SOBRE EL CONCEPTO DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Por Carlos Castillo Peralta *
18.08.2017

INTRODUCCIÓN

El término Administración Pública se identifica de modo tradicional con

el Estado. Es decir, es común que tienda a confundirse Administración Pública
con Estado, cuando no constituyen lo mismo.

En ese sentido, tanto en la doctrina como en la legislación peruana el

concepto de Administración Pública ha ido variando con el transcurrir de los
años, siendo pertinente hacer una evaluación de dichos conceptos y de los tex-
tos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de poder
comprender mejor el referido concepto.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA DOCTRINA

Según Mario Alva Matteucci (2009), en los diccionarios de términos ju-

rídicos se menciona a la Administración Pública como «el Poder Ejecutivo en
acción con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la socie-
dad en las actividades y servicios públicos».

En los términos de la clásica definición del francés Charles-Jean Bap-

tiste Bonnin (1808), la Administración Pública «es la que tiene la gestión de
los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del
ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus accio-
nes como incumbiendo al orden público». Es decir, es caracterizada por atri-
butos propiamente estatales. Dicha administración, por principio, es una cua-
lidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del Estado.

Más adelante, el puertorriqueño Pedro Muñoz Amato (1954), señala que

la Administración Pública «en su sentido más amplio es el gobierno, es decir,
un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras for-
mas de conducta humana que determinan como se distribuye y ejerce la au-
toridad política y como se atiende los intereses públicos… sin embargo, en su

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forma más estricta, se refiere al Poder Ejecutivo, de modo que supone los as-
pectos más específicos del gobierno, y en lugar de comprender los temas ge-
nerales del Estado, entraña los problemas de planificación, organización y
métodos, dirección, control, gestión de personal, finanzas y otras materias
similares».

En la misma línea, el argentino Jordán Mularz (2002) acuña una defi-

nición de Administración Pública, entendida esta como «… aquella organiza-
ción que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales
y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en accio-
nes modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios
y regulaciones… Este concepto de Administración Pública nos muestra lo di-
versa que es esta organización, en el sentido de que incluye en su seno dife-
rentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, y
que su interdependencia hace muy difícil establecer que se debe reformar y
que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos
pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y también a la sociedad como
destino final de los resultados que ella produce».

Asimismo, el peruano Mario Alva Matteucci (2009), afirma que en la

doctrina se precisa que la Administración Pública «es el contenido esencial de
la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades
de gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado
para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de
las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución
tiende a la realización de un servicio público, y se somete al marco jurídico
especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y
realización del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso».

Por otro lado, el mexicano Rafael Martínez Morales (1994) nos dice que
«existen dos puntos de vista o criterios a los que se acude para definir la Ad-
ministración Pública: uno orgánico y otro dinámico o funcional. De acuerdo
al criterio orgánico, la Administración Pública consiste de todos los entes que
dependen del Poder Ejecutivo; ya sea que tal vinculación sea real o formal
(incluye secretarías, organismos públicos descentralizados, órganos descon-
centrados, programas, proyectos especiales, comisiones, empresas públicas,
entre otros). De acuerdo al criterio dinámico o funcional, la Administración
Pública está constituida por aquellas acciones del poder público, cuya natu-
raleza sea materialmente administrativa. Esto es, el quehacer estatal que se
realiza en forma de cometido, actividad administrativa o función adminis-
trativa».

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 Al respecto, el administrativista peruano Christian Guzmán Napurí
(2016), señala que «hoy en día los especialistas entienden que la definición de
Administración Pública debe partir de la función que la misma desempeña
[función administrativa], teniendo en cuenta que es imposible definir a la Ad-
ministración Pública a partir de un criterio orgánico, en particular, porque
como resultado del mismo tiende a confundirse con Estado, cuando no cons-
tituyen lo mismo. De hecho, existen reparticiones del Estado que no constitu-
yen Administración Pública. A su vez, existen entidades administrativas –o
reguladas por el derecho público– que no forman parte del Estado… En con-
secuencia, resulta evidente que la Administración Pública no se encuentra ín-
tegramente al interior del Estado, siendo erróneo identificar ambos concep-
tos… Asimismo, durante mucho tiempo, y como resultado de la influencia de
los autores franceses, la función administrativa y por tanto la Administra-
ción Pública, se identificaba de manera plena con la actividad prestacional,
hasta que fue evidente que dicha función iba mucho más allá de la mera pres-
tación de servicios». En ese sentido, el mismo autor precisa que son activida-
des que la Administración Pública desempeña: «actividad de limitación de de-
rechos, actividad prestacional, actividad de fomento, actividad normativa,
actividad sancionadora, actividad cuasijurisdiccional, y actividad arbitral».
Finalmente, el autor aclara que «debe entenderse que la Administración Pú-
blica no es propiamente una entidad pública única, sino más bien la reunión
de varias entidades que interactúan entre sí a través de diversos mecanismos
existentes en el ordenamiento jurídico administrativo. De hecho, no solo el
Estado realiza función administrativa, sino también diversas entidades pú-
blicas no estatales e incluso personas jurídicas privadas».

Para el administrativista peruano Víctor Anacleto Guerrero (2016), Ad-

ministración Pública «es el conjunto de organismos y órganos estatales (in-
cluye a los órganos del Poder Legislativo y del Poder Judicial) y no estatales
que ejercen función administrativa».

Por último, el administrativista peruano Ricardo Salazar Chávez (2007)

define a la Administración Pública como «el conjunto de organismos, órga-
nos, personas-órgano estatales o no estatales que ejercen la función adminis-
trativa del poder, entendida ésta última como poder político para concretar».
Precisando, además que «un organismo está caracterizado por ser una uni-
dad que goza de personalidad jurídica; un órgano está caracterizado por ser
un componente del organismo que no goza de personalidad jurídica por
cuanto su existencia la debe al organismo del cual forma parte; y una per-
sona-órgano está caracterizado por ser una persona natural investida de
una cuota de función administrativa, estando incorporada, en algunos casos
a un organismo y/u órgano y en otros casos sin incorporación a alguna de

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las otras categorías señaladas». Asimismo, añade que «ha quedado preci-
sado que Administración Pública no es sinónimo de Estado, por cuanto, en
primer término, dicho concepto no comprende a todo el Estado, sino única-
mente a los organismos, órganos y personas-órgano que ejercen función ad-
ministrativa (no todos los órganos de los organismos del Estado ejercen fun-
ción administrativa), y, en segundo término, porque fuera del Estado existen
personas naturales y jurídicas que por estar investidas de una cuota de fun-
ción administrativa también forman parte de la Administración Pública».

Finalmente, el mismo autor señala que «que cuando la Administración

Pública ejerce función administrativa, lo debe hacer a través de las formas
jurídicas que le están permitidas. Estas formas son: reglamentos, actos ad-
ministrativos, actos de la administración interna, contratos administrativos,
y hechos administrativos. Estas manifestaciones de la función administrativa
pueden ser efectuadas tanto por (i) organismos, (ii) órganos y (iii) personas-
órgano, las mismas que pueden ser estatales o privadas».

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

Como hemos podido repasar, actualmente en la doctrina, pareciera el

concepto de Administración Pública es del todo claro. No obstante, en opinión
de Mario Alva Matteucci (2009) «en la práctica y sobre todo en la legislación
positiva, podemos observar una gran confusión conceptual, tal vez producto
del “efecto pendular” de la legislación y de la decisión política que toman los
gobiernos en determinadas épocas».

En ese sentido, siguiendo a Mario Alva Matteucci (2009), haremos un

recuento de la legislación peruana para verificar como ha ido evolucionando el
concepto de Administración Pública.

Para tal fin, vanos a revisar a los siguientes dispositivos:

 Decreto Supremo Nº 006-67-SC.

 Ley Nº 25035.
 Decreto Legislativo Nº 757.
 Decreto Supremo Nº 094-92-PCM.
 Decreto Ley Nº 26111 (Decreto Supremo Nº 02-94-JUS).
 Ley Nº 27444.

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EL DECRETO SUPREMO Nº 006-67-SC

El Decreto Supremo Nº 006-67-SC también conocido como Regla-

mento de Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como Ad-
ministración Pública únicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de
Ministros y Ministerios), a las entidades del subsector público independiente
incluidas las empresas estatales y, por último, a los gobiernos locales represen-
tados por los municipios.

Como vemos, el concepto de Administración Pública es restrictivo y sólo

se menciona al sector estatal, excluyéndose al sector privado que también ejer-
cía función administrativa a través de sus organismos, órganos y persona-ór-
gano. Pero por decisión política, al margen de que ejercieran o no función ad-
ministrativa fueron excluirlos.

Actualmente, este Decreto Supremo Nº 006-67-SC se encuentra dero-

gado partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 27444.

LA LEY Nº 25035

La Ley Nº 25035, publicada el 11 de julio de 1989, conocida también

como la Ley de Simplificación Administrativa, amplía considerablemente el
concepto de Administración Pública, al señalar que «comprende a los Poderes
Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de éste último, las entida-
des, instituciones u órganos a los que la Constitución les confiere autonomía,
las instituciones públicas descentralizadas, las empresas de Derecho Público,
los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentra-
lizados Autónomos y, en general , las entidades de Derecho Público del Estado
en cuanto ejerzan funciones administrativas».

No obstante, como podemos apreciar, esta norma también excluye a los

entes no estatales.

Actualmente, la Ley Nº 25035 y sus normas modificatorias, comple-

mentarias, sustitutorias y reglamentarias, se encuentra derogado partir de la
entrada en vigencia de la Ley Nº 27444.

DECRETO LEGISLATIVO Nº 757

El Decreto Legislativo Nº 757, publicado el 13 de noviembre de 1991,

conocido como Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en su

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Título IV, reconoce como entidades de la Administración Pública «a los minis-
terios, instituciones y organismos públicos y a otras instituciones de la Admi-
nistración Pública de cualquier naturaleza, sean dependientes del Gobierno
Central, Gobiernos Regionales o Locales».

Como apreciamos, nuevamente se excluyó al sector no estatal que tam-

bién ejerce función administrativa.

Actualmente, el Título IV del Decreto Legislativo Nº 757, y sus normas

modificatorias, complementarias, sustitutorias y reglamentarias, se encuentra
derogado partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 27444.

EL DECRETO SUPREMO Nº 094-92-PCM.

El Decreto Supremo Nº 094-92-PCM, publicado el 2 de enero de 1993,

conocido como Reglamento de las disposiciones sobre seguridad jurídica en
materia administrativa contenidas en el Título IV del Decreto Legislativo Nº
757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, establece que la
Administración Pública se refiere a «las entidades de cualquier naturaleza
que sean dependientes del Gobierno Central, los Gobiernos Regionales o los
Gobiernos Locales, incluidas las instituciones y organismos públicos descen-
tralizados».

Como podemos verificar, esta norma ratifica lo establecido en el Decreto

Legislativo Nº 757. Es decir, excluye al sector no estatal que también ejerce
función administrativa.

Hasta aquí, la normativa evidencia un insuficiente y pobre manejo del

concepto de Administración Pública.

EL DECRETO LEY Nº 26211 Y EL DECRETO SUPREMO Nº 02-94-

JUS

El Decreto Ley Nº 26211, publicado el 28 de diciembre de 1992, elevó a

la categoría de Ley al Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Ad-
ministrativos. Con ello, el Poder Ejecutivo lo retiró de su esfera de dominio, es
decir que ya no podía modificarlo por vía reglamentaria. Ello equivale a decir
que ahora sólo podía ser modificado a través de la emisión de una norma con
rango de ley.

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 Posteriormente, se dictó el Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, el cual
aprobó el Texto Único de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Ad-
ministrativos. Aquí se plasmó un concepto de Administración Pública mucho
más amplio y acorde con la doctrina actualizada en materia de Derecho Admi-
nistrativo.

El Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, señalaba que la Administración Pú-

blica «comprende a los ministerios, instituciones y organismos públicos des-
centralizados, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, los organismos
constitucionalmente autónomos y las empresas u otras entidades públicas y
privadas que prestan servicios públicos, incluidas las universidades públicas
y privadas».

Como podemos observar, aquí además de las entidades del sector esta-
tal, la Administración Pública, comprende a otras instituciones públicas o pri-
vadas que presten servicios públicos, incluidas las universidades. Se incluye
pues al sector no estatal, situación que era impensable años atrás. No obstante,
se restringe el concepto de Administración Pública al manejo de los servicios
públicos.

Actualmente, la Ley Nº 26111 y el Decreto Supremo Nº 002-94-JUS y

sus normas modificatorias, complementarias, sustitutorias y reglamentarias,
se encuentra derogado partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 27444.

LA LEY Nº 27444

La Ley Nº 27444, publicada el 21 de marzo de 2001, conocida como Ley

del Procedimiento Administrativo General, es la norma que actualmente re-
gula los procedimientos administrativos en el país y en palabras de Eloy Espi-
noza-Saldaña Barrera (2002), ésta tiene una vocación didáctica y pedagógica.
Por ello señala que «… en ocasiones esta norma tiene una redacción bastante
más próxima a la de un manual de Derecho Administrativo, ya que su inne-
gable preocupación por proporcionar a la Administración Pública y a los ad-
ministrados múltiples elementos e insumos destinados a facilitar una cabal
interpretación de sus preceptos le ha hecho recoger una explicación detallada
sobre una serie de temas, además de consignar una larga lista de conceptos
que en la mayoría de las normas existentes en el Derecho Comparado no es-
tán recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y presupuestos».

Al revisar el texto del Artículo I del Título Preliminar de la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General establece que «se entenderá por “entidad”

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o “entidades” de la Administración Pública: 1) El Poder Ejecutivo, incluyendo
a los Ministerios y Organismos Públicos; 2) El Poder Legislativo; 3) El Poder
Judicial; 4) Los Gobiernos Regionales; 5) Los Gobiernos Locales; 6) Los Or-
ganismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes les confieren
autonomía; 7) Las demás entidades y organismos, proyectos y programas
estatales, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrati-
vas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pú-
blico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y 8) Las
personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autori-
zación del Estado, conforme a la normativa de la materia».

Como se aprecia, aquí se mantiene la tendencia de considerar dentro del

concepto de Administración Pública no solo a las entidades estatales sino tam-
bién en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios
públicos o cuando se ejerce una función administrativa. Observemos entonces
que, en la práctica, citando a Mario Alva Matteucci (2009): «no sólo existe Ad-
ministración Pública en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e
incluso en entes privados que desempeñan funciones administrativas por ha-
bilitación del Estado».

Es pertinente citar a Juan Carlos Morón Urbina (2002), quien mani-

fiesta sobre este tema que «no se trata de un concepto unitario de lo que se
conceptúa como Administración Pública aplicable a todos los ámbitos nor-
mativos e incluso para todo el ámbito del Derecho Público. Este catálogo no
es opuesto ni deroga los contenidos del término Administración Pública esta-
blecidos para fines presupuestarios, de la contratación pública, o para fines
de régimen laboral público. Se trata, exclusivamente, de un concepto para
identificar a cuáles entidades le serán aplicables las normas de esta Ley… En
síntesis, están sujetas a las disposiciones de la referida Ley, las personas ju-
rídicas que ejercen función administrativa (de modo directo o indirecto)».

Finalmente, coincido con Ricardo Salazar Chávez (2007), cuando se-

ñala, que sería conveniente, sin embargo, que se incluya la precisión de que el
concepto de entidad de la Administración Pública tenga como manifestación
específica posible la de organismo, órgano o persona-órgano. Puesto que «di-
cha precisión tendría la ventaja de simplificar las categorías de entidades, de
modo que, cualquiera fuere la modificación de las categorías específicas de
entidades que suelen producirse en los procesos de modernización o reforma
de la Administración Pública, no acarrearía confusión sobre determinadas
consecuencias jurídicas que ésta implica en cuanto a la naturaleza de la enti-
dad o acerca de su pertenencia a la Administración Pública».

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CONCLUSIÓN

A manera de conclusión apreciamos que, tanto en la doctrina como en

la legislación peruana, el concepto de Administración Pública ha evolucionado
en el tiempo, dejando de ser restrictivo y exclusivo del sector estatal, toda vez
que existe una mejor comprensión y manejo del mismo. Ello refleja una mejora
en la legislación acorde con la doctrina, lo cual redundará en un mayor benefi-
cio para el administrado.

_________________
* Ingeniero egresado de la Universidad Nacional del Callao. Posgrado en Polí-
ticas Públicas y Gestión Pública por la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas
de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Posgrado en Educación Superior
y Docencia Universitaria por la Universidad Nacional de Educación Enrique
Guzmán y Valle, La Cantuta. Estudios de Maestría en Gobierno y Políticas Pú-
blicas en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesional certificado
por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), Código
N° 028289-28521. Consultor en temas de Gestión Pública y Estrategias Anti-
corrupción.

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