Proyecto Guardia

Doctorado en Humanidades y Artes -UNR
Universidad Nacional de Rosario
Doctorado en Humanidades y Artes, con mención en Ciencias de la Educación
Postulante: Delia Alfonsina Guardia
1. Resumen
Partimos de considerar que cada sistema educativo posee su propia identidad

y que la misma ha sido construida a través del tiempo. Las crisis,
modificaciones o reformas propuestas desde el exterior a un sistema ponen a
la identidad en cuestionamiento. La tesis explorará la historia de un sistema
educativo que cuenta con características únicas, el sistema educativo municipal
marplatense, creado en la década del sesenta. El mismo cuenta hoy con
establecimientos desde el nivel inicial hasta el nivel superior. Para este trabajo
nos posicionamos en la implementación de la Ley Federal de Educación que
modificó notoriamente a toda la educación argentina y que al sistema educativo
municipal le produjo internas modificaciones de su identidad, en el proceso de
adaptación al sistema provincial tratando de mantener o preservar sus
características identitarias.
2. Palabras claves
Sistema educativo municipal marplatense. Reforma educativa. Políticas

públicas. Actores intermedios. Micropolítica educativa.
3. Tema
Abordar el estudio sobre las estrategias que los actores de los niveles
intermedio y micro de la política educativa adoptaron frente a una reforma
puesta en marcha a nivel macro, posibilitaría completar las investigaciones
sobre el impacto a nivel local de las políticas nacionales y provinciales en el
área educativa. Colocar el énfasis en dichos actores quienes enfrentan los
conflictos; construyen los consensos y observan e implementan el desarrollo de
un proceso reformista, permitiría pensar una nueva agenda de política
educativa desde la propia escuela.
Proyecto de investigación.
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4. Problema
Si en las indagaciones preliminares hemos señalado que la Provincia de

Buenos Aries realizó una desordenada y rápida implementación de la Ley
Federal, nos estaríamos enfrentando a indagar un proceso de reforma
educativa del nivel medio en un contexto de descentralización provincial con
aplicación local puntual (Mar del Plata) en un sistema educativo ya existente,
con características propias y a la vez diferenciadas del provincial.
5. Preguntas
Desde el análisis de políticas públicas, la extensión de la obligatoriedad sería

una pieza dentro de una política pública sectorial más amplia, en este caso, la
educativa. Por ende, si consideramos dentro de las características de las
políticas públicas el principio de adaptabilidad nos preguntamos: ¿qué reforma
planteada a nivel macro (nacional y provincial) se implementó efectivamente en
un espacio local específico?
En términos de la implementación y aplicación de una política educativa ¿de

qué manera el sistema educativo municipal marplatense se apropió y
reconfiguró de la reforma educativa generando políticas propias desde la toma
de decisiones por parte de los actores de nivel intermedio y micro?; ¿cuáles
fueron las tensiones, conflictos y consensos que enfrentaron los actores de los
sectores intermedio (Secretaría de Educación e inspectores) y micro
(directores) en la puesta en marcha de la extensión de la obligatoriedad?
6. Título
La implementación de la Ley Federal de Educación. Tensiones y

reconfiguraciones del Sistema Educativo Municipal marplatense en el Tercer
Ciclo de la EGB.
7. Objetivo general
Interpretar las tensiones, conflictos, definiciones, acuerdos y redefiniciones que

la aplicación de la Ley Federal de Educación generó en los actores del nivel
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intermedio (Secretaría de Educación, inspectores) y en el nivel micro

(directores) del sistema educativo municipal marplatense.
8. Objetivos específicos
a) Describir el contexto y las características fundamentales de las normativas

nacionales y provinciales que fueron el marco de instrumentación de la
reforma por parte del Municipio de General Pueyrredón.
b) Reconstruir la trama de tensiones y negociaciones que los actores

intermedios enfrentaron en la implementación local de la reforma frente a las
definiciones de política curricular, el financiamiento y la incorporación de
docentes a la planta c) Analizar los conflictos concretos y sus alternativas de
resolución que a nivel micro enfrentaron los directivos del Tercer Ciclo de la
EGB en el proceso de implementación y aplicación de la política-gestión
educativa.
9. Marco teórico. Marco conceptual
Cavarozzi (1999) denominó “estado céntrico” al modelo por el cual se

organizaron las sociedades latinoamericanas desde fines del siglo XIX hasta
avanzada la segunda mitad del siglo XX. La centralidad del estado en la
organización de la sociedad le otorgó a la política un lugar clave en la definición
de los criterios de integración social y en la construcción de las redes
institucionales. La relativa fortaleza de un Estado nacional claramente
centralizado y la existencia de una sociedad civil marcadamente débil se
prolongó a lo largo del siglo XX y mostró su correlato en el centralismo de los
sistemas educativos (Filmus, 1997).La constitución del sistema educativo
argentino responde a esa matriz sociopolítica “estado céntrica” que reconocía
al Estado nacional su referente material para la administración, la gestión y el
financiamiento de instituciones escolares (Tiramonti, 2003).
Siguiendo a Cassasus y Hevia Rivas, Filmus (1998) identificó distintas lógicas

políticas presentes en los procesos de descentralización. Así en algunos
procesos prevalecen las lógicas economicistas que enfatizan la necesidad de
ahorro del gasto público y de distribuir el gasto social oficial en los niveles
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provinciales y municipales. Otros procesos destacan las concepciones

tecnocráticas, aquí la descentralización es vista desde una lógica instrumental,
al delegar la capacidad de ejecutar, pero sobre la base de criterios establecidos
previamente por las autoridades centrales, proponiéndose la eliminación de las
burocracias intermedias. Un tercer tipo es el de la lógica pedagógica que
considera que la descentralización es un mecanismo de mejora de la calidad.
Esa lógica estuvo ausente en los primeros momentos de descentralización que
se presentaron en América Latina (Prawda 1992). Finalmente, se distingue una
lógica de inspiración democrática participativa cuyo objetivo principal es dar
mayor autonomía de decisión, poder y recursos a las instancias locales y
regionales. Se supone que al darle más poder decisorio a niveles locales
posibilitará mayor compromiso en el control sobre el proceso educativo (Mcginn
y Street 1986).
En términos de Carnoy (1997) la descentralización se presentó como una

solución a los problemas cualitativos para los que justamente la
descentralización por si misma, es inadecuada. Riquelme (2004) en
continuidad con lo anterior, señala que la transferencia de responsabilidades a
las instancias provinciales no se dio como un proceso gradual sino que fue
directo a las propias instituciones educativas.
Desde la interpretación de Gvirtz (2010) luego de veinte años de los estudios

sobre la descentralización, esta explicación ha perdido vigencia. Centra en dos
argumentos esta pérdida de relevancia explicativa, por un lado, en la carga
valorativa de los conceptos y en la importancia creciente de las relaciones
intergubernamentales y el gobierno multinivel, por otro. Resulta interesante el
planteo de Gvirtz sobre la utilización del concepto de centralización como
sinónimo de ineficiente, de baja calidad o burocrático. En cuanto al segundo
argumento, de la pérdida de relevancia centralización /descentralización, lo
sitúa en la escasa capacidad para poder dar cuenta de las complejas y
diversas relaciones que se establecen entre distintos niveles de gobierno. De
ahí, la posibilidad de pensar en términos de gobierno multinivel (Goma y
Subirats, 1998).
Alfonsina Guardia, 2014 Página IV
El gobierno multinivel presenta tres aspectos característicos: 1) las áreas de

operaciones gubernamentales (se incluyen funciones de distintos niveles:
nacional, regional, local); 2) las áreas de autonomía de una jurisdicción son
relativamente pocas y 3) el poder y la influencia que dispone cualquier
jurisdicción o funcionario es limitada.
Pressman y Wildavsky (1984) han identificado a los actores de nivel intermedio

como aquellas organizaciones o individuos que participan en la implementación
de las políticas. Por su parte, Gvirtz (2010) los define como aquellos actores
estatales (individuos u organizaciones) que operan entre las escuelas y el nivel
de elaboración de las políticas, con especial énfasis en quienes están más
próximos a la vida escolar.
Si consideramos que el impacto más relevante de una reforma educativa se da

directamente en la escuela resulta importante partir de la conceptualización de
micropolítica de la educación. Remiten sus orígenes al trabajo de Iannaccone
(1975) sobre las interacciones entre administradores, profesores y estudiantes
en las escuelas de California a principios de los años 70. Marshall y Scribrer
(1991) recuperan el aporte de Iannaccone y señalan tres términos claves:
relaciones de poder, conflicto y procesos políticos para abordar tanto lo macro
como lo micro de la política dentro y alrededor de las escuelas.
Por su parte Hoyle (1986,1988) señala que la micropolítica escolar abarca

todas las estrategias a través de las cuales los individuos y los grupos en
contextos organizativos tratan de usar sus recursos de poder o influencias para
imponer sus intereses. También distingue entre micropolítica y
administración/gestión de la organización escolar en función de las estrategias
que se utilizan; así en la gestión serían formales, mientras en la micropolítica,
serían informales.
En el campo reciente de la micropolítica escolar son fundamentales los trabajos

de Ball (1987,1990) quien parte de la idea que las escuelas son campos de
lucha que se despliegan en cuatro ámbitos: 1) los intereses diversos que tienen
los miembros de una organización, 2) el mantenimiento del control, 3) los
conflictos y el poder y 4) la diversidad ideológica.
Alfonsina Guardia, 2014 Página V
Bacharach y Mitchell (1987) por su parte, identifican cinco cuestiones a tener

en cuenta: 1) el contenido de la lucha; 2) la unidad de análisis micropolítico
(organización, individuo, grupo); 3 ) las dimensiones del poder puesto en juego
en la actualidad micropolítica (quien ejerce la autoridad, quienes influyen y
cómo interactúan los distintos grupos); 4) los actores micropolíticas relevantes
y 5) las estrategias usadas por los actores.
En un artículo Blase (2002) releva los estudios micropolíticos de las reformas

de los 80 y 90 en Gran Bretaña y los Estados Unidos a partir de ellos plantea
indicaciones para futuras investigaciones donde destaca los estudios
micropolíticos de los procesos de reestructuración cuando se implementan
reformas, ya que cambiar el entorno macropolítico sin considerar lo micro,
terminará frustrando toda reforma.
En otro aporte de Ball (2000) sobre las políticas entendidas como texto y como
discurso, se presenta la posibilidad de pensar que existen muchas alternativas
de interpretar las políticas especialmente en aquellos que deben llevarlas a la
práctica. El discurso de una política educativa afecta o mantiene las relaciones
de poder y quienes deben poner en práctica las políticas piensan en función de
aquello que provee el discurso. Beech (2010) siguiendo a Ball explica que esta
doble conceptualización de la política como texto y discurso, radica en que
existen disputas acerca de la interpretación y la puesta en marcha de las
políticas.
Recuperando lo planteado por Gvirtz (2010) de comprender el papel de los

actores de los niveles intermedio y micro, no como sectores neutros o
exclusivamente para gestionar, junto con el enfoque de Ball (1989) de valorar
el rol de los actores del nivel micro que operan directamente en las escuelas,
es que nos posicionamos en nuestro proyecto de investigación. Por otra parte,
creemos que este posible campo de investigación educativa se corre del
paradigma que la política se define y resuelve exclusivamente en el nivel
macro.
Alfonsina Guardia, 2014 Página VI
10. Estado del Arte
Al considerar en el contexto internacional los orígenes de la escuela media

observamos un doble movimiento, por un lado como el nivel previo a estudios
superiores y de diferenciación de las elites y sectores medios con el resto de
sociedad y por otro, a la formación de funcionarios para los Estados modernos
de acuerdo al desarrollo institucional, económico y social de cada país. A partir
de esto último aparece una clara vinculación con el mundo del trabajo y la
economía desde el compromiso de empresarios y/o terratenientes para orientar
a la formación de trabajos claves en función de sus necesidades (Rama, 1987;
Tedesco, J.C., 1989). Esto ha llevado a plantear que este nivel educativo fue
completamente selectivo y elitista en sus comienzos (Weinberg, 1984).
Luego de la Segunda Guerra Mundial se produce la expansión de la enseñanza

secundaria en todo el mundo occidental, asociado a las nuevas configuraciones
políticas, económicas y sociales que trajo la guerra fría. América Latina no fue
ajena a esta expansión, paralelamente a su inserción en el mercado
internacional a nivel regional; en términos de los individuos era la posibilidad
de vincular a la adquisición del título secundario como elemento de movilidad
social ascendente y por ende, a mejorar su inserción en el mundo del trabajo.
Hacia fines del siglo XX en la mayoría de los países latinoamericanos se

iniciaron procesos de revisión de sus sistemas educativos en función del rol
que se le otorgó a la educación para el crecimiento económico y las relaciones
sociales. Esas revisiones generaron reformas educativas que desde autores
como Carbonell (1996) son el termómetro para ver de qué manera el Estado
reordena su poder y control sobre el sistema educativo. El mismo autor
identifica varias causas para explicar las razones por las cuales se inician las
reformas destacándose entre otras el divorcio entre la escuela y el entorno; la
revisión por parte del Estado de los mecanismos de control, regulación y
cohesión social; la necesidad de adecuar la instrucción y la educación escolar a
las transformaciones de los modos de producción y las nuevas exigencias del
mercado laboral y mejorar la calidad.
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Por su parte, el emblemático trabajo de Braslavsky (1995) define al proceso

reformista como de “desconfiguración”, caracterizándolo por la pérdida de
eficacia de las normas existentes y la inexistencia de escenarios de debate e
interacción entre diferentes actores sociales, económicos y políticos para definir
las cuestiones educativas como parte de una agenda de cuestiones públicas.
Resulta clave el rol planteado por distintos organismos internacionales al

proceso reformista de los noventa y en particular, a la situación de la escuela
media. En continuidad con la identificación de las razones de las iniciativas
reformistas, Porta (2003) incorpora la aplicación en los países latinoamericanos
de las políticas educativas del Banco Mundial, que implicaron la reforma total
del sistema educativo (legislación, estructura, contenidos) sin la completa
participación de todos los actores involucrados en la educación. Ya Coragio
1996) había criticado la forma en que el Banco Mundial actuaba en los países
dependientes de empréstitos, en particular, en la correlación entre sistema
educativo y sistema de mercado. Autores como Lauglo (1996) resaltan la
vinculación entre el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para dar
forma a la política educativa de los países a los que se prestaba dinero. El
problematizador enfoque de Beech (2010) sobre las propuestas de la
UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE en particular sobre la formación
docente coloca el énfasis no sólo en la cantidad de reformas implementadas en
América Latina entre 1983 y 1996, sino especialmente en las similitudes que
éstas presentaban. Beech también sostiene la posibilidad de pensar que estos
organismos presentaron un modelo universal de educación cuyos principios
guiaron las reformas educativas latinoamericanas. Podríamos agregar el papel
que le corresponde a la CEPAL a través de los aportes de Rosenthal y
Fajnzylber (1990) hasta colocar el eje central en la educación a través de
Ottone y Hopenhayn (2000)
Zorrilla (2001) presenta una periodización y caracterización de las reformas

educativas latinoamericanas en tres procesos. La primera generación de
reformas se correspondería con la década del ochenta y estaba orientada a
producir cambios estructurales en la provisión de los servicios sociales y
educativos. Por su parte, la segunda generación producida en los noventa va
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asociada al diseño de cambios centrados en la calidad y la evaluación.

Mientras que la tercera, al comienzo del nuevo milenio, se caracteriza por la
búsqueda de la autonomía escolar, por el énfasis en los resultados y la
rendición de cuentas, y por un nuevo tipo de relaciones entre educación,
trabajo y sociedad. Cabe mencionar también a quienes han trabajado las
iniciativas llevadas a cabo en los distintos ciclos de las reformas, en este caso
los ciclos provendrían de valores e intereses en conflicto, los de la sociedad
democrática y los de la economía de mercado Varela (1995) y Tyack y Cuban
(1997).
Uno de los aspectos que se ha trabajado especialmente en las reformas de los

noventa es el del proceso de descentralización, en ese orden el más estudiado
caso de descentralización en la administración y prestación de la educación en
América Latina es el chileno. Allí el proceso de educación municipalizado se
inició en la década del 80 (Egana, Loreto y Magendzo, 1983). Trabajos como el
de Hillgartner y Brent (1999) evalúan gran parte de su proceso como un fracaso
en términos de calidad y eficiencia. Por su parte, para el caso brasileño
podemos citar a Souza y Faria (2004) donde evalúan específicamente la
descentralización brasileña municipal en términos financieros o los análisis
efectuados para el paradigmático caso de Minas Gerais que implementó
innovaciones recomendadas por el Banco Mundial y fue tomado como ejemplo
a seguir (Aguirre, 1996) y la compilación llevada a cabo por Feldfeder y
Andrade Oliveira (2006) sobre la relación entre la aplicación de las reformas
en el ámbito de la gestión y del trabajo docente a través de una investigación
empírica en las escuelas públicas.
La preocupación sobre la enseñanza media en nuestro país es presentada por

Tiramonti y Fuentes (2011) a través de las distintas líneas de investigación que
han definido el contenido de la discusión. Allí se destacan las identificaciones
de los estudios estructuralistas; los de la historia de la educación; la cuestión
docente; jóvenes y escuela; la irrupción de las emociones; la relación
educación trabajo; el tratamiento de la desigualdad; los trabajos sobre las élites
y finalmente la problemática sobre la inclusión. Si bien los autores aclaran que
no es un estado del arte sobre la enseñanza media es importante la
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identificación de las áreas de investigación que este nivel de enseñanza ha

provocado.
La expansión matricular de la escuela media en nuestro país entre 1900 y

1970 (Paviglianiti, 1988) permite observar que a partir de los sesenta se
incorporan sectores que tradicionalmente no accedían a ese nivel y esto
podría ser pensado en el marco de los cambios de las relaciones entre
educación, estructura social y mercado de trabajo (Tiramonti, 2007). Si bien
esa expansión de matrícula puede ser la muestra de un proceso de inclusión y
movilidad social; para Southwell (2009) la igualdad es una articulación
discursiva que se volvía equivalente a inclusión indiscriminada e indistinta,
posibilitando la equivalencia entre inclusión y homogeneización. Trabajos como
el de Filmus y Moragues (2003) ponen de manifiesto que para sectores
sociales que habitualmente no contaban con egresados del secundario, este
nivel fue inclusivo al permitirles su acceso; sin embargo, esa inclusión no se
completó al interior del sistema educativo discutiendo las características de
dicha incorporación.
Las reformas educativas realizadas en nuestro país en las últimas décadas que
impactan en la extensión de la obligatoriedad e involucran a la escuela media,
se desenvuelven entre dos hitos: la Ley Federal de Educación (N° 24.195/93) y
la Ley Nacional de Educación (N° 26.206/06). La primera modificó la estructura
del sistema educativo y extendió la obligatoriedad escolar a diez años1.Como
parte de la reforma-transformación el Ministerio de Educación y Cultura de la
Nación transfirió todas las escuelas que tenía a su cargo, a las jurisdicciones
provinciales. Las consecuencias inmediatas de esto tuvieron que ver con el
financiamiento y la atención de las demandas de los actores que comprendía el
sistema. La segunda por su parte, recupera la denominación de secundario
esta vez sobre la base del tercer ciclo de la EGB y el Polimodal, extendiendo la
obligatoriedad del ciclo en forma completa.
1
Las denominaciones primaria y secundaria fueron reemplazadas por Educación General Básica
(compuesta por tres ciclos de tres años cada uno, el llamado Tercer Ciclo reemplazó al último año de la
primaria y agregó dos años más, siendo todos obligatorios) y el Polimodal (con varias modalidades). Los
diez años se completan “hacia abajo” con la incorporación de la obligatoriedad de la sala de cinco años.
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El Estado nacional definió hasta la Ley Federal de Educación la estructura del

sistema educativo argentino y su esfera de pertenencia. De acuerdo con
Tedesco y Tenti Fanfani (2001) la reforma educativa planteada por la Ley
Federal presenta los siguientes ejes: 1) Reforma de la estructura de niveles del
sistema educativo y extensión de la obligatoriedad. 2) Renovación de los
contenidos curriculares. 3) La institucionalización de un sistema nacional de
evaluación de la calidad de la Educación. 4) Las políticas compensatorias. 5)
Modernización de la gestión institucional. 6) Aumento de la Inversión en el
sistema educativo.
Kisilevsky (2001) analiza la decisión de transferir las escuelas del nivel medio a
las administraciones provinciales (antes de la sanción de la Ley Federal de
Educación) motivada por razones fiscales más que a motivaciones educativas.
Justamente el impacto de la transferencia de escuelas de jurisdicción nacional
a las provincias remite a los trabajos de Faletti (2001); Vior (1999) y Senen
González (2000). Puntualmente Faletti y Senen González consideran que la
reforma y la transferencia de escuelas posibilitaron el incremento del poder los
gobiernos provinciales al interior de su jurisdicción, ese sería el caso de la
provincia de Buenos Aires. Específicamente esa provincia, fue un ejemplo claro
de manejo “particular” de la reforma o en términos de Rivas (2003)
“desordenada” implementación. Así podemos mencionar que coexistían
alternativas de utilización de la infraestructura (en el mismo edificio todo la EGB
o en edificios separados o el tercer ciclo junto con el Polimodal); libertad de
contenidos sobre los CBC (generalmente diferenciales entre las gestiones
públicas y privadas) o planes de capacitación docente alternativos y hasta
contradictorios.
Es posible pensar que la descentralización provocó el retiro prácticamente total

de la política educativa por parte del Ministerio de Educación de nuestro país y
cada provincia asumió entonces, definir sobre la implementación de la reforma,
las políticas que debían adoptarse. En paralelo varios problemas empezaron a
presentarse, por ejemplo la capacitación docente para quienes se debían hacer
cargo de las nuevas áreas en los nuevos cursos; los conflictos entre los
directores de primaria que aceptaron los nuevos cursos y los profesores y los
Alfonsina Guardia, 2014 Página XI
maestros capacitados a cargo de las áreas. Para Tiramonti (1999) en

capacitación se invirtieron fondos provenientes en especial del Banco Mundial
pero no así en mejoras salariales ni en las condiciones laborales de los
docentes
Por su parte, el clima laboral del aula del tercer ciclo de la EGB no era el mejor,
trabajos puntuales como los que desarrollaron Vervaré y Nuñez (2006) en la
Universidad del Nordeste para los cambios en las percepciones de los
profesores del secundario sobre el impacto de la reforma de la Ley Federal
resultan importantes para posicionarnos en un escenario complejo, cambiante y
conflictivo que el impacto de una reforma no consensuada plenamente por la
sociedad podía producir.
Para la provincia de Buenos Aires y la aplicación de la reforma del nivel

secundario los trabajos de Gorostiaga, Acedo y Senen González (2004 y 2007)
y de Gorostiaga (2010) aportan la caracterización de la reforma como masiva y
veloz, de ampliación de la primaria y con una planificación inadecuada en
términos de infraestructura y capacitación docente.
Si la reforma no fue consensuada pero si masiva y veloz, el impacto al interior

de los niveles primario y secundario desde la propia identidad (incluida su
denominación) fue significativo. El concepto de identidad despliega tal
polisemia, que según Dubet (1989) prácticamente se destruye a sí mismo en la
multiplicidad de aplicaciones. Desde que Levi Strauss entre 1974 y 1975 lo
planteara como tema de seminario, el concepto de identidad se ha expandido
por las ciencias sociales en forma vertiginosa.
De acuerdo con Lapierre (1984) el dinamismo de la identidad coincide con la

crisis del Estado nación y de la soberanía atacada por las multinacionales pero
también recibe el ataque desde abajo, de los particularismos culturales.
Al considerar la identidad social, Dubet (1989:520) la concibe como la manera

que el actor internaliza los roles y status que les son impuestos o que ha
adquirido. Cobra más fuerza la identidad social si el actor ha integrado bien los
sistemas normativos y las expectativas que le son atribuidas por los demás y
por el sistema. La ligazón identidad-sociología permitirá constituirse como un
Alfonsina Guardia, 2014 Página XII
elemento central del orden social, la identidad producida terminará la tensión

entre la conciencia individual y la conciencia colectiva.
SI bien Habermas (1987) planteaba la función particular que tenía una cosa u
objetos, evidentemente no es lo mismo cuando se trata de personas. Además
de distinguirse de los otros, también tiene que ser reconocida por los otros; por
ende, toda identidad requiere la sanción de reconocimiento social.
Melucci (1991) identificó cuatro configuraciones identitarias, las cuales fueron

recuperadas por Gimenez (1997). Así se distinguen las identidades
segregadas; identidades heterodirigidas; identidades etiquetadas y las
desviantes. De esta tipología se infiere que la identidad no es una esencia o un
atributo, sino que tiene un carácter intersubjetivo y relacional.
Del citado trabajo de Gimenez (1997) destacamos también la relación

identidad-pertenencia social la cual implica la inclusión de la personalidad
individual en una colectividad hacia la cual se experimenta un sentimiento de
lealtad y de apropiación del complejo simbólico-cultural. Según González
(1997) es posible pensar la identidad en construcción permanente, en
construcción simbólica. Así, Grossberg (1996) señala que la identidad es
siempre relacional e incompleta, siempre en proceso.
Para Hall (1991:21) la identidad es siempre un efecto temporario e inestable de

relaciones que definen identidades marcando diferencias.
Así, más que hablar de identidad como algo acabado, deberíamos

hablar de identificación, y concebirla como un proceso inacabado. La
identidad se yergue, no tanto de una plenitud de identidad que ya está
dentro de nosotros como individuos, sino de una falta de totalidad, la
cual es “llenada” desde fuera de nosotros, por medio de las maneras en
que imaginamos que somos vistos por otros.
Al incorporar el tema de la identidad a las organizaciones, Albert y Whetten

(1985), se la ha definido como “identidad organizacional”. Este concepto ha
sido ampliado y revisado entre otros por Albert, Ashforth y Duttron (2010)
quienes definen a la identidad organizacional por sus características centrales y
perdurables en el tiempo. Otros autores como Gioia, Schultz y Corley (2000)
Alfonsina Guardia, 2014 Página XIII
consideran que la identidad organizacional es fluida e inestable, esto le permite

adaptarse frente a los cambios.
Desde otro plano, Diaz Cruz (1993) señala que la identidad puede construirse
sobre narrativas falsas, usurpaciones e historias sustentadas en creencias
equivocadas. Además, sostiene que las identidades colectivas se conforman
por negociaciones y por expectativas no siempre homogéneas. Los relatos
identitarios están permanentemente resignificandose ya que los actos de
identidad son heterogéneos en el contexto de discontinuidades históricas.
Es posible relacionar la identidad frente al proceso de reformas educativas. En

el artículo de Bolívar, Gallego, León y Perez (2005) se analizan los efectos de
las políticas educativas de reforma sobre las identidades del profesorado. Este
trabajo nos posibilita vincular la política educativa con la identidad profesional y
si bien nuestro trabajo no aborda esto último, nos resulta importante desde la
crisis que provoca en la identidad (podría ser de un sistema educativo) la
implementación de una reforma. Day (2002:683) señala:
Las reformas tiene un impacto sobre las identidades (…) los modos y
amplitud en que las reformas son recibidas, adoptadas y apoyadas o no,
se encuentran influenciadas por la amplitud en que cambian las
identidades existentes.
Si acordamos con Day el impacto sobre las identidades en un proceso de

reforma debemos contemplar que hay un primer escenario de
descentralización, el provincial; sin embargo, al interior de la propia provincia
de Buenos Aires, se desenvuelve una descentralización particular y paralela en
el Municipio del Partido de General Pueyrredón, donde la ciudad de Mar del
Plata es su cabecera. Dentro de la órbita municipal se cuenta con un sistema
propio de educación que se encuentra a cargo de la Secretaría de Educación,
dependiendo directamente del poder ejecutivo. Es un sistema extenso en tanto
comprende desde educación inicial hasta educación superior (artística y de
formación de docentes), contando actualmente con 16 establecimientos de
Educación Secundaria Básica.
Reconocemos como un punto de inflexión en los aportes historiográficos sobre

la historia de la ciudad de Mar del Plata el aporte colectivo que constituyó el
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libro Mar del Plata, una historia urbana (1991) ya que el mismo fue el primer
texto académico producido por noveles historiadores de la Universidad
Nacional de Mar del Plata con el auspicio del propio Municipio de Gral
Pueyrredón. Dicho texto recorre la historia de Mar del Plata desde el
poblamiento inicial de la región hasta cerca de la década del cuarenta,
abordando particularmente las actividades económicas, la vida política y los
ámbitos culturales.
A partir de 1991 podríamos identificar tres líneas de investigación sobre el

pasado marplatense 2 ; la vinculación con el turismo, en particular el turismo
social (Pastoriza, 2002, 2008 y 2011); las distintas corrientes de inmigración
europea (en especial italianas y españolas) y su impacto en la vida económica
y social, Da Orden (2005), Favero (2005) y Bartolucci (2009) y los recientes
estudios sobre el primer peronismo, Melón Pirro y Quiroga (2012)
No se registra ningún trabajo que remita específicamente a la historia del

sistema educativo municipal marplatense. Sin embargo, hay dos tesis que
guardan vinculación al investigar establecimientos que son pertenecientes al
sistema pero desde la búsqueda de distintos aspectos. Así encontramos en
primer lugar la tesis doctoral de Porta (2003) quien analizó la vinculación
educación y valores en quienes culminaban la escolaridad obligatoria. Por otra
parte, la tesis de Maestría de Baroni (2011) quien investigó las
representaciones sociales de las docentes sobre las familias en una escuela
primaria municipal (EM 15).
Recientemente, se ha presentado un texto de Lombardo (2012) quien ha

recopilado toda su gestión como intendente, concejal y periodista recuperando
ordenanzas, artículos periodísticos locales y nacionales, como así también
entrevistas que se le realizaron. Para nuestra investigación este aporte resulta
clave ya que Lombardo fue el intendente que inició la creación de las escuelas
municipales.
A los fines de este informe presentamos un recorrido histórico breve sobre los
inicios del sistema educativo marplatense como hoja de ruta a profundizar. Hay
2
Identificamos trabajos y autores seleccionados.
Alfonsina Guardia, 2014 Página XV
dos hitos que alternativamente se mencionan como fundacionales, por un lado,

la gestión socialista de Teodoro Bronzini quien en 1925 a instancias del
Consejo Escolar proyectó la construcción del edificio donde funciona la escuela
provincial Nº 18 y que es considerado el inicio de la “vocación municipal por la
educación popular” (Lombardo, 1966).
Aunque seguramente podríamos considerar la creación del IMES (Instituto

Municipal de estudios superiores) en 1959 como el inicio del sistema educativo
municipal (SEM). El IMES creado por Ordenanza 1314 /59 fue el que tenía a su
cargo desde los Profesorados en Enseñanza Preescolar y de Educación
Cívica, cuatro Escuelas, de Técnicos Sanitarios, de Capacitación Musical, de
Diseño Gráfico y de Artesanías y los denominados Centros de Artesanías y
Oficios. Hacia 1964 los servicios educacionales que prestaba la Municipalidad
por medio del IMES comprendían siete centros de Artesanías y Oficios en
distintos barrios de la ciudad y otro en Batán. Se habían incorporado dos
escuelas de ciencias de la administración que dictaba cursos de contabilidad,
economía, régimen impositivo y práctica administrativa, una escuela de
Capacitación Femenina, donde se dictaban cursos de bordado a mano y
máquina, corte y confección, manualidades, contabilidad y dactilografía; la
Escuela Municipal de Danzas, el Profesorado de Geografía y un curso de
Hematología.
A través de la Ordenanza 2477 /64 se crean las escuelas municipales en el

distrito de General Pueyrredón para impartir la enseñanza primaria de acuerdo
a los programas aprobados por el Ministerio de Educación de la Provincia de
Buenos Aires. Para ello se define utilizar inmuebles de propiedad municipal y
ubicarlas con carácter primordial en las zonas donde el déficit de escuelas
públicas sea notorio. En la fundamentación que realizan el intendente
Lombardo y el Secretario de Gobierno, Cicalesi, indican la necesidad de crear
escuelas primarias en zonas alejadas del centro de la ciudad y donde es
notorio la falta de establecimientos. Para su realización se amparan en el
Decreto Ley N° 11.840 para los establecimientos no oficiales, esto es, aquellos
que no dependen del Ministerio de Educación de la Provincia.
Alfonsina Guardia, 2014 Página XVI
Las primeras tres escuelas fueron inauguradas en marzo de 1965 en barrios

muy distantes entre sí: Martillo Chico, Libertad y Faro Norte. Según da cuenta
el propio intendente en el discurso inaugural:
“(…) ninguno de esos barrios tiene una sola calle de pavimento, y es

posible que su única fortuna edilicia sean apenas unos pocos focos de
luz pública. Pero la Municipalidad ha querido empeñar todas sus
energías en llevarles primero la escuela, porque le evitará mañana a
nuestra comunidad la vergüenza de tener que crear cursos para
alfabetizar a los adultos.(…) Es verdad que la educación no está
comprendida entre las obligaciones de la Municipalidad, que está
reservada a la autoridad provincial. Pero también es cierto que la labor
que en este sentido se cumple es insuficiente, pese a los buenos oficios
y la denodada labor de colaboración que en nuestro distrito realiza el
Consejo Escolar (…) Esta realidad se advierte a través de la frecuencia
con que la Municipalidad debe intervenir ante el requerimiento de las
cooperadoras de las escuelas provinciales y nacionales que funcionan
en nuestra ciudad.”(Lombardo, 2012: 43-44)
La ordenanza de creación de las primeras escuelas municipales trajo

inmediatamente una crítica por parte del Círculo de Educadores Marplatenses
quienes no aceptaban esta propuesta. Resulta interesante recuperar sus
fundamentos, en especial cuando Eriberto Bringnole, presidente del CEM,
señalaba que las escuelas municipales no venían a contribuir, sino a competir
con las escuelas estatales ya establecidas ante la necesidad de extraer
alumnos de sus aulas para poblar la escuela municipal (Lombardo, 2012: 47).
También es contradictoria su opinión sobre la provisión de cargos docentes por
concurso ya que el CEM entiende que el título habilitante es prueba suficiente y
reconocida y no es necesario probar en forma oral y escrita su capacidad. Con
respecto esto vale mencionar la Ordenanza 2000 de octubre de 1963, que
indicó que el ingreso de personal a la Municipalidad de General Pueyrredón se
efectúa por concurso público. Al momento de crear las escuelas primarias se
contempló que la incorporación del personal docente debía hacerse de acuerdo
a esta Ordenanza y de hecho así se realizó.
Cabe aclarar que en 1969 bajo la Revolución Argentina se intentó cambiarlas

de jurisdicción y que un dictamen de la Asesoría General de Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires de diciembre de 1969 donde ratifican que los
establecimientos son beneficiarios del decreto ley N° 11.840 por intermedio del
Alfonsina Guardia, 2014 Página XVII
Consejo de Equiparación de Docentes No Oficiales (CEDNO) y por ende, esto

posibilita el pago de sueldos por parte de la provincia. Aquí se encuentran los
orígenes de la dependencia actual de las escuelas municipales a la
DIPRIEGEP.
Indudablemente debemos a futuro completar todo el recorrido histórico de las

escuelas primarias municipales hasta llegar a la extensión de la escolaridad por
parte de la Ley Federal, para ello además de las ordenanzas se trabajará con
archivos periodísticos de los diarios La Capital y El Trabajo.
11. Metodologìa
En relación al problema y sus preguntas, los objetivos y las hipótesis

preliminares mencionadas, consideramos que nuestro proyecto se inscribe en
términos de la metodología cualitativa partiendo de definirla como aquella que
“constituye una tradición particular en las ciencias sociales que depende
fundamentalmente de la observación de la gente en su propio territorio y de la
interacción con ellos en su propio lenguaje y en sus propios términos” (Kirk y
Miller, 1991: 2).
El objeto empírico a abordar son los actores estatales (individuales en gestión

compartida) de los niveles intermedio y micro del sistema educativo municipal
marplatense a cargo de la implementación de las normativas nacionales y
provinciales que permitieron la expansión de la obligatoriedad. Específicamente
nos referimos en el nivel intermedio a los cargos de gestión política designados
por el poder ejecutivo municipal, Secretaría de Educación (Secretario,
Subsecretario y Director General Administrativo) junto a los que provienen de
carrera docente y accedieron por concurso (inspectores). En el nivel micro se
encuentran los directores de establecimientos primarios que al iniciarse el
proceso de reformas expandieron la educación general básica al conformarse
el Tercer Ciclo de la EGB y la secundaria, después.
Desde la posibilidad de obtener una imagen más completa de nuestro objeto

empírico, es que lo hemos dividido en tres posibles niveles de análisis
a) Nivel normativo
Alfonsina Guardia, 2014 Página XVIII
Aquí nos interesan las normativas a nivel nacional y provincial que permitieron
la ampliación de la obligatoriedad desde la Educación General Básica hasta el
Secundario; en ellas nos proponemos identificar los principales cambios que
estipularon y las posibilidades de implementación a nivel local. El análisis de
estas fuentes documentales (leyes y ordenanzas municipales) se abordará
como documentos históricos de origen legislativo de allí que se hace preciso
explicar el contexto de creación de cada uno y la identificación dentro de los
a.1. y a.2 de las razones para la extensión de la obligatoriedad y las
características de su implementación. En relación al item a.3 sería conveniente
la identificación del/los autores de las Ordenanzas municipales para establecer
la relación o el conflicto, con el Poder Ejecutivo.
a.1. Legislación nacional: Ley Federal y Ley de Educación Nacional.
a.2. Normativas provinciales: Ley 11.612 y Ley 13.688.
a.3. Ordenanzas municipales que permiten la ampliación del sistema y regulan

la aplicación local y el proceso de discusión que llevó a su sanción. Por otra
parte, también analizaremos el Estatuto del Docente Municipal.
b) Nivel de gestión de los actores del nivel intermedio
Nos proponemos abordar el análisis de la toma de decisiones en diferentes

niveles de concreción del proceso de reforma que la Secretaría de Educación
del Municipio de General Pueyrredón llevo a cabo para la ampliación del
sistema. Para este abordaje consideraremos análisis de fuentes y entrevistas.
Al considerar el aspecto de toma de decisiones por parte de los actores

debemos abordar el análisis de distintas fuentes: documentales (libros de
actas, informes de gestión) y periodísticas (artículos de diarios y revistas) en
relación a los conflictos que se presentaron (por ejemplo, provisión de la planta
docente) con el sindicato municipal.
Las entrevistas semiestructuradas son claves para reconstruir la gestión de la

Secretaría de Educación frente a la extensión de la obligatoriedad. El equipo
que se hizo cargo de la implementación de la Ley Federal contaba con
experiencia propia en el sistema educativo municipal y se correspondía
Alfonsina Guardia, 2014 Página XIX
políticamente con quienes desempeñaban el poder ejecutivo. En el caso de la

implementación de la Ley Nacional de Educación quienes se hicieron cargo de
la Secretaría provenían de otras gestiones, particularmente con amplia
experiencia en la gestión privada. En cuanto a las entrevistas a las inspectoras
tiene como principal objetivo poder analizar las formas de vinculación entre la
gestión de la Secretaría y las direcciones particulares de los establecimientos
como así también identificar y caracterizar los principales conflictos y sus
estrategias de resolución.
b.1. Equipos de gestión política municipal: entrevistas a los Secretarios de

Educación; Subsecretarios y Directores de Educación Municipal que se
desempeñaron en el período a investigar. Análisis documental de su gestión:
libros de actas, informes de gestión anual presentados al poder ejecutivo.
b.1.1. Conflictos con el sindicato (por ejemplo, ingreso a planta docente

ante la expansión de la obligatoriedad): análisis documental del sindicato
municipal (comunicaciones a los agremiados, entrevistas con quienes
participaron en las negociaciones con la Secretaría de Educación y artículos
periodísticos que dieran cuenta de los conflictos)
b.2. Inspectoras: A través de entrevistas semi estructuradas abiertas se

procurará detectar en particular los conflictos y sus alternativas de resolución
ya que justamente este actor juega el papel de nexo entre la Secretaría de
Educación y los Directores de escuela.
c) Nivel micropolítico de las escuelas
En este nivel indagaremos sobre la aplicación de la extensión de la

obligatoriedad en forma directa en las escuelas municipales. Nos encontramos
frente a un universo de 14 escuelas que según el Estatuto del Docente
Municipal se agrupan en tres categorías (por cantidad de alumnos, cursos-
divisiones y docentes) y si se encuentran dentro o fuera del radio urbano.
Nuestra primera tarea en este nivel será identificar a todas las escuelas por
categoría y ubicación, luego se indagará sobre las escuelas primarias de base
en función específicamente de su año de creación para luego definir las
escuelas (unidades de análisis) por muestreo de selección de criterios. Dentro
Alfonsina Guardia, 2014 Página XX
de los criterios que consideraremos se encuentran las escuelas más antiguas

(tradición en el sistema educativo municipal); el número de alumnos (impacto
de la extensión de la obligatoriedad); número de docentes (problemáticas
relativas a su incorporación a la planta) y su ubicación (radio urbano o fuera del
radio urbano).
Una vez identificadas las escuelas a investigar resultará clave por un lado, la
información que se relevará de los distintos PEI (Proyecto Educativo
Institucional) que cada institución realizó y que nos permitirá explicar los
cambios que la aplicación de las normativas nacionales y provinciales trasladó
a las escuelas y por otro, los diseños curriculares que se plantearon en cada
establecimiento educativo.
Asimismo abordaremos el análisis los documentos oficiales preparados para

la primera sustanciación de concursos para el tercer ciclo de la EGB que nos
posibilitará detectar en que ejes coloca énfasis la gestión municipal para
incorporar a los nuevos docentes. La visión de los artículos periodísticos que la
prensa local realizó sobre el conflicto que generaron los concursos docentes
nos remitirá a la identificación de otros actores y en qué forma se involucraron
(caso jurados docentes representantes de la Universidad Nacional de Mar del
Plata y de la Universidad FASTA) con el proceso reformista.
c.1.Documentos:
PEI (Proyecto Educativo Institucional) de las escuelas primarias que

incorporaron el tercer ciclo de la EGB.
Concursos Docentes de oposición y antecedentes: publicación de requisitos y

condiciones; modelo de los primeros concursos; orden de mérito;
reconsideraciones/impugnaciones.
c.2. Entrevistas a los directores, semiestructuradas focalizando en los conflictos

que generó la incorporación de docentes (profesores) sin experiencia en el
sistema municipal junto con aquellos (maestros capacitados en área) propios
del sistema y su impacto en la formulación de los diseños curriculares.
Alfonsina Guardia, 2014 Página XXI
12. Cronograma
2014/2015
Meses 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2
Actividad 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4
es
Cursar X X X X X X X X X X X X X X
Seminari
os
Elaboraci X X X X X X
ón del
Proyecto
Elaboraci x x x x
ón de
trabajos
de
seminario
s
Reunione X X X X X X x x x x x x x
s con el
Director
Confecció X X X X X X X X X x
n de
instrumen
tos de
relevamie
nto de
informaci
ón
Realizaci X X X X X x X X
ón de
entrevista
s
Informes x x x X x X
parciales
al director
Análisis x X X X X X X X X
document
ales
Análisis X x X X X X X X X X x X x x
bibliográfi
cos
Redacció X X x X x x X x x
n de
Capítulos
Revisión X X x
de la
redacción
Elaboraci X X X X X x
ón
preliminar
de la
Tesis
Alfonsina Guardia, 2014 Página XXII
13. Fuentes
Archivos periodísticos. Hemeroteca del Archivo Histórico Municipal

específicamente para el diario “El Trabajo”. Repositorio del diario “La Capital”.
Archivos de la Secretaría de Educación Municipal (Informes de gestión, libros
de actas, llamados y dictámenes de concursos docentes, impugnaciones)
Archivo del Concejo Deliberante: textos de las ordenanzas relativas al SEM,
discusiones en sesiones del Concejo, informes de presupuesto)
Archivos de escuelas a seleccionar (fotos, actas, planos)
Archivos del Sindicato Municipal (actas, resoluciones)
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27

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Doctorado en Humanidades y Artes -UNR

Universidad Nacional de Rosario

Doctorado en Humanidades y Artes, con mención en Ciencias de la Educación

Postulante: Delia Alfonsina Guardia

Partimos de considerar que cada sistema educativo posee su propia identidad

Sistema educativo municipal marplatense. Reforma educativa. Políticas

Si en las indagaciones preliminares hemos señalado que la Provincia de

Desde el análisis de políticas públicas, la extensión de la obligatoriedad sería

En términos de la implementación y aplicación de una política educativa ¿de

La implementación de la Ley Federal de Educación. Tensiones y

Interpretar las tensiones, conflictos, definiciones, acuerdos y redefiniciones que

intermedio (Secretaría de Educación, inspectores) y en el nivel micro

a) Describir el contexto y las características fundamentales de las normativas

b) Reconstruir la trama de tensiones y negociaciones que los actores

9. Marco teórico. Marco conceptual

Cavarozzi (1999) denominó “estado céntrico” al modelo por el cual se

Siguiendo a Cassasus y Hevia Rivas, Filmus (1998) identificó distintas lógicas

provinciales y municipales. Otros procesos destacan las concepciones

En términos de Carnoy (1997) la descentralización se presentó como una

Desde la interpretación de Gvirtz (2010) luego de veinte años de los estudios

El gobierno multinivel presenta tres aspectos característicos: 1) las áreas de

Pressman y Wildavsky (1984) han identificado a los actores de nivel intermedio

Si consideramos que el impacto más relevante de una reforma educativa se da

Por su parte Hoyle (1986,1988) señala que la micropolítica escolar abarca

En el campo reciente de la micropolítica escolar son fundamentales los trabajos

Bacharach y Mitchell (1987) por su parte, identifican cinco cuestiones a tener

En un artículo Blase (2002) releva los estudios micropolíticos de las reformas

Recuperando lo planteado por Gvirtz (2010) de comprender el papel de los

10. Estado del Arte

Al considerar en el contexto internacional los orígenes de la escuela media

Luego de la Segunda Guerra Mundial se produce la expansión de la enseñanza

Hacia fines del siglo XX en la mayoría de los países latinoamericanos se

Por su parte, el emblemático trabajo de Braslavsky (1995) define al proceso

Resulta clave el rol planteado por distintos organismos internacionales al

Zorrilla (2001) presenta una periodización y caracterización de las reformas

asociada al diseño de cambios centrados en la calidad y la evaluación.

Uno de los aspectos que se ha trabajado especialmente en las reformas de los

La preocupación sobre la enseñanza media en nuestro país es presentada por

identificación de las áreas de investigación que este nivel de enseñanza ha

La expansión matricular de la escuela media en nuestro país entre 1900 y

El Estado nacional definió hasta la Ley Federal de Educación la estructura del

Es posible pensar que la descentralización provocó el retiro prácticamente total

maestros capacitados a cargo de las áreas. Para Tiramonti (1999) en

Para la provincia de Buenos Aires y la aplicación de la reforma del nivel

Si la reforma no fue consensuada pero si masiva y veloz, el impacto al interior

De acuerdo con Lapierre (1984) el dinamismo de la identidad coincide con la

Al considerar la identidad social, Dubet (1989:520) la concibe como la manera

elemento central del orden social, la identidad producida terminará la tensión

Melucci (1991) identificó cuatro configuraciones identitarias, las cuales fueron

Del citado trabajo de Gimenez (1997) destacamos también la relación

Para Hall (1991:21) la identidad es siempre un efecto temporario e inestable de

Así, más que hablar de identidad como algo acabado, deberíamos

Al incorporar el tema de la identidad a las organizaciones, Albert y Whetten

consideran que la identidad organizacional es fluida e inestable, esto le permite

Es posible relacionar la identidad frente al proceso de reformas educativas. En

Si acordamos con Day el impacto sobre las identidades en un proceso de

Reconocemos como un punto de inflexión en los aportes historiográficos sobre

A partir de 1991 podríamos identificar tres líneas de investigación sobre el

No se registra ningún trabajo que remita específicamente a la historia del

Recientemente, se ha presentado un texto de Lombardo (2012) quien ha

dos hitos que alternativamente se mencionan como fundacionales, por un lado,

Aunque seguramente podríamos considerar la creación del IMES (Instituto

A través de la Ordenanza 2477 /64 se crean las escuelas municipales en el

Las primeras tres escuelas fueron inauguradas en marzo de 1965 en barrios