XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

Discrecionalidad y buena administración: propuesta de una regulación a partir de

los principios de la buena administración

Hugo Andrés León Manco

INTRODUCCIÓN
Desde mediados de los 90 surge el consenso creciente que la eficacia y legitimidad del actuar público se
fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno, y entre estos y las
organizaciones empresariales y de la sociedad civil; los nuevos métodos de gobernar que nacieron a partir
de dicha preocupación tienden a ser reconocidos como buen gobierno o gobernanza (Vidal y Prats 2005)

Dentro de ese contexto, resulta cada vez más evidente que las relaciones sociales se multiplican y lo que
conocemos como realidad cambia de forma constante, lo que constituye un gran reto para la
Administración Pública quienes deben dar respuesta inmediatas a las necesidades de su población,
motivo por el cual el ejercicio de facultades regladas resulta insuficiente, por lo que se deberían conceder
mayores facultades discrecionales con el objetivo de alcanzar el bienestar de su población.

Sin embargo, ¿cómo puede regularse el ejercicio de facultades discrecionales de la Administración

Pública de tal forma que se encuentre legitimada frente a los diversos actores sociales?

Al respecto, se debe tener presente que mediante la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, no solamente se regula el procedimiento administrativo en el Perú, sino que se establece el
régimen jurídico aplicable para que la actuación general de la Administración Pública sirva a la
protección del interés general, garantice los derechos e intereses de los administrados, y se sujete al
ordenamiento constitucional y jurídico en general.

Es decir, la ley reconoce derechos exigibles por parte de los ciudadanos y las ciudadanas, para quienes
configura un verdadero estatuto en sus relaciones con la administración pública.

En esa medida, la ponencia trata sobre la actuación discrecional de la administración, en especial cuando
se reglamenta una disposición legal, y cómo ésta puede ser regulada por el principio a la buena
administración cuyas manifestaciones encontramos en la legislación que regula las entidades de la
administración pública peruana, de forma particular la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.

ACTUACIÓN DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Estado de Derecho es una de las manifestaciones del Estado Liberal, que se caracteriza, en su
dimensión clásica, por la supremacía de la ley sobre la Administración Pública y la subordinación de los
derechos de los ciudadanos a lo señalado por aquella; es decir, en el Estado liberal de Derecho “la ley
tenía preeminencia (…) sobre la Administración, la Justicia y la Sociedad. Se ha dicho que era un Estado
legislativo asentado en el principio de legalidad.” (Dermizaky 2000:146).

Este principio fue recogido por el Derecho Administrativo, y ha sido la piedra angular en el diseño de la
Administración Pública, lo que ha significado que las entidades sólo están facultadas a hacer lo que
expresamente se encuentra recogido en las normas con rango de ley; dentro de ese esquema, se identifica
que la actuación de la Administración Pública puede ser ejercida ya sea a través de potestades regladas
o por medio de potestades discrecionales.
Mediante la primera de ellas, el ejercicio de las potestades de la Administración Pública se reduce a un
1
silogismo, ante la constatación del supuesto de hecho definido de manera completa, se aplica la
consecuencia que la propia ley ha determinado; por su parte, el ejercicio de la facultad discrecional
importa “la inclusión en el proceso aplicativo de la Ley de una estimación subjetiva de la propia
Administración” (García de Enterría y Fernández 1986: 430), facultad que se ha buscado “limitar”,
“reducir” o controlar”, lo que denota que se tolera como algo necesario, pero que se busca recudirla a su
mínima expresión requerida.

Sin embargo, debido a los cambios sociales y económicos que se han venido generando a partir de la
última parte del siglo XX se requiere una Administración Púbica que pueda responder con inmediatez a
las necesidades de la población a la que sirve. Esperar que la ley pueda haber considerado todos los
posibles escenarios que tenga que afrontar una entidad no es real.

En esa medida, frente a una Administración Pública que se encuentra vinculada estrechamente al
principio de legalidad, en el que se privilegia el ejercicio de potestades regladas, pero que resulta
insuficiente para dar solución a los diversos problemas que afrontan las ciudadanas y ciudadanos, se hace
cada vez más necesario que se amplíe la facultad de su actuación discrecional con el que pueda tener una
actuación más flexible; sin embargo, como punto de partida, se requiere regular adecuadamente su
ejercicio, de tal forma que vaya adquiriendo cada vez más legitimidad, y su utilización sea ampliamente
aceptada, de tal forma que responda a las necesidades de su población.

Tal como lo señala Fernández (2006) el tema del poder discrecional del Estado, y de la Administración
Pública en especial arrastra un lastre desde sus orígenes, ya que un poder que podía ejercerse a discreción
“tiende por hipótesis a no reconocer límite alguno y a rechazar por ello cualquier tipo de controles” (p.
23).

Debido al riesgo que constituía el ejercicio de dicha facultad, el modelo del Estado de Derecho tenía
como tendencia generalizada relacionar la Administración a la mera aplicación formal de la ley, en
ejercicio de su facultad reglada, reconociendo un margen de discrecionalidad “que resultará siempre
imposible de eliminar” (Garrido Falla 2002: 205); es decir para lo que podemos denominar como
Derecho Administrativo Clásico se sostenía la idea de que la ley debería contemplar todos los supuestos
de hecho antes los cuales la Administración debe aplicar consecuencias jurídicas, pero ante dicha
imposibilidad fáctica, se tolera su potestad discrecional.

Sin embargo, como bien lo señala Barnes comentando sobre la situación del procedimiento
administrativo, pero que es predicable de la actuación de la Administración Pública en general, la
cambiante y dinámica realidad “ha desbordado los estrechos cauces del procedimiento clásico” (2008:
27); debido a ello, se hace necesario buscar mecanismos para atender los requerimientos de la población
que no signifique que las entidades de la Administración Pública se encuentran sujetas exclusivamente
o en su gran mayoría a la relación de facultades regladas que puede contemplar una ley.

SOBRE EL PRINCIPIO DE BUENA ADMINISTRACIÓN

Tal como se señaló previamente, en la década del 90 surge el consenso creciente de que la eficacia y
legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de
gobierno, y entre estos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil (Vidal y Prats 2005); las
relaciones que se generaron entre dichos actores generaron un nuevo método de gobernar que se conoce
como buen gobierno, o gobernanza como se recoge en algunos textos.

Aunque puedan parecer similares, el buen gobierno no es sinónimo de gobierno, y mas bien trata de
2/15
apartarse de él, ya que este se vincula a las formas tradicionales de toma de decisiones que son verticales;
de forma preliminar podemos decir que es acerca de cómo el gobierno y otras actores sociales interactúan,
cómo se relacionan con los ciudadanos y cómo son adoptadas las decisiones en un mundo tan complejo
y cambiante (Graham y otros, 2003).

De esta forma, el buen gobierno es un proceso por el cual las sociedades u organizaciones toman sus
decisiones importantes, determinan quiénes están involucrados en el proceso y cómo deben rendir
cuentas; además, incluye el conjunto de normas, principios y valores que pautan la interacción entre
actores que intervienen en desarrollo de una determinada política pública. (Cerrillo 2005)

Desde un punto de vista descriptivo, el buen gobierno es un conjunto de arreglos institucionales mediante
los cuales se preparan, adoptan y ejecutan las decisiones públicas en un entorno social determinado;
incluyen estructuras, procesos, relaciones entre actores, y en general todos los instrumentos que inciden
sobre las decisiones en la esfera pública (Longo 2009).

Desde un punto de vista prescriptivo el buen gobierno se relaciona con una aspiración a una acción
pública de calidad, con el modo de un atributo que caracteriza a las sociedades capaces de afrontar con
éxito los desafíos del progreso y el bienestar.

El buen gobierno contiene una dimensión jurídica a partir de los subprincipios que lo definen y que
buscan contribuir con la eficacia y legitimidad de la actuación de los poderes del Estado.

Al respecto, cabe recordar que en el 2006 se suscribió el Código Iberoamericano de Buen Gobierno,
debido a la “necesidad de acercar a representantes y representados y de la conveniencia de facilitar la
unión de gobierno y ciudadanía en un proyecto mutuamente compartido de desarrollo y justicia, movidos
por el deseo de promover gobiernos sostenidos por la confianza generalizada y el respecto de las
instituciones democráticas” (CLAD 2006, p: 1)

A dichos efectos, se dispuso que en el contexto Iberoamericano se debe entender por “buen gobierno” a
aquel que busca y promueve el interés general, la participación de la ciudadanía, la equidad, la inclusión
social, y la lucha contra la pobreza, con pleno respeto de los derechos humanos, los valores y
procedimientos de la democracia y Estado de Derecho.

En ese sentido, se señaló en dicho documento que los principios básicos que guiaran la acción del buen
gobierno son:
 El respeto y reconocimiento de la dignidad de la persona humana
 La búsqueda permanente del interés general
 La aceptación explicita del gobierno del pueblo y la igualdad política de todos los
ciudadanos y los pueblos.
 El respecto y promoción de las instituciones del Estado de Derecho y la justicia social.

Para lograr ello, se dejó establecido que los valores que esas acciones deben seguir son: objetividad,
tolerancia, integridad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, dedicación al servicio, transparencia,
ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, igualdad de género y protección de la diversidad étnica
y cultural, así como el medio ambiente.

Si bien el texto de la Carta Iberoamericana contiene un desarrollo bastante comprehensivo de lo que se

3/15
entiende por buen gobierno, se corre el riesgo que por tratar de abarcar tantos aspecto pierda eficacia,
motivo por el cual debería preferirse una regulación mucho más precisa, que fije unos contornos más
claros a partir de los cuales se pueda desarrollar la institución.

Al respecto, existen diversas aproximaciones a los subprincipios del buen gobierno (PNUD 1997, CEE
2001, Graham y otros 2003), pero en un ámbito jurídico mucho más concreto se comparte la propuesta
del profesor Alberto Castro para quien los subprincipios son: corrección, transparencia, participación,
rendición de cuentas y eficacia (2014: 250).

De otro lado, cabe señalar que el buen gobierno es predicable de cada una de las funciones que ejerce el
Estado, y comprende a todos los niveles de gobierno, de tal forma que cuando se refiere a la
Administración Pública nos encontramos frente al principio de buena administración.

Cabe indicar, conforme lo recuerda igualmente Alberto Castro (2014: 253), que el Tribunal
Constitucional reconoce que existe el principio de buena administración como principio constitucional
implícito en nuestro ordenamiento jurídico, por medio del cual se pone en evidencia “no sólo que los
órganos, funcionarios y trabajadores públicos sirven y protegen al interés general, pues ‘están al
servicio de la Nación’, sino, además, que dicho servicio a la Nación ha de realizarse de modo
transparente”1. (TC 2005)

De esta manera, conforme se señaló previamente, los subprincipios del buen gobierno son aplicables a
la buena administración, los que pueden ser definidos de la siguiente manera:
a. Corrección: Está vinculada a principio de seguridad jurídica y legalidad, así como al de
separación de poderes; involucra el funcionamiento de órganos estatales y la sujeción al principio
de legalidad, para que se evite así la arbitrariedad en el ejercicio del poder, así como que los que
los poderes públicos deben ejercer sus funciones sin interferir en competencia de otros, y se
consolida la consolidación de la fuerza normativa de la Constitución.

b. Transparencia: Las instituciones deben trabajar de una forma más abierta, estableciendo
mecanismos de comunicación más activos sobre su labor, usando un lenguaje que resulte
accesible al público en general, de tal forma que se genere confianza para con la entidad (CCE
2001); mediante la apertura se logra aumentar la transparencia de la gestión.

La transparencia permite incrementar la legitimidad democrática de las entidades de la

Administración Publica, pero al mismo tiempo facilita que los ciudadanos se conviertan en
participantes activos y no solo reactivos de los asuntos públicos, además de fomentar que se
cumpla otro principio que es la rendición de cuentas.

c. Eficacia: La eficacia de la actuación de la Administración Pública es la consecución del resultado

que corresponde a los objetivos preestablecidos por la organización, lo que tiene como
consecuencia también la necesidad de actuar de forma eficiente y económica.

1 Constitución Política del Perú

“Artículo 39°.- Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de la República
tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado,
miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos, el Fiscal de la Nación y
el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a
ley.”
4/15
 Las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de
unos objetivos claros, luego de una evaluación de su futuro impacto, y en su caso de la experiencia
acumulada, teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad de la acción.

d. Rendición de cuentas: Por medio de la rendición de cuentas (conocido también como

accountability por su término en inglés) se busca que los funcionarios y servidores públicos no
solo expliquen o fundamenten sus actos, sino que asuman las consecuencias de ellos, y corrijan
los errores que se pudieran haber cometido (Oliver, 2003); mediante ella se refuerzan los otros
principios, ya que se supone que promueve la apertura, la efectividad y la participación pública,
y es parte de un sistema que busca evitar la corrupción.

Tradicionalmente los mecanismos de rendición de cuentas eran las elecciones y la participación

de los ciudadanos en ella, constituyendo lo que se conoce como rendición de cuentas verticales.
En contrapartida a ello, tenemos la rendición de cuentas horizontal que engloba los mecanismos
públicos creados por el Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficacias.

e. Participación: La participación ciudadana va más allá del ejercicio de los derechos civiles y
políticos. Es más abarcadora que la participación política (que está vinculada a las elecciones),
porque significa involucrarse de manera activa y consciente en la eliminación de los obstáculos
a la igualdad, en la tarea de garantizar la plena vigencia y protección de los derechos humanos y
la vida en democracia, así como en la construcción de una igualdad real para todas las personas
que integran la sociedad.

Bajo este principio, todo aquel actor que ostente algún interés debe poder incorporarse en el
sistema de administración en red que constituye la buena administración; es decir, que los actores
públicos y privados compartan la responsabilidad no solo de definir políticas públicas, sino la de
proveer servicios, dentro del modelo de acción pública que tiene al Estado, la empresa y la
sociedad civil como sus actores.

Al respecto, cuando el profesor Juli Ponce (2014: p. 86) se refiere a la buena administración señala que
impone deberes jurídicos en el núcleo del ejercicio de la facultad discrecional de la Administración
Pública, “actúa como límite, más allá de la mera arbitrariedad”, siendo guía para los gestores públicos
en la toma de decisiones.

Debido a ello, a partir de la dimensión jurídica de la buena administración (que se traduce en la aplicación
de sus subprincipios), se puede regular la actuación discrecional de la Administración Pública,
lográndose su eficacia y legitimidad, de tal forma que se le considere cada vez más como una alternativa
frente a la actuación reglada, que se rige básicamente por el principio de legalidad, en la búsqueda de
atender oportunamente los requerimientos tan cambiantes de la población.

En esa medida, estos principios sirven de parámetros para regular el ejercicio de la facultad discrecional
de la Administración Pública, toda vez que tiene como contexto la relación que se genera por la
interacción entre el Estado, la empresa y la sociedad civil, la que tiene como objetivo lograr la eficacia y
legitimidad de la actuación de la Administración Pública (Castro 2014).

A partir de lo señalado, se postula que la perspectiva legal debe abandonar “el acartonamiento de la
corporación administrativista en el paradigma antidiscrecional” (Prats 2005: 71), para lo cual se
propone que los subprincipios jurídicos de la buena administración son eficientes reguladores de la
5/15
actuación discrecional de la Administración Pública, lo que le permitirá que las entidades públicas gocen
de mayor flexibilidad al momento resolver los problemas de la población a la que sirven.

EL PRINCIPIO DE BUENA ADMINISTRACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PERUANA
Cabe recordar que el buen gobierno, y por tanto la buena administración, es acerca del proceso por el
cual el poder y la autoridad son ejercidos en una sociedad por el gobierno, el sector privado y los grupos
de ciudadanos, articulando sus intereses, mediando sus diferencias, y ejercen sus derechos y obligaciones.

Su debate se centra en la mejora y reforma del funcionamiento de las instituciones democráticas,

incluyendo hacer la democracia más profunda, reforzando la rendición de cuentas y explorando roles
más activos y creativos para los sectores no estatales (Fukuda-Parr y Ponzio 2002)

Dentro de ese contexto en el año 2002 el Estado Peruano aprobó la Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado – Ley N° 27658, cuya finalidad era “mejorar la gestión pública y construir un Estado
democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano”, alcanzando mayores niveles de eficiencia en
el aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención al ciudadano, priorizando y optimizando el
uso de los recursos públicos.

Tal como se señala expresamente en el artículo 4° de la Ley, su objetivo es alcanzar un Estado que esté
al servicio del ciudadano, con canales efectivos de participación, descentralizado y desconcentrado,
transparente en su gestión, con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados y
fiscalmente equilibrados.

Conforme se puede advertir de lo señalado, la finalidad última del proceso de modernización encuentra
estrecha vinculación con los reseñados subprincipios de buena administración, ya que está presente en
las siguientes normas:
- La participación, promoviendo y fijando mecanismos directos e indirectos de democracia
participativa, como en el diseño de una visión compartida y planeas multianuales, estratégicos y
sostenibles (artículo 8° y literal b del artículo 5°),
- La transparencia, con la obligación de los servidores y funcionarios de brindar oportunamente la
información requerida (artículo 11°),
- La eficacia, al privilegiar la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, haciendo un
adecuado uso de los recursos públicos (literal d del artículos 5° y artículo 11°)
- La rendición de cuentas, ya que los funcionarios y servidores se deben someter al control de sus
acciones, mediante la evaluación periódica de su gestión por resultados, en el cual pueden
participar los ciudadanos (literal f del artículo 5° y artículo 9°)

Esta norma ha servido de parámetro para el desarrollo de la legislación posterior, motivo por el cual es
cada vez más recurrente encontrar disposiciones que respondan a los subprincipios de buena
administración en las leyes que regulan la actuación de la Administración Pública.

En efecto, en la propia Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444, norma que regula
las actuaciones de la función administrativa del Estado (numeral 1, del artículo II del Título Preliminar),
encontramos inmersos los subprincipios de la buena administración.

Al respecto, la corrección funcional puede ser derivada del principio de razonabilidad (numeral 1.4,
6/15
artículo IV del Título Preliminar), ya que las decisiones de la autoridad deben adoptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida, manteniendo la debida proporción entre los medios a adoptar y los fines
públicos que debe tutelar; asimismo, es aplicable al principio de predictibilidad (numeral 1.15, artículo
IV del Título Preliminar) ya que los administrados deben contar con información veraz, completa y
confiable sobre sus trámites, de tal forma que tenga certeza sobre su resultado, lo que contribuye a la
seguridad jurídica.

De otro lado, mediante el principio de eficacia (numeral 1.10, artículo IV del Título Preliminar) se
dispone que se privilegie el cumplimiento de la finalidad del acto sobre aquellos formalismos no
esenciales cuya realización no incidan en su validez, de tal forma que los administrados tengan una
respuesta con relación a lo solicitado a la autoridad administrativa, y al mismo tiempo se evitan en incurrir
en gastos adicionales para le obtención del pronunciamiento de la entidad.

Por su parte, por el principio de participación (numeral 1.12, artículo IV del Título Preliminar) las
entidades de la administración no solo tienen la obligación de extender la posibilidad de participación de
los administrados y sus representantes que aquellas decisiones públicas que le puedan afectar
(participación), sino que deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder
a toda la información que administren, salvo las excepciones de ley (transparencia).
Ahora bien, aun cuando no existe dentro de los principios del procedimiento administrativo uno que se
denomine de rendición de cuentas, a lo largo de las disposiciones de la Ley N° 27444 se pueden encontrar
incorporado dicho mecanismo, ya que por un lado tenemos que la autoridad debe motivar adecuadamente
sus actos, con lo que justifica su cada una de sus decisiones; asimismo, incurre en responsabilidad
administrativa por la invalidez de los actos que emite, y por los defectos en la tramitación de los
procedimientos a su cargo.

Por su parte, el artículo II del Título Preliminar de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – Ley Nº 29158,
denominados “Principios de servicio al ciudadano”, reconoce los principios de eficacia, eficiencia,
simplicidad, sostenibilidad ambiental, predictibilidad, continuidad, rendición de cuentas, prevención y
celeridad, así como los de desarrollo y de inclusión y equidad.

De similar forma, podemos encontrar otras normas en las que se puede realizar el mismo análisis como
pueden ser la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la de Municipalidades; pero además, existen
normas que inciden directamente en los principios ante señalados como pueden ser la Ley de los derechos
de participación y control ciudadano (Ley N° 26300), la Ley marco de asociaciones público - privadas
para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción
de la inversión privada (aprobada por Decreto Legislativo N° 1012, mediante la cual se permite que el
sector empresarial participe de la implementación de políticas pública), la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública (TUO aprobado mediante D.S. N° 043-2003-PCM), entre otros.

En las líneas precedentes se ha tratado de abordar de forma general los principios esenciales que
comprenden la buena administración, y cómo estos delimitan la actuación de las entidades de la
Administración Pública, que tal como se puede advertir de lo señalado, tienen cada vez más injerencia,
al ir abandonando la estructura clásica de toma de decisiones públicas de forma vertical para pasar a uno
en el que se vuelve más participativo, buscando legitimar las medidas que se adopten.

SOBRE LA DISCRECIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN AL REGLAMENTAR LAS

7/15
DISPOSICIONES LEGALES
Conforme lo manifestó el Tribunal Constitucional peruano en su sentencia recaía en el Expediente N°
090-2004-AA/TC, la actividad estatal se rige por el principio de legalidad, el cual permite la existencia
de actos reglados y actos discrecionales; en este último caso, se goza de libertad para decidir sobre el
asunto concreto ya que la ley no determina qué hacer o cómo deben hacerlo (TC 2004).

Agrega el Tribunal que se trata de una herramienta jurídica concordante con las necesidades de cada
momento, y toma en cuenta elementos de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad, además de las
valoraciones técnicas que concurren en gran parte de las actuaciones de la administración pública.

Dentro de las manifestaciones de la discrecionalidad de la administración reconocidas por el Tribunal

Constitucional encontramos la discrecionalidad normativa, que consiste en el ejercicio de la potestad de
reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, conforme lo señala el artículo 118 de la
Constitución, facultad que ha sido definida de la siguiente forma:
“Como consecuencia del ejercicio de dicha competencia, un ente administrativo puede dictar
reglamentos institucionales, en donde se establezcan los aspectos referidos a la organización y
funcionamiento administrativo, así como las responsabilidades y derechos de los funcionarios
y servidores públicos a él adscritos; reglamentos ejecutivos, que tienen por finalidad principal
la especificación de detalles y demás aspectos complementarios de una ley; y reglamentos
autónomos, que no se fundan directamente en una ley, aunque coadyuvan al cumplimiento de
tareas atribuciones o funciones encomendadas por ella.” (TC 2004)

En el mismo sentido, cabe tener presente que según el artículo 13º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
– Ley N° 29158, con relación a la facultad reglamentaria, dispone que el proyecto de norma (i) debe
contener una exposición de motivos, con los informes, estudios y consultas que se hayan realizado; (ii)
la norma se debe ajustar a los principios de competencia, transparencia y jerarquía, no pudiendo trasgredir
ni desnaturalizar la ley; y por último, (iii) los proyectos se deben prepublicar en el portal de las entidades
que correspondan, para recibir aportes de la ciudadanía.

Como puede apreciarse, aun cuando nos encontramos frente a una facultad discrecional, la legislación
ha establecido unos criterios mínimos que deben seguir las entidades públicas al momento de proponer
un reglamento, ya que todas las entidades están sujetas al principio de legalidad.

Sin perjuicio de ello, de la norma citada anteriormente se advierte que el marco del ejercicio de la facultad
reglamentaria de la administración tiene incorporado los principios de buena administración, ya que fuera
de la mención expresa al subprincipio de transparencia, la norma dispone que dicha facultad debe
ajustarse a los principios de competencias y jerarquía lo que nos pone en frente al subprincipio de
corrección; asimismo, al establecer la prohibición de transgredir o desnaturalizar la ley, se vincula
directamente al principio de eficacia, ya que se pretende cumplir con los objetivos de la norma a
reglamentar.

De otro lado, al requerir una exposición de motivos, informes, estudios y consultas que se hayan
realizado, lo que se busca es que el reglamento se encuentre debidamente sustentado o motivado, todo lo
cual nos dirige al principio de rendición de cuentas; mientras que la prepublicación de la norma para
recibir los aportes de la población, está vinculado de forma directa al principio de participación.

Si bien la legislación que regula la facultad reglamentaria de la administración pública no ha hecho

8/15
mención expresa a todos los subprincipios de la buena administración, es posible que se desprendan de
ella, lo que contribuye a la regulación de dicha facultad discrecional toda vez que estamos frente a una
institución cuyo contenido ha venido siendo desarrollado por la doctrina jurídica, lo que lo dotará de
mayor legitimidad y eficacia.

A MANERA DE CONCLUSIONES:
Tal como se ha argumentado en el presente trabajo, el principio de legalidad comprende el ejercicio de
facultades regladas o discrecionales; el primero de ellos reduce la actuación de la administración a la
aplicación de un silogismo, ya que ante la constatación de un supuesto de hecho, se aplica la consecuencia
prevista en la ley, mientras que en la segunda, la administración tiene la facultad de decir intervenir o no,
o ante varias opciones, puede elegir la que considere más apropiada.

Sin embargo, contemporáneamente se admite que se requiere una administración pública más dinámica
y flexible, que se encuentre legitimada y que pueda responder con inmediatez a las necesidades cada vez
más compleja de la población a la que sirven.

En ese escenario nace el buen gobierno, por medio del cual si bien el Estado sigue siendo un actor central,
ahora debe compartirla esfera pública con otros actores públicos y privados; cuando esta situación es
predicable de la administración pública nos encontramos frente al principio de buena administración.

La buena administración contiene una dimensión jurídica a partir de los subprincipios que lo definen, y
que son: corrección, transparencia, participación, rendición de cuentas y eficacia, los cuales han sido
recogidos en las normas que regulan la administración pública peruana, y en particular en su Ley del
Procedimiento Administrativo General.

De otro lado, la buena administración también se encuentra en el ejercicio de la facultad discrecional de

reglamentación de disposiciones legales ya que sus subprincipios están presentes en la regulación que
establece el marco general de su ejercicio, lo que permite que las entidades de la administración pública
que ejerzan su facultad normativa reglamentaria puedan contar con disposiciones que colaboren en
obtener reglamentos no sólo eficientes, de calidad, sino que también legitimados.

9/15
BIBLIOGRAFÍA
ADDINK, Henk
2002 “Principios de buena gobernabilidad: nuevos desarrollos en los criterios utilizados por el
Ombudsman en América Central, la Unión Europea y los Países Bajos”. En: IIDH (editor) Análisis
comparativo de las instituciones del Ombudsman en América Central y Holanda (Tomo II). Vol.
2. San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), pp. 13-82.
BACA, Víctor
2003 Los actos de gobierno: un estudio sobre su naturaleza y régimen jurídico aplicado al ordenamiento
peruano. Piura: Universidad de Piura
BARNES, Javier (editor)
2008 La transformación del procedimiento administrativo. Sevilla: Global Law Press
CASTRO, Alberto
2014 “Legalidad, buenas prácticas administrativas y eficacia en el sector público. Un análisis desde la
perspectiva jurídica del buen gobierno”. En: CASTRO, Alberto (Editor) Buen Gobierno y
Derechos Humanos. Lima: IDEHPUCP, pp. 243-269
CERRILLO I MARTÍNEZ, Agusti (coordinador)
2005 La gobernanza hoy: 10 textos de referencia. Madrid: Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP)
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO (CLAD)
2006 Código Iberoamericano de Buen Gobierno. Consulta: 4 de marzo de 2015
<www.clad.org/documentos/declaraciones/codigoiber.pdf/view>
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (CCE)
2001 La Gobernanza Europea. Un libro blanco. Consulta: 12 de marzo de 2015
<http://aragonparticipa.aragon.es/sites/default/files/403_libro_blanco_gobernanza_europea_1.pdf
DANÓS, Jorge
2014 “Principios de buen gobierno en el derecho administrativo peruano y legitimidad de la actividad
administrativa”. En: CASTRO, Alberto (Editor) Buen Gobierno y Derechos Humanos. Lima:
IDEHPUCP, pp. 121-130
DEFENSORÍA DEL PUEBLO (DP)
2004 Índice de Bueno Gobierno. Resultados del IBG aplicado a los Gobierno Regionales en el Perú.
Enero 2003-junio 2004. Lima: Defensoría del Pueblo.
DERMIZAKY, Pablo
2000 “Estado de Derecho y Buen Gobierno”. Ius et Praxis. Talca, 2000, vol. 6, núm. 2, 145-151.
FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón
2006 Discrecionalidad, arbitrariedad y control jurisdiccional. Lima: Palestra.
FUKUDA-PARR, Sakiko y Richard PONZIO
2002 Governance: Past, present, future. Setting the governance agenda for the Millennium
Declaration. Draft paper. Consulta: 24 de marzo de 2015.
<http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan006224.pdf >
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ
1986 Curso de Derecho Administrativo. Dos volúmenes, Cuarta edición, Madrid: Civitas
GARRIDO, Fernando y Alberto PALOMAR y Herminio LOSADA
2002 Tratado de Derecho Administrativo, Dos volúmenes, Decimotercera edición. Madrid: Tecnos
GRAHAM, John, Bruce AMOS y Tim PLUMPTRE
2003 Principles for Good Governance in the 21st century. Reporte de Política N° 15 Ottawa: Institute
on Governance.

10/15
GROMPONE, Romeo
2004 Construyendo el sentido de la idea de Buen Gobierno. En: Defensoría del Pueblo. Índice
de Bueno Gobierno. Resultados del IBG aplicado a los Gobierno Regionales en el Perú. Enero 2003-
junio 2004. Lima: Defensoría del Pueblo, pp. 17-50
LONGO, Francisco
2009 Los desafíos de la gobernanza en los sistemas públicos iberoamericanos. Consulta: 23 de marzo
de 2015
<http://old.clad.org/documentos/congreso/conf-longo-xiv-congreso>
MAURER, Hartmut
2011 Derecho administrativo: parte general. Madrid: Marcial Pons
OLIVER, Dawn
2003 Constitutional reform in the United Kingdom. Nueva York: Oxford
PONCE, Juli
2014 “El derecho a la buena administración y la calidad de las decisiones administrativas”. En:
CASTRO, Alberto (Editor) Buen Gobierno y Derechos Humanos. Lima: IDEHPUCP, pp. 85-120
PONCE, Juli
2012 “El derecho a buena Administración, la discrecionalidad administrativa y la mejora de la gestión
pública”. Revista da Procuradoria Geral do Município de Juiz de Fora. Belo Horizonte, año 2,
número 2, pp. 305-321. Consulta 20 de marzo de 2015
<http://www.pjf.mg.gov.br/secretarias/pgm/documentos/revistas/2012/16_juli_ponce_sole.pdf>
PRATS I CATALÁ, Joan
2005 De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza. Las trasformaciones de las
Administraciones Públicas de nuestro tiempo. Madrid: Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP).
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)
1997 Reconceptualising Governance. Discussion paper 2. Consulta: 2 de marzo de 2015
<ftp://pogar.org/LocalUser/pogarp/other/undp/governance/reconceptualizing.pdf>
TC - TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2004 Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N° 00090-2004-AA/TC. Consulta: 13 de junio
de 2015.
< http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/00090-2004-AA.html >
TC - TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
2005 Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente N° 2235-2004-AA/TC. Consulta: 13 de junio
de 2015.
<http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/02235-2004-AA.html>
VIDAL BELTRÁN, José y Joan PRATS I CATALÁ (coordinadores)
2005 Gobernanza. Dialogo Euro-Iberoamericano sobre el Buen Gobierno. Madrid: Colex- Instituto
Nacional de Administración Pública (INAP)

11/15
RESEÑA BIOGRÁFICA
Hugo Andrés León Manco
Es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y MSc in Public Policy and
Programme Management por la Universidad de Bradford (UK).

Ha realizado cursos de especialización en el Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and

Humanitarian Law de la Universidad de Lund (Suecia), el Instituto Nacional de Administración Pública
(España), el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (Costa Rica) y Centrum Católica.

Es miembro del Academic Network of Legal Empowerment of the Poor (ANELP) e investigador
visitante del Centre for Development and the Environment (SUM), ambos de la Universidad de Oslo.

Sus áreas de interés son las políticas de protección social y la gestión de la Administración Pública. Ha
realizado investigaciones sobre diversos temas como los vinculados a los aspectos jurídicos del buen
gobierno, el desarrollo de mecanismos legales para la superación de la pobreza, sobre políticas públicas
y participación ciudadana, derecho a la pensión, protección del patrimonio cultural, urbanismo,
procedimientos administrativos y tributación municipal.

Ha sido jefe de área en la Adjuntía para la Administración Estatal de la Defensoría del Pueblo y miembro
de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Oficina de Normalización Previsional; actualmente es asesor de
la Dirección General de Gestión de Usuarios en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. Además,
es investigador principal del Instituto de Asuntos Públicos y Buen Gobierno, y docente de la Facultad de
Derecho de la PUCP.

12/15