David Prado Cervera

Pastor, Robert A. 1999. “The Role of Electoral Administration in Democratic Transitions:

Implications for Policy Research”, en Democratization, Vol. 6, No. 4: 1-27-
Schedler, Andreas. 2003. “Democratización por la vía electoral”, Foro Internacional XLII.
P. 822-851
Shaheen Mozaffar and Andreas Schedler. 2002. “The Comparative Study of Electoral
Governance: Introduction”, International Political Science Review/ Revue Internationale de
Science Politique, Vol. 23, No. 1: pp. 5-27

2. Transiciones a la democracia y gestión electoral

Son varios los factores determinantes para la formación, desarrollo, consolidación y
continuación de una democracia, no se le puede adjudicar a un simple hecho, instituto o la
participación de algunos actores, y en caso de que se hiciera podríamos hablar de un juicio
bastante superficial. Sin embargo, si algo es cierto, es que una democracia liberal moderna
debe de tener como base elecciones (competitivas y libres). Democracy should be more than
just free elections, but it cannot be less. Pastor afirma que en la actualidad no puede existir
una democracia sin elecciones, en las que los ciudadanos de una manera libre escogerán a
sus gobernantes durante cierto periodo limitado. Sin embargo, el tema que toma es el de la
administración electoral dado en las transiciones democráticas, tema muy complejo al ser un
fenómeno político en el que no existe un punto de certidumbre entre el comportamiento de
los diversos actores: líderes políticos, sociedad, gobierno en turno, rebeldes (según sea el
caso de revolución, reforma o pacto).
En un inicio, parte de las razones por las que falla una transición hacia la democracia, que en
una palabra sería <<irregularidad>>. Sin embargo, menciona y comenta cuatro puntos, los
cuales son: 1) El régimen se rehúsa a dar el poder, 2) Los partidos opositores boicotean o
protestan por ser débiles y no tener oportunidad de ganar, 3) La comisión electoral benefició
al momento de brindar los resultados y por último, 4) En sí, no hay una cultura democrática
en el país. Cabe afirmar, que estos cuatro puntos pueden suceder de manera simultánea en
una misma sociedad y en distintos niveles.
Del párrafo anterior ya se tienen más centrados los diversos problemas que se crean durante
alguna época electoral, en el que se hace crítica en éstos al momento de denunciar
irregularidades, ya sea falta de imparcialidad, concentración del ejercicio de poder en alguna
elite, entre muchos otros hechos posibles. El gobierno entonces debe dar alguna respuesta a
la sociedad en lo que respecta la materia electoral, esto para poder legitimar a las elecciones
y crear mayores niveles de confianza en las mismas.
Una interesante observación que realiza es sobre las democracias ya consolidadas y las que
están en pleno desarrollo. De las primeras afirma que es existente un nivel de confianza alto
de la sociedad hacia la actividad electoral, esto quiere decir, que no se crean grandes
conflictos o controversias dentro de la sociedad por los resultados electorales, ya sean
favorecidos o perjudicados sus intereses de votante. En contraste con ello, en sociedades que
están en pleno desarrollo democrático, es tendencia a que se creen comisiones electorales
independientes al gobierno, esto para dar mayor credibilidad –que no por ello se goza de un
nivel de confianza absoluto por parte de los ciudadanos- al tener un organismo con mayor
capacidad técnica e imparcial, que no manipulará los resultados.
Lanza una pregunta que a lo largo de la ciencia política ha existido: ¿Qué se requiere para
una democracia? Son comentados teóricos como Max Weber, Alexis de Tocqueville,
Seymour Lipset y la materia en la que se enfocó cada uno en sus investigaciones: Religión
cristiana protestante, sociedad civil en la clase media y el desarrollo económico ¿Realmente
son los únicos factores vitales que permiten a una sociedad a crear un nivel de democracia
superior? Como escribí al principio del resumen: Un factor o el conjunto de varios pueden
ser básicos, pero no por ello podemos decir que son plenamente determinantes. Los teóricos
mencionados anteriormente concentran sus estudios principalmente en casos
occidentalizados (Estados Unidos, Europa) pero ¿qué sobre África, Asia, Latinoamérica? En
el caso de América Latina puede mencionarse el crecimiento económico que ha tenido en las
últimas décadas y ¿se podría afirmar que los países de tal región tienen los índices más altos
de democracia? ¿Y sus niveles de confianza hacia las instituciones democráticas? En el caso
de la India, la democracia más grande del mundo, es considerada así porque durante su
jornada electoral es a nivel mundial el país con mayores índices de participación, en el que
su padrón electoral supera la población completa de Estados Unidos, sin embargo ¿en
realidad cumple con las características de una democracia liberal? Efectivamente, comenta
lo siguiente:
Elections are a more civilized way to choose leaders, but in a country with a
small but divided elite, the losers of an election might find themselves without
alternative means of employment.

Continuando con la cuestión de que las elecciones en sí no significan que sean democráticas,
debemos recordar –también ya dicho anteriormente- que una democracia moderna sí requiere
de tener elecciones. Las elecciones son un prerrequisito para la democracia, siempre y cuando
éstas sean llevadas a cabo de manera pacífica, estable e imparcial, en el que exista un nivel
de competitividad y de libertad para que los ciudadanos puedan ejercer su voto.
Sin embargo ¿Quiénes están encargados de llevar a cabo las elecciones? ¿Son instituciones
gubernamentales las que lo llevan a cabo o lo son por parte de instituciones independientes?
¿Bajo qué principios y normas existen y cómo son regulados? Es éste tipo de preguntas las
que existen y son inferidos en esta lectura. The fair and effective administration of the rules
is often as important as the rules themselves. Las normas y la gestión de los temas electorales
llevan a cabo una organización en épocas anteriores a las del día del voto, la jornada electoral
(día en el que los candidatos son votados) y la post elección, en el que se dan los resultados
finales de votos.
La administración electoral es una variable crítica en el desarrollo de la democracia por los
problemas técnicos que emergen a la política, a lo largo de su proceso. Es discutido sobre las
limitantes que tienen los países pobres, en el que son más complicados generar instituciones
imparciales, pacíficas y estables en los diversos sistemas (de partidos, electorales). Esto
debido a tres principales factores: 1) Los niveles bajos de educación, 2) Una débil
infraestructura y 3) el dominio político resulta ser inexperto pero coactivo.
Los modelos de comisiones electorales que Pastor considera son cinco:1) Oficina Electoral
generado por el gobierno, 2) Oficina Electoral creado por el gobierno pero supervisado por
el cuerpo judicial, 3) Comisión Electoral independiente administrado por expertos y que se
entiende con el parlamento, 4) Sistema multipartidista con Comisión Electoral, con
representantes de cada partido político, 5) Una Comisión Electoral apartidista compuesta por
individuos de una lista propuesta ya sea por el presidente o por el poder legislativo.
Las conclusiones que lanza son que las sociedades de las democracias desarrolladas toman
por sentado la gestión electoral dado y por tanto, los resultados de los votos, de distinta forma
ocurre en los países subdesarrollados, en los que tienen diversos obstáculos tanto sociales,
políticos, económicos o incluso culturales.
En la lectura de Shaheen Mozaffar y Schedler se señalan las tres principales ramas en las que
una gestión o gobernanza electoral se enfoca: 1) Rule making, 2) Rule application, 3) Rule
Adjudication. El primero consiste en la realización de las normas y reglas de la competencia
electoral, esto para generar mayores predictibilidad y un comportamiento adecuado a todos
los participantes de la carrera electoral. La segunda es sobre la misma organización que
tomará la gestión, su manera de administrarse, por último, la tercera se enfoca en lo
contencioso, las situaciones que requieren de juicios legales ya sea por incumplimiento de
las normas, quebramientos de las mismas, entre otros.
Los retos que considera son tres, mismos que caben señalar no son tres en específico, sino
que entre éstos se abarcan varios temas dentro de la misma gestión según los lineamientos
que tenga cada uno.
El primer punto que toma es el de la eficacia administrativa en la que corresponde de lleno
como el organismo electoral brindará y satisfará según las necesidades (o acorde con las
normas) toda la época electoral: Precampaña, campaña y pos campaña, como ejemplo
podríamos mencionar sobre el registro de los ciudadanos que votarán, los lugares en donde
se colocarán las casillas electoral –que deben ser accesibles a todo votante-, el financiamiento
que se proporciona para las campañas, el conteo de votos y los resultados finales, entre otros
casos se generarán el <<primer reto>>.
El segundo es la neutralidad política que debe tener el organismo electoral ante los partidos
políticos ¿Cómo probar que el Instituto Nacional Electoral no inclinará la balanza de
manera parcial al Partido Revolucionario Institucional en las próximas elecciones? Es una
pregunta que podría abarcar bastantes casos, un partido que tiene mucha fuerza política y un
organismo electoral que se le ha cuestionado su legitimidad en ocasiones anteriores (por
ejemplo, durante las elecciones del 2006 entre el conflicto de conteo de voto en el que Andrés
Manuel López Obrador atacó severamente los resultados por una mínima diferencia). La
cultura política entre las sociedades es también una pieza que tiene mucha influencia en el
comportamiento de los distintos actores y cómo tomarán la eficacia administrativa ¿qué
ocurre si un candidato no reconoce los resultados? ¿Cómo se considerará un asunto en alguna
cultura? Como el clientelismo por ejemplo ¿es promoción de la democracia o es una compra
de voto indebida? Según los rasgos culturales de la sociedad y de la elite política se verá el
nivel de imparcialidad.
El tercer obstáculo es el de accountability (responsabilidad/rendición de cuentas) en el que
se generan tres tareas todavía más específicas: 1) Acceso a la información, 2) Justificación
de actos y 3) Ejecución de sanciones. Hay la necesidad de un rule of law (Estado de Derecho,
Imperio de la ley) fuerte para el cumplimiento de las normas -y no necesariamente en materia
electoral, sino en general-. Es de vital importancia para una democracia el tener elecciones,
se ha dicho anteriormente, sin embargo, para que las elecciones las podamos considerar
efectivamente democráticas deben de ser transparentes, de forma contraria podrían verse
manipuladas y eso sería faltar a la soberanía popular.
Una crítica que se genera en este artículo es que un organismo electoral puede dar mayor
credibilidad de los resultados electorales pero no por ello mejorará la calidad de la
democracia. Dará mayor credibilidad al momento en que pueda cumplir o superar los
obstáculos anteriomente mencionados, cosa nada fácil para sociedades que están en pleno
desarrollo, ya que las complicaciones vienen en las ramas de la política, economía, sociales
e incluso culturales. Debemos recordar que cada organismo electoral tendrá un contexto
distinto, por lo que sus causas de haber sido creados serán diversos y sus normas serán
definidas aún más por el contexto político que se genere (sistema político, sistema de
partidos, grupos de presión).
Un punto de las elecciones democráticas es el de la certeza y la incertidumbre, una
combinación muy entendible y razonada, explicada a continuación. Hay la necesidad de que
las elecciones –o mejor dicho sus resultados- no sean una cuestión predecible, la
competitividad al generar mayor imparcialidad debe de garantizar que cualquier candidato o
partido pueda ser el próximo vencedor en las elecciones, debido que, al momento en que
dentro de los resultados de alguna elección ya es sabido el vencedor, no podríamos precisar
que fueron competitivas y por tanto, democráticas. El proceso electoral siempre busca la
legitimidad para ser democrático, pero cuando se crea todo un proceso electoral para
legitimar un régimen, lo más factible es que sea de corte autoritario. El diseño institucional,
la implementación y la resolución de conflictos serán manejados por el organismo electoral,
para darse legitimidad y generarlo al sistema político.
Se mencionan retos que se dan durante las épocas de transición, como lo son 1) Negociar las
normas electorales en el que todos los partidos políticos estén en común acuerdo, 2) No es
garantía –e incluso, podrían resultar contraproducente- que las bases institucionales al estar
realizadas a corto plazo, puedan limitar y crear fallas en las elecciones a un largo plazo, 3) la
resolución de disputas electorales representa el acto de clausura de las elecciones.
Un tema muy poco tocado –o así afirma en el artículo- es sobre la influencia que tendrá una
gestión electoral hacia la calidad de las mismas elecciones e incluso, sobre la democracia. E
incluso, que las elecciones o los procesos electorales han sido consideradas como variables
para medir la democracia o la democratización en países que se encuentran en transición, sin
embargo ¿cuánta influencia podrá tener un organismo electoral sobre la calidad de la
democracia?
Es una tarea complicada el de dar revisión en los casos que se encuentran en transición de
algún tipo de régimen, esto ya que se genera un alto nivel de incertidumbre en el sistema
político que influye a cualquier ámbito (sistema electoral, sistema de partidos, entre otros)
macro como micro.
Las seis distintas dimensiones de las decisiones institucionales son las siguientes: 1)
Centralización, 2) Burocratización, 3) Independencia, 4) Especialización, 5) Delegación, 6)
Regulación.
Sobre la centralización de los organismos electorales es comentado que una estructura
descentralizada es inútil para las nuevas democracias. Se necesita la centralización de un
organismo independiente y especializado –otras dos dimensiones entre las decisiones
institucionales- para llevar a cabo elecciones con mayores niveles de credibilidad. Al no
haber una concentración de los procesos electorales, la responsabilidad caería sobre el
gobierno, posiblemente podría caer la responsabilidad en una sociedad civil pero podría
demostrar limitantes –económicas, culturales, sociales, e incluso políticas- pero el gobierno
mostraría un nivel mayor de organización, mas no por ello, de confianza.
La burocratización entra en la formación y diseño de la misma institución: Nivel de
permanencia que tendrá y su mismo aparato burocrático. Esto permite a cierto punto un nivel
mayor de profesionalización por parte de quienes conforman tales instituciones. Sin
embargo, a pesar de mostrar mayor capacidad y conocimiento técnico del proceso electoral
¿será factor determinante para la calidad de la democracia? ¿Significará el reconocimiento
de que las elecciones serán legítimas y transparentes?
Como decía en párrafos anteriores, es complicado para democracias emergentes que existan
elecciones reconocidas por parte de la sociedad si no son gestionadas por un organismo
independiente. Esto ocurre al haber un nivel de desconfianza en los aparatos burocrático del
gobierno o del Estado mismo.
La especialización indaga con mayor profundidad sobre los distintos asuntos que pueden ser
provocados en épocas electorales. Depende de qué consista la materia, puede ser la
administración o sobre las funciones judiciales de una gobernanza electoral. Aquellos que
tengan niveles mayores de especialización factiblemente tengan más aparatos que velen por
los asuntos electorales y sus posibles irregularidades.
Se delega a un organismo independiente al existir una falta de credibilidad al gobierno para
que lleve a cabo las elecciones, de misma forma con partidos políticos ¿cuántos
inconvenientes podrían representar los diversos actores que compiten por el ejercicio de
poder?
Por último, la regulación es generada para que se cree imparcialidad, sin embargo, como ya
se ha dicho antes, si las bases institucionales solamente representan planes hechas para un
corto plazo podrá afectar a tiempo futuro. Comenta, por ejemplo, del caso mexicano, en el
que antes de existir un organismo independiente, había una sub regulación y por tanto se
descuidaba el asunto electoral, pero al existir una sobre regulación perjudica y limita
bastantes acciones a los candidatos o partidos políticos.
De la tercera lectura, Schedler empieza argumentando lo siguiente: Cuando un régimen
político pasa del autoritarismo a la democracia, se supone que hay “elecciones
fundacionales” que marcan el rompimiento institucional con el pasado autoritario”. Las
comillas atrapan la atención cuando podemos creer que un régimen autoritario termina por
completo al momento en que se hacen elecciones, pero ¿podemos considerar lo contrario?
Existen diversos países en los que varios participantes que estuvieron a favor de gobiernos
autoritarios ahora compiten por vías electorales ¿podríamos entonces hablar de una
finalización del régimen autoritario? No sería justo afirmar que no se puede mencionar de
una apertura en un sistema político que anteriormente no permitía ni siquiera el ejercicio de
votar, pero no por ello podríamos afirmar que ya hay un nuevo régimen democrático, debe
entonces decirse que se encuentra en transición. Se aceptan pasos de liberalización política a
los ciudadanos, como por ejemplo el derecho a la libre asociación, pero también es
importante revisar quiénes conformaban los regímenes autoritarios y bajo qué condiciones
cedieron tales derechos, como podrían ser los derechos de propiedad, autonomía militar o
incluso: inmunidad judicial. Esto a nivel particular, pero si se desea prevalecer partícipe
dentro del sistema político, podría generar e influir en el organismo electoral, sus normas y
la regulación de éstas para así legitimar y perpetuar su monopolio de poder.
Hay diversas formas en que pueden generar legitimidad, claro está, no son tácticas justas al
no ser transparentes y por tanto son “anti democráticas” al no promover la competitividad
sino por el contrario: Violar las normas. Las actividades ilícitas para ganar las elecciones
podrían ser 1) Fraude electoral, 2) Represión política, 3) La manipulación del espacio de
actores, 4) Exclusión, 5) Fragmentación, 6) Manipulación de las reglas de representación, 7)
Manipulación de los clivajes políticos, 8) Competencia inequitativa.