Modulo 7

Universidad Nacional “San Luis Gonzaga”
Facultad de Medicina Humana
“Daniel A. Carrión”
Diplomado
GESTIÓN PÚBLICA
MÓDULO VII
Economía Institucional y Presupuesto

por Resultados
Introducción y Generalidades de la Auditoría de Servicios de Salud
CONTENIDO
1. LA NUEVA ECONOMÍA INSTITUCIONAL
1.1 Introducción
1.2 Precedentes de la Nueva Economía Institucional
1.3 Entorno institucional
1.4 Derechos de propiedad y marco legal
1.5 Los costes de transacción económicos
1.6 La teoría neoinstitucionalista de la empresa
1.7 Las implicaciones de política económica
1.8 Las instituciones en el crecimiento y desarrollo económico
2. PRESUPUESTO POR RESULTADOS
2.1 Hacia la reforma de la gestión pública
3. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN

EL PERÚ
ANEXO:
Examen.
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COMPETENCIAS
Luego de finalizar el estudio del presente módulo el participante deberá aplicar sus
conocimientos, habilidades y valores para:
 Explicar qué impulso importante tuvieron los estudios sobre la economía

de los derechos de propiedad.
 Explicar ¿qué factores de eficiencia determinan cuándo una empresa

produce un bien o servicio para sus propias necesidades en vez de
externalizarlo?
 Especificar que permite explicar el enfoque de los costes de transacción.
 Mencionar cuales son las características que deben de cumplir las

instituciones para que generen dichos efectos positivos.
 Sustentar en que consiste el Presupuesto por Resultados como

herramienta de gestión.
1. LA NUEVA ECONOMÍA INSTITUCIONAL
1.1 Introducción
El Neo Institucionalismo (NI), o Nueva Economía Institucional (NEI), es una corriente de

pensamiento que empieza a desarrollarse a mediados de los años setenta y todavía hoy
es percibida como relativamente joven. Aún no se ha llegado a formular una teoría
general. Es por tanto, una línea de pensamiento en expansión1, cuya presencia en el
campo económico ha crecido en las últimas décadas.
La finalidad de la NEI es explicar la importancia de las instituciones en la vida social,

utilizando un lenguaje económico, pero integrando conceptos de disciplinas como el
derecho, la ciencia política, la sociología, la historia, o la antropología. Sus ideas
centrales pueden re-sumirse en dos: las instituciones importan y son susceptibles de ser
analizadas (Williamson, 2000).
Autores destacados y precursores de la NEI son los cuatro galardonados con el Premio
Nobel de Economía: Ronald Coase (1991), Douglas North (1993), Oliver Wi-lliamson
(2009) y Elinor Ostrom (2009).
Este artículo tiene como objetivo presentar las aportaciones de la Nueva Economía
Institucional a la literatura económica y, en concreto, como las instituciones
condicionan los hechos económicos en los distintos niveles de análisis: a nivel de
individuos, de empresas, así como al diseño de políticas económicas y al entorno
macroeconómico.
Para alcanzar este objetivo el artículo se organiza de la siguiente manera: en el apartado

2 se resumen los antecedentes de esta corriente de pensamiento, para posteriormente,
en el 3, pasar a estudiar la importancia del marco institucional, en el apartado 4 el marco
legal y la definición de los derechos de propiedad, en el 5 los costes de transacción
económicos, en el 6 los acuerdos institucionales en el marco de la teoría de la empresa,
en el apartado 7 las implicaciones de política económica que todo ello tiene, en el 8 el
papel de las instituciones en el crecimiento económico y en el 9 las conclusiones.
1.2 Precedentes de la Nueva Economía Institucional
Encontramos algunos referentes de la NEI en los planteamientos de Aristóteles (2004).

La economía aristotélica se basa en un enfoque holista de la vida en la pólis, ya que hay
un interés común que mantiene unidas a las partes que intervienen en la actividad
económica. Tiene, por tanto, un carácter comunitario que queda patente en la obra La
Política.
La «casa» como unidad aristotélica de análisis en la economía es sustituida en la

economía moderna de Adam Smith por los conceptos de mercado y empresa (fábrica).
Los planteamientos de Smith consideran la actividad económica como parte de la
sociedad y nunca es vista como una actividad abstracta, por tanto, la actividad
económica está condiciona por los elementos morales de la sociedad (Smith, 2001 y
2004). Para Smith, la actividad económica tiene dos vertientes, la organizativa (técnica)
y la moral. Así, el ser humano tiene su doble dimensión de sujeto moral y social y de
sujeto eco-nómico interesado por lo suyo. El individuo vive dentro de una comunidad,
organizada políticamente y económicamente. La ley y la responsabilidad social
preceden al «mercado», por tanto, la economía solo tiene sentido dentro de un
contexto político, social e institucional, con trasfondo moral (Smith, 2004).
Por su parte, la economía neoclásica, que parte de las aportaciones iniciales de Adam
Smith, se caracteriza, sin embargo, por plantear un enfoque individualista, dejando de
lado los condicionamientos sociales.
La NEI nace por la disconformidad con el enfoque abstracto e individualista4 de la

economía neoclásica, y se enraíza en la vieja escuela institucionalista de finales del Siglo
XIX y principios del XX. Tradicionalmente, se considera que los fundadores del
institucionalismo fue-ron Thorstein Veblen, Wesley Mitchell y John R. Com-mons.
Posteriormente, contribuyeron a la formación de esta corriente de pensamiento
Walton Hamilton, Walter Stewart y John M. Clark. John R. Commons entró en la escena
institucionalista un poco más tarde, a partir de 1924 (Rutherford, 2000).
Todos ellos se caracterizan por hacer más hincapié en la acción colectiva que en la
acción individual, remar-car el aspecto evolucionista en la economía y hacer más énfasis
en la observación empírica que en el razona-miento deductivo. Por ello, Koopmans
(1947) acuñó, respecto al modo de trabajar de la escuela institucionalista la expresión
«medición sin teoría»
Los institucionalistas se ocuparon de áreas que después han sido absorbidas por la
escuela NI. Las principales contribuciones a la economía se pueden encontrar en temas
tales como: las relaciones entre la psicología y la economía (Clark, 1918); los ciclos eco-
nómicos (Mitchell, 1913 y 1927; Burns y Mitchell, 1946 y Clark, 1917); el comportamiento
de los precios de las empresas, la propiedad y el control de las empresas, el monopolio
y la competencia perfecta (Veblen, 1899 y 1904 y Hamilton y Asociates, 1938); los sindi-
catos y los mercados de trabajo (Wolman, 1924 y Commons, 1924); los distintos tipos
de problemas y fallos del mercado (Clark, 1926); los servicios públicos y la regulación
(Hale, 1921 y Glaser, 1927) y las relaciones entre el derecho y la economía (Hale, 1923;
Hamilton, 1938 y Commons, 1924 y 1934).
A pesar de los avances logrados, los institucionalistas no consiguieron desarrollar un

cuerpo de teorías que llegara a ser una alternativa a las de base racionalista (Le-win,
1996), y la falta de una teoría general les restó notoriedad. Además, hay que decir que,
más allá de los lo-gros de Veblen y Commons, los institucionalistas no desarrollaron sus
teorías sobre las normas sociales, el cambio tecnológico, legislativo y judicial, la toma
de de-cisiones, las acciones y las formas de empresa comercial (aparte de las cuestiones
de propiedad y control).
A partir de 1930, tanto los planteamientos neoclásicos como los keynesianos

introdujeron el componente empírico, con el surgimiento de la econometría. En
definitiva, muchos de los planteamientos institucionalistas fueron absorbidos por las
escuelas predominantes en el período de entreguerras, la escuela keynesiana y
neoclásica.
Desde el punto de vista metodológico, hay grandes diferencias entre la escuela

institucionalista y los neoinstuticionalistas. Los instrumentos teóricos y analíticos que
se utilizan son diferentes, así como la orientación básica hacia el mercado y las
instituciones «negocio» (Rutherford, 2001). A decir de T. Lawson (2005) la diferencia
fundamental entre los «viejos» institucionalistas y los «nuevos» radica en la idea de que
los individuos no solo crean instituciones (intencionadamente o no) sino que las
instituciones también afectan a los individuos, fundamentalmente a través de un
proceso re-constitutivo de causación descendente.
Por el contrario, la NEI tiene en común con la escuela institucionalista una tendencia a
extenderse más allá de los límites neoclásicos tradicionales. Una línea de conexión más
concreta entre los institucionalistas y los neoinstitucionalistas es análisis de los costes
de transacción y de las organizaciones (Williamson y Masten, 1995).
Williamson (2000), al igual que Commonns (1924 y 1934), usa la «transacción» como
unidad básica de actividad y se refiere directamente a la vieja tradición institucionalista
para sus análisis de la relación entre las leyes y la economía. Otra conexión se encuentra
en la referencia a la racionalidad limitada (Furubotn y Richter, 1991), debido a las
limitaciones informativas y cognitivas (Nelson y Winter, 1982 y Heiner 1983). Este punto
es bastante consistente con las viejas críticas institucionalistas de la visión racionalista
(Veblen, 1899). Por último, otro punto de conexión, en concreto con Clark (1918), es la
discusión de los costes que se generan en el proceso de toma de decisiones.
1.3 Entorno institucional

Las acciones humanas tienen lugar dentro de un marco institucional que, a decir de
North (1990), ofrece una estructura para la vida diaria que reduce la incertidumbre al
tiempo que limita las alternativas de los individuos; podría decirse que tales
restricciones institucionales son las «reglas del juego» que pueden surgir
deliberadamente o de forma espontánea de la acción colectiva (North, 1990; North et
al., 2009; Shepsle, 1989 y Weingast, 1995). Por su parte, Calvert (1995) y Schotter (1981)
ven a las instituciones más como equilibrios.
Crawford y Ostrom (1995: 582) afirman que las instituciones son «regularidades
duraderas de la acción humana [...] estructuradas por reglas, normas y estrategias
compartidas así como por el medio físico. Las reglas, normas y estrategias compartidas
son constituidas y reconstituidas por la interacción humana en situaciones repetitivas o
que se suceden con frecuencia».
Por su parte, J. Searle (2005: 19) propone que una institución: i) está definida por un
conjunto de reglas constituyentes; ii) tales reglas determinan funciones de estatus, que
están también reconocidas colectiva-mente y aceptadas; iii) esas funciones de estatus
se cumplen o siguen en virtud del reconocimiento y la aceptación colectivos y no en
virtud de rasgos de la situación del observador; iv) las funciones de estatus conllevan el
reconocimiento y aceptación de poderes deontológicos.
Previamente, Hodgson (2002: 172) había definido las instituciones como estructuras
sociales con capacidad para la causación reconstitutiva descendente, que actúan sobre
hábitos arraigados de pensamiento y acción. La causación descendente de la estructura
institucional sobre los agentes da como resultado una nueva constitución de los
propósitos y las preferencias.
Los poderes y limitaciones causales asociados con las estructuras institucionales

pueden animar los cambios en el pensamiento y el conocimiento.
En uno de los artículos más citados de la última década de autores de la Nueva

Economía Institucional, Oliver Williamson (2000: 596 y sigs) presenta una estructura de
cuatro niveles de análisis social que se disponen de menos a más, de forma que el de
orden superior impone restricciones al de orden inferior. A lo largo del tiempo esta
estructura cambia y los niveles están todos interconectados. La Nueva Economía
Institucional se situaría entre los niveles dos y tres.
El primer nivel «de inserción» es donde se sitúan (operan) las normas, costumbres,
tradiciones, valores y la religión, y está integrado por instituciones informales.
El segundo nivel es conocido como «entorno institucional» y se compone de reglas

formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad, etcétera) (North, 1991), aquí se
sitúan las decisiones económicas de primer orden, y en él se trata de alcanzar un
entorno institucional correcto. La mayor parte de la economía de los derechos de
propiedad se sitúa en este segundo nivel, así como la Teoría Política Positiva.
En el tercer nivel se sitúan las instituciones de gobernanza, y en él toma especial

protagonismo la gobernanza de las relaciones contractuales. Finalmente, el nivel
cuatro es en el que se produce la asignación de recursos y el empleo, y en el que los
incentivos de-terminan los precios y las cantidades de equilibrio en los mercados. Esta
economía de tercer orden es el nivel de análisis al que funciona la economía neoclásica
que, apoyada sobre la optimización y el análisis marginal, define a la empresa como una
función de producción. Los ajustes en este nivel se producen continuamente. También
se sitúa en este nivel la Teoría de la Agencia.
Por su parte, una aportación muy importante de Elinor Ostrom ha sido la consideración
de la diversidad institucional. Su programa de investigación (Kiser y Ostrom, 1982)
supone un estudio metateorético de las instituciones, en el que integran disciplinas
como la antropología, la economía, el derecho, la ciencia política, la psicología o la
sociología.
1.4 Derechos de propiedad y marco legal
Los estudios sobre la economía de los derechos de propiedad tuvieron un impulso

importante durante los años sesenta, de la mano de autores como Coase (1959 y 1960),
Alchian (1961) o Demsetz (1967). Sus teorías ponen énfasis en la necesidad de que
exista un buen marco legal que defina los derechos de propiedad y arbitre en los
conflictos que puedan ocurrir para que pueda funcionar el sector privado.
No obstante, la mera definición del marco legal no es una condición suficiente para la
eficiencia de la asignación de recursos económicos. Suponer eso, como indica
Williamson (2000), significaría asumir que la definición y el cumplimiento de tales
derechos no tienen costes. Pero esto no es así, pues las leyes tienen efectos económicos
y por lo tanto se puede hablar de eficiencia de la ley (Rubin, 1977).
La cuestión de los derechos de propiedad se torna de suma importancia cuando se trata

de delimitar el acceso a bienes que son limitados. Son posibles diferentes so-luciones
institucionales (Ménard, 2011): llegar a acuerdos en el seno de una entidad integrada e
integradora, que sea una cierta jerarquía quien posea y distribuya los derechos de
propiedad o bien organizar mercados des-centralizados para gestionar la distribución
de los derechos de propiedad.
Más recientemente han proliferado formas híbridas5 de organizar los derechos de

propiedad, según las cuales, las partes mantienen sus derechos, si bien comparten una
parte de ellos para beneficiarse de ciertos activos existentes o crear nuevos activos para
ser puestos en común. Todo ello exigirá la creación de una institución independiente
que vigile el comportamiento de las partes. Estas formas de organización colectiva han
sido profundamente estudiadas por Elinor Ostrom (2005) quien ha puesto de
manifiesto que existe una gran variedad de acuerdos institucionales que sirven para
lograr la cooperación y evitar el conflicto sobre el uso de recursos, en particular los
públicos. Así, el trabajo de Ostrom, centrado en la gobernanza, llega a la conclusión de
que la acción colectiva y los acuerdos pueden proveer un marco útil para la limitación
del acceso (evitando la sobreexplotación) y la rendición de cuentas.
1.5 Los costes de transacción económicos
Dentro de la Nueva Economía Institucional ha ido desarrollándose un programa de

investigación llamado economía de la gobernanza, economía de la organización o
costes de transacción económicos. Su precursor fue Ronald H. Coase (1937), quien fue
también distinguido con el Nobel. Posteriormente, esta línea de trabajo ha sido
impulsada por Oliver E. Williamson que, en su discurso de aceptación del Premio Nobel
de Economía de 2009 (compartido con Elinor Ostrom), afirma haber entrado en estos
temas por la inquietud que le provocó los interrogantes planteados por Ronald Coase
en su trabajo de 1937 sobre los límites de la empresa: ¿qué factores de eficiencia
determinan cuándo una empresa produce un bien o servicio para sus propias
necesidades en vez de externalizarlo? Esta cuestión abrió la puerta a la consideración
de la empresa y la organización de los mercados como algo que se deriva y no como
algo dado. Este nuevo marco da cabida al concepto de costes de transacción.
El propio Coase (1960) y Arrow (1969) probaron la existencia de costes de transacción.

La economía convencional se había basado en el supuesto de inexistencia de costes de
transacción; la reformulación de tales teorías con este nuevo supuesto llevaba a
resultados irrelevantes, según afirma Williamson (1979 y 2009).
La teoría de los costes de transacción supone un modo de analizar los acuerdos

institucionales que tiene que ver con la definición, asignación y transferencia de
derechos. Según Williamson (1985) incluso las transacciones más sencillas necesitan de
un cierto mecanismo o estructura de gobernanza para proteger a las partes implicadas
en el intercambio de cualquier eventualidad asociada al intercambio, razón por la cual
los costes de transacción están determinados por tres atributos principales: la inversión
requerida por la transacción, la incertidumbre subyacente a la transacción y su
frecuencia.
Coase (1937 y 1960) estimaba que los costes de transacción subyacen a los problemas
más comunes de asignación de derechos y sus posibles efectos distributivos, los cuales
están profundamente arraigados en marcos institucionales. Por esta razón, este
programa de investigación trata de analizar las diferentes formas de gobernanza, su
comparación y el análisis de la idoneidad de cada una de ellas a las diferentes
circunstancias. Por ello, este enfoque es también conocido como la «rama de la
gobernanza» de la Nueva Economía Institucional (Klein, 2000).
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En palabras del propio Williamson (2005a: 1) «en contraste con la óptica ortodoxa de la
elección (precios y output, oferta y demanda), la economía de la gobernanza es una
óptica de construcción de contratos».
Según este enfoque, la empresa y los mercados se estudian y comparan en función de

su capacidad para organizar transacciones, para lo cual es necesario combinar
principios de economía, derecho y teoría de la organización, esto permite describir a la
empresa en términos organizativos como un modo de gobernanza, en vez de estudiarla
simplemente en términos tecnológicos como una función de producción (Williamson,
2005-b). Aplicar la óptica de los contratos en vez la de la elección, permite profundizar
el conocimiento en la complejidad de la organización económica (Williamson, 2002).
Otra perspectiva desarrollada, dentro del pensamiento neoinstitucionalista, es la

conocida como industrial governance. Dicha rama critica a la teoría de costes de
transacción por su economicismo y por ignorar la perspectiva estratégica de los agentes
económicos y el poder (Thomp-son, 1991). Según esta corriente el mercado sería una
red de relaciones sociales formales e informales, así como un sistema de relaciones de
poder y, por tanto, no se encamina necesariamente al equilibrio. La distribución del
poder sería más importante que los precios en la regulación del intercambio económico.
El actor es de racionalidad limitada y acotado por instituciones y por el poder. Las
instituciones son sistemas de reglas que definen el control sobre los medios de
producción, el acceso a los recursos, a la in-formación y su control estratégico. Además,
la definición de las leyes se refleja en las luchas por el poder (Camp-bell, Hollingsworth
y Lindberg, 1991; North y Weingast, 1989 y Garza, 2005).
1.6 La teoría neoinstitucionalista de la empresa
El enfoque de los costes de transacción permite explicar una gran variedad de

fenómenos organizativos, entre los cuáles está la empresa. Se une, así, al amplio
abanico de enfoques que dan importancia a los procesos de organización interna de la
empresa, como son la propia teoría neoclásica (algo escasa) en la explicación de las
implicaciones organizativas de la actividad empresarial, la teoría de la discrecionalidad
directiva, la teoría de los equipos, o la teoría de agencia (William-son, 1981).
Según Williamson (2002) la aplicación de la óptica de la gobernanza y los contratos a la

empresa permite re-conceptualizarla no como una función de producción (acorde con
el principio neoclásico de la elección), sino como una estructura de gobernanza; de esta
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1
manera, la teoría de la empresa resultante se distingue no solo de la teoría neoclásica

de la empresa, sino también de la teoría de los incentivos, donde se insertan la teoría
de la agencia y la de los derechos de propiedad.
Desde el enfoque de los costes de transacción se pro-pone que el mecanismo de

asignación de mercado entraña ciertos costes como, por ejemplo, los de descubrir los
precios relativos, negociar los contratos, etcétera; además, el empresario también
tiene que hacer frente a ciertos costes de organización internos, derivados de los flujos
de información, incentivos, etcétera (Klein, 2000). Por ello, aquellas estructuras de
gobernanza con mejores cualidades en cuanto al ahorro de costes de transacción
desplazarán a aquellas con peores características, siendo todo lo demás constante
(Williamson, 1981).
Este tipo de análisis contrasta con los enfoques más microanalíticos y más agregativos
utilizados en la corriente principal, empleando un análisis semimicroanalítico y, según
Williamson (1981), está realizado al nivel al que los sociólogos y otros estudiosos de la
organización tienen una ventaja comparativa.
La teoría de la empresa neoclásica se caracteriza por residir sobre un entorno sin

fricciones en el que las empresas, guiadas por las fuerzas del mercado, son capa-ces de
llegar a un óptimo de Pareto. Por ello, el enfoque neoclásico, como ya se ha comentado,
es difícilmente aplicable a entornos como los actuales (Furubotn, 2001).
El óptimo al que llega esta visión de la empresa neoinstitucionalista es más transitorio.

Un criterio de eficiencia puede ser la separación entre las actividades más deseables y
las menos. Desde este punto de vista, podemos decir que en un momento del tiempo,
o en un período dado, una solución eficiente es aquella que per-mite lograr beneficios
respecto a otra que no lo permite; o una solución es más eficiente que otra si permite
obtener más beneficios. Así, no se pone tanta atención en el ajuste entre inputs y
outputs, aceptando que la tecnología y las demás restricciones son fijas, sino que se
enfatiza más en la posibilidad de que tales restricciones cambien (North, 1990). El
empresario tratará de buscar fórmulas de inversión (muchas veces por prueba y error)
que le permitan aumentar los beneficios de la empresa en entornos (económicos,
sociales, institucionales, legales) cambiantes. Se puede decir que la empresa habrá
llegado a una solución de equilibrio cuando permanezca pasiva, sin intentar cambios.
Sin embargo, el tiempo que la empresa permanezca pasiva, muchas veces no
dependerá de ella misma, sino de los comportamientos de otras empresas en la
industria o el grado de competencia en el sector.
1
2
Por ello, se afirma que las organizaciones más descentralizadas y la competencia

fomentan más el crecimiento que las formas más centralistas y monopólicas (Furubotn,
2001).
1.7 Las implicaciones de política económica
Para el establecimiento, asignación y vigilancia de derechos hay cuatro componentes

institucionales que son fundamentales (Ménard, 2011): la ley, la política, la ad-
ministración y la ideología. Siguiendo a este autor, los regímenes legales, al dar forma
a las relaciones entre las partes, juegan un papel muy importante en la definición de los
derechos y su transferencia, y la existencia de una autoridad judicial independiente es
fundamental para su credibilidad y disciplina por las partes. A nivel internacional, la
falta o debilidad de este tipo de instituciones explican la dificultad de establecer e
implementar normas en ámbitos como el medioambiental.
Por su parte, los regímenes políticos, normalmente identificados con naciones-Estado,

desempeñan un papel importante, por ejemplo en el control de las externalidades, y la
administración o burocracia en la aplicación de las normas. North (1990) habla de
«costes de transacción políticos», pues la adecuación o no de las estructuras políticas y
niveles de decisión puede ser un elemento de dinamismo o de parálisis del cambio
institucional. Por último, la ideología (entendida a veces como costumbre o creencias)
está muchas veces en la base del diagnóstico, definición y posibles soluciones pro-
puestas ante un problema Williamson (1999) también aplicó el enfoque de los costes de
transacción a la burocracia, que, según él, es un rompecabezas, ya que esta forma
organizativa tan extendida es también frecuentemente vista como ineficiente. Lo
cierto es, según Williamson, que la burocracia del sector público le va bien a unas
transacciones, pero mal a otras. Por ello, concluye que hay posibilidades para la
eficiencia de la burocracia del sector público, pero que como otras formas de
gobernanza (mercados, híbridos, empresas, regulación) tienen que encontrar su sitio.
Por su parte, Elinor Ostrom ha realizado aportaciones muy importantes al estudio de la

gobernanza pública, analizando una gran variedad de tipos de instituciones y su
adecuación o no para la gestión de bienes públicos y de uso colectivo. Partiendo de la
idea de que la clasificación tradicional entre bienes públicos y privados, basada en los
requisitos de no excluibilidad y no rivalidad en su consumo, no es adecuada para ser
aplicada al mundo real, en el que se pueden encontrar una gran variedad de casos, ella
ofrece una nueva perspectiva al centrar el foco en las instituciones que rigen los bienes
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públicos o de uso colectivo, en vez de en el comportamiento de los individuos respecto

a ese tipo de bienes (Frey, 2010).
Ostrom demostró que centralización o privatización no son las dos únicas alternativas
para la gestión de los bienes públicos y, al defender la descentralización, cambió el
enfoque tradicional de la Administración Pública. La consolidación y la centralización
del control por parte del Estado no es sinónimo de una administración eficiente; por el
contrario, procesos políticos centrados en las comunidades locales, que emergen de la
participación ciudadana y el compromiso, pueden ser más eficaces. Una gestión
municipal descentralizada puede generar respuestas más responsables y adaptadas a
las necesidades de los ciudadanos (Boetttke, 2010).
Este planteamiento es aplicado a recursos públicos o de uso colectivo, de forma que la

«tragedia de los comunes» se convierta en la «oportunidad de los comunes» o la
oportunidad de llegar a un sistema de reglas que funcione para gestionar los bienes
colectivos (Ostrom, 1990). Desde este punto de vista, es importante conocer cómo
cada institución en particular afecta al comporta-miento de los individuos que se ven
implicados en la oferta de un bien público o colectivo; también hay que considerar que
pueden surgir nuevos tipos de instituciones. Teniendo esto en cuenta, un marco
institucional que permita y acoja nuevas formas institucionales surgidas desde abajo
puede hacer frente a uno de los principales problemas que se plantean en la gestión de
bienes públicos y de uso colectivo: el comportamiento de los freeriders (Frey, 2010).
1.8 Las instituciones en el crecimiento y desarrollo económico
Hoy los planteamientos de la Nueva Economía Institucional emergen en el estudio del

desarrollo, entendido como un proceso dinámico de cambio en el que las instituciones
tienen un protagonismo esencial, superando la visión más restrictiva del crecimiento
basado en la acumulación de tecnología y capital. De hecho, en la actualidad existe un
amplio consenso entre los economistas en que las instituciones son un factor
determinante del crecimiento económico. Si bien no existe un acuerdo amplio en cuál
es su importancia, si se acepta mayoritariamente que las instituciones sirven de apoyo
al avance tecnológico, a la formación de capital físico, a la educación, a la eficiencia de
la economía y al proceso de asignación de recursos (Nelson y Sampat, 2001; North y
Wallis, 1994 y Day y Walter, 1987). Por tanto, las instituciones tienen una gran
importancia en el crecimiento económico, ya que generan los principales incentivos
para que actúen los agentes económicos más relevantes (Galindo, 2010).
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Sin embargo, para que las instituciones generen dichos efectos positivos tienen que
cumplir, al menos, las siguientes características (Acemoglu, 2005):
a) Deben proteger los derechos de propiedad de la mayor parte de la sociedad,

pues el hecho de asegurar la propiedad hace que los agentes económicos
tengan más incentivos para invertir.
b) Tienen que establecer restricciones sobre las actuaciones de algunos grupos

de presión, élites y políticos, que pudieran perjudicar a los derechos de
propiedad.
c) Deben incentivar la existencia de iguales oportunidades para grandes

segmentos de la sociedad, permitiendo de esta forma que un mayor número
de personas puedan llevar a cabo actividades económicas.
Este objetivo se consigue principalmente facilitando el acceso a una mejor formación

del capital humano, así como a los recursos financieros que incentivan la inversión. A la
hora de estudiar las estrategias de crecimiento es de gran importancia distinguir entre
lo que lo estimula y lo que lo mantiene (Rodrick, 2005). Lo primero supone la
introducción de diferentes reformas, mientras que lo segundo implica elaborar una
política institucional a largo plazo, que permita a la economía hacer frente a las
perturbaciones que se puedan generar y mantener el dinamismo productivo (Galindo,
2010).
Para mantener el crecimiento y el desarrollo económicos resulta, por tanto, necesario

crear las instituciones adecuadas y mejorar las existentes, para evitar las perturbaciones
económicas y facilitar la actividad en los mercados.
Por su parte, la Nueva Economía Institucional también se ha centrado en cómo el

cambio tecnológico y las «tecnologías sociales» favorecen directa e indirecta-mente el
crecimiento económico (Nelson y Sampat, 2001). Estos autores se basan en los trabajos
de Veblen sobre la necesidad de cambio institucional cuando se producen avances
tecnológicos. Para ellos las «tecnologías sociales» son las instituciones, las reglas de
juego de una sociedad, el modo de hacer las cosas, de tal manera que en las sociedades
más avanzadas, aquéllas cuya tecnología se encuentra en la frontera del conocimiento,
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se suele producir una coevolución de las «tecnologías sociales» y de las «tecnologías

físicas», lo que contribuye a un mayor progreso económico.
2. PRESUPUESTO POR RESULTADOS
2.1 HACIA LA REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
a) Marco conceptual y bases teóricas de una reforma de la Gestión Pública
Las raíces – la burocracia en busca de la eficiencia
Uno de los pioneros del estudio de la administración pública occidental,

Woodrow Wilson, publicó en 1887 un artículo 1 donde señala que el objeto de
estudiar la administración pública es descubrir, primero, aquello que el gobierno
puede hacer de una manera exitosa y, segundo, cómo puede hacerlo con el nivel
más alto de eficiencia y al menor costo posible.
En ese artículo se desarrollan conceptos que han regido, en mayor o menor

medida, la gestión pública de la mayoría de países occidentales: (i) la separación
entre la política y la administración pública; (ii) el empleo del análisis
comparativo con las organizaciones privadas para extraer conceptos y
metodologías que promuevan la eficiencia; (iii) la mejora de la efectividad de los
servicios públicos a través de una mejor administración y capacitando a los
servidores civiles en el marco de una meritocracia; y, (iv) la administración del
Estado debe ser, en todos los puntos, sensible a la opinión pública.
Estos razonamientos eran el reflejo de la existencia de gobiernos cada vez más

complejos -“casi no hay un solo deber del gobierno que en un tiempo haya sido sencillo,
que hoy no sea complejo”-, por lo que se requería contar con algunos fundamentos que
faciliten la operatividad de los gobiernos en su función de prestar servicios de calidad a
su comunidad. La creación de una burocracia, separada de la política, era un elemento
clave para mejorar la gestión pública en aras de la eficiencia y la efectividad.
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6
La burocracia se constituye en la entidad defensora del interés público, de modo tal que
los servidores públicos son vistos como funcionarios implicados en la consecución
racional de los intereses públicos definidos por el proceso político. La idea de una
administración apolítica, racional y jerárquica era fundamental para la idea de la
democracia liberal.
Como lo señalan Barzelay y Armajani (1992)4, la aplicación de este marco conceptual

en los Estados Unidos a principios del siglo XX era apoyada por una serie de
reformadores que propugnaban la creación de un gobierno burocrático como la manera
de facilitar la transformación de ese país de una sociedad rural y descentralizada, a una
sociedad urbana, industrial y nacional. Para ello, las dependencias gubernamentales
debían administrarse de manera muy semejante a las organizaciones empresariales de
la época.
En tal sentido, para implantar estos conceptos se consideraba necesario que el ejercicio
de la autoridad pública sea racional e impersonal, es decir, se debía contar con reglas
universales que incorporaran el principio del mérito y cuya aplicación garantizara que
los funcionarios actuarían de manera competente en aras del interés público.
De este modo, los autores definen el “Paradigma Burocrático” que caracterizó a la

gestión pública de los países desarrollados durante la primera mitad del siglo XX, el cual
contemplaba que: (i) cada función pública está definida por las delegaciones específicas
de autoridad; (ii) los funcionarios sólo deben actuar cuando las reglas as í lo determinen,
y deben aplicar esas reglas de manera uniforme; (iii) existe una separación entre
dependencias operativas (donde están los prestadores de servicios) y dependencias
centrales (como el presupuesto, compras y contabilidad, por ejemplo) las cuales ejercen
un control unilateral sobre las primeras; y, (iv) los responsables clave de la función
financiera deben p reparar el presupuesto y evitar que el gasto exceda a los ingresos.
Estos conceptos respondían a las prioridades, necesidades y debilidades de la gestión

pública de la época. El énfasis estaba en las reglas y el control como un medio para
imponer el orden y alcanzar la eficiencia. Así, una dependencia burocrática se enfoca en
sus propias necesidades, controla costos, se aferra a la rutina, sigue los procedimientos
normales y se define por la cantidad de recursos que controla y por las tareas que
desempeña (Barzelay y Armajani, 1992). No se discutía explícitamente acerca de los
resultados que se debían obtener, ni respecto de las necesidades y demandas que
interesaban a la ciudadanía, dándose por sentado que la administración técnica de las
instituciones era suficiente para alcanzar el bien público.
1
7
La Nueva Gerencia Pública: espíritu empresarial para responder al ciudadano
Las críticas a este enfoque, desde el punto de vista teórico, no fueron pocas y se
profundizaron desde la década de 1940 lideradas por académicos como Luther Gullick,
Lyndal Urwick, Henri Fayol, Fredrick W. Taylor, Paul Appleby, Frank Goodnow y Willam
Willoughby, quienes añadieron conceptos derivados del estudio de la naturaleza
humana, comportamiento grupal y organizaciones de negocios, para redefinir una
teoría general de la administración cuyos principios aplicaban tanto para el sector
público como para el privado. La concepción de la burocracia racional que buscaba el
interés público fue criticada por muchos autores quienes hacían notar que la teoría y la
práctica demostraban que las burocracias exhibían un alto grado de irracionalidad o,
por lo menos, una racionalidad limitada. Asimismo, se señalaba que la burocracia no
trabajaba por el interés público, sino que utilizaba su capacidad para tener sus propios
objetivos (Parsons, 2007).
De este modo, entre las décadas de 1940 y 1970 se cuestionan las motivaciones de los
burócratas respecto del interés público, así como la distinción entre lo público y lo
privado. Así algunos autores, entre los que se encontraba Milton Friedman, señalaban
que el Estado y su burocracia no eran la mejor opción para manejar la relación entre los
intereses públicos y los privados, sino el libre mercado y la libre elección 6. Por su lado,
Frederickson (1971) ya empieza a reflexionar acercar de la “nueva administ ración
pública”, la cual agrega al concepto clásico de una administración eficiente, económica
y coordinada de los servicios provistos por el Estado, la necesidad de buscar la igualdad
social y escuchar la voz de las minorías como compromisos complementarios de las
políticas y la gestión pública, para lo cual debería además modernizarse la estable
burocracia tradicional para transformarse en formas burocrático-organizativas
modificadas y flexibles.
Sin embargo, la reforma o transformación del “Paradigma Burocrático” no provino de

las reformulaciones teóricas como las reseñadas, sino de la evidencia empírica. Por un
lado, en los Estados Unidos se creó una consciencia generalizada de que el gobierno
actuaba de manera ineficiente, poco efectiva y desperdiciaba recursos, alimentada por
las experiencias de mal manejo de la guerra de Vietnam en las décadas de 1960 y de
1970 o el escándalo de Watergate (1972)8. Por otra parte, las crisis fiscales de la década
de 1970 generaron en países desarrollados algunas iniciativas empíricas para alcanzar
un sector público que, básicamente, trabaje mejor y cueste menos.
1
8
Algunos países comenzaron a adoptar medidas de austeridad fiscal y a experimentar

con mecanismos alternativos de prestación de servicios, como por ejemplo mediante
privatizaciones. Al mismo tiempo, se hicieron esfuerzos por aumentar la productividad
del sector público y creció el interés por la rendición de cuentas, la redefinición de las
misiones organizacionales, la reestructuración burocrática, la simplificación de
procesos y la descentralización de la toma de decisiones.
Esta manera de enfrentar problemas públicos con soluciones basadas en el análisis

económico que priorizan el papel e interés del ciudadano, se denominó la Nueva
Gerencia Pública (NGP), y los analistas coinciden en que los países que ejemplifican
mejor estos esfuerzos son Nueva Zelanda, Canadá, Gran Bretaña, Australia y los
Estados Unidos, países anglosajones que de por sí revelan que existe un fuerte
componente idiosincrático y de concepción del Estado en la adopción de estas nuevas
técnicas.
De este modo, los conceptos detrás de la denominada NGP surgen principalmente de

la observación empírica, tal como lo documenta Denhardt (2007), pero se apoya
además en el desarrollo de críticas y reflexiones de algunos estudiosos (como los
mencionados líneas arriba) y de otras teorías como las de Elección Pública, la Teoría del
Agente-Principal y el Análisis de los Costos Transaccionales, así como en metodologías
utilizadas por el sector privado para incrementar la eficiencia, tales como la Gerencia
por Objetivos, la Gerencia Científica o la Gerencia de la Calidad Total.
En su proceso de adaptación, la NGP va más allá de estos aportes y propone no sólo

adecuar apropiadamente estas técnicas del sector privado, sino además compartir y
aplicar ciertos valores del mundo empresarial como lo son la preferencia por
mecanismos de mercado para temas de elección social, el respeto por el espíritu
empresarial y el valor de la competencia.
Varios autores intentan explicar los conceptos, ventajas y críticas detrás de la NGP. Esta
nueva manera de administrar los recursos públicos representa para Barzelay y Armajani
(1992) el “Paradigma Post-burocrático”, donde se pasa del interés público (frase
retórica que puede significar todo o nada) a los resultados que aprecian y valoran los
ciudadanos; de la eficiencia a la calidad (adaptación a las exigencias del cliente) y al
valor neto (que incluye los costos); de la administración de recursos a la producción
(entendida como la prestación de servicios); del control a la consecución del apego a las
normas; de la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de
cuentas ; de la justificación de costos a la entrega de valor.
1
9
Se resalta el concepto de Paradigma, es decir, un sistema conceptual basado en la

experiencia, como contraposición de una teoría basada en una idea única medular. Así,
para entender y aprovechar los nuevos recursos conceptuales del “Paradigma Post-
burocrático” es necesario comprender cómo se relacionan los diversos componentes
del sistema, esto es, la interrelación entre los conceptos de servicio al cliente, calidad,
incentivos, valor, autorización, entre otros, dentro de una estructura de
funcionamiento.
Asimismo, Osborne y Gaebler (1992) plantean, basados en la observación de casos

exitosos especialmente en el nivel de los gobiernos locales en los Estados Unidos, la
necesidad de reinventar al gobierno sobre la base de diez principios que resumen el
espíritu empresarial que debe prevalecer, a saber:
- Promover la competencia entre agencias que realicen las mismas actividades;
- Capacitar a los ciudadanos para desplazar el control fuera de la burocracia como

premisa de cambio en el sistema gubernamental;
- Facultar a los individuos para situar ese control en la comunidad;
- Medir el rendimiento de las agencias por los resultados y no en función del

gasto;
- Definir los objetivos o misiones organizacionales como la razón del

funcionamiento de las agencias;
- Considerar a los usuarios como clientes, y no como usuarios de unos servicios

dispuestos por el gobierno para la atención de unas necesidades;
- Promover en las agencias la capacidad de prevención de los problemas y no

esperar su ocurrencia para generar una reacción;
- Definir como finalidad el deseo mercantil por excelencia: ganar dinero y no

limitarse a su gasto;
2
0
- Fomentar la participación de la ciudadanía en la configuración de estas agencias

así como de su gestión; y,
- Buscar, además del objetivo actual de proveer unos servicios, lacatalización del
sector público, privado y de voluntariado para la resolución de los problemas
comunitarios.
Por su lado, Schröder (2001) 14 concuerda con que la NGP no representa una teoría
propia per se sino que se basa fundamentalmente en experiencias empíricas adquiridas
por los intentos de lograr una administración pública más eficiente. No obstante, es
posible sintetizar que la NGP tiene como meta la modificación de la administración
pública de tal manera que, aun cuando no sea una empresa, se vuelva más empresarial.
Así, se comparte la idea empresarial de la responsabilidad de prestar servicios eficientes
y efectivos dentro de la economía, pero se distingue al no mostrar una orientación hacia
la generación de utilidades. También señala que, como condición previa a su aplicación,
debe existir una masa crítica lo suficientemente numerosa de promotores de una
reforma, y ensaya una lista de los instrumentos, condiciones o criterios de la NGP:
- Gestión contractual que incluye objetivos acordados sobre la prestación de

servicios y costos;
- Transferencia de la responsabilidad sobre los recursos a las áreas especializadas;
- Orientación hacia el rendimiento;
- Una gestión para cumplir metas establecidas;
- Orientación hacia los ciudadanos/clientes;
- Convencimiento del personal;
2
1
- Técnicas de información y de comunicación con estructuras entrelazadas de

cliente/servidor; y,
- Gestión de calidad orientada al cliente.
Por su parte, Guerrero (2000) no sólo define a la N GP como el paradigma basado en la

apreciación de los valores de la competición, sino que además arguye que existe un
componente ideológico en su concepción derivado de la economía neoclásica, que
pone énfasis en las fallas del gobierno más que en los defectos del mercado, y que es
escéptico sobre la capacidad de la burocracia para proveer efectivamente los servicios
públicos. Este autor también señala que “el nuevo manejo público no entraña una
doctrina o un diario unificado, sino un conjunto disímbolo de concepciones
concurrentes en el foco de la endoprivatización de la gestión pública”.
Más allá de las precisiones y críticas de diversos académicos a la concepción y utilidad

de la NGP, lo importante es considerar sus beneficios y no tomar literalmente sus
preceptos sino adaptarlos a cada realidad nacional. Como bien señala Manning
(2002)17, la NGP es más bien una etiqueta, un término escurridizo, un grupo de ideas
complejo y no necesariamente consistente que provee un menú de alternativas más
que una opción única de cómo hacer las cosas. La manera como los Estados Unidos,
especialmente durante la administración Clinton, intentó implantar la NGP es
diferente, por ejemplo a la de Nueva Zelanda, aunque ambos consideran el espíritu
empresarial y el foco en el ciudadano como elementos importantes de la gestión
pública moderna.
Si existen diferencias entre la aplicación de la NG P entre países anglosajones, éstas son

mucho más marcadas al intentar implantar estos conceptos en los países en desarrollo.
Polidano (1999) señala que, aunque muchos países en desarrollo han tomado
elementos de la agenda de la NGP, casi ninguno ha adoptado el “paquete completo” y,
por el contrario, en muchos casos se observa una convivencia con teorías o conceptos
incluso opuestos a la NGP18. Este autor argumenta además que la NGP es inapropiada
para solucionar problemas como la corrupción o la baja capacidad administrativa, y que
el resultado de las iniciativas de la NGP depende más de factores contingentes
localizados que de cualquier característica nacional general. La evidencia revela tanto
casos exitosos como fracasos al momento de aplicar los principios de la NGP en países
en desarrollo.
2
2
Al respecto, entre los factores que facilitan el éxito, según la experiencia revisada por el
autor, se cuentan el apoyo político al más alto nivel para implantar las reformas; el
liderazgo administrativo de los equipos ejecutivos y la capacidad de adaptarse a las
particulares circunstancias de cada localidad.
En ese orden de ideas, Schick (1998) señala que una de las razones por las que las
reformas vinculadas a la NPG no funcionan en los países en desarrollo es la informalidad
de los mercados en que se desarrolla el sector público, aspecto que se traduce por
ejemplo en criterios de contratación del servicio civil poco transparentes o en
modificaciones continuas en los presupuestos que en la práctica alejan el gasto real de
lo aprobado por las legislaturas o por las instancias del caso. En tal sentido, el autor
argumenta que la prevalencia de mercados abiertos y robustos es una condición
necesaria para la modernización del sector público (y del privado, para tal efecto). El
sistema contractualista funciona en Nueva Zelanda porque el gerente público dispone
del uso de su presupuesto y puede contratar o despedir trabajadores con relativa
facilidad, características inexistentes en la gran mayoría de países de América Latina,
por ejemplo, donde aún el uso de recursos debe responder fielmente a las reglas
definidas para su asignación y, además, existe una gran inflexibilidad laboral en el
sector público.
Este breve repaso teórico y conceptual permite apreciar las diversas definiciones y
características que distintos autores atribuyen a la NGP, variabilidad que se desprende
del hecho que la NGP no sólo parte de una interpretación de e videncias empíricas
aplicadas a realidades disímiles, sino que además extrae herramientas de varios
desarrollos teóricos existentes. Para los propósitos de este estudio, de la multiplicidad
de conceptos vertidos se rescatan dos ideas centrales de la NGP vinculadas al espíritu
empresarial: la orientación de la gestión pública hacia la obtención de resultados y el
tratamiento del ciudadano como cliente y eje central de la razón de ser del Estado.
Asimismo, se toma nota de que no existen recetas predeterminadas de cómo hacer las
cosas, sino lineamientos que tendrán que adaptarse a cada realidad particular.
B. La estrategia de la Gestión por Resultados
1. Aspectos conceptuales
Uno de los principios clave dentro de la NGP es la consecución de una gestión

orientada a los resultados -o simplemente Gestión por Resultados (G pR)-, en la
2
3
que se evalúan y se financian los resultados (outcomes) y no únicamente los

insumos (inputs). Los gobiernos que adoptan esta estrategia miden el logro de
resultados que legitiman y valoran los ciudadanos, así como el rendimiento de
las agencias públicas y su fuerza laboral, fijando metas y recompensando a las
que alcanzan o exceden sus metas. Así, el gobierno se concentra principalmente
en lograr las metas del sector público y no solamente en controla los recursos
gastados para realizar esa labor. A su vez, estas metas responden a los intereses
prioritarios de la ciudadanía y no a los de la burocracia. La GpR es un concepto
mucho más aterrizado que extrae, de la plétora de definiciones y experiencias
etiquetadas bajo la NGP, estrategias y metodologías modernas para la gestión
pública.
La Mesa Redonda de Resultados de Marrakech, 2004, ha producido la siguiente

definición de la GpR: “Es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del
desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco
coherente para la eficacia del desarrollo en la cual la información del desempeño se usa
para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la
planificación estratégica, la programación y ejecución presupuestaria, la gestión de
riesgos, el monitoreo y la evaluación de los resultados”. De este modo, la GpR
representa una estrategia práctica y operativa de aplicación de varios de los principios
fundamentales de la NGP, tal como lo han entendido la mayoría de países que deciden
transitar por esta corriente de pensamiento.
La GpR, sin embargo, no es tarea fácil de implantaren el sector público debido no sólo
al complejo paso de un sistema a otro, con todo lo que ello implica en términos de apoyo
político, liderazgo, cambio cultural, nuevos procesos, pérdida de discrecionalidad, etc.,
sino además debido a los denominados problemas inherentes a la provisión de servicios
de la burocracia.
Dichos problemas han sido identificados por la literatura técnica como ineficiencia X o
pérdidas de agencia, y se refieren a la menor eficiencia originada en los costos de
transacción de las estructuras públicas debido a:
- La dificultad para medir algunos productos y por ende el desempeño de los

funcionarios y las agencias públicas;
2
4
- La asimetría de información al interior de las entidades, entre éstas y el

ciudadano, y entre éstas y el principal (por lo general el Ministerio de Finanzas);
- La falta de competencia entre agencias, por ser en su mayoría servicios

monopólicos; y
- La inflexibilidad de los controles ex-ante y, especialmente, de los sistemas de

carrera pública.
Adicionalmente, cabe preguntarse qué tipo de resultados se desea medir, lo cual

genera a su vez complejidades mayores. En este sentido, es posible definir por lo menos
tres niveles analíticos diferentes: (i) macro, en el que los resultados al ciudadano se
relacionan con las políticas públicas que por lo general se resumen en los planes
nacionales de desarrollo de cada gobierno; (ii) meso, que considera el desempeño
de las organizaciones y programas públicos y donde generalmente los resultados se
refieren a la provisión de bienes y servicios para grupos objetivo, acción vinculada a la
función gerencial del planeamiento estratégico; y, (iii) micro, relacionada con la gestión
de los recursos humanos con resultad os relacionados con el desempeño individual de
los empleados públicos. Un sistema integrado orientado a la GpR tendría que
considerar la incorporación e interrelación de estos tres niveles de evaluación.
C. El Presupuesto por Resultados como herramienta de gestión
Así como la Gestión por Resultados se convierte en una estrategia para operativizar los
conceptos de la Nueva Gerencia Pública, la implementación de un Presupuesto por
Resultados es una manera efectiva de interpretar y aplicar la estrategia de Gestión por
Resultados.
1. Tipología de los presupuestos públicos
A lo largo del tiempo, los países han experimentado con diversas maneras de
planificar los ingresos y gastos del sector público, elaborando un Presupuesto
Público el cual, por lo general es preparado por el Poder Ejecutivo y aprobado
por el Poder Legislativo antes del inicio del año fiscal. Esta herramienta a su vez
2
5
es parte del Sistema Presupuestario, el cual normalmente está definido por ley
y contiene, entre otros elementos, las características de las etapas de
programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación
del Presupuesto, su periodicidad y las competencias de las agencias y poderes
del Estado.
Existen diversos tipos de Presupuestos Públicos definidos en función de distintas

características.
Con un esfuerzo de sincretismo, se puede mencionar tres grandes grupos:
a. Presupuesto por Línea (line-item budgeting). Se definen los gastos en función

a categorías de insumos (cada insumo es una línea) y a las agencias se les
restringe el traspaso de fondos entre líneas.
Estos insumos responden a la denominada clasificación económica del gasto

según los manuales del Fondo Monetario Internacional y a su vez se agrupan en
gastos corrientes -necesarios para la operación recurrente del sector público,
tales como los sueldos, los gastos de mantenimiento y el pago de intereses- y
los gastos de capital -principalmente para financiar proyectos de inversión-.
Para la elaboración de este tipo de presupuesto, se considera el preparado en el
año precedente, por lo que posee características “incrementalistas”. Como
muestra del denominado “Paradigma Burocrático”, este tipo de presupuesto
prevaleció mundialmente durante la primera mitad del siglo XX y es el que aún
se utiliza en la mayoría de países de América Latina. Al respecto, Caiden, N.
(1988)25 señala que estos presupuestos presentan las siguientes características:
(i) generan persistentemente déficit fiscales como reflejo del crecimiento del
Estado; (ii) resultan en presupuestos impredecibles y difíciles de controlar; (iii)
producen un aumento incremental de un presupuesto que además no está
atado a estrategias; (iv) se concentran en insumos y no en productos ni
resultados; (v) generan una perspectiva de corto plazo; (vi) producen rigideces y
desperdicios debido al poco incentivo para la eficiencia; (vii) involucran una
contabilidad de caja que origina un manejo de activos débil; y (viii) usan
información débil sobre costos, productos y resultados. A ello puede sumarse
dos elementos más: el uso (y abuso) del control de la legalidad, y el hecho que
los incentivos están alineados para gastar el dinero asignado “a como de lugar”,
2
6
puesto que de no hacerlo se presume una falta de efectividad y se corre el riesgo

de contar con menos recursos en el presupuesto siguiente (“use it or lose it” ).
b. Presupuesto por Programas (program budgeting). Si bien, como nota Kim

(2007) no existe una definición clara y acordada acerca de lo que son o hacen los
Presupuestos por Programas, el concepto detrás es relativamente simple: la
información contenida en los presupuestos debe estar estructurada de acuerdos
a los objetivos del gobierno (i.e. en programas del gobierno).
Una característica importante del Presupuesto por Programas es su foco en

productos y resultados de cada programa, lo que lo diferencia del Presupuesto
por Línea. Asimismo, bajo esta clase de presupuesto se busca realizar un cálculo
total de los costos de los productos (full costing), es decir, no sólo contabilizar
los costos direct os sino además, en la medida de lo posible dados los sistemas
de información existentes, otros tipos de costos vinculados a cada producto,
como los indirectos, financieros y overheads. Aparte de esta complejidad,
existen otros temas difíciles de tratar al momento de implantarlo, cuando deben
resolverse detalles tales como la clasificación del gasto cuando existen múltiples
objetivos, o la dificultad de compatibilizar programas con unidades
organizativas. En la práctica, cada país ha resuelto estos y otros problemas de
manera particular, y la mayoría cuenta con presupuestos estructurados de al
menos dos maneras (aunque siempre considerando los resultados y los
productos): por programas para el análisis de políticas y definición de
prioridades (la denominad a versión analítica), y por agencias o unidades
organizacionales para realizar el control financiero (la llamada versión
gerencial). En cualquiera de estos casos, predomina la visión institucional
(ministerios, pliegos) para la provisión de los bienes y servicios por encima de
sus respectivas funciones de producción, es decir, importa más quién lo produce
que cómo se produce.
c. Presupuestos por Resultados (Results Based Budgeting). Las reformas más

avanzadas sobre el sistema presupuestario se relacionan con el PpR,
instrumento que basa las asignaciones presupuestarias en función a los
resultados esperados y los productos requeridos para ello, otorgando una mayor
flexibilidad en el uso de recursos corrientes al cambiar el ámbito de control de
los insumos a los productos y resultados.
2
7
A su vez, esa mayor flexibilidad va de la mano y justifica la rendición de cuentas,

en vista de que los responsables o gerentes cuentan con las herramientas
básicas para influir sobre el logro delos productos.
Por su lado, los resultados a los que se refiere esta reforma se vinculan con la
mejora de la calidad de vida de la población 30. Este tipo de presupuesto, a
diferencia del Presupuesto por Programas antes descrito, exige la definición de
los resultados que requieren y valoran los ciudadanos para, a partir de allí, definir
los cursos de acción y estrategias para proveer los productos,
independientemente de las instituciones que finalmente los proveen.
Asimismo, en el PpR se emplean mecanismos específicos tales como la
financiación atada a metas, los incentivos al nivel de agencia o la
presupuestación basada en fórmulas de financiación (Robinson, 2007). Por su
lado, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
define a su vez tres tipos de PpR:
- PpR Presentacionales, donde la información sobre resultados se presenta

adjunta a los documentos presupuestarios. Esta información se refiere a
metas o resultados y se incluye como referencia (background information)
con fines de rendición de cuentas y material de diálogo con los legisladores
y ciudadanos acerca de temas públicos. La información presentada no se
emplea para la toma de decisiones presupuestarias.
- PpR Informativos, donde los recursos se relacionan indirectamente con los

resultados pasados y futuros. La información de resultados juega un papel
importante en el proceso presupuestario, pero no determina el monto de las
asignaciones ni existe un peso predefinido para la toma de decisiones.
La información de resultados se utiliza, entonces, jun to con otro grupo de datos para
el proceso de toma de decisiones (i.e es una variable más, pero no es determinante).
Este es el tipo de PpR más común en los países de la OCDE.
- PpR Directos (o Decisionales), que implican la asignación de recursos basados

en los resultados establecidos. Esta forma de presupuesto se emplea sólo en
sectores específicos en un número limitado de países de la OCDE.
2
8
2. Conceptos, Instrumentos y Lecciones del Presupuesto por Resultados
Si bien en teoría el PpR aparece como una alternativa óptima para asignar
recursos públicos, en la práctica su diseño e implementación son tareas
complejas, por lo que pocos países en desarrollo cuentan con esta herramienta
implantada34. En efecto, las necesidades inherentes para el funcionamiento de
los PpR son amplias y variadas. Más allá de la decisión política y el liderazgo
necesario para implantar esta reforma, lo cual genera siempre resistencias al
interior del gobierno debido a intereses creados, se requiere desarrollar
elementos comunes y un grupo de herramientas de apoyo, las cuales también
presentan sus propias complejidades.
Como ya se hizo evidente en el caso de la NGP y la GpR, en este caso tampoco

existe una receta única para implantar el PpR. De la literatura revisada sobre la
experiencia internacional es posible destacar tanto algunos conceptos o
criterios que deberían considerase especialmente en el diseño, así como ciertos
instrumentos o herramientas que faciliten la implementación, cada uno con su
propio nivel de complejidad, conformando así una “lista de chequeo” para
implantar una reforma en el sentido descrito.
Finalmente, se presentan algunas recomendaciones que ha sido posible extraer

de las experiencias de países desarrollados que ya experimentaron con el
proceso, por lo que surgen algunas lecciones que es necesario tener en cuenta
al momento que cada país define su propia reforma.
a) Marco conceptual – criterios clave del diseño
- Eje ciudadano. El diseño sobre el cual se sostiene el PpR se basa en que la

gestión pública tiene como eje central el bienestar del ciudadano y no la
eficiencia o efectividad de las agencias públicas per-se. Así, el ciudadano es un
cliente más que un simple consumidor o usuario. En este sentido, es necesario
crear o promover los espacios de interacción entre el Estado y sus ciudadanos
de una manera sistemática y ordenada, con canales de comunicación fluidos y
con un respeto mutuo que no degenere en demandas ciudadanas omitidas ni en
listas insostenibles de pedidos.
2
9
- Racionalidad-lógica de la prestación . Un PpR requiere definir y relacionar

Productos (bienes y servicios a la ciudadanía) a Resultados (cambios esperados),
los que a su vez provienen de la misión y la visión de desarrollo de cada país.
Ello implica la existencia de una cadena lógica “insumos-actividades-productos-
resultados”, y estos resultados son los prioritarios para el ciudadano. No
obstante, debe tenerse en consideración que si bien la creación y aplicación de
modelos lógicos son elementos que están cada vez más difundidos, la
verificación de la causalidad no es una tarea fácil debido a los inherentes
problemas de atribución de este tipo de ejercicio, i.e. los productos están bajo
el control del gerente o responsable público, pero los resultados no lo están
totalmente. Aunque en teoría el logro de un producto puede ser la causa de
alcanzar un resultado, esa causalidad puede ser difícil de probar debido a que los
resultados obtenidos por lo general responden a una serie de factores y eventos
que van más allá de los productos previstos. Por otra parte, además de la
atribución, existen problemas de temporalidad, puesto que muchas veces los
resultados tardan más tiempo en concretarse que los productos, por lo que un
enlace adecuado entre ambos indicadores debe ser incorporado en un esquema
de PpR multi-anual.
- Visión de proceso. El PpR incide en el ciclo continuo e integrado de la

programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación
del presupuesto, propiciando la aplicación de instrumentos que aseguren, en
cada fase, el desarrollo de una gestión presupuestaria que llega al ciudadano e
incide en su bienestar. Desde esta perspectiva, la asignación basada en
resultados y orientada a productos, además de generar información de
indicadores, debe incidir en los ciudadanos-clientes en el momento mismo de la
ejecución de los gastos y la entrega de servicios.
- Evaluaciones e información del desempeño para la asignación: La acción del

Estado, materializada en las asignaciones del presupuesto público, tiene como
finalidad satisfacer las necesidades prioritarias de sus ciudadanos de la mejor
manera y al menor costo posible. En ese sentido, el PpR debe priorizar la
rendición de cuentas, de tal manera que con base en indicadores objetivos e
información de desempeño se tome las decisiones de ajustes, eliminación o
expansión de los programas.
- Modernización de sistemas administrativos, acciones de soporte e integración .

Si bien la implantación de un PpR representa una modernización total del
3
0
sistema presupuestario, para facilitar y potenciar los beneficios de esta reforma

es necesario que otros sistemas administrativos del Estado sean consistentes
con la gestión por resultados, por lo que se requiere de u n diseño moderno de
los sistemas complementarios del gasto público.
Ello implica cambios de procesos y hasta culturales en los sistemas de tesorería,

contabilidad, auditoría, control, compras y contrataciones, entre otros.
También es necesario contar con un sistema de recursos humanos flexible que
permita contratar y remunerar adecuadamente a los funcionarios, así como
sancionarlos en caso de incumplimientos. Incluso se requieren cosas obvias
aunque no por ello fáciles de realizar, como capacitar a los legisladores para que
realicen su análisis y propuestas en función a productos y resultados y no sólo
por líneas de gasto o programa s y/o proyectos. Asimismo, existe la necesidad
de un sólido soporte tecnológico que incluya todas las precisiones del caso
(integración de la administración financiera, sistemas de seguimiento, etc.).
Aún más, un PpR debe sustentarse en una división clara y coherente de los roles
para la prestación de los bienes y servicios, antes que en una mera división del
trabajo basada en “funciones y competencias”, en la que a nadie realmente le
compete exclusivamente el bienestar del ciudadano. Esto incluye también a las
oficinas de auditoria.
b) Instrumentos para la implementación
Para aplicar estos criterios se identifica algunas herramientas o instrumentos

presupuestarios, los cuales no sólo deben ser diseñados apropiadamente sino
que serán de suma importancia al momento de implantar el PpR:
- El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. La

implementación de un PpR contendrá la clasificación del gasto basada en
Resultados y Productos, es decir, tendrá que superarse progresivamente la
naturaleza institucional-incremental de la mayoría de Presupuestos por Línea
basados únicamente en insumos, para definir los resultados prioritarios con los
productos que tienen que ser provistos para lograrlos, incluyendo sus
respectivos costos totales.
3
1
Los resultados prioritarios provienen generalmente de ejercicios de definición

de políticas de Estado, planificación estratégica o plan de gobierno donde se
priorizan los objetivos y metas que cada gobierno se compromete a alcanzar.
Los productos por lo general se definen conjuntamente entre el Ministerio de
Hacienda o Finanzas y los ministerios y agencias ejecutoras.
- Costeo total de productos. La relación entre los insumos (gastos de personal ,

materiales, etc.) y sus productos (número de fiscalizaciones, número de usuarios
atendidos, etc.) no es una práctica común en muchas administraciones públicas
de América Latina y, por supuesto, trae consigo fuertes requerimientos de
adaptación a procesos específicos y de información. En particular, la experiencia
internacional revela la necesidad de calcular la ejecución presupuestaria basada
en devengados y no en caja para así precisar el verdadero costo de los productos
y, en ese sentido, del desarrollo de sistemas de costeo apropiados para
aproximarse, en la medida de lo posible, al costeo total de productos, el cual
incluye no sólo los costos directos sino además los indirectos,
financieros,overhead, etc.
- Información oportuna y veraz. Como herramienta de gestión el PpR debe ser

capaz de brindar información precisa y oportuna par a lo cual se utilizan
herramientas apropiadas para el seguimiento y monitoreo (con indicadores de
calidad35), así como evaluaciones apropiadas. No obstante, el manejo de los
indicadores de desempeño que sustentan los proceso del PpR debe ser
balanceado para evitar lo que Van Thiel y Leeuw (2002) denominan una
“sociedad de auditores”, esto es, consecuencias no buscadas que se
materializan en la proliferación de indicadores (generalmente de calidad dudosa
o de interpretación confusa) y de una burocracia que se dedica a la evaluación,
inspección y auditoría como razón de ser.
- Incentivos. Los sistemas modernos de PpR incluyen mecanismos de premios y

castigos dirigidos a cambiar la conducta tradicional de los burócratas, apegados
a no mirar más allá de la legalidad de sus acciones y del cumplimiento de sus
funciones. En este sentido, se requiere que la burocracia piense más en el
ciudadano que en sí misma y para ello es posible generar incentivos que faciliten
este cambio.
3
2
Una manera de apoyar al PpR son los contratos de resultados, es decir, acuerdos
formales que especifiquen los resultados en términos de productos o servicios,
los premios y castigos acordados, así como los medios en que se basará la
evaluación, para lo cual se requiere de un sistema de seguimiento y monitoreo
eficaz.
Recuadro 1. Adaptabilidad a factores externos – el “riesgo” de la descentralización
La integración del proceso presupuestario bajo el P pR debe ir más allá de su propio

entorno en el sentido que tiene que ser compatible y consistente con otras realidades
de cada país. En particular, un PpR puede enfrentar serios obstáculos en su diseño e
implantación si es que no concuerda con la realidad descentralizada de cada país. Esto
es relevante porque bajo un esquema de PpR, la lógica presupuestaria se guía por una
cadena lógica que termina en el resultado al ciudadano, a quien le es relativamente
indiferente qué nivel de gobierno es el que le presta el servicio siempre y cuando se
satisfagan sus demandas, mientras que bajo los esfuerzos de la descentralización se
suele “romper” o fragmentar la cadena de producción de un servicio al definir
competencias entre distintos niveles de gobierno sin que necesariamente exista una
integralidad y coordinación para su prestación efectiva.
- Lecciones aprendidas y recomendaciones
Como se ha comentado, una serie de países ha experimentado -y lo continúa

haciendo- con la GpR y con el PpR. Específicamente, los países más
desarrollados suelen contar con PpR adaptados a sus propias realidades y con
diversos grados de sofisticación, mientras que son pocos los países en desarrollo
que pueden mostrar logros en este sentido, aunque las iniciativas son cada vez
más comunes. En el se presenta un breve repaso de las experiencias de ambos
tipos de países en el diseño e implementación del PpR.
De la experiencia acumulada por los países miembros de la Organización para la

Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), se ha documentado tant o
lecciones como recomendaciones que surgen del diseño e implementación del
PpR. En particular, el Comité de Administración Pública de la OCDE ha resumido
3
3
algunos de los elementos más notables de estas reformas, a manera de

lecciones aprendidas:
Es importante lograr la secuencia y el ritmo correcto de estas reformas,

así como desarrollar un cronograma de implementación realista.
La secuencia de implementación depende del avance de otras reformas

relacionadas y del estado del sistema de administración pública
existente. No existe un modelo único que pueda ser aplicado por igual en
todos los países. La adaptación a cada país depende de factores como la
historia y el contexto político y social. Por ejemplo, Austria y Corea
decidieron aplicar el PpR de manera casi inmediata, con un enfoque de
shock presupuestario, mientras que Canadá y Dinamarca trabajan y
siguen mejorando su PpR desde hace más de dos décadas, con un
enfoque incremental y gradual.
El Presupuesto por Resultados y la Gestión por Resultados están

relacionados intrínsecamente. Al final, la información generada necesita
ser empleada por los gerentes para mejorar el rendimiento de los
programas y, en este sentido, surge el tema central de cómo generar
incentivos para que estos gerentes utilicen esta información en beneficio
de la población.
Las consideraciones acerca del uso que se le va a dar a la información que se genere con
el PpR deben ser elaboradas desde el principio del diseño y guiar todos los aspectos de
este enfoque.
Un enlace mecánico entre recursos y resultados no se posible ni deseable. No obstante,

la información acerca de resultados puede jugar un papel importante en todo el proceso
presupuestario, como apoyo para la toma de decisiones.
La comunicación es un aspecto vital del proceso. El lenguaje es importante y debe

mantenerse simple, evitando el uso de jergas.
3
4
Debe existir un mejor entendimiento de cómo presentar la información de resultados

en línea con las diversas necesidades y propósitos de los actores: ejecutivos, no-
ejecutivos, políticos, el público y los ciudadanos individuales.
Debe realizarse esfuerzos para entender mejor la manera en que las legislaturas pueden
servir de mayor apoyo para el PpR.
Es necesario seguir profundizando sobre la forma en que el PpR puede trabajar en las
distintas etapas del proceso presupuestario y en los diferentes niveles del gobierno.
Asimismo, la OCDE presenta una serie de recomendaciones puntuales para el diseño e

implantación de los Presupuestos por Resultados.
Diseño del PpR:
Adaptar el enfoque al contexto político nacional puesto que no existe un modelo

único de PpR.
Tener claridad en los objetivos de la reforma y expresárselos claramente a todos

los participantes en el proceso desde el principio.
Considerar cómo los sistemas presupuestarios vigentes pueden ser alineados

para adecuarse al enfoque por resultados.
Integrar la información de resultados dentro del proceso presupuestario, pero

evitar sistemas generalizados en todo el gobierno que aten inflexiblemente los
resultados con la asignación de recursos.
Designar reformas con el cliente final en mente.
Involucrar a los actores clave en el diseño de las reformas.
3
5
Desarrollar un marco de planificación y reportes común para todo el sector

público. Desarrollar y utilizar diferentes tipos de información e indicadores de
resultados.
Realizar evaluaciones independientes sobre la información de resultados que

sean simples y entregados de manera oportuna.
Desarrollar incentivos para motivar a los servidores públicos y a los políticos para
que cambien su comportamiento.
Implementación del PpR:
Encontrar un enfoque de implementación apropiado a las estructuras

institucionales y de gobernabilidad.
Permitir flexibilidad en la implementación.
El apoyo de los líderes políticos y administrativos es vital para implantar el

cambio. Desarrollar las capacidades de los ministerios de finanzas y de gastos.
Enfocarse en resultados, no sólo en productos.
Tener objetivos precisos, medir y monitorear el progreso hacia su logro. Limitar

el número de metas, pero emplear varias medidas.
Tener sistemas de información que se comuniquen entre ellos. La cooperación

inter-organizacional es vital.
Las consultas y la apropiación son importantes.
3
6
Considerar cómo los cambios en las reglas presupuestarias pueden influir en los
comportamientos, sea para bien o para mal.
Adaptar los enfoques de la reforma a los cambios en las circunstancias.

Mejorar la presentación y el reporte de la información de resultados. Reconocer
los límites de la información de resultados.
Recordar que el viaje es tan importante como el destino. Manejar las

expectativas.
En suma, existe el reconocimiento de que la implementación del PpR es un proceso que

continúa evolucionando y que cada país decide cómo adaptar los principios generales a
su propia realidad.
3. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR

RESULTADOS EN EL PERÚ
A. Iniciativas de reforma de la gestión pública en el Perú
Durante las últimas dos décadas, el Perú ha realizado esfuerzos por reformar al
Estado en general y a su administración pública en particular. El ímpetu inicial
de la década de 1990 se tradujo en un cambio en el modelo económico y en el
mismo papel del Estado, virándose hacia la apertura y la desregulación,
condiciones que permitieron que en la actualidad se mantenga un desempeño
favorable en términos de crecimiento económico y estabilidad.
Si bien el ritmo de este tipo de reformas estructurales prácticamente se detuvo

durante el segundo lustro de aquella década, el país experimentó algunos
esfuerzos desarticulados dirigidos a mejorar la eficiencia y efectividad del
Estado. En particular, debe señalarse que los esfuerzos por plasmar una
profunda reforma de la administración pública durante la década de 1990,
iniciativa que se resumía en una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y
3
7
apoyada por un grupo de burócratas y por organismos multilaterales, no se

concretó debido a diversos factores como la falta de apoyo político al más alto
nivel, una ausencia de apoyo de parte de la opinión pública debido a la
asociación que se hizo de la reforma con despidos masivos40.
Desde el año 2000, el sector público peruano empieza a adaptar un grupo de

herramientas vinculadas al Planeamiento Estratégico. Así, las entidades públicas
desarrollan instrumentos como el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) y los
Planes Estratégicos Institucionales (PEI), ambos con una visión de mediano plazo, así
como los Planes Operativos Institucionales (POI) que se elaboran anualmente. En estos
documentos se describen la visión y la misión de cada entidad, e incluyen objetivos,
estrategias, lineamientos de política y actividades, las que a su vez incluyen indicadores
con metas físicas y presupuestarias. También se trabaja en el desarrollo de la
denominada matriz FODA, que resume las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas de cada entidad. No obstante, si bien este tipo de iniciativas e instrumentos
responden a los principios de la GpR, no contemplaban su articulación real con el
proceso presupuestario y por ello se convierten muchas veces en documentos
referenciales, no operativos. No obstante, se reconoce que este tipo de esfuerzo
representa un cambio en la cultura del sector al tratar de reforzar la planificación pública
y definir planes que, en el papel, poseen una relación con el presupuesto la que, sin
embargo, no es vinculante. Sin embargo, un déficit, a la luz de los desarrollos
conceptuales modernos, es que este ejercicio aún se corresponde con la tradición
institucional en la que las entidades se ven a sí mismas.
Otro grupo de iniciativas, que partió del enfoque de que la gestión pública debía
adoptar una orientación hacia la obtención de resultados, se concretó mediante
herramientas de gestión que se tradujeron en “contratos” firmados entre un ente
central (“el principal”) y algunas entidades públicas (“el agente”), donde se
incorporaban metas de desempeño y, generalmente, algún tipo de incentivo. Prueba
de ello son:
- Los Acuerdos de Gestión suscritos entre 1997 y 1999 entre el Ministerio de Salud
y algunos hospitales y redes de salud, y retomados en 2002 con las Direcciones
Regionales de Salud;
- Los Convenios de Gestión implantados entre 1999 y 2 005 por el Fondo Nacional
de Financiamiento de las Actividades Empresariales del Estado;
3
8
- Los convenios de gestión que suscribiría la Presidencia del Consejo de Ministros

(PCM) según lo dispuesto por la Ley Marco de Modernización del Estado, Ley
No 27658 del 30 de enero de 2002, y que sería uno de los pilares del proceso de
modernización de la gestión del Estado; y,
- Los Convenios de Administración por Resultados (CAR ) suscritos entre la

Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF y una serie de
entidades públicas entre 2002 y 2006, y retomados recientemente en el marco
del Presupuesto por Resultados (Resolución Directoral N° 052-2008-EF/76.01),
como se explica más adelante.
Estas iniciativas tuvieron un impacto positivo en su momento e introdujeron algunos

elementos valiosos para la gestión tales como el uso de indicadores de desempeño y un
enfoque que prioriza los resultados en lugar de los procesos, pero su vigencia fue
transitoria debido principalmente a la disminución del apoyo político. En la mayoría de
casos, estas herramientas se trabajaron de manera poco articulada y sin mayor
complemento con aquellas del Planeamiento Estratégico mencionadas anteriormente.
Por su lado, más allá de su participación en los CAR a través de la DNPP, el MEF intentó
implantar algunas reformas desde su posición de rectoría en la asignación de recursos.
Apoyados en condiciones acordadas con la banca multilateral y estipuladas en los
denominados Policy-Based Loan (PBL), desde 200144 se buscó apoyar la eficacia del
gasto público definiendo una serie de programas cuyo presupuesto se determinó como
inflexible a la baja, con el objetivo de que esa protección blindaría a determinados
segmentos de la administración pública de los ajustes presupuestarios y de este modo
se facilitaría el suministro de los recursos clave para la gestión 45. Así, se empezó a
trabajar con Programas Protegido s monitoreados desde la Dirección General de
Programación Multianual (DGPM) del MEF, que consistían en una bolsa de dinero, sin
indicadores de seguimiento o desempeño, evolucionando hacia 2004 cuando se firmó
un nuevo PBL con el BID para la Reforma de Programas de Superación de la Pobreza y
Desarrollo de Capital Humano (PE-0247), acordándose el mantenimiento de un mínimo
de asignaciones presupuestarias para los programas protegidos -sectores sociales pre
identificados-, con algunos indicadores de seguimiento, en 2005 y 2006.
Por otro lado, hacia el 2003 se creó en el MEF un grupo de mejora de la calidad del gasto
de los ministerios con la finalidad de lograr ahorros -se pudo reducir el gasto en bienes
3
9
y servicios en un promedio del 10%, obteniéndose ahorros notables en el sector de

educación donde se contó con una contraparte comprometida en el esfuerzo-. Más
adelante se amplió la medida a los Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y se
promovió las fusiones entre ellos.
Por su parte, en 2004 (Directiva N° 019-2004-EF/76. 01), desde la DNPP, se decide

realizar un seguimiento a los indicadores existentes relacionados con las metas
presupuestarias de los instrumentos de planeamiento estratégico (i.e el Sistema de
Seguimiento y Evaluación del Gasto Público ); no obstante, rápidamente se concluye
que la gran mayoría no era de calidad para los fines de la gestión y que su número era
excesivo respecto de su utilidad47, intentándose modificar los instrumentos de
planificación (DS-163 -2004), pero se fracasó al no tener el respaldo de un sistema
nacional de planificación fuerte que lo sostenga.
Se opta entonces por vincular la planificación al presupuesto y, por ello, en la

formulación del presupuesto de 2006 se decidió definir nueve Acción es Prioritarias
vinculadas a los sectores sociales, las cuales gozarían de protección presupuestaria
(inflexibilidad a la baja). Del mismo modo, en la Ley de Equilibrio de 2006 se definió que
el 30% de los créditos suplementarios se debía asignar a estas acciones, cosa que no se
cumplió inicialmente debido a la debilidad de las solicitudes por parte de los sectores,
quienes no podían sustentar cuánto, para qué, ni qué resultado se obtendría si se
asignara estos recursos.
En el Presupuesto Público del año fiscal 2007 se incorporó un total de 11 Acciones

Prioritarias a las cuales se protegía y se priorizaba al momento de los créditos
suplementarios del presupuesto. Sin embargo, este esfuerzo resultó van o en el sentido
de que las acciones por mejorar las capacidades de gestión de los sectores involucrados
en la priorización fueron débiles por lo que no fueron capaces de ejecutar el mayor gasto
asignado, resultando evidente la ausencia de una planificación estratégica atada al
presupuesto.
Estas iniciativas, relativamente valiosas bajo un punto de vista estático, pierden

efectividad desde el momento en que no se trabajan de manera articulada ni forman
parte de un plan maestro de la reforma de la administración pública.
4
0
B. Los sucesos detrás de la reforma
El concepto de Presupuesto por Resultados surge dentro del MEF en medio de

las diversas iniciativas de protección presupuestaria y de monitoreo que se
llevaban a cabo, descritas en el capítulo precedente.
En el marco de las cooperaciones técnicas vinculadas a los préstamos sectoriales

(PBL) o préstamos programáticos con organismos multilaterales, se desarrolló
un acervo de conocimiento que facilitaba incorporar una visión de mediano o
largo plazo para la solución de los problemas. En el 2006 se empezaba a definir
una Gestión Presupuestaria basada en Resultados, que ya incluía elementos del
PpR puesto que se reconocía, entre otras cosas, la necesidad de articular la
planificación con la programación presupuestaria.
En la Ley del Presupuesto del Sector Público 2007 (Ley Nº 28927) se incluyó un
capítulo específico acerca del PpR. En este “Capítulo IV: Implementación del
Presupuesto por Resultados”, se estableció la gestión presupuestaria basada en
resultados y se recogió la idea de los Programas protegidos para establecer las
11 Acciones Prioritarias que no sólo gozarían de protección presupuestaria como
en el pasado, sino que además se les obligó a contar con indicadores de
desempeño y se les sujetó a un seguimiento de los mismos.
Asimismo, se creó la figura de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE), la cual

aplicaría para todo el sector público en el proceso de programación del presupuesto
para el año fiscal 2008, y se instruyó a la DNPP a liderar el proceso de cambio.
En marzo de 2007 se llevó a cabo el Seminario “Hacia un Presupuesto por Resultados

en el Perú” con la participación de expertos internacionales y funcionarios de
organismos de cooperación multilateral. Por su lado, en mayo del mismo año el
Ministro de Economía y Finanzas expuso ante el Congreso el Plan de Implementación
del PpR en el Perú, elaborado con el apoyo de la Cooperación Alemana al Desarrollo –
GTZ, donde ya se vislumbran algunos de los instrumentos que se necesitaba crear para
vincular la planificación con el presupuesto y para efectuar el seguimiento y la
evaluación de las meta s y los indicadores, así como el interés y necesidad de mejorar la
capacidad de gestión institucional, promover la transparencia y la rendición de cuentas
y actualizar y racionalizar la normatividad acorde con la reforma.
4
1
De este modo, durante buena parte del 2007 la DNPP dirigió parte de sus esfuerzos a
cumplir con el mandato legal del PpR, trabajando en el diseño de un sistema que, si bien
puede resultar relativamente fácil de comprender, conlleva una serie de detalles y
obstáculos al momento de ponerlo en práctica. La experiencia internacional rae valiosa
como referencia, pero era imposible “transplantar” alguno de los modelos existentes a
una realidad como la peruana, que cuenta con características propias en temas como la
carrera pública, la capacidad institucional, la legislación laboral, la descentralización, las
responsabilidades de planificación, entre otros. También durante ese año, el equipo
PpR dedicó buena parte de su tiempo a la capacitación a los sectores y los gobiernos
regionales en los conceptos fundamentales del PpR.
Así, durante el 2007 se preparó el Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2008
en el cual se definió, un total de cinco Programas Estratégicos (PE) que respondían en
buena medida a las once Acciones Prioritarias del presupuesto de 2007. Estos cinco PE
fueron: Salud Materno Neonatal; Articulado Nutricional; Logros de Aprendizaje al
finalizar el III Ciclo; Acceso de la Población a la Identidad; y, Acceso a Servicios Sociales
Básicos y Oportunidades de Mercado . El foco en la reducción de la pobreza y la
exclusión social, así como en la mejora en la calidad de vida de los peruanos, era
evidente.
Sin embargo, durante la ejecución del presupuesto de 2007 no se logró avances, pues
no se asignó recursos ni se definieron indicadores adecua dos a estos programas. A
pesar de ello, quedó registrado el inicio del cambio y a partir del 2008 se inició la
asignación de recursos a dichos PE y el desarrollo de indicadores apropiados.
No obstante los avances descritos, hacia finales de 2007 aún quedaba pendiente el
desarrollo metodológico para completar el diseño e iniciar la reforma. En otras
palabras, el qué se pretendía hacer estaba relativamente claro, pero el cómo aún
necesitaba trabajarse. Es en esta coyuntura que se evaluó el desarrollo metodológico
que se venía implantando en el sector salud.
En el mismo sentido y de manera paralela, se decidió adoptar el enfoque de

evaluaciones implantado en Chile (utilizado también posteriormente en Colombia con
las Evaluaciones Focalizadas) y durante 2008 se diseñó la metodología para las
Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP), partiendo del beneficio de
que este tipo de evaluación resulta costo-efectiva para los fines del PpR, es decir, se
podía alcanzar resultados pertinentes para la toma de decisiones bajo el PpR de una
manera relativamente rápida y a un costo relativamente bajo.
4
2
De este modo, la reforma tomó su propio impulso y empezó a implantarse, y los

primeros pasos para la transformación de la gestión pública basada en resultados
llegaron a materializarse. En lo que sigue de este documento, se reseña el diseño
conceptual que hasta la fecha ha sustentado el enfoque del PpR, se presentan las
herramientas más importantes durante el proceso de implantación y se resume algunos
de los logros alcanzados.
C. Diseño conceptual del Presupuesto por Resultados en el Perú
La necesidad de rediseñar el sistema presupuestario surge de diversos

diagnósticos que revelaban debilidades del sistema vigente.
Las más importantes pueden resumirse en:
- Preponderancia del principio único de asignación institucional, sin que

exista una correspondencia real entre las demandas ciudadanas
(resultados) y la oferta de bienes y servicios provistos por el Estado
(productos);
- Asignación histórica, mediante la cual las entidades financian su

accionar, que se mantiene entre años, sin uso de información de
evidencias sobre eficacia de las mismas;
- Adquisiciones y contrataciones con baja conexión a servicios (productos)

claves o prioritarios;
- Unidades operativas, prestadoras de servicios, que no cuentan con

insumos en estructuras y proporciones adecuadas para proveer los
productos;
- Población que no necesariamente acude a centros prestadores de

servicios.
4
3
En general, esto se correlacionaba con serios problemas de gestión que se traducían en

una baja ejecución de los recursos asignados, en incentivos perversos para gastar antes
de fin de cada período para no perder los recursos y en compras no alineadas con los
servicios sino con temas administrativos. Esta problemática, que en buena medida aún
persiste, es la que se intenta enfrentar con el enfoque del PpR.
La conceptualización del PpR se basa en los aportes teóricos resumidos en el capítulo

anterior.
En tal sentido, se define al PpR como la “aplicación de principios y técnicas para el

diseño, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación
sustentada entre bienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en
el bienestar ciudadano (resultados). Esto implica virar de la forma tradicional de asignar
los recursos y tomar decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y
procesos hacia otra que privilegia al ciudadano como el eje y asigna recursos con base
en desempeño”.
El PpR presenta algunas características que lo diferencia de los presupuestos

tradicionales que se aplicaban en el país.
a. En primer lugar se cambia el énfasis pasando de las instituciones a los resultados

que valora y requiere el ciudadano: en la lógica tradicional, en el Congreso y al
interior del Poder Ejecutivo se debaten las asignaciones presupuestarias en
función de las instituciones, mientras que en la lógica del PpR, las negociaciones
y asignaciones deben realizarse en función de los resultados y el desempeño de
los ejecutores.
b. En segundo término, otro énfasis que cambia es el asar de los insumos a los
productos: tradicionalmente se asigna el presupuesto según los insumos (p.e.
remuneraciones, bienes y servicios, etc.), que se enmarcaban bajo un programa
o proyecto, mientras que con el PpR esas asignaciones se hacen por insumos
conectados a producto (vacunas aplicadas, libros distribuidos, etc.), según
estructuras de costos y modelos operativos.
c. En tercer lugar, con la reforma presupuestaria se pasa del “incrementalismo” a

la cobertura de productos: bajo el PpR, primero debe establecerse recursos
4
4
según coberturas de productos y después se distribuye por instituciones según

el papel que desempeñan.
En tal sentido, la aplicación de esta metodología obliga a desarrollar estructuras

de costos y a calcular costos unitarios de los productos que se entrega al
ciudadano, información esencial para cuantificar lo que cuesta un producto y
después distribuir el presupuesto por instituciones según el rol que tienen en la
entrega del producto.
d. En cuarto término, el PpR se involucra en acciones que propicien una gestión

efectiva del Estado, yendo más allá del simple control financiero que se reduce
a verificar si se gastó lo asignado según los marcos normativos.
e. En quinto término, el PpR utiliza información de desempeño referida a los

resultados logrados con los recursos públicos y a los costos de alcanzar dichos
resultados, la misma que es utilizada en las decisiones de asignación
presupuestal.
Una característica destacable en el PpR que implementa el Perú es la aplicación del

enfoque de políticas públicas basadas en evidencias. A través de este, el trabajo técnico
para comprender los problemas y definir, implementar y evaluar soluciones se
fundamenta en la búsqueda sistemática de evidencias, en la literatura existente, según
el estado actual del conocimiento.
Por último, el diseño contempla una implantación gradual del PpR, empezando por
pocos PE, pocas EDEP y el seguimiento a un número pequeño de indicadores de
resultado y de producto, para en el camino ir validando las metodologías y construir un
sólido sistema de indicadores, de manera tal que la cobertura total del presupuesto
público bajo la metodología PpR tomaría varios años.
Esta conceptualización, que se plasma en los instrumentos y características que se

presentan en la sección siguiente, difiere de esfuerzos realizad os en otros países.
A diferencia de las experiencias con el Enfoque Centralista de la GpR aplicado en
Colombia, Costa Rica, Bolivia, Brasil, México o Ecuador, el monitoreo y evaluación es
un elemento del sistema presupuestario más que del sistema de planificación.
4
5
A diferencia del caso de Nicaragua, existe un sustento lógico para la definición de

resultados y productos y además se realiza una revisión exhaustiva de la calidad y
pertinencia de los indicadores. A diferencia del ejemplo de Uruguay, la
conceptualización del presupuesto no es institución al, sino transversal, por tema.
Finalmente, de la lista de chequeo presentada en el capítulo anterior sobre los

conceptos e instrumentos considerados necesarios para implementar un PpR, según la
experiencia internacional, se señala lo siguiente:
a. Eje ciudadano. El marco conceptual que sostiene los desarrollos metodológicos

considera en todo momento que el ciudadano es el eje de la gestión pública y de
la intervención del Estado.
b. Racionalidad – lógica. La metodología incide fuertemente sobre el sustento de

productos basados en una cadena lógica y con evidencia empírica o sustentada.
c. Visión de Proceso. La implantación del PpR en el Perú cuenta con elementos y

metodologías aplicables a la programación, formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación del presupuesto.
d. Modernización de sistemas administrativos . Se trabaja con los sistemas

manejados por el MEF en la estandarización de clasificadores, nomenclaturas,
etc.
Existe aún restricciones legales y está pendiente la modernización de otros

sistemas bajo un enfoque de Gestión por Resultados, tales como los de
contraloría, compras y servicio civil, entre otros.
e. El Presupuesto Público estructurado en Resultados y Productos. El diseño y

la implementación parten de Programas prioritarios par a el país con foco en las
demandas del ciudadano, con un enfoque por temas y no institucional, que
identifica productos (servicios) pertinentes para el logro de resultados.
4
6
f. Costeo total de productos. Se avanza con el costeo total de algunos productos

que corresponden a agencias donde se ha implantado el Sistema Integrado de
Gestión Administrativa (SIGA). No se aplica la metodología de costeo total
basado en actividades o ABC.
g. Información oportuna y veraz . Como se detalla más adelante, se está

trabajando junto con el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
para la elaboración de indicadores consistentes con el PpR. Se está armando la
línea de base y se cuenta con una batería de indicadores de seguimiento, tanto
de producto como de resultados.
h. Incentivos. Se cuenta con directivas para el tema de los incentivos, aunque aún
falta definir y aplicar un sistema generalizado de incentivos atados al PpR.
Por último, conviene anotar que los esfuerzos por diseñar Programas Estratégicos bajo
una óptica de prestación de servicios al ciudadano enfrentan serios obstáculos de cara
al proceso de descentralización que experimenta el país.
En diversos casos, los productos que generan determinados resultados son provistos
por el gobierno central y los gobiernos subnacionales paralelamente, sin que exista una
coordinación ni una delimitación clara de funciones entre niveles de gobierno lo cual
puede generar no sólo duplicaciones sino además afectar la función de producción de
determinados servicios.
D. Instrumentos y Metodologías del Presupuesto por Resultados
La implantación de una reforma como la del PpR no e s una tarea sencilla por lo
mismo que se trata de una reforma estructural que no sólo requiere de nuevas
herramientas sino que además implica un cambio en la cultura de la gestión
pública prevaleciente.
Aún más, el nuevo sistema debe ser capaz de adaptarse a las características
particulares del país, por lo que las experiencias internacionales en cuanto al
proceso de implantación no pasan de ser útiles referencias.
4
7
Bajo estas circunstancias, la implantación del PpR generó la necesidad de desarrollar

instrumentos ad-hoc a la realidad y a las restricciones nacionales. En este sentido, hasta
la fecha el diseño ha incorporado el desarrollo de cuatro herramientas
complementarias dentro del marco del PpR:
a. La Programación Presupuestaria Estratégica en la que se definen los resultados

de la gestión pública que inciden directamente sobre la ciudadanía y, sobre la
base de evidencia científica primordialmente, se definen aquellos productos
(incluyendo estructuras de costos) que inciden sobre esos resultados,
asignándose después el presupuesto correspondiente;
b. El Sistema Integrado de Gestión , que permite la sistematización de los procesos

de programación operativa y ejecución, según estructuras de costos y metas de
provisión de productos, permitiendo además, monitorear la cadena de provisión
logística hasta el punto de atención al ciudadano.
c. El Seguimiento de los indicadores de resultado y de producto, que parte desde

el cálculo de líneas de base hasta los arreglos institucionales con otras entidades
generadoras de información primaria 55, y cuyo monitoreo sostiene la
interpretación y evaluación presupuestaria, al tiempo que permite validar las
cadenas lógicas propuestas.
d. Las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestaria, en la que evaluadores

independientes evalúan los resultados alcanzados por ciertos programas, líneas
presupuestarias o entidades públicas, permitiendo con ello justificar la toma de
decisiones en materia presupuestal en el marco del PpR. Se contemplan
Evaluaciones de Programas/Proyectos y Evaluaciones de Impacto;
Como resultado, se han desarrollado metodologías que se reseñan más adelante

debido a su importancia dentro del PpR y a que, hacia finales de 2009, ya se encuentran
operativas. Adicionalmente, el diseño contempla la consideración de otros temas,
iniciativas o instrumentos de complemento y soporte, tales como:
4
8
e. La Transparencia y el Monitoreo Participativo. De acuerdo a lo señalado en las

leyes anuales de presupuesto, la DNPP “desarrolla los mecanismos necesarios
para la transparencia de la información relacionada a la implementación del
presupuesto por resultados, difundiendo, a través de su portal, la relación de
indicadores para medir los resultados, la línea de base de los mismos, las metas
establecidas a nivel nacional, regional y local, y los avances en el cumplimiento
de las metas”. Asimismo, con el Monitoreo Participativo se busca propiciar un
involucramiento informado por parte de los actores locales (miembros de
comités de vigilancia, actores del presupuesto participativo, asociación de
beneficiarios, entre otros) en el seguimiento y exigencia de productos y
resultados priorizados y ejecutados en el marco de los PE;
f. Los Incentivos a la Gestión. A partir de 2008 se busca retomar la iniciativa de los

CAR, expidiéndose la Resolución Directoral N° 052-2 008-EF/76.01 “Directiva
para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los Convenios de
Administración por Resultados a aplicarse a partir del Año Fiscal 2009 en el
marco de la implementación del Presupuesto por Resultados ”. En los CAR, la
entidad pública se compromete, por un lado al cumplimiento de un conjunto de
indicadores cuantificables relacionados al logro de determinados productos y
resultados y, por otro lado, al cumplimiento de Compromisos que contribuyan
a la mejora de la gestión. El cumplimiento de dichos Compromisos otorga el
derecho a un Reconocimiento.
g. La Generación de Capacidades. Como parte de sus funciones de diseminación

metodológica, la DNPP realiza constante y frecuente mente eventos de
capacitación (cursos, talleres, seminarios, etc.) relacionados con la GpR en
general y el PpR en particular.
Metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica (PPE)
La Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) se define como el proceso

sistemático mediante el cual se vinculan resultados requeridos y valorados por los
ciudadanos para el Desarrollo, con los productos necesarios para su logro.
Una de las características más importantes de la PPE radica en que los productos y los
resultados identificados, así como las relaciones entre ellos, deben estar sustentados
en evidencias, sobre cuya base se construyen intervenciones articuladas, mejorando los
niveles de eficacia y eficiencia en el accionar público.
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9
Esta metodología, permite centrar el análisis y diseño en lo que se quiere lograr a favor
del ciudadano, y qué habría que hacer para ello. Para esto en el año 2008 se preparó la
“Guía Metodológica para la Programación Presupuestaria Estratégica” de acuerdo con
la Resolución Directoral N° 028-2008-EF/76.01.
La PPE comprende la realización de tareas de análisis y de toma de decisiones

organizadas en dos fases, las que se desarrollan sobre la base de diferentes
instrumentos metodológicos:
Fase 1. Diagnóstico - Consiste en el análisis de una condición de interés (o problema

identificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e indirectas. Las
herramientas para la elaboración del diagnóstico son las siguientes:
a. Modelo Conceptual. Es un esquema estructurado que representa un conjunto

de relaciones entre conceptos, los que a su vez responden a una o más de las
siguientes propiedades: (i) deben estar asociadas a una característica que los
haga identificables con respecto a otros conceptos o variables, (ii) deben
presentar regularidad, es decir, estar asociados a una ocurrencia temporal, y (iii)
deben referirse a un suceso o evento de la realidad.
b. Modelo Explicativo. A la caracterización del modelo conceptual específico del

país/región se le denomina Modelo Explicativo, el cual implica la realización de
las siguientes tareas: (i) determinar la magnitud de la condición de interés, (ii)
identificar los factores causales directos, (iii) identificar los factores causales
indirectos y finalmente (iv) identificar los caminos causales críticos. El Modelo
Explicativo se deriva del proceso de adaptación del modelo conceptual.
c. Modelo Prescriptivo. Consiste en la identificación de aquellos factores causales

que pueden ser intervenidos o afectados (factor causal vulnerable) mediante la
aplicación de intervenciones dirigidas para el logro de los objetivos del
programa.
Los factores por identificar se derivan de los caminos causales críticos

desarrollados en el modelo explicativo. Los pasos generales para su
construcción son los siguientes: (i) identificación de puntos vulnerables en el
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0
modelo explicativo, (ii) identificación de intervenciones sobre la base de

criterios de eficacia y efectividad, (iii) identificación de intervenciones actuales
y (iv) priorización de intervenciones a ser realiza das.
Fase 2. Diseño de la intervención. - Consiste en la construcción de un Modelo Lógico

que presenta sistemáticamente la relación entre productos y resultados (asociados al
problema analizado en la fase de diagnóstico), así como la determinación de los valores
y las magnitudes de los resultados y productos identificados. Este instrumento es una
herramienta para la planificación, implantación y e valuación de intervenciones sobre
determinada condición de interés. El Modelo Lógico se deriva del Modelo Explicativo y
del Modelo Prescriptivo, los que a su vez responden al diagnóstico realizado.
En buena cuenta, la PPE parte de la identificación de un problema o “condición de

interés” del ciudadano y que se busca atacar. Sobre esa base, se define un Modelo
Conceptual que ayuda a comprender la problemática. Después se construye un Modelo
Explicativo en el que se identifican las causas -directas e indirectas- que inciden sobre
dicha problemática, para más adelante construir un Modelo Prescriptivo en el cual se
definen las intervenciones necesarias para enfrentar las causas priorizadas.
Finalmente, se elabora un Modelo Lógico en el cual se identifican el resultado final, los

resultados intermedios, los resultados inmediatos y los productos que deben ser
provistos para generar un efecto encadenado hacia resultados.
De este modo, la metodología plasma por lo menos dos de las características clave del
PpR peruano antes mencionadas.
Por un lado, este enfoque no toma en cuenta de manera directa a ninguna institución,
nivel de gobierno ni entidad del Estado. Está claro que los productos deben ser
suministrados por alguna o varias entidades públicas, pero la lógica del enfoque no las
predetermina.
Por otra parte, un aspecto notable de la metodología es que el desarrollo y construcción

de un modelo lógico, así como, la elaboración y validación de los modelos explicativo y
prescriptivo se sustentan en la búsqueda de evidencias. Para ello existen diversos
métodos que permiten, en el caso de la PPE, la identificación de los product os y
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1
resultados, así como la definición de las relaciones de causalidad entre dichos

resultados y productos. En general las evidencias están referidas a investigaciones de
carácter científico, que infieren o determinan un resultado producto de la investigación.
Estas investigaciones pueden o no tener validez estadística, la misma que le da mayor
o menor sustento a la evidencia. Según el tipo de revisión para la búsqueda de
evidencias, puede tratarse de una Revisión Sistemática -que utiliza criterios explícitos
para identificar y seleccionar evidencia, aplicando meta-análisis a los resultados
identificados-, o de una Revisión Monográfica, la cual no considera el uso del meta-
análisis y por ello la falta de un sustento estadístico le da menor validez con respecto a
la revisión sistemática.
La definición de los Modelos Lógicos siguiendo la metodología de los PPE conlleva un

trabajo mayor que los marcos lógicos típicos, y esa característica puede originar que la
labor de investigación y búsqueda de evidencias no se lleve a cabo de manera estricta.
Los funcionarios públicos están inmersos en su trabajo diario y deben cumplir con las
especificidades de los sistemas administrativos nacionales por lo que, por más que
acepten las bondades de la nueva metodología, su aplicación en la práctica se dificulta.
Ante esta circunstancia, el MEF ha provisto apoyo en la definición y diseño de los
primeros PPE, elemento que ha sido clave para plasmar la metodología en resultados
útiles para el proceso presupuestario.
Por otra parte, debe reconocerse que este esfuerzo por elaborar un PPE se realiza a
profundidad la primera vez, puesto que una vez que el diseño ha sido validado y
empieza a presupuestarse sobre esa base, en los años siguientes las funciones de diseño
disminuyen y son reemplazadas por el monitoreo y la actualización.
De la implantación de los PPE, uno de los temas que ha surgido en los primeros intentos
de formulación radica en la compatibilización del enfoque transversal inherente a la
definición de una condición de interés, con el enfoque institucional o sectorial de las
entidades cuando deben formular sus productos. Hay una tendencia, en cierto modo
natural de las entidades, a intentar justificar todo lo que hacen, por lo que definen sus
productos en función de sus labores diarias y no necesariamente en función de la
condición de interés.
En este tipo de situación, la intervención de la asistencia técnica del MEF, desde un
punto de vista externo y transversal ha sido importante para preservar la importancia
de los resultados en la definición de los PPE.
5
2
En la práctica, una condición de interés tal como cualquiera de los PPE que se trabajan,
involucra acciones y productos de más de una entidad o de varios niveles de gobierno,
tema que tendrá que ser interiorizado gradualmente por las entidades públicas.
Sistema Integrado de Gestión
El Sistema Integrado de Gestión comprende un conjunto de soluciones tecnológicas

para la automatización de los procesos de programación operativa, ejecución y análisis,
según estructuras de costos y metas de provisión de productos.
El propósito de este instrumento es viabilizar, en el lado operativo de las unidades

ejecutoras, una programación y realización adecuada de las contrataciones,
consistente con la definición de los modelos operativos de los productos, definidos en
la programación presupuestaria estratégica. Asimismo, busca propiciar una
articulación de la provisión logística de insumos de las unidades ejecutoras hacia las
unidades operativas prestadoras de bienes y servicios al ciudadano-cliente, consistente
con las metas de cobertura de productos establecidas en la fase de programación y
formulación presupuestal.
Para la aplicación de estas soluciones, el MEF se h a basado en el uso y actualización del

Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA) ya en uso en varias entidades
públicas, particularmente en las del sector Salud.
Con respecto al análisis de la información, se ha promovido el uso de un software

gerencial que facilite el manejo de bases de datos para la generación de módulos de
salida que ayuden en el seguimiento y en la toma de decisiones, tanto en el nivel de las
unidades ejecutoras y unidades operativas prestadoras de bienes y servicios como en el
propio Ministerio de Economía y Finanzas, en un nivel más agregado.
Evaluaciones Independientes
En el marco del PpR, desde la Ley de Presupuesto del Sector Público de 2007 se
contempla la selección de un conjunto de asignaciones presupuestarias llamadas
5
3
Presupuestos Evaluados (PEV), los cuales pueden ser programas, actividades o

proyectos clasificados dentro del presupuesto, a las cuales se les aplica la metodología
de la Evaluación del Diseño y la Ejecución de Presupuestos Públicos (EDEP). A partir del
2009 también se incluye las evaluaciones de instituciones y para el 2010 se ha iniciado
con Evaluaciones de Impacto.
En el 2008 el MEF expidió la Resolución Directoral No 053-2008-EF/76.01 “Directiva

para las Evaluaciones Independientes en el Sistema Nacional de Presupuesto Público
en el Marco del Presupuesto por Resultados”. Esta metodología parte de lineamientos
para la implantación del sistema de evaluación presupuestal, los cuales son:
- Las evaluaciones se ejecutan por un panel de tres evaluadores independientes

que son seleccionados a través de concursos públicos y que no estén bajo el
control de los responsables del diseño y/o la implementación de la intervención
evaluada.
- Los principales aspectos que se evalúan incluye verificar si los productos que se
financian con la asignación presupuestaria tienen r elación con los resultados, si
la unidad responsable es eficaz (obtiene sus metas) y eficiente (al menor costo)
en la ejecución de las actividades y la obtención de los productos.
- Los resultados de la evaluación son públicos.
- Sobre la base del informe final de las evaluaciones, la DGPP acuerda

compromisos con las unidades responsables de la ejecución de la asignación
presupuestaria evaluada conducentes a mejorar la eficacia y eficiencia en la
obtención de resultados.
Las EDEP tienen un horizonte de evaluación de tres años, incluyendo el año anterior en
que se realiza el estudio y los dos años precedentes.
De este modo, con las EDEP se busca disponer de información sobre el desempeño para
ser usada dentro del sistema presupuestario, permitiendo con ello justificar, en el
marco del PpR, la toma de decisiones en materia presupuestal.
5
4
Los evaluadores independientes cuentan con unos términos de referencia bastante

detallados - incluidos en la Directiva antes mencionada-, a manera de outline, en los
cuales se especifica los contenidos de las evaluaciones. El cuerpo de estas EDEP
contiene un primer capítulo en el cual se evalúa el Diseño del programa, proyecto o
actividad, para lo que se emplea el criterio de la pertinencia60, se utiliza como
referencia la metodología del marco lógico (análisis del fin, propósito, componentes,
actividades, indicadores, medios de verificación, supuestos, etc.) y se profundiza sobre
la manera como se conceptualiza y organiza el programa, proyecto, actividad o
institución. En un segundo capítulo, se profundiza sobre la Implementación, es decir, se
evalúa la eficacia61 en el logro de resultados, concreción de productos y realización de
actividades, así como la eficiencia62 del presupuesto asignado. Finalmente se
presentan las conclusiones y recomendaciones que sirven a la DGPP para negociar, con
las entidades involucradas, acciones tendientes a mejorar la eficiencia del gasto
público.
Las fuentes de información para la realización de las evaluaciones son múltiples, y

contemplan generalmente trabajo de campo, así como la realización de entrevistas con
diversos actores y la revisión de fuentes primarias y secundarias de información, tales
como documentos de planeamiento estratégico y planes institucionales, estudios
temáticos externos a la institución, análisis de experiencias internacionales, entre otros.
Sobre la base de los trabajos realizados por los evaluadores independientes, la DGPP
elabora una matriz de compromisos para mejorar la gestión, la cual se acuerda con las
agencias involucradas. La DGPP realiza el seguimiento respectivo y utiliza esa
información para negociaciones presupuestarias futuras.
El Sistema de Seguimiento
Como se ha mencionado, uno de los beneficios de implantar un sistema de PpR radica
en la oportunidad de tomar decisiones basados en la concreción de productos y en el
logro de resultados. Para ello, la definición de indicadores apropiados, así como su
cálculo y seguimiento, resulta indispensable.
Como parte del sistema PpR, el equipo de la DGPP trabaja en la mejora de la definición
y calidad de los indicadores clave. En este sentido, la labor se ha enfocado en tres
componentes:
5
5
a. La revisión de los estándares de calidad de los indicadores, lo cual implica la

preparación de fichas técnicas adecuadas bajo un esquema de supervisión y
verificación de los cálculos remitidos por los generadores primarios de la
información. En el mismo sentido, durante 2008 se definió la línea de base de
los indicadores de los PE, incluyendo las definiciones, métodos de cálculo, bases
de datos y algoritmos de procesamiento de los indicadores63;
b. La generación de informes de progreso en aras de la transparencia, que incluye

el seguimiento de las metas anuales y que están disponibles en la página Web
del MEF. También se producen informes de seguimiento trimestral, con
información sobre el avance físico y financiero de los productos. Las metas
físicas se generan a partir del registro de la ejecución realizado trimestralmente
en un aplicativo Web por las unidades ejecutoras con presupuesto asignado en
el marco del PpR, mientras que las metas financieras se extraen directamente
del SIAF;
c. La generación de nuevas fuentes de datos, para lo cual se trabaja estrechamente

con el INEI65 con la finalidad de incluir en el trabajo de esta entidad (encuestas,
censos, etc.), la recopilación de información pertinente a los productos y
resultados del PpR.
De esta manera, se genera información valiosa y con creta para la toma de decisiones
mediante el seguimiento de los indicadores de resultados anuales, el seguimiento del
avance físico de los productos trimestralmente y se facilita el acceso y uso de los
reportes de seguimiento. Aún más, la información de los indicadores se calcula para
cada región, en vista de que la heterogeneidad característica del país en ocasiones
genera valores promedio que brindan información sesgada o incompleta de la realidad.
El componente de seguimiento difunde la información (reportes de seguimiento) a
través de su página Web y mediante le envío directo a las unidades ejecutoras.
Asimismo, ha iniciado un trabajo de difusión con redactores especializados para que
diseminen la información de seguimiento a la sociedad civil e n general.
Logros (hasta el momento)

El proceso de asimilación y desarrollo del enfoque del PpR ha sido un proceso gradual.
Desde 2005-2006, cuando se presentaron las primeras ideas del diseño sobre la base de
experiencias previas en el MEF y de documentación teórica y práctica internacional,
hasta la fecha el progreso ha sido gradual pero exitoso en el sentido de que el proceso
5
6
presupuestario en el Perú se encuentra a mitad de una transformación notable que

incidirá positivamente en la gestión pública nacional.
En cierta forma, el hito relevante para iniciar esta reforma la constituyó la incorporación
del Capítulo IV en la Ley del Presupuesto de 2007, donde se sentaron las bases de la
transformación.
Un punto importante a resaltar, es la restructuración organizacional de la DGPP

diseñada desde fines de 2009 e implementada desde abril de 2010. Una de las
motivaciones principales de esta restructuración ha sido la de institucionalizar la
reforma de PpR en curso, dándole un espacio central en la organización, y adaptando
sus proceso s para la aplicación más eficaz y eficiente del enfoque en el ciudadano.
Uno de los principales aportes es tal vez la introducción de una mirada transversal de
gestión pública, que incorpora en la gestión presupuestaria dos ejes articuladores: uno
temático, que busca la integración de los diferentes elementos que componen el gasto
público asociado a una política pública; y uno territorial, que busca articular el gasto
público asociado a un espacio físico y que recae finalmente en un mismo ciudadano,
independientemente de la entidad que lo ejecute. Además de la creación de la
Dirección de Calidad del Gasto Público que tiene a su cargo el diseño y
perfeccionamiento de las metodologías y procedimientos, las evaluaciones
independientes y el desarrollo de capacidades.
Asimismo, los procesos de innovación en técnica presupuestaria han pasado a ser

centrales en la organización y ello permitirá perfeccionar metodologías y facilitar su
implementación de manera homogénea y extendida.
En términos de las actividades realizadas por la DGPP como sustento del PpR,
sobresalen las metodologías desarrolladas (PPE, EDEP), la definición de indicadores
incluyendo el cálculo de líneas de base, y las labores de capacitación en to dos los niveles
de gobierno.
Estas actividades se tradujeron en algunos productos que se señalan a continuación:
5
7
a. En términos de la PPE, se avanzó gradualmente incorporando en los respectivos

Presupuestos del Sector Público, 5 PE en 2007 y 2008, 9 PE en 2009, 15 PE para
el 2010 y 22 PE para el 201166. Con ello, en el 2011 se está llegando a cubrir un
13,6% del presupuesto total excluyendo los gastos financieros y previsionales (la
cifra fue 5,6% en 2008, 6,8 en 2009 y 10,3% en 2010).
b. Con relación a las EDEP, se realizaron 4 en 2008 que representaban un 5% del

presupuesto público -excluyendo gastos financieros y previsionales- de ese año;
y 10 en 2009 que representan un 14% del presupuesto67. En el 2010 se iniciaron
otras 10 evaluaciones que representarían un 13% del presupuesto no financiero
ni previsional68. Las conclusiones de las EDEP realizadas generaron matrices de
compromisos con cada unidad ejecutora involucrada.
c. En cuanto al seguimiento de indicadores, hasta 2010 se contaba con la

información detallada y metodológicamente validada de 21 indica dores de
resultado final y 45 indicadores de resultado intermedio en 2010, y 27 en proceso
de medición para finales de año. Además se tiene información detallada de 246
indicadores de resultado inmediato y 504 productos a los que se les realiza
seguimiento en el marco de los reportes trimestrales. Un total de 212
indicadores de resultado intermedio e inmediato se encuentran en proceso de
medición durante el 2010. Asimismo, se ha establecido la primera línea de base
para los principales indicadores de resultados de los programas PE de 2009 y
2010, con la rigurosidad apropiada que permite que las cifras sean auditables
externamente.
d. En cuanto a la transparencia, en agosto de 2009 se publicó el documento

“Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas
Estratégicos iniciados en 2008” con información detallada, histórica y
proyectada, de indicadores pertinentes. Hacia fines del 2010 se cuenta con un
documento análogo: “Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los
Programas Estratégicos: Resultados Nacionales 2010 (avance) y Regionales
(2009)”.
Con relación a los resultados de lo avanzado en el marco del PpR, lo rescatable hasta el
momento es que se está generando la información necesaria para la toma de
decisiones. El PpR no mejora de por sí la gestión pública, pero propicia instrumentos y
la generación de información que ayudan en ello. Un claro ejemplo se muestra en la
Exposición de Motivos del presupuesto público de 2010, en el que se presenta la
5
8
evidencia vinculada a las metas relacionadas con los PE. En particular, se expone que
“en el caso de la desnutrición crónica infantil, la evidencia sugiere que, pese a haber
habido una mejora en la tasa de variación de dicho indicador, para alcanzar la meta de
16 por ciento al 2011, será necesario esfuerzos significativos en mejora de la cobertura
y calidad de los productos del Programa Nutricional. En contraste, si se considera la tasa
de mortalidad neonatal, se encuentra que la misma meta establecida ya ha sido
alcanzada, por lo que es necesario que el sector establezca una nueva meta. En el caso
del indicador de porcentaje de nacidos vivos atendidos en un establecimiento de salud,
de mantenerse la tendencia, la evidencia sugiere que no sería factible alcanzar la meta
de 70 por ciento establecida. En este caso, la proyección lineal de la serie histórica
genera un valor de 64,4 por ciento. Para el caso de los indicadores asociados al
desempeño de los estudiantes de 2do grado de primaria en comprensión lectora y
matemática, si bien se evidencia un progreso respecto a los estimados de la línea de
base, de mantenerse la tendencia, será poco probable que las metas trazadas al 2011
sean alcanzadas. Otro indicador para el que se requiere replantear la meta nacional es
el del porcentaje de hogares rurales con acceso a energía eléctrica, puesto que la meta
establecida ya ha sido alcanzada.
En contraste, los resultados obtenidos para el caso de los indicadores asociados al

acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales,
indicarían que las metas establecidas al año 2011 son demasiado ambiciosas, puesto
requerían un cambio muy pronunciado en la tendencia observada para ambos
indicadores. La proyección lineal de las cifras históricas sugiere que algunas de las
metas trazadas debieran ser revisadas hacia abajo, mientras que otras parecen ser
insuficientemente ambiciosas”.
Este tipo de información resulta valiosa para los responsables de las políticas públicas y
se esperaría que se tome en cuenta tanto para la definición de los presupuestos futuros,
como para la gestión misma de las entidades involucradas.
Finalmente, con respecto a los resultados orientados a mejorar las condiciones y calidad
de vida de la población, respecto del año base 2007, al primer semestre de 2010 se
tienen avances significativos, principalmente en el sector salud: (i) Reducción de la
desnutrición crónica de 22.6% a 18.4% y; (ii) Reducción de muertes neonatal es de 15 a
11 niños por mil nacidos vivos. Por su parte, al cierre del año 2009, siempre comparando
con el año base 2007, en educación se tiene; (i) Incremento de la comprensión lectora
en niños de 2do grado de 15.9% a 23.1% y; (iv) Incremento de la comprensión
matemática en niños de2do grado de 7.9% a 13.2%.
5
9
BIBLIOGRAFÍA
Andrade Sánchez, Eduardo. Teoría General del Estado. Editorial Colección Textos
Jurídicos Universitarios. Año 1987
González-Páramo, José Manuel. Gestión pública: conceptos e instituciones. Año 1996.
Koontz, Harold. Administración una perspectiva global. Editorial McGraw – Hill
Interamericana. Año 1994.
Ley No 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Año 2002.
Nueva Ley de Procedimientos Administrativos Nº 27444
IDEA Internacional. Oficina Región Andina. Mayo, 2009
Modernización de la Gestión Pública. Necesidad, incidencias, límites y críticas,
Leer más: http://www.monografias.com/trabajos87/nueva-gestion-publica/nueva-

gestion-publica.shtml#bibliograa#ixzz.
6
0
EXAMEN DEL MÓDULO

I: INSTRUCCIÓN: Lea detenidamente cada enunciado y marque la alternativa correcta.
1. Para que las instituciones generen dichos efectos positivos tienen que cumplir,
al menos, las siguientes características:
a) Deben proteger los derechos de propiedad de la mayor parte de la sociedad

b) Tienen que establecer restricciones sobre las actuaciones de algunos grupos
de presión, élites y políticos
c) Deben incentivar la existencia de iguales oportunidades para grandes
segmentos de la sociedad
d) T.A.
e) N.A.
2. La estrategia de la Gestión por Resultados son:
a) Aspectos conceptuales
b) Una gestión para cumplir metas establecidas;
c) Orientación hacia los ciudadanos/clientes
d) T.A.
e) N.A.
3. El Diseño del PpR consiste en:
a) Adaptar el enfoque al contexto político nacional puesto que no existe un

modelo único de PpR.
b) Designar reformas con el cliente final en mente.
c) Involucrar a los actores clave en el diseño de las reformas.
d) T.A.
e) N.A.
4. La Programación Presupuestaria Estratégica (PPE) se define como el proceso

sistemático mediante el cual se vinculan resultados requeridos y valorados por
los ciudadanos para el Desarrollo, con los productos necesarios para su logro.
(F) (V
6
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Universidad Nacional “San Luis Gonzaga”

Facultad de Medicina Humana

Economía Institucional y Presupuesto

1.2 Precedentes de la Nueva Economía Institucional

1.3 Entorno institucional

1.4 Derechos de propiedad y marco legal

1.5 Los costes de transacción económicos

1.6 La teoría neoinstitucionalista de la empresa

1.7 Las implicaciones de política económica

1.8 Las instituciones en el crecimiento y desarrollo económico

2. PRESUPUESTO POR RESULTADOS

2.1 Hacia la reforma de la gestión pública

3. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN

 Explicar qué impulso importante tuvieron los estudios sobre la economía

 Explicar ¿qué factores de eficiencia determinan cuándo una empresa

 Especificar que permite explicar el enfoque de los costes de transacción.

 Mencionar cuales son las características que deben de cumplir las

 Sustentar en que consiste el Presupuesto por Resultados como

1. LA NUEVA ECONOMÍA INSTITUCIONAL

El Neo Institucionalismo (NI), o Nueva Economía Institucional (NEI), es una corriente de

La finalidad de la NEI es explicar la importancia de las instituciones en la vida social,

Para alcanzar este objetivo el artículo se organiza de la siguiente manera: en el apartado

1.2 Precedentes de la Nueva Economía Institucional

Encontramos algunos referentes de la NEI en los planteamientos de Aristóteles (2004).

La «casa» como unidad aristotélica de análisis en la economía es sustituida en la

La NEI nace por la disconformidad con el enfoque abstracto e individualista4 de la

A pesar de los avances logrados, los institucionalistas no consiguieron desarrollar un

A partir de 1930, tanto los planteamientos neoclásicos como los keynesianos

Desde el punto de vista metodológico, hay grandes diferencias entre la escuela

1.3 Entorno institucional

Los poderes y limitaciones causales asociados con las estructuras institucionales

En uno de los artículos más citados de la última década de autores de la Nueva

El segundo nivel es conocido como «entorno institucional» y se compone de reglas

En el tercer nivel se sitúan las instituciones de gobernanza, y en él toma especial

1.4 Derechos de propiedad y marco legal

Los estudios sobre la economía de los derechos de propiedad tuvieron un impulso

La cuestión de los derechos de propiedad se torna de suma importancia cuando se trata

Más recientemente han proliferado formas híbridas5 de organizar los derechos de

1.5 Los costes de transacción económicos

Dentro de la Nueva Economía Institucional ha ido desarrollándose un programa de

El propio Coase (1960) y Arrow (1969) probaron la existencia de costes de transacción.

La teoría de los costes de transacción supone un modo de analizar los acuerdos

Según este enfoque, la empresa y los mercados se estudian y comparan en función de

Otra perspectiva desarrollada, dentro del pensamiento neoinstitucionalista, es la

1.6 La teoría neoinstitucionalista de la empresa

El enfoque de los costes de transacción permite explicar una gran variedad de

Según Williamson (2002) la aplicación de la óptica de la gobernanza y los contratos a la

manera, la teoría de la empresa resultante se distingue no solo de la teoría neoclásica

Desde el enfoque de los costes de transacción se pro-pone que el mecanismo de

La teoría de la empresa neoclásica se caracteriza por residir sobre un entorno sin

El óptimo al que llega esta visión de la empresa neoinstitucionalista es más transitorio.

Por ello, se afirma que las organizaciones más descentralizadas y la competencia

1.7 Las implicaciones de política económica

Para el establecimiento, asignación y vigilancia de derechos hay cuatro componentes

Por su parte, los regímenes políticos, normalmente identificados con naciones-Estado,

Por su parte, Elinor Ostrom ha realizado aportaciones muy importantes al estudio de la

públicos o de uso colectivo, en vez de en el comportamiento de los individuos respecto

Este planteamiento es aplicado a recursos públicos o de uso colectivo, de forma que la

1.8 Las instituciones en el crecimiento y desarrollo económico

Hoy los planteamientos de la Nueva Economía Institucional emergen en el estudio del

a) Deben proteger los derechos de propiedad de la mayor parte de la sociedad,

b) Tienen que establecer restricciones sobre las actuaciones de algunos grupos

c) Deben incentivar la existencia de iguales oportunidades para grandes

Este objetivo se consigue principalmente facilitando el acceso a una mejor formación