personas. Medellín que incluye el tramo: Medellín - Zamora. Finaliza 2026.
Subsidiado: 599.062 personas afiliadas.
Giro directo IPS: $236.484 millones. Caminos para la Prosperidad:
Ejecución. Mejoramiento y mantenimiento de la Vía Autopista Medellín
EDUCACIÓN Bogotá - Aquitania, San Francisco. Finaliza este año.
Convenio para firma. Mejoramiento del tramo Medellín: Palmitas La Frisola.
Tasa de Cobertura Neta (2011): finaliza en 2013.
Básica: 108,6% Licitación. Atención de sitios críticos de la Autopista Medellín Bogotá.
Gratuidad educativa: 365.714 niños beneficiados. Termina el el 2014.
Licitación. Atención de sitios críticos del tramo La Pintada - Medellín.
MENOS POBREZA Termina en el 2013.
Ejecución. Mejoramiento del tramo La Mansa - Primavera (Medellín -
Red Unidos: 27.461 familias acompañadas. Quibdo). Termina 2012.
Superando su situación de pobreza extrema: ninguna familia promovida. Ejecución. Mejoramiento tramo Barbosa Cisneros (Hatillo Cisneros) y Cis-
Familias en acción: 60.973. neros Cruce Ruta 45 Puerto Olaya (Medellín – Puerto Berrio). Termina 2012.
Ejecución. Mejoramiento tramo Los Llanos -Taraza-Caucasia-(Medellín-

Fuente: Sinergia- Seguimiento Territorial

Ejemplo 12. Ficha departamental

MACONDO • Se ha entregado ayuda humanitaria por $74.216 millones de pesos a
FICHA DEPARTAMENTAL 87.599 hogares y 18.965 personas han recibido indemnizaciones por
concepto de reparación, con una inversión de $108.748 millones de pesos.
DATOS GENERALES • El departamento de Antioquia cuenta con 18.523 km de red vial: 291 km
de red primaria concesionada, 946 km de red primaria no concesionada,
• Gobernador: Juanito Perez (Compromiso con el país) 4.500 km de red secundaria y 12.786 km de red terciaria.
• Habitantes: 6.220.000 aprox. y en Macondo: 2.393.000 aprox. • Programa de vivienda gratuita: 13.718 cupos.
• Municipios: 125 Municipios
• Contribución al PIB: 13,2%
• Pobreza Extrema: 4,0% en 2011, frente a 6,2% en 2009 - Macondo RECURSOS DEL DEPARTAMENTO
• Tasa de desempleo: 12,5% de Macondo (mayo - julio 2012), frente a
12,5% en el mismo trimestre de 2011.
• Para 2012, los recursos del departamento ascienden a $2,9 billones.

INFORMACIÓN RELEVANTE Y LOGROS

Recursos del departamento (Millones constantes 2012)

CONCEPTO 2010 2011 2012

• Los recursos para Antioquia se han mantenido cercanos a $3,0 billones
entre 2010 y 2012. Inversión – PGN* 2.401.208 2.215.408 2.306.743
• En el esquema anterior de regalías el departamento recibió durante el
período 2007-2011 $244.350 millones en promedio, mientras que en Regalías** 220.579 353.418 452.311
2012 recibirá $452.311 millones.
• El presupuesto de inversión de la Nación para los proyectos de infraes- Fondo de calamidades*** 91.861 209.679 16.663
tructura de transporte del departamento pasó de $325.568 millones en Otros Programas de Funcio-
2010 a $608.799 millones en 2012. 224.039 228.900 243.519
namiento****
• La cobertura en salud es de 94%. En 2010 llegó al 88%. Composición
de la cobertura en salud: 54% afiliados al régimen contributivo; 41% al Total 2.937.687 3.007.405 3.019.236
régimen subsidiado y el restante 5% a regímenes de excepción.
• Desde agosto de 2011 a la fecha se han realizado giros directos a los *Para los años 2010 y 2011 corresponde a apropiaciones definitivas. Para 2012 corresponde
a las apropiaciones vigentes a agosto 31 de 2012.
hospitales del departamento por valor de $508.820 millones.
**Las vigencias 2010 y 2011 corresponden a regalías y recursos del Fondo Nacional de
• En 2011 en Medellín, las personas en situación de pobreza extrema Regalías. Para 2012 corresponde al Sistema General de Regalías.
fueron 94 mil, en 2010 131 mil, reflejando una disminución de 36 mil ***Para los años 2010 y 2011 corresponde a apropiaciones definitivas. Para 2012 corresponde
personas aproximadamente. a las apropiaciones vigentes a agosto 31 de 2012.
• 216.200 Familias en Acción (414.207 menores beneficiados) y 150.633 ****Incluye giros a Universidades, Salud, Deporte y Cultura.
familias acompañadas en Red Unidos a julio de 2012 por 1.065 coges-
tores en 125 municipios. El presupuesto de inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN)
asciende a $2,3 billones para 2012.

Fuente: Sinergia- Seguimiento Territorial.

72
 APÉNDICE
Apéndice
La rendición de cuentas
y el seguimiento
con enfoque territorial

Fuente imagen: Flickr

“Todas las acciones de un gobierno

tienen que reflejarse en resultados”
La Rendición de Cuentas es “la obligación de un
actor de informar y explicar sus acciones a otros(s),
que igualmente tienen el derecho de exigirla, en
términos políticos y basados en la estructura del
Estado, el proceso de Rendición de Cuentas se
realiza a través de un conjunto de estructuras,
prácticas y resultados que permiten a los servi-
dores públicos interactuar con otras instituciones
públicas, organismos internacionales, sociedad
civil y ciudadanos en general”55.
Cumplir con ese objetivo fortalece la transparencia
del sector público y el concepto de responsabi-
lidad de los gobernantes y servidores públicos,
mediante los siguientes logros:
• Mejorar los atributos de la información que
se entrega a los ciudadanos; para lo cual, la
información que las entidades suministran
debe ser comprensible, actualizada, oportuna,
disponible y completa.
• Fomentar el diálogo y la retroalimentación
entre las entidades del Estado y los ciudada-
nos; para esto, las entidades deben no sólo
informar, sino también explicar y justificar la
gestión pública.
• Promover comportamientos y cultura institu-
cional de rendición y de petición de cuentas
en las entidades y la ciudadanía, respectiva-
mente, mediante la promoción de iniciativas
ciudadanas de interacción con las entidades
públicas.

Actores

Elementos

Información

Rendición
de cuentas

Diálogo

Fuente: DSEPP. Manual Único de Rendición de Cuentas, Propuesta para la

Aprobación del Comité Interinstitucional

Manual único de rendición de cuentas. Propuesta para la aprobación del comité interinstitucional, comité de apoyo técnico de la
55

política de rendición de cuentas.

 Guías Metodológicas Sinergia

La rendición de cuentas en territorios • Información de calidad y lenguaje apropiado

sobre los procesos y resultados de la gestión
Un proceso de rendición de cuentas a los ciuda- pública.
danos de las entidades territoriales se materializa
en la construcción de una estrategia de rendición • Diálogo para explicar, escuchar y retroalimen-
de cuentas, como un capítulo o aparte del Plan tar la gestión.
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano56,
que es un conjunto de acciones o actividades • Incentivos57 a los servidores públicos y a los
coordinadas, complementarias y planificadas en ciudadanos.
cada uno de los tres (3) elementos:

Estrategia Acciones de Información

de
Rendición
de Cuentas Acciones de Diálogo
de una
entidad
territorial Acciones de Incentivos

Fuente: Adaptación de la DSEPP del Manual Único de Rendición de Cuentas, Propuesta para la
Aprobación del Comité Interinstitucional

En este contexto, todo el sistema de seguimiento
a un plan de desarrollo de una entidad territorial
está íntimamente relacionado con el proceso de
rendición de cuentas y con la estrategia que la en-
tidad debe adoptar como parte de sus actividades
cotidianas y que dan respuesta a los principios
del Buen Gobierno. Un sistema de seguimiento
en su conjunto, con sus resultados y productos
se convierten en acciones concretas a la hora de
construir la estrategia de rendición de cuentas.
Los productos arrojados desde el sistema de se-
guimiento tales como tableros de control, tableros
de trazabilidad, balance de resultados, informes
a los órganos colegiados y de control, informes
de seguimiento son acciones que deben estar
inscritas dentro de una estrategia de Rendición
de Cuentas en el elemento información, y que
son el insumo principal para realizar acciones de
diálogo con la ciudadanía.
Para elaborar una estrategia de rendición de
cuentas de una entidad territorial se debe tener
en cuenta el siguiente proceso metodológico:
Identificación de insumos → Construcción del
diseño de la estrategia → Ejecución e implemen-
tación del diseño → Evaluación de la estrategia.
Cada uno tiene sus pasos internos. En la siguiente
figura se muestra gráficamente este proceso:

56
Artículos 73 y 74 de la Ley 1474 de 2011, Artículo 52 del Proyecto de Ley Estatutaria sobre promoción y protección del derecho a la
participación democrática.
57
Entendidos como acciones que refuerzan la conducta de ciudadanos para pedir cuentas y servidores públicos para rendirlas.

76
 Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados

• Diagnóstico proceso • Elaboración cronograma

anterior de acciones
• Ejecución del cronogra-
Evaluación
• Mapa de actores y carac-
terización ciudadanos
Diseño ma elaborado y monitoreo
• Necesidades de infor- • Implementación Modelo
mación • Establecimiento de te- de Apertura de Datos
• Capacidad operativa y mas, objetivos y resul-
disponibilidad de re- tados • Evaluación de cada ac-
cursos • Elección acciones de Ejecución e ción
información • Evaluación estrategia en
• Elección acciones de implementación conjunto
diálogo • Informe de Rdc general
Insumos • Elección acciones de
incentivos

Fuente: Manual único de rendición de cuentas. Propuesta para la aprobación del comité interinstitucional

Las entidades territoriales deben convertir la
publicación y socialización de los productos o
resultados del sistema de seguimiento en acciones
de los elementos de información y de diálogo de
su estrategia de rendición de cuentas. En este
sentido, se deben establecer cuales serían las
maneras de informar sobre los productos o resul-
tados del sistema de seguimiento; por tanto, es
vital determinar el medio por el cual se realizará
la publicación de los productos, tradicionales o
con tecnologías de la información.

Informes de gestión y de ejecución

presupuestal

Estrategia de Tradicionales Publicación de Tableros

Comunicación de Control

Publicación de Tableros
Acciones de de Trazabilidad
Uso de medios
Información Publicación Balance de
Resultados

Promoción acciones
de diálogo e Publicación Informe al Concejo
incentivos Tic o a la Asamblea

Publicación Informe de Seguimiento

Fuente: Adaptación de la DSEPP del manual único de rendición de cuentas. Propuesta para la aprobación del comité interinstitucional

Así mismo, con estos insumos de información, las
entidades territoriales deben planificar la realiza-
ción de espacios de diálogo y retroalimentación,
los cuales girarán en torno a los contenidos entre-
gados en los productos o resultados del sistema
de seguimiento. Esto permite organizar múltiples
encuentros con la ciudadanía. Es perentorio iden-
tificar el mejor medio –tradicional o empleando
de tecnologías de la información- para captar la
atención del público específico interesado en
la gestión pública. El siguiente gráfico muestra
la forma en que se deben pensar tales acciones
de diálogo.

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 Guías Metodológicas Sinergia

Convocatoria
a evento, 30
días antes
Foros • Grupos focales

Convocatoria
a veedurías
ciudadanas Tradicionales
Feria de la gestión, de la
Entrega de
información
transparencia o Expogestión
a los actores

Acciones de
iderntificados e
invitados al evento

Diálogo Elaboración
Audiencia pública participativa •
metodología de Reuniones zonales
participación

Uso de medios
masivos de
Mesa de trabajo temáticas •
comunicación para
transmitir el evento Encuentros regionales
Tic
Uso de
Tic’s para
complementar
la participación Observadores ciudadanos • Entrevistas
y la visibilidad
con los actores

Fuente: Adaptación de la DSEPP del manual único de rendición de cuentas. Propuesta para la aprobación del comité iterinstitucional

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