Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela Por Juan Cristóbal Carmona Borjas

DESCENTRALIZACION
FISCAL ESTADAL
EN VENEZUELA
(monografías
(g>on
tributarias
JUAN CRISTÓBAL CARMONA BORJAS
Abogado summa cum laude Universidad Católica Andrés
Bello, Magister en Leyes Georgetown University,
Especialista en Derecho Financiero Universidad Católica
Andrés Bello, Profesor en los Postgrados de Derecho
Internacional Económico y de la Integración y de Derecho
Tributario de la Universidad Central de Venezuela, Profesor
en el Postgrado de Derecho Financiero de la Universidad
Católica Andrés Bello, Profesor Invitado en el Programa
de Gerencia Financiera del Instituto de Estudios Superiores
de Administración (IESA), fundador y ex Presidente,
durante el lapso 1994-1999 de la Asociación Venezolana
de Derecho Financiero (ASOVEDEFI), Presidente de la
Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT)
durante los períodos 2003-2005 y 2005-2007, Director de
la Revista de Derecho Tributario, Miembro del Consejo
de Redacción de la Revista de Derecho Público. Autor de
numerosos artículos sobre temas de Derecho Financiero
con especial énfasis en la materia tributaria, publicados
en libros y revistas nacionales especializadas en Derecho.
Juan Cristóbal Carmona Boijas
D ESCEN TRALIZACIÓ N FISCAL

ESTADAL EN VENEZUELA
Ediciones,
paredes
Caracas - Venezuela
i - ont
2005
© J u a n Cristóbal Carmona Borjas, 2 0 0 5
i Paredes Libros Jurídicos, C.A.
DIRECCIÓN TELEFAX
Av. Urdaneta, Esq. Ibarras, Edif. + 58 (0)212 564 79 04
Pasaje La Seguridad, local 19, E -M AIL
Caracas, 1010 paredesl i bros@cantv.net
TELÉFO N O S W E B SITE
+ 58 (0)212 563 55 90 www.paredeslibros.com
+ 5 8 (0)212 563 06 04
© Asociación Venezolana de Derecho Tributario

DIRECCIÓN TELÉFO NO S
Av. Francisco de M iranda, + 5 8 (0)212 264 33 09
Multicentro Empresarial del + 58 (0)212 264 56 42
E M A IL
Este, Torre M iranda, Núcleo A ,
tributario@cantv.net
Piso 2, Ofc. A-26. Caracas
ISBN: 980-6760-04-2
If481200533 21352
Diseño de Carátula: W illiam s Paredes
Impreso en Editorial Texto, C.A.
No está permitida1la reproducción total o parcial de este libro, ni su

tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier
medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros
medios, ni su préstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesión de uso del
ejemplar, sin el permiso previo por escrito de los titulares del Copyright.
Impreso en Venezuela — Printed in Venezuela

Dedicatoria
A Venezuela, cuya llanura, al decir del M aestro
Gallegos, no sólo es “ ¡...tierra de horizontes abiertos,
donde una raza buena, ama, sufre y espera!..”, sino
que lo es toda ella, en la esperanza de verla algún día
como la soñé.
A las fam ilias Carm ona y Borjas, mi mayor orgullo
y fuente de estímulo e inspiración. En especial, a Ana
Rosa Borjas, cuya dedicación, generosidad, ejemplo
y vocación de sacrificio, pulieron, hasta hacerlos
brillar, el pensamiento y acción de hombres y mujeres
dignos de esa patria anhelada, cuya descendencia
sigue generando destellos que el tiempo acrecienta.
ÍNDICE
Pág.
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES...................................... 22
II. BREVES NOTAS ACERCA DE LAS FORMAS DE ESTADO... 25
A) Aspectos conceptuales............................................................ 25
A l. Estado Unitario.............................................................. 25
- Estado Centralizado....................................................... 26
- Estado Desconcentrado................................................... 26
- Estado Descentralizado................................................... 27
A2. Estado Compuesto........................................................... 28
-Federación..................................................................... 28
- Confederación de Estados.............................................. 29
A3. Diferencias entre un Estado Unitario Descentralizado
y un Estado Federal............................................................... 30
B) Regionalización y Descentralización........................................... 30
C) Aproximación histórica del federalismo en Venezuela............. 33
- Estado Independiente (1810-1811) y Estado Autónomo
(1830-1863).................................................................................. 33
- Constitución de 1961.................................................................. 37
- Regionalización........................................................................... 37
- Leyes de la descentralización...........................^....................... 41
- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
de 1999.......................................................................................... 44
D) Forma del E stado venezolano desde la perspectiva financiera 50
8 J u a n C r is t ó b a l C a r m o n a B o r ja s
DI. ALGUNOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN LOS QUE HA

DE SUSTENTARSE LA CONSOLIDACIÓN LEGAL DE LA DES
CENTRALIZACIÓN FISCAL.................................................................. 56
A) Autonomía Financiera........................................................................... 56
B) Corresponsabilidad Fiscal..................................................................... 58
C) Coordinación......................................................................................... 60
D) Cooperación.......................................................................................... 62
d.l. Principales Manifestaciones de Cooperación lnteradministrativa
en materia tributaria................................................................... 66
d.1.1. Intercambio de Información............................................ 66
d.l.2. Acuerdos de Asistencia Mutua....................................... 68
d.2. Principales muestras de cooperación de parte de los administra
dos ................................................................................................ 68
d.3. Modelo de Administración Tributaria Estadal.................. 60
E) Solidaridad Interterritorial.................................................................. 70
- Transferencias automáticas o como proporción de impuestos
nacionales.......................................................................................... 71
- Transferencias sujetas en su cuantía a indicadores........................... 71
- Transferencias territorializadas............... 72
- Transferencias condicionadas o incondicionadas................................. 72
F) Unidad de la Política Económica......................................... 73
G) Suficiencia........................................................................................... 73
IV. PRINCIPALES MANIFESTACIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA DESCEN
TRALIZACIÓN FINANCIERA. ANÁLISIS COMPARATIVO EN
TRE LAS CONSTITUCIONES DE 1961 Y 1999.................................. 75
A) Principio de la autonomía financiera...................................... 75
A.l. Principio de la Autonomía Financiera bajo la vigencia de la Cons
titución de la República de Venezuela de 1961.......................... 75
A. 1.1. Fuentes de ingresos estadales de origenconstitucional.. 75
A. 1.2. Fuentes de ingresos estadales de origenlegal o desarro
lladas a nivel legal 80
A.l.2.1. Ley Orgánica de Descentralización, Delimita
ción y Transferencia de Competencias del Poder
Público (LODDT).............................................. 80
- Incremento del Situado Constitucional 81
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l en V enezuela 9
- Ingresos provenientes del ejercicio de las com

petencias del Poder Nacional que les fueron
transferidas por la vía del artículo 137 de la
Constitución de la República de Venezuela de
1961 a través de la LODDT............................. 81
- Aportes o contribuciones diferentes al Situado
Constitucional que el Poder Nacional le asigna a
los Estados con ocasión de la transferencia de
servicios específicos de conformidad con la
LODDT............................................................. 88
A.l.2.2. Ley que crea el Fondo Intergubemamental para
la Descentralización (F1DES)........................... 92
A. 1.2.3. Ley de Asignaciones Económicas Especiales para
los Estados Derivados de Minas e Hidrocarbu
ros (LAE)........................................................... 101
A. 2. Principio de la Autonomía Financiera bajo la vigencia de la Cons
titución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999...... 104
A.2.1. Poder Tributario Originario.............................................. 104
A. 2.2. Ingresos Provenientes de Transferencias......................... 110
B) Principio de Coordinación.................................................................. 116
B. 1. Principio de Coordinación bajo la vigencia de la constitución de
la República de Venezuela de 1961............................................. 116
B.l.l. Medidas constitucionales de coordinación en el ejercicio
del poder tributario.......................................................... 116
B. 1.2. Mecanismos legales de coordinación en la administración
de los ingresos de los Estados......................................... 118
B.2. Principio de Coordinación bajo la vigencia de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela de 1999......................... 126
B.2.2. Medidas constitucionales dirigidas a concretar el Princi
pio de Coordinación......................................................... 126
B.2.2. Medidas de tipo legal dirigidas a instrumentar el Princi
pio de Coordinación......................................................... 130
- Leyes de Bases y Leyes de Desarrollo......................... 130
- Leyes Autorizatorias..................................................... 134
B.2.3. Organos rectores del Proceso de Coordinación................ 136
- Consejo Federal de Gobierno........................................ 136
- Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Pú
blicas ................................................................................. 136
C) Principio de Cooperación......................................................................... 139

C.l. Manifestaciones del Principio de Cooperación bajo la Constitución
de la República de Venezuela de 1961........................................ 139
C.l.l. Contratos administrativos................................................. 139
- Convenios celebrados por el SENIAT........................... 141
- Convenios para la cooperación horizontal..................... 143
C.2. Manifestaciones del Principio de Cooperación bajo la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela de 1999......................... 144
C.2.1. Principios Rectores de la Gestión..................................... 144
C.2.2. Cooperación entre Poderes Públicos................................ 145
C.2.2.1. Regulación de la Administración Pública 146
C. 2.2.2. Entes intergubemamentales como escenarios de
colaboración interadministrativa...................... 147
C.2.2.3. Estructura jurisdiccional.................................. 147
C.2.3. Muestras del Principio de Cooperación en el ejercicio de
competencias propias de las Administraciones Tributarias. 152
C.2.3.1. Disposiciones Legales Nacionales.................... 153
D) Principio de la Unidad de la Política Económica............................... 159
D.l. Principio de la Unidad de la Política Económica bajo la Constitu
ción de la República de Venezuela de 1961........ 160
- Decreto con Fuerza de Ley N° 2.991 que crea el Fondo de In
nerstem para la Estabilización Macroeconómica........................ 160
- Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda
Pública de Venezuela................................................................... 163
D.2. Principio de la Unidad de la Política Económica bajo la Constitu
ción de la República Bolivariana de Venezuela de 1999............... 164
- Decreto N° 1.478 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial del
Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Crea el Fondo de Inver
sión para la Estabilización Macroeconómica ............................... 164
- Fondo de Estabilización Económica (FEM)............................ 165
E) Principio de Solidaridad Interterritorial............................................ 168
E. 1. Principio de Solidaridad Interterritorial bajo la Constitución de la
República de Venezuela de 1961.................................................. 168
E.1.1. Situado Constitucional...................................................... 169
- Consagración constitucional y desarrollo legal................ 169
-Consideraciones históricas.............................................. 169
—El situado en el contexto del proceso de descentralización 170

E. 1.2. Ley que crea el Fondo lntergubemamental para la Descen
tralización (FIDES).......................................................... 172
E. 1.3. Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Esta
dos Derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAE).............. 172
E.2. Principio de Solidaridad Internacional bajo la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999............................. 172
E.2.1. Situado Constitucional...................................................... 173
E.2.2. Fondo de Compensación Interterritorial......................... 175
E.2.3. Otras transferencias con base en los Tributos Nacionales 177
V. TRÁNSITO HACIA LA VERDADERA DESCENTRALIZACIÓN.
MEDIDAS ADOPTADAS EN DESARROLLO DE LA CONSTITU
CIÓN DE 1999............................................................................................ 178
A) Efectos del ejercicio de la habilitación conferida al Presidente de la
República el 13 de noviembre de 2000, respecto de la Descentraliza
ción Financiera Estadal........................................................................ 178
A.l. Consideraciones Preliminares..................................................... 179
A.2. Posibles vicios en el ejercicio de la habilitación conferida el 13 de
novietnbre de 2000 al Presidente de la República...................... 182
A.2.1. Quebrantamiento de exigencias constitucionales y legales
en laformación y dictado de los decretos-leyes.............. 182
A.3. Análisis de algunos de los decretos-leyes dictados con ocasión a
la habilitación conferida al Presidente de la República el 13 de
noviembre de 2000. Incidencia en el proceso de descentralización. 186
A. 3.1. Decreto N° 1.436 con Fuerza de Ley General de Puertos 186
A.3.2. Decreto N° 1.380 con Fuerza de Ley General de Marinas
y Actividades Conexas..................................................... 193
A.3.3. Decreto N° 1.446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil... 199
A.3.4. Decreto N° 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Trans
porte Terrestre.................................................................. 202
A.3.5. Decreto N° 1.510 con Fuerza de Ley Orgánica de Hidro
carburos ............................................................................ 207
B) Medidas legales dictadas y a ser dictadas por la Asamblea Nacional. 211
B.l. Ley que Regula al Consejo Federal de Gobierno........................ 211
B.2. Ley del Fondo de Compensación Interterritorial................... 216
B.3. Ley de Participación Ciudadana.................................................. 223
B. 4. Ley del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas 227

B.5. Legislación de Transferencia de Competencias Administrativas .. 229
B, 6. Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal................................. 233
B.6.1. Alcance................................................................................ 234
B.6.1.1. Material............................................................... 234
B.6.1.2. Subjetivo............................................................. 235
B.6.2. Rango.................................................................................. 236
B. 6.3. Estructura y Contenido................................................... 238
B.6.3.1. Consideraciones generales................................. 238
B. 6.4. Principios orientadores de su contenido......................... 241
B.6.4.1. En lo relativo a la administración de la hacienda
pública estadal................................................... 241
B.6.4.2. En lo relativo a las fuentes de ingreso tributario 243
B.6.4.2.1. Como ley de bases............................ 243
B.6.4.2.2. Como ley de delegación.................... 244
B.6.4.2.2.1. Transferencias de potesta
des administrativas............................ ^
B.6.4.2.2.2. Transferencia de potestad
legislativa............................................
B.6.4.2.2.2.1. Transferencias parciales
o no exclusivas...................................
B.6.4.2.2.2.2. Transferencias totales o
exclusivas............................................
B.6.5. Algunos aspectos a evaluar para la instrumentación de las
distintas opciones a través de las cuales se podría alcan
zar la delegación tributaria..............................................
B.6.5.1. Aspectos técnico-tributarios...................... ^>4
VI. RAMOS TRIBUTARIOS DE LOS ESTADOS EN LA LEY ORGÁNICA
DE HACIENDA PÚBLICA ESTADAL SANCIONADA EL 11 DE
MARZO DE 2004......................................................................................... 259
A) Tributos de asignación constitucional........................................... 259
A.l. Tasas por el uso de los bienes y prestación de servicios estadales .. 259
A 1.1. Tratamiento conferido a nivel constitucional............. 259
A 1.2. Tratamiento conferido por la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal.......................................................... 259
A.2. Timbre Fiscal............................................................................ 263

A. 2.1. Consideraciones preliminares en materia de timbrefiscal.. 263
A.2.2. Antecedentes y orígenes.............................................. 265
A2.3. Consagración y regulación del ramo de timbre fiscal en el
ordenamientojurídico nacional........................................ 266
A2.3.1. Tratamiento legal durante la vigencia de la Cons
titución de 1961................................................. 267
A.2.3.2. Tratamiento legal durante la vigencia de la Cons
titución de la República Bolivariana de Venezuela
de 1999......... 272
A.2.3.2.1.Alcance del Poder Tributario Estadal.. 272
A.2.3.1.2. Tratamiento conferido por la Ley Or
gánica de Hacienda Pública Estadal
sancionada el 11 de marzo al ramo de
timbre fiscal................................. 287
A.2.3.1.3. Caso del Distrito Metropolitano de
Caracas......................................... 290
A.2.3.3. Evolución de la naturaleza jurídica del timbre
fiscal en Venezuela....................................... 292
A.2.3.3.1. Consideraciones generales......... 293
A.2.3.3.2.Bajo la vigencia de la Constitución de
1961............................................................. 296
A.2.3.3.3. Bajo la Constitución de 1999............ 299
B) Tributos asignados por la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.. 301
B.l. Tributos de Delegación Amplia...................................................... 301
B.l.l. Impuesto a las Venias Minoristas...................................... 301
B.1.2. Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurí
dicos Documentados.................................................. 307
B.1.3. Impuestos de Exploración y Explotación de Minerales no
Metálicos no Reservados por la Constitución al Poder
Nacional, Salinas y Ostrales de Perlas...................... 312
B.l.4. Contribuciones especiales................................................. 316
C) Participaciones en Tributos Nacionales............................................... 321
C.l. De la Participación en la Recaudación Nacional por concepto de
Impuesto sobre la Renta de las Personas Naturales.................... 321
C.2. De la Participación en la Recaudación Nacional por concepto de
Impuesto al Consumo de Combustibles Derivados de Hidrocarburos.. 322
D) Opciones planteadas en la versión del Proyecto de la Ley Orgánica de

Hacienda Pública aprobada en Primera Discusión por la Asamblea
Nacional y descartadas en la ley sancionada......................................... 324
D.l. Impuesto al Consuino de Combustibles Derivados de Hidrocarbu
ros.................................................................................................. 324
D.2. Recargo al Impuesto sobre la Renta a las personas naturales 334
VIL CONSIDERACIONES ECONÓMICAS RESPECTO DE LA LEY
ORGÁNICA DE HACIENDA PÚBLICA ESTADAL............................ 335
VIII. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 347
Prólogo
Con sumo placer escribo estas líneas para presentar la obra de Juan
Cristóbal Carmona Borjas intitulada «Descentralización Fiscal Estadal
en Venezuela», la cual representa la culminación de su dedicación al
estudio de las finanzas públicas y en especial, de los Estados, como
entidades político-territoriales integrantes del segundo nivel de gobierno
en nuestro país.
Esta ocasión me permite expresar no sólo un juicio de valor sobre la
obra de Juan Cristóbal Carmona, sino mi profundo agradecimiento por
su sincera amistad y generosa cooperación profesional, las cuales me ha
brindado desde que fue mi alumno en el curso de post-grado de derecho
financiero de la U niversidad Católica Andrés Bello, en el trabajo
académico, en la vida profesional y en mi desempeño desde la presidencia
de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario. Como dice la canción,
los años dejan ver el entrevero y el brillo, y yo soy testigo y beneficiario
de la calidad humana del autor de la obra prologada, cuya realización me
hace sentir orgulloso como si algo de ella me perteneciera.
Sin tener el propósito de hacer, su hoja de vida, Juan Cristóbal Carmona
es y ha sido un excelente estudiante, un eficiente y preciso abogado, un
ilustre profesor, un refinado escritor de derecho financiero, un incansable
promotor y organizador de eventos científicos y un dirigente gremial de
gran trascendencia. Sin lugar a dudas, es uno de los más conspicuos
ejemplos de la joven generación de tributaristas y hacendistas, que más
han contribuido a enriquecer la cultura científica en Venezuela, fruto
m ediato de la fecunda labor docente de maestros como Florencio
Contreras, José Andrés Octavio, Luis Casado Hidalgo y Jaime Parra Pérez.
Carmona Borjas fu e fundador y presidente por varios años de la
Asociación Venezolana de D erecho Financiero y en la actualidad
desempeña con éxito la presidencia de la Asociación Venezolana de
Derecho Tributario, desde julio de 2003. Ha sido organizador de las IV, V,
VI y V il Jomadas Venezolanas de Derecho Tributario, las cuales dejaron
un legado de publicaciones de elevado valor científico, que respaldan el
prestigio alcanzado por la ciencia tributaria en Venezuela. Es autor de
numerosas publicaciones jurídicas, entre las cuales cabe mencionar

«Financiamiento de la Descentralización. Innovaciones Fiscales. Sistemas
de Coordinación y Control de Gestión >; «Los Decretos-Leyes como
Instrumentos de Adopción de Medidas Tributarias»; «El Impuesto Sobre
Tierras Ociosas»; «El Impuesto de Explotación o Regalía»; «Régimen
Legal de la Inversión Privada en la Industria Venezolana de los
Hidrocarburos»; «Viabilidad de la Descentralización Fiscal Estadal, en el
Marco de la Constitución de 1999»; «Principios de Renta Mundial y Renta
Territorial. Comentarios a la Ley de Impuesto Sobre la Renta de 1999»;
«Los Entes del Sector Público, Descentralizados Territorialmente y
Funcionalmente, como Sujetos Pasivos de Impuestos al Consumo del tipo
Plurifásico No Acumulativo. Experiencia Venezolana»; y muchos títulos más.
Dentro de la dilatada trayectoria de Juan Cristóbal Carmona, destacan
dos hechos que no sólo apuntalan la justificada reputación alcanzada por
él en la disciplina científica de las finanzas públicas, sino que son
antecedentes importantes de la línea de estudio coronada por la presente
obra. Me refiero a su participación en la redacción de la propuesta
presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por la Asociación
Venezolana de Derecho Tributario, relativa al título constitucional del
sistema tributario; y a la corredacción del Anteproyecto de Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal, que sirvió de base a la ley del mismo nombre
sancionada por la Asamblea Nacional el 11 de marzo de 2004 y vetada por
el Presidente de la República el 20 de abril del mismo año, por causa de
defectos no imputables a los redactores del Anteproyecto.
En ambos trabajos tuve la oportunidad de compartir con Juan Cristóbal
Carmona momentos de grata recordación y de enriquecedora experiencia,
que me vinculan especialmente en lo académico y en lo afectivo con el
autor y con los logros obtenidos con la publicación de la obra prologada,
que reúne todo el saber acumulado por su estudio y las conclusiones de
las innumerables discusiones sostenidas en el desarrollo de esas tareas,
con la d iversid a d de actores intervinientes en el curso de los
acontecimientos.
Me corresponde ahora el honor de presentar el libro (350 páginas)
cuyo título es «Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela». El autor
comienza la obra con una exposición sobre las formas de Estado, para
ubicar la form ó del Estado Venezolano en sus etapas históricas y su
relación con la repartición del ingreso público y en particular de las fuentes
tributarias. Luego analiza con profundidad el concepto y proceso de

descentralización y sus diferencias con la regionalización. Concede amplio
espacio en este tema al pensamiento y ejecutorias del doctor Alian Brewer-
Carías, como tratadista y como ministro para la descentralización. Analiza
en teoría y en las Constituciones de 1961 y de 1999 los principios rectores
del sistema financiero público y déla descentralización fiscal: la autonomía
financiera, la corresponsabilidad fiscal, la coordinación, la cooperación,
la solidaridad interterritorial, la unidad económica y la suficiencia
financiera. Seguidamente describe con precisión el tránsito hacia la
verdadera descentralización desde la época de la Constitución de 1.961 y
durante la Constitución vigente, a la cual atribuye grandes virtudes en la
materia, para terminar con la involución hacia la centralización, que se
observa en los tiempos recientes. Por último, con gran dominio del tema,
el autor analiza el deber ser y el ser de la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Estadal, como ley de bases, y la red legislativa de desarrollo requerida
para cumplir sus objetivos. Resalta en esta parte la panoplia de fuentes
tributarias existente e imaginada y avanza la clasificación de tributos de
asignación constitucional a los Estados y los tributos delegados, en forma
amplia o restringida. Finalmente, analiza los efectos económicos de la ley
sancionada por la Asamblea Nacional y vetada por el Ejecutivo Nacional.
Considero que Carmona otorga gran importancia al principio de
coordinación del sistema financiero público, el cual fu e invocado con
insistencia en la propuesta de la Asociación Venezolana de Derecho
Tributario, y muestra de ello lo encontramos en su Exposición de Motivos:
«...que aparece como un instrumento necesario para estructurar el sistema
de financiamiento de las distintas haciendas de diverso nivel que integran
un Estado compuesto. Tal coordinación, como resulta lógico pensar,
corresponde ejercerla al Poder Nacional, mediante la instrumentación de
medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad interna y externa,
la unidad de política económica, así como el desarrollo armónico entre las
diversas partes del Estado, para lo cual queda facultado el Poder Nacional
para establecer los um brales y lím ites que m idan efectivam ente la
capacidad de sacrificio y responsabilidad del ciudadano y por consiguiente
su real capacidad contributiva y asegurar la operatividad de un sistema
tributario armónico y eficaz».
No dudo al pensar que esta indicación motivó la norma del ordinal 13
del artículo 156 de la Constitución de 1.999, la cual atribuyó al Poder
Público Nacional la competencia para dictar «la legislación para garantizar
la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias,

definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la
determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales
y municipales; así como para crear fondos específicos que aseguren la
solidaridad interterritorial».
En el presente, a pesar de las bondades indiscutibles de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela en materia de descentralización,
enfatizadas por Juan Cristóbal Carmona, el proceso descentralizador se
encuentra en fran co retroceso, porque predom ina la tendencia
centralizadora del Gobierno, que no sólo ha paralizado la puesta en vigencia
de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, sino que adelanta una
acción desarticuladora de los logros de la descentralización administrativa
de la década de los noventa, como triste consecuencia de los enfrentamientos
entre el poder central y las principales gobernaciones de Estados, por
encima de la autonomía política de ambos niveles de gobierno en un Estado
con forma federal.
Con la finalidad entonces de alimentar la esperanza en la reactivación
del proceso descentralizador, delineado positivamente en la Constitución
de 1999, recuerdo en estos difíciles momentos el pensamiento del profesor
Arístides Calvani, quien afirmaba en la cátedra que el «Derecho es lucha»,
no es algo que nos es dado por las normas jurídicas, sino que cada día, en
cada situación, en cada causa, debe lucharse sin abandono por el
acatamiento de las normas en el comportamiento de los sujetos en
conflicto.
Bienvenida sea la obra de Juan Cristóbal Carmona para reafirmar
los objetivos de la lucha por la descentralización.
Caracas, marzo de 2005.

Gabriel Rúan Santos
D E S C E N T R A L IZ A C IÓ N F IS C A L ESTA D A L E N V E N E Z U E L A
SU M A R IO
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES. - II. BREVES NOTAS ACERCA DE
LAS FORMAS DE ESTADO - A) Aspectos conceptuales: A.l. Estado Unitario:
Estado Centralizado. - Estado Desconcentrado. - Estado Descentralizado. -A.2. Esta
do Compuesto: - Federación. - Confederación de Estados. - A.3. Diferencias entre un
Estado Unitario Descentralizado y un Estado Federal. - B) Regionalización y
Descentralización - C) Aproximación histórica delfederalismo en Venezuela - Estado
Independiente (1810-1811) y Estado Autónomo (1830-1863) - Constitución de 1961
Regionalización - Leyes de la descentralización - Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999. - D) Forma del Estado venezolano desde la
perspectivafinanciera III. ALGUNOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN
LOS QUE HA DE SUSTENTARSE LA CONSOLIDACIÓN LEGAL DE LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL - A) Autonomía Financiera - B) Corres
ponsabilidad Fiscal - C) Coordinación - D) Cooperación - d.l. Principales
Manifestaciones de Cooperación Interadministrativa en materia tributaría
d.1.1. Intercambio de Información. - d .l.2. Acuerdos de Asistencia Mutua.
d.2. Principales muestras de cooperación de parte de los administrados. - d.3. Modelo
de Administración Tributaria Estadal- E) Solidaridad Interterritorial - Transferencias
automáticas o como proporción de impuestos nacionales - Transferencias sujetas en
su cuantía a indicadores - Transferencias territorializadas - Transferencias
condicionadas o incondicionadas - F) Unidad de la Política Económica - G) Suficiencia
IV PRINCIPALES MANIFESTACIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES
DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
FINANCIERA. ANALISIS COMPARATIVO ENTRE LAS CONSTITUCIONES
DE 1961 Y 1999 - A) Principio de la Autonomía Financiera - A.l. Principio de la
Autonomía Financiera bajo la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela
de 1961 —A.l.l. Fuentes de ingresos estadales de origen constitucional-A.1.2. Fuentes
de ingresos estadales de origen legal o desarrolladas a nivel legal - A. 1.2.1. Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público (LODDT) - Incremento del Situado Constitucional Ingresos provenientes
del ejercicio de las competencias del Poder Nacional que les fueron transferidas por
la vía del artículo 137 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 a
través de la LODDT - Aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional

que el Poder Nacional le asigna a los Estados con ocasión de la transferencia de
servicios específicos de conformidad con la LODDT - A.l.2.2. Ley que crea el Fondo
Interguhemamental para la Descentralización (FIDES) - A. 1.2.3. Ley de Asignaciones
Económicas Especiales para los Estados Derivados de Minas e Hidrocarburos (LAE)
- A. 2. Principio de la Autonomía Financiera bajo la vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999 - A.2.1. Poder Tributario Originario -
A .2.2. Ingresos Provenientes de Transferencias - B) PRINCIPIO DE
COORDINACIÓN-B.l. Principio de Coordinación bajo la vigencia de la Constitución
de la República de Venezuela de 1961 - B .l.l. Medidas constitucionales de
coordinación en el ejercicio del poder tributario - B.l.2. Mecanismos legales de
coordinación en la administración de los ingresos de los Estados - B.2. Principio de
Coordinación bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999 - B.2.1. Medidas constitucionales dirigidas a concretar el Principio
de.Coordinación - B.2.2. Medidas de tipo legal dirigidas a instrumentar el Principio de
Coordinación.- Leyes de Bases y Leyes de Desarrollo - Leyes Autorizatorias
B.2.3. Órganos rectores del proceso de coordinación: - Consejo Federal de Gobierno,
-Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas - C) PRINCIPIO DE
COOPERACIÓN - C. 1. Manifestaciones del Principio de Cooperación bajo la Consti
tución de la República de Venezuela de 1961 - C.l.l. Contratos administrativos
Convenios celebrados por el SENIAT - Convenios para la cooperación horizontal
C.2. Manifestaciones del Principio de Cooperación bajo la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999 - C.2.1. Principios Rectores de la Gestión - C.2.2.
Cooperación entre Poderes Públicos -C.2.2.1. Regulación de la Administración Pública
- C.2.2.2. Entes intergubernamentales como escenarios de colaboración
interadministrativa -C.2.2.3. Estructurajurisdiccional - C.2.3. Muestras del Principio
de Cooperación en el ejercicio de competencias propias de las Administraciones
Tributarias - C.2.3.1. Disposiciones Legales Nacionales - D) PRINCIPIO DE LA
UNIDAD DE LA POLÍTICA ECONOMICA - D.l. Principio de la Unidad de la
Política Económica bajo la Constitución de la República de Venezuela de 1961 - Decreto
con Fuerza de Ley N° 2.991 que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización
Macroeconómica Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública
de Venezuela - D.2. Principio de la Unidad de la Política Económica bajo la Constitu
ción de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 - Decreto N° 1.478 con Fuerza
de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Crea el Fondo
de Inversión para la Estabilización Macroeconómica - Fondo de Estabilización
Macroeconómica (FEM) - E) PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD INTERTERRI
TORIAL: E.l. Principio de Solidaridad Interterritorial bajo la Constitución de la
República de Venezuela de 1961 — E.l.l. Situado Constitucional - Consagración
constitucional y desarrollo legal - Consideraciones históricas - El situado en el contexto
del proceso de descentralización - E.l.2. Ley que crea el Fondo Intergubemamental
para la Descentralización (FIDES) - E.1.3. Ley de Asignaciones Económicas
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l en V enezu ela 21
Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAE) E.2. Principio
de Solidaridad Internacional bajo la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999- E.2.1. Situado Constitucional - E.2.2. Fondo de Compensación
Interterritorial - E.2.3. Otras transferencias con base en los Tributos Nacionales - V.
TRÁNSITO HACIA LA VERDADERA DESCENTRALIZACIÓN. MEDIDAS
ADOPTADAS EN DESARROLLO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999 A) Efectos
del ejercicio de la habilitación conferida al Presidente de la República el 13 de
noviembre de 2000, respecto de la Descentralización Financiera Estadal
A.l. Consideraciones Preliminares - A.2. Posibles vicios en el ejercicio de la habilitación
conferida el 13 de noviembre de 2000 al Presidente de la República -A . 2.1. Quebran
tamiento de exigencias constitucionales y legales en la formación y dictado de los
decretos-leyes —A.3. Análisis de algunos de los decretos-leyes dictados con ocasión a
la habilitación conferida al Presidente de la República el 13 de noviembre de 2000.
Incidencia en el proceso de descentralización - A.3.1. Decreto N° 1.436 con Fuerza
de Ley General de Puertos - A. 3.2. Decreto N° 1.380 con Fuerza de Ley General de
Marinas y Actividades Conexas - A. 3.3. Decreto N° 1.446 con Fuerza de Ley de
Aviación Civil - A.3.4. Decreto N° 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte
Terrestre - A. 3.5. Decreto N° 1.510 con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos
B) Medidas legales dictadas y a ser dictadas por la Asamblea Nacional- B. 1. Ley que
Regula al Consejo Federal de Gobierno - B.2. Ley del Fondo de Compensación
Interterritorial - B.3. Ley de Participación Ciudadana - B.4. Ley del Consejo de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas - B.5. Legislación de Transferencia
de Competencias Administrativas - B.6. Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal
B.6.1. Alcance - B.6.2. Rango - B.6.3. Estructura y Contenido - B.6.4. Principios
orientadores de su contenido - B. 6.4.1. En lo relativo a la administración de la hacienda
pública estadal - B.6.4.2. En lo relativo a las fuentes de ingreso tributario
B.6.5. Algunos aspectos a evaluar para la instrumentación de las distintas opciones a
través de las cuales se podría alcanzar la delegación tributaria - VI. RAMOS
TRIBUTARIOS DE LOS ESTADOS EN LA LEY ORGANICA DE HACIENDA
PUBLICA ESTADAL SANCIONADA EL 11 DE MARZO DE 2004 - A) Tributos
de asignación constitucional - A.l. Tasas por el uso de los bienes y prestación de
servicios estadales - A.2. Timbre Fiscal - B) Tributos asignados por la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal- B. 1.Tributos de Delegación Amplia -B .l.l. Impuesto
a las Ventas Minoristas -B.1.2. Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados - B.1.3. Impuestos de Exploración y Explotación de Mine
rales no Metálicos no Reservados por la Constitución al Poder Nacional, Salinas y
Ostrales de Perlas - B. 1.4. Contribuciones especiales - C) Participaciones en Tributos
Nacionales - C.l. De la Participación en la Recaudación Nacional por concepto de
Impuesto sobre la Renta de las Personas Naturales - C.2. De la Participación en la
Recaudación Nacional por concepto de Impuesto al Consumo de Combustibles
Derivados de Hidrocarburos - D) Opciones planteadas en la versión del Proyecto de
la Ley Orgánica de Hacienda Pública aprobada en Primera Discusión por la Asamblea
Nacional y descartadas en la ley sancionada —D.l. Impuesto al Consumo de Combus

tibles Derivados de Hidrocarburos. - D.2. Recargo al Impuesto sobre la Renta a las
personas naturales -VII. CONSIDERACIONES ECONÓMICAS RESPECTO DE
LA LEY ORGÁNICA DE HACIENDA PÚBLICA ESTADAL
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL ESTADAL EN VENEZUELA
I. CONSIDERACIONES PRELIM INARES

Si algún mérito ha de reconocérsele a la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela aprobada en 1999, es precisamente el tratamiento
que le confirió al tema de la descentralización. En ella se reconoce a los
sectores Estadal, D istrital y M unicipal como recipiendarios de tan
trascendental proceso, sin haberse dejado de lado a las comunidades y grupos
vecinales, destinatarios del grado más avanzado que del mismo pueda
alcanzarse. El Poder Nacional, por su parte, se constituye en promotor inicial
y conductor fundamental del proceso, al radicar en su seno la principal gama
de competencias y fuentes de recursos susceptibles de ser transferidos.
No obstante los principios y postulados descentralizadores consagrados
en el Texto Fundamental, que desde su Preámbulo califican al Estado
venezolano como federal y descentralizado y que son ratificados en su
articulado (4 y 6), ha de reconocerse que el Constituyente delegó en la
Asamblea Nacional las acciones para transitar de manera efectiva y real hacia
su verdadera consolidación.
Si partiéramos de que “... un Estado es Federal si conviven en él varias
entidades con poderes políticos...”, entendiéndose portales, básicamente,
la potestad legislativa, es decir, la capacidad de dictar actos normativos,
superiores, directamente ordenados a la Constitución y eficaces sin necesidad
de homologación de otra autoridad...”1, no cabría la menor duda para sostener
que el Estado venezolano tanto bajo la Constitución de 1961, como de 1999,
fue y es un Estado Federal.
No obstante, el análisis de este tem a no puede agotarse con la
consideración de ese único factor; debe también tomarse en cuenta, entre
Gustavo José. Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Federación Vene

1 L in a r e s B e n z o ,
zolana. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1995, p. 21.
otros, el criterio desarrollado por buena parte de la doctrina patria, claro

reflejo de lo que ha sido nuestra experiencia, según el cual, la sustancia
federal del Estado venezolano ha sido solamente forma que encubre una
realidad centralizada, evidenciada en el progresivo vaciamiento de las
competencias estadales en aras del Poder Nacional.
El vaciamiento fiscal al que alude la doctrina no sólo es cierto, sino que
también lo es la considerable desproporción que existió y como veremos
continúa existiendo a nivel constitucional en lo que respecta a la distribución
de competencias entre los entes político-territoriales y, dentro de ellos muy
especialmente de los Estados. Esta situación que en el ámbito fiscal resulta
aún más notoria, impidió la consolidación de una verdadera autonomía
financiera, especialmente en el nivel intermedio, debido al escaso poder
tributario a éste reconocido y al bajo rendimiento que lo caracteriza, lo cual,
en principio nos alejó y pudiera continuar distanciándonos de un verdadero
federalismo fiscal, por más poder legislativo que le haya sido reconocido a
los entes menores.
El federalismo fiscal,"... apunta al carácter originario de los poderes que
cada nivel territorial puede ejercer parala obtención de recursos financieros
en form a autónom a. La descentralización, en cam bio, no supone
necesariam ente la titularidad de poderes tributarios originarios en las
unidades ejecutoras, lo que supone es concertación tanto a nivel de definición
de cometidos, como a los niveles de ejecución y financiamiento, el cual, en
consecuencia, puede fundarse en la asignación de recursos en forma
concertada por parte de quien ejerce el poder tributario originario, es decir,
el Poder Nacional.”2
Partiendo del planteamiento anterior y para precisar el modelo de Estado
consagrado o que puede llegar a configurarse bajo el régimen constitucional
vigente, resulta necesaria, entre otras, la evaluación del grado de autonomía
fiscal que puede llegar a ser alcanzado por los Estados, para lo cual ha de
precisarse la asignación que se les ha hecho de fuentes de ingresos originarias,
y dentro de ellas muy especialmente, las de carácter tributario.
El reconocimiento constitucional, en 1999, de la descentralización como
política nacional (Art. 158 CRBV); la claridad que caracteriza al artículo 157
Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Publica-Federalismo o Descentra

2 P ad ró n -A m a ré,
lización: Mitos, Realidades y Alternativas. Conferencia dictada en las VII Jornadas de la
Procuraduría General del Estado Aragua el 14 de mayo de 1999.
de la Carta Magna relativo a la transferencia de competencias del Poder

Nacional a los Estados y Municipios, comparada con la confusión que en su
momento, suscitó el artículo 137 de la Constitución de 1961; la conservación
por el Texto Fundamental vigente de mecanismos de transferencia de recursos
como el Situado y las Asignaciones Económicas Especiales; la consagración
por su parte de nuevas subvenciones, como las que se canalizarán a través
del Fondo de Compensación Interterritorial; la referencia expresa a la delegación
armonizada de tributos a los Estados y Municipios (Arts. 156.13 y 167.5
CRBV) y, fundamentalmente, la creación de un órgano interterritorial rec
tor del proceso descentralizador, como lo es el Consejo Federal de Gobierno,
representan pasos importantes a nivel constitucional que, sin embargo, de
no ser objeto de un adecuado desarrollo legal, carecerán de valor.
Son esas bases y principios los que nos hacen calificar la acción del
constituyentista en un avance que si bien pudiera considerarse conservador
y cauteloso, por no calificarlo de tímido, nos perm iten dar un voto de
confianza en tom o a la consolidación y desarrollo del proceso descentra
lizador. En este sentido hace falta, por una parte, una Asamblea Nacional
que sepa interpretar y respetar la letra constitucional, y por la otra, de
Gobernadores, Alcaldes y de una sociedad civil que promuevan, defiendan
e instrumenten debidamente el proceso.
Corresponde entonces en primera instancia, a la Asamblea Nacional, una
responsabilidad histórica; descender la descentralización del mero formalis
mo y llevarla a su real materialización. Este rol se constituye, porqué no
decirlo, en una obligación que ha de cumplirse mediante la sanción de una
serie de instrumentos legales en los que se desarrollen, con pleno apego al
Texto Fundamental, todos los institutos y principios en él consagrados.
Hoy en día compartimos más que nunca lo señalado por Alian B r ew er -
C arías cuando calificó en el año 1993 a la descentralización como el
instrumento para lograr la participación política; y a ésta como la única vía
para que nuestra democracia se perfeccionara. “Por eso la descentralización
ha estado en estos últimos tiempos y estará en el futuro próximo, en el centro
de la política de cambio. Por ello hemos dicho que hasta cierto punto, con la
descentralización nos estamos jugando la democracia.”3 Doce años después
y en el escenario que se levanta a raíz del proceso eleccionario del 31 de
Alian. Informe sobre la Descentralización en Venezuela 1993. Editorial

3 B r e w e r - C a r ía s ,
Arte, Caracas 1994, p. 21.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l en V en ezu ela 25
octubre de 2004, del que resultaron electos 20 de los 23 gobernadores de

Estado de la misma tendencia del Presidente de la República, que aunados
al del Estado Delta Amacuro, excluido de aquella elección, los lleva a 21, el
futuro de la descentralización se somete a la más difícil de sus pruebas,
poniéndose en duda la posibilidad de su recuperación definitiva de la agonía
que la embarga, cuando transcurridos cuatro años de la entrada en vigencia
de la Constitución de 1999, no se ha dado paso alguno para contribuir a su
consolidación.
II. BREVES NOTAS ACERCA D E LAS FORMAS D E ESTADO
A) Aspectos conceptuales
El Estado desde el punto de vista de su estructura puede adoptar
básicamente la forma de un Estado simple o de un Estado compuesto. El
primero posee un único centro de impulsión. El poder político, en la totalidad
de sus atributos y de sus funciones se concentra en un solo titular y todos
los individuos colocados bajo su soberanía, obedecen a una única autoridad,
viven bajo el mismo régimen constitucional y son regidos por las mismas
leyes. E n los Estados Unitarios la autoridad desciende y se ejerce sobre
todo el territorio y sus habitantes desde el centro hacia la periferia.
El Estado compuesto engloba una pluralidad de Estados, los cuales
subsisten, al menos en forma disminuida, a pesar de su unión. E n ellos se
ejerce el poder de manera compartida o se divide entre centros autónomos.
Los Estados compuestos pueden conformarse bajo un esquema paritario,
en los que sus componentes concurren en un plano de igualdad. También es
posible que lo hagan bajo un esquema no paritario, en el cual los Estados
que lo integran están bajo una relación de vasallaje y protectorado. Hay un
Estado que se coloca en un plano de superioridad y los otros en una cierta
situación de subordinación.
E ntre los simples encontramos el Unitario, y entre los compuestos
tenemos la Federación y la Confederación de Estados.
A .l. Estado Unitario
“Es aquel en el que existe una sola soberanía, un solo poder político y
unos mismos gobernantes.
El Estado Unitario es aquel en el que existe un poder único de donde

emana todo el ordenamiento jurídico válido. Se dice que: El Estado unitario
tiene una sola soberanía, en el sentido de que ella se la hace residir en la
colectividad y no en fracciones o partes de esa colectividad.”4
El Estado Unitario puede a su vez adoptar varias modalidades, entre
ellas:
- Estado Centralizado
“Es aquél como su nombre lo indica que centraliza toda la actividad,
todas las fruiciones, todos los mecanismos del Estado. La gestión de gobierno
y administración del Estado se realiza desde un solo centro de poder y toda
la actividad del Estado se hace desde ese poder y hacia él se refiere.”5
Como señala G arcía P elayo, este tipo de Estado se basa exclusivamente
en relaciones de supra y subordinación. Un solo centro de poder - el poder
central- tiene el monopolio de creación de normas jurídicas que valen
indistintamente para todo el territorio, al tiempo que el conjunto de la
administración y la jurisdicción se lleva a cabo por órganos de dicho poder.
Así formulado, el Estado centralizado es más del tipo ideal que real.
- Estado Desconcentrado
“La desconcentración consiste en una organización del orden jurídico
estatal por medio de la cual se crean órganos diseminados en el territorio
del Estado que ejerce funciones públicas en nombre y por cuenta del poder
central, permitiéndose de esta manera diversificar la función central pero
sin perder el poder central su jerarquía piramidal y su competencia territo
rial única, lo cual es posible porque los órganos que podríamos llamar
desconcentrantes actúan no en forma autónoma, con un derecho propio de
función pública sino, se insiste por cuenta y en nombre del poder central,
hay como una especie de delegación de determinados aspectos de la función
pública centralista.”6
4 A n d u e z a , José Guillermo. Apuntes de Derecho Constitucional. Tomo I. Editorial Inquietud.

Caracas 1982, p. 126.
5 D o m ín g u e z N a ssa r, Jorge. El Estado y sus Instituciones. Segunda Edición. Repromul S.R.L.,
Valencia 1979, p. 386.
6 Ihidem, p. 389.
- Estado Descentralizado
“Un Estado Unitario Descentralizado, afirma G arcía P elayo es aquel
en el que ciertas entidades territoriales tienen una esfera de competencia
que le es propia y que ejercen a través de órganos propios, expresión de
su voluntad y no a través de agentes del poder central.”7
“El poder está descentralizado, expresa D abin cuando, en variable
medida, se admite que ciertos grupos más o menos naturales existentes en
el seno del Estado -comunas, provincias, regiones, agrupaciones nacionales
o corporativos- posean en propiedad determinados atributos de la potestad
pública, que ejercitan por m edio d e órganos escogidos por ellos e
independientes del Estado.”8
La descentralización es el proceso de delegación de los poderes políticos,
fiscales y administrativos a unidades subnacionales de gobierno.
Se produce dotando al ente descentralizado tanto de personalidad
jurídica como de patrimonio propio. Por medio de la personalidad jurídica
se establece una diferencia entre el Estado y el ente descentralizado, puesto
que al concederle personalidad jurídica es porque se le está reconociendo
que el ente descentralizado tiene intereses propios distintos a los del Estado.
Es necesario que además de tener personalidad jurídica, el ente tenga
patrimonio propio.
Para garantizar la autonomía de los entes descentralizados se les permite
escoger a sus propias autoridades.
Con base en lo anterior tal como lo señala D om ínguez N assar, en el caso
del Estado descentralizado “la autoridad pública no padece fraccionamiento,
ni desmembramiento, ni siquiera disminución. La autoridad del Estado,
que en este caso toma el nombre de poder central, continúa subsistiendo,
plena e íntegra, y esta supremacía se señala, en la base, por ciertos derechos
del Estado referentes a la estructura y funcionamiento de las autoridades
descentralizadas; en la cúspide por un derecho de vigilancia de todos sus
actos. Así y todo, las autoridades secundarias, en su rango, participan de la
potestad pública y no en virtud de una m era delegación de la autoridad
central (de la que frieran simples agentes) sino en el sentido de que el Estado
se esfuma frente a ellas, dejándoles en algún modo el campo libre para
7 Ibidem, p. 390.
8 Idem.
efectuar, dentro del cuadro de la competencia que se les ha otorgado, y

bajo el control del Estado, los actos de gobierno y administración que
ellas juzgan oportunos.”9
A.2. Estado Compuesto
- Federación
La Federación es una unión permanente, basada en el libre convenio y al
servicio del fin común de la auto-conservación, mediante la cual se cambia
el status político de cada uno de sus miembros en atención al fin común
(Cari Schmitt).
El origen del federalismo se encuentra en los Estados Unidos de América,
específicamente en el año 1787 (Convención de Filadelfia), en el que se
produjo la unión voluntaria de 13 soberanías autónomas, anteriormente
vinculadas entre sí por los débiles lazos de la Confederación nacida tras la
independencia declarada en 1776.
El D erecho com parado p resen ta básicam ente dos m odelos de
federalismo: el anglosajón, representado por los Estados Unidos, y el
Germano, cuyo paradigma es Alemania.
El sistema anglosajón es el de la separación perfecta, en el que el Poder
Federal y los Estados tienen cada uno atribuido un área determinada de
actividad, sobre la que ejercitan libremente sus poderes, sin intrusiones de
la otra parte, frente a la cual tienen una mera relación de yuxtaposición, en
un sistema catalogable como de vidas paralelas.
El modelo germánico es de relaciones positivas mutuas (federalismo
cooperativo), en el que, aun existiendo una repartición de materias y
funciones, a cada parte corresponde un cierto grado de influencia en el
ejercicio de poderes de la otra. Entre las varias alternativas posibles, en este
modelo corresponde a la Federación, básicamente, la función legislativa,
mientras que los Estados ejercen fundamentalmente los poderes ejecutivos
y participan al mismo tiem po en la formación de la ley federal. Es
imprescindible sin embargo, para que se mantenga la sustancia federal, que
los Estados de modelo germánico mantengan potestades legislativas.
9 Ibidem, p. 390.
Sobre la naturaleza jurídica del Estado Federal se han elaborado

distintas teorías, una de las cuales fue sostenida por los padres de la
Federación Norteamericana, conocida con el nombre de “La Teoría de la
Doble Soberanía o Cosoberanía”. Esta Teoría "... parte de la concepción
del Estado Federal como una forma híbrida de Confederación y de Estado
Unitario. Se sostiene que los Estados al unirse para formar el Estado
Federal conservan aquella parte de la soberanía que no han delegado al
poder federal. Por tanto en el Estado Federal hay dos poderes soberanos, el
poder de la federación en aquellas materias que los Estados le han delegado,
y el poder de los Estados miembros en aquellas materias no delegadas en la
federación. Esta teoría ha sido objetada con base en el mismo concepto de
soberanía. Si la soberanía es una e indivisible, no se concibe como en un
Estado pueden coexistir dos poderes igualmente soberanos, ya que alguno
de esos poderes tiene que estar por encima del otro.”10
La verdadera federación exige la previa existencia de demarcaciones
estadales o regionales, como jurisdiccionales soberanas preexistentes. Como
señala Oswaldo P adrón A maré esto tiene mucha importancia porque cuando
las diversas jurisdicciones no han tenido existencia histórica real, por no
corresponder a unidades soberanas, la cuestión del federalismo o de la
estructura federal del Estado, puede ser una cuestión contingente sin asidero
en la realidad y, por qué no, profundamente negativa e inconveniente.
- Confederación de Estados
Es la unión de dos o más Estados con fines de perpetuidad. Son uniones
nacidas de un tratado internacional que da origen a un poder que se ejerce
de manera inmediata sobre los Estados confederados y no sobre la población
de cada uno de ellos. Los actos de la confederación obligan a los Estados
integrantes, para que a través de su interm edio se hagan igualm ente
obligatorios para sus pobladores, previa su ratificación.
“Si el Estado Federal constituye un Estado propiamente dicho por encima
de los Estados particulares, mientras que la confederación de Estados no es
más que una sociedad de Estados confederados, esta diferencia capital no
puede provenir sino de una diferencia de organización. Seguramente la
confederación de Estados no excluye la posibilidad de cierta organización;
José Guillermo. Apuntes de Derecho Constitucional. Tomo I. Editorial Inquie

10A n d u e z a ,
tud. Caracas 1982, p. 134.
J ellin ek (loe. cit., vol. II, pp.530-531) incluso hace observar que es por su
organización por lo que se distingue de una simple alianza. Sólo que esta
organización es impotente para crear una unidad estatal, porque tiende
simplemente a proporcionar a los Estados confederados el medio de ejercer
en común sus voluntades propias. Consiste principalmente en la institución
de una dieta o asamblea en la cual se debaten y se regulan los asuntos que el
pacto federativo ha convertido en comunes. Pero esta dieta no es un órgano
estatal, sino simplemente una reunión de los Estados que en ella comparecen
en la persona de sus delegados, es decir, una conferencia internacional.”11
A.3. Diferencias entre un Estado Unitario Descentralizado y un Estado
Federal
“Las diferencias entre un Estado Unitario Descentralizado y un Estado
Federal resultan difíciles de trazar, debido a que hay estados unitarios donde
el grado de descentralización es bastante acentuado. Hay quienes piensan
que la diferencia debe buscarse en el tipo de descentralización. Se dice que
el Estado Unitario realiza una descentralización administrativa, es decir, el
ente descentralizado tiene competencia para ejecutar las normas jurídicas,
en cambio el Estado Federal realiza una descentralización política, es decir,
que el Estado miembro tiene competencia para dictar normas jurídicas y
para ejecutarlas...”12
Para otros, la diferencia radica en que los derechos que ejerce el ente
descentralizado los ejerce en virtud de una delegación del poder central;
en cambio en el federal, los estados miembros actúan en virtud de un derecho
propio.
B) Regionalizacián y Descentralización
“La regionalización como exigencia de la política y planificación
económica, en esta forma, ha surgido en el mundo contemporáneo con un
signo distinto al regionalismo tradicional de base o índole política. El nuevo
regionalismo o regionalismo económico no presupone ni conlleva en sí mismo
la creación de entes territoriales nuevos ni proceso alguno de descentraliza
ción territorial; se trata al contrario, de una demarcación espacial del territorio
nacional superpuesta a la división político-territorial tradicional, a la cual
R. Teoría General del Estado. Fondo Cultura Económica, Pánuco, 63
u C a h r e d e M a lb e r g ,
- México, p. 101.
12A n d u e z a , José Guillermo, o p.cit, p . 141.
no sustituye, determinada en base a puros criterios técnico-económicos

ligados a la planificación y a la ordenación territorial. En esta forma, no
se p u ed e ni debe co n fu n d ir el regionalism o económ ico con la
descentralización territorial; ésta presupone la configuración de órganos
políticos de representación popular, en tanto que aquélla es técnica para
lograr una mayor eficacia de la Administración Central.”13
La regionalización surge, según B r ew er -C arías, ante el problema de
"... la inadecuación de las instituciones administrativas y políticas frente
a las exigencias de la planificación, de la política económica o de los
procesos de desarrollo, aún más patentem ente en el ámbito regional o
local. Las divisiones político-territoriales tradicionales e histórica, como
regla general, no surgieron ni se configuraron con vista a las exigencias de
aquellas políticas económicas o de desarrollo, y por tanto, en la mayoría
de los países, se presentan como un nivel inadecuado no sólo de
coordinación administrativa, sino de ejecución de determinadas actividades
del estado, además de ser insuficientes como niveles de planificación e
inapropiadas para un proceso de descentralización administrativa. La
búsqueda de adecuados niveles espaciales para la planificación económica
y social, la ordenación del territorio, la planificación urbana, y la
coordinación, desconcentración y descentralización administrativa, han
provocado entonces el surgimiento de la región y de los ámbitos regionales
como aquellos niveles óptimos.”14
La regionalización que surgió como una necesidad fundamentalmente
económica, ha ido evolucionando, abarcando además de aquel aspecto,
los administrativos y políticos.
L a regionalización adm inistrativa en sus prim eros estadios se
caracterizó por una tendencia desconcentradora, que en algunos casos
incluso, supuso ensayos de descentralización funcional de la Administración
Central hacia las regiones.
E n un estadio más avanzado aún, la regionalización comprendió cam
pos políticos ante la necesidad de estructurar gobiernos locales en los que
exista un poder legislativo y ejecutivo resultante de la elección popular local.
13 B r e w e r - C a r ía s , Alian. La Regionalización en Materia Económica en el Derecho Compara

do. Estudios sobre la Regionalización en Venezuela. Universidad Central de Venezuela.
Ediciones de la Biblioteca. Caracas 1977, p. 200.
14 Ihídem, p. 196.
“La regionalization política, en esta forma, conlleva la descentralización

territorial, es decir, la creación de colectividades territoriales a nivel re
gional, con autoridades electas por votación popular. Por ello, no habrá
regionalization política ni descentralización territorial, sin representatividad
democrática; si ésta falta, (...) habrá regionalización administrativa o, a lo
sumo, descentralización funcional hacia las regiones.”15
Por su parte, “... la descentralización (...) consiste en la transferencia de
competencias decisorias de una persona político-territorial a otra u otras
personas jurídicas del ente público territorial transfiriente.”16
Como bien señala R osemary G onzález , la descentralización no se agota
como pareciera desprenderse de la definición anterior en la sola reordenación
administrativa de la gestión pública al nivel estadal y/o local, sino que va
más allá.
Es así como Jorge S ánchez M eleán agrega al respecto que “... es necesario
enmarcar la descentralización dentro de la estrategia de desarrollo, vincula
a las relaciones o articulaciones entre el Estado y la Sociedad Civil (...)
permitiendo la constitución de actores locales, liberando la capacidad de
iniciativa y dinamizando el tejido social local.”
Existen varios criterios para calificar y clasificar a la descentralización,
entre ellas:
- Territorial: Consiste en reconocer personalidad jurídica a ciertos entes
locales, los cuáles tienen competencia para dictar y ejecutar normas
jurídicas válidas en sus respectivos territorios. Es el caso de los estados
y municipios.
- Por servicios: Es aquella que se produce cuando un servicio público
requiere de personas técnicas que se encarguen de prestarlo; entonces
el Estado confiere personalidad jurídica a esos servicios para separarlos
de la administración. Es el caso de los llamados institutos autónomos.
- Política: Cuando el ente descentralizado puede dictar normas
jurídicas válidas y al m ism o tiem po tiene com petencia para
ejecutarlas.
15 Ibtdem, p. 213.
Alian. Principios del Régimen Jurídico de la Organización Administrativa
16 B h e w e r-C a ría s ,
Venezolana, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana 1991, p. 48.
- Administrativa: Consiste en confiar al órgano descentralizado la

función de ejecutar las normas jurídicas.
C) Aproximación histórica del federalismo en Venezuela
- Estado Independiente (1810-1811) y Estado Autónomo (1830-1863)
Como señala Alian B r e w e r -C arías , la Federación como forma de
Estado, se ha encontrado presente en las instituciones políticas venezolanas
desde el nacimiento del Estado independiente (1811), e invariablemente
se ha consagrado en todos los textos constitucionales desde esa fecha
hasta hoy en día.
“Sin embargo, nunca en Venezuela pudo hablarse de una verdadera
federación por la razón muy simple de que no han existido en ningún tiempo
verdaderos Estados o Provincias con autonomía originaria que en virtud de
un pacto o compromiso convienen en renunciar a determinadas prerrogativas
o derechos en beneficio de un poder superior o nacional, realizándose en tal
forma el supuesto federal, que es la coexistencia en un mismo ámbito terri
torial y humano de dos soberanías: la que se integra en el Estado o Gobierno
federal con jurisdicción en todo el territorio y sus habitantes por renuncia
de una parte de las facultades de los Estados miembros y las que éstos se
reservan para ser ejercida autonómicamente en un espacio más limitado y
sobre las personas que lo habilitan.”17
“De todo lo expuesto se deduce que si bien la primitiva federación
venezolana no reunía las premisas para un verdadero Estado Federal, la
forma de unión que se adoptó y que consistía en conservar en el nuevo
régimen las prerrogativas municipales y delegar en un poder superior
atribuciones de orden general, sí tiene una clara filiación con la
descentralización que supone el Estado Federal.”18
Según B r ew er -C arías, la consagración del federalismo en los textos
constitucionales venezolanos, obedeció en su momento a la necesidad de
agrupar aisladas y “autónomas” provincias coloniales en los inicios del proceso
republicano (Margarita, Cumaná, Barinas, Barcelona, Mérida, Trujillo y
Caracas. Coro, Maracaibo y Guayana, también provincias, perm anecían
17 O u o p e z a, Ambrosio. La Nueva Constitución Venezolana - 1961. Itálgráfica, S.R.L. Caracas
1971, p . 167.
18 Ibúlem, p . 169.
iS ffO A O T VENEZOLANA DE DERECHO TRIBUTAR*:

para aquel entonces sometidas al imperio realista), y quizás aún, a mitad del
siglo pasado, y fue posteriormente un esquema de descentralización política
al formalizarse el Estado de los caudillos regionales, en cuyo nombre se
liberaron terribles e importantes guerras internas como las guerras federales
(1858-1863), que paulatinamente se fue deformando hasta configurarse la
Federación centralizada que en la práctica existe en la actualidad.
A ese proceso contribuyó en primer lugar la autocracia que consolidó
el Estado Nacional (1899-1936), proceso que continuaron los regímenes
de transición a la democracia (1936-1958) y en segundo lugar, la propia
implantación de la democracia a partir de 1958. Esta indudablemente, no
hubiera podido consolidarse en Venezuela a partir de la Revolución
Democrática de 1958, si no se hubiera adoptado para imponerla y consolidarla
el esquema de Estado Centralizado con membrete federal.19
Hasta 1811, Venezuela había estado conformada por siete Provincias,
que en 1777 habían sido agrupadas por España en una Capitanía General.
La Provincia, conforme al concepto romano, era la unidad colonial básica de
ultramar, especialmente establecida para el gobierno colonial.
En Venezuela, lo que en algún tiempo se llamó provincias o regiones
geohistóricas corresponden a un concepto sociológico, no político. En todo
caso, no se trataba de organismos de autonomía ni soberanía en el sentido
en que esas notas pueden predicarse de organizaciones estatales propiamente
dichas, pues es más que evidente que la política de la monarquía española
en relación con las colonias apuntó siempre a eliminar el más mínimo
concepto de autonomía política.
Por eso en Venezuela, como lo señala B r e w e r -C arías , el federalismo ha
sido una especie de mito político, tal vez porque no puede hablarse de
“jurisdicciones soberanas” preexistentes sino de intereses regionales o
regionalistas, las más de las veces inspirados por los intereses propios o
personales de los dirigentes.
Las provincias, como unidad política básica de la colonia, se
conformaban en tomo a centros poblados, con sus Cabildos. Al estallar el
proceso independentista en 1810, en los Estados Latinoamericanos se
produjo un proceso similar al que 30 años antes había sucedido en los
J9 Brewer-Carías, Alian. Informe sobre la Descentralización 1993. Editorial Arte, C.A. Cara
cas 1994, p. 53.
E stados U nidos, signado por un doble objetivo: por una parte, la

independencia en relación a la Metrópoli y por la otra, la unión de las
diversas provincias, distantes, aisladas y autónomas que conformaban
unidades organizadas superiores.
En relación a ese proceso, tras la pérdida de la Primera República
venezolana, (1812) señaló Simón Bolívar que tal derrota obedeció a que:
“Los códigos que consultaban nuestros magistrados no eran los que
podían enseñarles la ciencia práctica del gobierno, sino los que han
formado ciertos buenos visionarios que, imaginándose repúblicas aéreas,
han procurado alcanzar la perfección política presuponiendo la
perfectibilidad del linaje humano. (...) Pero lo que debilitó más al
gobierno de Venezuela fue la forma federal que adoptó, siguiendo las
máximas exageradas de los derechos del hombre, que autorizándolo para
que se rija por sí mismo, rompe los pactos sociales, y constituye a las
naciones en anarquía... Las elecciones populares hechas por los rústicos
del campo y por los intrigantes moradores de las ciudades (añadieron)
un obstáculo más a la práctica de la federación... porque los unos son
tan ignorantes que hacen sus votaciones maquinalmente, y los otros, tan
ambiciosos, que todo lo convierten en ficción; por lo que jamás se vio en
Venezuela una votación libre y acertada; lo que ponía al gobierno en
manos de hombres ya desafectados a la causa (de la independencia), ya
ineptos, ya inmorales.”20
Bolívar atribuye buena parte de las causas del fracaso del federalismo en
Venezuela a la pretensión de los líderes de la época de implantar el sistema
norteamericano a la realidad de nuestro país. Al respecto señala:
“Pero sea lo que fuere, de este Gobierno con respecto a la Nación (Norte)
Americana, debo decir que ni remotamente ha encontrado en mi idea
asimilar la situación y naturaleza de Estados tan distintos como el Inglés
Americano y el Americano Español. ¿No sería muy difícil aplicar a España
el Código de Libertad política, civil y religiosa de Inglaterra? Pues aún es
más difícil adaptar en Venezuela las leyes del Norte de América. ¿No dice
El espíritu de las Leyes que éstas deben ser propias para el Pueblo que se
hacen? ¿Qué es una gran casualidad de las de una nación puedan convenir
a otra? ¿Qué las leyes deben ser relativas a lo físico del país, al clima, a la
calidad del terreno, a su situación, a su extensión, al género de vida de los
20 Memoria dirigida a las ciudades de la Nueva Granada por un caraqueño, 15 de diciembre

de 1812.
Pueblos? ¿referirse al grado de Libertad que la Constitución puede sufrir,

a la Religión de los habitantes, a sus inclinaciones, a sus riquezas, a su
número, a su comercio, a sus costumbres, a sus modales? ¡He aquí el
Código que debemos consultar, y no el de Washington!21
Señala Alian B r e w e r -C arías que el Federalismo adoptado en 1811 por
la Constitución venezolana, podía calificarse de extremo, en el que se
integraban siete provincias que habían declarado su independencia
aisladamente. Este intento cedió en 1830 a un esquema de Estado Unitario,
ante el cual no tardó en producirse una reacción y enfrentamiento entre las
fuerzas centrípetas (centrales) y las centrífugas (regionales), que
desencadenaron en la G uerra Federal (1858-1863), de la que resultó
nuevamente la figura del Estado Federal, bajo el nombre de Estados Unidos
de Venezuela, en torno a los 20 Estados soberanos, dominados por las
autocracias regionales, entre las cuales el Presidente de los Estados Unidos
de Venezuela sólo era un primus inter pares.
La lucha permanente por el poder entre los caudillos regionales y la
pobreza general del país, fue progresivamente centralizando la federación,
al irse reduciendo las competencias de los Estados miembros y al ir
asumiendo, el Poder Federal, las competencias más importantes.
La aparición del petróleo como actividad económica fundamental, fue
otro factor que influyó considerablem ente en la consolidación del
centralismo.
Continúa señalando B r e w e r -C arías que, al inicio del período democrático,
siguió consolidándose el centralismo; en esta oportunidad aquél era el único
mecanismo que podía dotar de fuerza suficiente a un régimen carente de
experiencia, consecuencia de una larga tradición dictatorial que había
imperado, y a la conflictividad armada producto de focos de orientación
castrista y de sublevación de derecha que reinaron a inicios de la década
de los sesenta.
Fue así como la Constitución de 1961, fundamenta la forma del Estado
venezolano en el esquema de un Estado Centralizado y de democracia de
partidos. En cuanto a la Federación, esta permaneció como un simple
formalismo porque los Estados fueron vaciados de todo contenido. En
21 Discurso de Bolívar ante el Congreso de Venezuela, el 15 de febrero de 1819, día de su

instalación en la ciudad de Angostura, hoy Ciudad Bolívar.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F isc a l E s t a d a l en V en ezu ela 37
vez de un federalismo cooperativo, lo que resultó fue un “federalismo

sometido”, conforme al cual los poderes del Estado se concentraron en el
nivel nacional y, en algunas materias, en el nivel municipal. Los Estados
miembros quedaron como entelequias aplastadas por el Poder Nacional.
- Constitución de 1961
La Constitución de 1961 declaraba que la República de Venezuela era
un Estado Federal, en los términos en ella consagrados, lo que perfectamente
podía resolverse en un mero formalismo desde el momento en que no se
trataba de un asunto sustantivo o tipológico, sino del análisis de la realidad
a la luz del derecho positivo. Afirmar que la República es un Estado Federal
en los térm inos que la Constitución lo establezca, es afirmar que el
federalismo existe solamente en la medida y con las modalidades que el
texto constitucional admita o defina, lo que no tiene que subordinarse a
ninguna tipología preestablecida. La Constitución de 1961, por ejemplo, no
consagraba ninguna norma que implicara la retención por los Estados de las
competencias no atribuidas expresamente; por el contrario, regía el principio
con arreglo al cual corresponde al Poder Nacional “toda otra materia que la
presente Constitución atribuye al Poder Nacional o que le corresponde por
su índole o naturaleza” (Art. 136.25 CN), lo que significaba que en caso de
que no existieran atribuciones o asignaciones específicas no podía
interpretarse, como ocurre en un Estado Federal, que tal competencia ha
sido retenida por los Estados, sino que la atribución a uno u otro nivel
dependía del carácter de la respectiva atribución.
E n todo caso, aquella disposición (Art. 136.25 CN) parecía colidir con la
que contenía el numeral 7 del artículo 17, con arreglo a la cual todo lo que
no corresponda, de conformidad con la Constitución, a la competencia
nacional o municipal era de la competencia de cada Estado.
Corresponde afirmar, además, que bastaba una muy somera lectura del
artículo 136 de la Constitución, para apreciar el absoluto desbalance que
existía entre las atribuciones del Poder Nacional y las que correspondían a
los Estados.
- Regionalización
Los primeros antecedentes de la regionalización en la historia reciente
venezolana los ubica Alian B r e w e r -C arías a partir de 1 9 3 6 , año en el que se
impone un replanteamiento de la forma centralizada de administración y
gobierno, porque se habían excluido a las entidades locales de todo papel
en el proceso de desarrollo, lo que había impedido el surgimiento de

m ecanism os de participación política del pueblo en los procesos de toma
d e decisiones. Tal planteamiento, sin embargo, no lucía viable en una
p r im e r a instancia a través de las en tid ad es p o lítico -territo riales
tradicionales, Estados y Municipios, por numerosos y poco experimen
tad o s en el ejercicio de competencias de poder.
A n te tal realidad se impuso la búsqueda de un nivel óptimo a escala
reg ional que sirviera como punto de referencia para iniciar el proceso de
descentralización de las competencias del Poder Nacional: éste fue el de las
regiones.
L a regionalización fue acogida como política nacional hacia el año 1969;
h ab ien d o sido instrumentada, fundamentalmente, mediante actos sub-le-
gales p o r el Ejecutivo Nacional ante la falta de apoyo de esa idea por el
P o d e r Legislativo.
“E n efecto, la primera motivación, y a la vez consecuencia, que se tuvo
p a ra iniciar el proceso de regionalización, fue la necesidad de establecer
“reg iones económicas” que se integraran dentro del sistema nacional de
planificación, como ámbitos para la regionalización del plan y la planificación
del desarrollo nacional. Como consecuencia de ello, a partir de 1969 se
c rea ro n a nivel de cada una de las ocho Regiones definidas, Oficinas de
C oordinación y Planificación de la Región (ORCOPLAN), dependientes de
la O ficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN) con
funciones planificadoras, promotoras y asesoras.”22
A unque se considera que fue en 1969 cuando comenzó en firme el proceso
de regionalización, en 1960 ya se había creado la Corporación de Desarrollo
d e G u ay an a (CVG) y, en 1964 CO RPO A N D ES; para el año 1969
CORPOZULIA; en 1970 CORPORJENTE y, en 1971CORPOCCIDENTE,
e n tre otras.
D e n tro de lo que es el proceso de regionalización, se hace necesario
referirse en más detalle a dichas Corporaciones Regionales, entes estos
cread os mediante ley por el Congreso de la República y, cuya evaluación en
d iferen tes perspectivas, en opinión de muchos no fue satisfactoria, en tanto
“... consistieron en manifestaciones de una óptica central para fortalecer
la provincia con una implantación desprovista de los factores propiamente
Alian. Cambio Político y reforma del estado en Venezuela. Colección de
C iencias Sociales. Editorial Tecnos. Madrid 1974, p. 435.
de la Región, presupuestos alimentados por fondos nacionales, autoridades

designadas por el E jecutivo Nacional. O rientadas por criterios de
planificadores centralistas, evolucionaron, sin hacerse sentir, como entes
enraizados en el espacio al que debían impulsar. Ello no niega aspectos
positivos apreciados en su vida institucional, entre ellos la asignación de
recursos para proyectos regionales y la conformación de equipos técnicos
formados desde sus estructuras.”23
Todos aquellos pasos son considerados por Alian B rew er -C arías como
meramente administrativos, representando por tanto, una de las varias
etapas que un verdadero proceso de regionalización supone. “Nuestra
regionalización, por ello, no ha sido realm ente un proceso para la
descentralización política, y al contrario, en muchos casos lo que ha
provocado es el acentuar el centralismo nacional. No se olvide que con el
proceso de regionalización lo que se ha querido es regionalizar a la
Administración Nacional, no a la estatal o municipal. Tampoco se olvide
que las Corporaciones de Desarrollo Regional son instrum entos de la
Administración Nacional; son institutos autónomos nacionales con un
determinado ámbito territorial de actividad, por lo cual en muchos casos
han contribuido a acentuar el centralismo.”24
Este proceso según el citado autor, comprende tres (3) grandes aspectos;
el primero, la urgente necesidad que existió de uniformar los ámbitos de
acción espaciales de los Ministerios e Institutos Autónomos nacionales en
el interior de la República; el segundo, un amplio proceso de delegación
de atribuciones de los órganos nacionales hacia sus unidades regionales;
y el tercero, una coordinación sectorial, de manera que se realizara una
desconcentración con criterio sectorial.
“... dentro de un proceso de regionalización político-administrativa,
por la estructuración de un Gobierno y Administración Regional, como
instancia política administrativa inm ediatam ente a continuación de la
Administración Central dentro de la distribución especial del territorio,
entendemos la creación de unas nuevas entidades político-administrativas,
las Regiones, que conjuguen los postulados esenciales de la descentralización:
el ser entidades recipiendarias de poderes descentralizados d e la
23 G u t i é r r e z , Baltasar. La Descentralización en el Ambito de los Estados. Especial Referencia
a la Ley de Descentralización. Ediciones del Congreso de la República, Caracas-Venezuela
1997, p. 66.
24 B re w e r - C a r ía s , Alian. El Estado Crisis y Reforma. Biblioteca de la Academia de Ciencias
Políticas y Sociales. Caracas/1982, p. 110.
Administración Central y el tener su fuente de poder en la elección popu

lar. Si se nos permite hacer la comparación-, un esquema de descentralización
político-administrativa a nivel de Región significaría establecer un efectivo
esquema federal, pero con base territorial distinta: no a nivel de los 20 Estados
existentes en la actualidad, sino a nivel de ámbitos territoriales más amplios,
que podrían ser los de ocho Regiones Administrativas creadas desde 1969.”23
Según B altazar G u t ié r r e z “El factor fundamental del proceso -siem pre
presente- ha consistido en la división del territorio nacional en Regiones,
a los efectos de la planificación del desarrollo económ ico, social e
institucional del país, del ordenamiento territorial, a los fines de coordinar
las actividades de la administración pública nacional, estatal y municipal.
En ese orden se ha pretendido obtener una descentralización de la
estructura política y administrativa hacia la Región. Entre los objetivos
diversos del proceso está el otorgamiento de ciertos poderes administrativos
de coordinación, toma de decisiones y de orden financiero. Otro objetivo es
conseguir la integración con los entes locales diseminados en la Región.”
El 8 de enero de 1980 mediante Decreto N° 478 relativo a la División
Político del Territorio, se dividió al país en nueve (09) Regiones:
Región Capital: Distrito Federal y Estado Miranda.
Región Central: Estados Aragua, Carabobo y Cojedes.
Región Los Llanos: Estados Guárico y Apure.
Región Occidental: Estados Ealcón, Lara, Portuguesa y Yaracuy.
Región Zuliana: Estado Zulia.
Región de Los Andes: Estados Barinas, Mérida, Táchira y Trujillo, con
el entonces Distrito Páez del Estado Apure.
Región Nororiental: Estados Anzoátegui, Sucre y Monagas.
Región Guayana: Estados Bolívar y los entonces Territorios Federales
Amazonas y Delta Amacuro.
A pesar de que la figura de la Región no tenía reconocim iento
constitucional, fue constante su em pleo en el resto del ordenam iento
jurídico venezolano. En la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio
que entró en vigencia en 1983, se incluyeron dos artículos en los que se
mencionaba a las regiones; uno el artículo 61, en el que se les calificaba
Alian. Cambio Político y reforma del estado en Venezuela. Colección de

25 B u e w e r-C a ria s ,
Ciencias Sociales. Editorial Tecnos. Madrid 1974. pp. 432 y 433.
como ámbitos espaciales básicos a los efectos de la planificación del

desarrollo; otro el artículo 62, en el que se reconoce la facultad del
Presidente de la República, en Consejo de Ministros, para fijar los límites
de las Regiones y los criterios para hacerlo.
En todo este proceso de regionalización, el rol fundamental debían
jugarlo tanto los Estados como los Municipios, con la finalidad de superar
la etapa de aislacionismo que los caracterizaba; incluso se llegó a plantear
la necesidad de su reformulación como entidades. No obstate, tal rol, no
se produjo, ni se generó tampoco el fortalecimiento de dichas entidades.
Ante tal experiencia, hubo necesidad de replantear el proceso, dándole
paso a la descentralización política.
- Leyes de la Descentralización
Durante el período democrático comprendido entre 1958 y 1999, el
papel crecien tem en te tu te la r d el E stad o venezolano sobre el
funcionamiento de la economía y de la sociedad, en las que éste ha actuado,
entre otras, como regulador, empresario, empleador y promotor, profundizó
una serie de distorsiones que obstaculizaron la consolidación de un Estado
Federal, más allá del elemento originario e histórico, e igualmente al de la
descentralización que desde la década de los noventa se inició en el país.
La Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), en el año 1988,
definía en los siguientes términos el escenario que se había configurado
en Venezuela para esa fecha: “Así en el plano político, nos encontramos
frente a un gobierno central que acumula en sus manos una desmesurada
cuota de poder dada su condición de actor principal del proceso de
modernización del país. En contrapartida los gobiernos estadales y lo
cales tienen poca o nula autonomía financiera y política y, por consiguiente,
no logran constituirse en voceros válidos de los intereses que les toca
representar. El resultado es una débil o nula participación de la sociedad
en las decisiones locales y en el control de sus representantes.
E n el plano adm inistrativo, tenem os que soportar u n a pesada
m aquinaria burocrática centralizada, que cada día encuentra mayores
dificultades para procesar los problem as de distinto orden y alcance
acumulados en los niveles superiores de la gerencia funcional.
E n el plano económ ico se en cu en tra, p o r un lado, un E stado
comprometido directamente en una multiplicidad de actividades (algunas
de ellas relacionadas con ciertos aspectos de los institutos autónomos y la
llamada administración “descentralizada”) que le restan aliento para acciones

de mayor envergadura. Por otra parte, las graves limitaciones para coordinar
las funciones de entes gubernamentales altamente centralizados, determina
que se produzca un cúmulo de disposiciones reglamentarias, muchas de ellas
de carácter contradictorio, que amenaza con entrabar la actuación del sec
tor privado y del mismo sector público. En este mismo orden de ideas, el
Estado central condensa la decisión sobre la mayor parte de los recursos de
la nación, sin consultar a los sectores sociales de las localidades.
Finalmente, en el aspecto territorial, observamos la aglomeración de
la población y de las actividades económicas en el principal centro de
decisiones del país. Las limitaciones financieras, administrativas y técnicas
que presentan los distintos entes gubernamentales para responder a las
demandas que generan dichas aglomeraciones, se reflejan en buena medida
en la situación caótica y en los niveles de pobreza crítica de la capital y, en
mayor medida aún, de las más importantes ciudades del país. En ellas se
produce, igualm ente, el fenóm eno de las deseconom ías de escala,
presentándose una creciente ineficiencia e irracionalidad de las inversiones
necesarias para su funcionamiento. De esta forma, la descentralización y
desconcentración del poder político aparecen como condiciones para la
ordenación del territorio en Venezuela.”26
“Más de 10 años de planteamientos políticos y de sacudimientos a la
sociedad civil, condujeron a una toma de conciencia, catalizada en los trabajos
de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), y que condujeron a la
formulación de un proyecto de reforma del Estado en cuatro frentes: reforma
electoral, reforma de partidos políticos, refoima de la forma federal del Estado
(descentralización política) y reforma municipal. El descontento popular,
además, se había manifestado en las elecciones municipales durante la década
de los ochenta, donde la alta abstención (en un país en donde ésta no había
sido superior al 7%) fue el detonante necesario para que los partidos políticos
se dieran cuenta de la gravedad de la crisis y de la necesidad de realizar las
reformas, como una cuestión de supervivencia del sistema. Así a finales de la
década de los ochenta, se sentaron las bases para la reforma político-estadal,
con la aprobación de leyes de descentralización política, de régimen munici
pal y de reforma electoral.” 27
26La Reforma del Estado. Proyecto de Reforma Integral del Estado. Tomo I. Comisión
Presidencial para la Reforma del Estado. Caracas, Venezuela 1988. pp. 126 y 127.
27 B h e w e r - C a r ía s , Alian. Bases Legislativas para la Descentralización Política de la Federación
Centralizada (1990: El inicio de una reforma) Leyes para la Descentralización Política de la
Este proceso de reforma con el que se da inicio al tránsito hacia la

descentralización, comienza con la promulgación de la Ley sobre Elección
y Remoción de los Gobernadores de Estado, publicada en Gaceta Oficial de
la República de Venezuela N° 4.086 Extraordinario del 14 de abril de 1989.
Este instrumento rompió con la tradición de la elección y remoción de
los Gobernadores de Estado y de los Territorios Federales por parte del
Presidente de la República, tal como lo preveía el artículo 190 ordinal
Decimoséptimo de la Constitución de 1961.
En dicho instrumento normativo, se convocan a las primeras elecciones
de gobernadores para el último trimestre del año 1989, con las que se buscaba
aum entar la participación política regional y la responsabilidad del
mandatario estadal frente a su comunidad.
Si bien aquél representaba un paso importante, am eritaba para su
efectividad su complementación con una medida que se tradujera en la
dotación de poderes y competencias propias para los Gobernadores, en tanto
constitucionalmente eran pocos los campos de actuación y las fuentes de
ingresos que les permitían operar con autonomía suficiente para poder
enfrentar las necesidades del colectivo que representaban.
A tales fines, la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado,
fiie complementada con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación
y Transferencia de Competencias del Poder Público (LODDT), publicada
en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.153 Extraordinario
del 28 de diciembre de 1989.
En dicho instrumento normativo se reguló lo relativo a las competencias
constitucionales correspondientes a los Estados, tanto las exclusivas como
las concurrentes, así como se contemplaron mecanismos para la transferencia
de competencias nacionales a los Estados. Aparejadas a muchas de ellas,
aun cuando con poca claridad, se contemplaron fuentes de ingresos estadales,
tanto por la vía del ejercicio del poder tributario como de transferencias del
Poder Nacional al Estadal.
A raíz del inicio de este proceso descentralizador, otros pasos legislativos
de trascendental importancia los constituyeron la sanción de la Ley que crea
y regula al Fondo Intergubernam ental para la D escentralización
Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Colección Textos Legislativos N° 11. Caracas

1990, p. 14.
-F ID E S - en el año 1993 y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales

-L A E - en el año 1996.
- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
La Exposición de Motivos de la Constitución señala en cuanto a la
estructura del Estado venezolano, la consagración de un Estado Federal
que se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de
transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal
con las especificidades que re q u ie re n u estra realidad. Sostiene
adicionalmente la Exposición de Motivos de la Carta Magna, que: “En
todo caso, el régimen federal venezolano se regirá por los principios de
in teg rid ad territo rial, cooperación, solidaridad, co n cu rren cia y
corresponsabilidad que son característicos de un m odelo federal
cooperativo, en el que las comunidades y autoridades de los distintos
niveles políticoterritoriales participan en la formación de las políticas
públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno
compartida para el ejercicio de las competencias en que concurren. De
esta manera la acción de gobierno de los municipios, de los estados y del
Poder Nacional se armoniza y coordina, para garantizar los fines del Estado
venezolano al servicio de la sociedad.”
Es el artículo 4 de la Carta Magna, el que define a la República Bolivariana
de Venezuela como un Estado federal y descentralizado en los términos
consagrados por esa Constitución que se rige por los principios de
integridad territorial, cooperación, solidaridad y corresponsabilidad.
La norma anterior ha generado no pocas críticas y controversias en
tanto resulta en opinión de algunos, contradictoria en su contenido, al no
parecer posible la concurrencia respecto de un mismo Estado del carácter
de federal y descentralizado.
Alian B rewer -C arías al respecto ha señalado que “... la Constitución Política
contenida en el texto de 1999, conservó la organización del Estado con forma
federal, mediante un sistema de distribución del Poder Público en tres niveles:
Nacional, Estadal y Municipal, atribuyendo su ejercicio a diversos órganos,
y asignando competencias exclusivas en los tres niveles, además de las
competencias concurrentes entre ellos, y algunas competencias residuales
e implícitas...” 28
Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Publica-Federalismo o Descentrali
28 P a d r ó n - A m a r é ,
zación: Mitos, Realidades y Alternativas. Conferencia dictada en las Vil Jornadas de la
Procuraduría General del Estado Aragua. 14 de mayo de 1999.
“Toda Federación, sea Centralizada o Descentralizada, está montada sobre

un principio de la distribución territorial del Poder Público que conforme al
artículo 136 de la Constitución, es entre el Poder Municipal, el Poder Estadal
y el Poder Nacional. La coherencia y unicidad del Estado y su organización
política exige que dicha distribución del Poder se rija, conforme lo indica el
artículo 4 de la Constitución, por los principios de integridad territorial,
cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.”29
Con relación a la calificación del Estado venezolano como “Federal
Descentralizado”, señala Hildegard R o n d ó n d e S a n só que “... todo estado
federal es descentralizado. La forma federal del estado se da cuando en el
mismo existen una serie de entidades territoriales periféricas, que poseen
su propia autonomía, e incluso, una soberanía que parcialmente delegan
en la unión o poder central, constituyendo tal delegación la exclusión de
realizar determinados actos que debiliten la unión creada...
Ahora bien, estado descentralizado significa que existe un núcleo
gubernativo cuyas funciones se han desconcentrado en entes periféricos,
que adquieren una personalidad jurídica propia. Si se analiza en este
sentido, no puede acumularse la noción de estado federal con la de estado
descentralizado. La aparente anomalía radica en que se están fundiendo
dos conceptos de diferente naturaleza e identidad, pertenecientes a
ámbitos conceptuales diferentes. La noción de estado federal, que se
contrapone a la de estado central o unitario, alude a la división político
territorial. El concepto de descentralización es una figura organizativa
que no describe lo orgánico sino lo funcional, al referirse a la delegación
de funciones del poder central en los poderes periféricos.”30
En relación a la calificación constitucional del Estado venezolano como
Federal y Descentralizado, Adriana V ig ila nza comenta que “Federación y
descentralización parecen coincidir en fines, pero no en medios, al menos
no en materia de reparto de poder tributario. Sin embargo, si persistimos
en mezclar ambas doctrinas, seguiremos llenándonos de híbridos teóricos,
defectuosos e incom prensibles que antes que una protección, podrán
erigirse en un atentado contra los mismos valores democráticos que tanto
federación como descentralización desean proteger. La calificación que
se hace en la Constitución de 1999 de la República Bolivariana de Ven
29 B iie w e k - C a r ía s , Alian. Federalismo y Municipalismo en la Constitución de 1999. Editorial

Jurídica Venezolana - Universidad Católica del Táchira. Caracas 2001, p. 27.
30 R o n d ó n d e S a n s ó , H i l d e g a r d . Análisis de la Constitución Venezolana de 1999. Exlibris,
Caracas 2000, p. 49.
ezuela como un Estado Federal descentralizado (Artículo 4), nos parece

un pleonasmo y el fiel reflejo de aquellas confusiones.”31
Desde el punto de vista formal no cabe duda que el Estado Venezolano,
es del tipo federal, por converger en él una diversidad de entidades político-
territoriales, los Estados federados, dotados de “autonom ía” política,
adm inistrativa y económ ica, así como con com petencia legislativa,
independientem ente de que no se cumpla con el elemento fundamental
de su origen, este es, el de haberse tratado de verdaderas autonomías
históricas que por voluntad propia se unieron y cedieron parte de sus
competencias al Estado Federal.
La desproporción en el reparto de com petencias entre el Poder
Nacional y el Poder Estatal y la titularidad por parte de aquél de las
competencias residuales, apartan al Estado venezolano de la concepción
tradicional de Federalismo, haciéndolo un federalismo sui generis, que
existe como tal en los térm inos que establece la C onstitución. La
descentralización logrará en sentido inverso a como ocurre en un verdadero
estado federal red istrib u ir com petencias en tre sus com ponentes,
convirtiéndose en el caso venezolano en la herramienta para revertir el
centralismo que tradicionalmente ha registrado el Estado Venezolano,
pero que indudablemente se contrapone a la esencia de todo federalismo.
En definitiva podría decirse que el federalism o en Venezuela es
m eram ente formal y estructural, más no lo es en cuanto a su origen y
reparto competencial. Será descentralizado, cuando a través de esa política
se redistribuyan competencias entre los distintos niveles de gobierno.
Desde el punto de vista político, no obstante la calificación nominal hecha
por el artículo 4 constitucional del Estado venezolano como Federal y
Descentralizado, vale destacar el gran revés por éste sufrido, cuando la Carta
Magna consagró que el Poder Legislativo Nacional será ejercido por la
Asamblea Nacional a la que se concibió como un cuerpo unicameral. La
igualdad que reconoce a los Estados el artículo 159 de la Constitución de
1999, se ve entonces vulnerada; en tanto sólo bajo un esquema legislativo
bicameral, la igualdad puede garantizarse, al tener los Estados una misma
representación, independientemente de su población.
31 V ig ila n z a G a rc ía , Adriana. El Poder Tributario antes y después de la Constitución de 1999. V

Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario- AVDT Livrosca, Caracas 2000, p. 301.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l en V en ezuela 47
Como señala Alian B r e w e r -C arías , con la eliminación del Senado y la

adopción de una Asamblea Nacional Unicameral, se establece una contra
dicción institucional entre el Federalismo y la descentralización política.
Uno de los instrumentos, tal vez el de mayor tradición y trascendencia
en el mundo entero, en el que se concreta la participación de los diferentes
entes político-territoriales de un Estado compuesto, lo constituye el
Parlamento. En él se evidencia la relación de colaboración que debe imperar
entre esas partes del todo, destacando en la experiencia comparada la
existencia de una Cámara Territorial en la cual, bajo una visión de país se
adoptan paritariamente medidas legislativas y se ejercen mecanismos de
control, dirigidos a la búsqueda de un objetivo común, máxima expresión
de colaboración, del desarrollo ordenado del país.
Bajo la Constitución de la República de Venezuela que rigió entre los
años 1961 y 1999, el Parlamento con estructura bicameral, estaba conformado
por una Cámara del Senado y una Cámara de Diputados. En la primera,
cada Estado y el Distrito Federal estaba representado de manera paritaria
por dos (2) Senadores, más aquellos Senadores adicionales que resultaran
de la aplicación del principio de la “representación proporcional de las
minorías por cuociente Nacional” de acuerdo con las disposiciones contenidas
en la Ley de la materia, en aquel entonces, la Ley Orgánica del Sufragio.
Para ese mismo período, los Diputados eran elegidos por votación uni
versal y directa, y con representación proporcional de las minorías, en fiinción
de la base poblacional requerida, la cual no podía exceder de 1% de la
población total del país. Por su parte, la Cámara del Senado, reflejaba la
representación directa del pueblo y de la población que integraba el
elemento humano de un Estado.
E n este orden de ideas, Humberto L a R o c h e sostiene que la Cámara
del Senado difería de la Cámara de Diputados, en que mientras la primera
representaba a los Estados como colectividades particulares y entidades
autónomas, la Cámara de Diputados era la delegataria de la población de un
Estado. En consecuencia, si el Senado conllevaba la necesidad de que cada
Estado se encontrara en un plano de igualdad con respecto a los demás
sin tomar en cuenta población ni superficie, en la Cámara de Diputados,
los Estados de mayor densidad demográfica, elegían un número superior
de Diputados a aquellos que tenían una pequeña población.
“El Senado en Venezuela había seguido la línea tradicional de esta
Cámara dentro de los países federalistas. En el Federalismo los Estados
se encuentran representados en un plano de igualdad ante la Cámara

correspondiente. Sabemos que ese fue el compromiso entre aquella tendencia
que aspiraba a ver al Cuerpo Legislativo en razón directa de los habitantes
de un Estado y aquella otra que quería que todo Estado tuviese una
representación igualitaria. El compromiso fue el establecimiento de un Senado
y de una Cámara de Representantes o Diputados.” 32
Con la entrada en vigencia de la C onstitución de la R epública
Bolivariana de Venezuela de 1999, el Poder Legislativo Nacional es ejercido
por una Asamblea Nacional cuya estructura unicameral según lo señala
la Exposición de Motivos del Texto Fundamental, responde al propósito
de simplificar el procedimiento de formación de las leyes, reducir los costos
de funcionamiento del parlamento, erradicar la duplicación de órganos
administrativos y de control y, la duplicación de comisiones permanentes,
entre otras cosas.
Los diputados que integran la Asamblea Nacional son elegidos, en cada
entidad federal, según una base poblacional de uno coma uno por ciento
(1,1%) de la población total del país; además, corresponderán tres diputados
por cada entidad federal y hasta tres diputados en representación de los
pueblos indígenas.
“La representación parlamentaria, de acuerdo con el artículo 186 del
texto constitucional, reviste un doble carácter. El diputado es, al mismo
tiempo, representante de la entidad federal y representante popular, lo cual
reafirma el artículo 201 al expresar que los diputados son representantes
del pueblo y de los Estados en su conjunto.”33
En un primer momento la presencia o no de un Senado representativo
de las autonomías parecía monopolizar, y calificar en gran parte, el de
bate sobre la participación de los Estados miembros y sobre la consecuente
necesidad de federalizar, por lo menos, un órgano legislativo del Estado
central. No obstante, en esta fase pareció adquirir visibilidad y relevancia
el tema de las relaciones intergubemamentales entre centro y periferia,
bajo la óptica de establecer mejores compromisos de colaboración, cuyo
fin fuera el cumplimiento de una mejor actividad de los órganos del Estado
central y de las entidades descentralizadas.
L a R o c h e , Humberto. Instituciones Constitucionales del Estado Venezolano. Novena Edi
32
ción, 1984. Maracaibo - Venezuela, p. 70.

33 Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Caracas
1999.
La controversia planteada en cuanto a las implicaciones que tiene la

unicameralidad del Parlamento en la forma y funcionamiento de un verdadero
Estado Federal y su importancia como estructura dirigida a garantizar la
participación y cooperación entre los distintos niveles de gobierno es, sin
embargo desestimada por algunos estudiosos del tema, para quienes la
existencia del Senado no es algo determinante, ni suficiente para tales efectos.
Para ese sector de la doctrina m undial, de la que no escapa la
latinoamericana, “La reivindicación por parte de las autonomías territoriales
de una siempre mayor porción de poderes decisionales, induce a nuevas
interpretaciones de los principios constitucionales que atienden a la
distribución de las competencias, mientras la exasperación de localismos
pone en peligro la unidad misma del ordenamiento. Bajo esta perspectiva,
se coloca la exigencia de una redefinición de los principios unitarios del
Estado y, por tanto, adquiere significativa relevancia el elemento por el cual
los ordenamientos confieren a las comunidades territoriales la participación
en la definición de los principios generales del ordenamiento mismo. Este
objetivo es alcanzable mediante algunos instrumentos: por medio de la
atribución a las entidades federales de la co-titularidad en la definición de
las competencias, y a través del potenciamiento de los instrumentos de
garantía de la autonomía de cada uno de los niveles de gobierno.”34
Tal ideología pareciera haber sido la seguida por el constituyente
venezolano cuando señala en la Exposición de Motivos de la Carta Magna
que: la exigencia de que los candidatos a diputados residan en la entidad
federal en la cual aspiran ser elegidos, unida a la obligación de la Asamblea
Nacional de consultar a los Estados cuando ella trate materias relativas a
los mismos, al derecho de palabra de los Estados en el proceso de formación
de las leyes relativas a ellos y a la iniciativa legislativa por parte de los
Consejos Legislativos de los Estados, son complementos tanto del carácter
federal de la representación parlamentaria como del contenido federal
del Estado venezolano.
No obstante, compartimos la tesis según la cual representó un retroceso
en el proceso de fortalecimiento del federalismo en Venezuela, y por
consiguiente, de esa debida participación de las diferentes partes que
34 CiiccnERiNi, Eleonora. Las relaciones de colaboración entre Estado y Comunidades Autó

nomas. Algunas Experiencias sobre la experiencia española. Revista del CLAD Reforma y
Democracia N° 16. Febrero de 2000, Caracas, p. 182
integran el todo que el Parlamento venezolano pasara de la bicameralidad

a la unicameralidad.
Visto lo anterior, al hacer un balance sobre la form a de E stado
consagrada constitucionalmente, más allá de la mera calificación que le
fue dada por el artículo 4 de la Carta Magna, de federal y descentralizado,
debe tenerse en cuenta, como ya indicáram os, el reconocim iento
constitucional de la descentralización como política nacional (Art. 158
CRBV); la claridad que ahora caracteriza al artículo 157 de la Carta
Magna relativo a la transferencia de competencias del Poder Nacional a
los Estados y Municipios; la conservación y complementación por el Texto
Fundam ental de mecanismos de transferencia de recursos del Poder
Nacional al Estadal y Municipal; la referencia expresa a la delegación
armonizada de tributos a los Estados y Municipios (Arts. 156.13 y 167.5
CRBV) y, fundamentalmente, la creación de un órgano interterritorial
rector del proceso descentralizador, como el Consejo Federal de Gobierno.
D) Forma del Estado venezolano desde la perspectiva financiera
Desde el punto de vista financiero, aspecto este en el cual está centrada
la presente obra, resulta necesario además, evaluar a la federación en cuanto
al reparto de fuentes de ingreso efectuado por el Constituyente respecto de
los diversos entes político territoriales y dentro de ellos, especialmente, las
de carácter tributario.
Como se indicó, el federalismo fiscal según P a dr ó n A m a r é , “... apunta al
carácter originario de los poderes que cada nivel territorial puede ejercer
para la obtención de recursos financieros en form a autónom a. La
descentralización, en cambio, no supone necesariamente la titularidad de
poderes tributarios originarios en las unidades ejecutoras, lo que supone es
concertación tanto a nivel de definición de cometidos, como a los niveles
de ejecución y financiamiento, el cual, en consecuencia, puede fundarse
en la asignación de recursos en forma concertada por parte de quien ejerce
el poder tributario originario, es decir, el Poder Nacional.”
Teniendo claro lo anterior se procederá a destacar la evolución que, a
lo largo de la historia independiente y autónoma de Venezuela, ha tenido
la materia.
En el Preámbulo de la Constitución de 1811, en la que se denomina a
la nación “Estados Unidos de Venezuela” se dispuso que:
En todo lo que por el Pacto Federal no estuviere expresamente

delegado a la Autoridad general de la Confederación, conservará cada una de
las Provincias que la componen su Soberanía, Libertad e Independencia...”
En lo que respecta al articulado de la que fue la primera Carta Magna de
Venezuela, vale destacar adicionalmente lo que estableció su artículo 119
según el cual:
“... N inguna provincia particular puede ejercer acto alguno que
corresponda a las atribuciones concedidas al Congreso y al Poder Ejecutivo
de la Confederación, ni hacer ley que comprometa los contratos generales
de ella...”
E n esta Constitución “la formulación de la competencia fiscal de la
Confederación es genérica. Tan sólo de manera específica, se atribuye al
Congreso competencia en el ramo del tabaco, moo y chimó, derechos de
importación y exportación.”
Por su parte el artículo 122 de la Constitución de 1811 señalaba que era
indispensable el consentimiento del Congreso para que las Provincias
pudieran establecer derechos de tonelada, importación y exportación al
comercio extranjero en sus respectivos puertos y al comercio interior y de
cabotaje entre sí; puesto que las leyes generales de la unión deben procurar
uniform arlo en la libertad de toda suerte de trabas funestas a su
prosperidad...”
“Todo esto nos lleva a la conclusión de que, en materia de ingresos, los
ramos confederados eran: (...) El empréstito; la imposición a la exportación;
importación y demás actividades del comercio exterior; el ramo del tabaco
en todas sus formas; y los tributos que sean necesarios para sostener los
ejércitos y escuadras. Por lo tanto, la competencia confederada, nacional,
estaría supeditada a la necesidad del tributo. D e resto, todas las demás
formas de ingresos -tributarias y no tributarias- serían de la competencia
provincial”35.
Tanto en la Constitución de 1819 como en la de 1821, el poder tributario
co rresp o n d e ín teg ram en te a la R epública, al estar reserv ad a la
competencia legislativa únicamente al Congreso de la República.
Rodolfo A. La Competencia Fiscal de los Estados Venezolanos. Universi

35 L u z a h d o B a p tista ,
dad del Zulia, Maracaibo 1982, p. 36.
“No obstante en la práctica estas facultades del Congreso fueron muchas

veces ejercidas por el Poder Ejecutivo, al cual la Constitución le había
dado la facultad de administrar en forma general a la República. En par
ticular, en el período de 1819 a 1821, muchas veces el Congreso declinó su
competencia fiscal en El Libertador”36.
Desde la Constitución de 1811, “... no volvemos a encontrar referencias
a la soberanía de las denominadas provincias hasta la Constitución de 1830,
de corte unitario, en lo que se dispuso que era “com petencia de las
D iputaciones provinciales”, [...] establecer im puestos provinciales o
municipales en sus respectivas provincias para proveer a sus gastos y arreglar
el sistema de su recaudación e inversión ...”37.
“En el orden económico y fiscal, el proceso centralizador fue más rápido
y menos insincero que en lo político. La Constitución de 1864 dejaba a los
Estados la libre administración de sus productos naturales; y como fuesen
las minas y salinas las fuentes impositivas de mayor rendimiento, aquellos
se obligaban a “reservar de las rentas nacionales en beneficio de los Estados
que no tenían minas de explotación, la suma de veinte mil pesos que deberá
fijarse en el presupuesto anual de gastos públicos y darse a aquellos por
trimestres anticipados” (Art. 13 de la Constitución de 1864)”38.
En lo estrictamente tributario, las Constituciones de 1874, 1881 y 1891,
señala Adriana V igilanza , mantuvieron la fórmula de establecer expresamente
los límites para los Estados en el ejercicio del poder soberano de imponer
tributos, sin asignarles ingresos tributarios específicos. Lo anterior, partía
fundamentalmente del reconocimiento de competencias que se hacía con
respecto a este tipo de entidades, de todo aquello no asignado a la Unión
y, dentro de ello, lo tributario.
No obstante lo anterior, señalamos que-,
el General Guzmán Blanco con el fin de asegurarse una hacienda
pública centralizada y cuantiosa que le permitiera ejecutar obras
espectaculares, estableció en la Constitución de 1881 -aun reconociendo
a los Estados la libre disposición de sus productos naturales- la renuncia
de los mismos a la administración de tales bienes en beneficio del
gobierno federal. En compensación a la renuncia, los Estados tendrían
36 Ibidem, p . 40.
37 V ig ila n z a G a rc ía , A d ria n a. El Poder Tributario ... o p .c it., p . 277.
38 O r o p e z a , A m b ro sio , op. cit., p . 201
como renta propia “las dos terceras partes del total que produzcan las
minas, terrenos baldíos y salinas administradas por el poder federal,
distribuyéndose esa renta entre todos los Estados de la Federación, en
proporción a la población de cada uno (numerales 14, 15 y 32, Art. 12 de
la Constitución de 1881). En la Constitución de este año las fuentes
tributarias - teóricamente pertenecientes a los Estados, sufren una rígida
centralización. Desde entonces las rentas provenientes de la explotación
de las salinas, perlas, minas y tierras baldías, inclusive el producto de su
venta, tabaco y aguardiente, ingresan al tesoro nacional, no ya como an
tes para ser repartidas proporcionalmente al número de los habitantes
de cada Estado sino para ser administradas libremente por el poder cen
tral. Habiéndose arrebatado de este modo a los Estados en beneficio de
la hacienda nacional, con excepción del papel sellado, la casi totalidad
de la materia impositiva, el fisco de las entidades estadales se nutre
exclusivamente de una partida que se incluye anualmente en el
presupuesto nacional y que se conoce con el nombre de Situado
Constitucional”39.
Es a partir de este momento, cuando en opinión de juristas como Alian
B r e w e r -C arías se “... inició el proceso de centralismo formal del federalismo
[...] con la reserva al Poder Federal del montante de la tercera parte de la
renta de tránsito, productos de minas y tierras baldías y salinas, se inicia el
proceso de vaciamiento de competencias tributarias de los Estados, lo cual
continúa posteriormente hasta materialmente extinguirse..,”4().
Interesante resulta la observación hecha por Adriana V ig il a n z a , en
cuanto a que en el artículo 12 de la Constitución de 1881, “Por primera
vez aparece el estilo de enum erar expresamente las rentas propias que
correspondían a los E stados lo cual necesariam ente hace que nos
preguntemos: ¿sería entonces la intención del Constituyente excluir de
los Estados la posibilidad de crear otras fuentes distintas de ingresos,
incluidos los de orden tributario?”.41
En la Constitución de 1893, deja de hacerse referencia a la soberanía
de los Estados para referirse a la autonomía de la que éstos gozaban. El
artículo 13, inciso 32, de la Carta Magna de ese año dispuso que los Estados
39Ibidem, pp. 201 y 202.

40 B i ie w e r - C a r ía s , Alian. Las Constituciones de Venezuela. Madrid. Universidad Católica del
Táchira 1985, p. 160.
41 V ig ila n z a G a r c ía , Adriana. El Poder Tributario ... p. 279.
tendrían como renta propia el total de lo que se produjera en todas las Aduanas
de la República por concepto del impuesto que se cobrara como “contribución
de tránsito”. Sin embargo, lo realmente resaltante de la normativa contenida
en ese texto constitucional lo representaba el inciso 34, según el cual: “Si
alguno o algunos de los impuestos a que el inciso 32 se refiere fiieren suprimidos
o reducidos por ley, deberá el Congreso establecer la manera de devolver a
los Estados la parte de la renta que se suprima...”
En la Constitución de 1901 persisten las limitaciones tradicionalmente
impuestas a los Estados en cuanto a la territorialidad de sus tributos, la
delimitación de los dominios tributarios y la unidad económica nacional, lo
que para algunos no tenía sentido sino en la medida en que esos entes político
territoriales estuvieran dotados de poder tributario. Al respecto, el Texto
Fundamental de la época obligaba a que los Estados tuvieran como únicas
rentas propias (i) la producida en todas las aduanas de la República por
concepto de la contribución que se cobraba con el nombre de impuesto
territorial (impuesto de tránsito); (ii) el total que se produjera por concepto
de minas, terrenos baldíos y las salinas. La renta proveniente de estos
ramos se distribuiría quincenalmente por el Ejecutivo Federal entre todos
los Estados proporcionalmente al número de habitantes; pero en este sentido
y, para los Estados cuya población no alcanzaran los setenta mil habitantes,
se fijaba esa cifra como base de población para la distribución proporcional
de esa renta; y (iii) el papel sellado de acuerdo con sus respectivas leyes y los
impuestos sobre sus productos naturales provenientes de terrenos baldíos.
Las dos primeras fuentes citadas correspondían al Congreso de la Unión
crearlas y organizarías, pudiendo por tanto hablarse sólo de poder tributario
originario propiamente dicho en el caso de los ramos mencionados en
último término.
A partir de la Constitución de 1904 y hasta la de 1922, se volvió a hacer
referencia a la soberanía de los Estados y se mantuvieron las limitaciones
en el ejercicio del poder tributario. Se enumeran las que constituyen sus
fuentes de ingresos, muchas de las cuales ameritaban una cesión del Poder
Federal, suprimiéndose sin embargo, la referencia a que ellas serían las
únicas con las que podían contar, lo que permitía en cierta forma sostener
que a ellos correspondía la residualidad tributaria, no obstante que “...
ello no guardaría relación con el hecho de que el Constituyente se tomase
la m olestia de seguirles designando fuentes tributarias de ingreso de
manera específica. Por otra parte, todavía no habíamos adoptado en esa
Constitución la fónnula residual que es el supuesto origen de la llamada

potestad tributaria residual, ni a nivel Estadal ni a nivel Nacional”42.
Con la Constitución de 1925, se reconocen como competencia de los
Estados la organización de sus rentas, dentro de las cuales se encontraban:
el impuesto de papel sellado, el impuesto al consumo y las demás contribu
ciones que establecieran las Asambleas Legislativas, con las restricciones
típicas de territorialidad, dominios tributarios y unidad económica.
Aquel tratamiento parecía acoger con mayor claridad que en el pasado,
que correspondía a los Estados el llamado poder tributario implícito.
Este régimen se mantuvo básicamente inalterado hasta la Constitución
de 1945. En el año 1947 el nuevo texto deja de hacer mención a la atribu
ción de fuentes de ingreso de carácter tributario a favor de los Estados,
incluyéndose una norma residual genérica, no referida específicamente a lo
tributario, según la cual correspondía a los Estados “... todo lo demás (...) no
reservado expresamente por esta Constitución o las leyes a la Nación o a las
Municipalidades”.
“En la Constitución de 1953 desaparece por completo cualquier vestigio
de potestad tributaria de los Estados, puesto que no sólo no hace ninguna
referencia a cuál es el ámbito rentístico de aquéllos, sino que tampoco se
incluye en este Texto Constitucional la típica frase genérica supuestamente
atributiva de potestad tributaria residual, es decir, no se siguió el estilo de
1947 (potestad residual genérica). Además, se le otorga al Poder Nacional
competencia para [...] la creación, recaudación, inspección y fiscalización de
los impuestos, contribuciones, tasas y demás rentas no atribuidas a los Esta
dos o a las Municipalidades [...] con lo que es obligatorio concluir que si el
Texto Constitucional ninguna contribución, tasa o rentas le asignaba a los
Estados (ni siquiera mediante el empleo de una forma residual, con o sin
contenido tributario específico) la potestad tributaria originaria implícita sólo
correspondía al Poder Nacional (o al Municipal, si fiiera el caso)”43.
Para muchos durante la vigencia de la Constitución de 1961, el poder
tributario de los Estados era originario, pero condicionado y residual, res
pecto de otro poder tributario dentro de la misma “unión”. Esto representa
una contradicción, en opinión de Adriana V igilanza , en tanto en todo fede
42Ibidem, p. 284.
43Ibidem, pp. 286 y 287.
ralismo son los Estados los que detentan el poder político, al cual necesa
riamente viene aparejado el mejor de los poderes tributarios; el originario.
En un auténtico Estado Federal es inconcebible sostener, no sólo que
los Estados estén limitados en el ejercicio de su poder tributario por el
Poder Federal, sino algo más grave aún, que estén expuestos, simplemen
te, a un total despojo de su poder tributario, supuestamente originario,
por la sola decisión del Poder Nacional.
El análisis de las fuentes de financiamiento en la historia m oderna
venezolana, esta es, la etapa democrática que se inició a nivel constitucional
con la Carta Magna de 1961 y en la historia contemporánea venezolana a
nivel constitucional regida por el Texto Fundamental de 1999, será abordado
de manera exhaustiva en el resto de esta obra, por ser su tema central.
III. ALGUNOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN LOS QUE
HA D E SUSTENTARSE LA CONSOLIDACIÓN LEGAL D E LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
La estrategia a seguir por el Legislador para dar cum plim iento al
propósito trazado por el Constituyente de 1999 de consolidar en el Estado
venezolano una verdadera descentralización fiscal, debe sustentarse y respetar
una serie de principios dirigidos a darle coherencia y eficiencia a tan delicado
proceso pudiendo, los más im portantes de ellos, identificarse bajo las
denominaciones que le ha dado la doctrina mundial y el propio texto constitucional
en su artículo 4; como los de autonomía financiera, coordinación, solidaridad
interterritorial, unidad de la política económica y, corresponsabilidad.
A) Principio de la Autonomía Financiera
Ha sido sostenido de manera pacífica, que una hacienda dispone de
verdadera autonomía cuando, como lo señala el autor español José V.
S ev illa S eg u k a , puede decidir tanto el nivel como la estructura de sus
ingresos lo que significa, en últim o térm ino, que decide el patrón
distributivo de los costos públicos entre la población.
Alcanzar tal grado de autonomía ha de ser, sin embargo, el resultado
de un proceso de maduración, que debe partir de una clara y adecuada
distribución de competencias administrativas, aparejada a una ajustada y
proporcionada delim itación de fuentes de ingresos, que se traduzca
progresivamente en una verdadera corresponsabilidad, entre los medios

de financiación empleados por cada nivel de hacienda y los individuos
que a ella están sujetos. En tal delimitación nunca debe perderse de vista,
la preservación de la armonía y el equilibrio interno y externo que, tanto
desde un punto de vista económico como legal debe imperar en esta ma
teria, en todo Estado que pretenda consolidar un proceso tan complejo
como el de la descentralización.
Resulta claro que no basta con definir las competencias de cada nivel
de Hacienda, sino que es necesario también, determinar de qué manera
van a soportar el costo de los servicios que prestan; si los van a asumir
ellas por sí mismas o si, por el contrario, es conveniente establecer
m ecanism os de transferencias bajo el postulado de la solidaridad
interterritorial. Si nos inclináramos por la primera alternativa, los Estados
más desarrollados podrían llevar a cabo una alta oferta de bienes públicos,
mientras que los más pobres no alcanzarían a financiar ni los servicios
más elementales. En un caso como el venezolano, con una tradición de
predominio en el nivel central de las principales fuentes generadoras de
ingresos y con una marcada diferenciación de condiciones geográficas,
poblacionales y de desarrollo entre regiones, no cabe duda de que el
escenario antes descrito se ve claram ente reforzado, siendo necesario
implementar mecanismos de redistribución hacia la periferia.
“Cuando una Hacienda local se financia fundamentalmente mediante
transferencias del Poder Central, ella no decide ni el volumen de sus ingresos
ni su patrón distributivo, dos rasgos fundam entales de la autonom ía
financiera. La Hacienda local, en el modelo centralista, trata de obtener
sus recursos pidiendo, influyendo o presionando sobre la Hacienda cen
tral, lo cual al generalizarse, acaba produciendo un elevado nivel de tensión
sobre esta Hacienda y un aumento de la propensión al gasto por parte de
la Hacienda local.
En efecto en el modelo centralista se rompe la ecuación de equilibrio
fundamental; las Haciendas locales gastan, y sus ciudadanos se benefician
de dicho gasto, sin necesidad de soportar directam ente el coste de los
servicios. Así las decisiones de gastos de una Hacienda no comportan
necesariamente el establecimiento de nuevos impuestos o el aumento de
los existentes, sino generalmente una presión sobre la Hacienda central
con objeto de lograr los recursos correspondientes a costa de otras Haci
endas locales. En consecuencia, la lógica financiera del modelo centralista
facilitará la expansión del gasto local o al menos el deseo de expandirlo, lo

que se tratará de lograr en un contexto de lucha cuyo resultado dependerá
de la fuerza o peso político de las distintas Haciendas”44.
Por su parte, en un modelo de financiación descentralizada, cuando
una hacienda precisa recursos se dirige a sus ciudadanos y utiliza sus
propios instrumentos financieros. En este modelo, la relación directa con
los ciudadanos-contribuyentes la establece cada Hacienda, existiendo
tantos sistemas de captación de recursos como Haciendas. Es por esta
razón que se hace necesario disponer de mecanismos que perm itan
mantener un nivel de orden y equilibrio que, sin atentar contra la autonomía
financiera, permita cierta coherencia a nivel de la Unión.
B) Principio de Corresponsabilidad Fiscal
“La Corresponsabilidad Fiscal, pretende desplazar sobre los entes menores
la responsabilidad de obtener sus propios ingresos, introduciendo así, una
restricción a sus demandas de recursos que confiera estabilidad al sistema.
E ste es, en definitiva, el sentido últim o de aum entar el grado de
corresponsabilidad en el actual sistema de financiación: lograr que quienes
adoptan las decisiones de gastos sean conscientes - y responsables- de que
tales decisiones, antes o después, aparejan la necesidad de obtener de los
ciudadanos un volumen de ingresos equivalente”45.
Como se verá más adelante, con el sistema constitucional actual de
distribución del poder tributario originario, difícilmente pueda afirmarse
q u e im p era en V enezuela un régim en caracterizado po r la
corresponsabilidad. Los gobiernos estadales puede que tengan una alta
capacidad para decidir sobre sus gastos pero, no tienen prácticam ente
ninguna capacidad en la vertiente de los ingresos tributarios.
Como consecuencia de la situación descrita, los habitantes de los
Estados difícilmente podrán juzgar la labor de sus gobernadores, porque
si bien pueden saber lo que hacen, no pueden saber lo que les cuesta. “Es
por ello que cualquier avance, a través de la corresponsabilidad fiscal, en
44 S e v i l l a S e g u r a , José V Diez Lecciones sobre Finanzas Públicas y Diseño Tributario.

Instituto
de Estudios Fiscales. Madrid. España 1987, p. 300.
45 C a r m o n a B o r ja s , Juan Cristóbal. Financiamiento de la descentralización. Innovaciones
Fiscales. Sistemas de Coordinación y Control de Gestión. Revista de Derecho Tributario
N° 82. LEC. Caracas 1999, pp. 12 y 13.
la dirección de que el ciudadano sea más consciente del coste económico

de su gobierno regional reforzará la naturaleza democrática de éste y
fortalecerá desde su base el estado de las autonomías. De este modo, al
mismo tiempo, el gobierno local empezará a ser más consciente del coste
político de sus ingresos, ajustará sus gastos a éstos y se contribuirá a una
mayor disciplina presupuestaria facilitando de forma autom ática y no
voluntarista la consecución de los objetivos de política macroeconómica
del gobierno central”46.
Los niveles de corresponsabilidad que registre un ente político-terri
torial, d e p en d erán d el alcance de la asunción p o r su p arte de
responsabilidades tributarias. Tales responsabilidades pueden ejercerse,
por orden creciente, a un triple nivel:
- atribución de los rendimientos tributarios
- administración y gestión tributaria
- determinación de la normativa legal que regula los tributos
Como lo señala el Catedrático español Francisco David A d a m e , el
prim er nivel de responsabilidad tributaria, esto es, el de la atribución de
los rendimientos tributarios obtenidos, constituye el nivel más bajo de
responsabilidad y representa la posibilidad de la atribución de una parte o
de la totalidad de los rendimientos obtenidos en el territorio de una entidad
al gobierno de la misma.
Por lo que respecta al segundo nivel de la gestión tributaria, vale decir,
al de la capacidad para administrar un tributo, el grado de responsabilidad
o corresponsabilidad será mayor o menor en función del número de fases
que compongan el procedimiento tributario de las que sean responsables
las Haciendas: liquidación, gestión, recaudación o fiscalización.
Finalm ente y, como nivel máximo, se encuentran las facultades
normativas que puedan reconocérsele a los entes menores, no sólo para
crear sus tributos propios y exclusivos, sino también de normar algunos
aspectos de los tributos asignados, trátese de las alícuotas, de la medición
de la base imponible, o del régimen de incentivos.
Financiación de las Comunidades Autónomas y Corresponsabilidad Fis

46 V a rio s a u to r e s .
cal. Fundación Bancaixa. Valencia, España 1996, p. 311.
C) Principio de Coordinación
“Aparece como un instrumento necesario para estructurar el sistema de
financiamiento de las distintas Haciendas locales que integran a un Estado
compuesto. Tal coordinación como resulta lógico pensar, corresponde
ejercerla a nivel central, mediante la instrumentación de medidas oportunas
tendientes a conseguir la estabilidad interna y externa, así como el desarrollo
armónico entre las diversas partes del Estado Federal.
Para alcanzar tal coordinación, debe existir la obligación de respeto
por parte de los entes menores de la política económica general dictada
por el Estado, así como el deber de colaborar en la planificación del
desarrollo armónico entre las diferentes regiones’’47.
Si bien el principio de coordinación al igual que el de la autonomía
financiera, va más allá de lo tributario, al comprender entre otros, aspectos
como el de las políticas de endeudamiento, el de la inversión conjunta y el
ejercicio concurrente de competencias administrativas; en lo sucesivo nos
limitaremos a su análisis en el campo de la descentralización tributaria.
AI respecto debemos tener presente como ya fue señalado, que en
principio, la atribución de poder tributario y por tanto la plena asignación
de autonomía tributaria supone la facultad de ejercitar tres derechos
fundamentales: (i) el de legislar sobre el tributo, creándolo, configurándolo
y reglamentándolo; (ii) el de ejercitar todas las facultades administrativas
necesarias para su determinación y recaudación; y (iii) el de la apropiación e
inversión de los ingresos producidos por él.
E n el caso de Estados organizados bajo el esquem a de haciendas
múltiples, por razones de coordinación, no siempre concurren en una misma
entidad el ejercicio de tales facultades, ni tampoco resulta absoluta su
instrumentación, a pesar de ser ellas expresión de autonomía. M uestra de lo
anterior lo constituye en el plano normativo el reconocimiento constitucional
que generalmente se hace al Poder Central, de su rol como coordinador y
armonizador del sistema tributario, para lo cual puede incluso establecer
por la vía legal ciertas condiciones al ejercicio del poder tributario de los
entes menores. Es posible también, en el plano de la disposición de los
ingresos públicos “... que la entidad a quien corresponde un impuesto utilice
la colaboración de otra para su exacción, confiándole la realización de todo o
47 C a rm o n a B o rja s , Juan Cristóbal. Financiamiento de la descentralización... op. cit., pp. 11
y 12.
parte de los procesos de liquidación y recaudación. Asimismo, los ingresos

producidos por un impuesto pueden no reservarse íntegramente para la
autoridad que lo recauda, sino distribuirse con otros niveles políticos o
administrativos ’48, pudiendo incluso sujetarse su inversión a destinos decididos
con el concurso del Poder Nacional o superior, según sea el caso.
Limitaciones de competencias como las antes descritas, no deben
entenderse como negación de la autonomía de los entes que la detentan,
sino como meras manifestaciones de la adopción de medidas de coordinación,
dirigidas a conseguir un adecuado equilibrio entre el principio de autonomía
financiera y los de solidaridad, capacidad económica, igualdad y eficiencia,
entre otros.
“Es cierto que a veces un elevado grado de efectividad de alguno de los
principios que están en la base del modelo de financiación autonómica puede
ir en detrimento de un estricto respeto de las exigencias derivadas de otro
de estos principios. Pero de ello no cabe inferir que necesariamente exista
incompatibilidad entre ellos. Se trata de buscar un equilibrio que garantice
el adecuado respeto de estos principios”49.
“El principio de la coordinación debe ser aplicado de forma ponderada.
El Estado con base en el mismo, no puede adoptar cualquier medida
limitativa de la autonomía financiera de los entes menores, sino, más bien,
aquellas medidas que tengan una relación directa con las exigencias de la
política económica general dirigidas a la consecución y mantenimiento de
la estabilidad económica interna y externa. Coordinar, exigirá la adopción
de decisiones unitarias que aseguren un tratam iento uniform e de
determinados problemas en orden a la consecución de unos objetivos acordes
con el interés general. La falta de esa relación directa con los objetivos
mencionados tiñe de ilicitud las medidas del Estado...”30.
“E n general puede decirse que las necesidades de coordinación en un
Estado descentralizado serán mayores en la medida en que:
- El grado de descentralización sea más amplio:
Al aum entar las com petencias de gasto descentralizadas crece la
proporción del gasto público total que es decidido por los niveles inferiores
48 V a rio s a u to r e s . Financiación délas ... op.cit. , p. 45.
49 A d am e M a r tín e z , Francisco David. Tributos propios de las Comunidades Autónomas.
Universidad de Sevilla 1996, p. 38.
50 V a rio s a u to r e s . Financiación de las... op. cit., pp. 51 y 5 2.
de hacienda. Dado que la política presupuestaria global es el resultado de

las decisiones adoptadas por todos los niveles de hacienda, nos encontramos
con que la hacienda central decide directamente sobre una parcela cada vez
más reducida del presupuesto total; pero, como titular de la política de
estabilización, es responsable de los efectos económicos inducidos por el
presupuesto agregado del sector público.
- El número de agentes que integran el sector público del país sea más
elevado:
A medida que las decisiones sobre ingresos y gastos se adopten por un
mayor número de agentes, crecen en paralelo las exigencias de coordinación...
Si unimos la creación de muchos gobiernos subcentrales con un amplio grado
de descentralización, las dos tendencias se apoyan recíprocamente.
- El sistema de financiación otorgue mayor grado de autonomía:
Cuando la hacienda central y las subcentrales comparten impuestos,
actuando sobre las mismas bases imponibles o utilizando impuestos que son
complementarios, es necesario coordinar la gestión tributaria de las distintas
administraciones lo que no sucedería en el caso de que los gobiernos
subcentrales se financiaran de transferencias de la hacienda central.”51
D) Principio de Cooperación
La asistencia m utua constituye pieza fundam ental en el eficiente
funcionamiento de cualquier estructura estatal, pero muy especialmente y
por la complejidad que ellas encierran, en las de carácter multijurisdiccional.
La verdadera eficiencia del sistema gubernam ental depende de la
consecución que de ella se logre de manera integral; esto es, del balance
que de la gestión pública pueda hacerse mediante la sumatoria de los
resultados de la actuación de cada una de las entidades que componen el
todo, medida no en departamentos estancos, sino de manera global.
La autonomía reconocida en el ordenamiento jurídico a cada una de
las entidades que componen al Estado, si bien supone la existencia de
aparatos administrativos que están al servicio de la jurisdicción que las
crea, se debe a su vez a un sistema que han de mantener unido y coordinado,
51 Informe sobre el Actual Sistema de Financiación Autonomía y sus Problemas. Instituto de

Estudios Fiscales. Marzo de 1995. Madrid España, pp. 257 y 258.
debiéndose colaboración mutua en búsqueda de su mejor funcionamiento

como unidades, que son partes de un todo.
“Las A dm inistraciones públicas no se sitúan en el esquem a
constitucional, como sujetos desconectados e independientes entre sí, cada
una al servicio exclusivamente del ordenamiento en que se insertan. En
palabras de Parejo, no son “ruedas cuyo giro tuviera su sentido final en sí
mismo, sino más bien articulados entre sí para formar un sistema con
sentido orgánico de conjunto”52.
Al respecto Ernesto E severri M artínez , señala que “ ... las actuaciones
de colaboración se imponen por razones de pura lógica en el funcionamiento
de los órganos de la Administración, por cuanto el tejido de los actos
administrativos y los comportamientos de los administrados no afectan ni a
un solo Ente público, ni a uno de sus órganos, sino que se proyectan en el
obrar de los restantes y precisan por ello de unas importantes dosis de
información y comunicación entre unos y otros...”53. Es así como, en el caso
del federalismo cooperativo, cualquier actividad significativa de gobierno
debe desempeñarse por medio del compromiso conjunto y coordinado de
parte del Estado central y de los estados miembros.
Como señala Eleonora C ec c h ir in i , aquel compromiso entre las distintas
entidades político-territoriales que conforman el Estado compuesto de
que se trate, se logra con base en una relación de tipo equiordenado, en el
cual la Administración central abandona su posición de dominus para
asumir un rol de paridad con los entes subnacionales. Representan un
ejercicio conjunto de competencias que conciernen tanto a un ente como
al otro, en un m ism o ám bito de m ateria, pro d u cien d o una
corresponsabilidad en la actividad desarrollada.
“El deber general de colaboración, según lo ha apuntado la doctrina,
presenta dos dimensiones, una negativa y otra positiva. La dimensión negativa
se referiría a la necesidad de que las distintas Administraciones, en el ejercicio
de sus respectivas competencias, se abstengan de lesionar los intereses del
resto de Administraciones, así como los del sistema en su conjunto. Esta
52 B a r q u e r o E s te v a n , Juan Manuel. Gestión THbutaria y Relaciones Interadministrativas en
los Tributos Locales. UAM Ediciones. Universidad Autónoma de Madrid. Editorial
Motecorvo, S.A. Madrid 1999, p. 40.
53 E s e v e r r i M a r tín e z , Ernesto. La Organización de los servicios de gestión. Delegaciones y
colaboración administrativa. Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local. Marcial
Pons. Madrid 1993, p. 203.
dimensión del principio de colaboración se identifica, además, con las

exigencias que en el plano formal se derivan del principio de solidaridad o,
lo que es lo mismo, con el principio de fidelidad o lealtad constitucional.
La dimensión positiva del principio se traduce en la existencia de un
deber genérico y recíproco relativo al traspaso de información y a la
prestación de asistencia”54.
Las relaciones interadm inistrativas se han de construir desde dos
principios fundamentales: el principio de coordinación y el deber general
de colaboración. Principios estrechamente relacionados entre sí, pues en
última instancia responden a una misma idea: la consecución de la eficacia
de la actuación de la Administración.
La colaboración, en opinión de B arquero , puede ser de aquellas en virtud
de las cuales una Administración realiza una actividad complementaria,
auxiliar o coadyuvante respecto del ejercicio de una función ajena,
perm itiendo así una mayor eficacia en dicho ejercicio a quien tenga la
competencia para ello.
Otros casos de colaboración se traducen en el ejercicio o en el desarrollo
de determinadas potestades administrativas que suponen una injerencia en
la esfera jurídica de los particulares. Potestades administrativas que corres
ponden, en principio, a otro ente, pero que éste no puede ejercer por sí
mismo por tener que realizarse fuera del ámbito territorial en el que puede
actuar.
Para Alberti R ovira , la colaboración prestada no se limita, en el supuesto
analizado, a una prestación interna de servicios entre Administraciones
públicas, sin efectos para terceros, sino que supone una prestación externa
de servicios entre dos organizaciones públicas, en virtud de la cual una
de ellas actúa frente a terceros, por cuenta y en interés de la otra, en una
especie de realización fiduciaria de funciones ajenas.
La asistencia m utua a nivel interadm inistrativo cobra aun mayor
relevancia, en el campo tributario, en el que la consecución de principios
como el de la racionalidad, coherencia y efectividad del sistema tributario,
entendido en su integridad, depende en buena medida de aquella, y más
aún en escenarios en los que coexisten una pluralidad de Administraciones
Públicas dotadas de poder tributario.
54 B a r q u e r o E stev a n , Juan Manuel, op. cit., p . 52

La colaboración interadm inistrativa en m ateria tributaria puede

materializarse, entre otras, a través de convenios en materia recaudatoria,
en planes de inspección conjunta o coordinada, la conformación de
m ancom unidades m unicipales, consorcios entre adm inistraciones de
distintos niveles o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan
fines de interés público y en la creación de entes intergubemamentales.
La verdadera colaboración, como resulta obvio, no se circunscribe
únicamente a la que se ejecuta entre los órganos de los distintos niveles de
la Administración Pública sino que, a nuestro entender, tiene un alcance
más amplio que involucra también a los administrados, tanto personas natu
rales como jurídicas.
Muy vinculado a la colaboración entre administraciones se encuentra así
la noción de red, entendida como la interacción organizada de personas,
instituciones, familias, municipios y estados movilizados en función de una
idea abrazada colectivamente.
“La red es una construcción colectiva donde organizaciones, sociedad
civil, líderes y voluntarios, interactúan para optimizar y ampliar los resultados
hacia el conjunto de la población. Se trata de una estrategia que nos habilita
para relacionar producciones sociales y subjetivas, y a partir de esta
concepción surge también la idea de subjetividad”53.
La red de organizaciones establece acuerdos de cooperación, de
alianzas y de reciprocidad.
Prates citando a Pakman, sostiene que la red no es un objetivo en sí
mismo, sino que forma parte de una metodología para la acción, que permite
mantener, ampliar o crear alternativas deseables para los miembros de la
organización social.
Cuanto mayor sean las alternativas, mayores serán las oportunidades
de los m iem bros de la organización para verse como sujetos en la
construcción solidaria de su red. La red es una invitación para que el
participante se vea como sujeto, responsable por la construcción de lo
nuevo. De ahí, que en el plano tributario, la legislación impone ese deber
de colaboración no solamente a los órganos administrativos de distinto o
igual nivel, sino también, sobre los agentes del sector privado.
53 P r a te s J u n q u e ira , Luciano Antonio. Descentralización, intersectorialidad y red en la gestión

de la ciudad. Revista del CLAD. Reforma y Democracia, N° 12, Caracas 1998, p. 94.
d.l. Principales Manifestaciones de Cooperación Interadministrativa en

materia tributaria
“La gestión tributaria, entendida en sentido amplio, abarca las
actuaciones en materia de comprobación, liquidación y recaudación de
los tributos, pudiendo ser concebida bien como el ejercicio de una función,
bien como el desarrollo de un procedim iento a cum plim entar por los
órganos de la Administración (...)
En lo que concierne a las actuaciones de colaboración, hay que
entenderlas referidas a cuestiones de gestión tributaria para el intercambio
de inform ación, asistencia técnica, com unicación de datos con
trascend encia tribu taria, elaboración y preparación de planes de
inspección y, en suma, cualesquiera otras que se refieran a la m ejor
aplicación del sistema tributario en su conjunto. Este tipo de actuaciones
se instalan en el marco común de los comportamientos organizados en el
ámbito de las Administraciones públicas y se constituyen en postulados
de eficacia y eficiencia en el actuar administrativo, al tiempo que sirve de
sustento a los diversos niveles en que cada Ente público desenvuelve el
conjunto de sus competencias”36.
d.1.1. Intercambio de Información
- Consideraciones Preliminares
El intercambio de información como manifestación de la colaboración
interadministrativa, ha respondido fundamentalmente a la necesidad que
han registrado los Estados de combatir el fraude fiscal. Tal combate se ha
visto potenciado en los últimos tiempos, en los que la globalización se ha
traducido en la eliminación de barreras que ha facilitado la movilidad de
bienes y personas, y por lo tanto, el intercambio comercial y el contacto
de la renta gravable, en más de una jurisdicción soberana.
El intercambio de información no sólo es vital para el logro de una gestión
tributaria eficiente en el contexto internacional; además lo es para abordar
las complejidades que encierran los procesos descentralizadores, en los que
multiplicidad de entes de un mismo o distinto nivel, gravan simultáneamente
diversas manifestaciones de riqueza, pudiendo hacer más efectivo el sistema
tributario y el proceso de recaudación, en la medida en que se establezcan
mecanismos de cooperación y dentro de ellos de intercambio de información
entre sus respectivas Administraciones Tributarias.
56 E s e v e r r i M a r t í n e z , E r n e s to , op. cit., p . 207.
El intercambio de información con otros países autoriza a solicitar, o

suministrar espontánea o automáticamente, información necesaria para
la correcta aplicación de convenios fiscales, así como a combatir el fraude
y la evasión fiscal internacional, todo lo cual resulta de vital importancia
con la intemacionalización de las economías.
El intercambio de información no sólo se justifica y es útil en el plano
internacional, sino que tam bién es dem andado en el contexto de las
actividades productivas, económicas, industriales y comerciales objeto de
gravamen por entes político-territoriales de igual o diverso nivel dentro de
un mismo Estado, tanto para evitar situaciones de múltiple imposición, como
para enfrentar el fraude fiscal.
- M odalidades
a) Autom ática o Habitual: Versa sobre inform aciones rutinarias,
transmitidas periódicamente de manera sistemática. Las Administra
ciones Tributarias acuerdan la oportunidad, los términos y alcance de
su presentación. La información sujeta a este tipo de intercambio no
está relacionada con un caso concreto. Se trata de informaciones
rutinarias que pueden referirse a la renta recibida por residentes
de cada país proveniente de fuentes ubicadas en otra entidad
político-territorial. Se deja al acuerdo de las partes en la negociación
bilateral la determinación del tipo o clase de información que se
desea intercambiar en forma habitual o automática. Las autoridades
co m p eten tes acordarán tam bién la form a, el idiom a y los
procedimientos que se utilizarán para llevar a cabo el intercambio
de dicha información.
b) Específica o Concreta: E stá referida a un caso o contribuyente
determinado. De no contar la Administración Tributaria requerida en
sus archivos con la información solicitada, deberá tomar las medidas
necesarias y permitidas por su legislación para obtenerla o generarla,
incluidas las de carácter coactivo. Puede ir dirigida a la determinación
de la obligación trib u taria o para verificar la exactitud de la
declaración del impuesto hecha por el contribuyente.
c) Espontánea o Voluntaria: Consiste en proporcionar información a
la otra parte contratante, aun cuando no medie solicitud para ello,
al constatarse, en cualquier tipo de fiscalización o verificación, el
incumplimiento de obligaciones tributarias por un contribuyente.
C uando se in tercam bia inform ación, es im p o rtan te seguir el

procedimiento establecido, ya que la información obtenida indebidamente
podría no ser aceptada como evidencia por los órganos jurisdiccionales.
- Alcance
Por lo general, el intercambio de información se circunscribe en la práctica
a aspectos relacionados con:
- Residencia o domicilio fiscal de una persona natural o jurídica
- Estatus fiscal del contribuyente
- Términos de las declaraciones de impuesto presentadas por los
contribuyentes
- Condiciones comerciales acordadas entre partes vinculadas y entre
éstas y terceros independientes.
d.1.2. Acuerdos de Asistencia Mutua
Como señala Deborah N olan , el advenimiento de una economía global
ha aumentado la conveniencia de celebrar acuerdos de asistencia mutua
entre adm inistraciones tributarias. Dichos acuerdos pueden adoptar
diversas formas legales, desde tratados bilaterales aprobados por jefes de
Estados o por los cuerpos legislativos nacionales, hasta acuerdos bilaterales
celebrados entre las autoridades competentes en asuntos tributarios de
dos Estados, conforme a un tratado o acuerdo ejecutivo.
Estos tratados pueden tener diversos objetivos; así como también
diferentes alcances materiales y subjetivos y, dentro de ellos, los dirigidos
a establecer mecanismos diversos de cooperación en el campo de la
recaudación y la fiscalización. Tales acuerdos pueden ser suscritos igualmente
entre entes político-territoriales de un Estado Federal.
Uno de los factores con m ayor incidencia negativa en la plena
instrum entación de cualquiera de los m ecanism os de cooperación
mencionados, es el de los costos de las actuaciones que esto supone.
d.2. Principales muestras de cooperación de parte de los administrados
El deber de colaboración con las autoridades administrativas y dentro
de ellas las tributarias con miras a lograr la efectiva y eficiente consecución
de los objetivos del Estado, se hacen extensivos a los administrados.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F isc a l E s t a d a l en V enezuela 69
El deber que tienen los contribuyentes de exhibir a la Administración

Tributaria sus libros, documentos y correspondencia comercial, el deber de
com parecer ante ella para proporcionar informaciones pertinentes, la
obligación de suministrar información con carácter de tercero relacionado
con el sujeto inspeccionado, son algunas de las muestras de ese deber de
colaboración que deben brindar los particulares a la Administración.
La designación de ciertos sujetos de derecho como agentes de retención
o de percepción, son muestras adicionales de la cooperación que debe brindar
el sector privado e incluso el público para mejorar los niveles de recaudación.
No obstante, en algunas ocasiones las Administraciones Tributarias abusan
de ese deber que recae sobre los particulares, im poniéndoles cargas
administrativas y económicas totalmente desproporcionadas, que incluso
terminan desnaturalizando la estructura del tributo y atentando contra los
más elementales principios rectores del sistema tributario.
d.3. Modelo de Administración Tributaria Estadal
Para algunos, en el caso de haciendas multijurisdiccionales, en las que
se comparten tributos, la gestión debe hacerse con la intervención de
una sola administración tributaria, en la que estén presentes las distintas
haciendas involucradas.
A la administración tributaria puede considerársele como un servicio
con enormes economías de escala, por cuanto los sistemas de ingreso, si
están adecuadamente definidos, pueden configurarse sobre bases comunes
para todas las Haciendas del mismo nivel o que compartan tributos, sin
menoscabo de la autonomía financiera que cada una detente.
“Es más, ... en el caso de las Haciendas de reducido tamaño, la única
posibilidad real que tienen para ejercer su autonomía financiera, esto es, de
adoptar decisiones en los ámbitos de la oferta y la financiación, es
precisamente que tales decisiones no aparejen la obligación de producir
por medios propios los servicios tributarios correspondientes. D e esta
forma, pues, el establecimiento de mecanismos de colaboración entre las
Haciendas, creando una administración tributaria capaz de brindar a todas
las Haciendas los servicios de gestión tributaria que precisen, no sólo
permitiría aprovechar plenamente las economías de escala inherentes a
este tipo de servicio, sino al mismo tiempo, hacer realidad la autonomía
financiera de todas las Haciendas independientemente de su tamaño”57
57 S ev ill a S e g u r a , José V Diez. op. cit., p. 311.
E n caso de que no logre in stru m en tarse el esquem a de una

Administración Tributaria única, deberá tenerse muy presente que toda
hacienda debe tener acceso a los bancos de información de las otras, en
todo aquello que pueda considerarse de interés común. Debe igualmente
m ediar la obligación de poner en conocimiento de cualquier otra la
información de que se disponga que pueda ser de interés para esta última.
Al respecto debe tenerse presente, que “... frecuentemente se minusvalora
que el intercambio de información tributaria es un proceso que requiere
costes u está sujeto a dem oras, adem ás de exigir m ecanism os de
salvaguardia que eviten el uso incorrecto y la difusión indebida de los
datos del ámbito de la gestión tributaria”58.
Un sistema de intercambio de información bien diseñado e instrumentado,
“... permite, al menos evitar los problemas de control que plantea la natural
movilidad de los contribuyentes entre las distintas jurisdicciones, y en
definitiva, las discrepancias entre lugares donde se produce la renta, está
situado el patrimonio o, en general, se producen los hechos imponibles y
aquellos otros donde tienen su residencia los sujetos pasivos. Se trata, por
tanto, de evitar que se planteen dentro de una misma nación los problemas
característicos de la fiscalidad internacional cuya solución, al menos en un
primer estadio, requiere este tipo de colaboración entre haciendas”59.
E) Principio de la Solidaridad Interterritorial
Este principio exige el comportamiento leal entre los diferentes poderes
territoriales y el deber de auxilio recíproco entre la Hacienda central y
las Haciendas locales, y entre éstas entre sí. La solidaridad ha de traducirse
en actuaciones que no perturben el interés general, y que tengan en cuenta,
por el contrario, la comunidad de intereses que las vincula.
“En definitiva, la solidaridad tiene un doble objetivo: la nivelación de servicios
y la convergencia en rentas. Es decir; por una parte, asegura un nivel mínimo en
la prestación de servicios públicos fundamentales, por otra, pretende eliminar las
diferencias de renta y riqueza entre las Comunidades Autónomas”60.
No se trata desde luego, de intentar un improbable desarrollo territo
rial absolutamente equilibrado, coartando la iniciativa y el sano empuje
58 Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas. Instituto de

Estudios Fiscales. Madrid, España, p. 262.
59 Informe sobre ... op. cit,. p. 158.
60 A u to r e s v a rio s . Financiación de las... op. cit., p. 53.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E st a d a l en V enezuela 71
de algunas regiones. “El principio de la compensación interterritorial es

que los Estados más pobres, financieramente débiles puedan estar en (...)
condiciones de proveer standards comparables de servicios públicos sin
dejar de exigir impuestos de mayor severidad que los prevalecientes en
los Estados más ricos”61.
En la materialización del Principio de la Solidaridad Interterritorial,
las transferencias de recursos de la Hacienda Central a las Estadales
juegan el rol fundamental.
Son diversas las modalidades que pueden registrar las transferencias
que se adopten con fines de solidaridad interterritorial, siendo todas ellas
posibles a la luz del texto constitucional vigente. Según los criterios que
se acojan a los fines de su instrumentación, pueden clasificarse entre otras,
como siguen:
- Transferencias automáticas o como proporción de impuestos nacionales
En su instrum entación, se asigna a favor de todos los Estados un
porcentaje fijo de lo recaudado a nivel nacional por determinados ramos
tributarios. En esta elemental modalidad de transferencia, no hay forma de
premiar los niveles de desarrollo económico alcanzados por las entidades
político-territoriales, ni tampoco, de establecer una relación entre los niveles
de ingresos que deben ser transferidos y las necesidades reales de la
Hacienda recipiendaria, lo que puede resultar negativo; pero tampoco se
afectan aquellos Estados que por su bajo nivel de desarrollo o por sus
limitaciones geográficas o poblacionales, no están en capacidad de aportar
al Tesoro Nacional recursos significativos m ediante el gravam en con
tributos nacionales, de hechos imponibles ocurridos en sus territorios e
incurridos por sujetos domiciliados en los mismos, o configurados con
relación a bienes ubicados en su jurisdicción.
- Transferencias sujetas en su cuantía a indicadores
Son aquellas cuya cuantía variará de Estado en Estado, en función de
los valores que reporten los indicadores seleccionados.
A la hora de abordar la compleja problem ática de las disparidades
regionales, tanto con fines de nivelación como de suficiencia, un primer
61 B r e w e r - C a r ía s , Alian. Informe sobre ... op. cit. p. 159.
aspecto que debe resolverse es el de la selección de las variables que

resulten más significativas con la finalidad de cuantificar los diferentes
ritmos de crecimiento económico de unos territorios con relación a otros,
y por consiguiente las necesidades de recursos que cada uno demanda y
que pretenden ser parcialmente satisfechas a través de las transferencias.
Entre los criterios utilizados para cuantificar las transferencias; así
como también para repartirlas entre las entidades de igual rango, pueddn
mencionarse: población, saldo migratorio, desempleo, superficie territorial,
insularidad, ubicación fronteriza y dispersión de la población.
- Transferencias Territorializadas
Otra posibilidad para la instrumentación de transferencias que se nutren
de tributos nacionales la constituye la fijación por parte del Poder Nacional
a favor de los Estados de un porcentaje fijo en la recaudación de un tributo
determinado en sus respectivos territorios.
Se censura a este tipo de participación, que las diferencias entre unas
entidades y otras, en cuanto al potencial, que las mismas tengan para generar
los recursos sobre los cuales recaiga la participación, puede ser de
considerable magnitud, razón por la cual, como ocurre en Alemania, tal
medida no se puede acoger hasta tanto no vaya acompañada de un sistema
de compensación financiera que perm ita superar dichas diferencias, al
estilo del Finanzausleich alemán.
- Transferencias Condicionadas o Incondicionadas
Tanto en el caso de las transferencias automáticas como en el de las sujetas
en su reparto a determinados indicadores, la utilización de los recursos puede
estar o no condicionada por la ley nacional.
Las transferencias incondicionadas son aquellas que la H acienda
recipiendaria incorpora a sus recursos y puede destinar indistintamente a
cualquier finalidad. Fundamentalmente van dirigidas a cumplir fines de
nivelación entre haciendas.
Las transferencias condicionadas, como su nom bre indica, deben
dedicarse a una finalidad concreta, que puede ser tanto un proyecto de gasto
determinado como una cierta categoría de gastos, por ejemplo, de inversión.
En virtud de la afectación, este tipo de transferencia cumple en gran
medida con el fin de suficiencia.
F) Principio de la Unidad de la Política Económica

Es conveniente recordar, en relación con este principio, la decisión del
Tribunal Constitucional Español en la que se declaró que “la exigencia de
que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado es
más imperiosa en aquellos que, como el nuestro, tienen una estructura interna
no uniform e, sino plural o com puesta desde el punto de vista de su
organización territorial. La unicidad del orden económico nacional es un
presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado
y las distintas Com unidades Autónomas en m aterias económicas no
conduzcan a resultados diferenciales y desintegradores”62.
El gobierno central si bien debe respetar la autonomía estadal y local, no
por ello debe dejar de intrometerse en el desenvolvimiento de aquellos
entes, el problema por resolver será la delimitación de esta responsabilidad.
En prim er término, la operación central es legítima cuando se trata de
conseguir la igualación fiscal entre los varios Estados, y la segunda razón
reside en la existencia de extemalidades o demasías como consecuencia
de la acción o inacción de los Estados.
Naturalmente que los problemas que presentan los Estados para crear
una política estabilizadora, a partir de sus niveles y con sus propias
herram ientas, ha dado lugar a que tal política se ponga en manos del
gobierno central y, que él sea el que coordine a las entidades menores en
una política fiscal intergubemamental usando, en unos casos, la coerción
-p o r medio de las subvenciones-, en otros, la creación de organismos
específicos para que dentro de un marco de igualdad se adopten las
políticas que convengan a las cuatro formas gubernamentales; y por último,
el gobierno proyecta dicha política de estabilización usando los
instrum entos a su alcance, sin im portarle que los Estados, D istritos
M etropolitanos y, los municipios asuman una actitud program ática y
cooperen con los programas federales que les otorguen beneficios, puesto
que obligarlos en cualquier otra forma, sería grave para el sistema mismo.
G) Principio de la Suficiencia
Resulta difícil elaborar una definición de este principio, por la sencilla
razón de que no existe un consenso sobre cuándo son suficientes los
62 Sentencia del Tribunal Constitucional Español 1/82 de 28 de enero.

recursos. “Tal vez tengamos que reconocer que quizás no haya un concepto
exacto de suficiencia, o bien porque no puede haberlo, o bien porque se
trata de una valoración relativa a una situación, es decir, de un concepto
< político > y económico-financiero, no jurídico”63.
E n un principio se traduce en la existencia de instrum entos que
aseguren el suministro de recursos capaces de financiar los servicios
públicos traspasados a los entes menores, lo cual nos conducirá, en su
momento, al problema de la determinación del costo de tales servicios y
del alcance que ha de tener la cobertura que de los mismos se haga con
recursos propios y transferidos.
Cuando se habla del logro del equilibrio en los Estados, no estamos
haciendo otra cosa que referimos al logro de la suficiencia financiera de los
distintos entes político territoriales que conforman un sistema federal, en
cuanto a la cobertura que les demandan las misiones básicas que les han
sido encom endadas, bajo unos están d ares m ínim os prev iam en te
establecidos.
Este equilibrio, como se desprende de lo hasta ahora expuesto, puede
alcanzarse en forma autónoma o exclusiva por parte de cada hacienda, o
como ocurre generalmente, a través de una combinación de recursos de
generación propia y de recursos transferidos fundamentalmente de la Ha
cienda central a las locales.
La búsqueda del equilibrio ha de ser tanto en el plano vertical como
horizontal, concibiendo al primero, como lo hace el Profesor Julio López
L aborda , como aquella “situación en la que todos los niveles de gobierno
central, regional y local tienen acceso al mismo nivel de servicios, entendido
éste como el cociente entre los ingresos potenciales y las necesidades de
gastos asociadas a la provisión de un nivel estándar de bienes y servicios
públicos.”
“En términos más sencillos, el desequilibrio vertical es la insuficiencia
financiera que sufren las entidades subcentrales, por no poseer ingresos
suficientes para cubrir los servicios que prestan o que deberían prestar,
insuficiencia normalmente provocada por el monopolio en la centralidad
de las fuentes de ingreso público permitidas.
63 A d a m e M a r t ín e z , Francisco David, op. cit., p . 26.

Contrariam ente, el desequilibrio horizontal es entre autonomías de

entes del mismo nivel político-territorial. Su justificación se entiende por
las desigualdades de reparto de los ingresos ya no entre el Estado contra
el resto de las personas territoriales, sino de las propias personas
descentralizadas de un mismo nivel, contra ellas mismas”64.
IV. PRINCIPALES M ANIFESTACIONES CONSTITUCIONALES Y
L E G A L E S D E LOS P R IN C IP IO S R E C T O R E S D E LA
DESCENTRALIZACIÓN FINANCIERA. ANÁLISIS COMPARA
TIVO ENTRE LAS CONSTITUCIONES D E 1961Y 1999
A) Principio de la autonomía financiera
A. 1. Principio de la Autonomía Financiera bajo la vigencia de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961
A .l.l. Fuentes de ingresos estadales de origen constitucional
D e conformidad con el ordinal tercero del artículo 17 de la Carta
Magna de 1961, eran competencias de los Estados, la administración de
sus bienes y la inversión del Situado Constitucional y demás ingresos que
les correspondieran con sujeción a lo dispuesto en los Artículos 229 y 235
“ejusdem”.
La norma en comento de igual m anera reconocía como fuente de
ingresos estadales en su ordinal cuarto, el uso del crédito público con las
limitaciones y requisitos que establecieran las leyes nacionales.
Finalmente, aunque en tomo a los ordinales quinto y sexto del precitado
artículo 17 no existía una posición pacífica en cuanto al reconocimiento de
fuentes generadoras de ingresos estadales, vale traer a dichas disposiciones
a colación para su posterior evaluación. Estas normas eran las que
contemplaban la posibilidad que tenían los Estados de ejercer, por una parte,
las competencias que le fueran atribuidas por la vía del artículo 137 de la
Carta Magna, y por la otra, todo lo que no correspondía de conformidad
con la Constitución, a la competencia nacional o municipal.
Eduardo. Aspectos Positivos de los Federalismos Fiscales de Venezuela

64 G u e v a r a C á r d e n a s ,
y España. Revista de Derecho Tributario N° 74. Legislación Económica. Caracas, Venezuela
1997, p. 21.
En cuanto al reconocimiento por la Constitución de 1961 de fuentes

de ingresos de los Estados, resulta forzoso hacer mención igualmente a
su artículo 18 que, por interpretación en contrario permitía, en opinión
de algunos, reconocer a los Estados como entes dotados de poder
tributario, aun cuando éste no le hubiera sido atribuido de manera expresa,
ni por consiguiente, en relación a materias específicas.
La norma en comentarios establecía, que los Estados no podían crear
aduanas, ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre
bienes extranjeros o nacionales, o sobre las demás materias rentísticas de la
competencia nacional o municipal. Tampoco les estaba perm itido a los
Estados, gravar bienes de consumo antes de que entraran en circulación
dentro de sus territorios, por lo que en principio parecía que sí podían hacerlo
una vez que ingresaran a ellos. El ordinal tercero del comentado artículo
18, también le prohibía a los Estados gravar a los bienes provenientes de
sus pares en forma diferente a los producidos en sus territorios, por lo tanto,
a primera vista parecía podían establecer tributos sobre dichos bienes, de la
misma manera en que lo hacían con respecto a los originados en su
jurisdicción.
Por último es importante destacar la prohibición que tenían los Estados,
de acuerdo con el ordinal cuarto del comentado artículo 18, de crear
impuestos sobre el ganado en pie y sobre sus productos y subproductos. A
la luz de tales prohibiciones, parecía procedente sostener que se trataba
de una restricción al ejercicio de un poder tributario reconocido
implícitamente a los Estados, constituyéndose éste por consiguiente, en
fuente de ingresos para dichas entidades.
Tal poder tributario llamado residual se tomaba, sin embargo, precario
dado el contenido, por una parte, del ordinal séptimo del artículo 17 de la
Constitución de 1961, que excluía de la competencia estadal todo lo que
correspondía de conformidad con la Carta Magna a la competencia nacional
o municipal; y por la otra muy especialmente, a lo que preveía el ordinal
vigésimo quinto dél artículo 136 de la Constitución, según el cual, era de la
competencia del Poder Nacional toda otra materia que aquella Constitución
atribuía al Poder Nacional o que le correspondía por su índole o naturaleza.
Otra fuente de ingresos de los Estados, la constituía la prevista en el
ordinal décimo del artículo 136 de la Constitución, según el cual, la Ley
establecería un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio
de aquellas entidades en cuyo territorio se encontraran situados los bienes
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l en V en ezuela 77
que se mencionaban en ese ordinal: minas e hidrocarburos, salinas, tierras

baldías, ostrales de perlas, montes, aguas y otras riquezas naturales del país,
sin perjuicio de que también pudieran establecerse asignaciones especiales
en beneficio de otros Estados.
Estas asignaciones estarían sujetas a las normas de coordinación
previstas en el artículo 229 de la Constitución.
La principal fuente de ingresos de los Estados consagrada a nivel
constitucional en el período comprendido entre 1961 y 1999, la constituyó
sin lugar a dudas el Situado que, de acuerdo con el artículo 229 de la Carta
Magna vigente en aquel entonces, era una partida que se distribuía entre
los Estados, el Distrito Federal y los Territorios Federales en un 30% en
partes iguales y en 70% en proporción a la población de cada una de las
entidades. Dicha partida no podía ser menor a 15% del total de ingresos
ordinarios estimados del respectivo presupuesto, correspondiéndole a la
ley d ictar las norm as para coordinar su inversión con los planes
administrativos desarrollados por el Poder Nacional. Vale destacar que,
por mandato constitucional y en el caso de disminución de ingresos, que
im pusiera un reajuste del Presupuesto, el Situado debía ser ajustado
proporcionalmente.
De lo hasta ahora expuesto, las íuentes de ingresos estadales consagradas
constitucionalmente podían resumirse en las siguientes categorías:
a) Las que resultaban de la administración de sus bienes
b) Las que provenían de la celebración de Operaciones de Crédito
Público
c) Las que derivaban del ejercicio de las competencias residuales a que
se refería el ordinal sexto del artículo 17 de la Constitución, incluidas
en opinión de algunos el poder tributario residual (Art. 18 CN)
d) Las que emanaran del ejercicio de las competencias del Poder Nacional
que les hubieran sido transferidas por la vía del artículo 137
constitucional
e) Las asignaciones económicas especiales consagradas en virtud del
ordinal 10° del artículo 136 del Texto Fundamental; y
f) El Situado
De las fuentes de ingresos tributarios previstas en la Carta Magna de
1961, m erece especial mención el tratamiento que le fue conferido al
llamado poder tributario residual que, por su marcado carácter contro

versial y confuso, anuló de hecho a esta faente de ingresos para los Estados.
D e la lectura de los artículos 136 ordinales octavo, noveno, décimo y
vigésimo quinto, 17 ordinal séptimo y 18 de la Constitución de 1961, podía
evidenciarse no sólo la desproporción de la distribución del llamado poder
tributario originario entre la República y los Estados, sino también, las dudas
de interpretación y por consiguiente del ejercicio del llamado poder tributario
residual.
En este sentido valga recordar que de acuerdo con el ordinal 8o del artículo
136 de la Constitución derogada, correspondían al Poder Nacional "... los
dem ás im puestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los
Municipios que con carácter de contribuciones nacionales creare la Ley.”,
mientras que el ordinal 7o del artículo 17 de la Carta Magna establecía como
competencia de los Estados “Todo lo que no corresponda, de conformidad
con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal.”
De la sola lectura de las disposiciones parcialmente transcritas, parecía
que el poder tributario residual había sido atribuido a estos dos entes político-
territoriales, e incluso a lo Municipios, si se incorporaba este análisis al or
dinal 6o del artículo 31 de aquel texto constitucional.
No obstante, la doctrina mayoritaria concluía que los Estados podían
ejercer su poder tributario en materias residuales hasta tanto la República
no limitara tal ejercicio mediante la promulgación de una ley nacional,
reservándose para sí determinados tributos, o autorizando o habilitando a
los Municipios para ello.
En este sentido resultaba necesario aclarar, el efecto desplazamiento
respecto de la Nación que producía el ejercicio por parte de los Estados
del poder tributario residual y viceversa.
Para algunos, “Cuando la República ejerce su potestad, las demás
potestades (de los Estados y Municipios) no pueden ya ejercerse (quedan
precluidas), y si ya se ejercieron, los tributos creados anteriormente por los
Estados quedan desplazados”65.
Fulvio. Consideraciones sobre la Potestad Residual de los Municipios. Revista del

65 I t a l i a n i ,
Colegio de Abogados del Distrito Federal, N° 51,1992, p. 196.
De igual manera debía evaluarse el alcance del efecto desplazamiento

que tenía, respecto de la República, el hecho de que uno sólo de los Estados
de la Federación ejerciera el poder tributario residual y los demás no.
Como ya fuera señalado con relación a este tema bajo la vigencia de la
Constitución de 1961, parte de la doctrina patria representada entre otros
por Gustavo L inares B enzo , sostenía que el Texto fundamental, común a
casi todos los federalismos, recogía la típica cláusula residual a favor de los
Estados, quedando comprendida en ella la materia tributaria, aun cuando
en este campo en específico estaba sujeta a un supuesto de “desplazamiento”.
Al referirse L in a res B e n z o al ordinal 7 o del artículo 1 7 de la Constitución
de 1 9 6 1 , como la “Cláusula Residual”, reconocía que todo lo que no
correspondía al Poder Nacional o a los Municipios, incluido lo tributario,
era de la competencia estadal.
Según el citado autor, la residualidad no podía considerarse compartida
o suprimida por la llamada “Cláusula de Naturaleza Nacional”, contenida
en el derogado ordinal 25° del artículo 136 de la Constitución de 1961 por
cuanto ésta, por el contrario, perm itía integrar coherentemente los poderes
federales en Venezuela, atribuyendo al Poder Nacional los complementos
necesarios para ejecutar las potestades que le habían sido expresamente
conferidas, así como también aquellos otros necesariamente federales en un
Estado moderno.
Es así como para L inares B e n z o , la residualidad correspondía a los
Estados, limitada únicamente por aquellas a las que aludía la “Cláusula de
Naturaleza Nacional”, que podían agruparse en: (i) las que resultaban como
anejas o implícitas a las competencias expresas del Poder Nacional; (ii)
las que escapaban de las posibilidades estadales de realizar una regulación
y control eficaz; y (ni) las que podían afectar los intereses de otros Estados
o de toda la Nación.
Gustavo L inares B enzo , refiriéndose siempre a la Constitución de 1961,
consideraba que limitaciones adicionales a la residualidad reconocida a los
Estados podían provenir de otras normas constitucionales distintas de la
“Cláusula de Naturaleza Nacional”, cuya aplicación produjera el llamado
“efecto desplazamiento”. Entre esas normas L inares B enzo citaba el caso
del ordinal 8o del artículo 136, referido precisamente a la materia tributaria,
el cual indicaba que el poder tributario residual de los Estados cedía ante
una expresa competencia nacional de asumir poderes en materia tributaria.
E videntem ente se trataba de un típico caso de desplazam iento: la

competencia de los Estados sobre el campo tributario se suspendía al
dictarse una ley nacional que estableciera un tributo no reservado
expresamente a los Estados o Municipios y, si se habían dictado leyes
estadales en el sector, se tomaban ineficaces en virtud de esa ley nacional66.
La complejidad y la sensibilidad que caracterizaba esta materia, frenó
enorm em ente la iniciativa de los Estados, en la búsqueda de materias
económicas susceptibles de ser por ellos gravadas sin invadir el ámbito
competencial de los Poderes Nacional y Municipal.
A.l. 2. Fuentes de ingresos estadales de origen legal o desarrolladas
a nivel legal
A.1.2.E Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público
(LODDT)
El artículo 12 de la LODDT promulgada en 1989, reconoció adicionalmente
al listado de ingresos estadales antes presentado como de origen constitu
cional, los que de seguida se enumeran, buena parte de los cuales, como
más adelante se indica, fueron recogidos por el texto constitucional de 1999:
a) Los que formen parte de los ingresos adicionales del país o de planes
y proyectos especiales que les fueren asignados de conformidad con
la Ley
b) Los aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional
que el Poder Nacional les asigne con ocasión de la transferencia de
servicios específicos de conformidad con esa Ley
c) Los que provengan de la recaudación por la prestación de los
servicios públicos que los Estados asuman, y
d) Multas y sanciones pecuniarias que establezca la legislación estadal
D e las fuentes de ingreso adicionalmente consagradas a favor de los
Estados en la LODDT, se destacan las siguientes:
Gustavo José. Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Federación

66 L in a r e s B e n z o ,
Venezolana. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1995, p. 38.
- Incremento del Situado Constitucional

En relación con el reconocimiento de ingresos estadales en la LODDT,
nos rem itirem os al increm ento inducido con respecto al Situado
Constitucional, al prever la determinación del mismo hasta un máximo de
20% de los ingresos ordinarios estimados en el ejercicio presupuestario
correspondiente. De igual manera, lúe contemplado el derecho para los
Estados, de un porcentaje igual al del Situado Constitucional del año fiscal
de que se tratara, sobre los ingresos ordinarios adicionales que percibiera la
República con respecto a los que se habían estimado inicialmente a nivel
presupuestario.
- Ingresos provenientes del ejercicio de las competencias del Poder
Nacional que les fueron transferidas por la vía del artículo 137 de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961 (Ordinal 6o del Art.
17) a través de la LODDT
Fue profundo el debate que se suscitó doctrinalmente en relación con
el alcance de la llamada cláusula de descentralización prevista en el artículo
137 67 de la Constitución de 1961, en cuanto a si la misma se limitaba a la
llamada descentralización administrativa, o si por el contrario, era capaz de
suponer una transferencia plena de competencias, incluyendo dentro de
ellas, la captación de ingresos de naturaleza no tributaria, como los precios,
o el ejercicio de funciones que se tradujeran en actos de rango legal, como
lo podía ser el ejercicio de poder tributario, producto en ambos casos, de la
plena instrumentación por parte del ente receptor, de la competencia que
le había sido transferida.
La controversia anterior se veía alimentada, adicionalmente, por la
que de por sí existe en el campo del Derecho Tributario, en cuanto a la
posibilidad de delegar el Poder Tributario Originario.
Al respecto y fundam entando nuestra posición, en prim er lugar,
mediante la remisión que hacemos a estudios elaborados por numerosos
autores venezolanos, cuyas posiciones compartimos y dentro de ellos muy
especialmente los efectuados por Humberto R om ero -M u c i . En segundo
lugar, por no existir en nuestra opinión obstáculos para la delegación del
Poder Tributario Originario, siempre y cuando, por una parte, tal delegación
67 Artículo 137: El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada
Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la
competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa.
se desprenda del texto constitucional que lo consagra (Art. 137), y por la

otra, éste sea ejercido en los términos que faculte la ley atributiva de los
mismos (LODDT). Finalmente y, partiendo de los principios que deben
regir todo proceso de descentralización dentro de los que es importante
citar nuevamente, el de la autonomía financiera y la corresponsabilidad
fiscal, asumimos la postura que se tomó mayoritaria en nuestra doctrina y
fue adoptada en la práctica en el país, de que la transferencia de competencias
con fundamento en el artículo 137 constitucional, podía ser una transferencia
plena, que fuera más allá de lo que podía entenderse literalmente como una
“descentralización administrativa”.
“En este sentido una de las pruebas contextúales más rotundas de que el
alcance del mecanismo descentralizador previsto en la cláusula del artículo
137, tiene alcances políticos y no meramente administrativos, esto es, que
raya en los dominios de la reserva legal, es el hecho de que la norma del
artículo 17 de la Constitución, cuando encarga las competencias legislativas
de las entidades federales a las asambleas legislativas de cada uno de los
estados, establece, justamente, la facultad de legislar sobre las materias
que le sean atribuidas, de conformidad con el artículo 137, de modo que
justamente estas nuevas materias así transferidas se resuelven y se insertan
en el ordenamiento de cada estado, a través de normas con rango legal y,
obviamente, en el caso tributario o en materias rentísticas tributarias, es
perfectamente viable y predicable que los estados, tengan la facultad de innovar
en los dominios de la reserva legal tributaria sobre este particular”68.
Lo hasta ahora señalado fue acogido como posición a nivel jurisprudencial
por el Tribunal Superior Primero en lo Contencioso Tributario, en Sentencia
N° 484 de fecha 30 de marzo de 1998, con ponencia de la Juez Josefina
Parra, en la que textualmente se estableció:
“Con base a lo expuesto este Tribunal considera que la transferencia de
competencias realizada por el Poder Nacional no ha sido una mera
transferencia de facultades de ejecución, a las entidades federales, sino
que la misma conlleva el otorgamiento de la facultad que tienen los
estados, de legislar sobre las materias que son objeto de su competencia y
en el caso bajo análisis, la capacidad que tiene el Estado Carabobo al
haber asumido mediante ley especial la administración y mantenimiento
Humberto. Impuestos propios de los Estados. Descentralización y
68 R o m e r o M u c i ,
Modernización del Estado en Venezuela. III Jomada de la Procuraduría General del estado
Aragua. Maracay, estado Aragua 1993, p. 81.
sobre sus puertos de uso comercial, de legislar sobre la materia en

referencia, lo que le permitirá obtener los recursos necesarios para el
sustento y buen funcionamiento de los servicios asumidos mediante la
creación de impuestos, necesarios para alcanzar dichos objetivos...”
Con base en lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución Nacional
de 1961 y bajo aquella concepción doctrinal y jurisprudencial que se fue
tomando uniforme, el artículo 11 de la LODDT transfirió a los Estados
competencias exclusivas en diversas materias, algunas de las cuales permitían,
en nuestra opinión, el ejercicio del poder tributario sujeto a los términos de
tales transferencias y a lo dispuesto en el artículo 18 de esa misma Constitución.
Tal posición fue reconocida no sólo por nuestros tribunales de instancia,
sino también por la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno en decisiones
como la adoptada el 8 de julio de 1998 en el caso “Asociación Civil Aeroclub
Valencia”, en la que se estableció que:
“Entre las competencias exclusivas [asignadas a los Estados], se encuentra
la Administración y Mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos
de uso comercial”...
(...) la transferencia de tales competencias trae aparejada la forzosa cobertura
del costo para la prestación de los servicios públicos en cuestión,
típicamente arbitrados bajo la fórmula tributaria de la Tasa, ingreso
destinado a las tareas concretas de mantenimiento y conservación de los
bienes requeridos para la prestación de los servicios señalados.
(...) En tal sentido, considera esta Corte que la transferencia de las
referidas competencias relacionadas con la actividad estadal de contenido
prestacional, implica de suyo la competencia para la creación de las
respectivas tasas, como medios idóneos para garantizar la suficiencia de
los recursos necesarios para la creación del servicio...”
D entro de estas competencias, se destacan:
a) Vías de comunicación, puertos y aeropuertos:
Se atribuyó a los Estados la “... conservación, adm inistración y
aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios
(Art. 11.3), así como la “... administración y mantenimiento de puertos y
aeropuertos públicos de uso comercial (Art. 11.5)”.
En relación con el ejercicio del poder tributario por parte de los Estados
vinculado a competencias transferidas por el Poder Nacional por la vía del
artículo 137 de la Constitución, citamos el caso de la Ley que creó al

Instituto Aeropuertos del Estado Carabobo, en la que se contemplan una
serie de “tasas” por los servicios en ellos prestados, tales como aterrizaje
(rutas internacionales y nacionales), estacionamiento (internacionales y
nacionales), habilitación y tasa aeroportuaria al pasajero.
b) Extracción de piedras y arenas:
Se estableció en el numeral 2 del artículo 11 de la LODDT, que era
competencia de los Estados el régimen, administración y explotación de las
piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no
fueran preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras,
arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las sali
nas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control
de los impuestos respectivos.
De la misma manera en que lo hizo el Estado Carabobo, en materia de
Puertos y Aeropuertos, esa misma entidad promulgó la Ley sobre Régimen
de Administración y Explotación de Minerales, en fecha 7 de febrero de
1996, en la que se crearon una serie de “impuestos.”
La exploración y explotación de estos minerales, de conformidad con
la referida Ley, podía realizarse por la vía de la concesión, previéndose en
sus artículos 37 y 38 como fuentes de ingresos estadales, el cobro de los
llamados “impuesto superficial” e “impuesto de explotación”.
De acuerdo con el artículo 37 de la Ley, los concesionarios de los
derechos mineros, pagarían un impuesto superficial equivalente a diez
días de Salario Mínimo Urbano por hectárea y por año.
Por su parte, el artículo 38 “ejusdem” contempla que las personas natu
rales o jurídicas que realicen actividades de explotación de substancias
minerales situadas en terrenos particulares, así como los Concesionarios
de derechos mineros pagarán un impuesto de explotación de cuatro por
ciento (4%) del valor del mineral extraído.
D e la misma manera procedieron entre otros Estados, Zulia, Aragua,
Barinas, Falcón y Nueva Esparta.
c) Papel sellado:
De acuerdo con el numeral 1 del artículo 11 de la LODDT también
correspondían a los Estados: “La organización, recaudación, control y
administración del ramo de papel sellado.”
Una de las principales críticas que se hizo en tomo a esta asignación,

más allá del bajo potencial recaudador que la caracteriza, fue la de que el
papel sellado no podía instrumentarse si no iba aparejado de la estampilla
que se inutiliza cuando no se cuenta con aquél.
En relación con el ejercicio del poder tributario en comentarios, Gustavo
L in a r es B e n z o señaló la posible confrontación de problemas como el cobro
de tasas por servicios de carácter nacional, caso del registro público (Ordi
nal 24° del Art. 136 de la Constitución de 1961); el derivado del alcance de
la expresión “organización” empleada por el legislador (LODDT), en el
sentido de si comprendía o no, la creación del tributo, o por el contrario, la
sola intervención en las estructuras administrativas; y finalmente, la posible
violación del principio de igualdad consagrado en el artículo 61 de la
Constitución de 1961, al cobrarse en distintos Estados, cantidades diferentes
por un mismo servicio de carácter nacional.
No obstante ser totalmente justificadas las interrogantes anteriores, la
práctica legislativa a nivel nacional y estadal parecieron haber hecho caso
omiso a las mismas, y la falta de acciones de nulidad contra los instrumentos
legales por medio de los cuales se hizo ejercicio del poder tributario antes
descrito, parecieran hacer pensar la aceptación de la posición con acuerdo
a la cual la transferencia de competencias en un caso como éste, podía ser
plena.
Una muestra de que la transferencia de esta competencia fue entendida
como la posibilidad por parte de los Estados de ejercer del poder tributario
que ella suponía, la constituyó el numeral 2 del artículo 1 de la Ley de
Timbre Fiscal, según el cual, la renta de timbre fiscal comprendía los ingresos
provenientes del “... papel sellado, constituido por lo recaudable mediante
timbre fijo, por los actos o escritos realizados en jurisdicción del Distrito
Federal y en las Dependencias Federales, ante autoridades nacionales en el
exterior y en aquellos Estados de la República que no hubieran asumido
por ley especial la competencia en materia de organización, recaudación,
control y administración del ramo de papel sellado, conforme al numeral
1 del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público.”
E n relación al ejercicio del poder tributario, fundamentado en el nu
meral 1 del artículo 11 de la LODDT, vale traer a colación el caso de la Ley
que dictó la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo en materia de Papel
Sellado, que en su artículo cuarto estableció que el ramo de papel sellado
estaba integrado por el producto de las sumas recaudables mediante el

Papel Sellado y de las multas aplicables por infracciones previstas y
sancionadas de conformidad con dicha ley.
Sobre la base de las com petencias identificadas anteriorm ente
(numerales 3, 5, 2 y 1 del Art. 11 de la LODDT), las Asambleas Legislativas
de los Estados que las asumieron, sancionaron leyes en las que crearon fuentes
de ingresos para dichas entidades político-territoriales, que en los dos primeros
casos, y en el último, calificaban como tributos; en el tercero, en opinión de
algunos, también, aunque para otros podía tratarse de regalías.
d) Impuestos específicos al consumo:
De acuerdo con el numeral 4 del artículo 11 de la LODDT, correspondía
a los Estados, “la organización, recaudación, control y administración de
impuestos específicos al consumo, no reservados por ley al Poder Nacional.”
En opinión de José Rafael B erm údez al establecerse en el numeral 4
de la precitada norma “ que corresponderá a los Estados la “organización
de esos tributos, podría interpretarse que a los Estados no se les confirió la
potestad de crearlos, vale decir, la potestad tributaria normativa, sino
competencia tributaria, esto es, funciones inherentes al ejercicio de la
administración tributaria (organización, recaudación, control y administración
de los tributos). Esto llevaría a interpretar que una Ley Nacional debe ahora
indicar cuáles impuestos específicos al consumo corresponderán a los Estados,
y establecer los elementos fundamentales de dichos tributos.”
De ser cierta esa posición, podía igualmente aplicarse respecto de las
competencias a que aludían los numerales 2 (administración y explotación),
3 (conservación, administración, y aprovechamiento) y 5 (administración y
mantenimiento) del mismo artículo 11 de la LODDT. Sin embargo, podía
sostenerse en relación a los mismos, que los términos del ordinal octavo del
artículo 136 de la Constitución de 1961, a pesar de ser igualmente amplios
al atribuir al Poder Nacional la “organización, recaudación y control de
los impuestos” en él enumerados, nunca suscitó controversias en cuanto
a su alcance y más específicamente en lo que respecta a la atribución de
poder tributario. Siendo así, tampoco debían generarlas con respecto a
las disposiciones de la LODDT.
No obstante, en el empleo de este tipo de expresiones: “organización,
recaudación, control y adm inistración” el legislador debió ser más
cuidadoso con la finalidad de no avivar las controversias que existían en
esta materia, con lo que se hubieran evitado confusiones en tomo al alcance

de las transferencias.
En relación con esta problemática se trae a colación, adicionalmente,
lo que fue sostenido en cuanto al supuesto aumento del poder tributario
de los Estados, derivado del numeral 4 del artículo 11 de la LODDT,
porque en virtud de dicha norma, éstos podían crear impuestos específicos
al consumo. En tal sentido compartimos la posición que asumió el doctor
Oswaldo P adrón A maré quien consideró que, desde un punto de vista
técnico, esto era un error. Según el citado autor, los impuestos específicos
al consumo que eran factibles, estaban atribuidos al Poder Nacional. Estos
fueron históricamente; cigarrillos, licores, alcoholes, fósforos, gasolina y
derivados del petróleo. En técnica tributaria no se crean impuestos para
gravar rarezas o anomalías; se crean impuestos específicos para gravar la
normalidad de los hechos económicos en que participan los sujetos que
contribuyen.
“El análisis de potestades tributarias de los Estados, tiene que hacerse
fuera de la Ley de Descentralización, porque ésta tiene una intención
manifiesta y bien clara que es, precisamente, su pretexto de ampliar la
capacidad tributaria de los Estados, en el sentido de que ahora pueden
crear im puestos indirectos, lo que es una tram pa, lo que se está es
coartando su verdadera potestad originaria que es la de crear impuestos
sobre productos, los que usted designe de acuerdo con su propio criterio,
no porque se lo dijeron en una ley nacional, porque usted no está
administrando en nombre de un tercero, sino ejerciendo una competencia
originaria, a través de sus propios instrumentos y mecanismos sobre los
productos que ingresen a su territorio, sobre los productos (Arts. 17 y 18
CN) que usted produce en su territorio”69.
Analizadas las distintas fuentes de ingresos de origen tributario
consagradas en la LODDT, puede señalarse que se caracterizaron por su
bajo nivel recaudatorio no pudiendo sostenerse que dichas entidades gozaron
de autonomía financiera, gracias al paso dado con la sanción de dicho texto
legal. Al respecto concluía Armando B arrios en el año 1998, que: “No
obstante, todas las virtudes señaladas en relación con estas potestades
Oswaldo. Proyecto de Ley que crea el Impuesto sobre las Ventas de Bienes
69 P a d r ó n A m a ré ,
Muebles y Servicios Industriales y Comerciales en el Territorio del estado Aragua.
Descentralización y modernización del Estado en Venezuela. III Jomada de la Procuraduría
General del estado Aragua. Maracay, estado Aragua 1993, p. 92.
tributarias descentralizadas hacia los estados, al observar el peso de estas

distintas fuentes de generación propia de recursos de las entidades
federales, es lamentable constatar el escaso potencial recaudatorio que
han registrado durante este período. Aun si se examinan los ingresos
generados por los estados más avanzados en m ateria de asunción de
com petencias exclusivas, uno puede observar que esos ingresos no
alcanzan a proveer ni siquiera el 2% de los recursos de las gobernaciones.”70
- Aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional que el
Poder Nacional le asigna a los Estados con ocasión de la transferencia de
servicios específicos de conformidad con la LODD T
D e acuerdo con el artículo 6 de la LODDT, la transferencia de los
servicios prestados por el Poder Nacional dentro de las competencias
concurrentes establecidas en su artículo 4, se efectuará m ediante
convenios, observando éstos, entre otras, la previsión contenida en el
numeral 5 de dicho artículo 6, según la cual: “Los recursos asignados por
el Poder Nacional a la prestación del servicio serán transferidos a los
Estados, incorporando a los presupuestos nacionales y estadales la partida
correspondiente al servicio transferido. Esta partida inicial se ajustará
anualm ente de acuerdo a la variación de los ingresos ordinarios.”
La norma antes transcrita y que ha suscitado enormes controversias,
fue desarrollada por el Reglamento N° 1 de la LODDT dictado en junio
de 1992, sobre las Transferencias de Servicios y Competencias a los Estados
y los Acuerdos previos a la Transferencia de Servicios y la Cogestión, según
el cual:
- Los órganos del Poder Nacional correspondientes, deberán contribuir
con el financiamiento de los servicios transferidos, mediante la asignación
anual de recursos presupuestarios a los Estados, que se calcularán tomando
como base inicial, el monto de los recursos destinados a financiar el costo
real del servicio transferido contenido en la Ley de Presupuesto vigente
para el momento de la transferencia.
Para cada año sucesivo, el m onto de la tran sferen cia anual
corresponderá a la cantidad que resulte de ajustar el monto transferido el
año anterior de acuerdo con la variación de los ingresos ordinarios
estimados en la Ley de Presupuesto del año respectivo.
Armando. Las Finanzas Públicas de los Estados en Venezuela.

70 B a r r i o s R o s s ,
Descentralización en Perspectiva. IESA. Caracas 1998, p. 67.
- Con la finalidad de calcular el monto de los recursos presupuestarios

que deben ser transferidos a los Estados, conforme al artículo anterior, el
costo real del servicio respectivo se determinará sumando:
1. El costo directo: Que representa la suma de los gastos de personal y
de funcionamiento directamente vinculados a la prestación del servicio
que se trate en el Estado respectivo, relativos a las tareas que deben
desarrollarse para su producción.
2. El costo indirecto: Que representa la suma de los gastos de personal
y de funcionamiento necesarios para realizar las funciones de apoyo,
dirección y coordinación del servicio de que se trate en el Estado respectivo
y que corresponda tanto a la unidad tomada como referencia como a
aquellas otras, que colateralm ente, intervengan en la producción del
servicio.
3. El gasto de inversión: C om puesto ú nicam ente p o r los
correspondientes a las acciones de conservación, mejora y sustitución de
capital fijo destinado a la prestación del servicio de que se trate en el
Estado respectivo y, por lo tanto, exclusivamente los necesarios para
mantener el nivel de funcionamiento del servicio.
La cuantificación del volumen de gastos asociado al ejercicio de los
servicios transferidos, resulta de enorme importancia para la consecución
del principio de la “suficiencia”. La magnitud de la transferencia será
clave para que el Estado recipiendario pueda seguir prestando el servicio
al mismo nivel en que lo venía haciendo la Administración Central.
Los principales inconvenientes que generalmente presenta la puesta
en marcha de la metodología para el cálculo del costo real del servicio a
que alude el Reglamento N° 1 en comentarios, los constituyen los siguientes:
a) La inexistencia de una fuente de datos confiable sobre la cual aplicar
dicha metodología, debido a la carencia de una contabilidad analítica en el
sector público y al hecho de que la contabilidad presupuestaria, generalmente
está pensada para el control del gasto y no para medir el costo de los servicios.
b) Consideramos que el mecanismo de determinación del costo real,
previsto en el Reglamento N° 1 de la LODDT, termina traduciéndose en
una simple transferencia de la partida presupuestaria del Poder Central al
Estado correspondiente, en los términos en que ésta se encontraba para el
momento de la asunción del servicio por parte del Estado, pero a su vez
limitándola únicamente, a aquello que califique como costo directo e
indirecto, así como también a gasto de inversión en los términos antes

señalados.
La transferencia inicial está referida al momento de la cesión y ha sido
determinada sobre la base de los gastos asociados a la prestación del sen7icio
al nivel que se venía prestando por la Administración Central en ese
momento determinado. Bajo este escenario no se estaría tomando en cuenta
como por lo general ocurre que, por una parte, tales recursos puedan resultar
insuficientes y estar mal distribuidos, y por la otra, que puedan disociarse
de la evolución que experimenta el servicio con los años.
c) Es importante destacar que el costo real sólo comprende dentro del
llamado gasto de inversión, a aquél que va dirigido a la conservación,
mejora y sustitución de capital fijo destinado a la prestación del servicio
de que se trate en el Estado respectivo, abarcando exclusivamente, los
necesarios para mantener el nivel de funcionamiento del servicio.
Queda excluida por consiguiente, la llamada inversión nueva, que de
por sí resulta en oportunidades difícil de distinguir de las categorías a que
alude el Reglamento que comprenden: mejoras, conservación y sustitución.
Generalmente se entiende por inversión nueva a aquella que tiene por
objeto el incremento del “stock” de capital público afecto a los servicios
públicos transferidos, para m ejorar cuantitativa o cualitativamente las
condiciones de la prestación.
Con relación a este tema vale señalar, que en España el coste efectivo
dirigido a determ inar la transferencia del Estado a las Com unidades
Autónomas, tampoco incluía a las inversiones nuevas, razón por la cual se
instrumentaron entre otros mecanismos el del Fondo de Compensación
Interterrítorial y los llamados convenios de inversión, celebrados entre la
Administración Central y las Comunidades Autónomas, por medio de los
cuales, estas últimas reciben recursos adicionales para ejecutar inversiones
en materias propias de su competencia.
Bajo la vigencia de la Ley del FID ES del año 1993, podía afirmarse
que la participación de los Estados en los recursos administrados por
dicho fondo cumplían, como rol principal, el mismo atribuido a los
convenios de inversión empleados en el sistema español, permitiendo el
financiamiento de la inversión nueva que no formaba parte del costo real,
a que alude el Reglamento N° 1 de la LODDT. Hoy en día, esto resulta
igualmente posible, mas no necesariamente obligatorio, dados los términos
del numeral 1 del artículo 22 de la vigente Ley que crea el FID ES, que
podría considerarse el sustituto del numeral 1 del artículo 7 del derogado
D ecreto-L ey N° 3.265 de 1993, que regulaba los m ecanism os de
participación de los Estados y Municipios en el producto del Impuesto al
Valor Agregado y el FIDES, que tenía un efecto más directo en tal sentido.
d) Se señala en el Reglamento N° 1 en reafirmación de lo previsto en el
numeral 5 del artículo 6 de la LODDT, que las transferencias se ajustarán
anualm ente sobre la base de la variación de los ingresos ordinarios
estimados en la Ley de Presupuesto del año respectivo.
Tal ajuste resulta totalmente impreciso y, de ser aplicado en términos
literales, carecería de toda lógica, porque da la im presión de que las
partidas contenidas en el Presupuesto del Poder Nacional, se ajustarán
en el ejercicio siguiente a la asunción del servicio, en una proporción que
dependerá del crecim iento que haya experimentado la estimación de
ingresos ordinarios en el presupuesto. Tal incremento al no guardar ningún
tipo de relación con las verdaderas necesidades de los Estados y más
específicam ente con los costos de los servicios que se han asumido,
desnaturaliza la razón de ser de la transferencia.
E n torno a este tema finalmente señalamos, que “La posibilidad de
revisar, hacia el alza o hacia la baja, tales asignaciones presupuestarias, o
incluso la fórmula misma -con base al desempeño de los Estados de los
recursos- es un tema que debe ser abordado en el futuro. A título de
ejemplo, puede mencionarse una fórmula alternativa, aplicable a sectores
como salud pública o educación, según la cual los recursos financieros son
transferidos a los Estados con acuerdo al número de usuarios de los servicios
efectivamente atendidos”71.
D e igual manera ocurrió en España en el período transitorio que se
inició en el año 1982, en el que la valoración inicial representada por el
llamado “coste efectivo”, "... fue determinante del nivel de recursos que
en el futuro recibirían las Comunidades Autónomas, pues los Acuerdos
fijaron conforme a ella el límite mínimo de fondos a recibir, en tanto que
el límite máximo se determinaba aplicando un porcentaje sobre el límite
mínimo. Todo ello nos lleva a concluir que la valoración de aquel “prim er
coste efectivo” ha sido una cadena de la que para bien o para mal -
dependiendo de su sobre o infravaloración - no ha resultado posible
liberarse”72.
71 B a r r i o s R o s s , Armando, op. cit., p. 67.
72 A u t o r e s v a r io s . Financiación délas ... op. cit. p. 105.
El mantener inalterada la fórmula prevista en la LODDT, consolidaría

el efecto negativo de permitir la disminución de los niveles de cobertura y
calidad de los servicios sin merma en los recursos disponibles para los
Estados.
A. 1.2.2. Ley que crea el Fondo Intergubernam ental para la
Descentralización (FIDES)
En vista de la posición doctrinaria configurada en tom o a la titularidad
estadal del llamado “Poder Tributario Residual” el gravamen general al
consumo se consideraba, en opinión de algunos, en manos de los Estados,
m ientras no se produjera el efecto desplazamiento de tal facultad por
disposición legal del Congreso de la República.
Tributos indirectos generales, encuadrados dentro de aquel poder re
sidual, pudieron en opinión de muchos, entre ellos, Oswaldo P adrón
A maré 73 , ser creados por los Estados, iniciativa esta que estuvo muy próxima
a concretar el Estado Aragua a comienzos de los años noventa, cuando
bajo la Gobernación de Carlos Tablante llegó incluso a elaborarse un
proyecto de ley con la finalidad de instrumentar en esa jurisdicción un
impuesto general a las ventas.
Al crear la República el Impuesto al Valor Agregado en el año 1993 en
opinión de algunos, los Estados fueron desplazados en el ejercicio del poder
tributario del que eran titulares que comprendía a impuestos indirectos
generales como aquél. Tal desplazam iento se constituyó en factor
determinante para que en el artículo 59 de la ley de creación de aquel tributo
se contemplara una participación en el producido del impuesto a favor de
los Estados.
73 “Me atrevería a afirmar, como consecuencia del análisis concordado de los artículos 17,
numerales 2o y 3° y 136 numerales 8 y 25 de la Constitución, que los impuestos indirectos
generales han sido atribuidos a los estados y no al poder nacional; que la creación de
impuestos indirectos generales no puede considerarse, en todas sus manifestaciones, como
susceptible de atribución excluyente, por índole o naturaleza al Poder Nacional y que, en
consecuencia, la Ley ordinaria no puede asignar esa exclusividad al Poder Nacional, en
contradicción con el texto constitucional. No nos parece recomendable la aplicación de
impuestos tipo IVA a nivel estadal, pero es indudable, en cambio, la propiedad de los
impuestos generales (monofásicos) a nivel de detallistas. Asociación Nacional de
Procuradores de Estado. Vil Jomadas de la Procuraduría General del Estado Aragua “El
Federalismo: Un Capítulo de la Constituyente”. Maracay, 14 de mayo de 1999.
Es así, com o esa norm a dispuso la creación del Fondo

Intergubemam ental para los Programas de Competencias y Servicios, y
la instrumentación de los mecanismos y criterios de participación de los
Estados y Municipios en el producido del Impuesto al Valor Agregado,
dando con ello cumplimiento al numeral 1 del artículo 1 de la Ley que
Autorizaba al Presidente de la República a dictar Medidas Extraordinarias
en Materia Económica y Financiera de 1993, con fundamento en el cual
se dictó el Decreto-Ley que lo contiene.
El 25 de noviembre de 1993, el Presidente de la República Ramón j.
Velásquez, dictó el Decreto-Ley N° 3.265 que regulaba como señalamos,
por una parte, los mecanismos de participación de los Estados y Municipios
en el producto del Impuesto al Valor Agregado y por la otra, al Fondo
Intergubemamental para la Descentralización (FIDES).
El FID ES se crea como un servicio autónomo sin personalidad jurídica,
con autonomía administrativa, financiera y de gestión de sus recursos físicos,
presupuestarios y de personal. Dicho Fondo estaría adscrito administrativa
m ente al M inisterio de R elaciones Interiores y se regiría po r las
disposiciones contenidas en la Ley y en el reglamento.74
La forma que le fue conferida desde sus inicios al FIDES, es decir, la
de un servicio autónomo sin personalidad jurídica, ha suscitando enormes
controversias por haberse convertido en una de las principales causas
generadoras de rigidez presupuestaria y de sometimiento de importantes
masas de ingresos y de gastos a un régimen fiscal excepcional no muy bien
delimitado, que se ha tomado altamente peligroso a la luz de lo que debe
ser el sano manejo de la Hacienda Pública.
Los servicios autónom os sin personalidad jurídica, son órganos
administrativos integrados en la jerarquía de los ministerios, carentes de
personalidad jurídica pero dotados de autonomía de gestión, financiera y
presupuestaria, para realizar un cometido estatal.
El término autonomía utilizado para caracterizar a estos servicios, resulta
relativo, por cuanto no se llega nunca a romper el vínculo orgánico con el
ente del que forman parte. Con lo anterior no queremos desconocer que
dichos servicios gozan de una cierta autonomía, sólo que ésta es del tipo
operativo mas no orgánico.
74 Con la reforma de la Ley del FIDES publicada en la Gaceta Oficial N° 37.022 del 25 de
agosto de 2000, se le adscribió al Ministerio de Desarrollo y Planificación.
La doctrina es coincidente en forma mayoritaria en que los servicios

autónomos constituyen una figura interm edia entre la administración
centralizada o directa y la administración descentralizada o indirecta. De la
primera, tienen el sometimiento a un vínculo de subordinación ante el
respectivo jerarca, la carencia de personalidad jurídica y la pertenencia a la
organización administrativa de la persona pública central, con todas las
consecuencias jurídicas que ella implica. De la segunda se afirma que tiene
cierta independencia de gestión y sobre todo el régimen especial de sus
ingresos, que los excluye del principio de la unidad del tesoro lo cual permite
afectarlos a los gastos del servicio, constituyéndolos en un verdadero
patrimonio separado que adquiere autonomía financiera y contable que
agiliza su actividad.
Visto lo anterior, compartimos la posición fijada en reiteradas oportunidades
por la doctrina de la Procuraduría General de la República, con acuerdo a la
cual, los servicios autónomos sin personalidad jurídica se tratan de una
forma que se denomina desconcentración administrativa, mediante la cual
aún permaneciendo en la organización jerárquica central, están dotados de
ciertos poderes de administración de sus recursos financieros que les
confieren libertad de caja, que puede conducir a su autosuficiencia
económica.
Previa la emisión del Decreto N° 1.921 del 31 de octubre de 1991, por
medio del cual se dicta el Reglamento de los Servicios Autónomos sin
Personalidad Jurídica, reformado por el D ecreto N° 1.580 del 13 de
Noviembre de 1996, las únicas disposiciones relativas a este instituto eran
las contenidas en la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario de 1976 que,
en todas sus versiones, se limitaron exclusivamente a considerar como
destinatarios de su texto a los Servicios Autónomos, y a perm itir la
afectación a fines específicos de los recursos que resultaren de su gestión.
No obstante la vigencia del Decreto N° 1.921 antes citado, con el cual
debió m ejorar la política de creación de los servicios autónomos sin
personalidad jurídica, continuó imperando una absoluta anarquía en la
utilización de los mismos traduciéndose, en la mayoría de los casos, en clara
transgresión de la referida normativa; en una errónea o tal vez manipulada
interpretación del régimen de excepción al principio de no afectación que
consagraba la Ley Orgánica de Régim en Presupuestario y en causa
generadora de rigidez presupuestaria.
De acuerdo con el artículo Io del Decreto N° 1.921 antes mencionado,

sólo podían crearse Servicios Autónomos sin Personalidad Jurídica en
aquellos casos de prestación de servicios a cargo del Estado, que permitieran
la captación de ingresos propios para atender a su financiamiento.
El Decreto N° 1.580 por su parte, establecía que sólo podía atribuirse
el carácter de Servicios Autónomos sin Personalidad Jurídica a aquellos
órganos de los M inisterios, Procuraduría G eneral de la R epública u
Oficinas C entrales de la Presidencia cuyas actividades inherentes
p erm itieran la captación de ingresos propios p ara ate n d e r a su
financiamiento total o parcial.
Vale destacar de la norma citada del Decreto N° 1.921, que para la
creación de un Servicio Autónomo, debían concurrir dos (2) elementos:
1. Por una parte, el objeto al que se dedicara debía necesariamente
haberse calificado como servicio público, y por la otra,
2. Debía ser capaz por sí mismo de producir ingresos.
Bajo la vigencia del Reglamento contenido en el Decreto N° 1.580
dictado en 1996 podía afirmarse que también existían dos (2) requisitos
para aquellos efectos:
1. Sólo podían ser Servicios Autónomos, órganos de M inisterios,
Procuraduría General de la República y Oficinas Centrales de la
Presidencia, y
2. Las actividades inherentes a sus funciones debían permitir la captación
de ingresos propios para atender su financiamiento total o parcial.
La reforma de la hoy derogada Ley Orgánica de la Administración Cen
tral dictada en agosto de 1999, estableció que los Servicios Autónomos
eran dependencias m inisteriales; cuya autonom ía “...se contrae a la
posibilidad que tienen de afectar los ingresos que son producto de su
gestión, a gastos determinados, sin que se confundan aquéllos con la masa
común de los recursos del Tesoro Nacional; su establecimiento corresponde
al Presidente de la República, en Consejo de Ministros; y sólo será posible
crearlos cuando la prestación del servicio que ofrecen perm ita recabar
ingresos destinados a su propio financiamiento.”
No obstante que de acuerdo con el Decreto N° 1.921, vigente para el
momento en que se crea el P IDES, el objeto de los Servicios Autónomos
sin Personalidad jurídica debía calificar como un servicio público, era
frecuente encontrarse con muchos cuyo objeto difícilmente encuadraba

dentro esa categoría o que aun pudiendo encuadrar en la misma, no habían
sido calificados de tales por ley. Adicionalmente y en la gran mayoría de los
decretos de creación de Servicios Autónomos sin Personalidad Jurídica, se
utilizaba como fundamento principal e incluso único, al ordinal 12° del artículo
190 de la Constitución de 1961, que se refería a la competencia del Presidente
de la República de administrar la Hacienda Pública Nacional.
Si bien no ha existido nunca un concepto preciso acerca de la figura
del servicio público, lo que sí debe quedar claro es la distinción entre
dicha figura y las funciones jurídicas del Estado.
Al respecto fue sostenido por el jurista patrio Eloy L ares M artínez , que
no pueden ser considerados servicios públicos todas las actividades estatales,
porque no todas ellas tienen por objeto dar satisfacción a necesidades de la
colectividad. En opinión del citado autor, no son servicios públicos: “la
recaudación de rentas públicas, ni el manejo del crédito público...”
El objeto del FID ES, que no es otro que la administración de una
serie de recursos de origen tributario para canalizarlos a sus destinatarios
con fines de solidaridad interterritorial y de fortalecim iento de la
descentralización, difícilmente podía calificarse de servicio público, como
lo exigía el Decreto N° 1.921 o de mero “servicio” como lo establecía la
Ley Orgánica de la Administración Central de agosto de 1999, siendo más
bien una función estatal, traduciéndose en una clara transgresión de la
norm ativa reguladora de la figura de los Servicios Autónom os sin
Personalidad Jurídica.
Adicionalmente se señala que tanto bajo la vigencia de los Decretos
N° 1.580 y 1.921, como de la Ley Orgánica de Administración Central, el
segundo de los requisitos exigidos referido a que las actividades inherentes
a la gestión del servicio autónomo les perm itiera la captación de ingresos
propios para atender su financiamiento total o parcial, tampoco se cumplía
en el caso del FIDES, cuyos recursos no provienen de su gestión, sino de
transferencias efectuadas por el Poder Nacional.
Manejos de la figura de los Servicios Autónomos sin Personalidad
Jurídica como el conferido al FID ES se tom an altamente peligrosos, no
sólo por ser contrarios al ordenamiento jurídico vigente, sino también por
tratarse de un instituto cuyo régim en presupuestario, de control y de
contabilidad, entre otros, no está claro en la escasa regulación que en
torno al mismo existe.
Consciente el Legislador de la dificultad que existía para encuadrar al

FID ES dentro de la figura de los Servicios Autónomos sin Personalidad
Jurídica, en las reformas de la ley que lo han regulado a partir del año
2000, se le calificó adicionalmente como un Fondo de Inversión, figura
esta que igualmente estaba contemplada como excepción al principio de no
afectación consagrado en el artículo 16 de la para entonces vigente Ley
Orgánica de Régimen Presupuestario, posteriormente sustituido por el artículo
34 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público.
En lo que respecta a los Fondos de Inversión, se destaca que éstos no
constituyen en sí mismos una forma jurídica determinada, por el contrario
se le ha dado esta denominación a estructuras administrativas de distinta
naturaleza, en tre ellos a institutos autónom os y a sociedades con
participación pública.
El auge que tuvieron estos fondos durante los años setenta, tal vez
hizo creer al legislador que se trataba de una categoría específica de per
sona jurídica, previendo la posibilidad para el Fisco de transferirles
ingresos nacionales específicos, siem pre que mediara una ley especial
que así lo dispusiera.
En opinión de Eduardo A rroyo T alavera , lo que constituye el fondo es
la masa de recursos afectados, que pueden ser administrados no sólo por
entes distintos de la República, sino por órganos de ésta, que formen
parte de la Administración Central.
Esta combinación de servicio autónomo sin personalidad jurídica y de
fondo de inversión que se le atribuye al FIDES en su ley de creación y
regulación, pone en evidencia los esfuerzos del Legislador de justificar,
en donde no era posible, la afectación de los recursos nacionales en los
cuales los Estados y Municipios tienen participación.
En sus comienzos, el FID ES se nutriría de una participación que
tendrían los Estados y los Municipios en lo recaudado por el Ejecutivo
Nacional por concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA) que alcanzaría
un máximo de 30%. En el año 1993, la participación comenzaría con un
mínimo de 4% que iría aumentando progresivamente cada año, hasta 10%
en 1994, hasta 15% en 1995, hasta 18% en 1996, hasta 22% en 1997, hasta
24% en 1998, hasta 28% en 1999 y hasta el 30% en el 2000.
En el año 1997 comenzó a evidenciarse a nivel legislativo, un freno en
la tendencia descentralizadora, a través del suministro de recursos para
financiarla. Es así como la “Ley que crea el Fondo Intergubem am ental
para la D escentralización” publicada en la G aceta Oficial N° 5.132
Extraordinario del 3 de enero de 1997, año en el que el FID ES debía

estar recibiendo hasta 22% del IVA, estableció un aporte entre un 15% y
un 20% del ingreso real estimado por concepto del producto del Impuesto
al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, sustituto de aquel tributo.
En el año 2000 la participación de los Estados en el nuevamente denomi
nado IVA continuó descendiendo, estipulándose en la Ley publicada en la
Gaceta Oficial del 30 de octubre de 2000, una participación de hasta 15%.
Destacamos adicionalmente que por mandato del artículo 2 de la l,ey
en comentarios, los recursos asignados a los Estados y a los Municipios a
través del FID ES, no deben ser contabilizados para los cálculos del Situado
Constitucional y, por otra parte, que el Presidente de la República, puede
aumentar los porcentajes de participación anual a que alude el numeral 1
del artículo antes señalado. D e los recursos asignados anualmente en la
Ley de Presupuesto al Fondo, el artículo 5o de la Ley que crea el FIDES,
contempla que 60% de los mismos será distribuido entre los Estados y el
restante 40% entre los Municipios, previa deducción de los gastos de
funcionamiento del Fondo, que no podrán exceder de 2%.
Una de las últimas modificaciones que experimentó la normativa del
FIDES la constituyó la incorporación del artículo 24 del texto que lo regula
actualmente, según el cual, al menos el 20% de los recursos asignados
anualmente a las Gobernaciones y Alcaldías deben ser utilizados para financiar
proyectos que las com unidades organizadas, asociaciones vecinales y
organizaciones no gubernamentales presenten a dichas entidades.
Las participaciones.de los Estados y Municipios canalizados a través
del FID ES, se distribuyen en 45% sobre la base de la población, 10% por
extensión territorial y 45% de acuerdo con un indicador de compensación
interterritorial, que beneficia a las entidades de menor desarrollo relativo.
El indicador de compensación interterritorial según lo prevé la Ley,
debe ser diseñado por el FID ES con la colaboración de los entes vinculados
al diagnóstico de la pobreza, debiendo garantizar una distribución acorde
con los req u erim ien to s de arm onización de desarrollo regional
contem plado en el Plan de la Nación. El indicador de Solidaridad y
Compensación Interterritorial debe ser aprobado por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes
para su revisión periódica.
Otro de los aspectos en los que la legislación reguladora del FID ES
experimentó, a nuestro modo de ver, una evolución negativa, es el referente
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E st a d a l en V en ezuela 99
al destino que puede dársele a los recursos adm inistrados por esa
institución. En el Decreto-Ley de 1993 esos recursos debían ir dirigidos
al financiamiento de la descentralización, estableciéndose una estrecha
relación con las competencias transferidas. Bajo la ley promulgada a fina
les del año 2000, el FID ES pretendió constituirse en un instrumento de
armonización de las prioridades de los distintos niveles de gobierno, en
un promotor de la inversión, en un coordinador de los distintos fondos
nacionales, en un im pulsor de la descentralización y en un medio de
compensación interterritorial.
Destinos como el financiamiento del servicio de justicia de paz, los
servicios públicos competencia (originaria) de las entidades estadales y
municipales, proyectos ambientales, de ciencia e innovaciones tecnológicas,
indudablemente desnaturalizaron el propósito originalmente perseguido con
el Fondo en comento.
Los recursos del FIDES por consiguiente podían, dependiendo de la
política interna que adoptara ese servicio autónom o, em plearse en
inversiones que no tuvieran necesariamente que estar relacionadas con el
proceso de descentralización, aunque sí pudieran estarlo con el desarrollo
regional. Tal grado de flexibilización se puede tom ar peligroso y desvirtuar
la razón de ser de la creación de este mecanismo de financiamiento del
proceso descentralizador.
Mientras en el derogado Decreto-Ley N° 3.265 el destino de los recur
sos iba dirigido a cubrir únicamente “la inversión nueva en los sectores
donde se hubieran producido transferencias de competencias o servicios,
en la última de las Leyes del FID ES que fue sancionada por la Asamblea
Nacional en fecha 25 de agosto del año 2000, se es totalmente genérico y
am plio, al contem plarse com o destino de los m ism os “Servicios
correspondientes a com petencias concurrentes de los Estados, los
Municipios y el Distrito Federal” (Art. 22.1).
De acuerdo con el artículo 8 de la Ley, Los Estados y los Municipios
deben participar junto con el Fondo en el cofinanciamiento de los programas
y proyectos de acuerdo con las normas aprobadas por el Directorio Ejecutivo.
En cualquier caso, para los efectos del cálculo del porcentaje de
cofinanciamiento que corresponde a cada Estado y a cada Municipio,
deben considerarse los montos percibidos por cada uno de ellos por
concepto de Situado Constitucional o Municipal, según sea el caso, así
como también el grado de esfuerzo fiscal en cada entidad territorial.
“Se ha señalado como uno de los beneficios de los mecanismos utilizados

por el PIDES, el relativo al fomento al ahorro de recursos por parte de
los órganos subnacionales, en tanto los Estados y M unicipios deben
cofinanciar con sus propios recursos parte de los proyectos que presentan
a la consideración del PIDES. Al hablar de un régimen de cofinanciamiento
se hace referencia a un requisito indispensable para acceder a los recursos
del PID ES, el cual consiste en el porcentaje sobre el total del proyecto
que debe aportar la gobernación o la alcaldía, y que varía según la capacidad
fiscal de la entidad.
O tra característica importante del régimen de cofinanciamiento es que
dicho aporte puede estar representado por una inversión realizada
previamente en el área a la cual se refiere el proyecto a desarrollar. Se
impide así, que el requisito del aporte se convierta en un factor limitante
para acceder a los recursos y se garantiza de igual forma el destino de los
mismos a la inversión”75.
La asignación de recursos a los Estados, con fines compensatorios o
de solidaridad, sigue el mismo proceso al que se encuentra sometida la
transferencia del resto de los recursos provenientes del PID ES, dirigidos
hacia la cobertura de los servicios transferidos o en proceso de ser
descentralizados; es decir, aquellos que cumplen fines de suficiencia
(selección de proyectos).
En este sentido, el esquema adoptado por la Ley venezolana coincide en
buena medida con el implementado en España hasta el año 1989 con el
Fondo de Com pensación In terterrito rial (PCI), en el que tam bién
convergían en un mismo fondo, funciones de suficiencia, financiando parte
de la inversión nueva de las Comunidades Autónomas, y otra de solidaridad,
compensando el distinto nivel de desarrollo económico de cada Comunidad
Autónoma. “Esta situación planteaba una evidente contradicción. El reparto
del PCI en tanto que instrumento de financiación debía hacerse de acuerdo
con el volum en de las com petencias asumidas por cada Com unidad
Autónoma. El PCI en tanto que instrumento de política regional debía hacerse
en relación inversa al grado de desarrollo de cada Comunidad. Pero nada
aseguraba que existiera una coincidencia entre estos dos criterios; las
Comunidades más pobres no eran necesariam ente las que tenían más
competencias asumidas. El resultado era un PCI que, en la m edida que
75 F i d e s : Una Experiencia Positiva. Caracas, 1996. Pág. 22.

premiase su dimensión de instrumento de financiación, perjudicaba su

efectividad como instrumento de política regional, y viceversa”7fi.
La politización, en m últiples opiniones, ha caracterizado en
determinados momentos la conducción del FIDES. En este sentido tanto
gobernadores como alcaldes se han tenido que enfrentar a un ambiente
hostil caracterizado por trabas y dificultades en el cumplimiento de los
trámites necesarios para tener acceso a los recursos que le corresponden
a las entidades que gobiernan, lo cual obliga a la reflexión y a plantearse
otras alternativas, como son las que se esperan concretar en la Ley
O rgánica de H acienda Pública E stadal y en la Ley del Fondo de
C om pensación Interterritorial, para la consecución de esos mismos
objetivos, y a las que nos referiremos más adelante.
A. 1.2.3. Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los
Estados Derivadas de Minas e H idrocarburos (LAE)
Con fundamento en lo dispuesto en el ordinal 10° del artículo 136 de la
Constitución de 1961, fue sancionada en fecha 27 de noviembre de 1996,
la prim era ley a través de la cual se instrum entó la figura de las
asignaciones económicas especiales como fuente adicional de ingresos para
los Estados, traduciéndose ellas en una participación en ciertos tributos
aplicables a la actividad minera y petrolera.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1961, las asignaciones económicas
fueron calificadas como un sistema, en tanto podían ser varias, según
fueran los recursos naturales con ocasión a los cuales se instrumentaran.
Históricamente podría decirse que el origen de estas transferencias al
igual que el del Situado, responde a la asignación a favor del Poder Nacional
de la titularidad, administración y aprovechamiento de una serie de bienes
que en el pasado correspondieron a los Estados, dentro de ellos las minas
e hidrocarburos, a cambio de lo cual, se previo la posibilidad de que la
República compartiera parte del provento que de su explotación obtuviera.
No obstante lo anterior y de acuerdo con el texto constitucional de
1961, eran destinatarios de estas asignaciones no sólo los Estados en los
que aquellos bienes se encontraran ubicados, sino también en los que
José. Z a b a lz a M a r t í , Antonio. El Nuevo FC1: Un Instrumento de

76 B o r r e l l F o n t e l l e s ,
Política Regional. Estudios de Hacienda Pública. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid-
España 1992, p. 251.
carecieran de esos recursos reflejándose, aunque en forma un tanto difusa,

una intención de redistribución de riquezas atendiendo al principio de
solidaridad interterritorial.
En su versión primigenia, la LAE contemplaba en su artículo 2 qué
debía entenderse por Asignación Económica Especial Derivadas de las
Minas e Hidrocarburos, concebidas como un porcentaje del monto de los
ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio presupuestario,
originados de los tributos previstos conforme a la Ley de Hidrocarburos y a
la Ley de Minas los cuales serían asignados a los Estados en la forma que en
esa Ley se señalaba.
A los ingresos recaudados conforme a lo previsto en el párrafo anterior,
debía deducirse la porción del Situado Constitucional, que ellos generaran.
De la cantidad resultante se destinaría un monto equivalente a 20% para
el año 1996, 25% para el año 1999 y 30% para el año 2000 y siguientes.
Del total que correspondiera a los Estados por concepto de asignaciones
económicas especiales derivadas de los hidrocarburos, debía destinarse
setenta por ciento (70%) para aquellos en cuyo territorio se encontraran
situados hidrocarburos, y treinta por ciento (30%), entre los Estados en cuyo
territorio no se encontraran dichos bienes.
El monto de la asignación económica especial de los Estados en cuyo
territorio se encontraran situados los hidrocarburos, se distribuiría con base
en los siguientes porcentajes y criterios:
a) 70% en proporción a la contribución fiscal que se generara en cada
Estado, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley
b) 20% en proporción a la población
c) 5% en proporción a la extensión territorial
d) 5% entre los Estados que realizaran procesos de refinación de
hidrocarburos y procesos petroquím icos. E stos recursos se
consolidaban en un sólo monto y se distribuían de acuerdo con la
proporción del volumen de crudos refinados en cada Estado, en el
año inmediatamente anterior
En el caso de los Estados en los que no hubieran hidrocarburos, la
distribución se realizaba con base en los siguientes criterios:
a) 90% en proporción a la población
b) 5% en proporción a la extensión territorial
D e s c e n t r a l iz a c ió n F isc a l E s t a d a l en V enezu ela 103
c) 5% de acuerdo al artículo 8 de la ley, en los términos antes indicados.'7

Por lo que respecta a las Asignaciones Económicas Especiales derivadas
de las Minas, el monto de las mismas para los Estados en cuyos territorios
se en co n traran situados yacim ientos m ineros se d istrib u ía n
proporcionalmente a la contribución fiscal que se generara en cada Estado.
En lo que respecta a los mecanismos de coordinación y control del
destino de los recursos provenientes de las referidas asignaciones
económicas especiales, los programas de inversión a ser financiados por
esta vía debían form ularse y aprobarse en forma coordinada con el
Ejecutivo Nacional de acuerdo con los planes de inversión del Poder
Nacional y de las municipalidades. Estas disposiciones no hacían más
que acatar el mandato contenido en el ordinal décimo del artículo 136 de
la Constitución de 1961.
Los gobernadores de Estado debían coordinar con el M inistro de
Relaciones Interiores las asignaciones derivadas de la Ley en comento,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Constitución. A
dichos efectos cada gobernador debía someter a la consideración del
Ministro el destino que se proponía darle a los referidos ingresos, para lo
cual debía acatarse lo previsto a tales efectos en la Ley. Posteriormente, el
Gobernador de Estado incorporaba la propuesta aprobada en el Proyecto
de Presupuesto de la entidad a su cargo, o en la solicitud de crédito adicional,
que debía someter a la consideración de la respectiva Asamblea Legislativa.
La falta de pronunciam iento por parte del Ministro de Relaciones
Interiores, luego de treinta (30) días continuos a partir de la formulación
de la propuesta, tenía los mismos efectos de la aprobación.
Los recursos provenientes de las Asignaciones Económicas Especiales,
de acuerdo con el artículo 10 de la Ley que las regula, se destinarán
exclusivamente a gastos de inversión en proyectos, entre otras, para las
siguientes áreas:
1. Proyectos y Programas que se orienten a la conservación, defensa,
m antenim iento, m ejoram iento, recuperación, saneam iento y
vigilancia del ambiente y de los recursos naturales afectados por
actividades mineras o petroleras
77 Artículo 8: “Los estados en cuyo territorio se realicen procesos de refinación de
hidrocarburos y procesos petroquímicos, recibirán una asignación adicional con los recursos
señalados en los artículos 6, numeral 4 y 7 numeral 3 de esta Ley. Estos recursos se
consolidarán en un solo monto y se distribuirán de acuerdo a la proporción de volúmenes
de crudo refinados en cada estado, en el año inmediatamente anterior.
2. Recuperación, protección, conservación y mejoramiento ambiental

de las áreas objeto de exploración y explotación de minas e hidrocarburos
3. Financiamiento a la investigación e innovación tecnológica
4. Programas de protección y recuperación del patrimonio cultural
edificado y mantenimiento y construcción de la infraestructura cul
tural y deportiva
5. C onstrucción y m ejoram iento de la in fraestructura agrícola,
incluyendo la vialidad agrícola
Como ya se ha indicado, la muy limitada gama de poderes tributarios
de las que fueron dotados los Estados por la LODDT, aunado a su bajo
potencial recaudatorio, la larga trayectoria de dependencia por parte de
los Estados del Situado Constitucional, reforzada en cierta forma por
transferencias adicionales como el FID ES y Asignaciones Económicas,
condujeron durante la vigencia de la Constitución de 1961 a una total
dependencia por parte de los Estados respecto del Poder Nacional y por
consiguiente a la no consolidación de la llamada autonomía financiera de
estas entidades.
A.2. Principio de la Autonomía Financiera bajo la vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
Al igual que se hizo respecto de la Constitución de 1961, es necesario
hacer una evaluación de las diversas fuentes de ingresos de las que fueron
dotados los Estados en el novísimo Texto Fundamental y dentro de ellas
especialmente las de carácter tributario.
A.2.1. Poder Tributario Originario*
La Constitución de 1999, al igual que el régimen que imperó bajo la
vigencia del texto constitucional de 1961, complementado por la LO D D T
de 1989 al que se hizo referencia con anterioridad, se centra en la atribución
de tasas a los Estados, así como de algunos impuestos caracterizados por
su bajo rendimiento.
El término Poder Tributario Originario de los Estados, se emplea para aludir a aquellas
fuentes de ingreso tributarias reconocidas constitucionalmente y que podrán ser
instrumentadas mediante leyes estadales en un todo conforme a lo dispuesto por el texto
fundamental y por las leyes nacionales de armonización y coordinación. El carácter originario
se refiere al origen constitucional y por lo tanto no es expresión o manifestación de autonomía
absoluta.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E st a d a l en V en ezuela 105
El artículo 167 de la Constitución, reconoce como ingresos tributarios

originarios de los Estados a las tasas por el uso de sus bienes y servicios y
al producto de lo recaudado por concepto de especies fiscales, categorías
estas que se ven complementadas por lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
164 “ejusdem ”, al considerar como com petencia de los Estados, “la
organización, recaudación, control y administración de ramos tributarios
propios según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.”
D en tro del p rim er y segundo grupo m encionados, qu ed an
com prendidos entre otros tributos, los que se cobren con ocasión al
ejercicio de competencias estadales como las que de seguida se mencionan,
que ya eran susceptibles de ser asumidas por los Estados desde el año
1989, al amparo de lo dispuesto por el artículo 11 de la LODDT:
a) Los derivados de la competencia prevista en el numeral 9 del artículo
164, relativa a “La ejecución, conservación, adm inistración y
aprovechamiento de las vías terrestres estadales.” (Art.11.3 LODDT)
b) Los contemplados en el numeral 10 de esa misma norma, esto es,
“La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras
y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso
comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.” (Arts. 11.3 y
11.5 LODDT)
Dentro del segundo grupo de fuentes de ingresos tributarios estadales, se
encuentra la referida a las especies fiscales, en la que se entiende comprendido
lo recaudado por los ramos de papel sellado, timbres y estampillas (Art. 164.7
CN). Fuente de ingreso esta igualmente consagrada en la LODDT (Art. 11.1),
con la diferencia de que en el texto constitucional se hace mención adicional
al ramo de estampillas y, en general, al de timbre fiscal.
En relación a esta disposición, vale la pena resaltar lo inadecuado de los
términos en que fue consagrada, así como las dudas que han surgido en tomo
a ella y a las que nos referiremos más adelante de manera detallada.
No obstante la sim ilitud que se evidencia entre el nuevo texto
con stitucional y lo prev isto p o r la LO D D T, se destaca p o r sus
im plicaciones, el silencio que guardó el prim ero en relación con la
atribución de los im puestos específicos al consumo distintos de los
asignados constitucionalmente o reservados legalmente al Poder Nacional,
como poder tributario estadal, tal como lo establecía el numeral 4 del
artículo 11 de la LODDT.
Si bien resulta claro que en el texto constitucional de 1999, dicho poder

no fue consagrado como originario de los Estados, resulta necesario
determinar, previa exclusión de aquellos a los que se refiere el numeral 12
del artículo 156 como del Poder Nacional (licores, alcoholes y demás
especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco), si los
impuestos específicos al consumo conforman junto a otros, el llamado
poder tributario residual, y si los mismos por esta vía corresponden o no
a los Estados, tal como lo sostenía bajo la vigencia de la Constitución de
1961, entre otros, Oswaldo P adrón A maré . 78
La posibilidad de considerar atribuido a los Estados el llamado poder
tributario residual y por ende de contemplar su incorporación dentro de
las fuentes de ingresos propias de estas entidades, m erece especial
atención. A tales efectos, el Constituyente de 1999 pareciera haber resuelto
la controversia que, en esta materia, se presentaba bajo la vigencia de la
Constitución de 1961, dada la aparente atribución del poder tributario
residual a los tres niveles de entidades político-territoriales.
Si b ien la controversia planteada, de p e rsistir hoy en día, se
circunscribiría únicamente a la República y a los Estados, por haber sido
suprimido en la nueva Constitución el ordinal 6o del artículo 31 del Texto
de 1961, con el cual se involucraba en la misma a los Municipios; la
“aparente” repetición, por una parte, de los ordinales 8o y 25° del artículo
136, hoy en día numerales 12 y 33 del artículo 156, y por la otra, el del
ordinal 7o del artículo 17, actualmente numeral 11 del artículo 164, nos
obliga a evaluar su aplicación conjunta con la finalidad de precisar si es a
la República o a los Estados a quien corresponde, bajo la nueva Carta
Magna, el poder tributario residual.
La posición de L inares B enzo a la que hicimos referencia al analizar
este tema a la luz de la Constitución de 1961, con acuerdo a la cual, el
poder tributario residual correspondía a los Estados sujeto a un efecto
desplazamiento, a la luz del numeral 12 del artículo 156 de la Constitución
de 1999, en nuestra opinión ya no tiene cabida, dado el cambio en la
redacción de la norma que le servía de sustento fundamental.
M ientras el ordinal 8o del artículo 136 de la Constitución de 1961
establecía que eran de la Competencia Nacional “... los demás impuestos,
Oswaldo. III Jornadas de la Procuraduría del Estado Aragua. Maracay,
78 P a d r ó n A m a ré ,
Venezuela. 1993. Pág. 92.
tasas y rentas no atribuidos a los Estados y Municipios, que con carácter

de contribuciones nacionales creare la ley”, el numeral 12 del artículo 156
de la Constitución de 1999 asigna dicha competencia en los siguientes
términos: “ ... los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los
Estados y Municipios por esta Constitución y la ley.”
La tesis del efecto desplazamiento elaborada por L inares B en zo se
sustentaba, básicamente, en las implicaciones derivadas de la posibilidad
que le daba el ordinal 8o del artículo 136 al Poder Nacional de crear
im puestos m ediante ley, sobre m aterias distintas a las a dicho Poder
expresam ente atribuidas; facultad esta según el citado autor, que no
desconocía la titularidad de las competencias residuales por parte de los
Estados, sino la posibilidad de ir reduciendo su espectro por la vía legal en
el ámbito tributario. Hoy en día, a nuestro parecer, la situación ha cambiado
radicalmente, y no cabe ninguna duda, de que es a la República a quien
corresponde la residualidad de la materia tributaria, por cuanto ésta le
ha sido asignada de manera expresa al reconocer como suyos, todos los
tributos que constitucional o legalm ente no hayan sido atribuidos o
transferidos a los Estados o Municipios. No se puede plantear a la luz del
numeral 12 del artículo 156 la tesis del efecto desplazamiento, ya que no
puede la República desplazarle o quitarle a los Estados lo que ya es suyo.
Al corresponder a la República el llamado poder tributario residual, el
gravamen específico al consumo sobre bienes y servicios distintos a los
mencionados expresamente en el numeral 12 del artículo 156, también
corresponde al Poder Nacional, habiéndose suprimido la competencia que
en esta materia aparentemente reconocía a favor de los Estados el numeral
4 del artículo 11 de la LODDT, que en opinión de algunos ya les correspondía
por ser parte de la residualidad tributaria constitucional de 1961.
El tratamiento dado al poder tributario residual por la Constitución de
1999, constituye junto en otros elementos, piedra angular en la determinación
de la autonomía financiera de los Estados y característica fundamental para
la calificación de un Estado como federal factor este que, sin embargo,
pareciera más bien alejarlo de ese modelo. En efecto, “El federalismo fiscal
apunta al carácter originario de los poderes que cada nivel territorial
puede ejercer para la obtención de recursos financieros en forma autónoma.
En una estructura federal verdadera, los estados retienen poderes tributarios
originales precisamente para asegurar los fundamentos financieros de su
autonomía, sea residual o no, es decir, la que necesariamente conservan

una vez acordada la cesión o cesiones al poder nacional”79.
Otra diferencia que podría decirse existe entre la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999 y la LODDT, la constituye la
relativa a los términos en que le fue reconocida a los Estados la competencia
en materia de minerales no metálicos no reservados por la Constitución al
Poder Nacional y los ostrales de perlas y salinas.
Mientras el numeral 2 del artículo 11 de la LODDT transfirió a los Estados
“el régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y
de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol,
pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso,
puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas,
así como la organización, recaudación y control de los im puestos
respectivos...”, la Constitución de la República Bolivariana de Venezu
ela, se limitó a atribuir como competencia de los Estados, “el régimen y
aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional,
las salinas y los ostrales...”
Es importante observar, ante todo, que corresponde a la ley la definición
de lo que com prende la noción de m inerales no m etálicos. D icha
aclaratoria de hecho fue efectuada por la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal sancionada por la Asamblea Nacional el 11 de marzo de
2004, aun no promulgada, en ejercicio por parte del Legislador de lo
previsto en el numeral 13 del artículo 156 de la Carta Magna, porque de
lo contrario, cada ley estadal dictada para ejercer tal competencia podría
asumir posiciones encontradas. Cumpliendo esta misión de armonización
y coordinación, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal en referencia
definió lo que se entiende por minerales no metálicos, siguiendo a tales
fines la misma línea de la LODDT de 1989.
Otro aspecto resaltante en relación con esta materia, es el silencio que
guarda la Carta Magna respecto al gravamen a minerales no metálicos,
ostrales de perlas y salinas, tema este que sí era abordado por la LODDT de
manera expresa. La norma constitucional, si bien atribuye a los Estados el
régim en y aprovecham iento de aquellos recursos, term inología esta
bastante amplia como para que algunos consideren en ella incluido al
Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Pública-Federalismo o
79 P a d r ó n - A m a r é ,
Descentralización: Mitos, Realidades y Alternativas. Conferencia dictada en ias Vil Jornadas
de la Procuraduría General del Estado Aragua. 14 de mayo de 1999. s/p.
poder tributario, permitirá a otros considerarlo excluido por requerirse

en esa materia un otorgamiento más preciso y expreso.
También produce incertidumbre las implicaciones que tendría en la
naturaleza jurídica del ingreso a ser percibido por aquel concepto, lo
dispuesto por el artículo 12 de la Constitución, según el cual “Los
yacimientos mineros..., cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el
territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica
exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República...” El
producido para la R epública de la exploración y explotación de
hidrocarburos y minerales por parte de terceros ha sido considerado como
una regalía, muestra de lo cual la constituye la posición adoptada al respecto
por el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos dictado en
noviembre de 2001. No obstante, en un caso como el analizado, no siendo
los Estados los propietarios del recurso natural a ser explorado o explotado,
no pareciera posible referirse a aquel ingreso como regalías sino, en todo
caso, como impuestos.
Con base en lo anterior, desde el punto de vista de la atribución de
poder tributario originario a los Estados, podría sostenerse que más allá
de la asignación plena del ramo de timbre fiscal, así como de la exclusión
de los impuestos específicos al consumo no atribuidos o reservados al
Poder Nacional y de la tributación de minerales no metálicos, no hubo
mayor cambio en la nueva Constitución respecto del régimen que imperó
bajo la vigencia de la Constitución de 1961 a partir de la promulgación de la
LODDT de 1989. Sin embargo, no dejamos de reconocer el avance que se
dio en disipar las dudas que siempre existieron en cuanto a la atribución del
poder tributario residual, así como en la consagración de una serie de
mecanismos a través de los cuales podrá transitarse hacia la consolidación
del proceso descentralizador.
Lo expuesto hasta ahora perm ite sostener, que independientem ente
de la estructura multijurisdiccional adoptada por el Estado venezolano,
en virtud de la que pretende calificársele como Federal, desde el punto
de vista fiscal y específicamente tributario, no cabe duda que sigue siendo
un Estado centralizado, aunque con posibilidades de irse descentralizando.
Tal intención del Constituyente se evidencia de la consagración en la
Carta Magna de una serie de opciones que podrían al menos, acercamos
a dicho propósito; alternativas estas que han de ser igualmente analizadas
para determ inar el grado de autonomía financiera que a través de ellas
pudieran alcanzar los Estados, esta vez por la vía de la descentralización
fiscal.
E ntre esas com puertas abiertas por el C onstituyente de 1999 es

importante mencionar, para su posterior análisis, las que se desprenden del
artículo 167 de la Carta Magna, al mencionar entre los ingresos estadales:
- Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las
que les sean atribuidas (Art. 167.2 CRBV)
- Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se Ies asigne
por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas
públicas estadales (Art. 167.5 CRBV)
- Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y
de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial, así como
de aquellos que se les asigne como participación en los tributos nacionales,
de conformidad con la respectiva ley (Art. 167.6 CRBV)
Con base en lo hasta ahora expuesto, pareciera posible sostener que el
Constituyente fue conservador y comedido en dar el importante paso de
dotar a los Estados de fuentes significativas de ingresos tributarios propios,
y prefirió limitarse, en esta oportunidad, a sentar las bases y a consagrar los
principios sobre los cuales esperamos que haya la voluntad política de diseñar
y edificar una verdadera descentralización fiscal, a través de la cual los
Estados puedan alcanzar la autonomía financiera que todavía no tienen,
ni desde el punto de vista formal ni mucho menos real.
Tal voluntad debe concretarse en el adecuado y oportuno desarrollo
legislativo de esta materia, como ha sido ordenado en la Carta Magna, entre
otras, por el numeral 6 de su Disposición Transitoria Cuarta (Ley Orgánica
de H acienda Pública Estadal) y con la consagración del Fondo de
Compensación Interterritorial y del Consejo Federal de Gobierno.
A.2.2. Ingresos Provenientes de Transferencias
Debe reconocérsele adicionalmente a la Constitución de 1999, el haber
procurado la conformación de un piso financiero respecto de los Estados,
mediante la preservación, por una parte, de transferencias tradicionales
como el Situado y las Asignaciones Económicas Especiales, y por la otra,
m ediante la creación del Fondo de Compensación Interterritorial y la
cabida que da a otras que sean creadas por ley nacional.
- Asignaciones Económicas Especiales
El nuevo texto constitucional reduce el ámbito de los recursos natu
rales con respecto a los cuales las asignaciones económicas pueden
instrumentarse, al excluir las salinas y los ostrales de perlas. Tal reducción

resulta sin embargo aparente, por cuanto al igual que ocurría bajo la
vigencia de la LODDT de 1989, el aprovechamiento de las salinas y los
ostrales de perlas sigue correspondiendo al Poder Estadal, sólo que ahora
por disposición de la Carta Magna (Art 156.5 CRBV).
Bajo el nuevo régimen constitucional, quedan por lo tanto, circunscritas
las asignaciones económ icas especiales únicam ente a las de minas,
hidrocarburos, bosques, aguas y demás riquezas naturales.
A nivel legal, el sistema de asignaciones económicas especiales ha
experimentado algunos cambios a partir del año 2000, siendo uno de los
más resaltantes el de la incorporación del D istrito M etropolitano de
Caracas como destinatario de tales transferencias. Este instrumento varió
su denominación llamándose ahora “Ley de Asignaciones Económicas
Especiales para los Estados y El D istrito M etropolitano de Caracas
Derivadas de Minas e Hidrocarburos” -LAE-, cambio este que difícilmente
encuentra fundamentación constitucional.
A partir de la entrada en vigencia de dicho instrumento normativo, se
establece el importe global de la transferencia en 25% del monto de los
ingresos fiscales recaudados, d u ran te el respectivo ejercicio
p resu p u estario , por concepto de trib u to s previstos en la ley de
hidrocarburos y de minas, una vez deducidos de dichos ingresos el
porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.
Dentro de los aspectos resaltantes de la referida reforma se destaca lo
dispuesto en su artículo 3 en el que se establece que, como mínimo, 40% de
las asignaciones económicas deberá ser destinado a los municipios, dándole
prioridad a aquellos en los que se exploren o exploten hidrocarburos o minas.
Dicho porcentaje habrá de ser distribuido de conformidad con lo establecido
en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Esta disposición también pareciera contrariar el espíritu constitucional
que, al consagrar las asignaciones económicas, lo hace considerándolas como
un ingreso estadal de libre administración, más allá de la coordinación que
debe guardar con los Planes Nacionales.
Contrario al Texto Fundam ental por las mismas razones, resulta lo
dispuesto en el artículo 20 de LAE, al establecer que “las gobernaciones, la
Alcaldía Metropolitana de Caracas y las alcaldías destinarán un porcentaje
no m enor a viente por ciento (20%) del monto asignado, para que las
com unidades, asociaciones vecinales y organizaciones no

gubernamentales, que reúnan los requisitos establecidos en el reglamento
de esta Ley, presenten dentro de los tres meses siguientes al inicio del
ejercicio fiscal y hasta el tercer trim estre del mismo, los proyectos de
inversión a los cuales deban aplicarse dichos recursos.”
Esta Ley fue objeto de tres reformas a lo largo del año 2000 en las
cuales, al igual que ocurrió con el FID ES, se registró un recorte en el
importe de la transferencia por ella contemplada que pasó de 30% como
estaba pautada para ese año, a 25%. Se incluyó como destinatario de la
transferencia por ella regulada al D istrito M etropolitano de Caracas,
incorporación esta que, como ya señalamos, nos parece contraria a lo
dispuesto en el numeral 16 del artículo 156 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, según el cual, los destinatarios de
las asignaciones económicas son únicamente los Estados.
De manera igualmente inexplicable y contraria al texto constitucional,
se destina un mínim o de 40% de las asignaciones económ icas que
correspondan a cada Estado a los Municipios que la integran, con lo que el
im pacto que a favor de estas entidades producían las asignaciones
económicas especiales, como base de cálculo del situado municipal, dado
su carácter de ingreso ordinario, se elevó de 20% a 40%.
De la misma manera que lo prevé la Ley del FIDES, fue incluida en la
versión vigente de la LAE el artículo 20, según el cual “Las gobernaciones,
la Alcaldía Metropolitana de Caracas y Alcaldías destinarán un porcentaje
no m enor a veinte por ciento (20%) del monto asignado, para que las
comunidades, asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales,
que reúnan los requisitos establecidos en el reglamento de esta Ley,
presenten, dentro de los tres meses siguientes al inicio del ejercicio fiscal y
hasta el tercer trimestre del mismo, los proyectos de inversión a los cuales
deban aplicarse.
Estas medidas amparadas en una supuesta participación de la sociedad
civil organizada, resta autonomía al Gobernador como administrador de la
Hacienda Pública Estadal, que pueden distorsionar los fines perseguidos
con la transferencia en comento.
Especial interés despierta el impacto que tendrá en el cálculo de las
Asignaciones Económicas Especiales, la reforma de la Ley de Hidrocarburos
de 1967, a través del Decreto N° 1.510 con Fuerza de Ley Orgánica de
Hidrocarburos de noviembre de 2001, dada la modificación en ella registrada,
por una parte, de la naturaleza jurídica del llam ado “im puesto de
explotación o regalía”, y por la otra, en virtud del incremento experimentado
por este concepto, de 16 2/3 % a 30% del precio del barril extraído.
A raíz de la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de Hidrocarburos, el tradicionalmente llamado impuesto de explotación es
calificado de regalía, produciéndose un importante impacto en la base de
cálculo de las Asignaciones Económicas Especiales, si nos atenemos a la
aplicación estricta de la letra del instrumento que la rige.
De acuerdo con el artículo 2 de la LAE, se denomina por tales a un
porcentaje de los ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio
presupuestario, originados de los tributos previstos conforme a la Ley de
Hidrocarburos y la Ley de Minas.
Debido al acertado tratamiento conferido a la participación que tiene
la Nación con ocasión al ejercicio del derecho que le confiere a las
operadoras de Petróleos de Venezuela, S.A. y a las empresas surgidas con
ocasión a los convenios de asociación estratégica de explotar hidrocarburos,
en virtud del cual, ésta es una regalía y no un tributo, esa fuente de ingresos
públicos de carácter patrimonial, queda excluida de la base de cálculo de
las asignaciones económicas.
Por haber sido el mal llamado impuesto de explotación bajo la derogada
Ley de Hidrocarburos la principal íuente de la que se nutrían las asignaciones
económicas, su eminente exclusión se traducirá en una merma importante
de recursos para los Estados.
La situación estadal en cuanto al volumen de ingresos provenientes de
las transferencias tradicionales, entiéndase por éstas, situado y asignaciones
económicas especiales, pudiera experimentar una reducción importante, al
quedar excluida la regalía petrolera de la base de cálculo de la asignación
económica, por una parte, y verse disminuido el Situado Constitucional al
descender los ingresos ordinarios de la República producto de la reducción
experimentada por la tarifa del impuesto sobre la renta aplicable a las
empresas petroleras, excluidas las que explotan crudos extrapesados y
bitúmenes, de 67,7% a 50%; por la otra, disminución esta que supuestamente
se compensaría con el incremento de la regalía de 16 2/3% a 30% aumento
que, sin embargo, hasta la fecha no queda claro si tendrá impacto respecto
de las asociaciones estratégicas con las cuales el Ministerio de Energía y
Minas ya había convenido su pago bajo la derogada Ley de Hidrocarburos.
Este es un tema que ameritará la atención de gobernadores y diputados

de la Asamblea Nacional para solventar el impacto que tal situación pueda
tener en las finanzas públicas estadales, el cual sólo se concretará una
vez reformada la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, en tanto
la Disposición Transitoria Segunda del D ecreto con Fuerza de Ley
Orgánica de Hidrocarburos establece que:
“Las asignaciones de ingresos petroleros calculados sobre los montos de
regalía contemplados en la Ley de Hidrocarburos del 13 de marzo de 1943,
continuarán estimándose con base en dichos montos, hasta tanto sean
modificadas las leyes que contemplan las referidas asignaciones o repartos.”
- Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)
Tam bién en el ám bito legislativo coexiste con el nuevo texto
constitucional la Ley que crea el Fondo Intergubernam ental para la
Descentralización, que en la versión sancionada en el año 2000, incluye
como destinatario de esos recursos al Distrito Metropolitano de Caracas,
a quien corresponde una cantidad anual que debe ser determ inada
mediante una metodología especial diseñada al efecto.
La misma crítica que se le hizo a la forma adoptada por el FIDES en el
año 1993 como servicio autónomo sin personalidad jurídica se mantiene a la
luz de la Ley Orgánica de Administración Pública sancionada en el año 2001,
a través de la cual se derogó la ya comentada Ley Orgánica de Administración
Central. Al respecto establece la nueva ley en su artículo 92, que:
“Con el propósito de obtener recursos propios producto de su gestión
para ser afectados al financiamiento de un servicio público determinado,
el Presidente o Presidenta de la República, mediante el reglamento
orgánico respectivo, en Consejo de Ministros, podrá crear órganos con
carácter de servicios autónomos sin personalidad jurídica, u otorgar tal
carácter a órganos ya existentes en los ministerios y en las oficinas
nacionales. Sólo podrá otorgarse el carácter de servicio autónomo sin
personalidad jurídica en aquellos casos de prestación de servicios a cargo
del Estado que permitan, efectivamente, la captación de ingresos propios.”
Insistimos en que el FIDES, ni tiene por objeto la prestación de un
servicio público, ni mucho menos produce gracias a su actuación ingresos,
más allá que los que resulten de las colocaciones bancarias de las
transferencias efectuadas por el Poder Nacional.
Descrito el escenario que nos ofrece la Constitución de 1999, se observa

que no presenta mayores diferencias al que imperó bajo la Carta Magna de
1961, siendo imposible a nivel del Texto Fundamental sostener que se fortaleció
la autonomía financiera de los Estados, mucho menos si se le concibe a ésta en
sentido estricto.
En relación al futuro inmediato del FIDES resulta importante destacar
las implicaciones de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Sector Público (LO AESP), según el cual, “Las
disposiciones legales que establecen afectaciones de ingresos o asignaciones
presupuestarias predeterminadas, no autorizadas en la Constitución o en
esta Ley, continuarán en vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003.”
En nuestra opinión, la disposición legal que sirve de fundamento a la
transferencia que efectúa el Poder Nacional a los Estados y Municipios
cuya adm inistración corresponde al FID E S, quedó sin efecto por lo
dispuesto en la precitada norma.
La participación estadal y municipal en el producido del IVA, no se
encuentra contemplada en el texto constitucional, como ocurre en el caso
del Situado y de las Asignaciones Económicas Especiales, ni tampoco
encuadra dentro de ninguno de los supuestos de excepción a que se refiere
el artículo 34 de la LOAFSP, cuando regula el Principio de la Unidad del
Tesoro en su consecuencia de la no afectación de ramos de ingresos
específicos a gastos determinados.
De acuerdo con el citado artículo, sólo pueden afectarse afines específicos
los siguientes ingresos:
a) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor de la
República o sus entes descentralizados funcionalmente sin fines
empresariales, con destino específico.
b) Los recursos provenientes de las operaciones de crédito público.
c) Los que resulten de la gestión de los servicios autónomos sin
personalidad jurídica.
d) El producto de las contribuciones especiales.
El tercero de los supuestos, que es el único en el cual pudiera sostenerse,
queda comprendido el caso del FID ES; en nuestra opinión se refiere a
los ingresos producidos por el propio servicio autónomo, más no los que
se le entregan para su administración sin ser producto de su gestión. Por
tal motivo, por efecto del artículo 177 de la LOAFSfi a partir del Io de
enero de 2004, la Asamblea Nacional al sancionar la Ley de Presupuesto
de 2004, no ha debido como en efecto lo hizo, incluir la partida del FIDES.
La norma de la LOAFSP se justificaba porque además de poner orden
y atenuar la rigidez presupuestaria que se ha venido acumulando, se
suponía que para esa fecha, ya debía haberse creado el Fondo de
Compensación Interritorial y estar vigente la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal.
Ante tal situación la Asamblea se vió en la necesidad de incluir en la
versión de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada el 11
de mayo de 2004 el artículo 86, según el cual “Hasta tanto sea modificada
o suprim ida la Ley que C rea el Fondo Intergubernam ental para la
Descentralización, sancionada el 30 de octubre de 2000 sus transferencias
seguirán siendo ingresos de los Estados.” Al haber sido vetada esa Ley
por el Presidente de la República, el vacío y la duda siguen existiendo.
B) Principio de coordinación
B.l. Principio de Coordinación bajo la vigencia de la Constitución
de la República de Venezuela de 1961
B .l.l. Medidas constitucionales de coordinación en el
ejercicio del poder tributario:
La coordinación es una exigencia que dimana del contenido del principio
de capacidad económica y por consiguiente del respete de no confisca-
toriedad; así como también de la necesidad de configurar un verdadero
sistema tributario que contribuya al desarrollo económico armónico del país.
A través de esta limitación se trata, entre otros, de evitar la doble imposición,
de manera que un hecho imponible ya sometido a tributación por el Poder
Central no sea nuevamente gravado por un Estado o un Municipio. Pero
el principio de coordinación impone otra limitación más: la de tratar de
conseguir que el ejercicio del poder tributario por entes de igual rango se
circunscriba a sus respectivos ámbitos territoriales, de modo que las cargas
tributarias no se trasladen más allá de las jurisdicciones bajo su mando.
M uestra evidente de la adopción en la Constitución de 1961 de medidas
de coordinación dirigidas precisam ente a los fines antes señalados, las
constituyeron las limitaciones impuestas a la autonomía fiscal de los Estados
y Municipios por sus artículos 18 y 34.
De acuerdo con la norma citada en prim er término:

Artículo 18: “Los Estados no podrán:
Primero: Crear aduanas, ni impuestos de importación, de exportación o
de tránsito sobre bienes extranjeros o nacionales, o sobre las demás materias
rentísticas de la competencia nacional o municipal.
Segundo: Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación
dentro de su territorio.
Tercero: Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio,
ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él.
Cuarto: Crear impuestos sobre el ganado en pie y sobre sus productos o
subproductos.
“Esta norma desarrolla principios técnicos como lo son "... el carácter
estrictamente territorial de los tributos estadales y municipales, la unidad
económica nacional y la delimitación de los dominios tributarios de las
entidades político-territoriales.”80
Aunque la Constitución de 1961 no lo señalaba expresam ente, de
disposiciones como la antes transcrita (ord 2o) se infería que cada uno de los
entes político-territoriales circunscribía la esfera de ejercicio de su poder
tributario a su propio territorio.
“El Código Tributario Venezolano recoge tal principio constitucional
estableciendo de manera expresa que las normas tributarias tienen vigencia
en el ámbito espacial sometido a la potestad del órgano competente para
crearlas (artículo 12, hoy en día artículo 11). Según esta regla la Nación
que tiene potestad tributaria en todo el territorio nacional, y los Estados
y Municipios sólo pueden gravar las situaciones y hechos ubicados en sus
respectivos territorios. Sólo la Nación puede desbordar el ámbito territorial
creando un tributo sobre hechos imponibles ocurridos total o parcialmente
fuera de él.”81
E sta lim itación territo rial constituye una herram ienta d e gran
importancia en la búsqueda del cometido coordinador, así como de unidad
política y económica de la República que, sin embargo debemos admitir,
Alian. Debate Constituyente. Tomo III. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas 1999, pp. 83 y 84.
81 P a r r a P é re z , Jaime. La armonización tributaria en el marco del derecho tributario venezolano
y la integración andina. Revista de Derecho Tributario N° 53. LEC, Caracas 1991, p. 19.
118 J ua n C r is t ó b a l C a r m o n a B o r ja s
ha sido vulnerada con la instrumentación de ciertos tributos, como ha

sido el caso del impuesto de patente de industria y comercio.
“La unidad económica se refiere al libre intercambio económico que
debe existir entre las regiones y localidades del país, como condición
indispensable de la economía nacional, lo cual requiere prohibir que los
entes políticos territoriales menores pueden crear aduanas, gravar bienes
o actividades procedentes de otros Estados o Municipios.
Por otra parte, la delimitación de los dominios tributarios ha sido ma
teria de la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia desde
hace más de 50 años, porque el desorden en el ejercicio de los poderes
tributarios por parte de los diversos niveles de gobierno es una de las
causas más graves que perturban no sólo al sistema tributario, sino al
funcionamiento de la economía. Si no se respetan los límites de cada poder
tributario asignado por la Constitución, ello conduciría a la confrontación
y recíproca perturbación del ejercicio de esos poderes, pudiendo llevar al
caos de las finanzas públicas, sobre todo en su nivel nacional, habida
consideración de la deducibilidad de los pagos de los tributos estadales y
municipales del principal tributo nacional: el Impuesto sobre la Renta
(ISR). Por ello, es indispensable que la propia Constitución prohíba la
llamada “invasión” de los dominios tributarios, al no perm itir que unos
niveles de gobierno utilicen figuras tributarias asignadas exclusivamente
a otros niveles, en modo abierto o disfrazado, en este último caso a través
de falaces fórmulas jurídicas.”82
B.1,2. Mecanismos legales de coordinación en la administración
de los ingresos de los Estados
Dada la concurrencia temporal de competencias en cabeza de dos niveles
distintos de entes político-territoriales, como es el caso de las enumeradas
en el artículo 4 de la LODDT, y de la asunción de competencias exclusivas
por parte de los Estados que podían traducirse en el ejercicio de poder
tributario y en la captación de ingresos de otra naturaleza, todos de alta
incidencia en el desenvolvimiento económico del país, la coordinación de
las fuentes de financiamiento de la descentralización y del destino que a
las mismas debía dársele, constituía un elemento de la mayor importancia.
Alian. Debate Constituyente. Tomo III. Editorial Jurídica Venezolana.

82 B k e w e r-C a ri'a s,
Caracas 1999, p. 84.
JiSOGACIOL' VENEZOLANA DE DERECHO TRIBUTADLO
D esc en t r a liz a c ió n F isc a l E sta d a l en V enezuela 119
En un esfuerzo por poner en práctica mecanismos de coordinación, el

ordenamiento jurídico venezolano imperante entre 1961 y 1999 creó una
serie de cuerpos e instrum entos normativos, así como también asignó
funciones y competencias a determinados funcionarios, dentro de los que
se deben destacar:
a) Ley Orgánica de la Administración Central del 29 de noviembre
de 1995:
- Art 24: Corresponde al Ministerio de Relaciones Interiores-,
omissis...
10) Las relaciones económicas con los Estados, el Distrito Federal y los
territorios federales, por lo que respecta al Situado Constitucional”.
- Art 46: Atribuye como competencias de CORDIPLAN:
“... omissis...
6) Proponer los lineamientos generales de la planificación física y espacial
en escala nacional; coordinar conforme a dichos lineamientos la
planificación que se hiciere a nivel regional y urbanístico.
(...)
18) Coordinar actividades de desarrollo regional con la finalidad de
asegurar el cum plim iento por parte de los organismos de la
Administración Pública Nacional, las Corporaciones Regionales de
Desarrollo, las empresas del Estado y demás entes de la Administración
Descentralizada, las políticas, planes, programas y proyectos de
ordenación territorial, desarrollo regional y desconcentración económica.
b) LODDT del 28 de diciembre de 1989
- Art. 25: A ñn de garantizar la coordinación, planificación, evaluación y
control de los programas y acciones que se ejecuten en la Entidad Federal,
se creará en cada Estado un Comité de Planificación y Coordinación, el cual
estará presidido por el Gobernador e integrado por su tren ejecutivo estatal,
los alcaldes y los jefes de las oficinas nacionales y organismos regionales
con jurisdicción en cada Estado.
- Art. 30: En la Convención de Gobernadores se concertará y evaluará
el Plan Coordinado de Inversiones de cada Entidad Federal, y además se
tratarán las otras materias que acuerden el Presidente de la República y
los Gobernadores.
c) REG LA M EN TO N° 3 de la L O D D T -Consejo Territorial de

Gobierno- del 12 de agosto de 1993
- Tiene por objeto, la colaboración, coordinación y cooperación entre
el Ejecutivo Nacional y los Ejecutivos de los Estados en el desarrollo del
proceso de descentralización y desconcentración, y en el diseño de políticas
y armonización de decisiones que conciernen e involucran a distintos
niveles de gobierno, en áreas tales como la seguridad ciudadana, el
desarrollo económico, el transporte, la protección ambiental, la ordenación
del territorio y las materias presupuestarias y laborales relativas al sector
público. E stá integrado p o r el P resid en te de la R epública, los
Gobernadores, Ministros del Ejecutivo Nacional, Gobernador del Distrito
Federal y una persona designada por el Presidente de la República en
función de sus méritos y trayectoria.
d) REGLAMENTO N° 6 de la LO D D T - Consejo de Gobiernos del
Area Metropolitana de Caracas del 09 de septiembre de 1993
- Se crea para los territorios Metropolitanos del Estado Miranda y del
Distrito Federal, como órgano de cooperación de las actividades de los
órganos del Ejecutivo Nacional de los Gobiernos del Estado M iranda y del
Distrito Federal, para la realización de obras y la prestación de servicios
comunes al ámbito metropolitano y la ordenación del desarrollo urbanístico
del Area Metropolitana de Caracas.
e) Ley del FIDES publicada en Gaceta Oficial N° 5.132 Extraordinario
del 03 de enero de 1997
De acuerdo con el artículo 23 de esa Ley, los programas y proyectos
deberían ser presentados al FID ES por el respectivo Gobernador, previa
consideración del Comité de Planificación y Coordinación.
Para el caso de program as y proyectos concernientes a las áreas
metropolitanas, intervendrá en el caso de Caracas, el Consejo del Area
Metropolitana de Caracas, y en los otros casos el Consejo de Gobierno respectivo.
f) LAE publicada en Gaceta Oficial N° 36.110 del 18 de diciembre de 1996
Los Gobernadores de Estado coordinarían con el Ministro de Relaciones
Interio res las asignaciones derivadas de la Ley en referencia, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Constitución. A
dichos efectos cada gobernador debía som eter a la consideración del
Ministro el destino que pretendiera dársele a los referidos ingresos, para
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l e n V e n e z u e l a 121
lo cual debía acatarse lo previsto en los artículos 10 y 13 de la Ley.

Posteriorm ente, el G obernador de Estado incorporaba la propuesta
aprobada en el Proyecto de Presupuesto de la entidad a su cargo, o en la
solicitud de crédito adicional, que debía someter a la consideración de la
respectiva Asamblea Legislativa.
La prim era debilidad que se presentó para establecer un eficiente
sistema de coordinación durante la vigencia de la Constitución de 1961,
la constituyó la ausencia de la Ley Orgánica a que aludía el artículo 7 de
su Segunda E nm ienda, en la que debió establecerse la norm ativa
reguladora del sistema de planificación que debía imperar en el país y,
dentro de ese sistema, aquellos aspectos que permitieran establecer una
verdadera vinculación entre los instrumentos de planificación de la Nación
y las actuaciones de carácter económico llevadas a cabo a nivel regional.
De la enum eración anterior de cuerpos y órganos encargados de
ejecutar funciones de coordinación, no sólo se evidenciaba un exceso en
cuanto a su número, sino además, una clara superposición de funciones y
una dilución de responsabilidades. No se percibía una clara función
contralora por parte de esos cuerpos y órganos, ni de sus funciones de
evaluación y seguimiento.
El rol de coordinación debía centralizarse en un cuerpo único, con
funciones a ser ejercidas de m anera perm anente. Su composición y el
financiamiento de su actuación debía provenir de los distintos sectores
involucrados con lo que constituía su objeto. Entre las funciones cumplidas
por dicho cuerpo, debían estar las de colaborar en la planificación de las
inversiones a ser llevadas a cabo no sólo por los Estados, sino también por
los Municipios, cum plir funciones de seguimiento y evaluación, llevar
estadísticas y centralizar información, entre otros.
Muestras claras de la falta de coordinación legislativa en la determinación
y asignación de fuentes de ingreso para los Estados, así como del destino
que debía dársele a dicha fuente y, de la designación de los organismos
encargados del seguimiento y control de tales recursos, que caracterizó al
período comprendido entre 1961 y 1999, y muy especialmente durante la
década de los noventa, están constituidas por:
1) Los servicios correspondientes a com petencias concurrentes
enumerados en el artículo 4 de la LO D D T contaban, por una parte, con las
transferencias presupuestarias a que alude el numeral 5 del artículo 6 de
esa misma Ley; y por la otra, con los aportes que podía suministrarles el
FID ES a los Estados, de conformidad con el numeral 1 del artículo 22 de

su ley de creación.
2) Adicionalmente, la posibilidad que existía de destinar recursos
provenientes de las asignaciones económicas especiales a materias que
encuadraban dentro de las llamadas competencias concurrentes, teniendo
éstas, una te rc e ra fu ente de financiam iento. D u ran te los años
comprendidos entre 1996 y 1999, dentro de estas áreas, se mencionan:
- Recuperación, protección, conservación y mejoramiento ambiental
de las áreas objeto de exploración y explotación de m inas e
hidrocarburos (Art. 10.a LAE y Art. 4.10 LODDT).
- Programas de preservación del medio ambiente en general y en
especial en áreas donde se realicen actividades tales como:
p rocesam iento de hid ro carb u ro s, refinación, criogénico,
petroquímica, empresas de aluminio, del acero y procesamiento de
otros minerales (Art. lO.b LAE y Art. 4.10 LODDT).
- Financiamiento a la investigación aplicada en el área científico-
tecnológica, para el desarrollo del agro y de la pequeña y mediana
industria (Art. lO.c LAE y Art. 4.17 LODDT).
- Infraestructura y dotación de equipos del sector médico-asistencial
y programas de medicina preventiva (Art. lO.d LAE y Art. 4.16).
- Infraestructura y dotación de equipos del sector educativo, a nivel
de preescolar, básica y especial, adem ás de los program as de
aprendizaje, capacitación y mejoramiento técnico para el trabajo
(Art. 10.e LAE y Arts. 4.5 y 4.9 LODDT).
- Consolidación y mejoramiento técnico de la vialidad, infraestructura
sanitaria y sistemas de transporte público en la región (Art. 10.f
LAE y Arts. 4.13 de la LODDT).
- Programas de protección y recuperación del patrimonio cultural
edificado y mantenimiento y construcción de la infraestructura cul
tural y deportiva (Art. 10. g LAE. y Art. 4. 6 LODDT).
- Programas de construcción de viviendas para los sectores populares
y la clase media (Art. lO.h LAE y Art. 4. 14 LODDT).
- Construcción y mejoramiento de la infraestructura agrícola (Art.
lO.y LAE y Art. 4.10 LODDT).
3) Como complemento, cabía la posibilidad de que una cuarta fuente
de financiam iento de origen central recayera sobre los servicios
correspondientes a ciertas competencias concurrentes, por la vía del aporte

conjunto al que alude el artículo 16 de la LODDT, en materias sujetas a
los llamados “Planes Coordinados de Inversión”, como las que de seguida
se mencionan y que están contenidas en el artículo 17 de dicha ley:
- Programas de desarrollo agropecuario a nivel estadal y regional, los
cuales comprenderán especialmente la construcción de caminos de
penetración rural, de obras de riego, otras obras de aprovechamiento
de aguas y saneam iento de suelos (Art. 10.h LAE y Art. 17. 1
LODDT).
- Programas de desarrollo educativo, cultural, científico y tecnológico,
especialmente la construcción y dotación de centros educacionales,
tomando en cuenta los niveles y modalidades del sistema educativo
vigente, de instalaciones culturales y deportivas e igualmente los
programas sociales de atención a la familia y al niño en situación
irregular (Art. lO.e y g LAE y Art. 17.2 LODDT).
- Programas de salud y asistencia social, especialmente los nutricionales,
la construcción y dotación de edificios médico-asistenciales, la
construcción de acueductos rurales, la construcción y el financiamiento
de viviendas de interés social (Art. lO.d y h LAE y Art. 17.3 LODDT).
- Programas de promoción, construcción y financiamiento de obras y
servicios destinados al desarrollo de la industria, especialmente a
la pequeña y mediana industria y del turismo, así como la asistencia
técnica y capacitación profesional del personal necesario para tales
fines (Art. lO.c y e LAE y Art. 17.5 LODDT).
- Program as de construcción y m antenim iento, de vías de
comunicación y servicios de transporte (Art. lO.f LAE y Art. 17.6
LODDT).
- Programas para la conservación, mantenimiento, reconstrucción y
reposición de las edificaciones e instalaciones públicas (Art. 10.g
LAE y Art. 17.7 LODDT).
- Programas de conservación del ambiente y de los recursos natu
rales (Art. 10.a y b LAE y Art. 17.8 LODDT).
4) Adicionalmente a las fuentes de financiamiento hasta el momento
señaladas, existieron una serie de Fundaciones del Estado, dedicadas en
buena medida al aporte de recursos dirigidos a la ejecución de programas
comprendidos dentro de las mismas competencias a las que hemos venido
haciendo referencia, entre las que cabe mencionar: FIMA, FONTUR,
FONVIS, FED E, PITSA, VIAL III, FU M ID E, Fondo de Fortalecimiento

Social y FONDUR.
La concurrencia de fuentes de financiamiento diversas hacia un mismo
destino, obligaban a la reflexión acerca de la conveniencia y justificación
de los términos en que se configuró aquel sistema, y muy especialmente
sobre la coherencia que registraba.
Mientras el situado era distribuido en 70% sobre la base de criterios
poblacionales, y en 30% en partes iguales, los recursos del FID ES lo eran
en 45% sobre la base poblacional; 10% por extensión territorial y 45% de
acuerdo con un indicador de compensación interterritorial que beneficiaría
a los Estados de menor desarrollo relativo. Por su parte, las asignaciones
económicas especiales se distribuían en el caso de los Estados en cuyo
territorio se encontraban situados los hidrocarburos, en 70% en proporción
a la contribución fiscal que se generara en cada Estado, 20% en proporción
a la población; 5% en proporción a la extensión territorial y 5% en los
Estados en los que se realizaran procesos de refinación de hidrocarburos.
En los Estados en los que no estaban situados hidrocarburos, 90% se
distribuía en función de la población, 5% por la extensión territorial y 5%
en los Estados en que se realizaran actividades de refinación.
Idénticos criterios de distribución de recursos, dirigidos a los mismos
fines y provenientes además de una fuente común, eran sin embargo
d istrib u id o s bajo un régim en p o rcen tu al to talm en te d istin to y
evolucionaban en su incremento de manera independiente y sin ninguna
garantía de obedecer a un criterio lógico que permitiera un grado razonable
de coordinación en los efectos derivados de las mismas.
La asignación de los recursos, en el caso del situado constitucional y
de las asignaciones económicas especiales, no guardaban necesariamente
relación con los requerimientos reales de los Estados.
Entidades político territoriales que no habían asumido competencias
de aquellas en las que era posible invertir el llamado situado coordinado,
o las asignaciones económicas especiales, recibían igualmente ingentes
recursos, aún cuando no tenían en qué invertirlos por no haberlas asumido
o porque, aún ejerciéndolas en forma concurrente con el Poder Nacional,
no los requerían en esa medida.
Las competencias exclusivas habían quedado completamente marginadas
en lo que respecta al reparto de estas fuentes de financiamiento, lo que
reforzaba la idea de que ellas eran capaces de generar recursos propios
para los Estados, pero sin garantía de ser suficientes,

g) Inversión del Situado Constitucional
En lo que respecta a la coordinación de la inversión del situado con
planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional, tal como lo
exige el artículo 229 de la Carta Magna de 1961, el primer paso que se dio en
esa dirección lo constituyó la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión
del Situado Constitucional con Planes Administrativos Desarrollados por el
Poder Nacional”, sancionada el 5 de agosto de 1974, y aplicada por primera
vez con ocasión de la ejecución del Presupuesto de 1975.
Conforme a dicha Ley, en cada ejercicio fiscal la inversión del monto
que correspondía a cada Estado y al Distrito Federal por concepto de Situado,
debía coordinarse con planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional.
A tales fines los gobiernos de los Estados debían formular y ejecutar en forma
coordinada con el Ejecutivo Nacional los programas de desarrollo agropecuario,
educativo, de salud y asistencia social, de reordenación de áreas urbanas marginales
y, de ayuda a la pequeña y mediana industria, entre otros.
Tales programas eran aprobados por una Comisión integrada por varios
M inistros, el Jefe de CORDIPLAN, el gobernador respectivo y un
representante del organismo de desarrollo de la región. Una vez aprobados
los programas se celebraban convenios entre el Ejecutivo Nacional y los
gobernadores de las entidades en las que aquellos se fueran a ejecutar.
Cada gobernador presentaba a su respectivo cuerpo legislativo el
convenio de coordinación que hubiere celebrado, como anexo al proyecto
de presupuesto de la entidad.
A fin de hacer efectiva la citada ley, el Ministro de Relaciones Interiores
debía poner a la libre disposición de cada gobernador la mitad de los ingresos que
le correspondían por concepto de Situado; la otra mitad la disponía a través del
Banco Central de Venezuela. Estos últimos fondos sólo podían ser movilizados
para pagar gastos destinados a financiar los programas coordinados, antes
comentados. Su movilización se hacía a través de cheques, cartas-órdenes
expedidas por los gobernadores u otras autoridades seccionales competentes, y
con la conformidad del Ministro de Relaciones Interiores.
El esquema anterior fue modificado por la LODDT, a través de la
adopción de los llamados Planes Coordinados de Inversión que eran
concertados anualmente entre el Ejecutivo Nacional y las Gobernaciones
de los Estados. La ejecución de estos planes se hacía mediante el aporte
conjunto de recursos, en el caso de las Gobernaciones, los correspondientes
a 50% del Situado Constitucional.
El artículo 17 de la LODDT enumeraba taxativamente los programas

de inversión, quedando comprendidos dentro de esta categoría:
- Los programas de desarrollo agropecuario a nivel estadal y regional,
especialmente los relativos a la construcción de caminos de penetra
ción rural, de obras de riego, otras obras de aprovechamiento de aguas
y saneamiento de suelos.
- Los programas de desarrollo educativo, cultural, científico y tecnoló
gico, tomando en cuenta los niveles y modalidades del sistema educa
tivo vigente, las instalaciones culturales y deportivas e igualmente los
programas sociales de atención a la familia y al niño.
- Los program as de salud y asistencia social, especialm ente los
nutricionales; la construcción y dotación de edificios m édico-
asistenciales; la construcción de acueductos rurales; la construcción
y el financiamiento de viviendas de interés social.
B.2. Principio de la Coordinación bajo la vigencia de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
B.2.1. M edidas constitucionales dirigidas a concretar el Princi
pio de la Coordinación
El artículo 183 de la Constitución de la República Bolivariana de Vene

zuela, sustituto del artículo 18 del texto Fundamental de 1961, es muestra
de la adopción de medidas de coordinación, cuando establece que:
Artículo 183. “Los Estados y Municipios no podrán:
1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de
tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás
materias rentísticas de la competencia nacional.
2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro
de su territorio.
3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni
gravarlos en forma diferente a los producidos en él.
Los Estados y los Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría,
la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo
permita la ley nacional.”
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l en V e n e z u e l a 127
No obstante la pertinencia de haber incluido en la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela al artículo 183, ya existente en la
Carta Magna de 1961 aun cuando con ciertas diferencias (Art. 18), la
incorporación en aquélla del artículo 180, pudiera como en efecto ya lo ha
hecho, suscitar no pocas controversias.
El artículo 180 constitucional dispone lo siguiente:
“La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y
autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes
atribuyen al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o
actividades...”
La precitada disposición, en opinión de algunos, pudiera conjurar la
consecución del principio de coordinación consagrado en otras normas
constitucionales, y específicamente su logro a través de la delimitación de
dominios tributarios a la que nos referimos con anterioridad, al dar a
entender que no constituye un límite para el ejercicio del poder tributario
reconocido a los Municipios, la atribución de competencias reguladoras
exclusivas que haya hecho la propia Constitución o las leyes nacionales a
los Estados o a la República. De ser esta la interpretación del artículo en
comento, sería posible para los Municipios en ejercicio de su poder tributario,
gravar materias asignadas al Poder Nacional -distintas de las tributarias -
(Ej: hidrocarburos Art. 156.12), como el servicio de correo y de las
telecomunicaciones, la electricidad, el agua potable y el gas, entre otras, así
como las atribuidas al Poder Estadal.
Esta m ateria había sido tratada por la jurisprudencia de la C orte
Suprema de Justicia en materia de coordinación, en casos como el del
juicio de amparo constitucional interpuesto por la empresa TELCEL-
CELULAR, C.A., contra actos administrativos de la Dirección de Rentas
y la Consultoría Jurídica de la Alcaldía del Municipio Maracaibo del Estado
Zulia, en la que reconocía la adopción por parte del Constituyente de 1961 del
mecanismo más sencillo, elemental y efectivo de coordinación tributaria, como el
de la atribución exclusiva de competencias que, dependiendo de los términos de
su consagración, podían llegar a impedir el ejercicio sobre esas materias, del poder
tributario de otros entes político-territoriales.
Entre los años 2000 y 2003 las decisiones que había dictado el Tribunal
Supremo de Justicia en relación con esta materia, aparte de no hacer
alusión directa al artículo 180 constitucional, mantenían aquel criterio
jurisprudencial. Tal fue el caso de la Sentencia N° 726 dictada por la Sala
Político Administrativa de fecha 23 de mayo de 2002, con ponencia de la

M agistrada Yolanda Jaimes, en ocasión de la pretensión del Municipio
San Cristóbal del Estado Táchira de gravar con el Impuesto sobre Patente
de Industria y Comercio a la empresa CANTV.
En dicha decisión y partiendo del hecho de que los ejercicios fiscales
que pretendían ser gravados correspondían a la vigencia de la Constitución
de 1961, señaló lo siguiente:
los Municipios pueden gravar a través de una Ordenanza sobre Patente
de Industria y Comercio, las actividades económicas o industriales
desarrolladas por cualquier persona dentro de su jurisdicción, no obs
tante ello, siendo como es, una exacción que grava la realización de
actividades comerciales lucrativas, la sola percepción de ingresos en el
territorio municipal no es suficiente para que nazca la obligación de pagar
impuesto, por cuanto que, tales ingresos deben ser el resultado del
ejercicio de una actividad lucrativa vinculada con la materia gravable.
En el caso de autos la materia gravada son las telecomunicaciones
[reservadas por la Constitución de 1961 al Poder Nacional]
(...)
En consecuencia, la Sala Constitucional decidió que "en el ordenamiento
constitucional que entró en vigencia como consecuencia de la
promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Vene
zuela, se mantienen los límites de la autonomía tributaria municipal a
que alude la trascripción parcial supra, siendo los mismos, aquellos que
se deriven de las competencias que en materia tributaria ostentan las
otras personas político territoriales que conforman el modelo federal del
estado Venezolano.”
El ejercicio de la autonomía municipal no constituye una forma de
gobierno absoluto, sino por el contrario, está sujeto a limitaciones explícitas
o directas de la Constitución y de las leyes que la ejecutan (...)
Conforme a las normas transcritas y al criterio jurisprudencial citado, se
evidencia que los Municipios gozan de una potestad tributaria constitucional
que se encuentra limitada y debe ejercerse de acuerdo a lo previsto en la
propia Constitución y en las leyes. Por ello la creación y aplicación, mediante
la Ordenanza Municipal del impuesto sobre Patente de Industria y Comercio
(...) específicamente en lo referente a la actividad de las Empresas de
Teléfonos, de Radio, de Equipos de Comunicaciones y Similares (...),
representa una invasión a la competencia del Poder Nacional.”
Independientem ente de la pertinencia o no de la inclusión de una norma

como el artículo 180 en el texto constitucional, no compartimos la posición
del Tribunal Supremo de Justicia, menos aún respecto a los tributos creados
por entes menores, cuyos hechos imponibles ocurran con posterioridad a
la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, y se trate de materias que
no hayan sido reservadas al Poder Nacional en lo que respecta a su grava
men.
Sobre este mismo tema, resulta igualmente criticable lo dispuesto por
la Ley de Telecomunicaciones dictada con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999, que en su artículo 157 dispone que:
“D e conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Ven
ezuela, la actividad de las Telecomunicaciones no estará sujeta al pago de
tributos estadales o municipales.”
Una cosa es que corresponda al Poder N acional la com petencia
regulatoria de la actividad de telecomunicaciones, tal como lo establece
el numeral 28 del artículo 156 de la Carta Magna, cuando atribuye a
aquél “El régimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, así
como el régimen y administración del espectro electromagnético”, y otra
que dentro de esta competencia quede incluido el ejercicio exclusivo de
poder tributario sobre esas materias. De ser ello interpretado así, no
surtiría efecto alguno el contenido del artículo 180 constitucional. Tampoco
podría entenderse que una norm a como la contenida en la Ley de
Telecomunicaciones, sea expresión del ejercicio de la competencia que
en materia de armonización y coordinación de poder tributario estadal y
municipal tiene el Poder Nacional, porque de serlo, se traduciría en un
exceso cercenatorio de la autonomía de los entes menores.
M ediante sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia con ponencia del Magistrado Antonio García G arcía,
de fecha 4 de marzo de 2004, se estableció respecto del artículo 180 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que:
“La primera parte del artículo 180 de la Constitución fue incluido en ese
Texto Fundamental para dar por terminada la discusión doctrinal y
jurisprudencial en tomo al problema del poder tributario implícito en los
casos en que se contemple un poder regulador. Esa primera parte del
artículo 180, en consecuencia, sólo ha recogido lo que constituye un
principio general y debe ser interpretado como la imposibilidad de
presum ir que una com petencia reguladora nacional im plica
necesariamente un poder de tributación exclusivo sobre dicha actividad

o materia. Los Estados y Municipios pueden, por tanto, dictar normas
para exigir los tributos que constitucionalmente se les reconocen, aun en
el caso de actividades cuya formación sustantiva corresponde al Poder
Nacional.”
B.2.2. Medidas de tipo legal dirigidas a instrumentar el Principio
de Coordinación
Si bien es cierto que la atribución del poder tributario es manifestación
clara de la autonomía reconocida constitucionalmente a los entes político-
territoriales que conforman los tres niveles de gobierno del Estado
venezolano, su ejercicio no es absoluto e ilimitado; por cuanto se encuentra
sujeto no sólo a los límites jurídico-políticos establecidos por la propia
Constitución, sino también, por los que habrán de ser desarrollados por el
legislador nacional por disposición del Texto Eundamental, entre ellos, la
Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.
Es así como en el texto constitucional aprobado en nuestro país en 1999,
el ejercicio del poder tributario por parte de los Estados y Municipios se
encuentra sujeto a las limitaciones que puedan ser impuestas por el legislador
nacional, en pleno respeto de los principios constitucionales vinculados a la
materia y a la proporcionalidad que las mismas deben registrar en cuanto a
la autonomía de la que gozan quienes se constituyan en sus destinatarios.
La adopción de medidas legales dirigidas a la consolidación de un
v erd ad ero sistem a trib u tario caracterizad o por la arm onía y la
coordinación, puede llevarse a cabo a través de muy diversas técnicas
según se desprende del texto constitucional, pudiendo citarse entre ellas,
a las de las llamadas por la doctrina patria y extranjera: (i) “Leyes de
Bases y Leyes de Desarrollo”; y (ii) Leyes Autorizatorias.
- Leyes de Bases y Leyes de Desarrollo
El numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, atribuye al Poder Nacional la competencia de
legislar “... para garantizar la coordinación y armonización de las distintas
potestades tributarias, definir principios, parám etros y lim itaciones,
especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de
los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos
que aseguren la solidaridad interterritorial”, casos estos en los que sin duda,
estaremos en presencia de uno de esos supuestos en los cuales, el poder

tributario originario de los entes menores habrá de ser instrum entado
mediante actos de rango legal, en función de lo establecido con fines de
coordinación y armonización por la ley nacional.
La disposición en comento constituye, sin lugar a dudas, uno de los más
importantes avances del proceso constituyente recientemente concluido;
así como también herramienta fundamental para sentar, por una parte, las
bases que permitirán el pleno ejercicio del poder tributario originario de
los entes político-territoriales; y por la otra, las condiciones que hagan via
ble el proceso de descentralización fiscal, a través de la instrumentación de
las alternativas a las que da cabida a tales efectos el texto constitucional.
En líneas generales puede sostenerse en relación con la norm a en
comento, el reconocimiento expreso hecho al Poder Nacional de su condición
de coordinador y armonizador del sistema tributario, misión esta que, como
resulta lógico, ha de instrumentarse por la vía legal, porque estando sujeta
al principio de legalidad del ejercicio del poder tributario, también lo debe
estar la adopción de cualquier medida que lo limite o condicione.
Para determinar el alcance de la competencia atribuida al Poder Nacional
a la luz de la autonomía reconocida a los Estados y Municipios en materia
tributaria, conviene tener presente a la llamada técnica de las “Leyes de
Bases y Leyes de Desarrollo”, que si bien encuentra su justificación funda
mental en el hecho de la concurrencia de potestades legislativas sobre una
misma materia en más de un nivel de gobierno, se hace necesario para su
eficiente ejercicio, atribuir al nivel superior disciplinar lo básico y, al infe
rior, el desarrollo de esas bases. En supuestos como el aquí analizado en
los que al Poder Nacional corresponde establecer y desarrollar los
principios (Leyes de Bases) con acuerdo a las cuales los Poderes Estadal
y Municipal ejercerán su poder tributario (Leyes de Desarrollo), también
pareciera aplicable esta creación de la doctrina.
Gustavo L inares B enzo , siguiendo a García de Enterría en cuanto a la
técnica de las “Leyes de Bases y Leyes de Desarrollo”, considera que la
instrumentación de la competencia legislativa atribuida al Poder Nacional
debe obedecer a las siguientes premisas:
“Io Corresponde a la normativa básica el establecimiento de la política
nacional del sector, en tutela del interés general que corresponde al Poder
Nacional, (...) logrando un régimen unitario. Esta unidad, sin embargo,
debe permitir la actuación de las potestades estadales en procura de
políticas propias, incluso divergentes de Estado a Estado. El juego

característico de bases-desarrollo, es pues, el establecimiento por las
primeras de la política global del sector y de las políticas propias de los
Estados por las segundas.
2o La técnica de las bases pretende construir un común denominador
normativo del sector de que se trate en todo el territorio nacional, sobre
el cual los Estados podrán desarrollar las peculiaridades que les
convengan. Es la unidad de regulación el fin de la técnica de estudio,
unidad que no sea uniformidad sino que permita la estructuración de
políticas propias por los Estados.
3° Esta unidad, que no uniformidad, impide que el Poder Nacional, al
establecer las bases de un sector, lo regule pormenorizadamente. Es
necesario que se reserve a los Estados un sector sustancial, de modo que
allí puedan emplear su potestad legislativa y no meramente reglamentar.
Una ley de bases que regule totalmente la materia respectiva será
inconstitucional.
4o La conjunción de ambas normas debe producir un mismo sistema
normativo, en el cual la regulación por cada nivel del Poder Público no
sea contradictorio con la del otro. Para ello, como se verá, la estructura
técnica de la ley de bases prevé el encuadramiento de la legislación
estadal.
5° La norma de desarrollo no es reglamento de la ley de bases, porque si
así fuera no permitiría en realidad políticas que puedan ejecutarse
mediante ley. Que la normativa de desarrollo sea -pueda ser- de rango
legal se resuelve en que el Estado goza de esa libertad política -mucho
más intensa que la mera discrecionalidad administrativa- propia de los
legisladores.”83
Como señala Gustavo L inares B en zo , las Leyes de Bases no son un
fenómeno de delegación legislativa. En otras palabras, éstas no son posibles
delegaciones que el Poder Nacional haría a los Estados para que legislen de
acuerdo con la ley delegante.
“Otra consecuencia de esta doctrina, de efectos prácticos inimaginables,
es que, no siendo delegada la potestad estadal de dictar las leyes de desarrollo,
los Estados pueden dictar esa normativa aunque no se hayan promulgado
todavía las leyes de bases correspondientes. Los Estados no tienen porqué
83 L in a re s B e n zo , Gustavo José. Leyes Nacionales y ... op. cit. pp., 42 y 43.

esperar que el Poder C entral establezca las bases para actuar sus
potestades legislativas de desarrollo, desde que éstas son originarias y no
delegadas. Una solución distinta bloquearía de hecho la posibilidad estadal
de legislar y la sometería inconstitucionalmente al arbitrio del Congreso
de la República.”84
Sobre la base de lo antes expuesto, podría sostenerse que las leyes a
ser dictadas por el Poder Nacional con fines de alcanzar la coordinación y
armonización propia de un verdadero sistema tributario, si bien son de
obligatorio cumplimiento por parte de los Estados y Municipios, deben
para ser válidas guardar proporcionalidad y ser justificadas, de m anera
de no atentar contra la autonomía de la entidad a la que van dirigidas. El
determ inar tal grado de intervención resulta sin lugar a dudas un tema
álgido, por los abusos que puede llegar a suponer la actuación del Poder
Nacional o por los obstáculos que en su instrumentación puedan pre
tender colocar y argumentar los entes menores.
Ha de entenderse sin embargo, que las lim itaciones que puedan
establecerse al ejercicio de la misión coordinadora por parte del Poder
Nacional, aplican únicam ente respecto de las medidas que pretendan
instrum entarse sobre el poder tributario originario de los Estados y
Municipios, por cuanto cualquier poder tributario derivado que pueda ser
atribuido a los entes menores (Art. 157), estará sujeto a los términos en los
que le hayan sido asignados por el legislador nacional.
Dentro de la competencia que le reconoce al Poder Nacional el nu
meral 13 del artículo 156 de la Constitución, se destaca la adopción de
m edidas concretas como la definición de principios, parám etros y
limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos
o alícuotas de los tributos estadales y municipales.
En relación con la instrumentación de limitaciones como las señaladas,
en nuestra opinión, con carácter enunciativo por el numeral 13 del artículo
156 de la Constitución, se plantea la interrogante de si las mismas pueden
traducirse en medidas irrestrictas o no; es decir, si podrían traducirse, por
ejemplo, en una banda que limitase por arriba y por abajo, las posibilidades
de variar las alícuotas por parte de los entes menores o llegar a establecer
respecto de un mismo tributo de manera uniforme y única, los tipos aplicables
por todos los Estados o Municipios.
84 Ibidem, p. 44.
Al respecto parece posible sostener, que no pudo haber sido la intención

del Constituyente la de contemplar la adopción de medidas que pudieran
llegar a traducirse en supresión plena de la autonomía de los entes menores,
aunque fuera referida a aspectos tan puntuales como la fijación de las alícuotas
de los tributos propios. Somos más bien de la opinión de que, como la norma
en comento lo indica, el Poder Nacional ha de circunscribir su intervención
a la fijación de principios, parámetros y a establecer limitaciones al ejercicio
de materias propias de los entes menores; es decir, restringir, circunscribir,
orientar, mas no sustituir o reem plazar al titular de las mismas en su
instrumentación.
Lo antes expuesto, excluiría la posibilidad por parte del Poder Nacional
de dictar medidas extremas como sería por ejemplo, a nivel municipal, fijar
una alícuota única que sería aplicada por todos los Municipios en materia
de impuesto, a las actividades económicas, de industria, comercio, servicios
o de índole similar.
Visto lo anterior puede sostenerse que las leyes que dicte el Poder
Nacional con fines de coordinación y armonización pueden considerarse
dentro de las que la doctrina ha calificado como “Leyes de Bases ’, en función
de las cuales los entes menores ejercerán su poder tributario originario a
través de “Leyes de Desarrollo”, debiendo las “Leyes de Bases” sin em
bargo respetar la esencia autonómica reconocida a los Estados y Municipios
en los términos de proporcionalidad y justificación aquí señalados.
- Leyes Autorizatorias
De acuerdo con la parte final del artículo 183 de la Constitución, "...
Los Estados y los Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la
pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y m edida que lo
perm ita la ley nacional.” Dicha norma reconoce así, la gravabilidad de
estas materias por parte de los entes menores a través del ejercicio del
poder tributario que le es propio, sólo que sujetas en esos casos a una
especie de ley autorizatoria a ser dictada por el Poder Nacional, que en
nuestra opinión es distinta a las ya comentadas “Leyes de Bases”, aunque
también establezca términos y condiciones para la creación de los tributos.
E n relación con la norm a parcialm ente transcrita, observamos la
significativa variación que ésta experim entó en com paración con su
equivalente en la Constitución de 1961; esto es, el artículo 18. Mientras la
norma derogada se limitaba en su ordinal cuarto, a prohibir a los Estados la
creación de impuestos sobre el ganado en pie y sobre sus productos y

subproductos, prohibición ésta extensiva por mandato del artículo 34 “ejus-
dem” a los Municipios, el artículo 183 de la Constitución vigente, permite
sin embargo, a los Estados y Municipios gravar la agricultura, la cría, la
pesca y la actividad forestal, sólo que en la oportunidad, forma y medida
que lo permita la ley nacional.
La disposición en comento fue copiada textualmente de la propuesta
hecha por la Asociación Venezolana de Derecho Tributario a la Asamblea
Nacional Constituyente (artículo 11), habiendo sido la intención de su
formulación por parte de aquella organización, la de circunscribir con fines
de coordinación y armonización a lo dispuesto por la ley nacional, el ejercicio
del poder tributario propio de los Estados y Municipios sobre la agricultura,
la cría, la pesca y la actividad forestal.
De acuerdo con el numeral 16 del artículo 156 de la Constitución, com
pete al Poder Nacional el aprovechamiento de los bosques y otras riquezas
naturales del país, mientras que conforme al numeral 25, le corresponden
las políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera, pesquera y
forestal. En complemento a estas competencias, el numeral 3 del artículo
183 de la Constitución, pareciera supeditar la instrumentación del poder
tributario de los Estados y Municipios a la previa promulgación de una ley
nacional que establezca los términos en que aquellos poderes habrán de
ser ejercidos sobre las actividades en dicha norma referidas.
Visto lo anterior, resulta necesario determ inar el carácter o naturaleza
que tendrá la ley nacional a la que alude la parte final del artículo 183 de
la Constitución, para lo que cabe mencionar los sistemas de atribución,
delegación y autorización.
“En efecto, puede crearse un poder o competencias atribuyéndolos a
un sujeto que antes no los tenía (ley atributiva); puede conferirse un poder
ya existente delegándolo a un sujeto que tampoco lo tenía (leyes de
delegación). E n ambos casos se trata de actos constitutivos. Pero aún
queda el caso de un poder en estado potencial que, para ejercitarse, necesita
una autorización (leyes de autorización)”85.
La autorización es concebida como el acto que consiente al titular de
los poderes el expedito ejercicio de los mismos. La autorización presta el
Juan Cristóbal. Los Decretos-Leyes como Instrumentos de adopción de
85 C a r m o n a B o r ja s ,
medidas Tributarias. Libro Homenaje a José Andrés Octavio. AVDT. Caracas 1999, p. 66.
consentimiento para ejercer el poder, pero en manera alguna lo crea o lo

transm ite.
En nuestra opinión, y como ya lo señaláramos, el numeral 3 del artículo
183 constitucional no hace otra cosa que consagrar un mecanismo de
coordinación y armonización, encomendándole al legislador nacional la
determinación de la oportunidad, forma y medida en que serán gravadas
con los tributos que son propios de los Estados y Municipios las materias en
ella indicadas.
El poder tributario de los entes menores para gravar la agricultura, la
cría, la pesca y la actividad forestal no derivan de esa norma, ni mucho
menos de la ley nacional, como ocurre con la atribución y la delegación,
sino que derivan directamente de la Constitución, en sus artículos 167 y
179, sólo que se exige para su ejercicio de una autorización.
Mientras la ley nacional a que alude el artículo 183 no haya sido dictada,
los Poderes Estadales y Municipales no podrán gravar las materias a que se
refiere la parte final de dicha norma, con los tributos que le hayan sido
reconocidos como propios. Una vez dictada la ley nacional en referencia, el
ejercicio del poder tributario de los entes menores que pretenda hacerse
recaer sobre la agricultura, la cría, la pesca y la explotación forestal, estará
circunscrita de manera estricta a los términos en que la que dicha Ley haya
sido promulgada.
B.2.3. Órganos rectores del proceso de coordinación
- Consejo Federal de Gobierno y Consejos de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas
En lo que respecta a la instrumentación del Principio de Coordinación,
especial relevancia tendrán los Consejos de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas y el Consejo Federal de Gobierno.
De acuerdo con el artículo 185 de la Carta Magna, dentro de los roles
que le corresponde asumir al Consejo Federal de Gobierno se encuentra
precisamente el de planificar y coordinar las políticas y acciones para el
desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias
del Poder Nacional a los Estados y Municipios.
Por su parte el artículo 166 de la Constitución establece la obligación, en
cabeza de cada Estado, de crear un Consejo de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas, presidido por el Gobernador o G obernadora e

integrado por los Alcaldes o Alcaldesas, los directores o directoras estadales
de los m inisterios y representación de los legisladores elegidos o
legisladoras elegidas por el Estado a la Asamblea Nacional, del Consejo
Legislativo, de los concejales o concejalas y de las com unidades
organizadas incluyendo las indígenas donde las hubiere.
La Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas fue sancionada el Io de agosto de 2002, teniendo por objeto
la creación, organización y establecimiento de competencias de estos órganos,
a cuyo cargo se encomienda la rectoría de la planificación de las políticas
públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico, equilibrado y
sustentable de cada entidad.
Dentro de sus competencias, se destacan:
1. Discutir, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo E stadal, a propuesta
del Gobernador o Gobernadora, de conformidad con las líneas genera
les aprobadas por el Consejo Legislativo Estadal, en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo y del correspondiente Plan Nacional de
Desarrollo Regional.
2. Establecer y mantener la debida coordinación y cooperación de los
distintos niveles de gobierno nacional, estadal y municipal, en lo
atinente al diseño y ejecución de planes de desarrollo.
3. Proponer ante el Consejo Legislativo Estadal la transferencia de
competencias y servicios desde los estados hacia los municipios y
comunidades organizadas.
Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas deberán trabajar coordinadamente con el Consejo Federal de
Gobierno. En cumplimiento de este deber, deberán presentar cuantos
informes les requiera el Consejo Federal de Gobierno en las materias
relacionadas con el Plan de Desarrollo Estadal, el desarrollo equilibrado y
la dotación de obras y servicios esenciales para las comunidades de menor
desarrollo relativo.
En Gaceta Oficial de la República Rolivariana de Venezuela N° 5.554
Extraordinario, de fecha 13 de noviembre de 2001, fue publicada una de las
leyes más esperadas del período dem ocrático: la Ley O rgánica de
Planificación. En ella, se atribuye al Ministerio de Planificación y Desarrollo,
la coordinación, orientación, capacitación, evaluación y compatibilización
de los diversos planes sectoriales, estadales, así como las actividades de

desarrollo regional.
A los fines de atender los requerim ientos de planificación regional,
aquel Ministerio contará con el apoyo de los organismos regionales, a
quienes corresponderá:
- E lab o rar los planes regionales, en coordinación con las
gobernaciones y alcaldías que configuren la región.
- Coordinar sus planes y programas con los órganos y entes de la
Administración Pública Nacional, para la promoción del desarrollo
regional.
- Asesorar y prestar asistencia técnica a la planificación de las
gobernaciones que operen dentro del límite de su circunscripción.
De acuerdo con esa Ley, corresponde al Gobernador de cada Estado
elaborar el Plan Estadal de Desarrollo, así como los programas y acciones
correspondientes, todos de conformidad con los Planes Nacionales en
coordinación con el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, con los organismos regionales y con los Consejo Locales de
Planificación Pública correspondientes.
Compete a cada Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y
seguimiento del Plan Estadal de Desarrollo; así como tam bién de los
programas y acciones que se ejecuten en el Estado, y garantizar que los
planes estadales de desarrollo estén debidamente articulados con los planes
nacionales y regionales correspondientes.
Cabe destacar que la Ley Orgánica de H acienda Pública Estadal
sancionada el 11 de marzo de 2004, contiene un Título identificado como
“De La Coordinación Fiscal Intergubemamental”, uno de cuyos artículos
establece:
Artículo 80. La Administración Nacional y las administraciones estadales
contribuirán a promover y sostener la estabilidad económica, para el
logro del bienestar social, armonizando sus políticas fiscales y
coordinando sus actuaciones en ese ámbito, a cuyo fin suscribirán un
acuerdo federal de armonización de políticas.
El Consejo Federal de Gobierno es la instancia para la formación del
referido acuerdo federal de armonización de políticas. A este efecto, los
representantes de las administraciones estadales en el Consejo Federal

de Gobierno y los Ministros de Finanzas y Planificación y Desarrollo,
actuando como órganos del Ejecutivo y autorizados por el Presidente de
la República en Consejo de Ministros, suscribirán el acuerdo, y el Consejo
Federal de Gobierno velará por su formalización y divulgación, y proveerá
al seguim iento y evaluación, sin m enoscabo de las com petencias y
prerrogativas autonómicas de las entidades señaladas.
C) Principio de cooperación
C .l. Manifestaciones del Principio de Cooperación bajo la Constitu
ción de la República de Venezuela de 1961:
D entro de las manifestaciones del Principio de Cooperación contenidas
en la C onstitución de 1961, resaltan las siguientes:
- Art. 118: Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones
propias; pero los órganos a los que incum be su ejercicio colaborarán
entre sí en la realización de los fines del Estado.
- Art. 190.19°: Son atribuciones del Presidente de la República: R eunir
en convención a todos o algunos de los Gobernadores de las entidades
federales para la mejor coordinación de los planes y labores de la
adm inistración pública.
C .l.l. Contratos Interadministrativos
“La doctrina acepta los llamados contratos Inter-órganos administrativos
señalando que, son aquellos que se realizan o conciertan entre distintos
órganos de la Administración y en la cual todos los sujetos intervinientes
son entes administrativos.”86
Señala Cecilia S osa G ó m ez , que “La justificación de la existencia de las
relaciones Inter-administrativas, es la de la cada vez más acentuada m ulti
plicación de las personas jurídicas estatales, lo cual ha motivado que dichas
personas entren en contacto unas con otras, en el cumplimiento de sus fines
propios, originando relaciones jurídicas Inter-administrativas.”87
Cecilia. Los contratos entre personas jurídico públicas. Régimen Jurídico de
86 S o s a G ó m e z ,
los Contratos Administrativos. Fundación Procuraduría General de la República. Caracas
1991, p. 104.
87 Ibidem, p. 105.
Los contratos administrativos de gestión de tributos, no solamente

pueden ser celebrados exclusivamente con personas o agentes económicos
del sector privado, sino que también pueden ser celebrados entre perso
nas jurídico-públicas, mediante los llamados por la Doctrina contratos
Inter-órganos administrativos, los cuales se realizan o conciertan entre
distintos órganos de la Administración en la cual los sujetos intervinientes
son entes administrativos. El elemento fundamental de este tipo de contratos,
es que las partes intervinientes son entidades estatales, dos o más entidades
públicas, y ello de por sí refleja que ese modo de actuación se destaca por la
ausencia de prerrogativas exorbitantes de Derecho Común.
Estos contratos Inter-órganos administrativos, que se caracterizan (i)
por la excepción de requisitos de licitación pública, (ii) la inaplicabilidad
de multas, y (iii) un particular sistema de conflictos, pueden ser divididos
en contratos de colaboración y contratos de cooperación:
“En los primeros, es decir, los de colaboración, solamente una de las
partes es titular del servicio público y allí podrían ante la desigualdad de los
dos contratantes, dar origen a un régimen parecido al exorbitante a favor de
la parte que fuera titular del servicio público (...) en los contratos de
cooperación, ambas entidades públicas tienen competencia sobre el servicio
y de ello surge la situación de igualdad entre las partes.”88
Entre las actividades de colaboración que tienen lugar con motivo de
la aplicación de los tributos locales, hay las que consisten en la colaboración
para facilitar a un tercero el ejercicio de sus propias competencias. Dentro
de ellas pueden estar:
- El acceso a la información relativa a datos de los que las distintas
administraciones tengan conocimiento por razón del ejercicio de
sus propias funciones y que tenga trascendencia para la gestión de
los tributos locales. Aquí la colaboración no implica una actuación
de las propias com petencias a favor de la otra entidad. Pues la
colaboración se lim ita a facilitar determ inados resultados del
ejercicio de sus propias competencias en su actividad habitual.
- Prestar asesoramiento y asistencia técnica y adm inistrativa a los
entes encargados de gestionar dichos tributos. Aquí la colaboración
sí que implica el desarrollo de una actividad a favor de la Entidad
destinataria de la colaboración.
88 Ibidem, p. 104.
Cualquier colaboración en la gestión tributaria que exceda del simple

intercambio de información, podrá llevarse a cabo únicamente en el marco
de los convenios que a tal efecto se suscriban, que pueden referirse a
cualquiera de las funciones atribuidas por cada ente, ya sean de
información, unificación o alimentación de las bases de datos, revisiones,
fiscalizaciones y cruce de información, entre otros.
Según B arquero , “L os convenios pueden ser de delegación de funciones
o bien de prestación de servicios, ello permite hablar de un régimen mixto.
D e lo anterior se extrae con claridad cuál es el contenido posible de estos
convenios: la delegación o la encomienda de la gestión de determinadas
funciones, o bien la delegación de unas y la encomienda de otras.”
Las delegaciones responden a la necesidad de corregir las insuficiencias
de capacidad de determ inados entes para gestionar eficazm ente sus
tributos y, más en general, a la idea de permitir la consecución de una mayor
eficacia o eficiencia en la gestión de los tributos locales, y tienen su fundamento
en el principio de colaboración, entendido éste en un sentido amplio.
- Convenios celebrados por el SENIAT
Los prim eros esfuerzos de colaboración entre A dm inistraciones
Tributarias bajo la modalidad de convenios, pueden ubicarse en los tiempos
modernos de la realidad venezolana, entre los años 1995 y 1996, con la
celebración del acuerdo suscrito entre el Servicio Nacional Integrado de
A dm inistración A duanera y Tributaria (SENIAT), y los M unicipios
Libertador y Barata. Este último, por el éxito alcanzado, ha servido de
referencia para la posterior celebración en años más próximos y hasta la
fecha, de alrededor de sesenta y siete (67) otros convenios suscritos por el
órgano nacional con diversos Estados, M unicipios y con el D istrito
Metropolitano de Caracas.
El 24 de enero de 2002, fue suscrito tam bién un acuerdo entre el
SENIAT y la Procuraduría General de la República.
Los convenios suscritos por el SENIAT con algunas Alcaldías o
Gobernaciones, han sido calificados por dicho servicio autónomo como
contratos Inter-administrativos, m uestra de la colaboración que deben
brindarse las administraciones.
Del contenido de los convenios que ha suscrito el SENIAT con entes o
unidades político-territoriales de diverso nivel (Estados, Municipios y
Distritos Metropolitanos), los objetivos con ellos perseguidos pueden

resumirse como siguen:
a) Mancomunar esfuerzos para crear una red recíproca de información
que facilite la determinación, el cobro y la fiscalización de los tributos
administrados por los entes políticos-territoriales contratantes.
b) Establecer mecanismos destinados a la formación y adiestramiento
del personal adscrito a la Administración Tributaria Estadal, Mu
nicipal o Distrital, según se trate.
c) Intercambiar experiencias y conocimientos en cuanto a la aplicación
de los medios informativos de gestión tributaria.
d) Aplicar, mejorar e incrementar los respectivos procedimientos de
fiscalización y/o control de los contribuyentes dom iciliados o
residenciados en la jurisdicción del Municipio, a fin de llevar a niveles
óptimos la recaudación de los tributos administrados por las partes
contratantes.
e) Diseñar y establecer en los respectivos planes operativos, programas
de aplicación conjunta destinados al fortalecimiento de la cultura
tributaria.
f) Utilizar el mecanismo publicitario de las vallas en todas las obras
de infraestructura que desarrollen los entes menores a los fines de informar
a la comunidad el destino dado a los impuestos recaudados, contribuyendo
así al desarrollo y arraigo de la cultura tributaria del país.
De acuerdo con la Cláusula Segunda del Convenio tipo empleado por
el SENIAT con los Municipios, Estados y el Distrito Metropolitano de
Caracas, a los fines de elevar la eficiencia y efectividad de la gestión
tributaria de los entes contratantes, las partes convienen en:
a) Actualizar e intercambiar información contenida en los respectivos
registros de contribuyentes, contratistas y proveedores.
b) El SENIAT se compromete a exigir en sus programas de fiscalización,
a los contribuyentes domiciliados o residenciados en la entidad mu
nicipal contratante, la Declaración Jurada de Ventas-Ingresos Brutos
del año fiscal de la inspección; así como el comprobante del último
trim estre cancelado del impuesto sobre actividades económicas.
En caso de que el contribuyente no presente la declaración o se
evidencien diferencias e n tre los m ontos contenidos en las
D eclaraciones Juradas de V entas-Ingresos Brutos y aquellos
declarados en materia de Impuesto sobre la Renta, el SENIAT lo

participará a “El Municipio” de que se trate.
b) Los M unicipios p or su parte se com prom eten a exigir a sus
contribuyentes, en sus programas de fiscalización, las declaraciones
de Impuesto sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado, correspon
dientes a los cuatro (4) últimos períodos de imposición. En caso de
que el contribuyente manifieste no poseerla o no pruebe haber
cum plido con su obligación de pago del tributo respectivo, el
Municipio se obliga a participar estas circunstancias al SENIAT.
c) Los Municipios convienen en facilitar al SENIAT espacios físicos
en sus instalaciones, para ubicar en estos espacios, oficinas de
atención al contribuyente del SENIAT.
d) El SENIAT conviene en prestar asesoría al ente contratante de que
se trate en la creación de un ente desconcentrado de Administración
Tributaria; así como también en el diseño y desarrollo de actividades
relativas a la gestión de los tributos estadales, distritales o municipales.
e) El SENIAT podrá asignar a los entes menores funcionarios técnicos y
profesionales, en calidad de comisión de servicios.
f) E l SENIAT prestará asistencia técnica para la elaboración de
procedimientos de liquidación, recaudación, fiscalización, auditoría
y demás áreas inherentes a la gestión tributaria.
No obstante ciertas experiencias exitosas a nivel municipal, ellas
parecieran, en nuestra opinión, no obedecer exclusivamente a la celebración
de dichos convenios, sino más bien al despertar que, en m ateria de
descentralización ha venido experimentando la realidad venezolana a partir
de los años noventa y a los esfuerzos que en ese sentido han hecho algunas
entidades individualmente consideradas. Más bien, han sido muchas las
quejas de los entes menores en relación a lo poco provechoso que han
resultado los convenios suscritos con el SENIAT y que se han traducido
en una simple formalidad.
- Convenios para la cooperación horizontal
De acuerdo con el ordinal 3o del artículo 11 de la LODDT de 1989, se
tran sfiere a los E stados: “La conservación, adm inistración y
aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en su territorio.
C uando se trate de vías interestatales, esta com petencia se ejercerá
m ancom unadam ente, a cuyo efecto se celeb rarán los convenios

respectivos.”
En virtud de esa norma, tal competencia no puede ser asumida
aisladamente por un Estado sino que se requiere un acuerdo previo entre
las Entidades Federales involucradas para asumir dicha competencia. En
tal virtud se plantea la necesidad de constituir un ente que permita el ejercicio
m ancom unado de las funciones de conservación, adm inistración y
aprovechamiento de las vías interestatales.”89
C.2. M an ifestacio n es del P rin c ip io de C o o p eració n b ajo la
C.2.1. Principios Rectores de la Gestión Pública
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
consagra de m anera expresa una serie de principios en lo que queda
impresa de manera evidente el deber de cooperación interadministrativa,
entre ellos:
- Consagración de la cooperación como principio rector del Estado
federal descentralizado que es la República Bolivariana de Venezue
la (Art. 4).
- Reconocimiento de la descentralización como política nacional,
debiéndose a través de ella profundizar la democracia, acercar el poder
a la población y crear mejores condiciones, tanto para el ejercicio de
la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los
cometidos estatales (Art. 158).
- Los Estados son considerados entidades autónomas e iguales en lo
político, obligadas a mantener la integridad nacional y a hacer cumplir
la Constitución y las leyes de la República (Art. 159).
- Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas
mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de
desarrollo aprobadas por los Estados. D icha legislación estará
orientada entre otros principios, por el de cooperación (Art. 165).
Manuel. Los Convenios para la Descentralización. Régimen Jurídico de los
89 R a c h a d e l l ,
Contratos Administrativos. Fundación Procuraduría General de la República. Caracas-
1991, p. 125.
- Los M unicipios podrán asociarse en mancomunidades o acordar

entre sí o con los demás entes públicos territoriales, la creación de
modalidades asociativas intergubemamentales para fines de interés
público relativos a materias de su competencia (Art. 170).
- La ley regulará la organización de circuitos judiciales, así como la
creación y competencias de tribunales y cortes regionales a fin de
promover la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder
Judicial (Art. 269).
C.2.2. Cooperación entre Poderes Públicos
De acuerdo con el artículo 136 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, “El Poder Público se distribuye entre el Poder
Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional
se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada
una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los
órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización
de los fines del Estado.’’
La cooperación entre los Poderes Públicos, Nacional, Estadal y Munici
pal, como lo indica la propia norma constitucional, tiene como misión funda
mental, la realización de los fines del Estado, entendido en su integridad.
El primero de esos fines, es el control de la aplicación de la Constitución.
El autor argentino B uli G o ñ i , citado por el jurista venezolano Gabriel R úan
señala al respecto que “el Congreso no debe legislar leyes inconstitucionales
ni el administrador pretender aplicarlas, y el contribuyente ha de encontrar
tutela en la jurisdicción para preservarse de las leyes inconstitucionales que
el Congreso dictare y que el administrador pretendiere aplicarle. Vamos a
decir, por consiguiente, que entra en juego la intervención de los órganos
de las tres ramas del Poder Público para controlarse mutuamente en la
aplicación de la Constitución.”90
El sistema de separación de poderes y su implícito mecanismo de con
trol y cooperación constituyen así la mayor expresión del principio de
auxilio interadministrativo vertical y horizontal, dirigidos al cumplimiento
de la misión estadal y al respeto de la Constitución.
Gabriel. Nueva dimensión del Derecho Tributario por aplicación directa de la
90 R ú a n ,
Constitución. Aspectos Sustantivos y Adjetivos. Libro Homenaje a Ilse van der Velde.
Funeda, Caracas 1998, pp. 4 y 5.
C.2.2.1. Regulación de la Administración Pública

- Ley O rgánica de la Administración Pública
En el marco general de las relaciones interadministrativas, rol funda
mental cumple la ley identificada en el epígrafe, que precisamente por lo
genérico del tratamiento conferido a la materia, abarca a la tributaria. Del
referido instrumento normativo, se destaca lo dispuesto en las siguientes
normas:
Artículo 23.- Las actividades que desarrollen los órganos y entes de la
Administración Pública estarán orientadas al logro de los fines y objetivos
del Estado, para lo cual coordinarán su actuación bajo el principio de unidad
orgánica.
La organización de la Administración Pública comprenderá la asignación
de competencias, relaciones, instancias y sistemas de coordinación necesarios
para m antener su orientación institucional de conform idad con la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley.
Artículo 24. La Administración Pública Nacional, la de los estados, la
de los distritos metropolitanos y la de los municipios colaborarán entre sí
y con las otras ramas de los poderes públicos en la realización de los fines
del Estado.
Artículo 25. La Administración Pública Nacional, la de los estados, la
de los distritos metropolitanos y la de los municipios actúan y se relacionan
de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia,
deberán:
1. Respetar el ejercicio legítimo de sus competencias por parte de las
otras administraciones.
2. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de
los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión
esté encomendada a las otras administraciones.
3. Facilitar a las otras administraciones la información que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
4. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que
las otras administraciones pudieran requerir para el ejercicio de sus
competencias.
C.2.2.2. E n tes in te rg u b e rn a m e n ta le s com o escen ario s de

colaboración interadm inistrativa
Una de las formas de colaboración entre Administraciones Públicas,
dentro de la concepción amplia que le hemos conferido a este tema, es la
que se concreta en la creación de “personificaciones instrumentales de
naturaleza corporativa; esto es organizaciones dotadas o no de personalidad
jurídica, creadas por representación de los distintos entes político-
territoriales, o por la asociación de dos o más entes públicos y, eventualmente,
de entidades o personas privadas, para el desarrollo de una función pública
de interés común a los entes asociados o de una actividad de interés general”.
Bajo la concepción de cooperación antes descrita, mencionamos por
una parte, a la Asamblea Nacional, no obstante el revés que señalamos
sufrió el parlamento al adoptar el esquema del unicameralismo y, por la
otra, a la creación por prim era vez a nivel constitucional del Consejo
Federal de Gobierno, los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas a nivel estadal y de los Consejos Locales de Planificación Pública a
nivel municipal, que constituyen muestras adicionales de mecanismos de
participación y colaboración en la gestión pública, entendida como un todo.
C.2.2.3. Estructura Jurisdiccional
El sistema de justicia en Venezuela está constituido por el Tribunal
Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio
Público, la Defensoría del Pueblo, los órganos de investigación penal, los
(las) auxiliares y funcionarios o funcionarías de justicia, el sistem a
penitenciario, los m edios alternativos de justicia, los ciudadanos y
ciudadanas que participan en la administración de justicia conforme a la
ley y los abogados o abogadas autorizadas para el ejercicio.
De acuerdo con el numeral 31 del artículo 156 de la Constitución
vigente, es competencia exclusiva del Poder Nacional, la organización y
administración nacional de justicia, razón por la cual, los procesos que se
ventilen en materias en las que estén involucradas las entidades político-
territoriales menores, son desarrollados por ante los tribunales de justicia,
parte integrante de la Administración Pública Nacional.
En vista de que el Poder Judicial sólo se presenta a nivel del Poder
Nacional no puede, bajo el régimen constitucional venezolano, considerarse
como una violación a la autonom ía reconocida a los entes político

territoriales subnacionales, el conocim iento que los tribunales de la
jurisdicción contencioso tributaria tenga de los procesos de primera instancia
en los que ellos sean parte, pudiendo esto más bien verse como una muestra
de colaboración. Lo que sí ha resultado criticable es que a lo largo de los
años, específicamente desde el año 1992 y hasta el año 2003, la jurisdicción
contencioso tributaria que ha sido considerada la competente en la materia
tributaria estadal y municipal, no haya tenido sedes en el interior del país,
encontrándose centralizada únicamente en la ciudad de Caracas.
Con la promulgación en 1994 de la Ley de Reforma del Código Orgánico
Tributario se estableció la obligación de crear ocho (8) Tribunales Superiores
de lo Contencioso Tributario, diseminados en igual número de importantes
ciudades del país, ubicadas geográficamente en regiones que permitirían
garantizar un relativamente sencillo acceso a todos los contribuyentes a
los órganos de administración de justicia con la finalidad de ejercer su
derecho a la defensa en m ateria tributaria. En cum plim iento de ese
mandato, fueron creados los referidos tribunales, no habiéndose producido
sin embargo, su instalación.
E n el Código Orgánico Tributario del año 2001, nuevamente aparece
una norma similar a la versión de la ley de 1994, estableciéndose un plazo
de seis (6) meses siguientes a su publicación (17-10-01) para la creación y
puesta en funcionamiento de Tribunales Contencioso Tributarios en diferentes
ciudades del país, con la finalidad de garantizar la tutela judicial efectiva de
las partes y el adecuado desenvolvimiento de los procedimientos judiciales.
Si bien es cierto, como lo señala Adriana V igilanza , que fue “afortunada
la inclusión de esta norm a y la justificación que se le otorga al no
vinculársela con el asunto de la autonomía local sino con el problema de
la eficiencia de la administración de justicia tributaria, porque no se puede
dudar que tanto fisco como contribuyentes se verán igualmente favorecidos
con esa creación, al descongestionarse la labor de los Tribunales con sede
en la capital de la República y al permitirse el litigio en sitios más cercanos
ala jurisdicción o domicilios de aquellos, respectivamente”91, cabe destacar
que solamente fue recientemente atendido cuando, a dos años de la entrada
Adriana. Reflexiones en tomo a la aplicación del Código Orgánico Tributarie a

91 V ig ila n z a ,
los Estados y Municipios. Estudios sobre el Código Orgánico Tributario de 2001. Asociación
Venezolana de Derecho Tributario. Livrosca. Caracas 2001, p. 213.
en vigencia de dicho instrumento, fue emitida por la Sala Plena del Tribu
nal Supremo de Justicia la Resolución N° 2003-0001 de fecha 21 de enero
de 2003, m ediante la cual fueron creados seis (6) nuevos Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributario, que tienen su sede en las ciudades
de Maracaibo, San Cristóbal, Barquisimeto, Barcelona, Valencia y Ciudad
Bolívar. No fue sin embargo, sino hasta el mes de agosto de 2003, cuando
el Máximo Tribunal designó a los jueces temporales a cuyo cargo está la
conducción de los nuevos despachos y la primera semana de septiembre
de ese mismo año, aquella en la que tuvo lugar su instalación.
C on tan im p o rtan te m edida se co n creta una m uestra m ás de
cooperación del Poder Judicial Nacional con los Poderes Estadal y Mu
nicipal, que en lo sucesivo podrán ejercer los derechos derivados de su
condición de sujetos activos de la relación jurídico tributaria, en órganos
jurisdiccionales ubicados más cerca desde el punto de vista geográfico de
sus centros administrativos, en comparación a como ocurría antes de dar
ese paso, en el que tenían que hacerlo únicamente en la ciudad de Caracas.
D e esta manera, se da cumplimiento adicionalmente a los postulados del
artículo 269 constitucional de prom oción de la descentralización
adm inistrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, que aunada a lo
dispuesto por el artículo 333 del Código Orgánico Tributario de 2001, van
dirigidos a garantizar la tutela judicial efectiva de las partes y el adecuado
desenvolvimiento de los procesos.
La d escen tralizació n de la ju risd icció n contencioso trib u taria
redundará en descongestión de la labor de los nueve (9) Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributario con sede en Caracas, que tenían
que resolver absolutamente todos los litigios en que se discutía la aplicación
de un tributo, fuera éste nacional, estadal o municipal, independientemente
del domicilio o residencia del contribuyente o responsable, ni del sujeto
activo involucrado. Tal medida contribuirá a dism inuir el costo de los
litigios, en beneficio de los sujetos de la relación jurídico tributaria y en el
cumplimiento de buena parte de los principios inspiradores del sistema
tributario venezolano a que alude el artículo 316 de la Carta Magna.
Las dudas que han surgido en cuanto a la determ inación de la
competencia territorial de los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Tributario a raíz de la creación de éstos en las regiones, no han sido pocas,
conformando además una amenaza para la plena consecución del objetivo
que se persigue con la regionalización de esos órganos de administración
de justicia, al menos en lo que respecta a los tribunales regionales.
La controversia en referencia se suscita ante la existencia de dos

corrientes, una según la cual la competencia la determinaba el domicilio
del sujeto pasivo de la obligación tributaria (Tribunal Superior Primero de
lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Distrito Capi
tal en sentencia del 13 de noviembre de 2003, caso Pionner Petroleum Ser
vices de Venezuela, C.A.), otra, en virtud de la cual, aquella la define la
ubicación de la sede del órgano administrativo del que ha emanado el
acto recurrido.
La primera tesis pareciera centrarse en la idea de que por ser el sujeto
pasivo de la obligación jurídico tributaria el conminado al pago del tributo
con ocasión al cual se ha iniciado el proceso, es el criterio de la ubicación de
su domicilio el que debe privar al momento de definir la competencia del
órgano jurisdiccional, el que mejor le garantiza su derecho a la defensa.
En tanto el Código Orgánico Tributario no regula de manera expresa el
tema de la asignación de competencia en función del territorio, con base
en su artículo 332 que atribuye carácter de aplicación supletoria a las
normas del Código de Procedimiento Civil, los seguidores de esta corriente
traen a colación al artículo 40 de ese instrumento en virtud del cual, tal
competencia la determina el domicilio del demandado, que como ya se
indicó se considera es el sujeto pasivo de la obligación jurídico-tributaria.
La segunda tesis parte para algunos de la no aplicación del artículo 40
del Código de Procedimiento Civil al caso del contencioso tributario, por
no coincidir su naturaleza con la del proceso a que alude aquella norma, y
para otros, porque aun aplicando, es la Administración Tributaria quien
califica como demandado y no el contribuyente. En todo caso, cualquiera
sea la posición correcta, juega papel determinante en este asunto de lo
dispuesto en la Resolución N° 254 dictada por el Consejo de la Judicatura
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.747 de fecha 6 de
julio de 1995, que a pesar de ser anterior a la creación de los tribunales
regionales, aun se mantiene vigente.
D e acuerdo con el artículo 9 de dicha Resolución “Los Tribunales
Superiores de lo Contencioso Tributario serán competentes en materia
tributaria nacional respecto de los actos dictados por las Administraciones
comprendidas dentro de su ámbito territorial de competencia”.
Por su parte el artículo 10 de ese mismo instrumento dispone que:
“Los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario serán igualmente
competentes en materia tributaria estadal y municipal respecto de los
actos dictados por las A dm inistraciones estadales y m unicipales

com prendidas dentro del ám bito de su com petencia, conform e a lo
dispuesto en el artículo 229 del Código Orgánico Tributario promulgado
el 11 de septiembre de 1999...”
A favor de la tesis de la ubicación del órgano del cual emana el acto
impugnado se encuentra la tendencia que sobre la materia ha existido en la
jurisdicción contencioso administrativa, así como de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia. “De esta forma, se evitarían controversias
como aquellas que surgirían en relación con la atribución de competencias
para conocer de los reparos formulados por Estados o Municipios, cuando
el domicilio de la empresa se encuentre en una entidad distinta de aquélla
donde posee otros establecimientos permanentes, donde se produce el
reclamo del impuesto correspondiente. Bajo el criterio del órgano, estas
causas deberán ser conocidas en el lugar en el cual ocurrieron los hechos
y donde se encuentra ubicado el órgano administrativo del cual emanó el
acto, esto es, en el Estado o Municipio respectivo reclamante, acercando
de esta form a los procesos contencioso trib utarios a los órganos
administrativos respectivos, quienes deberán defenderse de la pretensión
de nulidad intentada por el particular respectivo.”92
Si bien el criterio antes expuesto resulta valedero y no genera problemas
para los entes menores, en tanto es obvio que los procesos contencioso
tributarios que se inicien con ocasión de actos emanados de esas entidades
político-territoriales serán conocidos por los tribunales con competencia
en la jurisdicción que los comprende territorialmente, situación distinta
se presenta para el caso de los tributos nacionales, cuando el contribuyente
es un sujeto domiciliado en el interior de la República.
Lo anterior lo destacamos partiendo del hecho que de acuerdo con el
artículo 100 de la Resolución N° 32 de fecha 24 de marzo de 1995 sobre la
Organización, Atribuciones y Funciones del Servicio Nacional Integrado de
Administración Tributaria (SENIAT), es competencia de las Divisiones
Jurídicas Tributarias de ese organism o en cada G erencia Regional,
“...recibir, tramitar y decidir los Recursos Jerárquicos...”, interpuestos
por ante la correspondiente Gerencia Regional.
Betty. “Competencia por el Territorio de los Tribunales Superiores de lo Con

92 A n d ra d e ,
tencioso Tributario”. Revista de Derecho Tributario N° 102. Legis, Caracas. 2004. p. 19.
152 J u a n C r is t o b a l C a r m o n a B o r ja s
“Si bien conforme a la Resolución 32 mencionada, la División Jurídico

Tributaria estaba facultada para recibir, tram itar y resolver cualquier
recurso jerárquico, es de señalar que el artículo 139 de la misma Resolución
le atribuyó provisionalm ente a la G erencia Jurídica Tributaria de la
Gerencia General de Desarrollo Tributario la competencia para tramitar
y decidir cualquier recurso jerárquico, mientras que el Superintendente
Nacional Tributario dictase las normas para que las Gerencias pudieran
funcionar sati sfactoriamente.”93
Posteriormente mediante Resolución N° SNAT/2002/N0 913, de fecha
6 de febrero de 2002, el Superintendente delegó a la División Jurídico
Tributaria de las Gerencias Regionales, únicamente la facultad de procesar
y decidir los recursos jerárquicos relacionados con el procedimiento de
verificación regulado en los artículos 172 al 176 del Código Orgánico
Tributario vigente.
En virtud de lo anterior, salvo el caso excepcional de los recursos
jerárquicos relacionados con la verificación, todos los demás serán decididos
por la Gerencia Jurídica Tributaria con sede en la ciudad de Caracas.
Lo anterior nos conduciría en caso de aplicar la tesis abordada en
segunda instancia, esta es, la de que la ubicación del órgano del cual
emana el acto impugnado es la que determ ina la competencia territorial
de los tribunales regionales, al resultado de que únicamente los tribunales de
la Región Capital conocerían de estos recursos, por emanar de Caracas los
actos recurridos, con lo que obviamente no se estaría logrando el propósito
fimdamental de garantizar el fácil acceso a la administración de justicia.
C.2.3. Muestras del Principio de Cooperación en el ejercicio de
competencias propias de las Administraciones Tributarias
Las atribuciones y funciones de la administración tributaria venezolana
a nivel de la República corresponde ejercerlas al Servicio Nacional
In teg rad o de A dm inistración A duanera y T ributaria (SEN IA T),
encontrándose delimitadas fundam entalm ente en el Código Orgánico
Tributario y en la Ley que rige a dicho órgano. Por su parte, cada Estado
federado puede dictar su propia legislación hacendística, y organizar y
regular en ella su adm inistración tributaria. Los Estados de m anera
Manuel. “La competencia en la jurisdicción contencioso tributaria.” VII Jornadas
93 I t u r b e ,
Venezolanas de Derecho Tributario. AVDT. Editorial Torino. Caracas, 2004. p 102.
independiente y autónoma han ido desarrollando sus Administraciones

Tributarias, teniendo en cuenta en lo que respecta a aspectos competenciales
y procedimentales, la supletoriedad con la que se les aplica el Código Orgánico
Tributario. De manera muy similar, pero con un mayor grado de desarrollo,
por el más elevado poder tributario que los ha caracterizado a lo largo de la
historia contemporánea, se han desenvuelto los municipios, quienes en su
gran mayoría cuentan con direcciones de la Alcaldía como administraciones
tributarias, aun cuando los municipios más grandes han seguido el esquema
de la Administración Tributaria Nacional, dándole a sus órganos la forma de
servicios autónomos sin personalidad jurídica. E ntre este universo de
Administraciones Tributarias existen expresiones de cooperación que no se
limitan a los convenios antes mencionados, sino que encuentran origen en la
propia Ley. Nuevamente el Código Orgánico Tributario tiene gran influencia
en tales actuaciones, existiendo a este nivel local, además, la Ley Orgánica
de Régimen Municipal.
C.2.3.1. Disposiciones Legales Nacionales
Las siguientes normas son expresión del deber de cooperación interad
ministrativa consagrada en el ordenamiento jurídico venezolano:
- Código Orgánico Tributario de 2001
A nivel normativo, resulta forzoso esquematizar el contenido de las
disposiciones del Código Orgánico Tributario relacionadas con las facultades
de la Administración Tributaria, que si bien están referidas en su gran mayoría
al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria -
SEN IA T-, aplican supletoriam ente a las adm inistraciones estadales,
municipales y distritales, aunque en ciertos casos son de aplicación principal.
Artículo 121. “La Administración Tributaria tiene entre sus facultades,
atribuciones y funciones la de suscribir convenios con organismos públicos
y privados para la realización de las funciones de recaudación, cobro,
notificación, levantamiento de estadísticas, procesamiento de documentos
y captura o transferencias de los datos en ellos contenidos. En los convenios
que se suscriban, la Administración Tributaria podrá acordar pagos o compen
saciones a favor de los organismos prestadores del servicio. Asimismo, en
dichos convenios deberá resguardarse el carácter reservado de la
información utilizada, conforme a lo establecido en el artículo 126 de ese
Código.”
Esa misma norma faculta a la Administración Tributaria a suscribir

convenios interinstitucionales con organismos nacionales e internacionales
para el intercambio de información, siempre que esté resguardado el carácter
reservado de la misma, conforme a lo establecido en el artículo 126 de ese
Código y garantizando que las informaciones suministradas sólo serán
utilizadas por aquellas autoridades con competencia en materia tributaria.
En ejercicio de estas facultades, Venezuela ha suscrito hasta el año
2004 un total de 2194 Tratados para Evitar la Doble Tributación y Evitar el
Fraude Fiscal en materia de Impuesto sobre la Renta, cuyos textos siguen
muy de cerca el Modelo de la OCDE conteniendo, por tanto, dentro de
su normativa la relativa a intercambio de información y al procedimiento
de mutuo acuerdo.
Artículo 123. Reconoce la validez de la información suministrada por
administraciones tributarias extranjeras, así como de cualquier documento
o registro como fundamento de las actuaciones de la Administración
Tributaria.
Artículo 124. Impone un deber de colaboración con la Administración
Tributaria, sobre todas las autoridades civiles, políticas, administrativas y
m ilitares de la República, de los estados y municipios, los colegios
profesionales, asociaciones gremiales, asociaciones de comercio y producción,
sindicatos, bancos, instituciones financieras, de seguros y de intermediación
en el mercado de capitales, los contribuyentes, responsables, terceros y
en general cualquier particular u organización.
La información suministrada será utilizada única y exclusiva para fines
tributarios, y en la forma, condiciones y oportunidad que determ ine la
Administración Tributaria.
El incumplimiento de las obligaciones establecidas en este artículo no
podrá ampararse en el secreto bancario. Tampoco podrán ampararse en el
secreto profesional los sujetos que se encuentren en relación de dependencia
con el contribuyente o responsable.
Como señala Gabriel R úan S antos , “Consagra esta norma lo que la
Ley General Tributaria Española ha llamado “La colaboración social en
94 Suiza, Portugal, Alemania, Países Bajos, Reino Unido, Italia, Francia, Trinidad y Tobago,
República Checa, Noruega, Bélgica, Suecia, México, Indonesia, EE.UU., Barbados,
Dinamarca, España, Canadá, Dinamarca, Cuba y China.
la gestión tributaria” (artículos 96 y siguientes de ese texto), destinada a

conformar principalmente los medios de la determinación presuntiva.”95
“Observamos en el mismo el establecimiento de un deber, no a cargo
de la Administración Tributaria sino de otros sujetos, y es la denuncia de
hechos de que tuvieran conocimiento tales personas e instituciones, hechos
que impliquen infracciones a las disposiciones del Código y a las leyes
tributarias especiales, la denuncia es un medio para obtener información
que pretende evitar los perjuicios económicos que el Fisco sufre con las
ocultaciones de hechos que los contribuyentes realizan y que afectan los
derechos económicos del Fisco.”96
Artículo 126. Restringe el destino que puede dársele a las informaciones
y documentos obtenidos por la Administración Tributaria, atribuyéndole
carácter reservado, pudiendo ser comunicada únicamente a la autoridad
judicial o a cualquier otra autoridad en los casos que establezcan las leyes.
Las informaciones relativas a la identidad de los terceros independientes
en operaciones comparables y la información de los comparables utilizados
para motivar los acuerdos anticipados de precios de transferencia, sólo podrán
ser reveladas por la Administración Tributaria a la autoridad judicial que
conozca del recurso contencioso tributario interpuesto contra el acto
administrativo de determinación que involucre el uso de tal información.
El Código Orgánico Tributario venezolano tipifica en su artículo 115,
como ilícito sancionado con pena restrictiva de la libertad, la divulgación
o el uso personal o indebido de la información confidencial proporcionada
por terceros independientes que afecte o pueda afectar su posición
competitiva, sea que tal revelación la efectuó un funcionario o empleado
público, un sujeto pasivo y sus representantes, las autoridades judiciales o
cualquier persona que hubiere tenido acceso a dicha información.
A rtículo 127. En el ejercicio de sus facultades de fiscalización e
inspección, la Administración Tributaria está facultada para recabar de
los funcionarios o empleados públicos de todos los niveles de la organización
95 R ú an S a n to s , Gabriel. La Función de Determinación en el Nuevo Código Orgánico Tributario

(Fiscalización y Determinación). Estudios sobre el Código Orgánico Tributario de 2001.
Asociación Venezolana de Derecho Tributario. Livrosca. Caracas 2001, p. 430.
96 R o jas, Ruth. Las Funciones, Facultades y Deberes de la Administración Tributaria en el
Código Orgánico Tributario. Libro Homenaje a la Memoria de Ilse van der Velde. Funeda.
Caracas 1998, p. 218.
política del Estado, los informes y datos que posean con motivo de sus
funciones, debiendo estos cooperar en tal sentido.
“En el caso del requerimiento de información a funcionarios públicos,
obsérvese que el Código Orgánico Tributario faculta a pedir información
. .en todos los niveles de la organización política del Estado...” por lo que
no escapan de esta posibilidad los funcionarios de alto rango como Ministros,
Gobernadores, Contralor, Fiscal, Procurador, Alcaldes y hasta el propio
Presidente de la República. Entendem os que esta facultad haya sido
separada de la facultad de solicitar información a terceros, por el secreto
y confidencialidad que deben guardar los funcionarios públicos, de las
informaciones que manejen en ejercicio de sus cargos. Así, consideramos
que al funcionario público que se le requiera esta información, tiene la
potestad de indagar ante la Administración el destino de la información
solicitada y si la misma tiene un interés de contenido tributario, a los efectos
de no tener conflicto con las funciones que ejerce al frente de su Despacho
o dependencia.”97
Artículo 139. Esta norma reafirma lo antes señalado, al sostener que
los funcionarios de la Administración Tributaria y las entidades a las que se
refieren los num erales 10 y 11 del artículo 121 del Código Orgánico
Tributario, estarán obligados a guardar reserva en lo concerniente a las
informaciones y datos suministrados por los contribuyentes, responsables
y terceros, así como los obtenidos en uso de sus facultades legales, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 126 de ese Código.
“El requerimiento de información a terceros tenía ciertas limitaciones
en el Código Orgánico Tributario de 1994. Así, estaba lim itada esta
facultad, en el caso de los ministros de cualquier culto, las personas que
por su profesión u oficio debían guardar secreto profesional, a las perso
nas con parentesco de consanguinidad o afinidad con el investigado, y
aquellos cuya declaración implique violar el secreto de correspondencia
ep isto lar o de las com unicaciones en general. E sta lim itación,
sorpresivamente no aparece en el Código Orgánico Tributario - 2001”.9S
Luis. Facultades de la Administración Tributaria en el Ordenamiento Jurídico

97 H o m e s ,
Venezolano (Reflexiones y Comentarios). Estudios sobre el Código Orgánico Tributario de
2001. Asociación Venezolana de Derecho Tributario. Livrosca. Caracas 2001, p. 385.
98 íbidem, pp. 385 y 386.
Buena parte de la doctrina atribuye carácter subsidiario al requerimiento

de información a terceros, así Fraga Pittaluga enumera los casos en que este
requerimiento sería admisible, circunscribiéndolos a los siguientes:
“i) Cuando haya resultado infructuoso el despliegue de la función
inspectora sobre el sujeto pasivo del tributo.
ii) Se desconozca la identidad de los sujetos que han realizado
determinadas operaciones.
iii) Exista la fundada presunción de que será inoperante la información
al propio sujeto que se investiga.”"
Artículo 134. De acuerdo con esta norma para determ inar tributos o
imponer sanciones, la Administración Tributaria podrá tener como ciertos,
salvo prueba en contrario, los hechos u omisiones conocidos fehacientemente
a través de administraciones tributarias nacionales o extranjeras.
- Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de marzo de
2004 y vetada por el Presidente de la República en abril de ese mismo año
Artículo 17. “En el ejercicio de las potestades fiscales propias de su
cualidad autonómica, las entidades estadales deben observar los principios
de integridad territorial, coordinación, cooperación, solidaridad interterri
torial y subsidiariedad. En consecuencia, deben:
1. Respetar el ejercicio legítimo de las potestades correspondientes a
otras Administraciones y prestar la cooperación y asistencia activa
que aquellas pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus
cometidos.
2. Ponderar la totalidad de los fines y cometidos constitucionalmente
previstos en cuanto al sistema socioeconómico, propiciar los acuerdos
y actuaciones comunes que tiendan a promover el cumplimiento
armónico de los fines del Estado y, en ese sentido, contribuir a la
consecución de la estabilidad macroeconómica y financiera de la
República, y a la elevación del nivel de bienestar de la población.”
Artículo 18. “Las autoridades públicas, así como los particulares, están
obligados a p re sta r su concurso a los em pleados de inspección,
Luis. La Defensa del Contribuyentefrente a la Administración Tributaria.

99 F r a g a P i t t a l u g a ,
Fundación de Estudios de Derecho Administrativo. Caracas 1998, p. 22.
fiscalización, administración y resguardo de ingresos estadales y, en tal

sentido, a denunciar hechos que impliquen fraude o cualquier otro delito
contra la Hacienda Pública Estadal, y quedan sujetos, por la infracción
de esta obligación, a las sanciones aplicables conforme a lo dispuesto en
las leyes nacionales.”
Artículo 19. “Los Jueces, Registradores, Notarios y demás funcionarios
públicos deberán prestar gratuitamente los oficios legales de su ministerio
en favor de los Estados, en los actos o diligencias en que deban intervenir por
razón de sus fruiciones, a solicitud de las autoridades estadales competentes.”
Artículo 26. “Los Estados podrán celebrar convenios, entre sí y con
las dem ás entidades político-territoriales, con el fin de lograr la
armonización tributaria, evitar la doble o múltiple imposición y propiciar
la coordinación tributaria. Dichos convenios entrarán en vigencia en la
fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado o en la fecha
posterior que se indique (...).
Esta figura de los contratos interadministrativos encuentra fundamento
legal en el ordenam iento jurídico venezolano, entre otras, en la Ley
Orgánica de la Administración Pública, en la que se regula la figura de la
delegación y de la encomienda. Es así como dicha ley en sus artículos 38,
39 y 40 define a ambas figuras como sigue:”
Artículo 38. “El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente
Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los m inistros o m inistras, los
viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes
o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, los
estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes
de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial,
de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como
la firma de documentos en funcionarios o funcionarías adscritos a los
mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente
Ley y en su reglamento...”
Artículo 39. “En la Administración Pública Nacional, de los estados,
de los distritos m etropolitanos y de los m unicipios, los órganos de
adscripción podrán encomendar, total o parcialmente, la realización de
actividades de carácter material o técnico de determinadas competencias
a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente por razones de
eficacia o cuando no se posean los medios técnicos para su desempeño, de
conformidad con las formalidades que determ inen la presente Ley y su
reglamento.
La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la

com petencia ni de los elem entos sustantivos de su ejercicio, siendo
responsabilidad del órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones
de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad
material objeto de encomienda.”
Artículo 40. “Cuando la encomienda se establezca entre órganos de
las administraciones de distintos niveles territoriales o entre entes públicos,
se adoptará m ediante convenio cuya eficacia quedará supeditada a su
publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezu
ela, o en el medio de publicación equivalente estadal o municipal.”
D) Principio de la Unidad Política Económica
Muy vinculado con el Principio de Coordinación se encuentra el
Principio de la Unidad de la Política Económica, a través del cual se
persigue que el orden económico nacional, sea uno en todo el ámbito del
Estado, para evitar efectos diferenciales y desintegradores.
Como ya fuera señalado, el principio en comentarios adquirió especial
relevancia con la entrada en vigencia de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999, que dedica dos importantes normas a la
llamada “Coordinación Macroeconómica” en las que, como resulta lógico,
se atribuye al Poder Nacional la promoción y defensa de la estabilidad
monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social.
Son diversos los mecanismos empleados por el Constituyente y por el
Legislador en la búsqueda de tan complejo objetivo, entre ellos, los adoptados
en materia de planificación y elaboración de presupuestos, los relativos al
crédito público y al destino que debe dársele a ciertas transferencias
condicionadas. La unidad de política económica, sin embargo, encuentra
especial soporte en lo dispuesto en el artículo 321 de la Carta Magna vigente,
según el cual: “Se establecerá por ley un fondo de estabilización
macroeconómica destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del
Estado a nivel nacional, regional y municipal, ante las fluctuaciones de
los ingresos ordinarios. Las reglas de funcionamiento del fondo tendrán
como principios básicos la eficiencia, equidad y no discriminación entre
las entidades públicas que aporten recursos al mismo.”
No obstante haber sido la Constitución de 1999 la que de manera expresa
y contundente consagra este mecanismo en procura de la Coordinación
Económica, la figura de los llamados fondos de estabilización, herramientas

fundamentales a esos fines, existen en el país desde el año 1998.
D .l. Principio de la Unidad de la Política Económica bajo la
Constitución de la República de Venezuela de 1961
- Decreto con fuerza de Ley N° 2.991 que crea el Fondo de Inversión
para la Estabilización Macroeconómica (G.O. N° 36.575 del 5 de
noviembre de 1998)
De acuerdo con el artículo 5o del Decreto-Ley en comento, vigente
conjuntamente con la Constitución de 1961 y hasta el año 1999, la porción
de los ingresos de los que se nutría el Fondo, atribuible al Situado
Constitucional y a las asignaciones económicas especiales, calculada sobre
la base de lo recaudado por impuesto de explotación del petróleo y el gas,
y por im puesto sobre la renta a las actividades desarrolladas por las
empresas a que se refería el artículo 9 de la Ley de Impuesto sobre la
Renta, hoy en día artículo 11 (Sector Petrolero), que excedieran los
promedios de lo recaudado por ellos mismos en los últimos cinco años
calendarios, debía ser transferida al Fondo.
A los efectos del artículo en referencia, el Ejecutivo Nacional, con la
porción de ingresos correspondientes a cada entidad estadal, adquiriría,
por cuenta de dichas entidades, divisas del Banco Central de Venezuela y
las tran sferiría al Fondo de Inversiones para la E stabilización
Macroeconómica e informaría a las entidades estadales el monto que
correspondía a cada una de ellas en el Fondo.
Adicionalmente citamos parcialmente, al artículo 10 del Decreto-Ley
en comento, según el cual El Fondo de Inversión para la Estabilización
Macroeconómica, debía vender divisas al Banco Central de Venezuela y
realizar la transferencia de los correspondientes bolívares a la respectiva
entidad estadal, cuando conform e a los procedim ientos legales
correspondientes se reestimarán los ingresos a recibir por la respectiva entidad
estadal como consecuencia de los supuestos en dicha norma previstos.
Finalmente debe ser indicado, que la misma disposición establecía
que el Fondo de Inversión para la Estabilización M acroeconóm ica
transferiría directamente a las correspondientes entidades municipales,
conforme a la distribución que indicara el Ejecutivo Nacional, la parte
que correspondía a estas últimas por concepto de Situado Constitucional

derivado de los recursos a que se refería ese artículo.
La norma citada planteaba la afectación de ingresos correspondientes
al Situado Constitucional a la adquisición de divisas para ser transferidas
al Fondo de Inversión para la Estabilización M acroeconóm ica. Tal
dispositivo, en principio, lucía viciado de inconstitucionalidad, toda vez
que atentaba contra la autonom ía conferida en la Carta Magna a los
Estados en materia de administración del Situado Constitucional y, además,
porque atentaba contra la finalidad del mismo, que no era otra que otorgar
a los Estados un ingreso permanente para atender sus necesidades.
Debe recordarse que el ordinal 3o del artículo 17 de la Constitución de
1961 establecía que era de la competencia de cada uno de los Estados, la
administración de sus bienes y la inversión del Situado Constitucional y
demás ingresos que les correspondiera, con sujeción a lo dispuesto en el
artículo 229 de la Carta Magna.
La limitación a la que aludía el artículo 229 en comento, se limitaba a
la coordinación de la inversión del Situado Constitucional con los planes
administrativos desarrollados por el Poder Nacional.
Sobre este particular se destaca, que la coordinación que la ley
respectiva podía establecer, no era sinónimo de imposición o mandato. La
coordinación suponía dos órganos con cierta autonomía, teniendo como
finalidad disponer o “poner en orden” las voluntades de dichos órganos para
lograr un objetivo común.
C ontreras Q uintero señala a este respecto que, si bien es cierto, que
“... el Congreso está facultado constitucionalmente para legislar con el
referido fin, no es menos cierto que esa coordinación no puede menoscabar
ni com prom eter la autonom ía, así sea relativa, reconocida, tam bién
constitucionalmente, a las Entidades Federales y a los Municipios.”100
De allí, que se sostuviera que la posibilidad de que la Ley Nacional
estableciera normas para coordinar la inversión del Situado Constitucional
con planes adm inistrativos desarrollados por el Poder Nacional, no
significaba restringir ni lim itar el ejercicio de las atribuciones de los
órganos de los Poderes Públicos de los Estados.
100Citado por B r e w e r- C a r ía s , Alian: “Instituciones Políticas y Constitucionales”. Tomo I.

Universidad Católica del Táchira. Editorial Jurídica Venezolana. 2° Edición. Caracas-San
Cristóbal, 1985, Pág. 654.
La Ley orgánica que establece ese sistema de coordinación, lo fue y

aun sigue siéndolo la LODDT, cuyo articulado a esos efectos consagró a
los llamados “Planes Coordinados de Inversión”.
La primera crítica que podía hacérsele al Decreto-Ley en comentarios,
era la de que pretendía dispersar la regulación de una materia tan importante
como lo es la relativa a la coordinación del Situado Constitucional, y que
ha sido considerada como objeto de una ley orgánica única.
En segundo lugar, se podía observar el exceso en que incurrió el
legislador habilitado al imponer un régimen de administración y empleo
de recursos propios de los Estados, que indudablemente iba más allá de
la simple coordinación.
Se ha esgrimido que la referida disposición del Decreto con Fuerza de
Ley O rgánica del Fondo de In v ersió n p ara la E stab ilizació n
Macroeconómica respondía al razonamiento de que constituye también
un com etido de los entes m enores el coadyuvar a los objetivos de
estabilización macroeconómica a que apuntaba el establecim iento del
Fondo, cuya consecución podría configurar en últim o térm ino el
fortalecimiento de tales entidades para agenciar el desarrollo económico
de sus respectivos territorios.
La consecución de la estabilidad macroeconómica, responde a lo que
hemos definido como principios de la unidad y de la coordinación; sin
embargo, para alcanzarlos sin violentar el resto del ordenamiento jurídico,
hubiera resultado lo más viable, reformarla LODDT de 1989, específicamente
en la parte final de su artículo 13, según la cual “a los Estados corresponderá un
porcentaje igual al del Situado Constitucional, del respectivo año fiscal, sobre
los ingresos ordinarios adicionales que perciba la República.”
En cierta forma son esos ingresos adicionales, que deberían ser
recibidos por los Estados, los que pueden atentar contra los objetivos
perseguidos con la creación del Fondo, en lugar de afectar su inversión por
parte de los Estados y hubiera podido condicionarse su entrega, reformando
la norma antes transcrita en términos que complementaran el fin perseguido
con el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica.
Por último, señalamos la posibilidad que contemplaba el Decreto-Ley
en comentarios en su artículo 10, de que el Ejecutivo Nacional asignara
directamente a las Municipalidades la cuota parte que a éstas correspondía
por concepto de Situado Municipal, calculada sobre la base de los recursos
de los E stados que se d estin aran al Fondo de Inversión para la

Estabilización M acroeconóm ica. En relación a la misma, surgía la
interrogante en cuanto a la viabilidad de este mecanismo, a la luz de lo
dispuesto en el artículo 14 de la LO D D T con acuerdo al cual, en las
Leyes de Presupuesto de los Estados se incorporará una partida destinada
a las Municipalidades, denominada Situado Municipal, que para el año
1999 alcanzaría 19% de los ingresos ordinarios estimados de la Entidad
Federal, y para los años 2000 y siguientes un máximo de 20%.
En tal sentido debe indicarse la necesidad que existe de que el situado
municipal sea incluido en los presupuestos de las entidades estadales no
siendo, a nuestro entender posible, que recursos imputables a los mismos
fueran transferidos directamente por la República a las Municipalidades,
sin ingresar previamente a los tesoros estadales respectivos. Ella no obs
tante, no fue la tesis asumida por el Legislador, cuando reformó el 22 de
julio de 2003 la LODDT, previéndose la entrega directa de los dozavos
del Situado Constitucional a los municipios, por parte del Ejecutivo
Nacional, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes.
- Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la D euda Pública de
Venezuela (G.O. N° 36.349 del 5 de diciem bre de 1997)
Conjuntamente con la figura del Fondo de Inversión para la Estabilización
Macroeconómica, existió el Fondo de Rescate de la Deuda Pública a través
del cual se pretendió asegurar el destino de ciertos excedentes de ingresos
públicos al pago de los compromisos asumidos por la República de Venezue
la como consecuencia de la celebración de operaciones de crédito público.
De acuerdo con el artículo 3 de la Ley identificada en el epígrafe, “El
patrimonio del Fondo de Rescate de la D euda Pública de Venezuela estará
constituido por:
2. El excedente de los ingresos brutos provenientes de las ventas de

los incrementos en los volúmenes de hidrocarburos que correspondan
al Fisco por regalía y que excedan del monto total registrado, por tal
concepto, en el ejercicio vigente.”
Nuevamente se registraba una coincidencia parcial en la base de cálculo
de los aportes del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela con
los de las asignaciones económicas especiales derivadas de minas e
hidrocarburos, al emplearse en aquel caso lo que correspondía al excedente

por impuesto de explotación o regalía en materia de hidrocarburos, y en el
otro, un porcentaje del monto de los ingresos fiscales recaudados (estimados
y excedentes) por los tributos previstos en la Ley de Hidrocarburos (entre
ellos y hasta la fecha, la regalía); por lo tanto, no cabía duda de que se estaba
afectando el régimen previsto en la Ley de Asignaciones Económicas
Especiales.
La Ley del Fondo de Rescate de la Deuda Pública, publicada en Gaceta
Oficial de la República de Venezuela N° 36.349 del 5 de diciembre de 1997,
quedó derogada con la entrada en vigencia de la Ley que Crea el Fondo para
la Estabilización M acroeconómica publicada en Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 37.827 del 27 de noviembre de 2003.
D.2. Principio de la Unidad de la Política Económica bajo la
El Principio de la Unidad de la Política Económica ha adquirido tal
grado de importancia en el país, que la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela le dedica la Sección Cuarta del Capítulo Segundo
de su Título VI, a la que denomina “De la Coordinación Macroeconómica”,
en la que atribuye al Poder Nacional la prom oción y defensa de la
estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social.
M uestra de una de esas medidas la constituye el artículo 321 de la
Carta Magna, cuando señala que: “Se establecerá por ley un fondo de
estabilización macroeconómica destinado a garantizar la estabilidad de los
gastos del Estado en los niveles nacional, regional y municipal, ante las
fluctuaciones de los ingresos ordinarios. Las reglas de funcionamiento del
fondo tendrán como principios básicos la eficiencia, equidad y no
discriminación entre las entidades públicas que aporten recursos al mismo.”
En lo que respecta al desarrollo legal de esta norma y del postulado
que ella encierra, mencionamos los siguientes instrumentos:
- Decreto N° 1.478 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley que Crea el Fondo de Inversión para la
Estabilización Macroeconómica (G.O. N° 37.303 de fecha 15 de octubre
de 2001)
Con una reform a previa del D ecreto N° 2.991 antes com entado,
sancionada el 20 de mayo de 1999, se dicta el Decreto identificado en el
epígrafe, a la luz de lo dispuesto en el artículo 321 de la Carta M agna d e

1999 y con supuesto fundamento en la Ley Habilitante del 13 de no v iem b re
de 2001.
Dicho instrumento fue dictado con el propósito de contribuir a c re a r
condiciones para la efectiva realización de la función de planificación p o r
parte del Estado en su integridad, en beneficio de la ejecución d e las
políticas públicas expresadas en los presupuestos públicos en los tres
niveles político-territoriales, en cuanto tiende a atenuar el im pacto d e las
fluctuaciones del ingreso ordinario con la finalidad de g aran tizar la
estabilidad de los gastos de dichos niveles en la planificación, program ación
y ejecución de la gestión pública.
Con esta reforma se disminuyó considerablemente el aporte de ingresos
fiscales petroleros al Fondo en el período comprendido entre los años 2003 y 2007,
correspondiendo en el primero solamente 6%. Este importe se irá incrementando
en 1% anual hasta alcanzar tan sólo 10%, mientras que bajo la vigencia del
instrumento anterior; ascendía a 50% de esos mismos recursos.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1999 y hasta el 27 de noviem bre
de 2003, se mantuvo el Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezu
ela, debiendo ingresar a la masa de recursos que lo conformaban 25% de
aquellos del Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica
que excedieran 80% del prom edio del producto de las exportaciones
petroleras de los últimos cinco años.
- Ley que crea el Fondo para la Estabilización Macroeconómica
(G.O. N° 37.827 del 27 de noviembre de 2003)
En expresión de una constante flexibilización del régimen imperante en
esta materia se produce en el año 2003 una nueva reforma del instrumento
regulador del Fondo, para lo que adicionalm ente tuvo en cuenta el
legislador los elevados niveles de reservas internacionales alcanzados
para ese entonces producto de los altos precios del petróleo.
De acuerdo con el artículo Io de la Ley, el Fondo para la Estabilización
Macroeconómica tiene por objeto lograr la estabilidad de los gastos del
E stado en los niveles nacional, estadal y m unicipal, frente a las
fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
Dado el interés que tienen los Estados en su carácter de aportantes en
la administración del Fondo, se previo la creación de un Consejo General,
integrado por dos representantes del Ejecutivo Nacional, un representante
de los Estados, un representante de los Municipios y uno de Petróleos de

Venezuela, S.A.. Los representantes de los Estados y de los Municipios
serán designados, respectivamente, por los Gobernadores y Alcaldes.
Entre las competencias del Consejo General cabe señalar, la aprobación
del informe anual de resultados presentado por el Directorio, así como la
selección de la terna que le presente el Directorio del Fondo, de la firma de
auditores externos.
También corresponde a Petróleos de Venezuela, S.A., a los Estados y
Municipios, así como a los Ministerios de Finanzas y de Planificación y
Desarrollo, postular cada uno, dos candidatos para la selección por el
Presidente de la República del Presidente del Fondo y a cuatro directores
con sus respectivo suplentes.
El Fondo estará conformado por:
- Los aportes que de conformidad con la Ley hagan la República, las
entidades estadales y municipales y Petróleos de Venezuela, S.A.
por concepto de ingresos de origen petrolero adicionales
- Los aportes que correspondan a la República, con ocasión de la
privatización de empresas públicas o de concesiones o asociaciones
estratégicas, que no hayan sido empleados en operaciones vinculadas
al manejo de pasivos públicos. Estos recursos ingresarán al Fondo
para la Estabilización Macroeconómica a los fines de ser transferidos
a la cuenta de la República en el Fondo de Ahorro Intergeneracional,
en un plazo no mayor de cinco días hábiles del respectivo ingreso
- Los aportes extraordinarios que efectúe el Ejecutivo Nacional,
distintos a los mencionados con anterioridad
- Los rendim ientos netos que se obtengan como producto de las
operaciones que realice conforme a la Ley
Si bien el Fondo está conformado por aportes hechos por la República,
no menos cierto es que buena parte de esos recursos son base de cálculo
del Situado Constitucional y de las Asignaciones Económicas Especiales en
las que tienen los Estados y Municipios especial interés. Es así como se
ingresan dentro del Fondo a las cuentas de las entidades estadales y
municipales los montos correspondientes a las preasignaciones por concepto
de situado constitucional y asignaciones económicas especiales, derivados
de los ingresos en exceso que se produzcan por concepto de ingresos de
origen p etro lero , en dólares de los E stados U nidos de A m érica,

efectivamente percibidos, y el promedio de dichos ingresos en los últimos
tres años calendario, en dólares de los Estados Unidos de América, pre
via deducción del monto correspondiente a la asignación constitucional al
sistema de justicia. A tales efectos los ingresos fiscales de origen petrolero
están constituidos por los ingresos de Impuesto sobre la Renta recaudados
en cabeza de los contribuyentes que se dedican a realizar las actividades
contempladas en el artículo 11 de la Ley de Impuesto sobre la Renta; los
ingresos recaudados por concepto de regalías, generados de la explotación
de petróleo y sus derivados; y los ingresos por dividendos decretados y
pagados por Petróleos de Venezuela, S.A.
Con los recursos que deban registrarse en las cuentas de las entidades
estadales y municipales, el Ejecutivo Nacional adquirirá divisas del Raneo
Central de Venezuela por cuenta de aquellas, e inform ará a dichas
instituciones el monto correspondiente.
En lo que respecta a los retiros que podrán hacer las entidades estadales
de los recursos a que tienen derecho en el Fondo, es necesario que se
configure alguno de los siguientes supuestos:
- Disminución de la suma de los ingresos fiscales de origen petrolero
totales, cualquiera sea su origen, respecto del promedio de dichos
ingresos recaudados en los últimos tres años calendario
- Disminución del ingreso por exportación de petróleo y sus derivados
respecto al promedio de dichos ingresos recaudados en los últimos
tres años calendario
- Estado de Emergencia Económica, decretado de conformidad con
la C onstitución de la República Bolivariana de Venezuela y la
legislación que regula la materia
El monto que los estados podrán retirar del Fondo para un ejercicio
fiscal dado no puede exceder del cien por ciento (100%) de la diferencia
entre el ingreso estimado para ese ejercicio y el promedio de dichos ingresos
recaudados en los últimos tres años calendario.
Se establece como nivel máximo de acumulación de recursos, para los
Estados de un 10% del promedio de las exportaciones petroleras d e los
últimos tres años. Cuando se supere ese límite, los recursos en lugar de
seguir engrosando el Fondo serán transferidos a los Estados para ser
destinados a gastos de inversión.
E) Principio de la Solidaridad Interterritorial

E.l. Principio de la Solidaridad Interterritorial bajo la Constitución
de la República de Venezuela de 1961
Como se ha destacado, el poder tributario descentralizado hacia los
Estados durante la década de los noventa, se caracterizó por su bajo nivel
recaudatorio. En ese contexto, las transferencias intergubernamentales
cum plieron, en la m edia de lo posible, el rol de instrum entos de
“eq u ilib ram ien to ” fiscal de la necesaria co rresp o n d en cia e n tre
competencias de gastos asignadas a los gobiernos estadales y municipales
y, sus n ecesid ades de recursos financieros para a te n d e r tales
resp on sabilid ad es, en el escenario de un reducido ren d im ien to
recau d ato rio de la explotación plena de sus fuentes propias de
financiamiento.
Además de perseguir el equilibrio vertical entre los distintos niveles
de gobierno ellas deben, en muchos casos, intentar suavizar los inevitables
desbalances horizontales al interior de un mismo nivel de gobierno,
particularmente los que se derivan de las diferentes dotaciones de bases
tributarias y otras fuentes de ingreso entre los miembros regionales y
locales de una Nación. Pero ellas tienen también otras funciones orientadas
hacia objetivos de distribución social, promoción sectorial y desarrollo
institucional, entre otras.
Si bien es cierto que la autonomía fiscal podría teóricamente lograrse
garantizándole a cada nivel gubernamental un número determinado de
impuestos, no es menos verdad, que la separación de las fuentes impositivas
para cada entidad no es practicable ni cumple aquel cometido, si una
selección de gravámenes es obtenida por una determinada jurisdicción y no
produce los suficientes ingresos adecuados para llenar sus funciones de gasto.
La im portancia de este problem a resalta si se recuerdan las grandes
diferencias en riqueza e ingresos, existentes entre los diferentes Estados y
Municipios venezolanos; así como también la variación que de ellas se derivan
en cuanto al potencial recaudador de un mismo tributo. Es precisamente
esta realidad la que, entre otras, justifica la presencia dentro del sistema
financiero de un estado compuesto a las llamadas transferencias.
E .l.l. Situado Constitucional:

- Consagración constitucional y desarrollo legal
La principal fuente de ingresos de los Estados consagrada a nivel
constitucional la representa sin lugar a dudas el Situado, que el artículo 229
de la Carta Magna de 1961 concebía como una partida que se distribuía
entre los Estados, el Distrito Federal y los Territorios Federales en 30%
en partes iguales y en 70% en proporción a la población de cada una de
las entidades. Dicha partida no podía ser menor a 15% del total de ingresos
ordinarios estimados del respectivo presupuesto, correspondiéndole a la
ley el dictar las normas para coordinar su inversión con los planes
administrativos desarrollados por el Poder Nacional. Hay que destacar, que
por mandato constitucional, en caso de disminución de ingresos que
impusieran un reajuste del Presupuesto, el Situado debía ser ajustado
proporcionalmente.
En relación con el reconocimiento de ingresos estadales en la LODDT
de 1989, como fuera señalado, destaca el incremento por ella inducido
respecto del Situado Constitucional, al prever la determinación del mismo
hasta un máximo de 20% de los ingresos ordinarios estimados en el ejercicio
presupuestario correspondiente. D e igual manera, fue contemplado el
derecho p ara los E stados, de un porcentaje igual al del Situado
Constitucional del año fiscal de que se tratara, sobre los ingresos ordinarios
adicionales que percibiera la República con respecto de los que se habían
estimado presupuestariam ente.
- Consideraciones históricas
Si bien reconocemos en el Situado Constitucional un mecanismo sencillo,
y hasta cierto punto equitativo, de distribución entre los Estados y los
Municipios de los ingresos ordinarios de la República, a través del cual se
logran suplir sus deficiencias devolviendo recursos a quienes debieron
siempre pertenecer, no podemos dejar de admitir que posiblemente ha sido
este instituto el que ha permitido mantener la pasividad de los entes menores,
apoyando con ello la centralización tanto funcional como financiera.
Históricamente señala el jurista patrio Eloy Lares M artínez, el Situado
Constitucional tuvo sus orígenes en 1925 con ocasión a la exclusión de la
administración por parte de los Estados y su reconocimiento como bienes
de la Nación, de las minas de yacimiento de hidrocarburos, ostrales de

perlas, salinas, tierras baldías y demás riquezas naturales.
“El Situado Constitucional, institución típicamente venezolana, es la
suma de dinero que anualmente se inscribe en la Ley de Presupuesto,
para ser repartida entre los Estados como com pensación de haber
renunciado aquellos, en benefìcio del fisco nacional, a la totalidad de las
fuentes impositivas. Si se recuerda que tradicionalmente el situado era
una de las bases de nuestro imaginario federalismo, no resulta extraño ni
arbitrario definirlo como un “subsidio”. 101 “Así lo considera Ramón E scovar
S alom , para quien el “Situado Constitucional” es un subsidio del gobierno
central a los gobiernos de la Unión Federal. “Así debe verse en la técnica
y en la práctica. “Sin embargo, si por “subsidio” se entiende el socorro o
auxilio que se presta voluntariamente sin ninguna contrapartida que lo
justifique, el situado no es un subsidio (...). Ahora bien, si el poder central
se reservaba la casi totalidad de la materia impositiva, era absolutamente
necesario buscar en cualquier forma los recursos fiscales que los Estados
requerían para subsistir.”
No cabe duda de que, por no haberse logrado durante la vigencia de la
Constitución de 1961 una efectiva transferencia de competencias a los
Estados y Municipios, acompañada de una adecuada distribución de íuentes
de ingresos acorde con los compromisos asumidos por dichas entidades, el
“Situado Constitucional” se presentó como la más sencilla opción de
suministro de recursos para afrontar los gastos propios de las regiones.
- El Situado en el contexto del proceso de descentralización
En opinión de Armando B arrios , es posible interpretar la fórmula de
distribución de los recursos del situado como una combinación de dos
criterios: 70% responde al principio de asignación según necesidades de
gasto, asumiendo que un ente territorial con una población más numerosa
tiene muy probablemente mayores requerimientos de recursos para atender
a su comunidad; por su parte, 30% asignado en partes iguales entre los
Estados da cuenta de la necesidad que toda sociedad regional tiene de dis
poner de recursos para proveer un nivel mínimo de servicios, independien
tem ente del tamaño de su población.
I01O ro p e z a , Ambrosio, op. cit., p. 506.

El Situado ha sido caracterizado por algunos analistas como un instru

mento apropiado de financiamiento intergubemamental por sus presuntas
virtudes de sencillez, predictibilidad y efectividad redistributiva. Por el
contrario, ha sido criticado por otros por su carácter incondicional y por el
riesgo latente de que su crecimiento inhiba el esfuerzo fiscal propio de los
gobiernos subnacionales.
En lo que respecta a la efectividad redistributiva del Situado Constitucio
nal, ante todo debe señalarse que aún si se demostrara que esta transferencia
distribuye los recursos ordinarios del presupuesto nacional en proporción a
algún indicador aceptable de la situación social de la población, no con
ello se estaría respondiendo a una asignación en proporción directa a las
disparidades interpersonales en la distribución del ingreso al interior de los
Estados.
De acuerdo con estudios realizados por Armando Barrios, comparando
la distribución del situado con el número de hogares pobres en cada
Estado, el balance ha sido en 61,5% negativo. Esto significa básicamente
dos cosas: en primer lugar, que existe una relación inversa entre pobreza
y distribución personal del Situado Constitucional entre las entidades
federales, lo que implica que los Estados con más hogares pobres reciben
menos dinero por esta transferencia intergubemamental. En segundo lugar,
que la asignación horizontal de los recursos del situado sólo obedece en
un poco más de 60% al criterio compensatorio.
Si se analiza ahora superficialm ente la hipótesis de la presunta
predictibilidad de los recursos disponibles por concepto de Situado
C onstitucional, bo ndad que algunos reconocen a este in stitu to ,
nuevamente una aclaratoria conceptual cabe hacer sobre este particular,
en tanto no debe confundirse predictibilidad con sencillez en la fórmula
de distribución y procedencia de los recursos del Situado. Si bien
teóricam ente es obvio que cada Estado puede saber de antemano qué
proporción de los recursos del Situado le corresponderán y cuál es la base
de cálculo de los fondos a transferir, no menos cierto es, que existe una
gran diferencia entre los montos que se estiman por concepto de Situado
en el presupuesto nacional y los que finalmente reciben los Estados.
Partiendo de la volatilidad de los precios del petróleo, principal fuente
de ingresos ordinarios sobre los cuales se calcula el Situado (55%), éste
registra una desviación estándar de sus variaciones interanuales en el
orden de 66% para ese mismo lapso. Por el contrario, los ingresos ordinarios
totales y los ingresos ordinarios de origen interno muestran desviaciones

estándar de sus variaciones interanuales en el orden de 34% y 38%
respectivam ente.
E.1.2. Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES)
El instrumento legal identificado en el epígrafe, contempla que 45%
de los recursos administrados por el FID ES asignados a los Estados y a
los Municipios del país con menor desarrollo relativo, debe ser con base
en un Indice de Pobreza.
Ese indicador es diseñado por el Fondo con la colaboración de los
entes vinculados al diagnóstico de la pobreza, atendiendo a criterios de
solidaridad y com pensación interterritorial, y deberá garantizar una
distribución acorde a los requerimientos de armonización de desarrollo
regional, contemplado en el Plan de la Nación. El indicador de Solidaridad
y Com pensación Interterritorial es aprobado por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes
para su revisión periódica.
E.1.3. Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los
Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAE)
El reparto de esta transferencia en función entre otros factores o índices
del poblacional, así como su destino al financiamiento de infraestructura
y dotación en el sector m édico asistencial y progamas de m edicina
preventiva; de equipos del sector educativo, en los niveles preescolar,
básica, especial y capacitación para el trabajo; y el program a de
construcción de viviendas para los sectores de ingresos equivalentes hasta
55 Unidades Tributarias, son muestras de la atención que este tipo de
transferencia tiene con respecto al principio de solidaridad interterritorial.
E.2. Principio de la Solidaridad Interterritorial bajo la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
A nuestro país se le plantea con más prem ura que nunca, la necesidad
de contar con una clara política de compensación interterritorial para lo
cual el Fondo que, con ese mismo nombre prevé el artículo 185 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, viene a llenar un
vacío que, en la práctica se ha venido registrando; por una parte, por las
trabas e ineficiencias que ha reportado el Fondo Intergubemamental para
la D escentralización (F ID E S ) de cuyos recursos 45% va dirigido
precisamente a cumplir este cometido de solidaridad interterritorial, al
ser distribuido entre sus destinatarios sobre la base de un índice de
Pobreza; y por la otra, en virtud del inadecuado y poco coordinado criterio
de reparto del Situado Constitucional y de las Asignaciones Económicas
Especiales que, en cierta medida, cumplen también con este propósito.
E.2.1. Situado Constitucional
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no registró
ningún tipo de avance, en cuanto a la instrum entación del Situado
Constitucional como transferencia dirigida a cumplir fines de solidaridad
interterritorial.
Una de las disposiciones de interés en m ateria de Situado en la
Constitución de 1999 la constituye el numeral 5 del artículo 167, según el
cual en caso de dictarse leyes nacionales que creen o transfieran ramos
tributarios a favor de los Estados, podrán a su vez modificarse los ramos
de ingresos constitucionalm ente reconocidos, todo ello con el fin de
preservar la equidad interterritorial. En el caso del Situado, tal disminución
no podrá llevarlo a un monto inferior a 15% del ingreso ordinario estimado,
para lo cual se tendrá en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de
la H acienda Pública Nacional, sin menoscabo de la capacidad de las
administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de
su competencia.
A la luz de lo anterior y con fines solamente referenciales es importante
traer a colación el caso colombiano, en el que la figura del Situado
Constitucional se denomina “Situado Fiscal”, concebido también como
un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido aôs
departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena y
Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los
servicios que se les asignen.
Los recursos del “Situado Fiscal” se destinan a financiar la educación
preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la
ley señale, con especial atención a los niños.
El “Situado Fiscal” de acuerdo con el artículos 356 de la Constitución
Colombiana, aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje de los
174 J u a n C r is t ó b a l C a r m o n a B o r j a s
ingresos corrientes de la Nación que permita atender adecuadamente los

servicios para los cuales está destinado. Con este fin se incorporarán a él la
retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la
Nación transfiere directamente para cubrir gastos en los citados niveles
de educación.
D e acuerdo con la norma en comentarios, “Un quince por ciento del
situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los Departamentos, el
Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta.
El resto se asignará en proporción al número de usuarios actuales y
potenciales de los servicios mencionados, teniendo en cuenta, además, el
esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva
entidad territorial.
Cada cinco años la ley a iniciativa de los miembros del Congreso, podrán
revisar estos porcentajes de distribución”.
Mecanismos como el anterior pueden servir de referencia al momento
de reconsiderar los niveles de aportes a la partida del situado constitucional
y además, específicamente, en lo atinente a su forma de distribución en
tre los Estados y Municipios.
Aspectos como el de la delimitación de tal asignación presupuestaria a
la cobertura de determ inados servicios, su cálculo en función de los
usuarios efectivos de los mismos, y el rol que como mecanismo de apoyo
interregional la misma debe cumplir, si bien reafirman la necesidad que
existe de mantenerla como en efecto lo hizo la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, lo debía ser, evidenciando la necesidad de
reestructurar su funcionamiento.
El Proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal aprobado
en Primera Discusión por la Asamblea Nacional, pretendía dar un paso
hacia delante con respecto al destino que debía dársele al 50% del Situado
Constitucional en proyectos de inversión. Fue así como aquel Proyecto de
Ley concibió a los proyectos de inversión como aquellos que promovieran,
directa o indirectamente, la creación de renta y riqueza en los territorios de
los Estados.
D entro de los gastos de inversión se consideraban:
1) La adquisición de bienes de capital que fortalecieran la capacidad
productiva del Estado.
2) Todo tipo de gasto que incrementara la capacidad productiva del

recurso humano, incluyendo los gastos dirigidos a la provisión de los
servicios de salud y educación.
Esta norma injustificadamente, fue eliminada en el proyecto sometido
a Segunda Discusión y aprobado por la Asamblea Nacional el 11 de marzo
de 2004, quedando nuevam ente el vacío en la instrum entación de la
exigencia constitucional de destinar 50% del Situado Constitucional a
gastos de inversión.
E n lo que respecta al tratamiento conferido al Principio de Solidaridad,
las Leyes del FID ES y de Asignaciones Económicas Especiales, no han
experimentado cambios que valgan la pena destacar bajo la vigencia de la
Constitución de 1999.
E.2.2. Fondo de Compensación Interterritorial
D e acuerdo con el artículo 185 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, corresponde al Consejo Federal de Gobierno la
administración de un Fondo de Compensación Interterritorial a través
del cual se financiarán inversiones públicas dirigidas a prom over el
desarrollo equilibrado de las regiones, prom over la cooperación y
complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas
entidades públicas territoriales; así como también apoyar especialmente
la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades
de menor desarrollo relativo.
Esta figura como bien lo señala Armando B arrios , aspira atenuar los
desbalances territoriales relativos entre las instancias político-administrativas
de Venezuela, y a la vez que armonizar la acción pública de los distintos
niveles de gobierno en una porción de las inversiones nacionales. Para
ello Barrios considera que "... es necesario concebir m ecanism os
compensatorios en lo interterritorial e interpersonal que hagan uso de las
ventajas comparativas de cada nivel de gobierno: el gobierno central
financiando y coordinando la acción del Estado en el ámbito redistributivo,
mientras que los gobiernos subnacionales atienden las otras esferas de la
provisión de bienes y servicios públicos (sum inistro, contratación,
regulación, entre otras).
De este modo, un Fondo de Compensación Interterritorial como el
planteado por la Constitución de 1999 debe ser diseñado tomando en
consideración esas ventajas relativas de cada nivel gubernamental: El

gobierno nacional financia y coordina la acción redistributiva mediante una
figura intergubemamental como es el Consejo Federal de Gobierno, mientras
que la acción de los gobiernos estadales y municipales se concentra en
aquellas esferas de lo social que ellos consideren más ajustadas a las
necesidades y preferencias de sus comunidades regionales y locales”102.
Para Armando B arrios , “En la literatura económica y en la experiencia
internacional uno encuentra comúnmente dos grandes dimensiones que
nutren los criterios de asignación de recursos en los mecanismos de
compensación o equilibramiento interterritorial (Ahmad, 1997). Por una
parte, lo que se denomina como necesidades fiscales relativas, que vienen a
representar los recursos requeridos por una entidad político-territorial para
atender un cierto nivel de servicios públicos. Por otra parte, la llamada
capacidad fiscal, que está constituida por la capacidad de financiamiento
de aquellas necesidades fiscales relativas.”103
Las necesidades fiscales insatisfechas pueden ser atendidas a través
de indicadores como el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
el índice de Desarrollo Humano (IDH), e indicadores relativos a la
pobreza, tales como, ingreso per cápita.
Los conocedores de la materia, entre ellos B arrios , señalan sin em
bargo, que este tipo de indicadores no siem pre son realm en te
representativos de las necesidades fiscales relativas, en tanto no indican
a plenitud las diferencias de costos en la provisión de los servicios públicos.
Otro gran problema que registran estos indicadores son sus rezagos a
nivel de publicación y la falta de representatividad territorial.
E n lo que respecta a la variable de la capacidad fiscal, indicadores
como la capacidad fiscal de cada entidad político-territorial, evaluada en
forma conjunta a nivel estadal y municipal, constituye una opción.
Las relaciones fiscales intergubemamentales, expresadas fundamental
m ente por las transferencias hechas por el Poder Nacional a los Estados
y Municipios, son otro elemento a ser considerado a tales efectos.
Armando. Un Fondo de Compensación Interterritorial para Venezuela: algunas

102 B a r r i o s ,
consideraciones para sú diseño. Cuadernos del CENDES, Año 19. N° 50. Tercera etapa
Mayo-Agosto 2002, p. 59.
103 lbídem, p. 59.
“Finalmente, es necesario estar conscientes que sería ideal incorporar

en tre los criterios de redistribución de los recursos del Fondo de
Compensación Interterritorial, elementos dinámicos que permitan premiar
el esfuerzo tributario relativo de las instancias territoriales, así como la mayor
eficiencia en su gestión. En la práctica, ese es un desiderátum difícil de alcanzar
en esta primera etapa del mecanismo compensatorio (...).
No obstante, para llevar el argumento a sus extremos, sería deseable
que el Fondo de Compensación Interterritorial contenga criterios de
redistribución que perm itan rom per cualquier incentivo para que un
gobierno subnacional se beneficie de no hacer los esfuerzos necesarios
para salir del “círculo de la pobreza”, en un plazo razonable”104.
E.2.3. O tras transferencias con base en los Tributos Nacionales
E n relación con la cabida que da la C onstitución de 1999 a la
instrum entación de participaciones adicionales de los Estados en los
tributos nacionales, se trae a colación lo dispuesto por los artículos 164 y
167, con acuerdo a los cuales:
Artículo 164: - Es de la competencia exclusiva de los Estados
(...)
3. La administración de sus bienes y la inversión y administración
de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias,
subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como
de aquellos que se les asigne como participación en los tributos
nacionales.
Artículo 167: Son ingresos de los Estados
(...)
6. Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterri-
torial y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación
especial, así como de aquellos que se les asigne como participación
en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley.
Los térm inos de la norm ativa anterior, perm iten sostener que las
participaciones en los tributos nacionales pueden adoptar todas las
modalidades posibles, en tanto el Constituyente no hizo distinción o
restricción alguna al contemplar su instrumentación.
104 Ibidem, p. 64.
Dos m uestras de este tipo de transferencias las constituyen las

contempladas en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada
el 11 de marzo de 2004 y vetada por el Presidente de la República, una
que se nutre del impuesto sobre la renta a las personas naturales, y la
otra, del impuesto general al consumo de com bustibles derivados de
hidrocarburos, ambas calificables como transferencias territorializadas,
a las que nos referiremos en detalle más adelante.
V. TRÁNSITO HACIA LA VERDADERA DESCENTRALIZACIÓN.
M EDIDAS ADOPTADAS EN DESARROLLO D E LA CONSTITU
CIÓ N D E 1999
La acción legislativa a través de la cual ha de instrumentarse el proceso
de descentralización a que alude el Texto Fundamental, cuyos principales
medios de instrumentación hemos descrito someramente con anterioridad,
en nuestra opinión, no debe perder de vista el significado del verdadero
Federalismo, que de manera muy clara y acertada describe Martín Zabai.za,
al señalar que éste: expresa una unión imperfecta que tiende a enaltecer
la coordinación en contra de la subordinación, el ajuste por la compulsión, la
ley en lugar de la fuerza y la persuasión en vez de la orden imperativa. Puede
ser una formación pluralística, y tanto esta última cuestión tanto como la de
la cohesión un tanto difusa, tienen su contrapartida en la que la tendencia
federalista fundamental, reside en la armonización política y la solidaridad
entre los miembros, tanto en las instituciones como en los individuos.”
Tal como señaláramos, el Constituyente sentó las bases fundamentales
con respecto al proceso descentralizador, correspondiéndole al legislador el
rol trascendental de hacer una realidad los principios e instituciones previstos
en la Carta Magna, labor esta que la Asamblea Nacional decidió compartir
en principio con el Poder Ejecutivo al haber habilitado al Presidente de la
República en el año 2000, respecto de una serie de materias vinculadas o
con incidencia en dicho proceso.
A) Efectos del ejercicio de la habilitación conferida al Presidente de la
R epública el 13 de noviem bre de 2000, respecto de la
descentralización financiera estadal
Las primeras señales dadas por los Poderes Públicos, una vez vigente la
Carta Magna de 1999, en cuanto a la instrumentación de las disposiciones
en ella contenidas en materia de descentralización, las constituyeron las
medidas adoptadas por el Presidente de la República en ejercicio de la

habilitación que le fué conferida por la Asamblea Nacional el 13 de
noviembre de 2000.
Las acciones adoptadas en esta materia lamentablemente comenzaron
a confirmar los temores y el escepticismo que siempre rodearon la real
voluntad por parte del sector oficial de dar los pasos necesarios para hacer
de la letra constitucional vinculada a la descentralización, una realidad.
A .l. Consideraciones Prelim inares
En fecha 13 de noviembre de 2000, fue publicada en Gaceta Oficial de
la República Bolivariana de Venezuela la Ley que Autoriza al Presidente
de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias
que se Delegan.
El referido instrumento fue dictado con fundamento en lo dispuesto
en el tercer aparte del artículo 203 de la Carta Magna, con acuerdo al
cual: “Son leyes habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional
por las tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las
directrices, propósitos y el m arco de las m aterias que se delegan al
Presidente o Presidenta de la República, con el rango y valor de ley. Las
leyes habilitantes deben fijar el plazo de su ejercicio.”
La aplicación de las competencias que la Ley Habilitante transfiere,
se encuentra supeditado tanto desde el punto de vista material como tem
poral, a los términos en ella contenidos.
Más allá del ámbito material y temporal en cuestión, la validez de los
actos derivados del ejercicio de las com petencias previstas en la ley,
dep en d e adem ás, del cum plim iento del resto de las condiciones y
exigencias que la Asamblea Nacional, haya establecido.
E n tal sentido es m uy claro el te rc e r aparte del artícu lo 203
co n stitu cio n al, cuando señala que en la ley h ab ilita n te d eb erán
establecerse: (i) las directrices; (ii) los propósitos; (iii) el marco de las
materias que se delegan y; (iv) el plazo para su ejercicio.
Al respecto cabe señalar que los términos de la habilitación deben ser
precisos, a fin de evitar generalidades e indefiniciones que favorezcan de
manera ilimitada la intervención arbitraria del Presidente de la República.
La interpretación de las normas contenidas en dicho instrumento, debe
ser por tanto restrictiva, dado el carácter excepcional de la habilitación.
En lo que respecta a las directrices en ella contenidas, cabe destacar

aquellas que van dirigidas a establecer mecanismos de control y a cubrir
aspectos formales, que se verán complementados aun cuando no haya
mención expresa de los mismos en su texto, por actuaciones dirigidas al
cumplimiento de principios y garantías constitucionales que el Presidente
de la República debe ejecutar de la misma forma en que lo hubiera hecho la
Asamblea Nacional en el ejercicio de sus funciones propias como legislador.
D entro de las directrices expresam ente consagradas en la Ley
Habilitante bajo análisis, se resaltan las contenidas en sus artículos 4 y 5,
que procedemos a transcribir:
“Artículo 4. La Asamblea Nacional designará de su seno una Comisión
Especial, que refleje en lo posible la composición política del Cuerpo, a
la que el Ejecutivo Nacional informará por lo menos diez (10) días antes
de su publicación en Gaceta Oficial del contenido de los decretos
elaborados con base en los poderes delegados mediante la presente ley.”
“Artículo 5. Los decretos leyes que dicte el Presidente de la República en
ejercicio de la presente habilitación y que estén referidos a la materia de
descentralización, respetarán en todo caso el sistema de distribución
constitucional de competencias y procurarán la satisfacción de los
principios constitucionales de integridad territorial, cooperación,
solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. En el plano de la
cooperación, darán prioridad a los mecanismos de carácter voluntario y
convencional; y en el plano de las competencias concurrentes, los indicados
decretos establecerán el régimen básico de la correspondiente materia a fin
de permitir su desarrollo por la legislación estadal, de conformidad con el
artículo 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”
Ajustados claro está, al escenario bajo análisis, entre los principios y
garantías constitucionales que debe respetar el Presidente de la República
al ejercer las com petencias respecto de las cuales ha sido habilitado,
mencionamos las siguientes:
Preámbulo de la Constitución: Dentro de los fines supremos perseguidos
con la refundación de la República para lo cual la Constitución es el
instrumento fundamental, se encuentra la consolidación de una sociedad
democrática, participativa y protagónica, que garantice la convivencia y la
igualdad sin discriminaciones.
Artículo 62: Consagra la garantía para todos los ciudadanos y ciudadanas
de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medios
de sus representantes elegidos o elegidas.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l e n V e n e z u e l a 1 81
Artículo 70: Reconoce como medios de participación y protagonismo

del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político, a la consulta popular.
Artículo 203: La obligación que se impone a la Asamblea Nacional antes
de la promulgación de las leyes, de someter a la consideración de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la calificación de las que
tengan rango de orgánicas, también debe ser cumplido en el caso de los
decretos que tanto la ley habilitante como el Presidente de la República
hayan calificado de orgánicos (Sentencia N° 1716 de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 18 de septiembre de 2001).
A rtículo 206: D e acuerdo con esta norm a, “Los Estados serán
consultados por la Asamblea Nacional, a través del Consejo Legislativo,
cuando legisle en materias relativas a los mismos. La ley establecerá los
mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los
Estados, por parte del Consejo en dichas materias.”
Artículo 211: En virtud de esta disposición, “La Asamblea Nacional o
las Comisiones Permanentes, durante el procedim iento de discusión y
aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros órganos del
Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada para oír
su opinión sobre los mismos...”
Finalmente cabe destacar, la obligación que tiene el Presidente de la
República al dictar decretos con fuerza de ley, de respetar el contenido de
instrumentos normativos vigentes que, por su rango o especialidad, y a la
luz de los términos de la habilitación, se constituyan en una limitante para
su actuación.
Del debido acatamiento que el Presidente de la República haga de las
directrices, alcance material y temporal contenidos en la Ley Habilitante,
así como del respeto a las garantías constitucionales y al contenido de leyes
de superior rango a los decretos a ser dictados, esto último, a la luz de los
términos de la habilitación concreta de que se trate, dependerá la validez
de su actuación.
Los decretos-leyes, si no se sujetan a los términos de la habilitación o
si exceden los lím ites que le im pone la autorización, pueden ser
impugnados por usurpación de funciones, ya que invaden la reserva legal.
Los decretos-leyes que se dicten de manera regular, dentro del ámbito
de la habilitación, pero para fines distintos a los determinados por la Asamblea
Nacional en la ley de habilitación y que justificaron dicha autorización pueden
ser impugnados por desviación de poder.
Los decretos-leyes además, pueden ser impugnados si están viciados en

su legalidad externa, por presentar vicios en su procedimiento de emisión o
haber sido dictados por autoridad incompetente; y en su legalidad interna, si
tienen vicios en su contenido por ser contrarios a norma superior o, en su
causa o motivo, si han sido dictados con error de hecho o de derecho.
A.2. Posibles vicios en el ejercicio de la habilitación conferida al
Presidente de la República el 13 de noviembre de 2000
A.2.1. Q uebrantam iento de exigencias constitucionales y legales
en la formación y dictado de los decretos-leyes
- Falta de consulta
Muchas fueron las críticas que se efectuaron en torno a la actuación
del Presidente de la República en el ejercicio de los poderes que le fueron
conferidos por la Ley Habilitante; entre ellos, la supuesta falta de consulta
de los proyectos de decretos-leyes a la sociedad civil organizada, y muy
especialmente a los Estados en aquellos casos de actos normativos dirigidos
a regular materias con incidencia directa en su gestión.
Si bien es cierto que la Ley Habilitante no imponía expresamente la
obligación al Presidente de la República de someter a consulta los proyectos
de los actos por él a ser dictados, más allá de la obligación de su presentación
por ante la Comisión Especial de la Asamblea Nacional que se creó por
mandato de su artículo 5, no es menos verdad, que la habilitación de que
aquél se constituyó en recipiendario, no lo eximía del cumplimiento de
obligaciones impuestas a la Asamblea Nacional en resguardo de garantías
constitucionales, como las de la participación.
Ya señalábamos lo dispuesto en este sentido en artículos como el 206 y
211 de la Carta Magna, cuyo incumplimiento podría viciar de nulidad la
actuación del Presidente de la República.
Al respecto se trae a colación lo que tradicionalmente ha sostenido nuestro
Máximo Tribunal, según lo cual:
“Si tales normas (constitucionales) condicionan el acto, es decir,
determinan, por ejemplo, la finalidad de éste, la autoridad competente
para realizarlo, o los requisitos intrínsecos o extrínsecos cuyo
cumplimiento puede afectar su validez la acción o recurso dirigido
a anularlo, por colidir con la Constitución es de inconstitucionalidad.
Pero si el acto no es regulado por una disposición de la Carta Fun

dam ental sino por una Ley, la contravención a éstas u otras
irregularidades menos aparentes que la doctrina denomina exceso,
abuso o desviación de poder, dan lugar a una acción o recurso de
ilegalidad”105 (resaltado nuestro).
En relación con esta misma temática, la Doctrina de la Procuraduría
General de la República, ha sostenido que:
“Se dice que una norma jurídica es nula cuando no ha sido debidamente
sometida a los requisitos de orden constitucional o legal que rigen su
formación, o cuando su contenido se halla en contradicción con otra
norma de jerarquía superior vigente en el momento en que aquélla deba
entrar en vigor. La nulidad es la consecuencia obligada de un vicio que se
halla en el origen mismo de la norma, que la invalida desde que nace y la
hace inepta para producir efectos jurídicos” (resaltado nuestro).
El varias veces mencionado artículo 206 de la Constitución establece
que “Los Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del
Consejo Legislativo, cuando se legisle en materias relativas a los mismos.”
El hecho de que medie la habilitación, y que deje por tanto de ser la
Asamblea Nacional la que dicte el instrumento con fuerza de Ley, en nuestra
opinión, no exime al Presidente de la República de la obligación de efectuar
la consulta a los Estados.
El fin perseguido por la norma constitucional, que no es otro que el de
instrum entar un mecanismo de participación para hacer más efectivo el
proceso legislativo, al permitir a los afectados por un proyecto de ley, conocer
su contenido, formular observaciones y hacer propuestas, que perm itan
la sanción de un instrumento que no sólo sea efectivo sino también legítimo,
al no ser cumplido, podría atentar contra su validez.
Aun mediando la habilitación, el Presidente de la República debe dar
pleno respeto y cum plim iento a las garantías constitucionales y a los
formalismos exigidos por la Constitución; entre ellos, el de la consulta popular.
Tal afirmación puede sustentarse en lo establecido por la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1716 del 19 de septiembre
de 2001, según la cual:
105 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa de 13 de febrero

de 1968. Gaceta Forense, N° 59, 1969, pp. 83 a 86.
“El control asignado a esta Sala tiene que ver con la verificación pre
via de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo
estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emita el acto estatal,
siem pre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea
Nacional o P residente de la R epública en virtud de la habilitación
legislativa).”
Al respecto ha sostenido Alian B r e w e r - C a r í a s que: “El mismo
razonamiento debe aplicarse respecto de la obligación de consulta pública
de los proyectos de ley como garantía del derecho constitucional a la
participación política: independientem ente del órgano que dicte la ley
(Asamblea Nacional o Presidente de la República en virtud de la habilitación
legislativa), la obligación de consulta pública es ineludible pues es parte
integrante del procedimiento constitucional para la formación de las leyes.
En consecuencia, la delegación legislativa al Presidente de la República
no puede configurarse como un mecanismo para eludir el cumplimiento
de esta obligación constitucional de consulta en el proceso de elaboración
de los decretos-leyes respectivos, la cual no se elimina por el hecho de la
delegación legislativa.”
Decretos-leyes como los que regulan la aviación civil, los puertos y el
tránsito terrestre, son muestra clara de los casos a los que estamos haciendo
referencia, al resultar evidente su incidencia en los Estados en virtud del
contenido del artículo 164 constitucional, con acuerdo al cual, son
com petencias de esas entidades la conservación, adm inistración y
aprovechamiento de los puertos y aeropuertos de uso comercial; así como
también, de las vías estadales y nacionales terrestres.
En complemento a lo anterior destacamos lo dispuesto por la Ley
Orgánica de Administración Pública que, si bien fue promulgada con
posterioridad al dictado de varios de los decretos leyes con incidencia en
la llamada descentralización fiscal, se encontraba en plena vigencia al
dictarse otros, como es el caso de los que regulan las m aterias de
hidrocarburos, m arina y actividades conexas, com ercio m arítim o,
procedimiento marítimo y la de zonas especiales de desarrollo.
La precitada Ley Orgánica de Administración Pública, publicada en
Gaceta Oficial N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, vigente por tanto
para el momento en que el Presidente de la República dictó los decretos-
leyes antes mencionados, contempla en su Título VI “De la Participación
Social de la Gestión Pública”, y más específicamente en su artículo 136 lo

siguiente:
“Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan
la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán
remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y
las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado
en el artículo anterior. En el oficio de remisión del anteproyecto
correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito
las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días
hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente publicará
en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su
duración. De igual manera lo informará a través de su página en la internet,
en la cual expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta...”
Si bien la norma parcialm ente transcrita expresamente reconoce el
carácter no vinculante de la referida consulta, el artículo 137 de ese mismo
texto normativo, establece que:
“El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución
sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no
sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas
que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por
éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido
consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título”
(resaltado nuestro).
En vista de que las normas antes transcritas, no fueron sometidas a
“vacatio legis” por el legislador, según se desprende con absoluta claridad
de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de Administración
Pública, de acuerdo con la Disposición Final de la misma, éstas entraron
en vigencia a partir del día siguiente a su publicación en la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, el 17 de octubre de
2001.
El incumplimiento del procedimiento previsto en la referida Ley, aun
cuando mediara tan sólo un mes para el vencimiento del lapso conferido
en la ley habilitante para dictar las medidas en ella previstas, podría
igualm ente considerarse un motivo para declarar viciados de nulidad
absoluta a varios de los decretos-leyes aquí a ser analizados.
- Vicio de nulidad por inconstitucionalidad por contradicción de normas

En los casos de violación directa de la Constitución, se registra una
colisión evidente entre el acto estatal impugnado y la Constitución.
La doctrina de la Procuraduría General de la República al respecto se
ha pronunciado, sosteniendo:
Colisión da la idea de contradicción evidente, de violación grosera de
la Constitución. Cuando al comparar la Ley con la Constitución se
advierte, sin gran esfuerzo interpretativo, que aquélla no está de acuerdo
con ésta...”106
Los posibles vicios que registran los decretos aquí analizados por los
motivos antes expuestos, serán señalados más adelante cuando nos
refiramos a cada uno de ellos por separado y en forma detallada.
- Vicio de nulidad por inconstitucionalidad por desviación de poder:
La violación directa de la Constitución, para que proceda el recurso de
inconstitucionalidad, señala Alian B r e w e r -C a r ía s , no sólo se produce cuando
hay contradicción o discordia literal entre la ley, por ejem plo, y la
Constitución, sino cuando también el legislador le da un contenido distinto
a la Ley, del querido por el constituyente o pretende alcanzar fines distintos
a los consignados en la Constitución.
Los posibles vicios que registran los decretos aquí analizados por los
motivos antes expuestos, serán también señalados más adelante cuando nos
refiramos a cada uno de ellos por separado y en forma detallada.
A.3. Análisis de algunos de los decretos-leyes dictados con ocasión a la
habilitación conferida al Presidente de la República el 13 de
noviembre de 2000. Incidencia en el proceso de descentralización
A.3.1. Decreto N° 1.436 con Fuerza de Ley General de Puertos
El acto identificado en el epígrafe, publicado en Gaceta Oficial N° 37.292
de fecha 27 de septiembre de 2001, y posteriormente reformado por la
Asamblea Nacional mediante la Ley General de Puertos, publicada en
106 Doctrina de la Procuraduría General de la República, 1964, pp. 156 y 157.
Gaceta Oficial N° 37.589 del 11 de diciembre de 2002, tiene por objeto

establecer los principios rectores que conforman el régimen de los puertos
de la República y su infraestructura, garantizando la debida coordinación
entre las competencias del Poder Nacional y el Poder Estadal, a los fines
de conformar un sistema portuario moderno y eficiente.
El referido Decreto-Ley, fue dictado con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 1, numeral 3, literal c) de la Ley Habilitante, con acuerdo al
cual, en el ámbito de Infraestructura, Transporte y Servicios, el Presidente
de la República quedaba facultado para:
“Dictar medidas que adecúen la legislación marítima nacional a los
principios constitucionales referentes a los espacios acuáticos, respetando
los tratados y acuerdos internacionales celebrados por la República. Regu
lar la acción de los organismos públicos y privados en los espacios
acuáticos de la República y las funciones del Estado y los particulares
en materia de seguridad y defensa, salvaguarda, pesca y cultivos acuícolas,
salvamento y seguridad de la vida humana en el mar, ayudas y control de
la navegación, protección del ambiente, exploración y explotación de los
recursos naturales renovables o no renovables, extracción de restos y
protección del patrimonio arqueológico de la Nación, investigación y
desarrollo, construcción y reparaciones navales, navegación marítima, flu
vial y lacustre, política naviera del Estado, estructura portuaria, servicios
de hidrología, meteorología, cartografía náutica, pilotaje y canales de
navegación.” (resaltado nuestro).
Antes de proceder al análisis del contenido del referido D ecreto ahora
Ley sancionada por la Asamblea Nacional, debemos recordar por su directa
relación con la materia en él regulada, lo dispuesto por el numeral 10 del
artículo 164 de la Constitución, con acuerdo al cual:
Artículo 164: “Es competencia exclusiva de los Estados:
(... omissis...)
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y
autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso
comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”
D e igual manera resulta necesario tener presente, lo dispuesto por el
numeral 26 del artículo 156 constitucional, según el cual:
Artículo 156: “Es competencia del Poder Público Nacional:
(... omissis...)
26. El régimen de transporte nacional, de la navegación y del transporte

aéreo, terrestre, marítimo, fluvial, lacustre, de carácter nacional, de los
puertos, aeropuertos y su infraestructura.”
Las normas antes citadas dejan en clara evidencia que es del ámbito
competencial exclusivo de los Estados, la conservación, administración y
aprovechamiento de los puertos de uso comercial; sujeto sin embargo, a
la coordinación del Poder Nacional, quien a través de ley establecerá el
régimen aplicable a tales fines.
Las disposiciones no hacen otra cosa que darle rango constitucional al
régimen que ya venía imperando bajo la vigencia de la Carta Magna de 1961
y la LODDT de 1989, en el que se reconoció a los Estados aquella competencia
y, dentro de ella, el cobro de tasas por la prestación de servicios portuarios.
Estando claro el alcance de las competencias nacionales susceptibles
de ser asumidas por los Estados con fundamento en el artículo 11 de la
LODDT, así como por no verse afectados en la práctica los efectos de
tales transferencias por haber sido ellas en su gran mayoría atribuidas
por la Constitución de 1999 en similares términos, como competencias
estadales, consideramos que dentro del reconocimiento hecho por la Carta
Magna a los Estados de la administración, conservación y aprovechamiento
de puertos, queda comprendido sin lugar a dudas el poder tributario inherente
a ellas, pudiendo por tanto los Estados crear tasas por el uso de esos bienes
y por la prestación de servicios a ellos vinculados.
Situación distinta ocurrió respecto de los minerales no metálicos, no
reservados al Poder Nacional por la Constitución en los que sólo se
atribuyeron competencias regulatorias, mas no poder tributario, como si
ocu rría bajo la vigencia de la C onstitución de 1961, lo q u e fue
recientemente reconocido de manera indirecta por el Tribunal Supremo
de Justicia en sentencia del 04 de marzo de 2004.
Mientras en el caso de las vías terrestres y de los puertos y aeropuertos la
norma atributiva de competencias regulatorias (Art. 164) es complementada
por la atributiva de poder tributario (Art. 167.2), en materia de minerales no
metálicos, ostrales de perlas y salinas no se registra tal complementación.
Si bien es reconocida al Poder Nacional por el artículo 156 constitucional
la definición del régimen en m ateria de puertos, el artículo 180 de la
Constitución, que no obstante estar referido a los Municipios resulta en
nuestra opinión igualmente aplicable a los Estados, es claro al distinguir
entre competencias regulatorias y poder tributario, no pudiendo aquellas
afectar el ejercicio de éste.
El alcance del régimen legal establecido por el Poder Nacional con

fines de coordinación en materias como la portuaria, no puede atentar
contra el pleno ejercicio de la autonomía que los Estados tienen en la
materia a ser coordinada.
Tanto en materia tributaria como en el resto de los aspectos vinculados
a la competencia de puertos, el rol coordinador atribuido al Poder Nacional,
debe estar dirigido al establecimiento de una normativa básica a través
de la que se defina la política nacional del sector, en tutela del interés
general y que se traduzca en un régimen unitario, pero no uniforme. Con
tales medidas debe procurarse la construcción de un común denominador
normativo en determinada materia en todo el territorio nacional, sobre el
cual los Estados puedan desarrollar las particularidades que les convenga.
Cualquier actuación por parte del Poder Nacional que irrumpa contra
esa misión coordinadora, que se traduzca además en cercenamiento de la
autonomía de los Estados o en usurpación de funciones, resulta contraria
a la Constitución.
Visto lo anterior, destacamos que en el análisis del Decreto con Fuerza
de Ley General de Puertos, hoy día Ley General de Puertos, centraremos
nuestros com entarios a lo previsto en su C apítulo IV relativo a la
“Conservación, Administración y Aprovechamiento de Puertos Públicos de
Uso Comercial”, por ser éste el que mayor incidencia pareciera tener sobre
el ámbito competencial de los Estados.
Del artículo 42 del decreto-ley en comentarios, que se mantuvo
inalterado en el fondo de su contenido al sancionarse la ley, se desprende
la sujeción del ejercicio de las competencias estadales en esta materia, a
lo dispuesto por ese instrumento y por las leyes estadales.
D entro de las notas resaltantes que definen el régimen en cuestión,
mencionamos:
- La obligación de administrar los puertos de uso público a través de
un ente descentralizado, o a través de un tercero bajo régimen de
concesión o habilitación.
- Los entes descentralizados a ser constituidos por los Estados, deberán
contar con un (1) presidente y cinco (5) miembros principales con sus
respectivos suplentes. El Presidente y tres (3) de los representantes
serán miembros de libre nombramiento y remoción por el Ejecutivo
Estadal, y los restantes de libre nombramiento y remoción de la
Autoridad Acuática (Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos).
- Se condiciona la construcción de nuevos puertos, así como las

ampliaciones y construcciones de nuevas infraestructuras de los
puertos existentes, a la aprobación de la Autoridad Acuática.
- A través del decreto-ley se impone la obligación de pagar impuesto
a las actividades económicas a una tarifa máxima de 12,5% a los
entes descentralizados funcionalmente que sean creados con forma
de sociedad mercantil.
- Se impone la obligación a los Municipios de destinar el producido
del Impuesto a las Actividades Económicas antes señalado a obras
de inversión y mejoramiento de la infraestructura y de los servicios
municipales.
- Se ordena la creación de una reserva de capital no inferior a 30% de
la utilidad del ejercicio respectivo del ente encargado de la
administración del puerto.
- Se consagran una serie de exenciones y rebajas respecto de las tasas
susceptibles de ser cobradas por los Estados a favor de determinadas
categorías de contribuyente.
- Se impone la obligación a las administraciones de puertos públicos
y privados de hacer un aporte al Fondo de Desarrollo de los Espacios
Acuáticos, equivalente a 1% anual de los ingresos brutos del puerto
respectivo.
En relación con este listado de aspectos resaltantes hacem os las
siguientes observaciones:
a) Si bien es cierto que corresponde al Poder Nacional legislar sobre
el régimen de los puertos; así como también, el que los Estados con
base en la legislación nacional conserven, administren y aprovechen
los Puertos de uso comercial, no es menos verdad, que la misión
del régim en nacional debe ir dirigida únicam ente a coordinar el
ejercicio de las competencias estadales.
Al respecto consideramos que los principios de coordinación y
cooperación ínteradministrativos consagrados en el artículo 17 del
instrumento en comento no responden al rol constitucionalmente
reconocido al Poder Nacional, demostrando por el contrario ser interven-
sionista y centralista, negando las competencias que, a partir de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1999 fueron atribuidas, con
tal rango a los Estados y que ya venían ejerciendo bajo la LODDT de 1989.
La misión coordinadora atribuida al Poder Nacional al dictar el

régim en de puertos de uso com ercial, supone actividades de
armonización y planificación estratégica; que no puede traducirse
en una relación jerárquica, ni de participación en la dirección por
parte del Ejecutivo Nacional en el servicio público gestionado por
la administración del Estado.
Este proceder del Ejecutivo Nacional no sólo es contrario a la
Constitución, sino también a lo dispuesto por el artículo 5 de la
propia Ley Habilitante con fundamento en la cual se dictó el Decreto
bajo análisis.
b) El deber que se impone a las administraciones portuarias estadales
de informar a la Autoridad Acuática acerca del cumplimiento de
metas, la facultad a dicha Autoridad atribuida de orientar a las
administraciones portuarias estadales en m ateria de inversión y
desarrollo, así como para autorizar los proyectos de mantenimiento,
ampliación o modificación de la infraestructura portuaria, parecieran
traducirse en una cogestión y en un régimen de control interno,
que no sólo es indeseable, sino contrario al rol de coordinación
reconocido constitucionalmente al Poder Nacional.
c) Más grave aún luce lo dispuesto en el artículo 47, relativo a la
com posición de los órganos directivos de las adm inistraciones
portuarias en caso de adoptar la forma jurídica de una sociedad
mercantil porque, además de resultar excesiva por su marcado carácter
intervensionista refleja nuevamente, por una parte, la configuración
de un escenario de cogestión, contrario a las com petencias de
administración constitucionalmente atribuidas a los Estados; y por la
otra, la inobservancia de lo dispuesto por el artículo 610 de la Ley
Orgánica del Trabajo, con acuerdo al cual, en ese tipo de órganos
directivos debe existir la presencia de por lo menos dos (2) Directores
en representación del sector laboral de la empresa.
d) Resulta un exceso del Decreto-Ley, que se mantiene en la Ley que lo
reformó, determinar hechos imponibles (administración de puertos) y
contribuyentes (sociedades m ercantiles que actúen como
administradores), de un tributo que como el de las Actividades
Económicas corresponde exclusivamente regular al Poder Municipal
sujeto desde luego, a los límites impuestos por la Constitución, y a las
medidas de armonización y coordinación que dicte el Poder Nacional.
Si bien es cierto, que el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución

confiere al Poder Nacional facultades de armonización y coordinación,
creemos que tal competencia no puede abarcar como lo ha hecho el
Decreto en comento, el señalamiento de hechos imponibles específicos
y mucho menos la determinación de contribuyentes.
El Municipio debe estar en plena libertad de decidir si gravará o no
a los administradores de puertos. Que el Poder Nacional imponga
tal obligación mediante el decreto-ley, constituye clara muestra de
usu rpació n de funciones, que vicia de nulidad por
inconstitucionalidad al artículo 50 del instrumento en referencia,
e) Totalmente contrario al Texto Constitucional resulta igualmente, el
mandato impuesto por el Poder Nacional al Poder Municipal, en
cuanto al destino que debe dársele a los recursos percibidos por las
entidades locales por concepto del pago de Im puesto a las
Actividades Económicas por parte de las sociedades mercantiles o
institutos autónomos que administren los puertos.
De acuerdo con el numeral 3 del artículo 168 de la Carta Magna:
“... La autonom ía m unicipal com prend e (...) la creación,
recaudación e inversión de sus ingresos”, motivo por el cual mal
puede el Poder Nacional ordenar la afectación a fines determinados
de recursos propios de los m unicipios com o lo serían los
provenientes del Impuesto a las Actividades Económicas.
Tampoco creem os posible que, recursos propios de Institutos
Autónomos creados por personas jurídicas puedan a través de una
ley nacional, ser transferidos al tesoro estadal.
La sumatoria de aportes y afectaciones que de sus ingresos brutos
deberá hacer una empresa estadal (42,5%) o un Instituto Autónomo
(67,5%) que actúe como administrador de puertos, aunados a 1% de
aporte al Fondo de Desarrollo de los Espacios Acuáticos, ponen en
clara evidencia la poca autonomía financiera que aquellas figuras
tendrán para operar en el cum plim iento de sus funciones y lo
confiscatorio del régimen tributario a ellos aplicado,
f) De igual manera resulta contrario a la autonomía constitucionalmente
reconocida a los Estados en cuanto a la creación de las tasas por los
servicios que prestan, entre ellos, los portuarios, el hecho de
consagrarse a nivel nacional, rebajas y exenciones respecto del cobro
de dichos tributos. El numeral 2 del artículo 167 de la Constitución,
reconoce como ingresos de los Estados a las tasas por el uso de sus
bienes y servicios, multas y sanciones.
Es al Poder Estadal al que corresponde regular esta materia. No es

posible para el P oder N acional, basado en la atribución
constitucional que se le ha dado, legislar sobre el régimen de puertos
ni coordinar y armonizar el sistema tributario desconociendo el
ejercicio de tal poder tributario por parte de los Estados.
El artículo 180 de la Carta Magna, como ya hemos señalado, si bien
está dirigido a los Municipios resulta igualmente aplicable a los
Estados, al establecer que “La potestad tributaria que corresponde a
los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras
que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o
Estadal sobre determinadas materias o actividades...”. Esta norma
admite otra interpretación que la conduce a la imposibilidad por
parte del Poder N acional de que al ejercer su com petencia
reguladora, en este caso, a través del Decreto con Fuerza de Ley
General de Puertos, cercene el ejercicio del poder tributario de la
entidad estadal, entre ellas, la determinación de los contribuyentes,
de los hechos imponibles, de las alícuotas y del régimen de beneficios
fiscales, compuesto entre otros, por las exenciones, exoneraciones
y rebajas.
La posibilidad de arm onizar y coordinar el ejercicio del poder
tributario, puede comprender la fijación de límites máximos respecto
de las alícuotas, caso del 12,5% en m ateria de Im puesto a las
Actividades Económicas para los administradores de puertos, así como
la definición genérica de hechos imponibles como las contenidas en
el artículo 55 del decreto en comento; pero no puede establecer
exenciones, rebajas, hechos imponibles específicos o, contribuyentes
determinados.
Disposiciones como las comentadas; los artículos 50,51 y 57 se encuentran,
a nuestro modo de ver, igualm ente viciadas de nulidad por
inconstitucionalidad.
A.3.2. Decreto N° 1.380 con Fuerza de Ley General de Marinas y
Actividades Conexas
Este instrum ento normativo publicado originalmente en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.321 de fecha 9 de
noviembre de 2001, y reformado en fecha 14 de noviembre de 2002 tiene
como finalidad, regular el ejercicio de la autoridad acuática en lo
concerniente al régimen administrativo de la navegación y de la Gente de

Mar, lo pertinente a los buques de bandera nacional en aguas nacionales,
internacionales o en jurisdicción de otros Estados, estableciendo los
principios fundamentales de constitución, funcionamiento, fortalecimiento
y desarrollo de la marina mercante y de las actividades conexas; así como
regular la ejecución y coordinación armónica de las distintas entidades
públicas y privadas en la aplicación de las políticas y normas diseñadas y
que se diseñen para el fortalecimiento del sector.
Del texto del Decreto-Ley en comentarios, y de la hoy día Ley Gen
eral de Marinas y Actividades Conexas se destacan los siguientes aspectos:
- Se consideran como actividades conexas a las de m arina y por
consiguiente competencia de la Autoridad Acuática, las portuarias
y de marinas; así como también, su infraestructura.
- Se reitera como competencia de la Autoridad Acuática, la construcción
y la modificación de m uelles, malecones, m arinas deportivas,
turísticas y recreacionales, em barcaderos, varaderos, diques,
astilleros, cualquier otra infraestructura industrial y de servicios,
así como las instalaciones para almacenar combustibles, sustancias
contaminantes o de otra índole, cuyas tuberías lleguen a la línea de la
costa o comiencen en ella.
- Los servicios de pilotaje, remolcadores y lanchajes, se consideran
servicios públicos susceptibles de ser otorgados en concesión por el
Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.
- Se establecen como competencias de la Autoridad Acuática, los
servicios de canalización y mantenimiento de las vías navegables.
En este sentido, se crean una serie de tasas que serán cobradas en
caso de utilización de las obras de canalización del Lago de
Maracaibo Golfo de Venezuela y del Eje Orinoco-Apure.
Bajo el enfoque conferido al presente análisis, procedemos a efectuar
las siguientes consideraciones jurídicas:
a) Ya hemos señalado, que bajo la vigencia de la LODDT, y más
específicamente con fundamento en el numeral 5 de su artículo 11,
muchos Estados asumieron la competencia exclusiva de administración
y m antenim iento de sus puertos de uso com ercial, quedando
comprendidas en el ejercicio de aquella competencia en numerosas
leyes estadales de asunción, las relativas a los muelles, radas, canales
de acceso, espigones y tierras dentro del Puerto, así como el resguardo
ambiental de aguas marinas y zonas costaneras de la entidad.
Con ocasión de tales servicios, los Estados que asumieron dichas

competencias, han venido exigiendo el pago de tasas por concepto
de uso de las aguas protegidas, canales de acceso y, uso de los
muelles. De igual manera han percibido ingresos por concepto de
servicios de caleta, estiba, traslado de mercancías, uso de los pa
tios, almacenes, equipos e instalaciones de los puertos, tanto en el
caso de que el servicio lo preste el Estado o un particular bajo
régimen de autorización o de concesión.
Reiteramos la atribución constitucional que le fue hecha a los Estados
de la competencia de conservación, administración y aprovechamiento
de los puertos de uso comercial; esta vez con la intención de poner
en evidencia que los términos en que fue consagrada, comprende al
“Puerto” íntegramente considerado, así como a todas las instalaciones
y actividades inherentes y propias de tales centros operativos, salvo
que de la propia Constitución se desprendiera lo contrario, lo cual
creemos que no ocurre en este caso.
El rol de coordinación que reconoce la Carta Magna al Ejecutivo
Nacional, no puede suponer, a nuestro modo de ver, la facultad de
excluir del ámbito de competencia estadal actividades fundamentales
de la adm inistración de puertos como lo son las relativas a los
muelles, radas, canales de acceso, espigones y tierras dentro del
Puerto. La asunción de tales materias por el Poder Nacional, resulta
evidentemente contraria al espíritu de la Carta Magna, específicamente
de lo dispuesto en el numeral 10 de su artículo 164, tomándose en
un factor desencadenante de vicios de inconstitucionalidad del
Decreto con Fuerza de Ley aquí analizado y de la Ley que lo reformó.
b) Adicionalmente es importante referirse a los llamados por el comentado
Decreto-Ley y por la hoy día Ley que lo reformó; servicios de pilotaje,
remolcadores y lanchajes, considerados como servicios públicos
susceptibles de ser otorgados en concesión por el Instituto Nacional
de los Espacios Acuáticos, por cuanto el tratamiento conferido a la
cantidad a ser exigida con ocasión a su prestación representa, en nuestra
opinión, otra manifestación de clara inconstitucionalidad de los
instrumentos aquí comentados..
En virtud de lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley vigente, ante
rior artículo 192 “ejusdem”:
“El pilotaje es un servicio público que consiste en el asesoramiento
y la asistencia que los pilotos presten a los capitanes de buques, en
los parajes marítimos, fluviales y lacustres de las circunscripciones

acuáticas de la República.” (subrayado nuestro).
Tal servicio es de carácter obligatorio, según lo establece el artículo
193 del Decreto, hoy día 196 de la Ley, debiendo pagarse con ocasión
al mismo una tarifa en razón de su arqueo bruto, por cada una de
las maniobras que se establecen para esa actividad en el instrumento
en cuestión. Dichas tarifas tal como lo contempla el artículo 209 del
Decreto-Ley, hoy día 212 de la Ley que lo reformó, serán fijadas
por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, en unidades
tributarias, (resaltado nuestro).
De acuerdo con el artículo 214 del Decreto, hoy día artículo 217 de la Ley:
“El servicio de rem olcadores portuarios es un servicio público para
asistir a los buques en sus maniobras, en los puertos de las diferentes
circunscripciones acuáticas de la República. Este servicio estará
sujeto al pago de un precio público cuya tarifa será fijada por el
In stitu to N acional de los E spacios A cuáticos, en unidades
tributarias.” (resaltado nuestro).
Por su parte, el artículo 219 del Decreto-Ley, hoy día 222 en la Ley que
lo reformó que:
“El servicio de Lanchaje es un servicio público, obligatorio para el
traslado del piloto en el cum plim iento de sus funciones, de
conformidad con lo establecido en el reglamento correspondiente.
Este servicio estará sujeto al pago de un precio público cuya tarifa
será fijada por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, en
unidades tributarias.” (resaltado nuestro).
En relación con la calificación dada por el Decreto-Ley a los pagos
exigidos con ocasión de los servicios de pilotaje, remolque y lanchaje,
como precios públicos, cuya tarifa corresponde fijar al Instituto
Nacional de los Espacios Acuáticos, traemos a colación la posición
que, de manera uniforme, ha sostenido la jurisprudencia de nuestro
máximo tribunal, así como la doctrina mayoritaria con respecto a la
naturaleza jurídica de este tipo de prestación.
En primer lugar y para los fines de este análisis, debemos evaluar
lo relativo al carácter de lo pagado por los diversos servicios
mencionados, partiendo del principio general de herm enéutica
jurídica universalm ente reconocido y proclam ado por nuestra
jurisprudencia, para determ inar la naturaleza jurídica de una
institución legal, en virtud del cual, ha de atenderse más bien a su

contenido que al nombre que los particulares o el mismo legislador
le hayan asignado. A tales fines, citamos lo dispuesto en Sentencia
N° 869 del 19 de diciembre de 1996, dictada por la Sala Político-
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia con ponencia de la
Magistrada Cecilia S osa G óm ez , en el caso PETROQUÍMICA DE
VENEZUELA, S.A VS. INSTITUTO NACIONAL DE PUERTOS
en la que se estableció respecto de los pagos en comento lo siguiente:
“En prim er lugar, es de observar que, si bien es cierto que
doctrin ariam en te se han establecido distin to s criterio s de
diferenciación entre la tasa y el precio público, pues en ambos casos
se trata del pago de una determ inada cantidad de dinero por la
prestación de un servicio por parte del Estado, en sus distintas
manifestaciones, y que se individualiza en particular, no es menos
cierto, que hay notas diferenciadoras precisas que permiten ubicar
dentro del concepto de tasa y de precios públicos, el ingreso del
cual se trate. Estas notas diferenciales son: la fuente de la obligación,
la naturaleza del servicio prestado y el régimen bajo el cual se presta
el servicio y así:
1. La tasa tiene su fuente en la ley; su pago es una obligación ex lege
que surge evidentemente del poder de imperio del Estado al dictar
la ley que crea, a cargo de los usuarios del servicio público en
cuestión, la obligación de pagar una determinada cantidad de dinero.
La voluntad unilateral del Estado se manifiesta a través de la Ley,
no hay acuerdo de voluntades entre el ente prestador del servicio y
el usuario del mismo. Y en la fijación de su monto se busca solamente
recuperar el costo del servicio prestado.
2. La tasa corresponde a un pago que se genera por la utilización de
un servicio que presta el Estado y que es inherente a su soberanía,
es decir, corresponde a aquella categoría de servicio cuyo ejercicio
no puede dejarse librem ente a los particulares sin atentar contra
los principios de soberanía del Estado; ejercicio que éste se reserva
en resguardo de su integridad territorial, económica y política.
Consecuencialmente este servicio que da lugar al pago en cuestión
se presta bajo un régimen monopólico.
(...omissis...)
3. En cuanto al precio público este tiene su fuente en el acuerdo de
voluntades, vale decir, es una obligación ex contractus y si bien es
fijado unilateralmente por el Estado o un ente público prestador

del servicio, no lo es en ejercicio de su poder de imperio sino en su
condición de ente contratante que tiene la facultad de fijar la
contraprestación, valorando el servicio en forma tal que le permite
recuperar costos y obtener un margen de ganancia.
Y cuando el servicio prestado no es inherente a la soberanía y
naturaleza del Estado y así, puede ser realizado por los particulares
sin violentar ningún principio constitucional; en consecuencia, puede
el servicio prestarse bajo el régim en de libre com petencia y da
entonces lugar al pago de un precio.
En el caso de autos resulta evidente que los pagos que deben efectuar
los usuarios por los servicios portuarios que presta el Instituto
Nacional de Puertos responden al concepto de tasas y no de precios
públicos, como erradamente los califica el representante del Instituto
acreedor, por cuanto se trata de una obligación cuya fuente es la ley
y no el acuerdo de voluntades y se genera por la utilización de un
servicio que, por Ley, presta exclusivamente el Estado, no pudiendo
el particular acudir a otros entes en procura de este servicio ni
prestarlo directamente para abstraerse del pago debido al ente...”
Aplicando lo dispuesto por nuestro Máximo Tribunal sobre la diferencia
entre la tasa y el precio público, se destaca, por una parte, como denominador
común entre el pilotaje, el remolque y el lanchaje, la calificación de “servicios
públicos” que de ellos hace el Decreto-Ley; y por la otra, la tipificación
como precio público de la prestación dineraria que debe ser pagada con
ocasión a su recepción.
Al igual que bajo el ordenamiento jurídico vigente para el momento en
que se decidió el caso de Pequiven, S.A. antes citado y otros muchos como
el de HAT, C.A. y Protinal, C.A., la actividad prestada por el ente público, al
haber sido calificada como servicio público se asume como propia de la
soberanía del prestador, y en tal carácter no es susceptible de ser prestada
por particulares a no ser bajo el régimen de concesión.
En tal carácter, el pago que se exige con ocasión a su prestación, ha de ser
una obligación que emana de la ley, sin que medie entre el prestador y el
receptor, acuerdo de voluntad posible en cuanto a sus términos cuantitativos,
quedando además impedido el particular de contar con otras opciones para
ver satisfecha su necesidad o dar cumplimiento a la exigencia legal que se le hace.
Cualesquiera que sea el escenario, prestación directa o concesiones,

el servicio sigue calificando de público, su pago de tasa y, dado su carácter
tributario, sujeto al principio de legalidad previsto en el artículo 317 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual:
“No podrá cobrarse impuesto, tasas, ni contribución alguna que no
estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras
formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes...”
Visto lo anterior, resultan contrarios a la norma antes transcrita, los
artículos 209,214 y 219 del Decreto con Fuerza de Ley General de Marinas
y Actividades Conexas, hoy en día artículos 212, 217 y 222.
A.3.3. D ecreto N° 1.446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil
En Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.293
apareció publicado el Decreto con Fuerza de Ley identificado en el epígrafe,
teniendo como objetivo regular la aviación civil, que comprende el conjunto
de actividades dirigidas a la prestación de servicios de transporte aéreo
de pasajeros, equipaje, carga y correo; así como el uso de aeronaves civiles
para fines científicos, de exhibición, propaganda, trabajos industriales,
agrícolas, sanitarios, deportivos, de instrucción y turismo; todo lo relativo a
las obras y funcionamiento de la infraestructura aeronáutica, rutas, servicios
y demás actividades inherentes a la industria del transporte aéreo.
Por ser objeto de idéntico tratamiento constitucional, tanto la materia
de aeropuertos de uso com ercial como la de puertos, dam os por
reproducidos todos los comentarios generales efectuados al analizar el
D ecreto con Fuerza de Ley G eneral de Puertos, en tanto resultan
igualmente aplicables respecto de las competencias de administración,
conservación y aprovechamiento que de los aeropuertos tienen los Estados.
D e la normativa que conforma el instrumento bajo análisis se destacan
los siguientes aspectos, por ser ellos los de más directa incidencia en el
ámbito competencial de los Estados:
- Se reconoce al Ministerio de Infraestructura la com petencia de
coordinar la administración, conservación y aprovechamiento de
los aeropuertos de uso comercial (Art. 7).
- Las tasas que establezcan los Estados derivadas de su posibilidad
de aprovechamiento de los aeropuertos y sus actividades conexas,
se coordinarán y arm onizarán en atención a los principios,

parámetros y limitaciones establecidos en el Decreto-Ley (Art. 7).
- Se reconoce como competencia del Poder Nacional la construcción
de aeródromos públicos, sin perjuicio de los convenios que en esa
materia pueda establecer con las Gobernaciones de Estado, a los efectos
de la participación de éstas en el desarrollo del sector (Art. 15.2).
- D e igual m anera se atribuye al M inisterio de Infraestructura la
conservación y mantenimiento de las pistas, calles de rodaje y demás
lugares destinados a estacionam iento de aeronaves y de los
aeródromos públicos de uso público (Art. 15.3).
- Se reconoce como competencia del Poder Nacional el control y apoyo
de la navegación aérea, así como la creación y cobro de la tasa que
por tal concepto se cobre (Art. 162).
- Las tasas de facilitación aeroportuaria a pasajeros, serán fijadas en
cuanto a sus alícuotas por los entes estadales, no pudiendo exceder
de Tres (3) Unidades Tributarias (Art. 163).
- Se reconoce como una facultad del Ejecutivo Nacional mediante
decreto la asignación a los Estados de las tasas aeronáuticas por
aterrizaje y estacionamiento (Art. 164).
- Se establece el derecho a favor del Instituto Nacional de Aviación
Civil de cobrar un recargo equivalente a 10% de la tasa de aterrizaje
en aquellos aeropuertos dotados de servicios de navegación aérea
(Art. 165).
Con base en la norm ativa precitada, se form ulan las siguientes
observaciones:
a) Al igual que señalamos en relación con la materia portuaria, en la
de aeropuertos la Constitución tam bién establece en su artículo
156 dentro de las com petencias del Poder Público Nacional, el
régimen de transporte aéreo. Sin embargo, no se puede por ello
desvirtuar la conferida por el mismo texto fundamental a los Estados,
sobre la conservación, administración y aprovechamiento de los
aeropuerto s de uso com ercial; po r consiguiente, cu alq u ier
disposición legislativa nacional que abarque el ámbito competencial
estadal, excediendo el rol de coordinación al que debe circunscribirse,
resulta inconstitucional.
Competencias como las atribuidas al Ministerio de Infraestructura,
en materia de conservación y mantenimiento de las pistas, calles de
rodaje y demás lugares destinados a estacionamiento de aeronaves,

de los aeródromos públicos de uso público, constituyen muestra
evidente del exceso en que incurrió el Ejecutivo Nacional, pudiendo
ello viciar de nulidad parcial por inconstitucionalidad al instrumento
en comentarios.
Tal proceder resulta igualmente contrario a lo dispuesto en el artículo
5 de la propia Ley Habilitante.
b) Condicionar la actividad administrativa de los gobiernos estadales,
mediante la obligación de suscribir Convenios de Coordinación,
para delim itar funciones y obligaciones entre la República, el
Instituto de Aviación Civil y los Estados, pareciera atentar contra
el ejercicio de la competencia constitucionalmente reconocida a los
entes m enores, sin que con ello desconozcam os la facultad
coordinadora, que no de coadministración, que le reconoce al Poder
Nacional el Texto Fundamental.
c) Más grave aun que en el caso de Puertos, se presenta en este Decreto-
Ley el tratam iento dado a las tasas que deben ser cobradas con
ocasión de los servicios aeroportuarios.
Tal como se ha señalado, es com petencia de los E stados la
administración, conservación y aprovechamiento de los aeropuertos
de uso comercial, formando parte de sus ingresos las tasas que con
ocasión a los servicios vinculados a esa actividad ellos presten.
Estas tasas en ejercicio de las competencias asumidas en esta ma
teria por los Estados con fundamento en la LODDT comprenden,
entre otras, las de aterrizaje, despegue y estacionamiento.
El Decreto-Ley reconoce a favor de los Estados las llamadas tasas
de facilitación aeroportuaria a pasajeros, fijándoles una alícuota
máxima de Tres (3) Unidades Tributarias.
Con relación a estas tasas, consideramos que el artículo 163 resulta
en apariencia ajustado al texto constitucional en cuanto a la facultad
de armonización y coordinación que el artículo 156, numeral 13
establece. Sin embargo, se destaca que una de las características
fundam entales de las tasas, la constituye precisam ente la de ir
dirigida a cubrir el costo del servicio con ocasión al cual se exige,
resultando por tanto difícil respecto de ellos adoptar medidas de
armonización de este tipo, que además, en opinión de los expertos
pueden traducirse en un tope máximo que puede tornarse bajo al
cabo de cierto tiempo, aun en el caso de que se hayan expresando

en unidades tributarias.
Inaceptable por inconstitucional resulta lo dispuesto en el artículo 164
del instrumento en comento, cuando reconoce como facultad del
Ejecutivo Nacional, mediante decreto, la asignación de las tasas
aeronáuticas por aterrizaje y estacionam iento, cuando éstas
constitucionalmente corresponden de manera originaria a los Estados.
Una cosa es coordinar y armonizar el ejercicio del poder tributario
y otra muy distinta, el desconocer la atribución que de él haya hecho
la Carta Magna.
El artículo 164 resulta claramente contrario a la Constitución y por
consiguiente viciado de nulidad absoluta.
d) Igualmente contrario al Texto Fundamental resulta el artículo 165
del Decreto, en el que se reconoce al Instituto Nacional de Aviación
Civil la posibilidad de cobrar un recargo equivalente a diez por
ciento (10%) del producto del cobro de la tasa de aterrizaje puesto
que al ser ésta competencia constitucional de los Estados, mal podría
el Poder Nacional ejercerla simultáneamente.
A.3.4. Decreto N° 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y
Transporte Terrestre
El decreto identificado en el epígrafe, publicado en Gaceta Oficial
N° 37.332 de fecha 26 de noviembre de 2001, hoy en día Ley de Tránsito y
Transporte Terrestre, publicada en Gaceta Oficial N° 37.332 del 26 de
Noviembre de 2001, tiene por objeto la regulación del tránsito y del
transporte terrestre, para garantizar el derecho al libre tránsito de perso
nas y de bienes por todo el territorio nacional; la realización de la actividad
económica del transporte y de sus servicios conexos, por vías públicas y
privadas, así como lo relacionado con la planificación, ejecución, gestión,
control y coordinación de la conservación, aprovecham iento y
administración de la infraestructura vial, todo lo cual conforma el sistema
integral y coordinado de transporte terrestre nacional.
En relación con el contenido del referido instrumento normativo es
im portante citar las siguientes notas resaltantes:
- Es considerada competencia del Poder Nacional el ordenamiento
de las estaciones de peajes (Art. 4).
Se establecen las bases que regirán la fijación del monto de las

tarifas de peajes que se cobrarán a los usuarios por la utilización de
las carreteras y autopistas que constituyen la red vial nacional y
estadal, el ordenamiento de las estaciones recaudadoras de peajes
a nivel nacional y el régim en que regulará la conservación,
administración y aprovechamiento del sistema de vialidad, explotado
mediante el régimen de concesión o de administración directa de
la República, los Estados o los Municipios (Art. 86).
Se declara com petencia del Ejecutivo Nacional, por órgano del
Ministerio de Infraestructura, la fijación de las tarifas de peajes, así
como el ordenamiento de las estaciones recaudadoras de peajes en
la red vial (Art. 93).
Corresponde al Ministerio de Infraestructura establecer, mediante
Resolución, las normas y procedimientos técnicos de fijación de las
tarifas a ser aplicadas por los Estados y los concesionarios que
administren la infraestructura vial (Art. 97).
Para la fijación de las tarifas, la gobernación del Estado o autoridad
estadal competente, elaborará la propuesta del pliego tarifario, con
sujeción a las normas y procedimientos técnicos que establezca el
Ministerio de Infraestructura y la someterá a éste para su aprobación
o no. La decisión del M inisterio será definitiva y vinculante,
pudiendo traducirse en una m odificación del planteam iento
formulado por la entidad estadal (Art. 98).
No tendrá efecto alguno la fijación de tarifas por concepto de peajes
en contravención de lo anterior y su incumplimiento acarreará la
intervención de la correspondiente estación recaudadora por parte
del Ejecutivo Nacional (Art. 99).
Los ingresos provenientes del cobro de peajes deberán ser destinados
prioritariam ente a la atención de las condiciones básicas de
transitabilidad, seguridad, rehabilitación y mantenimiento de las
vías que causan el pago de los usuarios y al mantenimiento de las
vías alternas, si las hubiere (Art. 100).
Se atribuye como competencia del Ministerio de Infraestructura la
fijación de las normas y procedimientos técnicos que regularán el
establecim iento, ubicación y características de las estaciones
recaudadoras de peajes (Art. 102).
No podrán establecerse nuevas estaciones de peaje sin la previa
autorización del Ministerio de Infraestructura y se podrán eliminar
las que no cumplan con los requisitos técnicos por él establecidos.
- Las concesiones que podrán ser otorgadas por los Estados, lo serán
previa autorización del Ministerio de Infraestructura (Art. 109).
A los fines de evaluar el contenido de los aspectos antes citados
comprendidos en el articulado del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito
T errestre, deben ante todo m encionarse las com petencias que la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye de manera
exclusiva a los Estados en esta materia, contenidas en los numerales 9 y 10
del artículo 164.
La precitada norma establece:
“Es de la competencia exclusiva de los Estados:
(... omissis...)
9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento
de las vías terrestres estadales.
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras
y autopistas nacionales..., en coordinación con el Ejecutivo Nacional ... ”
En relación con la norm a parcialm ente transcrita se observa la
diferencia de trato que recibe el supuesto contenido en el numeral 9, del
regulado por el numeral 10, al sujetarse el ejercicio de la competencia
prevista en este último a la coordinación del Poder Nacional, no habiéndose
hecho lo mismo con respecto al otro.
El artículo 90 del D ecreto-Ley en com ento define como vías de
comunicación nacionales, a las carreteras que atraviesan un Estado y salgan
de sus límites; las que atraviesan el Distrito Metropolitano de Caracas y
salgan de sus límites; los puentes que formen parte de las carreteras antes
indicadas aunque se encuentren dentro de los límites de un Estado, las
autopistas, aunque se encuentren dentro de los límites de un Estado; las
incluidas en los acuerdos internacionales celebrados por la República; las
que sirven de acceso a otros modos de transporte y las de conexión nacional
e internacional y las que además de servir al tráfico local o estadal, sirven
al tráfico nacional o internacional.
Por su parte, el artículo 91 concibe a las vías estadales como la red vial
dentro de cada Estado, con exclusión de las vías de com unicación
nacionales que se encuentren en dicha entidad.
No obstante la clara distinción entre una categoría y otra, así como a
los términos en que fueron atribuidas constitucionalmente competencias
a los Estados respecto de ellas, el D ecreto-Ley bajo análisis en los

Capítulos II y III del Título I\^ relativo a la “Infraestructura Vial”,
pareciera dar un tratamiento único y común a ambos tipos de vías; proceder
este que, en aras de la coordinación que la materia amerita es hasta cierto
punto justificado pero, que no puede exceder el fin constitucionalmente
perseguido con el mismo, ni desconocer la amplitud de la competencia
atribuida a los Estados con respecto a las vías estadales.
Entrando de lleno y de manera específica al análisis de cada uno de los
aspectos antes resaltados, procedem os a efectu ar las siguientes
observaciones:
La declaratoria de competencia del Ejecutivo Nacional, por órgano
del Ministerio de Infraestructura, de la fijación de las tarifas de peajes,
así como el dictado de la Resolución contentiva de las norm as y
procedimientos técnicos de fijación de las tarifas a ser aplicadas por los
Estados y los concesionarios que adm inistren la infraestructura vial, a
nuestro modo de ver no sólo resulta una extralimitación al invadir una
competencia propia de los Estados, sino también, contraria al principio
de legalidad tributaria previsto en el artículo 317 de la Carta Magna, todo
lo cual vicia a los Capítulos II y III del Título IV del Decreto-Ley en
referencia de inconstitucionalidad.
La fijación de los montos a ser exigidos como peaje con ocasión al uso
de las vías de comunicación terrestres, sean éstas estadales o nacionales,
deben considerarse como parte de la competencia de administración y
aprovechamiento atribuidas constitucionalmente a los Estados, sin que
con ello neguemos la posibilidad de que sean objeto en ambos casos de
medidas de coordinación y armonización por parte del Poder Nacional,
dictadas con fundamento en el numeral 13 del artículo 156 de la Carta
Magna, dado el carácter tributario que los mismos encierran.
Los peajes han sido considerados por la doctrina como la prestación
dineraria que se requiere con ocasión a la circulación por una vía de
comunicación terrestre o hidrográfica. Si bien es cierto que a lo largo de
la historia han sido diversas las posiciones doctrinarias que se han
establecido en relación con la naturaleza jurídica de este instituto, en
tanto algunos lo han calificado de precio, y otros, de tributo, el caso es,
que la posición mayoritaria lo engloba dentro de la última categoría citada.
En relación con esta figura no podemos negar la irregular práctica que
se registró en el país durante la vigencia de la Ley de Utilización de Obras
Públicas Nacionales del 19 de enero de 1954 en la que, a pesar de calificarse

al peaje de tasas por el uso o goce de las obras, se facultaba al Ejecutivo
Nacional mediante Resolución a fijar las tarifas que por ese concepto se
cobrarían.
Tal práctica, en cierta forma se mantuvo a la luz del Decreto-Ley sobre
Concesiones de Obras Públicas y Servicios Públicos Nacionales de 1994
en el que se establecía que las tarifas cobradas por los concesionarios a
los usuarios de las obras públicas serían fijadas por el m inisterio
competente a través de Resolución.
Calificamos de irregular el proceder contemplado en leyes como la de
Obras Públicas Nacionales y de Concesiones antes citadas por cuanto,
como ya indicáramos, es prácticamente uniforme la posición de la doctrina
mundial en cuanto a la calificación de los peajes como una categoría de
tributo, aunque existan discrepancias, en cuanto a si es una tasa o una
contribución especial.
Para Héctor V i ll e g a s , “el peaje es un tributo por ser una prestación
pecuniaria que el Estado exige coactivamente en ejercicio de su poder de
imperio.”’07 Señala el autor argentino, que “debe recordarse que las vías
de comunicación son bienes del dominio público destinados al disfrute de
la colectividad en su conjunto y por su naturaleza gratuitos. La alteración
de la gratuidad puede sin embargo, ser admisible ante determ inadas
circunstancias especiales, y entonces el estado, ejerciendo su poder de
imperio, resuelve cobrar sumas de dinero por su uso particularizado.”108
Para Guliani F o n r o u g e , posición que compartimos, el peaje encuadra
dentro de la categoría de tributo denominada contribuciones especiales, es
decir, “... aquellas que derivan del poder de imperio del estado, pero que a
diferencia de las tasas y del impuesto, hallan su justificación en los beneficios
o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como consecuencia de la
realización de obras públicas o de actividades estatales.”109
La fuente legal del peaje, expresión del ejercicio por parte del Estado
de su poder de imperio impide considerar que entre el obligado al pago
Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. 3era edición.

107 V il l e g a s ,
Depalma, Buenos Aires 1979, p. 133.
108 Ibídem, p. 133.
109 G u lia n i F o n r o u g e , Carlos. Derecho Financiero, Vol II. 4ta edición, Depalma 1987, Buenos
Aires, p. 1081.
del peaje y el Estado, existe un acuerdo de voluntades, aún en su forma

más tímida, como lo es la del contrato de adhesión. Por tal motivo el
peaje, no puede catalogarse como precio.
El peaje califica, a nuestro modo de ver, como un tributo y cualquiera
sea la posición que se adopte respecto de su naturaleza jurídica específica,
como tasa o contribución, está sujeto al principio de legalidad tributario
previsto en el artículo 317 de la Constitución, no siendo posible la fijación
de sus tarifas, ni la de los demás elementos técnicos que lo conforman, a
través de actos emanados del Poder Ejecutivo.
La competencia atribuida por tanto al Ministerio de Infraestructura
para fijar las tarifas de los peajes, resulta claramente inconstitucional, no
sólo por ser ellos competencia de los Estados, sino también por contraria
al principio de legalidad tributaria.
A.3.5. D ecreto N° 1.510 con F u erza de Ley O rg án ica de
H idrocarburos
Este instrum ento normativo publicado en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 37.323 de fecha 13 de noviembre
de 2001, tiene por objeto establecer el régimen relativo a la exploración,
explotación, refinación, industrialización, transporte, almacenamiento,
comercialización y conservación de los hidrocarburos, así como lo referente
a los productos refinados y a las obras que la realización de estas actividades
requiera.
Circunscribiendo nuevam ente nuestros comentarios únicam ente a
aquellos aspectos con directa incidencia sobre el ámbito competencial y
fuentes de recursos de los Estados, nos referiremos al impacto que este
D ecreto-L ey tien e en el cálculo d e las A signaciones Económ icas
Especiales.
D e acuerdo con la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para
los Estados Derivadas de Minas e H idrocarburos, corresponde a los
Estados un porcentaje del monto de los ingresos fiscales recaudados du
rante el respectivo ejercicio presupuestario, originado de los tributos
previstos en la Ley de H idrocarburos y en la Ley de Minas, previa
deducción del porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.
Bajo la vigencia de la Ley de Hidrocarburos del 13 de marzo de 1943,
reformada en el año 1967, los ingresos fiscales con base en ella recaudados,
eran los llamados impuestos de exploración, impuesto superficial, impuesto

de explotación o regalía y el im puesto de m anufactura o refinación,
comúnmente denominado de consumo.
Bajo la vigencia a partir del Io de enero de 2002 del Decreto-Ley en
comentarios se contemplan, por una parte, los llamados impuestos super
ficial, al consumo propio y al consumo general; y por la otra, las regalías.
Mientras el artículo 41 de la derogada Ley de Hidrocarburos establecía
que el impuesto de explotación o regalías equivalían a 16 2/3% del petróleo
crudo extraído, medido en el campo de producción, en las instalaciones
en las que se realizara la fiscalización; bajo la vigencia del Decreto-Ley,
las regalías se fijan en 30% del volumen de hidrocarburos extraídos de
cualquier yacimiento.
Al igual que bajo la vigencia de la Ley derogada, hoy en día queda a
facultad del Ejecutivo Nacional disminuir el importe de la regalía. Bajo el
nuevo régim en, en caso de que se dem uestre que se está ante un
yacimiento maduro o de petróleo extrapesado, tal rebaja podrá hacerse
hasta 20% en unos casos y hasta 16 2/3% en otros.
En cuanto al impuesto superficial, bajo la vigencia del artículo 40 de la
Ley derogada, el monto a pagar era de cinco bolívares por cada hectárea
o fracción de hectárea que midiera la parcela o lote dado en concesión o
asignado (después de la nacionalización), por los primeros diez años; y de
diez bolívares por los diez años siguientes, viéndose incrementada en cinco
bolívares cada cinco años después de vencidos los veinte primeros y hasta
un máximo de treinta años. Bajo el nuevo régimen el impuesto se calculará
por la parte de extensión superficial otorgada que no estuviere en
explotación, equivaliendo a cien unidades tributarias (100 UT) por cada
Km2, o fracción del mismo, por cada año transcurrido. Este impuesto se
incrementará anualmente en dos por ciento (2%) durante los primeros
cinco (5) años y en cinco por ciento (5%) en los años subsiguientes.
En materia de impuesto de consumo, mientras en el artículo 43 de la
Ley de Hidrocarburos derogada el tributo tenía como alícuota 50% del
arancel de aduanas aplicable a productos manufacturados o refinados
enajenados o utilizados para el consumo interior, bajo la nueva legislación
se establece en el numeral 3 del artículo 48, el llamado impuesto de consumo
general aplicable a cada litro de producto derivado de los hidrocarburos
vendidos en el mercado interno, entre treinta y cincuenta por ciento (30% y
50%) del precio pagado por el consumidor final, cuya alícuota entre ambos
límites será fijada anualmente en la Ley de Presupuesto.
Adicionalmente se establece en el Decreto-Ley en comentarios, el

impuesto de consumo propio, equivalente a diez por ciento del valor de
cada metro cúbico de productos derivados de los hidrocarburos producidos
y consumidos como combustible de operaciones propias, calculado sobre
el precio al que se venda al consumidor final. Este tributo no existió bajo
la vigencia de la derogada Ley de Hidrocarburos en la que expresamente
se establecía que el impuesto de manufactura o refinación no se aplicaba
a los productos que el concesionario (operadoras de PDVSA) utilizara en
sus propias operaciones.
Resulta difícil sin contar con el apoyo técnico necesario ni con la data
correspondiente, poder hacer un balance de si la recaudación por estos impuestos
y regalías será mayor o menor bajo el nuevo régimen en comparación con el
derogado. No obstante, pueden efectuarse la siguientes observaciones:
El Decreto-Ley acoge de manera acertada la posición con acuerdo a
la cual el mal llamado impuesto de explotación, no es un tributo, sino una
Regalía; es decir, una participación que corresponde al Estado por la
extracción del recurso de su propiedad. No obstante, tal calificación podría
tener, como ya señalamos, serias implicaciones en la determinación de las
Asignaciones Económicas Especiales, en tanto quedarían excluidas de su
base de cálculo, salvo que la ley que regula a esta transferencia sea
reformada.
De acuerdo con la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para
los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos, corresponde a los
Estados un porcentaje del monto de los ingresos fiscales recaudados du
rante el respectivo ejercicio presupuestario, originado de los tributos
previstos en la Ley de H idrocarburos y en la Ley de Minas, previa
deducción del porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.
Al haber quedado claro que la regalía no es un tributo, el Ejecutivo
N acional al aplicar lo dispuesto en la Ley de Asignaciones, podría
perfectamente excluirlas de su base de cálculo, traduciéndose ello en un
perjuicio para los Estados. Esta situación, sin embargo, no constituye
una novedad por cuanto siempre hemos sido de la opinión de que no
obstante la calificación hecha por la Ley de Hidrocarburos de la regalía
como un “impuesto de explotación”, la regalía nunca pudo ser considerada
com o un trib u to , p o rq u e no re u n ía las características de tal,
independientem ente de la denominación que le íue conferida. Sin em
bargo, las regalías siempre formaron parte de la base de cálculo de las
asignaciones económicas especiales; por lo tanto, tendríamos que conocer
si esa continuará siendo la práctica del Ejecutivo Nacional.
Al respecto cabe destacar lo dispuesto en la Disposición Transitoria

Segunda del Decreto-Ley en comentarios, según la cual “Las asignaciones
de ingresos petroleros calculados sobre los montos de regalías contemplados
en la Ley de H idrocarburos del 13 de marzo de 1943, continuarán
estimándose con base en dichos montos, hasta tanto sean modificadas las
leyes que contemplan las referidas asignaciones o reparos”.
Aunado a lo anterior, en las Leyes de Presupuesto de 2002, 2003 y 2004,
el cálculo de las asignaciones económicas especiales continuó efectuándose
tomando en consideración a las regalías como parte de su base de cálculo
y a una alícuota de 16 2/3% del precio del barril de petróleo extraído en el
campo de producción. Fue así como bajo esa concepción, estimando la
recaudación por regalía petrolera para el año 2002 en 2,82 billones de
bolívares, se calculó una transferencia por asignación económica de 0,63
billones de bolívares, contra lo que hubiera sido su estimación ajustada a un
importe resultante de aplicar 30% que hubiera ascendido a 0,81 billones de
bolívares.
No obstante lo anterior, se debe tener presente que la tarifa de impuesto
sobre la renta aplicable a la industria petrolera ha sido disminuida de 67,7%
a 50%, lo que se traducirá en un menor nivel de ingresos ordinarios para el
Poder Nacional y, por consiguiente en una dism inución del Situado
Constitucional para los Estados.
En el cálculo de las asignaciones económ icas “O tro aspecto de
significación con respecto a la regalía es el concerniente a la aplicación
del nuevo porcentaje a negocios jurídicos celebrados en el pasado, pero
cuya aplicación se extiende al futuro. Aquí se presenta el problema de la
suscripción de convenios de asociación bajo la vigencia de la ley derogada,
los cuales estaban sometidos a un régimen de regalía preferencial, bien por
el otorgamiento de rebajas, o bien por la adopción de un método especial
para fijar el valor mercantil del crudo. Se ha planteado una intensa polémica
en esta materia por el impacto que la modificación del anotado régimen
tendría sobre los proyectos respectivos y su financiamiento.
El asunto ha debido resolverse en la Ley. Sin embargo, en el seno de
la Comisión designada para revisar las observaciones al Proyecto parece
haber prevalecido el criterio de que no era necesaria aclaratoria alguna
ya que era evidente que por aplicación del principio constitucional de
irretroactividad de la ley, el nuevo régim en no podría aplicarse a
situaciones jurídicas del pasado. A mi juicio, este criterio choca con la
posición predom inante en la doctrina venezolana, según la cual la

aplicación de nuevos instrumentos jurídicos a los efectos futuros de negocios
ju ríd ico s celebrados en el pasado, no constituye un supuesto de
retroactividad.
En todo caso, el M inisterio de Energía y Minas, en el marco de
discrecionalidad que admite la Ley en su aplicación y en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 8o de la misma en materia tanto de
formulación, regulación y seguimiento de las políticas de hidrocarburos,
como de administración de dicha actividad, ha respetado el régimen de
regalía aplicable a los convenios suscritos en el pasado, debiendo entenderse
que el mismo permanece en vigor para éstos.”110
El aumento recientemente decidido por el Ministerio de Energía y Minas
en cuanto al importe de la regalía exigida a ciertos integrantes de los llamados
convenios de asociación estratégica, pasándola de 1% a 16 2/3%, es reflejo
de lo antes expuesto.
Resulta necesario pues, estar atentos al destino que sufrirá la Ley de
Asignaciones Económicas Especiales al momento de ser reformada, en
cuanto a si se excluirá o no a la regalía de la base de cálculo de esta
transferencia, dado su carácter no tributario.
B) Medidas legales dictadas y a ser dictadas por la Asamblea Nacional
B.l. Ley que Regula al Consejo Federal de Gobierno
D e acuerdo con el artículo 185 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, “El Consejo Federal de Gobierno es el órgano
encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el
desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias
del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Estará presidido por el
Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva e integrado por los
Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde o
Alcadesa por cada Estado y representantes de la sociedad organizada, de
acuerdo con la ley.
El Consejo Federal de Gobierno contará con una Secretaría, integrada
por el V icepresidente Ejecutivo o la V icepresidenta Ejecutiva, dos
Rafael. Consideraciones sobre los aspectos tributarios de ¡a Ley Orgánica de
II0 G u i l l i o d ,
Hidrocarburos. Revista de Derecho Tributario N° 98. Legis, Caracas 2002, p. 117.
Ministros o Ministras, tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes

o Alcaldesas. Del Consejo Federal de Gobierno dependerá el Fondo de
Compensación Interritorial destinado al financiamiento de inversiones
públicas para prom over el desarrollo equilibrado de las regiones, la
cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo
de las distintas entidades públicas territoriales, y apoyar especialmente
la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades
de menor desarrollo relativo. El Consejo Federal de Gobierno, con base
en los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará anualm ente los
recursos que se destinarán al Fondo de Compensación Interterritorial y
las áreas de inversión prioritaria a las cuales se aplican dichos recursos.”" 1
Por su parte la Exposición de Motivos de la Carta Magna califica al
Consejo Federal de Gobierno como un órgano producto de la fase más
avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo, superación histórica
de lo que ha sido el denominado federalismo dual que entendía al Estado
como producto de un pacto entre los distintos entes político-territoriales
los cuales tendrían una esfera de soberanía no delegada a la Unión y, en
principio, intangible a la acción del Poder Federal.
En la referida Exposición de Motivos, se considera que con la creación
del Consejo Federal de Gobierno se supera la Convención de Gobernadores,
único mecanismo cooperativo previsto en la Constitución de 1961.
“La Constitución de 1999 resuelve el grave problema que representa
la descoordinación horizontal y vertical del Estado venezolano, ocurrida
a partir del proceso de descentralización que se inició en los años 1988 y
1989. Se establece así un sistema de planificación y coordinación que
incluye instancias y procesos integrados. En prim er lugar, se crea un
espacio adecuado para el encuentro de los niveles nacional, estadal y
municipal, en el que se puedan discutir y dirimir los obstáculos y soluciones
para la descentralización, diseñar el proceso y coordinar su ejecución.
Este espacio es creado por el Artículo 185 de la Constitución de 1999 bajo
el nombre de Consejo Federal de Gobierno, este órgano e instancia encargada
de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo
del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder
Nacional a los Estados y Municipios. Como instancia de coordinación ver
tical del Estado integra a los tres niveles político territoriales de gobierno
1,1 F e r n á n d e z , Julio César“La Redistribución Territorial del Poder en la Constitución de
1999.”
y en la que participan el Vicepresidente Ejecutivo, quien lo preside, los

ministros, los gobernadores, un alcalde por cada estado y representantes
de la sociedad organizada, de acuerdo con la ley.”112
El Consejo Federal de G obierno, es pues, un órgano de origen
constitucional, encargado de la planificación y coordinación de políticas
y acciones para el desarrollo d el proceso de descentralización y
transferencia de competencias del Poder Nacional al Estadal y Munici
pal. Del Consejo Federal de Gobierno depende el Fondo de Compensación
In terterrito rial correspondiéndole, con base en los desequilibrios
regionales, discutir y aprobar anualmente los recursos que se destinarán
a dicho Fondo, así como las áreas de inversión prioritarias a las cuales
éste habrá de destinarlos.
No d ebe cab er duda del carácter re cto r del proceso de
descentralización que le atribuye el artículo 185 de la Carta Magna al
C onsejo F ederal de G obierno que, aunado a su configuración
interterritorial lo convierte en el llamado a centralizar en su seno, buena
parte de la instrumentación y conducción del proceso, rol este que se
justifica en tanto a medida que se profundiza la descentralización mayor
es el número de agentes que adoptan decisiones en materia de ingresos y
gastos, creciendo en paralelo las exigencias de coordinación.
Podría decirse que la creación a través del reglamento de la LO D D T
del Consejo Territotrial de Gobierno constituye un precedente importante
en esta m ateria, en tanto aquél fue concebido como un mecanismo
perm am ente de carácter in terg u b ern am en tal, p ara vincular a la
Administración Nacional con los Gobernadores, constituyéndose en una
instancia para el diálogo, la concertación, la conciliación y la resolución
de los problemas intergubemam entales. Este Consejo, sin embargo, se
circunscribía a los niveles nacional y estadal, dejando por fuera al M u
nicipal, que sí es comprendido por el Consejo Federal de Gobierno. No
obstante, estuvo previsto que cada Estado creara los llamados Consejos
Regionales de Gobierno, sólo que dirigidos al universo representado por
la unidad estadal, sin que mediara una interrelación directa con el resto
de sus pares.
Si bien la creación del Consejo Federal de Gobierno es constitucional,
su regulación fue dejada en primera instancia por la Asamblea Nacional
n2 Idem.
en manos del Ejecutivo Nacional, al haber sido autorizado el Presidente

de la República, en la Ley Habilitante publicada en Gaceta Oficial N°
37.076 del 13 de noviembre del año 2000, en el ámbito de la organización
y funcionam iento del Estado para dictar m edidas que regularan la
creación, funcionamiento y organización del Consejo Federal de Gobierno
com o instancia de coordinación para la form ulación de políticas
concurrentes entre la República, los Estados y los Municipios.
No obstante, el Presidente de la República no ejerció en esta materia
los poderes que le fueron concedidos, correspondiéndole a la Asamblea
Nacional la sanción de esta ley, asunto este en el que no se han dado
señales de avance.
Uno de los varios proyectos de ley que ha circulado a este respecto,
concibe al Consejo como un órgano constitucional del Poder Público. Lo
cataloga de órgano interterritorial, escenario por excelencia de los tres
niveles de gobierno en que se distribuye el Poder Público territorialmente,
para discutir sobre las distintas materias relacionadas con el proceso de
descentralización y transferencias de competencias y servicios del Poder
Nacional a los Estados y Municipios; así como para discutir y aprobar con
base en los desequilibrios territoriales, las áreas de inversión, los criterios de
reparto y el monto de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial,
todo lo cual revela su naturaleza de órgano ejecutivo y deliberante.
Tal como lo señala el referido anteproyecto, “El Consejo Federal de
Gobierno cuenta con dos órganos fundamentales para llevar a cabo el
cumplimiento de su misión. Uno de esos órganos es el Pleno, concebido
como instancia para la deliberación y aprobación de materias que exigen
la participación y opinión de todos los integrantes del Consejo Federal de
Gobierno (... “omissis” ...)
La Secretaría es el otro órgano y, de conformidad con las previsiones
constitucionales, está conformada constitucionalmente con igual número
de representantes por cada uno de los tres niveles político territoriales
que lo integran. En su misión se destaca la organización de las sesiones
del Pleno, así como la coordinación, seguimiento, evaluación y control de
la ejecución de los acuerdos de éste y demás decisiones, que esta Ley,
otras leyes y sus reglamentos establezcan...”
Constitucionalmente los integrantes del Consejo Federal de Gobierno
representan a los niveles político territoriales municipal, estadal y nacional.
A esta representación de los poderes públicos territoriales, se ha
incorporado la representación de la sociedad organizada.
La presidencia del C onsejo Federal de G obierno, por m andato

constitucional, es ejercida por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta
Ejecutiva.
En cuanto a lo relativo a la participación de la sociedad organizada, se
ha dejado a la Ley que regule la participación ciudadana; no obstante, se
ha establecido en una de las versiones de este proyecto de Ley que el
número de representantes será de Seis (6), uno de los cuales corresponderá
a los pueblos y comunidades indígenas.
“El Consejo Federal de Gobierno es el órgano superior de la Federación
para la planificación y coordinación de la gestión pública descentralizada y,
en consecuencia, es la máxima instancia de un sistem a integral de
planificación y coordinación que prevé la Constitución de 1999, el cual se
encuentra además integrado por los consejos de planificación y coordinación
de políticas públicas de los estados -Artículo 166 - y por los consejos locales
de planificación pública de los municipios - Artículo 182-.”'13
En opinión de Jorge S á n c h e z M e le á n el Consejo Federal de Gobierno
nunca debe concebirse como un mecanismo de control, como un cuerpo
de carácter administrativo-financiero, ni como un mecanismo para el
reparto de otros recursos que no sean los dedicados a la compensación
interterritorial, a través del fondo respectivo.
Para S á n c h e z M e l e á n debe corresponder al Consejo Federal de
Gobierno, proponerle anualmente a la Asamblea Nacional el porcentaje
de los ingresos fiscales y de la regalía previstos en el Decreto con Fuerza
de Ley Orgánica de Hidrocarburos y en la Ley de Minas, que se destinarán
a la Asignación Económica Especial que debe repartirse entre los Estados.
D e igual m anera podría ser al Consejo Federal de Gobierno a quien
corresponda proponer anualm ente el porcentaje de Im puesto al Valor
Agregado que se destinará al FIDES.
Sugiere el econom ista S á n c h e z M e l e á n , que en lo relativo a la
representación de la sociedad civil y sin menoscabo de los pueblos y
comunidades indígenas, ésta debe responder más al criterio territorial
(regiones) que al sectorial. Esos representantes regionales de la sociedad
civil podrían provenir del sector em presarial, cam pesino, sindical,
cooperativista, comunidad universitaria, asociaciones ambientalistas y
organizaciones vecinales, entre otras.
113 Idem.
Con el fin de alcanzar la mayor legitimidad posible en las decisiones

adoptadas en el seno del Consejo Federal de Gobierno, recomienda S ánchez
M eleán que se exija el voto favorable de las dos terceras partes de los
representantes de cada uno de los poderes públicos y de la sociedad
organizada presentes.
B. 2. Ley del Fondo de Compensación Interterritorial
En relación con el propósito y posible enfoque que puede dársele al
instrumento legal identificado en el epígrafe, nos permitimos hacer uso de
la Exposición de Motivos del Proyecto que como parte integrante del equipo
de asesores de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la
Asamblea Nacional, redactamos en el año 2001114, según la cual:
A los fines de hacer viable la consolidación de la República Bolivariana
de Venezuela como un verdadero Estado Federal, la Constitución ante la
necesidad de instrum entar mecanismos que permitan el fortalecimiento
financiero de los distintos entes político-territoriales que la conforman,
además de prever a su favor la delegación de fuentes de ingresos propias
del Poder Nacional, dentro de ellas las tributarias, contempló la adopción
de transferencias, asignaciones y subvenciones, entre las que destacan
las canalizadas a través del Fondo de Com pensación Interterritorial
previsto en su artículo 185, dirigido a cum plir uno de los propósitos
fundamentales del proceso descentralizador; el de la solidaridad.
La desigualdad que registran las distintas entidades político-territo
riales que conforman al Estado venezolano, especialm ente en lo que
respecta a sus condiciones geográficas, poblacionales y de desarrollo
económico, impide que bajo la asunción exclusiva por su parte de los
costos de los servicios que prestan puedan alcanzar, en medida similar, la
satisfacción de las necesidades de sus respectivos colectivos.
El fortalecimiento financiero de los entes subnacionales de una manera
real y efectiva, y el aseguramiento de estándares de vida similares entre
sus pobladores, notas estas características de todo Estado Federal,
difícilmente pueden lograrse con la simple asignación constitucional o
delegación legal de fuentes de ingresos que dependan del esfuerzo exclusivo
114 Dicho equipo estuvo conformado adicionalmente por los Economistas Francisco Rodríguez,
Armando Barrios y Javier Denis, entre otros.
de los entes menores, en tanto su ejercicio por cada entidad, registrará

resultados dispares, producto de las desigualdades que entre ellas existen
y que se irán profundizando con el tiempo. De ahí, la importancia de las
transferencias y en especial de aquellas que responden al principio de
Este principio exige un comportamiento leal entre los diferentes poderes
territoriales y el deber de auxilio entre la Hacienda central y las Hacien
das de los entes subnacionales.
La solidaridad tiene un doble objetivo: la nivelación de servicios y la
convergencia de rentas. Es decir, por una parte asegurar un nivel mínimo en
la prestación de servicios públicos fundamentales; por otra, reducir las
diferencias de rentas y riqueza entre distintas entidades del mismo tipo.
Es este principio y esa realidad la que tuvo presente el Constituyente
cuando en el artículo 185 de la Carta Magna contempló a la figura del
Fondo de Compensación Interterritorial y, en base a esta figura habrá de
sancionarse la ley que lo regule.
D e acuerdo con la precitada norm a constitucional, el Fondo de
Compensación Interterritorial, dependiente del Consejo Federal de Gobierno,
estará destinado al financiamiento de inversiones públicas dirigidas a
prom over el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y
complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas
entidades públicas territoriales y, especialmente apoyar la dotación de
obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de m enor
desarrollo relativo.
El Fondo de Com pensación Interterritorial aspira así atenuar los
desbalances territoriales relativos entre las instancias político-administrativas
de Venezuela y, al mismo tiempo, armonizar la acción pública de los distintos
niveles de gobierno en parte de las inversiones nacionales.
Se espera así, que ese mecanismo de compensación interterritorial
permita una distribución de recursos fiscales entre entidades y unidades
territoriales, reconociendo las diferencias estructurales y/o de otra
naturaleza, en sus capacidades para proveer y financiar por sus propios
medios los servicios requeridos por sus comunidades.
El Fondo de Compensación Interterritorial pudiera considerarse un
patrimonio separado, es decir, un conjunto de recursos que anualmente
se determ inará sobre la base m ínim a contem plada en la Ley, cuya
administración corresponderá al Consejo Federal de Gobierno, quedando

comprendidos dentro de ese rol la asignación y desembolsos de los mismos.
Con la finalidad de hacer integral y más efectiva la búsqueda de la
compensación interterritorial, han de considerarse como destinatarios de
los recursos que componen al Fondo, no sólo a los Estados, sino también
a los M unicipios y al Distrito M etropolitano de Caracas que, aunque
sujetos a reglas y criterios de reparto distintos, que obedecen a sus
particularidades y al impacto que en la búsqueda de ese propósito cada
uno tiene, se constituyen en las referencias y en los canales para detectar
y combatir los desequilibrios existentes.
En virtud del reconocimiento y tratamiento dado en la Constitución a
las Comunidades Indígenas, a las particularidades de sus realidades, y al
alcance de los términos del artículo 185 de la Carta Magna, en opinión de
algunos resulta procedente la calificación de éstas tam bién como
destinatarias de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial
Independientem ente de la pertinencia o no de tal posición, para dar
tal paso, entre otros aspectos, resulta necesario precisar la m anera en
que tales com unidades se organizarán jurídicam ente para poderse
constituir en receptoras y administradoras de esos recursos.
El Fondo de Compensación Interterritorial, estará conformado por los
recursos que determine anualmente la Ley de Presupuesto de la República
Bolivariana de Venezuela, debiendo sin embargo asegurársele un monto
mínimo anual.
Siguiendo en cierta forma los criterios con los que se reparten los
recursos adm inistrados por el FID E S, a quien en principio debiera
reemplazar el Fondo de Compensación Interterritorial, el dinero que lo
conforma se propuso en el Proyecto en referencia fuera distribuido en
60% a favor de los Estados, en 38% entre los Municipios y el Distrito
Metropolitano de Caracas y en 2% entre las Comunidades Indígenas.
En lo que respecta a los Estados, los criterios elegidos para asignar los
recursos del Fondo de Compensación Interterritorial debieran responder
a la intención de compensar los desbalances o desequilibrios horizontales
que entre ellas se registran.
Esos desequilibrios pueden ser clasificados en dos grandes grupos:
a) Desequilibrios interpersonales, que se refieren, en términos muy
simplificados, a las diferencias en las capacidades económicas de las
personas u hogares, con independencia del Estado en el que habiten

o radiquen.
b) Desequilibrios interterritoriales, que se refieren a las diferencias
de capacidad de proveer servicios públicos por parte de las distintas
entidades político-territoriales en base a sus ingresos fiscales.
A su vez, los desequilibrios interterritoriales se manifiestan en dos
dimensiones básicas: las diferencias en necesidades de recursos fiscales
entre entidades político-territoriales para atender la demanda de bienes
y servicios públicos de sus respectivas comunidades y, las diferencias en
capacidad de financiamiento de esas entidades para proveer esos servicios
públicos.
La elección de las variables específicas que vienen a representar esos
diversos desequilibrios suelen ser una mezcla inevitable de aquellas
dim ensiones. D e esta manera, en el caso específico de las variables
sugeridas en el proyecto de Ley del Fondo de C om pensación
Interterritorial se puede apreciar la siguiente lógica:
“En el caso del índice de Desarrollo Humano (IDH) como criterio de
asignación de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, se
trata de una variable que aspira compensar a las entidades federales de
acuerdo a su rezago relativo con respecto a componentes tales como: (i) la
esperanza de vida de su población (una expresión de sus condiciones de
salud y nutrición); (ii) los logros que en materia educativa esas entidades
alcancen, tales como la reducción de la tasa de analfabetismo y el incre
mento en la matriculación de sus potenciales estudiantes; y (iii) el rezago
en el poder adquisitivo de los ingresos de las personas u hogares que
integran esas entidades.
El propósito del Fondo de Compensación Interterritorial en esta ma
teria debe ser proporcionarle recursos a aquellas entidades federales que
tengan las mayores deficiencias en esos indicadores, de manera que puedan
dirigir esos recursos a atender sus mayores necesidades en esos ámbitos
específicos, así como en cualesquiera otros de los establecidos como
prioritarios por parte del Consejo Federal de Gobierno.”113
También es necesario señalar que este indicador ha sido escogido en
función de la capacidad relativa que tienen los gobiernos estadales para
115 Barrios, Armando. Un fondo de ....op.cit. p. 65.

incidir en los componentes del mismo a través de sus políticas públicas.

De esta manera se puede apreciar que este ID H es, fundamentalmente,
una variable representativa de los desequilibrios interterritoriales, aunque
también atiende en menor medida los desbalances interpersonales.
En relación a este indicador señala Armando Barrios que actualmente
la oficina residente del programa de Naciones Unidas para el desarrollo
(PNUD) publica anualm ente un índice de desarrollo hum ano. Tales
estadísticas sin embargo, se publican con un rezago superior a un año,
situación esta perfectam ente superable con el apoyo financiero de las
autoridades competentes.
En segundo lugar se encuentra el caso del criterio de asignación de
recursos del Fondo de Compensación Interterritorial en proporción inversa
al ingreso per cápita. “La racionalidad que lo justifica es que se pretende
compensar en mayor medida a aquellas entidades federales cuyos hogares
registran una menor capacidad para generar ingresos que le perm itan
financiar la adquisición de bienes y servicios públicos y privados. (...).
Evidentem ente este indicador tiene una función fundamentalmente
orientada a compensar desequilibrios interpersonales. Sin embargo, es
necesario advertir sobre una limitación propia de este indicador: al ser un
promedio de toda la jurisdicción regional no toma en consideración las
diferencias internas en la distribución de ese ingreso per capita. Cabe agregar
que este indicador también se publica regularmente a nivel estadal, aunque
nuevamente con rezagos.”118
“En el caso del criterio denominado índice de Pobreza, entendido como
porcentaje de hogares de una entidad federal que recibe ingresos por debajo
de una línea de pobreza (definida como capacidad de adquirir menos de dos
canastas alimentarias) con respecto a la proporción de hogares en similar
condición en todo el país, es evidente su intención redistributiva en el
ámbito interpersonal.
Por consiguiente, un Estado con mayor cantidad de hogares pobres
recibirá entonces mayor cantidad de recursos del Pondo de Compensación
Interterritorial, en una dirección que apunta claramente hacia la mayor
equidad interpersonal, reforzando así el carácter redistributivo de este
mecanismo.”117
116 lhulem, pp. 66 y 67.
117 Ibidem, p. 67.
“Finalmente, se encuentra el criterio del esfuerzo tributario relativo.

El objetivo perseguido con este último elemento asignador de recursos
del Fondo de Compensación Interterritorial es sencillamente retribuir en
mayor proporción a aquellas entidades federales que contribuyen en mayor
medida a financiar por sus propios medios y capacidades la provisión de
bienes y servicios públicos a sus comunidades. Todo ello respetando el hecho
cierto de que cada jurisdicción dispone de capacidades dispares de generación
de recursos propios, en cuya ausencia de consideración se podría estar
generando un increm ento en los desbalances horizontales. Ello es
particularmente cierto en el contexto de procesos de transferencia de nuevas
fuentes tributarias a los gobiernos estadales como aspira la versión conocida
del proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.
Por este último motivo, no es el incremento en el monto absoluto de los
recursos recaudados lo que sirve de referencia para premiar el desempeño
tributario de una entidad federal, sino más bien la proporción de su esfuerzo
recaudador con respecto a su propia base. Idealmente esa medición del
desempeño tributario debería hacerse con respecto al potencial generador
de recursos propios y la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial
debería contener un m andato para que en un lapso prudencial se
desarrolle intregralm ente este criterio, en térm inos del m encionado
potencial recaudatorio”118. D e esta manera, señala B arrios , se incentiva a
los Estados a contribuir a la movilización de recursos de sus comunidades
destin ad o s a la m ayor provisión de bienes y servicios públicos,
contribuyendo a atenuar los desequilibrios interterritoriales en la
capacidad de atender las demandas que en ellos se registren.
Una vez asignado a cada Estado lo que le corresponde por concepto
de los recursos que conforman el Fondo de Compensación Interterritorial,
el proyecto elaborado por la Oficina de Asesoría Económica y Financiera
de la Asamblea Nacional en comentarios, preveía que 38% restante, sería
asignado a los M unicipios y al D istrito M etropolitano de Caracas,
distribuyéndose en 70% con base en su población y 30% en partes iguales,
m ientras que el rem anente equivalente a 2%, correspondiente a las
Comunidades Indígenas, lo sería con base en la presentación de proyectos.
Especia] relevancia tiene el tema relativo a la capitalización del Fondo
de Compensación Interterritorial, respecto de lo cual compartimos con
Armando B arrios dependerá del arreglo tributario intergubernamental
118 Ibidem, p. 68
que finalmente quede establecido en la Ley Orgánica de Hacienda Pública

Estadal una vez promulgada.
En su carácter de adm inistrador del Fondo, el Consejo Federal de
Gobierno, preservando en sus decisiones y actuaciones su condición de
órgano interterritorial, velaría por el pleno cumplimiento de los objetivos
que le han sido asignados a aquél constitucional y legalmente. A tales fines,
evaluaría los sistemas de indicadores e índices de desequilibrio territorial,
determinaría las áreas prioritarias de inversión a las que habrían de dirigirse
los recursos y asignaría y desembolsaría los recursos que correspondieran a
cada destinatario según la Ley.
A los fines de hacer viable, eficiente y efectiva la operatividad del Fondo,
el Consejo Federal de Gobierno deberá diseñar e instrumentar un sistema
integrado y automatizado de evaluación, seguimiento y control técnico y
financiero de los proyectos y programas financiados con recursos del Fondo
de Compensación Interterritorial.
Especial importancia tiene el rol que correspondería ejercer según la
Ley al Consejo Federal de Gobierno, de evaluar la compatibilidad entre los
presupuestos de los Estados, Municipios y del Distrito Metropolitano de
Caracas con los lineamientos por él impartidos en cuanto a áreas prioritarias
de inversión, a cuya oportuna constatación se supedita el desembolso de los
recursos.
En el caso de las Comunidades Indígenas, se prevé la entrega de recursos
del Fondo contra la presentación de proyectos, para cuya elaboración y
tramitación, aquéllas podrán contar con la asistencia técnica del Consejo
Federal de Gobierno y de las Gobernaciones de los Estados en los que se
encuentren ubicados sus asentamientos.
D e esta m anera se consagraría, especialm ente para las instancias
político-territoriales, un mecanismo relativamente sencillo y transparente,
con el que se evitarían constantes e injustificados retrasos, trabas y
obstáculos, que atentarían contra tan noble propósito, como el de la
El destino de los recursos, es sometido a controles por parte del
Consejo Federal de Gobierno, que serían objeto de consideración por parte
de la Asamblea Nacional y de la Contraloría General de la República a fin
de detectar irregularidades y tomar las acciones necesarias para la imputación,
en caso de proceder, de las responsabilidades a que hubiera lugar.
La Ley que crea el Fondo de Compensación Intertenitorial constituye

así, un instrum ento regulador de una herram ienta fundamental en la
b ú sq u ed a de la consolidación del E stado Federal previsto en la
Constitución, al configurarse en el com plem ento necesario de otra
importante ley dirigida a ese mismo fin como lo es la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estadal, que conjuntamente con otras ya vigentes y a
ser dictadas, term inarán de sentar bases sólidas en tan im portante y
trascendental proceso.
B.3. Ley de Participación Ciudadana
“La necesidad de perfeccionar y actualizar la democracia representativa
para enfrentar la crisis de representatividad del Estado abrió desde la
década de los sesenta un espacio significativo a la participación ciudadana
en América Latina, constituyéndose en una alternativa para la construcción
de consenso y como un medio para contener la discrecionalidad de la
burocracia.”"9
La participación ciudadana ha sido concebida como “...U n proceso
gradual medíante el cual se integra el ciudadano en forma individual o
participando en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización
control y ejecución de las acciones en los asuntos públicos y privados que
afectan a lo político, económico, social y ambiental para permitirle su pleno
desarro llo com o ser hum ano y el de la com unidad en que se
desenvuelve.”120, no cabe duda de que la Ley de Participación Ciudadana
se constituye en instrumento fundamental para dotar a la colectividad de
medios idóneos para el ejercicio de sus derechos y para garantizarle el
acceso al control, diseño y asunción de competencias administrativas.
“La descentralización exige la apertura de espacios de participación.
Uno de los objetivos fundamentales es la profundización de la democracia y
ésta no se logra si no se incorporan las organizaciones civiles como parte
protagónica en la toma de decisiones. La mera ceremonia de participación
en los consejos asesores u otros órganos puramente consultivos no representan
ningún avance sustantivo. Es im portante que las organizaciones no
gubernamentales puedan participar realmente en los niveles decisionales.”121
119 Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, CLAD, p. 11.
120 P e b r e s , Wilfredo. La participación ciudadana, la descentralización, los derechos políticos
y populares, la democracia participativa y protagónica.
Alian. Informe de la ... op. cit, p. 69.
121 B r e w e r - C a r í a s ,
“La descentralización no sólo puede ser entendida desde la perspectiva

de la transferencia de competencias de un nivel político territorial a otro
distinto. El sentido de este proceso va en dirección hacia la incorporación
de la comunidad en el proceso de toma de decisiones-, en la estrategia de
desarrollo, vincula a las relaciones entre Estado y sociedad civil”122.
La participación ciudadana se encuentra consagrada en el artículo 21
de la Declaración de Derechos Humanos, cuando establece que: “1. Toda
persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente
o por medio de representantes libremente elegidos. 2. Toda persona tiene
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas
de su país. 3. La voluntad del pueblo es base de autoridad del poder
público, esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que
habrán de celebrarse periódicamente por sufragio universal e igual y por
voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad
del voto.”
En esa tradición, la Constitución de 1999 adopta una serie de medidas
dirigidas a consagrar, desarrollar e instrum entar una serie de principios
dirigidos a garantizar el efectivo ejercicio, por parte del pueblo venezolano,
de tan fundamental derecho.
Es así como el Preám bulo de la C arta M agna, establece que la
refundación de la República que a través de ella pretende materializarse,
va d irig id a hacia la configuración de una sociedad dem ocrática,
participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de
justicia, federal y descentralizado.
Por su parte, el texto de la Constitución consagra: a) el derecho a la
participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos (Alt. 62); b)
que la participación en la gestión pública no sólo se circunscribe al voto,
sino que también abarca el proceso de formación, ejecución y control de
la gestión pública (Arts. 62 y 63); c) el derecho que los ciudadanos tienen
de que sus representantes rindan cuentas de su gestión por intermedio
de los mecanismos que prevé la Constitución (Art. 66); d) el derecho a
postularse y a ser elegido (Arts. 63 y 67); e) los derechos a la participación
protagónica, tanto en el ámbito político, como en lo social y en lo económico
(Art. 70); f) el derecho a ser consultado cuando se tomen decisiones en
Rosmary. Participación y Descentralización: comunidades rurales.

122 G o n z á l e z M a r i n o ,
CENDES. Serie Mención Publicación. Caracas 2003, p. 15.
materias de especial trascendencia nacional (Art. 71); g) el derecho a

revocar el mandato de los cargos y magistraturas de elección popular
(Art. 72); y h) el derecho a aprobar o abrogar mediante referendo, leyes,
tratados y decretos-leyes (Arts. 73 y 74).
Por su parte, el artículo 158 del Texto Fundamental al consagrar a la
descentralización como política nacional, lo hace con el fin de profundizar
la dem ocracia, acercar el poder a la población y crear las m ejores
condiciones, tanto para el ejercicio de la dem ocracia como para la
prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.
En este espíritu descentralizador y de crear verdaderos canales de
participación ciudadana, el artículo 184 constitucional prevé que: “La ley
creará m ecanism os abiertos y flexibles para que los Estados y los
M unicipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos
vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración
de su capacidad para prestarlos...”
Otra norma constitucional representativa de la relación entre la descentra
lización y la participación la constituye el artículo 184 según el cual:
“Artículo 184. La Ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que
los Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades
y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa
demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:
1. La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda,
deporte, cultura, programas sociales, am biente, m antenim iento de
áreas industriales, mantenim iento y conservación de áreas urbanas,
prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación
de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos
contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia,
coordinación, cooperación y corresponsabilidad.
2. La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a
través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales,
en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales
y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de
inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras,
programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción.
3. La particip ació n en los procesos económ icos estim ulando las
expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de
ahorro, mutuales y otras formas asociativas.
4. La participación de los trabajadores o trabajadoras y comunidades en

la gestión de las em presas públicas m ediante m ecanism os
autogestionarios y cogestionarios.
5. La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de
servicios, como generadores de empleo y de bienestar social, propen
diendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales
aquellas tengan participación.
6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las
parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de
garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública
de los gobiernos locales y estadales y d esarro llar procesos,
autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los
servicios públicos estadales y municipales.
7. La participación de las comunidades en actividades de acercamiento
a los establecim ientos penales y de vinculación de éstos con la
población.”
“E n consecuencia, nuestro sistema político es democrático, por lo cual
no es posible oponerse al derecho de los ciudadanos a participar en la vida
pública, pues éste es un derecho inherente a la persona humana, como
establece la Constitución”123.
Para G onzález M arino , la participación como una forma de profimdi-
zación de la democracia, proceso lento y con dificultades que debe ser
emprendido, tanto a partir de los gobiernos locales como de la sociedad
civil, implica tres líneas de acción:
La participación en la formulación de políticas y decisiones públicas
representa un proceso que va desde la apertura de los gobiernos lo
cales a las demandas de la población a la que sirve, hasta la apertura
a administrarlos en las decisiones resultantes de las demandas. Este
nivel es importante para evaluar la gestión de las autoridades.
- La participación en la gestión privada de servicios o programas
públicos representa la apertura de las autoridades locales para
incorporar a las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución
de las decisiones resultantes de las demandas. Perm ite que la
comunidad desarrolle un sentido de identificación y pertenencia
hacia el servicio que prestan, y
123 G o n z á l e z M a r in o , Rosmary. op. cit., p. 16.
- La participación en el control de programas y servicios públicos

representa la apertura de los gobiernos a rendir cuentas a quienes los
han elegido.”124
B.4. Ley del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas
De conformidad con el artículo 166 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, “En cada Estado se creará un Consejo de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el
Gobernador o Gobernadora e integrado por los Alcaldes o Alcaldesas, los
directores o directoras estadales de los ministerios; y una representación
de los legisladores elegidos o legisladoras elegidas por el Estado a la
Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los Concejales o Concejalas
y de las comunidades organizadas incluyendo las indígenas donde las
hubiere. El mismo funcionará y se organizará de acuerdo con lo que de
termine la Ley.”
Podría decirse que los Com ités de Planificación y C oordinación
previstos en el artículo 25 de la LODDT de 1989, cuya conformación es
muy similar a la prevista en la norma constitucional transcrita; y su rol es
el de garantizar la necesaria coordinación, planificación, evaluación y
control de los programas y acciones que se ejecuten en la Entidad Fed
eral, constituyen los predecesores de los Consejos a que alude el artículo
166 constitucional.
La Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas, fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.509 de fecha 20 de agosto de 2002, regulándose en ella la
creación, organización y establecimiento de las competencias de aquellos
órganos, a los cuales se encargó la rectoría de la planificación de las políticas
públicas de cada Estado, así como la promoción del desarrollo armónico,
equilibrado y sustentable de cada entidad.
La integración de los Consejos definida en términos generales por la
Constitución, es desarrollada por la Ley en comento, sin que podamos
dejar de observar la desproporción de la misma, hasta el punto de poner
en peligro su operatividad, por numerosa.
124 Ibidem, p. 17.

El artículo 9 de la Ley determ ina el ámbito competencial del Pleno del

Consejo, en los siguientes términos:
1. Discutir, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo Estadal, a
propuesta del Gobernador o Gobernadora, de conformidad con las
líneas generales aprobadas por el Consejo Legislativo Estadal, en
el marco del Plan Nacional de Desarrollo y del correspondiente
Plan Nacional de Desarrollo Regional.
2. Establecer y mantener la debida coordinación y cooperación de
los distintos niveles de gobierno nacional, estadal y municipal, en lo
atinente al diseño y ejecución de planes de desarrollo.
3. Evaluar el efecto económico y social del gasto público consolidado
en el Estado, de conformidad con los planes de desarrollo.
4. Evaluar el cumplimiento del Plan de Desarrollo Estadal a través
de informes que deberán ser rem itidos al Consejo Legislativo
Estadal.
5. Form ular recom endaciones y observaciones a los Planes de
Desarrollo Local de acuerdo con los Planes de Desarrollo Estadal.
6. Emitir opinión sobre programas y proyectos presentados al Fondo
Intergubemamental para la Descentralización por el Gobernador
o Gobernadora.
7. Proponer ante el Consejo Legislativo Estadal la transferencia de
competencias y servicios desde los estados hacia los municipios y
comunidades organizadas.
8. Promover en materia de planificación del desarrollo, la realización
de programas de formación, apoyo y asistencia técnica al recurso
humano institucional y a la comunidad organizada.
9. Dictar su propio Reglamento de Funcionamiento y Debates.
10. C onocer el inform e anual de gestión del G o b ern ad o r o
Gobernadora.
11. Las demás que le sean asignadas por ley.
Como se desprende de la norma anterior, así como del rol que también
le atribuye la Ley Orgánica de Planificación, este Consejo se constituye
en una herram ienta de participación en el proceso de planificación y
coordinación de numerosos aspectos vinculados con las finanzas públicas
de las entidades estadales.
B.5. Legislación de Transferencia de Competencias Administrativas

No cabe duda de que la prom ulgación de la Ley de E lección y
Remoción de Gobernadores y de la LODDT de 1989, constituyó un paso
histórico en la vida política del país, que si bien registró ciertas debilidades
y enfrentó serios problemas, se tradujo en importantes logros, que resultan
innegables.
Con fundamento en el artículo 137 de la Constitución de 1961 se dio el
paso para fortalecer el ámbito competencial de los Estados definiéndose,
por una parte, el ejercicio de las llamadas competencias concurrentes, y
por la otra, asignando nuevas competencias exclusivas.
El financiamiento de este proceso, es una de las críticas más severas y
ciertas que se le ha hecho a la concepción y regulación del proceso
descentralizador desarrollado durante la década de los años noventa. Con
fundamento en el nuevo texto constitucional y especialmente de su artículo
157, reem plazo del precitado artículo 137 y partiendo además de la
experiencia vivida, se hace necesario rep lan tear la asignación de
competencias entre los entes político-territoriales, para lo cual resulta
mandatario una reforma de la LODDT.
Señala Jorge S ánchez M eleán con relación a la LODDT, que fue una de
las leyes más importantes aprobadas por el Congreso entre 1958 y 1998 pero,
que ya cumplió su cometido. Fue una ley concebida dentro del marco de las
disposiciones de la Constitución de 1961 que, sin lugar a dudas, inició el
proceso de descentralización del estado en Venezuela. Muchas de sus
disposiciones tienen hoy rango constitucional; razón por la cual, es necesario
legislar sobre esta materia dentro de la orientación de la Constitución de
1999 que establece, en su artículo 4, que Venezuela es un Estado Federal
Descentralizado en los términos consagrados en la Constitución.
Esta ley sufrió una modificación el 14 de agosto de 2003; sin embargo,
prácticam ente ninguna de las m edidas necesarias para ad ap tar su
contenido al nuevo marco constitucional fue adoptada. La reforma consistió
en indicar que el situado municipal equivaldría como mínimo a 20% de la
estimación de los ingresos ordinarios de la entidad federal, diferente al
respectivo Situado Constitucional y que éste sería entregado directamente
por el Poder Nacional a las entidades Municipales. En lo que respecta a
la porción a que tienen derecho los M unicipios sobre el Situado
Constitucional contemplado para los Estados, es decir, 20% de 20%, esta
cantidad que habrá de repartirse a cada municipio en función de 50% por
población y 50% en partes iguales.
La constitucionalidad de esta disposición es cuestionable, por más buenas

intenciones que hayan podido mediar en su adopción, éstas son: eliminar la
alcabala que representaba para la municipalidades el depender de la
gobernación en el envío del Situado Municipal. Tal paso no deja de coartar
sin embargo, el ejercicio de una competencia reconocida por la Carta Magna
a las entidades estadales, como lo es la administración de sus ingresos. De
acuerdo con el artículo 167, numeral 4, son ingresos de los Estados el Situado
Constitucional y una de sus competencias de acuerdo con el numeral 3 del
artículo 164, la de administrar e invertir sus recursos, incluidos los provenientes
de transferencias como el Situado Constitucional.
El mismo artículo citado al referirse al Situado Municipal, lo considera
como una transferencia a la que tienen derecho dichas entidades en una
proporción no menor de 20% del Situado Constitucional (estadal) y de los
demás ingresos ordinarios del respectivo Estado. Surge aquí la duda, de
si es posible que la transferencia que representa el Situado Municipal,
cuya base de cálculo son ingresos ordinarios de los Estados, dentro de los
que obviamente también se encuentran los que conforman el Situado
Constitucional, puede ser enviado parcialmente de manera directa por el
Poder Nacional al Municipal, sin que ingrese al Tesoro Estadal, la porción
de aquél que viene representado por el Situado Constitucional.
Con base en la experiencia de más de diez años que registra el proceso
descentralizador en el país se hace necesario ajustar el contenido de la
LODDT, con miras a ajustar el reparto competencial de los Estados, lo
que por cierto debe hacerse con anterioridad a la sanción de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Estadal, en tanto los recursos financieros
deben distribuirse en función de las demandas que tengan los entes
político-territoriales en función de su ámbito competencial.
De la mano de la transferencia de recursos a los Estados se encuentra
la asignación de competencias administrativas, debiendo m ediar entre
ambos un adecuado equilibrio, dirigido a la consecución del llamado
principio de la suficiencia.
“El financiamiento público tiene que fundarse y derivar de la cobertura
real de las necesidades públicas y del cumplimiento de los cometidos de
similar naturaleza. Por lo tanto, cualquier requerimiento del lado de los
recursos tiene que tener una contrapartida necesaria en el lado de la
satisfacción de los intereses generales.”125
123 P a d r ó n A m a ré , Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Pública...op.cit.
La regulación de los m ecanism os de asunción de com petencias

delegadas a los Estados, la reasunción de competencias por parte del Poder
Nacional, el tratamiento de los pasivos laborales del personal transferido del
Poder Central al Estadal y la inversión coordinada del Situado Constitucional,
esta última en caso de no ser regulada en la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal, son materias entre muchas otras que ameritan ser revisadas
para los efectos de una próxima reforma de la LODDT.
En opinión de Jorge S ánchez M eleán debe concebirse una ley que
regule, en términos generales al Estado Federal Descentralizado, y no
continuar con la práctica de seguir legislando en diversas leyes sobre
aspectos particulares de la descentralización como ha ocurrido con la ley
de los Consejo Estadales de Planificación y Coordinación y con los
Consejos Locales de Planificación y como se pretende hacer con la Ley
del Consejo Federal de Gobierno.
Señala el citado estudioso del tema de la descentralización que, esa
única ley debe coexistir con otras de índole fiscal como las de Hacienda
Pública Estadal, Fondo de Compensación Interterritorial, Asignaciones
Económicas Especiales y F’IDES.
S ánchez M eleán , concibe a esa única ley como una dirigida a desarrollar
al Estado Federal Descentralizado y la política de descentralización. En ella
deberán precisarse “los términos consagrados en la Constitución” dentro de
los que hay que enmarcar el modelo federal cooperativo venezolano.
En su opinión y dentro de las disposiciones generales del instrumento
legal en referencia es necesario darle contenido y definición a los principios
rectores del proceso descentralizador.
La ley no debe circunscribirse a la descentralización hacia el nivel
estadal, sino que debe abarcar tam bién al municipal, precisando los
procedimientos que se deben seguir.
Sugiere S ánchez M eleán la conveniencia de imponer sobre el gobiemó
nacional la obligación de presentar al Consejo Federal de Gobierno un
Plan de Descentralización de mediano plazo, para darle al proceso una
mayor homogeneidad que en el pasado y poder, además, planificar la
racionalización y desburocratización del Poder Ejecutivo Nacional.
Continúa señalando el citado autor, que la Ley debe desarrollar al
artículo 165 de la Constitución precisando, en primer lugar cuáles son las
competencias del Poder Público que se consideran concurrentes, ya que
ellas son la médula del federalismo cooperativo en la Carta Magna.
“En segundo lugar, es necesario que la ley de respuesta a interrogantes

como las siguientes-. ¿Cuáles competencias concurrentes se descentrali
zarán? ¿Qué tratamiento se le dará a competencias concurrentes
inequívocas tales como educación, salud, vivienda, atención a los
ancianos, atención a los menores, seguridad alimentaria, ambiente, agua,
turismo, producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal al aplicarse
principios de cooperación, corresponsabilidad, interdependencia,
coordinación, subsidiaridad, establecidos en el artículo 165? ¿Qué
características y alcances tendrán las leyes de bases dictadas por el poder
nacional y cuáles las leyes de desarrollo? ¿Se requerirá una ley de bases
y una de desarrollo para cada competencia concurrente? ¿Cuál será el
procedimiento para transferir servicios correspondientes a competencias
concurrentes a “estados y municipios”? ¿Cómo se hará la delimitación de
competencias entre los niveles del Poder público?.”126
En lo que respecta a la descentralización del Poder Estadal al Munici
pal contemplada en el artículo 1 6 5 constitucional, señala S á n c h e z M e le á n ,
es necesario primero aclarar cuáles son las competencias concurrentes
alrededor de las cuales se producirá tal transferencia. A tal fin recomienda
que este campo de acción se concierte a nivel del Consejo Federal de
Gobierno para lo que debe contemplarse en la ley proyectada aquí comentada
tal figura. Ello supone adicionalmente, según el autor, la tarea de delimitar
el ejercicio de esas com petencias concurrentes entre los niveles de
gobierno, para evitar conflictos de poder y en última instancia ineficiencia
en la prestación de los servicios.
E n relación a la experiencia acum ulada durante la vigencia de la
LODDT de 1989 puede decirse que “En la transferencia de servicios fue
donde se presentaron mayores dificultades del proceso descentralizador
desde 1990 hasta el presente. Los procedim ientos establecidos en los
artículos 6 y 7 resultaron engorrosos y llenos de numerosas dificultades
jurídicas, administrativas y financieras. Sólo algunos estados han logrado
manejar con éxito algunos de estos servicios, especialmente en los cam
pos de la salud, el deporte o la educación. La Constitución de 1999
incorporó el concepto de com petencias co ncurrentes pero no las
determ inó.”127
Jorge. La Ley de Descentralización Delimitación y Transferencia de
126 S á n c h e z M e l e á n ,
Competencias del Poder Público en el marco de la Constitución de 1999. Caracas, marzo
de 2004, pp. 19 y 20.
127 Ibídem, pp. 6 y 7.
En opinión de S ánchez M eleán , la Ley que regule al Estado Federal y

Descentralizado debe dedicarle un título al Consejo Federal de Gobierno,
descartando por tanto la sanción de una ley aparte a esos fines.
Finalm ente indica S á n c h e z M e l e á n , la ley en sus disposiciones
transitorias pudiera establecer, por ejemplo, algunos criterios para promover
decisiones vinculadas a la descentralización en el Poder Judicial y sistema
de justicia, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, de acuerdo a lo
establecido en los artículos 269, 272, 283, 286 y 294 de la Constitución.
B.6. Ley O rgánica de H acienda Pública Estadal
La Disposición Transitoria Cuarta de la Carta Magna en su numeral 6,
ordena a la Asamblea Nacional aprobar una ley que desarrolle la haci
enda pública estadal, estableciendo con apego a los principios y normas
en ella contenidos, los tributos que la componen, los mecanismos de su
aplicación y las disposiciones que la regulen.
Esta Ley, fiie sancionada por la Asamblea Nacional bajo la denominación
de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estatal el 11 de marzo de 2004 y
vetada por el Presidente de la República el 20 de abril de ese mismo año,
no habiéndose concluido aun el proceso legislativo previsto en la
Constitución para la formación de las leyes.
Preocupa sobremanera, no sólo el retraso que registró la Asamblea
Nacional en el cumplimiento del mandato constitucional de sancionar dentro
del año siguiente a su instalación la ley que desarrollara la hacienda pública
estadal, sino también, el que el proceso legislativo a ella referido, haya
quedado en el limbo desde el punto de vista temporal con el veto presidencial
y el posible levantamiento de la sanción que le fue otorgada, ante el
requerimiento hecho en tal sentido por el Vicepresidente de la República
en representación del Ejecutivo Nacional.
Al respecto destacamos, que la sanción de la Ley Orgánica de Haci
enda Pública Estadal, no es un acto discrecional de la Asamblea Nacional,
sino un mandato constitucional que debe ser cumplido, no sólo en cuanto
al propósito que con ella se persigue, sino tam bién, en cuanto a su
oportunidad. En ese respecto, la Asamblea se encuentra en considerable
mora, por lo que resulta sumamente importante no se siga retrasando el
proceso en detrimento de las entidades estadales y de la ciudadanía en
general.
234 ,J u a n C r is t ó b a l C a r m o n a B o r ja s
A pesar de que se trata de un texto normativo que aun no tiene carácter

de ley vigente en el país, dado los tropiezos y demoras que ha registrado,
hemos considerado pertinente referimos a ella a profundidad, partiendo
del instrumento vetado por el Presidente de la República, con miras a
contribuir a lo que en nuestra opinión debe ser su concepción final, así
como para resaltar y plantear posibles soluciones o alternativas a los
problemas que respecto de ella se registran.
E l instrum ento en com entarios ha de sentar las bases para la
regulación por parte de los Estados de lo relativo a los bienes, ingresos y
obligaciones que conforman sus respectivas Haciendas, así como lo
concerniente a su administración financiera.
La Ley O rgánica de H acienda Pública E stadal ha de constituir
adicionalmente una ley de bases, en cuanto ha de dictar ciertas medidas de
armonización y coordinación de tributos atribuidos originariamente por la
Constitución a los Estados, constituyéndose en una de las varias leyes que
con fines de armonización y coordinación está facultada a dictar la Asamblea
Nacional con fundamento en el artículo 156, numeral 13 de la Caita Magna.
Es un instrum ento que puede tam bién asignar fuentes de ingresos
tributarios a los Estados, en lo que constituye una ley de delegación, que
según el tributo de que se trate, confiere potestades legislativas en diversos
grados, o meras competencias administrativas, convirtiéndose así, en
herramienta fundamental que da substrato financiero a los Estados, sin
el cual, indudablem ente no podrá consolidarse ningún proceso de
descentralización serio y eficiente.
La Ley sancionada y vetada, cuenta con un Título referido a las “Relaciones
Fiscales Intergubemamentales” en el cual en su carácter de ley fundamental
en lo financiero, reafirma los principios que deben regir el trato entre los
distintos niveles de gobierno en lo atinente al ejercicio de sus poderes
tributarios, y se establecen los parámetros básicos que deben respetarse al
acordar transferencias competenciales o de recursos a favor de los Estados.
B.6.1. Alcance
B.6.1.1. M aterial
El cumplimiento del mandato constitucional contenido en el numeral
6 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela exige ante todo, de parte del Legislador, la

determinación de su alcance y propósito por cuanto la parte inicial de la
norma que lo contiene, relativa al desarrollo de la hacienda pública estadal,
parece irse cerrando posteriormente al referirse de manera casi exclusiva
al ámbito tributario de dicha hacienda.
Debe tenerse presente que por Hacienda Pública se entiende el conjunto
de bienes, ingresos y obligaciones de la República, de cada uno de sus Estados
y de cada uno de sus municipios; por lo cual y en razón de su titular, ya en
específica acepción, se la denomina respectivamente Hacienda Pública
Nacional, Hacienda Pública Estadal o Hacienda Pública Municipal.
La noción de H acienda Pública cualquiera que sea objetivam ente
considerada como el patrimonio de la entidad político-territorial de que
se trate, comprende entonces, sus bienes, sus ingresos y, sus obligaciones.
Los tributos son simplemente una parte integrante de los ingresos públicos,
que como resulta claro, no agotan en sí mismos aquel instituto.
No obstante el énfasis dado a la materia tributaria en el numeral 6 de
la Disposición Transitoria Cuarta Constitucional, consideramos que el
alcance dado a la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada
el 11 de marzo de 2004, no íue del todo acertado, en tanto amparándose
en un supuesto respeto a la autonomía estadal, el legislador se limitó
prácticamente a regular y establecer los tributos que componen la Haci
enda Pública y los mecanismos de su aplicación, tratando de una manera
muy superficial e incompleta el resto de las materias hacendísticas.
Puede concluirse así, que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal,
debe comprender, la regulación de los bienes, ingresos y obligaciones de
los Estados, así como tam bién todo lo relativo a su adm inistración,
conservación y disposición. Bajo ese enfoque debe darse especial
tratam ien to a la m ateria trib u ta ría, tom ando a tales efectos en
consideración el cometido coordinador y de armonización asignado al
Poder Nacional en el numeral 13 del artículo 156 de la Carta Magna.
B.6.1.2. Subjetivo
Además de los E stados, en su condición de entidades político-
territoriales, luce conveniente que la ley sea aplicable, dependiendo de
las materias que termine tratando, respecto de sus entes descentralizados
funcionalmente.
Uno de los temas que mayor controversia ha suscitado respecto de la

Ley en comento es el relativo a la inclusión dentro de su ámbito subjetivo
del Distrito Metropolitano de Caracas, en tanto algunos sin profundizar en
el tem a rechazan tal posibilidad alegando que esa unidad político-territo
rial no es un Estado.
Si bien ello es cierto, no debe olvidarse lo dispuesto por el artículo 24
de la Ley Especial de Creación del Distrito Metropolitano de Caracas,
en el que se reconoce al Distrito el mismo poder tributario tanto originario
como derivado de los Estados.
Esa ley calificada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia como una ley orgánica y especialísima, que si bien no tiene igual
rango que la Constitución, por el hecho de haber emanado de la Asamblea
Nacional Constituyente, equipara desde el punto de vista tributario al
Distrito Metropolitano de Caracas con un Estado, de ahí que aun sin que
éste sea expresamente incluido como destinatario de la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estadal, por efecto del precitado artículo 24 de la Ley
Especial, el contenido de aquella le sería aplicable.
Constituiría un grave error, excluir al Distrito Metropolitano de Caracas
de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, por cuanto ello lo que
haría es potenciar las situaciones de doble imposición que se producirán
cuando respecto de los tributos de asignación constitucional o legal a favor
de los Estados, por ende atribuibles al Distrito, los factores de conexión
seleccionados por el legislador se ubiquen en el área de coextensión que
comparten el Estado Miranda y el Distrito Metropolitano de Caracas, esta
es, la conformada por los municipios El Hatillo, Baruta, Chacao y Sucre.
B.6.2. Rango
Dado el alcance e importancia que tendrá la ley en comentarios dentro
del ordenamiento jurídico venezolano, y en especial por su incidencia en
la gestión administrativa y desarrollo financiero de los Estados, resulta
de vital importancia atribuirle rango orgánico. Tal calificación obedece a
la necesidad de asegurar su perm anencia en el tiempo, y el servir de
instrumento marco que asegure una mayor coherencia y unidad en lo que
será su desarrollo a través de otras leyes nacionales y estadales.
El numeral 6 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución no
atribuyó a la ley que desarrolle la hacienda pública estadal ningún rango
en específico, quedando por tanto sujeta su calificación como ley orgánica

al cumplimiento de las formalidades contempladas en la Sección Cuarta
del Título V de la Carta Magna.
En tal sentido se destaca que, de acuerdo con el artículo 203 “ejus-
dem”, “Son leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución, las
que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los
derechos constitucionales y las que sirvan de marco normativo a otras
leyes.”
Es precisam ente el carácter de ley marco, que establece principios
generales y dicta lineamientos, independientemente de que en ella también
existan regulaciones detalladas que se basten por sí mismas, que la ley en
comento califica en nuestra opinión para ser investida con el rango de orgánica
Su incidencia en la gestión administrativa y desarrollo financiero de los
Estados, y la regulación de materias en términos principistas, en resguardo
de la autonomía de la que aquéllos están dotados, hacen de la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal un instrumento de bases que, como tal, amerita
un rango superior al de las leyes que la desarrollarán o que regularán materias
vinculadas a las por esa Ley tratadas.
Por otra parte, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal ha de asumir
el rol de una ley de delegación de competencias propias del Poder Nacional
al Poder Estadal, carácter este que adopta con fundamento en el artículo
157 de la Constitución, con lo que se traduce en un instrum ento que
modifica el reparto originario del poder tributario consagrado en el Texto
Fundamental, lo que le atribuye un carácter excepcional que justifica
adicionalmente el carácter orgánico que debe atribuírsele.
La instrumentación por parte de los Estados del poder tributario que
se Ies asigne, así como el acatamiento de las medidas de armonización y
coordinación que en materia tributaria se establezca en la ley, hacen de
ella un instrum ento jerárquicam ente superior, carácter este que debe
reafirmarse con su calificación orgánica.
La necesidad de asegurar la permanencia en el tiempo de la ley en
comentario y el servir de instrumento marco que asegure una mayor coherencia
y unidad en lo que pueda ser el desarrollo de materias tan diversas como las
por ella a ser reguladas: bienes, ingresos y obligaciones estadales; así como
las relativas a las relaciones fiscales intergubemamentales, transferencias
constitucionales y asignación de tributos, hacen que su rango orgánico
nuevam ente salte a la vista, siendo éste el carácter mínimo que debe
serle atribuido.
La diversidad de instrumentos legales a ser dictados por la Asamblea
Nacional, así como los decretos-leyes que emanaron de la Ley Habilitante
de 2000, y otros ya vigentes, como las Leyes del FIDES y de Asignaciones
Económicas Especiales, obligan a que la Ley Orgánica de H acienda
Pública Estadal, en su carácter de ley general, mantenga la hegemonía
en esta materia, convirtiéndose en el punto de referencia con base en la
cual las demás habrán de operar.
Dada la incidencia que tendrá la ley en comento sobre los Estados, de
conformidad con el artículo 206 de la Constitución, éstos fueron consultados
por la Asamblea Nacional a través de sus Consejos Legislativos, y por medio
de éstos a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, consulta
esta de la cual se recibieron numerosos y muy valiosos comentarios.
B.6.3. Estructura y contenido
B.6.3.1. Consideraciones generales
El balance que puede hacerse con respecto al contenido de la Ley
sancionada el 11 de marzo de 2004, no es otro que el de un tímido esfuerzo
po r crear m ecanism os que v erd ad eram en te p ro fu n d icen la
descentralización fiscal y contribuyan efectivamente al desarrollo de las
Haciendas Públicas Estadales.
La diversidad de opciones que ofrece la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, pareciera no haber sido aprovechada por el
Legislador, limitándose de una m anera muy superficial y sim plista a
contemplar en prim er lugar, algunas medidas de armonización respecto
de los tributos de asignación constitucional; en segundo lugar, a asignar
mediante ley las llamadas Contribuciones Especiales, un Impuesto a las
Ventas Minoristas, un Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados, y un Impuesto a la exploración y explotación de
m inerales no metálicos no reservados por la C onstitución al Poder
Nacional, salinas y ostrales de perlas y, finalmente, a contem plar dos
participaciones en la recaudación nacional con respecto al impuesto sobre
la renta a las personas naturales y del impuesto al consumo de combus
tibles derivados de hidrocarburos.
Si bien reconocemos que la descentralización fiscal debe ser progresiva,

y que resu lta sum am ente com pleja en cuanto a su diseño e
instrumentación, no es menos cierto, que en el proyecto de Ley aprobado
en primera discusión, se efectuó un esfuerzo más profundo que en el texto
finalmente sancionado que, aunque ameritaba perfeccionamiento, atendía
en mayor medida a la búsqueda del verdadero propósito perseguido por
el Poder Constituyente al incluir en la Carta Magna al numeral 6 de la
Disposición Transitoria Cuarta.
La Ley sancionada es muy poco lo que representa en avances, y muchos
los problemas que generará producto de las lagunas y superficialidad con
la que han sido tratados temas de gran importancia y alta sensibilidad.
La Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de
marzo de 2004 se encuentra conformada por ocho (8) Títulos. El primero,
denominado “De la Hacienda Pública Estadal”, en el que se define de
idéntica manera a como lo hace la Disposición Transitoria Cuarta en su
Numeral 6 el objeto de la Ley. E n dicho Título se contemplan una serie
de regulaciones relativas a su concepción y contenido; así como al Estado
en su rol de titular y administrador del conjunto de bienes, ingresos y
obligaciones que la conforman, todas contenidas en su Título Primero.
Se establece aunque muy someramente, el régimen administrativo y
operativo de la Hacienda, materia esta que tal como lo dispone el artículo
311 de la Constitución, estará regulada en cuanto sean aplicables por los
mismos principios y disposiciones establecidas para la administración
económica y financiera nacional. Por tal motivo, en esta materia resultará
evidente, de mantenerse dicho enfoque, no obstante el veto, la obligación
de seguir muy de cerca a la Ley Orgánica de Administración Financiera
del Sector Público, respetando claro está, la autonomía de los Estados.
El Título Segundo de la Ley es el denominado “D e las Relaciones
Fiscales Intergubemamentales”, en el que el conjunto de artículos que lo
conforman van dirigidos a sentar las bases y a establecer los mecanismos
para la coordinación y cooperación vertical y horizontal entre las entidades
político-territoriales.
El Título Tercero de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal se
dedica a los “Ramos Tributarios de los Estados”, desarrollando ante todo
una serie de principios constitucionales inspiradores y rectores de lo que
debe ser el sistema tributario. Adicionalmente en ejercicio de la facultad
consagrada en el numeral 13 del artículo 156 de la Carta Magna adopta
una serie de medidas de armonización y coordinación con respecto a los

tributos constitucionalmente atribuidos a los Estados, para concluir con
la asignación de fuentes tributarias propias del Poder Nacional al Poder
Estadal.
Es en este Título de la Ley que se ponen en práctica algunas de las
alternativas mencionadas de manera expresa o solamente insinuadas en
el Texto Fundamental para instrumentar y hacer de la descentralización
una realidad dado su carácter de política nacional, en tre ellas, la
consagración de asignaciones de tributos que encierren potestades
legislativas y administrativas.
Seguidamente, se encuentra en la Ley el Título Cuarto “De la Participa
ción en la Recaudación Nacional por Concepto de Impuestos sobre la
Renta de las Personas Naturales”, en la que se instrumenta un claro caso
de transferencia territorializada. De igual manera ocurre con el Título
Quinto denominado “De la Participación en la Recaudación Nacional por
C oncepto de Im puesto al Consum o de Com bustibles D erivados de
H idrocarburos.”
Concluye la Ley con el Título Sexto contentivo de las Disposiciones
Com unes y el Título Séptimo, definitivam ente mal ubicado “D e la
Coordinación intergubernam ental” y el Octavo llamado “Disposiciones
Derogatorias, Transitorias y Finales.”
La estructura de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada
por la Asamblea Nacional y vetada por el Presidente de la República, puede
resumirse entonces como sigue:
TÍTULO PRIMERO-, De la Hacienda Pública Estadal
Capítulo Primero: Disposiciones Generales
Capítulo Segundo: Bienes de los Estados
Capítulo Tercero: Ingresos Estadales
Capítulo Cuarto: Pasivo de la Hacienda Pública Estatal
TÍTULO SEGUNDO: Relaciones Fiscales Intergubemamentales
TÍTULO TERCERO: De los Ramos Tributarios de los Estados
Capítulo Primero: Disposiciones Generales
Capítulo Segundo: Tributos Estadales de Asignación Constitucional
D e s c e n t r a l iz a c ió n F i s c a l E s t a d a l en V enezuela 241
Capítulo Tercero: Tributos Asignados en la Legislación Nacional

TÍTULO CUARTO: Participación en lo Recaudado por Impuesto Sobre la
Renta a las Personas Naturales
TÍTULO QUINTO: Participación en lo Recaudado por Im puesto al
Consumo de Combustibles Derivados de Hidrocarburos
TÍTULO SEXTO: Disposiciones Comunes
TÍTULO SÉPTIMO: De la Coordinación Fiscal Intergubemamental
TÍTULO OCTAVO: Disposiciones Derogatorias, Transitorias y Finales.
B.6.4. Principios orientadores del contenido de la ley
B.6.4.1. En lo relativo a la adm inistración de la hacienda
pública estadal
La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público,
publicada en Gaceta Oficial N° 37.029 del 5 de septiembre de 2000, se
constituye en una referencia obligada para los Estados en lo que respecta al
desarrollo del régimen de administración financiera de sus Haciendas
Públicas, en tanto el numeral 3 del artículo 3 de la Ley Orgánica de Hacien
da Pública E stadal sancionada el 11 de marzo de 2004, ordena la
organización, a nivel estadal, de los subsistemas básicos de presupuesto,
teso rería y contabilidad, así como de adm inistración de bienes y
planificación, como elementos interactuantes e interdependientes bajo
coordinación única.
En la mencionada norma se sigue el esquema sistèmico adoptado por
la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, en el
sentido de concebir a las actividades administrativas de la H acienda
Pública Estadal y a los órganos encargados de ejecutarlas como un sistema
integrado en el que sus componentes actúan juntos a fin de alcanzar el
objetivo común de eficiencia, efectividad, transparencia y legalidad en la
administración de los recursos, bienes y obligaciones que la conforman,
tal como lo exige el artículo 141 de la Constitución.
La administración de la Hacienda Pública Estadal debe comprender
el conjunto de órganos, normas y procedimientos que intervienen en la
captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento
de los fines de la entidad.
La rectoría de esta materia, corresponde al Gobernador o Gobernadora

en su condición de administrador o administradora de la Hacienda Estadal
pudiendo, claro está, delegar tales competencias al funcionariado que
conforma al Ejecutivo Regional.
Cuatro son las características básicas que deben ser respetadas por
los Estados al dictar sus respectivas leyes de Hacienda Pública bajo aquella
concepción (Lynnette A ss e l in ) 128 :
a) “Un grupo de componentes de administración financiera interrela-
cionados, interdependientes e interactivos los cuales son agrupados
conjuntam ente para asegurar la adm inistración eficiente de los
recursos públicos a fin de satisfacer las necesidades de la sociedad.
b) Un sistema que cuente con un conjunto inherente de chequeos y
saldos, los cuales aseguren transparencia en la acción y responsabilidad
de los responsables.
c) Un sistema que registre una centralización normativa y una operación
descentralizada como la forma más eficiente de alcanzar los objetivos
del gobierno.
d) Que sirva como punto focal en el diseño del sistema de administración
financiera más apropiado.
En esta materia la Ley se inspira y refleja principios constitucionales
como los que de seguida se mencionan, acompañados de la norma de la
Carta Magna vigente que los contiene:
a) Participación y protagonismo del pueblo (Art. 70 CRBV - Art. 3.2.
LOHPE).
b) H onestidad, p articip ació n , celerid ad , eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio
de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho
(Art. 141 CRBV - Art. 3.1. LOHPE).
c) R endición anual de cuentas de su gestión p or p arte de los
Gobernadores o Gobernadoras por ante el Consejo Legislativo (Art.
161- Art. 3.1. LOHPE).
Lynnette. Sistemas Integrados de Administración Financiera. Experiencia de

128 A s s e l in ,
América Latina. 9 de septiembre de 1994.
d) Regular o establecer relación entre la administración financiera

estadal y el rol que corresponde ejercer al Consejo de Planificación
y Coordinación de Políticas Públicas (Art. 166 - Art. 3.2. LOHPE).
e) Coordinación de la gestión administrativa estadal con la municipal
(Art. 169 - Art. 17 LOHPE).
f) Vinculación de la actividad administrativa de los Estados con las
funciones del Consejo Federal de Gobierno. (Art. 80 LOHPE).
B.6.4.2. En lo relativo a las fuentes de ingreso tributario
En lo que respecta a la materia tributaria, la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal cumple un doble propósito. Por una parte se constituye
en una ley marco o de bases, que con fundamento en el numeral 13 del
artículo 156 constitucional establece m edidas de coordinación y
armonización en el ejercicio del poder tributario originario; y por la otra,
constituye un instrumento de delegación, en tanto transfiere o asigna poder
legislativo o meras competencias administrativas con respecto a determinados
tributos constitucionalmente consagrados dentro del ámbito de competencias
de la República.
B.6.4.2.1. Como Ley de Bases
Tal como señalamos, si bien es cierto que la atribución de poder
trib u ta rio es m anifestación clara de la autonom ía reconocida
constitucionalmente a los entes político-territoriales que conforman los
tres niveles de gobierno del Estado venezolano, su ejercicio no es absoluto
e ilimitado, por cuanto se encuentra sujeto no sólo a los límites jurídico-
políticos establecidos por la propia Constitución, sino también, por los
que habrán de ser desarrollados por el Legislador Nacional por disposición
del Texto Fundamental, como es el caso de la ley que desarrolla la Haci
enda Pública Estadal a que se refiere la Disposición Transitoria Cuarta
en su numeral 6.
Es así como en el texto constitucional aprobado en 1999, el ejercicio del
poder tributario por parte de los Estados y Municipios se encuentra sujeto a
las limitaciones que puedan ser impuestas por el legislador nacional, en pleno
respeto de los principios constitucionales vinculados a la materia y a la
proporcionalidad que las mismas deben registrar en cuanto a la autonomía
de la que gozan quienes se constituyan en sus destinatarios.
La adopción de medidas legales dirigidas a la consolidación de un

verdadero sistema tributario caracterizado por la armonía y la coordinación,
puede llevarse a cabo a través de muy diversas técnicas según se desprende
del texto constitucional, pudiendo citarse entre ellas, a las llamadas por
la doctrina patria y extranjera: “Leyes de Bases y Leyes de Desarrollo”;
así como por las denominadas Leyes Autorizatorias, a las que hicimos
referencia con anterioridad.
Muestras en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada
el 11 de marzo de 2004 de su carácter de Ley de Bases, la constituye el
Capítulo Segundo del Título Tercero, denominado “Tributos Estadales de
Asignación Constitucional”, en el que se intenta armonizar el ejercicio
del poder tributario originario de los Estados, específicam ente en lo
atinente a las “Tasas Estadales” y al “Ramo de Timbre Fiscal.”
B.6.4.2.2. Como Ley de Delegación
Tal como ha sido señalado, el texto constitucional cuenta con una serie
de disposiciones que permiten sustentar la posibilidad con la que cuentan
los Estados de ver ampliado el espectro de sus ingresos bajo el postulado, en
mayor o menor grado, de la corresponsabilidad fiscal. Entre esas alternativas
se destaca al artículo 157, en el que se contem pla la asignación de
competencias que pueda hacer el Poder Nacional al Estadal y Municipal,
dentro de las que puede quedar comprendido, en nuestra opinión, el ejercicio
del poder tributario en forma plena o limitada; o el mero desempeño de la
gestión tributaria, tal como lo refuerza el artículo 167 de la Carta Magna.
D e acuerdo con el artículo 157 constitucional, “La Asamblea Nacional,
por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los
Estados determ inadas m aterias de la com petencia nacional, a fin de
promover la descentralización.”
E sta norm a viene a reem plazar al polém ico artículo 137 de la
Constitución de 1961, sólo que con ciertas modificaciones que, en nuestra
opinión, contribuyen en su mayoría a disipar, si es que aún persistían, las
dudas que en tom o a dicha disposición surgieron a raíz de su aplicación
con la promulgación de la LODDT de 1989.
E ntre los cambios experim entados por la norma en referencia, se
encuentra la sustitución del voto de las dos terceras partes de los miembros
de cada Cámara del Congreso por el de la mayoría simple de la Asamblea
Nacional, como condición para aprobar la atribución de competencias.
Por otra parte, se destaca la supresión que se hizo del calificativo de

“adm inistrativa” atribuido a la promoción de la descentralización, al
consagrarla como el fin perseguido con la ley de asignación a ser dictada.
Fue precisamente en tomo a este elemento de la norma derogada que,
como ya fue dicho se suscitó a nivel doctrinal el debate sobre el alcance de
su aplicación, en cuanto a si se limitaba a la llamada descentralización
administrativa o, si por el contrario era capaz de suponer una transferencia
plena de competencias, incluyendo dentro de ellas la captación de ingresos
de naturaleza no tributaria como los precios, o la práctica de funciones
que se resolvieran en actos de rango legal, como lo podía ser el ejercicio
del poder tributario.
La supresión en la norma recientemente aprobada del calificativo de
“descentralización administrativa”, empleado para definir el fin perseguido
con la ley de asignación, es una muestra más, de que el Constituyente tuvo
la intención de darle amplitud al dispositivo y permitir por esta vía fortalecer
el esquema de la descentralización fiscal.
Tal facultad del Poder Nacional en materia tributaria se hace aun más
palpable en normas como el artículo 167, que en sus numerales 2 y 5,
contem pla ingresos estadales, provenientes de transferencias como las
susceptibles de ser instrumentadas conforme al artículo 157 Constitucional.
De acuerdo con la referida norma, son ingresos de los Estados:
- Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las
que les sean atribuidas (Art. 167.2).
- Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se Ies
asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las
haciendas públicas estadales.
Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados
podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos
de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad
interterritorial. El porcentaje del ingreso nacional ordinario estimado que
se destine al situado constitucional, no será menor a quince por ciento del
ingreso ordinario estimado, para lo cual se tendrá en cuenta la situación y
sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional, sin menoscabo
de la capacidad de las adm inistracion es estadales para a te n d e r
adecuadamente los servicios de su competencia (Art. 167.5).
D e la norm a parcialm ente transcrita se desprenden una serie de

alternativas con las que cuenta el Poder Nacional para promover, como
lo dice su numeral dos, el desarrollo de las haciendas públicas estadales.
Es así como estas disposiciones contemplan las siguientes posibilidades:
- Atribuir tasas a los Estados
- Asignar a los Estados, impuestos, tasas y contribuciones especiales
- Crear a favor de los Estados ramos tributarios
- Transferir a favor de los Estados ramos tributarios
Resulta sumamente difícil precisar el alcance y distinción, si es que la
hay, de las distintas opciones a través de las cuales el Poder Estadal puede
recibir insumos de origen tributario. El significado de los términos, atribuir;
asignar, crear y transferir, em pleados por el Constituyente, resultan
sumamente parecidos, si observamos las definiciones que de los mismos
contiene el Diccionario de Derecho Usual de Cabanellas. Es así como
podemos entender por:
Atribuir: señalar, fijar, asignar algo como competencia de otro”
Asignar: señalar lo que a cada uno o a cada cosa corresponde. Fijar,
establecer.”
Crear: establecer, fundar una cosa, darle vida”
Transferir: traspasar, ceder
Si de algo sirve este ejercicio, partiendo de las definiciones anteriores y
del reconocimiento a favor de la República del Poder Tributario Residual,
podría decirse que atribuir y asignar son térm inos equiparables, que
parecieran traducirse en el conferimiento a los Estados de un poder
tributario propio del Poder Nacional. Crear y transferir ramos tributarios,
por su parte, son expresiones equiparadas por el propio Constituyente a
la de asignar, son términos utilizados en complemento y desarrollo de las
asignaciones de tributos que la ley nacional haga a los Estados.
Sobre la base de lo anterior podría concluirse, que la norma bajo análisis
lo que contempla, es la posibilidad por parte del Poder Nacional de dictar
leyes con fundamento en el artículo 157, a través de las cuales se atribuya el
ejercicio de poder tributario originario de la República a los Estados e
incluso de simples competencias administrativas en el ámbito tributario.
Es precisamente de las normas aquí comentadas, que se desprende la
decisión que tomó el Constituyente venezolano de establecer con mayor
claridad que en el pasado, una serie de mecanismos que permitieran ir

fortaleciendo progresivamente la autonomía financiera de los Estados, que
como ya vimos y profundizaremos más adelante, dan al Poder Nacional un
amplio margen de maniobra para dar los pasos que considere pertinentes a
tales fines.
Visto lo anterior resulta, sin embargo, necesario precisar en cada uno
de esos casos si estamos en presencia de una ley de transferencia o de una
ley de delegación.
Para el Profesor P érez Luciani, “Caracteres esenciales de la delegación,
pueden considerarse los siguientes:
Io) es un acto dispositivo de un sujeto o del órgano de un sujeto.
2o) por el cual éste, fundándose en su propia competencia a proveer
en orden a un determinado objeto.
3o) atribuye a otro sujeto u órgano, los poderes y las facultades que
reputa necesarios, para que éste pueda de manera tan legítima y eficaz
como el primero, proveer en orden al mismo objeto dentro de los límites
y según los criterios establecidos en el acto de delegación.”129
Por su parte Gustavo Linares B enzo concibe a la transferencia, como
el acto por medio del cual se atribuyen nuevas materias a la competencia
estadal de manera irrevocable y sin que sea posible el control de su ejercicio
por parte del Poder Nacional.
En nuestra opinión, es en la figura de la Delegación en la que encuadra
perfectamente la ley que debe ser dictada con fundamento en el artículo
157 en comentarios, por cuanto nada impide, según los términos en que
aquella se promulgue, que la competencia asignada pueda ser reasumida,
controlada o condicionada por parte del Poder Nacional.
Los términos en que foe aprobado el artículo 157 de la Constitución,
perm iten que la asignación de competencias adopte las más diversas
modalidades y alcances, todo lo cual contribuirá a la instrumentación de las
distintas opciones que en m ateria de descentralización se han ideado
mundialmente; conservando siempre el Poder Nacional en su carácter de
ente emisor de la ley de asignación la facultad de establecer en ella
limitaciones y medidas orientadas a la coordinación en el ejercicio de las
mismas, así como también para fines de solidaridad y unidad económica
e interterritorial.
129 P é r e z L u c ia n i , Gonzalo. La actividad normativa de la administración. Revista d e Derecho
Público N° 1, Caracas 1980, p. 36.
Dentro de esas medidas se destacan las señaladas por el numeral 5 del

artículo 167, en virtud de las cuales las leyes que creen o transfieran
ramos tributarios a los Estados podrán, a su vez, com pensar dichas
asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos señalados en
dicha norma, a fin de preservar la equidad interterritorial.
Si bien la ley nacional puede asignar nuevas fuentes de ingreso,
pareciera que también le es posible en ese escenario modificar las ya
existentes. El alcance de tal modificación no queda claro de la lectura de
la norma, surgiendo la duda, en nuestra opinión, de si es posible la
supresión total de alguna de ellas. En el caso del Situado sin embargo,
pareciera haberse limitado la facultad reconocida al Poder Nacional, por
cuanto no podrá ser reducido a menos de 15% del ingreso ordinario
estimado.
Con la finalidad de simplificar el estudio del alcance que en materia
tributaria podrían alcanzar las transferencias a la luz del artículo 157 de
la Constitución de 1999, cabe distinguir entre aquellas que encierran
potestades legislativas o simplemente administrativas, entendiendo las
primeras por “... aquellas que corresponden a las asambleas titulares de
la representación popular (...), y cuyo ejercicio se resuelve en actos de
rango legal capaces de establecer cargas a los particulares y repartir
competencias públicas. Por el contrario, las potestades administrativas
son aquellas que corresponden a una Administración Pública y que
habilitan para dictar actos de rango sub-legal, por lo tanto incapaces de
establecer cargas o de apoderar a los entes públicos.”130
Según sea el alcance de la delegación en cuanto a la comprensión de
potestades legislativas o administrativas en el ámbito tributario, puede
emplearse la siguiente clasificación:
B.6.4'2.2.1. Transferencias de Potestades Administrativas
E n los casos de transferencias de competencias administrativas no se
produce la transferencia de poder tributario. “No se constituye a favor de
los entes menores un Poder Tributario Derivado, que como tal permita al
ente público destinatario, el establecim iento original, m ediante leyes
formales de los presupuestos objetivos, generales y abstractos de las
130 L in a r e s B e n z o , Gustavo José. Leyes Nacionales... op. ext., p. 57.
131 R o m e r o - M u c i , Humberto. Aspectos Tributarios..., op. cit., p. 197.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F is c a l E s t a d a l e n V e n e z u e l a
obligaciones trib u ta ria s.”131 Los entes m enores, solam ente podrán
encargarse de gestionar el tributo y, eventualmente, de ejercer funciones
reglamentarias dentro de los límites establecidos por la ley de transferencia;
así como tam bién constituirse en acreedores del trib u to . A ellos
corresponderá la gestión del tributo, es decir, su liquidación y recaudación.
Dentro de esta modalidad se destacan:
- Tributos de Rendimiento Cedidos
Para el análisis de la figura de los tributos de rendimiento cedido, nos
remitiremos a la experiencia española, dentro de la cual ha de partirse de lo
contemplado en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas (LOFCA) del 22 de septiembre de 1980, en el que
se les concibe como aquellos que son establecidos y regulados por el Estado,
correspondiendo el producto de su recaudación a las Comunidades Autónomas.
Más descriptiva que la definición que trae la LOFCA, es la dada por los
Profesores Calero, E scribano y Ramírez, quienes entienden que puede
calificarse como un tributo cedido a “aquél cuyo establecim iento y
regulación corresponde al Estado, y en relación con el cual éste delega en
las Comunidades Autónomas el ejercicio de la función tributaria con las
limitaciones que se establecen por el propio Estado, atribuyéndose a las
Comunidades Autónomas el rendim iento obtenido por el mismo en su
territorio.”
La cesión de impuestos a las Comunidades Autónomas, como bien lo
ha explicado el profesor Laserte y como parece derivarse del contenido
del numeral 2 del artículo 156 de la Constitución Española, no trae como
consecuencia el reconocimiento a estos entes territoriales de un estricto
poder de imposición, sino de delegación de competencias, de órdenes de
gestión y resolución de conflictos que constituyen su potestad de exigirlos.
La titularidad de los impuestos cedidos sigue correspondiendo al Estado.
Bajo este esquema de los tributos de rendimiento cedido, los Estados se
limitarían, en principio, a gestionar unas figuras cuya normativa básica,
desarrollos reglamentarios e incluso normas de gestión, estarían establecidos
por la Administración Central, correspondiéndoles sin embargo, su gestión
y recaudación.
La cesión de los tributos puede hacerse total o parcialmente, según se
ceda la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos
imponibles del tributo o solamente alguno o algunos de ellos.
“Los tributos cedidos -com o sabem os- son establecidos y regulados

por el Estado, aunque su gestión corresponde a la Comunidad Autónoma.
Ello les convierte en instrumentos bastante rígidos, de complejo desarrollo
legal y con un elevado costo de gestión. En este sentido se ha afirmado
que los tributos cedidos nacen con una limitación congènita, que consiste
en que no perm iten que las haciendas del sistem a -n i central, ni
autonóm ica- puedan decidir al mismo tiempo el volumen de recursos
deseados y su patrón distributivo.”132
Las participaciones territorializadas se diferencian de los tributos
cedidos, en que a los E stados solam ente ingresa una parte de la
recaudación obtenida en su territorio, mientras que en el caso de los
tributos cedidos, ingresa la totalidad. La otra nota diferencial se refiere a
las posibilidades de gestión. “Así, mientras que en el caso de los tributos
cedidos resulta posible que la Comunidad Autónoma se responsabilice
plenamente de su gestión, como de hecho sucede, esto no puede hacerse
en el caso de las participaciones territorializadas. Los tributos participados
o bien los gestiona exclusivamente la hacienda central, como sucede hasta
ahora con el Impuesto sobre la Renta, cuando más, podría pensarse en
una administración tributaria en la que participaran las Comunidades
Autónomas. Por tanto, desde la perspectiva de la corresponsabilidad (...),
no cabe duda que las participaciones territorializadas habrá que situarlas
por detrás de los tributos cedidos.”133
Sobre la base de la experiencia española la doctrina de ese país, en su
gran mayoría considera, que sólo a través de la cesión de un impuesto al
consumo de base amplia o sobre la renta, con cierta capacidad normativa,
las Comunidades Autónomas podrán conseguir un abanico suficiente de
patrones distributivos, habiéndose planteado la cesión del IVA en su fase
minorista.
La Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de
marzo de 2004, incluye como categoría de Tributos Asignados en la
Legislación Nacional a la de “Rendim iento Cedido”, concebida como
aquellos tributos creados y regulados por la ley nacional, cuya recaudación
y rendimiento le son atribuidos total o parcialmente a los Estados (Art. 27
132 Varios autores. Financiación de las ... op. cit., p. 311.

133 Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas. Instituto de
Estudios Fiscales. Madrid. España, pp. 64 y 65.
LOHPE). No obstante que se contempla esta figura, la ley sancionada

por la Asamblea Nacional no asignó tributos de este tipo a los Estados. Se
contempla sin embargo, en su artículo 78 que las reclamaciones y recursos
in terp u esto s en sede adm inistrativa contra actos dictados po r la
Administración Tributaria Estadal, tanto si se trata de cuestiones de hecho
como de derecho, corresponde resolverlos a los órganos administrativos
nacionales competentes, cuando se trata de tributos de rendimiento cedido.
Por su parte, la investigación, fiscalización y determinación de los tributos
estadales, corresponde a los órganos administrativos estadales, si la cesión es
total, y a los nacionales y estadales de manera conjunta, si la cesión es parcial.
B.6.4.2.2.2. Transferencia de Potestad Legislativa
B.6.4.2.2.2.1. Transferencias Parciales o no exclusivas
Dentro de esta categoría quedarían incluidos los tributos transferidos por
el Poder Nacional al Estadal, en términos tales que se registra en tomo a
ellos una participación y/o acuerdo conjunto entre los dos niveles de hacien
das involucradas tanto en lo que respecta a la estructuración del tributo, es
decir a su regulación normativa, como a su gestión y administración.
Se trata pues, de tributos que constitucionalmente corresponden al
Poder Nacional, pero que son transferidos por éste al Poder Estadal,
conservando sin embargo la República respecto de dichas materias, en
mayor o m enor medida, una serie de competencias incluso normativas
que ejerce en forma exclusiva o conjunta con el ente menor.
- Recargos
En estos casos los Estados carecen de facultad o poder normativo alguno
sobre el impuesto en sí, salvo por la fijación de la cuantía del recargo. Los
elementos esenciales de la obligación tributaria constituyen un presupuesto
objetivo, inmutable y exógeno que los Estados tienen que aceptar, sin que
puedan modificar su regulación o estructura. Los Estados simplemente
se limitan a aplicar una alícuota determ inada por ellos en forma indi
vidual, sobre la misma base imponible gravada por el Poder Nacional o
sobre la cuota líquida del tributo nacional, todo dentro de los términos
estipulados a nivel central.
En materia de recargos el margen normativo a ser reconocido a los
entes intermedios, se circunscribe a los tipos impositivos, en cuyo caso
las normas de coordinación necesarias serían dos: Una, ya existente en la

Constitución, que impida a cualquier Estado utilizar tributos susceptibles
de trasladarse fuera de su ámbito jurisdiccional (Art. 183); la otra, podría
consistir en comprometerse a que los tributos utilizados en todas las ha
ciendas, aun siendo los mismos, estén configurados en iguales términos y
sólo difieran en algunos elem entos m arginales de su estructura, -
básicamente en los tipos impositivos (Art. 23 LOHPE).
En efecto, la ley al contemplar la figura del recargo debe hacerlo de manera
tal que sean efectiva y exclusivamente soportados por los residentes en las
entidades de que se trate. Con este propósito se establecen restricciones a la
hora de regular sobre qué pueden establecerse y a quiénes pueden afectar.
Se prevé en primer lugar, sobre qué tipo de impuestos pueden establecerse
los recargos, y se limita su instrumentación respecto de personas naturales
domiciliadas en la entidad de que se trate. Finalmente se exige, que los recargos
no desvirtúen la naturaleza o estructura de los impuestos estatales.
- Recargos Compensados
Son aquellos que van dirigidos fundamentalm ente a sustituir en la
financiación de los entes intermedios a las participaciones en los ingresos
de la República, evitando que se produzca un aumento en la presión fis
cal. Su instrumentación se traduce en el establecimiento de recargos y,
simultáneamente y por el mismo importe, la reducción de las tarifas que
respecto de ese mismo tributo aplica la Hacienda Central. De esta forma,
lo pagado por el contribuyente sigue siendo lo mismo, sólo que repartido
en partes diferentes entre los entes político-territoriales involucrados.
“El mecanismo financiero de los recargos compensados tiene, no obs
tante, un pequeño inconveniente -que, por su puesto, com parten los
tributos cedidos y las participaciones territorializadas- a tener en cuenta.
Se trata de la inevitable e indeseable influencia que pueden tener las
decisiones de la hacienda central sobre los recursos obtenidos por las
haciendas autonómicas. Cada vez que la hacienda central modifique sus
tipos impositivos, variarán, como consecuencia, el montaje de los recargos
que nutren a las haciendas autonómicas.”134
- Recargos Normalizados
En lugar de establecer los recargos de la forma usual, es decir, sobre la
cuota, los entes intermedios establecen una exacción equivalente pero
1:14 Ibidem, pp. 64 y 65.
sobre la base del impuesto. El problema antes señalado registrado en el

caso de los recargos com pensados quedaría resuelto, por cuanto las
decisiones sobre los tipos de la hacienda central no afectarían, para nada,
a la recaudación de las haciendas estadales.
Los recargos sobre tributos de la Nación, en cualquiera de sus modali
dades, debieran constituir una categoría de tributos asignados por la
legislación nacional a los Estados en la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Estadal, entendidos como porcentajes adicionales alas alícuotas o sobretasas
que, dentro de los parámetros que disponga la ley nacional, los Estados
queden autorizados a establecer mediante ley, como elemento adicional
único, sobre los tributos de la Nación. No obstante, la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de marzo de 2004, guarda
absoluto silencio respecto de ellos, no siendo para nada clara la posibilidad
de considerarlos com prendidos dentro de la categoría de tributos de
delegación amplia.
- Tributos Compartidos
Se habla de tributos compartidos cuando una misma figura tributaria
puede ser utilizada tanto por la hacienda central como por las haciendas
menores.
Para que se pueda hablar de titularidad compartida, la Hacienda Estadal,
para el caso que nos incumbe, deberá participar tanto en el establecimiento
como en la regulación, gestión y recaudación de dichos tributos.
Por el simple hecho de que el Estado pueda fijar las alícuotas, como
ocurre en el caso de los recargos, así como participar en su gestión, no
cabe calificar al tributo de compartido.
Esta categoría de tributos que involucra una delegación parcial de
poder legislativo y administrativo, tampoco íue contemplada en la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Estadal aquí comentado.
B.6.4.2.2.2.2. Transferencias totales o exclusivas
Los térm inos de la tran sferen cia serían de tal m agnitud, que
correspondería a los Estados el diseño de los tributos y la regulación de
todos los aspectos de su estructura, incluidos los supuestos de exención y
exoneración de la obligación trib u taria. Si bien tal com petencia
corresponde ejercerla de m anera exclusiva al Poder Estadal, puede

perfectamente estar condicionada a ciertos términos establecidos por el
Poder Nacional, en la ley de asignación.
D entro de esta categoría de tributos asignados la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de marzo de 2004, incluye a
los denominados “Tributos de Delegación Amplia”, concebidos en su
artículo 27, como aquellos que deben ser objeto de desarrollo normativo
mediante ley estadal en lo que respecta a los supuestos objetivos, subjetivos,
temporales, espaciales, cuantitativos y demás elementos constitutivos de la
obligación jurídico-tributaria, dentro de los parámetros que al respecto
imponga la ley nacional correspondiente.
Dentro de esta categoría se encuentran los tributos a que se refiere el
Capítulo Tercero del Título Tercero de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Estadal: Impuesto a las Ventas Minoristas; Impuesto sobre Transacciones
Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados; Impuestos de Exploración y
Explotación de Minerales no Metálicos no Reservados por la Constitución al
Poder Nacional, Ostrales de Perlas y Salinas; y las Contribuciones Especiales.
B.6.5. Algunos aspectos a evaluar para la instrumentación de las
distintas opciones a través de las cuales se puede alcanzar
la delegación tributaria
B.6.5.1. Aspectos Técnico-Tributarios
- Escogencia de los Tributos
En el proceso de identificación de figuras tributarias que podrían formar
parte de la categoría de tributos susceptibles de ser asignados en cualquiera
de las modalidades comentadas, los siguientes criterios de selección, en
tre otros, deben ser empleados: potencia y estabilidad recaudatoria, efecto
traslativo (debe ser nulo o mínimo), generación de patrones distributivos
alternativos y administración asequible.
Complicados de administrar son: el Impuesto al Valor Agregado (IVA),
el Impuesto sobre la Renta a las Personas Naturales (IRPN) y el Impuesto
a la Renta de las Sociedades; sin embargo; cumplen con todas las demás
condiciones, aunque en relación a este último se registran reservas por la
posibilidad que existe de trasladarlo.
O tro factor a tom ar en consideración es la relació n de

complementariedad que pueda existir entre los tributos, tal es el caso del
IRPN y el impuesto sobre sucesiones y donaciones, ya que sólo entre
ambos quedan gravados todos los acrecentamientos patrimoniales que
puede obtener un sujeto.
Uno de los aspectos que también debe ser estudiado con la finalidad
de darle solución, es el de la coexistencia de las asignaciones con figuras
como las de la retención, en la que los sujetos involucrados difieren (agente
de retención y contribuyente), porque pueden estar domiciliados en
Estados distintos.
- Factores de conexión
Se entiende por factor de conexión, el criterio de naturaleza política,
social o económica, seleccionado por el ente dotado de poder tributario,
en virtud del cual, aquél más allá del ejercicio de la soberanía de la que
está investido, al ejercerla, considera justificado y legítimo el nacimiento
de una relación jurídica-tributaria entre él y un sujeto pasivo.
Los factores de conexión nacen en virtud de la existencia de unos hechos
considerados fiscalmente relevantes135, pudiendo ser escogidos libremente
por el ente dotado de poder tributario, sin más lim itaciones que las
impuestas por el ordenamiento jurídico que los rige internamente. En el
caso específico de la escogencia por parte de los Estados soberanos de
factores de conexión, ésta no se encuentra supeditada a ningún tipo de
norm a de derecho positivo internacional, ya que tal actuación es el
producto del ejercicio del poder de imperio del que están investidos,
pudiendo sobre la base de sus intereses económicos y políticos, escoger
entre aquellos de carácter territorial o de naturaleza personal.
En el caso de la adopción de factores de conexión por parte de entes
menores, resulta conveniente que el Poder Central en búsqueda de la
armonización tributaria interna sea quien los defina de manera uniforme
para cada tipo de tributo y cada tipo de ente dotado de poder tributario.
Resulta de vital importancia para alcanzar el éxito en la instrumentación
de cualquiera de las m odalidades de asignación de poder tributario
Ronald. Régimen Jurídico de la Doble Tributación Internacional. McGraw Hill,

133 E va n s ,
Caracas 1999, p. 6
comentadas, la definición de reglas claras en cuanto al nacimiento del

derecho que tendrá un Estado de recaudar y apropiarse de un tributo, o
de establecer un recargo, para evitar situaciones tanto de doble o múltiple
imposición como de no imposición interna. A tales fines los factores de
conexión escogidos deben ser los más adecuados, según la naturaleza del
tributo, debiendo además definirse de manera clara, precisa y uniforme a
nivel nacional.
Los factores de conexión tradicionalm ente adoptados por los entes
dotados de poder tributario hasta el presente, pueden agruparse en dos
grandes categorías, los personales o subjetivos, y los reales u objetivos,
según atiendan en mayor m edida a criterios socio-políticos o solamente
económicos.
La concepción y tratamiento que los Estados dan a ambos factores de
conexión, cualquiera que sea el escogido, hacen que por lo general éstos
no sean absolutos o excluyentes y, que aún entre Estados que hayan
adoptado el mismo factor de conexión, puedan producirse efectos distintos,
de ahí la importancia de que ellos sean objeto de medidas de armonización
a cargo del Poder Nacional.
Los factores personales o subjetivos, justifican el direccionamiento del
ejercicio del poder tributario hacia un determinado sujeto de derecho,
por la relación que éste tiene con el Estado, en virtud de su domicilio o
residencia, independientem ente del lugar en el que se configure el hecho
imponible.
Por el contrario, el factor de conexión objetivo o de la fuente territo
rial, fundamenta el reconocimiento por parte del Estado del nacimiento
de la obligación jurídica-tributaria con respecto a determinados sujetos,
por la razón de configurarse, dentro de su territorio, el hecho generador
del tributo de que se trate.
Entre los factores objetivos y subjetivos en estricto sentido, existe un
tercer factor de conexión, que por su importancia y prevalencia, merece
el trato autónomo del llamado establecimiento permanente. En virtud de
este factor, impera de manera exclusiva el gravamen en el Estado de la
fuente, en el cual exista un establecimiento permanente a través del cual
se haya generado renta a favor de un residente de otro Estado.
Tanto en el caso de los factores de conexión subjetivos como objetivos,
así como en el del establecimiento permanente, son varios los criterios
sobre los cuales se instrumentan. Es así como, en el primero de los casos,
puede utilizarse el elemento de la residencia; en el de la territorialidad.
D e s c e n t r a l iz a c ió n F i s c a l E s t a d a l en V enezuela 257
el de la equivalencia de causas, el de la causa económica, primaría o final,

entre otros muchos; y en lo que respecta al establecimiento permanente,
este puede depender de la existencia de activos, de una relación de
mandato, o de la ejecución de una serie de actividades.
La residencia, como elem ento definitorio del factor de conexión
subjetivo, puede concebirse como el vínculo que surge entre un sujeto de
derecho y el Estado, con ocasión en caso de personas naturales, de la
simple permanencia física en el mismo, o del lugar de constitución o sede
de dirección efectiva, entre otros, con respecto a las personas jurídicas.
El Establecimiento Permanente, de acuerdo con el artículo 5 del Modelo
de Tratado para Evitar la Doble Tributación, elaborado por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), significa un
lugar fijo de negocios que sirve para el ejercicio de una actividad
empresarial y que tiene como objetivo la generación de rentas.
“Un establecimiento permanente comienza a existir, cuando la empresa
comienza a realizar sus negocios a través de un lugar fijo de negocio, es decir,
un establecimiento permanente existe cuando la empresa prepara dicho lugar
para ejecutar o realizar la actividad para la cual íue escogido el mismo.”13fi
A la par del Establecimiento Permanente se encuentra la noción de
Base Eija, que actúa también como factor de conexión con respecto a las
personas naturales. Esta es concebida como el lugar desde el que se ejerce
una actividad profesional independiente. No necesita estar especialmente
equipada para su ejercicio, a diferencia de lo que sucede con el
Establecimiento Permanente.
La fuente, tiene que ver con la relación o vinculación que existe entre
el territorio de un Estado y la actividad generadora de la renta a ser
gravada. Dicha relación puede responder a factores económicos, físicos o
jurídicos, en tre otros, pudiendo ser más restringida o estricta su
instrumentación, según el tratamiento que le dé la legislación del país
con el que la renta tenga contacto. Es así como en algunos casos, se acoge
la teoría de la fuente productora, en la que la potestad se atribuye al
Estado en cuyo territorio se produce el enriquecimiento; y en otros, la de
la fuente pagadora, en la que tal atribución se hace al Estado en cuyo
territorio fue obtenida la disponibilidad de dicho rendimiento.
María Carolina. Definición de establecimiento permanente en el marco de los
136 G r a t e r o l ,
Tratados Internacionales para Evitar la Doble Tributación y el impacto de su aplicación en
materia tributaria municipal. IV Jomadas Venezolanas de Derecho Tributario. AVDT-
Livrosca. Caracas 1998, p. 419.
- M edidas de coordinación:
- En todo lo relativo a los procedimientos administrativos de gestión
de los tributos; el régimen de sanciones y los modos de extinción de
las obligaciones tributarias deben haber limitaciones al ejercicio de la
competencia por parte del Poder Estadal, pudiendo quedar estas
sujetas al Código Orgánico Tributario, que es la ley que debe
regularlas.
- Debe quedar clara la sujeción de los tributos asignados a lo dispuesto
en los Tratados Internacionales para Evitar la Doble Tributación.
- En caso de que la asignación se traduzca en competencias normativas
para los Estados, éstas siempre deberán ajustarse y supeditarse a lo
dispuesto por la ley nacional.
- En lo que respecta a la evacuación de consultas por parte de la
Administración Tributaria con respecto a la interpretación de la
legislación tributaria, las competencias de inspección y fiscalización,
así como en lo relativo a los recursos administrativos que pueden ser
interpuestos por los sujetos pasivos de la relación jurídica-tributaria,
según el tipo de delegación de que haya sido objeto el tributo, debe
quedar en manos del ente delegante o del delegado.
- Principio de la Unidad del Tesoro
C uando nos m ovem os en varios niveles de H acienda, com o
habitualmente sucede, uno de los tantos aspectos que habrá que resolver
en lo que respecta a la asignación a los Estados de recursos de origen
tributario nacional, es el relativo a la coexistencia de la figura a ser adoptada
con el Principio de la Unidad del Tesoro.
D e acuerdo con este Principio, los ingresos de cada nivel de Hacienda
deben entrar a formar parte de un tesoro único, sin posibilidad de ser
afectados a gastos específicos, salvo en el caso de la República y por aplicación
supletoria a los entes menores, de los supuestos de excepción previstos en
el artículo 34 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público, en la Constitución o que se establezcan en otras leyes con
fundamento en ésta.
E n nuestra opinión, si bien es cierto que el poder tributario permanece
en cabeza de la República, en casos como los de los tributos cedidos o
recargos, el carácter de beneficiario del tributo con respecto al cual la

asignación se haya efectuado, recae sobre los Estados; situación similar a
la que ocurre con las contribuciones parafiscales en las que el tributo es
creado por el Poder Nacional y, el producto, percibido por Institutos
Autónomos.
No vemos obstáculo alguno en aquellos casos, para que el tributo al
ser recaudado por el Estado ingrese directamente a su Tesoro, sin que
tenga que mediar contacto alguno con el Fisco Nacional para lo cual resulta
conveniente, sin embargo, disposición legal expresa que lo consagre.
VI. RAMOS TRIBUTARIOS D E LOS ESTADOS EN LA CO N STI
TUCIÓN D E 1999 Y EN LA LEY ORGÁNICA D E HACIENDA
PÚBLICA ESTADAL SANCIONADA EL 11 D E MARZO D E 2004
A) Tributos de asignación constitucional
A .l. Tasas por el uso de bienes y por la prestación de servicios
estadales
A .l.l. Tratamiento conferido a nivel constitucional
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999
reconoce en los numerales 3 y 8 de su artículo 164 como competencias del
Poder Estadal la administración de sus bienes y la creación, régimen y
organización de los servicios públicos que le hayan sido constitucionalmente
atribuidos o delegados mediante ley nacional.
D entro de esos servicios se encuentran los relacionados con las vías
terrestres estadales, las carreteras y autopistas nacionales, así como con los
puertos y aeropuertos de uso comercial pero, los tres últimos, en coordinación
con el Ejecutivo Nacional.
Desde el punto de vista financiero, el uso de los bienes del dominio público
estadal, así como la prestación de servicios públicos competencia de los
Estados, dan derecho a este tipo de entidad a exigir el pago de tasas.
A. 1.2. Tratamiento conferido por la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal
En lo que respecta a las tasas por el uso de bienes y la prestación de
servicios estadales, el legislador nacional ejerciendo la com petencia
armonizadora que le atribuye el numeral 13 del artículo 156 constitucional,

adoptó una serie de medidas generales con respecto a esa categoría de
tributos; así como otras específicas dirigidas a coordinar el ejercicio del
poder tributario que se concreta en la creación de peajes por el uso de
vías de comunicación estadales.
El artículo 29 de la Ley O rgánica de H acienda Pública Estadal
sancionada el 11 de marzo de 2004, supedita la creación de tasas por los
Estados a los siguientes escenarios:
- Utilización del dominio público estadal, tales como vías de comunicación
terrestres y obras accesorias ubicadas en el territorio de la entidad,
cuya conservación les corresponda.
- Servicios públicos o actividades de su competencia en régim en de
Derecho Público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particu
lar a los sujetos pasivos, cuando se p resen te cualquiera de las
circunstancias siguientes:
1. Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
2. Q ue no puedan realizarse por el sector privado, por requerir
intervención o ejercicio de autoridad o por estar reservados
legalmente al sector público.
Señala la Ley que el rendimiento previsto para cada tasa por la prestación
de servicios o la realización de actividades no podrá sobrepasar el costo de
dichos servicios o actividades, cuando sea posible individualizarlos.
Con respecto a esta medida, señalamos que la mayor parte de la
doctrina mundial considera que un exceso en la cuantía de la tasa puede
h acerla p e rd e r su naturaleza, p or cuanto d ejaría de se r una
contraprestación, para adquirir la condición de un verdadero impuesto.
En la determinación de aquel límite, los primeros tratadistas de la
Hacienda Pública afirmaron escuetamente la equiparación de la tasa al
costo del servicio, no discriminando entre costo singular provocado por
cada solicitante y costo total del servicio o actividad. Sólo en un segundo
momento, como lo señala Angel Aguallo Aviles, con el reconocimiento del
carácter “colectivo” de los servicios públicos, esto es, de la utilidad que
reportan a toda la sociedad, se sostuvo que únicamente una parte del
costo debía ser cubierta por las tasas, siendo de justicia que una porción
de los gastos fuera sufragada, mediante los impuestos, por la colectividad.
Una posición más avanzada, contraria a las rígidas consecuencias a

que conduce la tesis precedente, parte de que la tasa en general, tiene
como finalidad u objetivo cubrir en todo o en parte los gastos ocasionados,
limitando la cuantía individual de la misma al “valor de uso” o a la “utilidad
del servicio”, magnitudes por encim a de las cuales la tasa m utaría su
naturaleza transformándose en impuesto.
El costo sigue operando desde esta perspectiva como m agnitud
referencial básica a la que equiparar las tasas. Pero a diferencia de la
tesis anterior, aquél deja de constituir un límite cuantitativo infranqueable a
partir del cual la cantidad requerida por el ente público deja de ser una tasa.
Ahora el tope máximo es el beneficio o utilidad, que naturalmente puede ser
superior al costo.
Como se observa en las diversas tesis que han existido y existen en
torno a la cuantía de la tasa, su fundamento común se encuentra en el
carácter de contraprestación a ella atribuida, de ahí que se em pleen
criterios como el del costo, el valor de uso, o la utilidad.
En este sentido, el tributo no tiene que darle mucha relevancia al
aspecto de la capacidad contributiva del sujeto pasivo, debiendo más bien
guardar una razonable equivalencia con el servicio.
D e lo antes expuesto, parte un sector im portante de la doctrina
representado, entre otros, por el germano Eheberg que considera ajeno a
la tasa, el principio de la capacidad contributiva. Sin em bargo, es
igualmente admitido que, en casos de pobreza, penuria y tratándose de
personas dignas de especial consideración, deba concederse la exención,
para asegurar así tam bién a las personas, que carecen de m edios
económicos, los beneficios de las instituciones públicas.
Con relación a los peajes, uno de los principales tributos exigidos con
ocasión a la utilización de bienes públicos, si bien hemos comentado que
existe diversidad de criterios en la doctrina en lo que respecta a su
naturaleza jurídica, el legislador patrio acoge la tesis de considerarlo una
tasa, que se exige por el uso del dominio público estadal constituido por
vías de comunicación terrestres y obras accesorias construidas con el
mismo fin, tales como puentes, túneles o canales ubicados en el territorio
de los Estados y cuya conservación les corresponda.
De acuerdo con la Ley comentada, lo recaudado por concepto de peaje,
ha de invertirse en la conservación, reparación, rehabilitación, ampliación,
m antenim iento, adm inistración y aprovecham iento de la vía de

comunicación por cuyo uso se exija o de otras.
Al ser calificados los peajes como tasas, su afectación al mantenimiento,
conservación y recuperación de la inversión incurrida en la ejecución de la
obra cuya utilización justifica su cobro, luce contraria al Principio de la
Unidad del Tesoro en su consecuencia de la no afectación, previsto en el
artículo 34 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público, de aplicación supletoria a los Estados. Tal conflicto no se presentaría
de haberse considerado al peaje como lo que creemos es; una contribución
especial, en tanto éstas si están exceptuadas de aquella regla.137
Dentro de las medidas concretas de armonización instauradas en ma
teria de peajes por el legislador nacional en el instrumento normativo en
comento, cabe destacar las contenidas en su artículo 32. Es así como para
la fijación del monto del peaje se impone a los Estados tomar en cuenta
parámetros objetivos tales como:
1. Las inversiones efectuadas y el tiempo previsto para la recuperación
de la inversión.
2. La distancia que cubre la vía y la distancia entre peajes.
3. El tipo de vía de que se trate.
4. El promedio diario de tránsito.
5. La prestación de servicios de seguridad y asistencia vial, tales como
servicio de grúas y ambulancias.
6. El promedio de las tarifas cobradas por otros Estados por distancias
similares.
7. El uso al que se destine el vehículo.
Cuando se trate de carreteras, autopistas u obras accesorias nacionales
que afecten el territorio de varios Estados, estos deberán coordinar la
creación y cobro de peaje, entre sí y con el Ejecutivo Nacional, en los
respectivos convenios, conforme a las normas aplicables.
D e acuerdo con el artículo 32 de la Ley en referencia, a los fines de la
fijación del m onto de los peajes deberá seguirse el procedim iento
137 Ver Revista de Derecho Tributario N° 66, órgano divulgativo de la AVDT, Caracas 1995.
establecido en la legislación nacional sobre Tránsito y Transporte Terrestre.

Dicha normativa está conformada por el Decreto N° 1.535 con Fuerza de
Ley de Tránsito y Transporte Terrestre que, como ya hemos señalado,
registra evidentes vicios de inconstitucionalidad.
A.2. Tim bre Fiscal
A.2.1. Consideraciones Preliminares en materia de Timbre Fiscal
El timbre fiscal tiene su origen en el continente europeo en sus dos
modalidades principales; la de papel sellado y estampillas. El tim bre fis
cal, como lo señala Humberto R om ero -M uci, representa “... la afectación
de una suma ya entregada al cumplimiento de una determinada obligación
tributaria. Esta se entiende cumplida, no cuando se entrega el dinero al
adquirir el efecto timbrado, sino cuando se usa, es decir, cuando se afecta
la suma que su valor representa, al pago de la concreta obligación.”138
No debe perderse de vista por tanto, como lo destaca Manuel d e J uano ,
que la estampilla y el papel sellado, ramos estos que conforman al llamado
“Timbre Fiscal”, no son más que medios recaudatorios o perceptivos, no
constituyendo por tanto la esencia de la tributación.
Lo anterior es tan cierto, que la Ley de Timbre Fiscal del 22 de diciembre
de 1999, principal instrumento regulador de esta materia a nivel nacional,
así lo reconoce expresamente en artículos como el 35, en el que hace
referencia a los tim bres móviles (estampillas) como instrum entos de
“cobro” de contribuciones.
No obstante en ciertos casos, como ocurre con frecuencia en Venezu
ela, entre otras razones por la escasez de los efectos timbrados, se perm ite
la cancelación del tributo m ediante depósitos de dinero en efectivo,
documentados en planillas expedidas por la Administración Tributaria (Forma
16), tal como lo contempla el Parágrafo Unico del Artículo Io de la Ley
reguladora de la materia a nivel nacional.
Adicionalmente a lo expuesto debe tenerse presente que el tributo que
conforma el ramo de timbre fiscal, en ciertos casos, ha de ser satisfecho
por mandato legal ya no de manera accesoria sino principal, mediante la
entrega directa de dinero en efectivo, sin que medie la previa adquisición
l:W R o m e r o - M u c i, Humberto. Aspectos Tributarios en la Ley ...op. cit., pp. 230 y 231.
de efectos timbrados, tales son los casos previstos en los artículos 28 y 29

de la Ley de Timbre Fiscal nacional, en los que se ordena la aplicación del
gravamen respecto de pagarés y letras de cambio emitidos por instituciones
bancarias, así como con ocasión a la salida del país de personas naturales
en condición de pasajeros y la emisión de órdenes de pago por parte de
órganos y entes del sector público con ocasión de la contratación de
servicios profesionales no mercantiles.
De acuerdo con el Diccionario de Cabanellas, por papel sellado o
timbrado se entiende aquél que lleva los símbolos nacionales y se emplea
en las escrituras públicas, diligencias judiciales y otros instrumentos sobre
todo en los de justicia, que no surtirán sus efectos propios de estar extendidos
en papel común.139
Por su parte, las estampillas son calificadas como timbres móviles, que
deben ser adheridos a determinados documentos e inutilizados al momento
de su presentación, como condición para su tramitación por las autoridades
competentes.
La exigencia del Timbre Fiscal, está íntimamente asociada a cierto tipo
de actuación pública, que como destaca el jurista argentino Ahumada, puede
ser de tipo preventivo o represivo en la actuación del derecho y en la
protección social. Aquella contribución, representa una parte o medida
del beneficio obtenido de los servicios que el Estado organiza con un fin
de in te rés general. El trib u to en com ento, co m p ren d e así las
contribuciones particulares pagadas por servicios especiales recibidos de
la autoridad pública en la formación o consolidación de actos por los que
se reconocen o se aseguran derechos reales o personales, de protección o
de justicia preventiva. La ingerencia del Estado se hace en ambos casos
indispensable, sea entre otros, para asegurar el respeto de formalidades
solem nes exigidas preventivam ente para los actos sobre los cuales
eventualm ente le pueda tocar interven ir para asegurar el derecho
protegido, sea para otorgar concesiones eficaces a los particulares,
garantizándoles derechos especiales contra cualquier lesión u oposición.
Del tratamiento dado al Timbre Fiscal en Venezuela por parte del Poder
Nacional, puede observarse su exigencia básicamente con ocasión a servicios
y actuaciones de organismos públicos requeridos por los administrados
139 C a b a n el la s , Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Tomo III. Buenos Aires. 1954. p. 56.
por mandato del ordenamiento jurídico; así como por la utilización privativa
o el aprovecham iento especial del dominio público aunque como ya
señalamos, existen casos de excepción, por cierto de dudosa calificación
dentro de este instituto, en los que se exige el tributo en situaciones
totalmente ajenas a una actuación del ente exactor.
A.2.2. Antecedentes y orígenes
El origen del timbre fiscal está asociado a la creación del gravamen a la
circulación de riquezas, trátese ésta de actos de circulación de capital o de
transferencias de propiedades o de otros valores, a título oneroso o gratuito,
o bien de intercambio de mercaderías o de prestación de servicios.
Los impuestos a la circulación de riquezas se ubican en tiempos muy
remotos, soliéndose mencionar que fueron aplicados en la antigua Roma
en época de Justiniano, así como en Holanda en el año 1624 como resultado
de un concurso para lograr un tributo productivo, de recolección fácil y
poco vejatorio para los ciudadanos.
Como destaca H éctor V illegas , tal "... invención consistió en exigir
que todos los contratos y docum entos d e cualquier naturaleza se
extendieran en papel sellado que el fisco vendería por una módica suma.
Con posterioridad se admitió como forma alternativa el uso de papel común
provisto de estampillas o sellos pegados al documento y anulados por el
fisco o por el propio contribuyente. Una ulterior evolución del tributo
llevó a discriminar el contenido de los instrumentos a los efectos de hacer
variar la medida del gravamen según la naturaleza del documento.”140
La introducción fiscal del papel sellado en España y posesiones, se
realizó por pragmática de Felipe IV dada el 15 de diciembre de 1636, e
inserta en la Ley Prim era del Título XXIV del Libro X de la Novena
Recopilación. Aunque el fundam ento rentístico era fundam ental, y la
m edida se justificaba así por la finalidad de atender las necesidades del
reino, se quería velar además por la estabilidad de los documentos públicos
y privados, evitar los fraudes y suplantaciones posibles en el uso del papel
común.
140 V il l e g a s , Héctor, op. cit., pp. 103 y 104.

A.2.3. Consagración y Regulación del Ramo de Timbre Fiscal en

el Ordenamiento Jurídico Nacional
En las Constituciones venezolanas que estuvieron vigentes entre 1901
y 1914 se contempló al papel sellado como fuente exclusiva de ingresos de
los Estados Federados. En el año 1922, la Constitución hizo mención por
primera vez al “impuesto de estampillas o timbres fiscales” atribuyéndolo
a la competencia federal, es decir, al Poder Central, mientras que el papel
sellado siguió en cabeza de los Estados. No es sino hasta el año 1947
cuando se unifica, a n u estro m odo de ver el ram o en com ento,
atribuyéndosele al Poder Nacional los llamados impuestos de timbres
fiscales, que ante la falta de distinción, abarcaban tanto los susceptibles
de ser cancelados mediante estampillas como a través del empleo de papel
sellado. Este tratamiento continuó con la Constitución de 1961, hasta que
en la Carta Magna de 1999 se atribuyó íntegramente de manera expresa
el ramo de timbre fiscal a los Estados, registrándose, sin embargo y a
nuestro parecer, un retroceso en su calificación.
Lo anterior lo sostenemos, por cuanto al reconocer el numeral 7 del
artículo 164 de la Constitución de 1999 como competencia de los Estados
“la creación, organización, recaudación, control y administración de los
ramos de papel sellado, timbres y estampillas”, pareciera estarse refiriendo
a tres (3) categorías distintas de ingresos cuando, técnicamente, la primera
y la última, como ya dijéramos, no son más que subespecies de la segunda,
habiendo bastado hacer mención únicamente al género, es decir, al ramo
de timbre fiscal.
Es importante destacar en lo que respecta a la Carta Magna de 1999,
lo previsto en su Disposición Transitoria Decimotercera, según la cual,
“Hasta tanto los Estados asuman por ley estadal las competencias referidas
en el numeral 7 del artículo 164 de esta Constitución, se mantendrá el régimen
vigente.”
Sobre la base de lo anterior, pareciera posible para la República seguir
em itiendo y exigiendo efectos timbrados, respecto de actuaciones que
tengan lugar en jurisdicción de Estados que no hayan dictado la ley
reguladora de esa competencia. No queda claro sin embargo, el régimen
que habrá de aplicarse respecto de aquellas actuaciones que tengan lugar
en jurisdicción de las Dependencias Federales, así como las tramitadas
ante las misiones diplomáticas, en tanto que bajo la Ley de Timbre Fiscal
nacional, estas son gravables.
A.2.3.1. Tratamiento legal durante la vigencia de la Constitución de 1961

- Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público (LODDT)
D e acuerdo con el artículo 11 de la LODDT, a fin de promover la
descentralización administrativa y conforme con lo dispuesto en el artículo
137 de la Constitución de 1961, el Poder Nacional transfirió a los Estados la
competencia exclusiva que le había atribuido el ordinal 12° del artículo 136
de este mismo instrumento, de organizar, recaudar, controlar y administrar
el ramo de papel sellado.
En torno a la transferencia de esta com petencia surgieron las más
diversas objeciones y observaciones, que iban desde su alcance, en cuanto
a si comprendía el ejercicio de poderes fiscales, la posible violación de
garantías constitucionales, el surgimiento de una serie de obstáculos para
su instrumentación, hasta el cambio de la naturaleza jurídica del tributo
en ella involucrado.
Es así como Gustavo Linares B enzo alertaba, partiendo de la calificación
del papel sellado como una tasa, es decir, como un tributo contraprestativo
de un servicio público, que en casos como aquellos en lo que se efectuaran
trámites por ante el Registro Público o los Tribunales de Justicia, el tributo
se estaría cancelando a una persona pública distinta de la que prestaba el
servicio: una tasa estadal afecta a servicios nacionales.
Adicionalmente, L inares B enzo observaba respecto de los servicios
cuyo pago habría de efectuarse parcialmente mediante papel sellado, que
su prestación debía caracterizarse p o r ser uniform e, a fin de dar
cumplimiento con el principio de igualdad consagrado en el para entonces
vigente artículo 61 constitucional, lo que no podía lograrse si cada Estado
establecía valores distintos al papel sellado.
Tal vez, ante tal inquietud expresada por la doctrina patria, el Legislador
nacional tomó medidas como la reflejada en el artículo 31 de la Ley de
Tim bre Fiscal según el cual: “...El papel sellado cuya organización,
recaudación, control y administración asuman los estados, tendrá el valor
que tiene el papel sellado nacional.”
Al respecto, Humberto Romero-M uci sostenía posición contraria, para
lo que partía del carácter estrictamente territorial de los tributos estadales,
siendo en ese contexto que debía evaluarse el cumplimiento del principio
de igualdad. “El Estado tiene limitada su pretensión tributaria al territorio

de su jurisdicción. No puede gravar manifestaciones de riqueza ocurridas o
localizadas fuera de su espacio físico, y en este sentido, el principio de
igualdad se satisface mediante la prohibición de gravar un mismo evento
imponible ocurrido en su jurisdicción, en forma diferente. Es por esto que,
en el contexto nacional, un mismo hecho imponible que ocurra en varias
jurisdicciones tributarias estadales, podrá ser gravado con distinta carga fis
cal, según haya dispuesto cada Estado, sin que haya desigualdad. Este hecho
10 demuestra, en forma equivalente, la imposición por las municipalidades a
las actividades lucrativas que son objeto del impuesto sobre patente de in
dustria y comercio...”141
A resultados similares arriba la doctrina española representada entre
otros por G arcía A ñ o veros , para quien el principio de igualdad debe
observarse en el seno de cada sistema tributario, sin que sea lógica ni
racional la exigencia de dicha igualdad respecto de todos los sistemas;
unicidad sí, uniform idad no. Por otra parte, sostiene la doctrina
constitucionalista española, que no se vulnera la igualdad ante la existencia
de presiones fiscales dispares entre diversas entidades del mismo tipo, si
dicha circunstancia va acom pañada de una diferencia cualitativa y
cuantitativa en los programas específicos de inversión y gastos de cada
una y, en consecuencia, del nivel de servicios públicos que recibe el
contribuyente.
No obstante la acertada concepción del principio de igualdad expuesta
por Romero-M uci y la doctrina española, ésta no resulta del todo aplicable
al caso planteado, en el que el servicio público es prestado por el Poder
Central en los veintitrés (23) Estados que conforman la “federación” y no por
las entidades que crean el tributo, aspecto este al que nos volveremos a
referir más adelante para analizarlo a la luz del Texto Constitucional de 1999.
En ejercicio de la competencia a que se refiere el numeral 1 del artículo
11 de la LODDT, una serie de Estados dictaron sus leyes de asunción, entre
las que se destaca a la “Ley de Papel Sellado del Estado Carabobo”, sancio
nada por la Asamblea Legislativa de esa entidad el 12 de enero de 1996.
De acuerdo con el artículo 8o de la referida Ley, “Se extenderán en
Papel Sellado, salvo las excepciones previstas en esta Ley, en el Código
Civil y otras leyes especiales, los siguientes actos o escritos:
141 R o m e r o -M u c i , Humberto. Aspectos Tributarios ... op. cit., p. 234.

1. Las representaciones, actuaciones, actos o sentencias en los asuntos

que conozcan los T ribunales de la R epública u O rganism os
Administrativos;
2. Los D ocum entos o actuaciones que deban otorgarse ante
Funcionarios Judiciales, Notarios Públicos, y los que deban asentarse
en los protocolos de las oficinas principales o subalternas de Registro
Público y en el Registro Mercantil;
3. Las copias certificadas o auténticas que deban otorgarse ante
Funcionarios Públicos en el ejercicio de sus funciones;
4. Las licencias o constancias de empadronamiento de armas de cacería
y las solicitudes para porte y Tenencia de Armas...”
- D ecreto - Ley de Timbre Fiscal
El ramo fiscal se encuentra regulado actualmente a nivel nacional por
el Decreto-Ley N° 363 publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N°
5.416 de fecha 22 de diciem bre de 1999, a través del cual se reformó
parcialm ente la Ley de Tim bre Fiscal nacional. Dicho instrum ento
normativo conservará su vigencia total o parcial según se trate de hechos
imponibles o contribuyentes conectados con la jurisdicción de Estados
que hayan asumido o no, la com petencia en m ateria de papel sellado
conforme a la LODDT; hasta tanto aquellos dicten la ley reguladora de la
competencia que les ha sido atribuida por el numeral 7 del artículo 164 de
la Constitución.142
De igual manera debe destacarse el impacto que sobre la vigencia de
ese instrum ento normativo, así como sobre los estadales dictados con
fundamento en la LODDT, tiene el reconocimiento constitucional de la
gratuidad de la justicia, con el que quedan automáticamente sin efecto en
virtud de lo contemplado en la Disposición Derogatoria Unica de la Carta
Magna de 1999, aquellas normas en las que se estipulan como hechos
generadores del tributo los servicios de administración de justicia.
D e acuerdo con el artículo Io del Decreto-Ley N° 363:
“La renta de timbre fiscal comprende los ramos de ingresos siguientes:
142 Disposición Transitoria Decimotercera: Hasta tanto los Estados asuman por ley estadal las
competencias referidas en el numeral 7 del artículo 164 de esta Constitución, se mantendrá
el régimen vigente.
270 J u a n C ristó b a l C a r m o n a B o rjas
1. El de estampillas, constituido por las contribuciones recaudables por

timbres móviles u otros medios previstos en esta Ley; y
2. El de papel sellado, constituido por las recaudables m ediante el tim
bre fijo, por los actos o escritos realizados en jurisdicción del Distrito
Federal, en las Dependencias Federales, ante autoridades nacionales
en el exterior y en aquellos Estados de la República que no hubieran
asumido por ley especial la com petencia en materia de organización,
control y administración del papel sellado, conforme al ordinal I o del
artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público.
Parágrafo Único: Se faculta a los Organismos del Estado y Servicios
Autónomos para que elaboren las planillas con el objeto de recaudar las
tasas y contribuciones de su com petencia y ordenar el enteram iento
mediante el pago en las Oficinas Receptoras de Fondos Nacionales, en
los casos en los que no sean utilizados los timbres móviles.”
E n lo que respecta al ram o de Estam pillas, el D ecreto-Ley contem pla
el pago por este medio, entre otras, por la expedición de los siguientes
actos y documentos:
(i) constancia de domicilio (Art. 4);
(ii) copias certificadas por funcionarios públicos destinadas a particulares
(Art. 4);
(iii) registro de proyectos para el establecim iento de nuevas industrias
(Art. 5);
(iv) otorgamiento de certificados de registro de marcas (Art. 6) y;
(v) expedición y renovación de la cédula de identidad (Art. 7).
Los pagos que hayan de efectuarse a través de estampillas, con ocasión
a los actos y documentos a que se refieren los artículos del 4 al 26 “ejus-
dem ”, son calificados por el artículo 27 de ese D ecreto-Ley como tasas, y
se causan y hacen exigibles en su gran m ayoría, al m om ento d e la
expedición del documento o de la realización del acto gravado.
D e la lectura de los precitados artículos puede observarse cómo el
pago del tributo en ellos referido a través de estampillas, está establecido
en lo que respecta a su cuantía en montos únicos expresados en Unidades
Tributarias, que por consiguiente no varían según el administrado que efectúa
el trám ite o de las repercusiones o contenido económico de la solicitud o
actuación de que se trate (tributo fijo).
Por su parte, el ramo de Papel Sellado queda integrado por las

contribuciones a que se refiere el artículo 32 del Decreto-Ley, así como por
las multas que conforme a las disposiciones del Código Orgánico Tributario
(Artículo 94, ords. 5 y 6) y otras leyes especiales, sean aplicables por
infracción a las disposiciones referentes a esa fuente de ingresos públicos.
Se extenderán en papel sellado entre otros los siguientes actos o escritos:
1. Los documentos que se otorgan ante funcionarios judiciales o notarios
públicos y los que deban asentarse en los protocolos de las oficinas
principales y subalternas de Registro Público y en el Registro Mercantil;
2. Las copias certificadas o auténticas expedidas por funcionarios
públicos;
3. Las patentes otorgadas para el ejercicio de cualquier industria o
comercio; y
4. Las representaciones, actuaciones, substanciaciones o sentencias
en los asuntos que conozcan los Tribunales de la República con las
excepciones establecidas en la ley.
Es precisamente con relación a los supuestos mencionados en prim er
y último término, que la entrada en vigencia de la Constitución de 1999,
y más específicamente de sus artículos 26 y 254 al consagrar la gratuidad
de la justicia, surte efectos derogatorios.
En materia de papel sellado, lo que determinará la magnitud del pago
del tributo a través de la adquisición de ese efecto timbrado será el espacio
que ocupen los actos o escritos que en aquél deban ser extendidos. D e tal
manera que, al igual que ocurre con las estampillas, la cuantía del tributo
nada tiene que ver con el contenido económico de la actuación; por lo
tanto, no toma en cuenta en lo más mínimo la capacidad contributiva del
sujeto obligado a su pago.
Sólo en casos excepcionales como los previstos en el artículo 26 del
D ecreto-Ley de Timbre Fiscal, relativo a la expedición de licencias de
caza y deforestación, en las que el importe del tributo varía en función de
parámetros como el número de hectáreas o de piezas de cacería; en el
artículo 28 “ejusdem”, referente a pagarés y letras de cambio librados por
bancos, en los que el impacto del gravamen depende del monto del
instrumento (1 x 1000), y en el artículo 28, relativo a la emisión de órdenes
de pago a favor de contratistas por ejecución de obras y servicios prestados
al sector público, no estamos en presencia de un tributo fijo.
Cabe observar, cómo el gravamen contemplado en materia de pagarés

bancarios y letras de cambio emitidas por esas entidades financieras, así
como en el supuesto previsto en el artículo 29 referido a los viajeros al
exterior con carácter de pasajeros y en el artículo 28 relativo a órdenes de
pago, el tributo es pagadero en forma principal y exclusiva en dinero
efectivo y no a través de especies fiscales, lo que resulta contrario al
alcance que el artículo Io de la Ley de Timbre Fiscal nacional da al ramo
de ingresos públicos por ella regulado.
A.2.3.2. T ratam iento legal d u ra n te la vigencia de la
C onstitución de la R epública B olivariana de
Venezuela de 1999
De acuerdo con el numeral 7 del artículo 164 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, es com petencia exclusiva de los
Estados, la creación, organización, recaudación, control y administración
de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.
La atribución de esta competencia a los Estados ha generado en el
corto tiempo de su vigencia innumerables controversias y problemas, que
derivan tanto de lo inadecuado de los términos de su consagración como
de la indefinición que existe en el ordenamiento jurídico venezolano de lo
que por ese ramo de ingresos ha de entenderse.
A este y otros aspectos definitorios del alcance que tiene este ramo de
ingresos estadales nos referiremos de seguidas.
A.2.3.2.1. Alcance del Poder Tributario Estadal
- Servicios Prestados por la República
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 y el inicio del
ejercicio por parte de los Estados del poder tributario que se les había
conferido en materia de timbre fiscal, fue uniforme la práctica por ellos asumida
de dictar leyes de timbre fiscal que comprendía prácticamente al calco, la
totalidad de disposiciones normativas, incluidos los hechos imponibles
tradicionalmente contenidos en las leyes nacionales de timbre fiscal.
Fue así como los Estados comenzaron a gravar servicios prestados por
la República, la emisión de pagarés y letras de cambio por instituciones
bancarias y financieras y la salida del país de los venezolanos, todas

generadoras de fuertes controversias que tuvieron que ser evaluadas por
el Tribunal Supremo de Justicia a los fines de precisar a quien correspondía
ese poder tributario. Resultaba así necesario, a los fines de determ inar la
viabilidad de su aplicación y exigencia sobre materias competencia de la
República o de los municipios y, si a la luz de la Constitución de 1999, las
potestades regulatorias y las materias asignadas a estas entidades, distintas
de las tributarias, impidían o no, a los Estados ejercer respecto de ellas el
poder tributario que le ha sido reconocido.
A tales efectos debemos recurrir a lo dispuesto en el artículo 180 de la
Constitución, que si bien se refiere al ámbito municipal nos permitirá arribar,
aunque sea de manera tangencial, a una conclusión sobre esta materia a
nivel estadal.
D e acuerdo con buena parte de la doctrina y de la jurisprudencia
venezolana, el poder tributario de los municipios, durante la vigencia de
la Constitución de 1961, estaba limitado no sólo por los principios constitucio
nales que regían el sistema tributario venezolano, y las expresas prohibiciones
establecidas en el texto constitucional, tanto para los Estados como para los
municipios (Arts. 18 y 34), sino también, por las competencias originarias del
Poder Nacional, establecidas en el artículo 136 del referido Texto.
Muestra clara de esta posición a nivel jurisprudencial la representaba
la ya comentada sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia en
1996, con ocasión al amparo constitucional interpuesto por la em presa
Telcel Celular, C.A., contra actos administrativos dictados por la Dirección
de Rentas y la Consultoría Jurídica de la Alcaldía del Municipio Maracaibo
del E stado Zulia en la cual se reconoció la adopción, en el texto
constitucional de 1961, del mecanismo de coordinación tributaria de la
atribución exclusiva de competencias entre entes político-territoriales.
La instrum entación de esta posición a la luz de la Constitución de
1999 queda sujeta como de seguida veremos, a los términos en que se
hayan consagrado las competencias regulatorias o administrativas y el
poder tributario de los distintos entes político-territoriales.
Si bien el artículo 180 de la Constitución se refiere únicamente a los
Municipios, no vemos obstáculo alguno dado su carácter principista, para
que el propósito perseguido por esa norma resulte igualmente aplicable a
las relaciones surgidas en tre los dem ás niveles de entes político-
274 J u a n C r is t ó b a l C a r m o n a B o r ; a s
territoriales; entre ellas, las que se establezcan entre los Estados y la

República. Señalamos que esta posición, fue recientemente acogida por
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia con
ponencia del Magistrado Antonio García García, de fecha 4 de marzo de
2004. Es así como refiriéndose al alcance e interpretación del artículo en
referencia dispuso que: “Los Estados y Municipios pueden, por tanto,
dictar normas para exigir los tributos que constitucionalm ente se les
reconocen, aun en el caso de actividades cuya normación sustantiva
corresponde al Poder Nacional.”
Según el citado artículo 180, “La potestad tributaria que corresponde
a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que
esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre
determinadas materias o actividades.”
Esta disposición pareciera establecer que no podrá sustraerse del pago
de tributos municipales a aquellos sujetos o actos que, estando dentro o
que constituyan el hecho generador de un tributo municipal, se dediquen
o queden com prendidos en campos propios del Poder Nacional. Tal
principio debiera aplicar también a casos en los que los Estados pretendan
ejercer su poder tributario con respecto a materias de la competencia del
Poder Nacional o Municipal, siempre y cuando por una parte, el tributo
por ellos a ser creado m antenga inalterada su esencia y no pretenda
subrepticiam ente gravar algo distin to a lo que está en capacidad
constitucional de hacer; y por la otra, no medie reserva constitucional en
m ateria tributaria a favor de ese otro ente político-territorial (Ej:
hidrocarburos y minas Art. 156.12).
Es esto, lo que creemos debió ocurrir en el pasado, ocurre en el presente
y, con la citada sentencia de la Sala Constitucional, ocurrirá en el futuro,
cuando los Estados ejerzan el poder tributario en materia de timbre fis
cal, con ocasión a actuaciones o servicios oficiales, sin importar el carácter
nacional, estadal o municipal de la actividad o del organismo que los preste.
Al respecto se traen a colación tres decisiones em blem áticas del
Máximo Tribunal, que confirman la posición que venimos sosteniendo
desde el año 2000'43 sin que con ello dejemos de reafirmar lo inadecuada
de la medida adoptada por el constituyente y la posibilidad que existía de
143 Ver ponencia de Juan Cristóbal Carmona en las V Jornadas Venezolanas de Derecho
Tributario, intitulada “Viabilidad de la descentralización fiscal estatal en el marco de la
Constitución de 1999. Livrosca. Caracas. 1999.
corregir a través de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal el

e n tu e rto existen te en m ateria de tim b re fiscal, que más que de
armonización era de reparto de poder tributario, lo que lamentablemente
no se hizo en el texto sancionado el 11 de marzo de 2004.
En Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, m ediante
sentencia de fecha 18 de marzo de 2003 con ponencia del Magistrado José
Manuel D elgado O cando , se reconoció que:
... esta Sala Constitucional juzga que la inequívoca intención del
constituyente de 1999 fue atribuir de manera originaria a los Estados de
la Federación, así como al Distrito Metropolitano de Caracas, tanto el
poder de crear como el poder de recaudar tributos en materia de timbre
fiscal a fin de dotar a dichas entidades político-territoriales de mayores
recursos para el financiamiento de sus actividades y para la optimización
de los servicios públicos cuya prestación les ha sido encomendada por la
propia Constitución o las leyes, ello en el marco de la llamada
descentralización fiscal, sin la cual la descentralización política y
administrativa del Poder no sería más que una simple aspiración de las
regiones, como fue durante buena parte de la vigencia de la derogada
Constitución de 1961.
En efecto, estima esta Sala que por voluntad del artículo 164, numeral 7,
de la Constitución, que habla de creación y no sólo de recaudación, el
establecimiento por parte del órgano legislativo estadal (o por el Cabildo
Metropolitano de Caracas) de tributos por concepto de timbre fiscal, no
se encuentra limitado a la exacción de tasas por la prestación de servicios
públicos que de manera exclusiva y excluyente sean brindados por los
órganos o entes que lo integran administrativamente, ya que los entes
político-territoriales que detentan el Poder Estadal serán los únicos
competentes para crear, a través de sus leyes estadales, tributos en materia
de timbre fiscal, que en el caso de Venezuela ha comprendido la creación
de una multiplicidad de hechos imponibles, a saber, la expedición u
otorgamiento de certificaciones, licencias, autorizaciones, concesiones,
registros o la realización de ciertos actos, pagarés a la orden o letras de
cambio, los cuales han dado lugar al establecimiento por el órgano
legislativo nacional no sólo de tasas a ser pagadas a través de estampillas
o papel sellado, sino también de impuestos no asociados con ninguna
actividad en particular, que deben ser cancelados en efectivo ante los
órganos competentes.
Admitir, por el contrario, que los Estados sólo pueden crear tributos en
m ateria de tim bre fiscal m ediante la fijación de tasas por el
aprovechamiento de los servicios y bienes que le son propios, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 167, numerales 2 y 3, de la vigente

Constitución, implicaría aceptar que existe una antinomia o contradicción
entre dichas disposiciones y la norma atributiva de competencias,
contenida en el artículo 164, numeral 7, de la Constitución, ya que,
fundada en un manifiesto desconocimiento de las modalidades tributarias
contenidas en la legislación nacional de timbre fiscal cuya última reforma
data de 1999, dicha interpretación terminaría por afirmar que en realidad
la Norma Fundamental no presenta avance alguno en materia de
descentralización fiscal, y que el artículo 164, numeral 7, constitucional
sólo puede entenderse dentro de los “límites” que le fijarían las normas
contenidas en los artículos 167, numerales 2 y 3, que poco progreso
implican en relación con el ordenamiento jurídico preconstitucional.
Además supondría reducir la exacción del tributo denominado timbre
fiscal a la modalidad de tasas, cuando lo cierto es que de acuerdo con el
vigente régimen nacional en la materia, la obligación tributaria por
concepto de timbre fiscal se causa no sólo por la prestación de un servicio
público determ inado, especializado y exclusivo por parte de la
Administración competente para recaudar los recursos, como es la
expedición de licencias, autorizaciones o certificaciones, sino también,
tal y como lo ha reconocido la doctrina (Cff. Humberto Romero-M uci,
op. Cit, pp. 230 y 231 y Juan Cristóbal Carmona Borjas, Principales
aspectos a ser tomados en consideración al momento de la asunción e
instrumentación por parte de los Estados de la competencia a ellos
reconocida en materia de Timbre Fiscal, en “Revista de Derecho Tributario
N° 89, Caracas, 2000, pp. 158 y ss.), con mayor énfasis luego de la
transferencia ocurrida en el ramo de papel sellado de la República a los
Estados por causa del artículo 11, numeral 1, de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público, por el disfrute o aprovechamiento de servicios prestado
por órganos o entes integrantes de otro ente político-territorial distinto al
que tiene el poder de recaudar el tributo...”
En relación con la inclusión por parte de los Estados en sus leyes de
timbre fiscal como hechos imponibles de servicios prestados por el Poder
Nacional o materias que como los pagarés y letras de cambio compete regu
lar al Poder Central, el Tribunal Supremo de Justicia estableció en dicha
sentencia, que:
“... en modo alguno invaden competencias atribuidas por la Constitución
al Poder Nacional, ya que la única norma constitucional que de manera
expresa regula el ramo tributario del timbre fiscal es la contenida en el
artículo 164, numeral 7, ubicada dentro délas competencias exclusivas de
los Estados que integran la República Bolivariana de Venezuela, la cual,

por tanto, es evidencia suficiente de la voluntad del constituyente de
1999 de descentralizar del Poder Nacional al Poder Estadal la competencia
de crear y recaudar tributos en el ramo del papel sellado, timbre y
estampillas, a fin de dotar alas entidades federales de mayores recursos...”
Establecido lo anterior, la Sala considera que las normas tributarias
contenidas en los artículos 5, 6, 7, 8, 9,10, 11, 12, 13,14,15,16,17 y 19 de
la Ordenanza de Timbre Fiscal del Distrito M etropolitano de Caracas
(servicios prestados por el Poder Nacional) ... no coliden con ninguna de
las disposiciones contenidas en los numerales 1, 12 y 32 del artículo 156
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal y como
denuncian los recurrentes, ya que tales normas contienen competencias
de regulación y administración atribuidas de m anera exclusiva por el
artículo 164, numeral 7, a los Estados, y al D istrito M etropolitano de
Caracas por el artículo 24 de su ley de creación.
Sobre la base de tal consideración, la Sala estimó prudente, mientras
se dictaba el régimen jurídico nacional a que se refiere el artículo 164,
numeral 4, de la Constitución, que incluye a la Ley Orgánica de H aci
enda Pública Estadal y a la por ella denominada Ley de Coordinación
T ributaria, su jetar el ejercicio de la com petencia atrib u id a
constitucionalmente a los Estados a las siguientes pautas:
a) Los Estados pueden crear en sus Leyes de Timbre Fiscal, obligaciones
tributarias bajo la modalidad de tasas por el uso de sus bienes y el
disfrute de los servicios prestados por los órganos o entes que los
integran, sin necesidad de que sea dictado el marco legal tributario
nacional previsto en el numeral 4 del artículo 164 de la Constitución.
b) Igualmente pueden los Estados regular m ediante las leyes dictadas
por sus Consejos Legislativos, los elem entos del impuesto que por
concepto de timbre fiscal se exige en materia de pagarés a la orden y
de letras de cambio a favor de bancos y otras instituciones financieras,
actualmente regulado en el artículo 28 del Decreto con Fuerza de Ley de
Timbre Fiscal.
c) El poder tributario estadal estará lim itado por los principios de
legalidad trib u ta ria, capacidad co n trib u tiv a, igualdad d e los
contribuyentes, proporcionalidad del tributo, generalidad de los
tributos y no confiscatoriedad.
d) E l D ecreto con F uerza de Ley de T im bre Fiscal p e rd e rá

progresivamente su vigencia en aquellas materias en las que los Estados
creen m ediante sus respectivas normas de tim bre fiscal, aplicable
dentro de sus límites territoriales, tasas por concepto de servicios
públicos que eran competencia del Poder Nacional, pero que en la
actualidad, por mandato constitucional, le han sido -o le sean en el
futuro por ley especial- transferidos a los mencionados entes político-
territoriales, así mismo perderá su vigencia dicho régimen nacional en
materia de impuestos por timbre fiscal sobre letras de cambio y pagarés
a la orden a favor de bancos u otras instituciones financieras, en la
medida que dicha competencia sea asumida por los Estados mediante
leyes de timbre fiscal.
e) Lo recaudado en materia de impuestos por timbre fiscal sobre letras
de cambio y pagarés a la orden a favor de bancos u otras instituciones
financieras corresponderá al Estado en el que se encuentre el domicilio
fiscal de la entidad bancaria o financiera de la letra de cambio o pagaré a
la orden.
f) A fin de lograr una armonización provisional de las competencias
tributarias existentes entre la República y los Estados que respete los
principios contenidos en los artículos 2,19, 317 y 318 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala Constitucional, como
garante de la correcta aplicación del Texto Constitucional y de los derechos
fundam entales de los contribuyentes, establece reglas, de estricta
observancia hasta tanto sean promulgadas la Ley Orgánica de Haci
enda Pública Estadal y la Ley de Coordinación Tributaria, estas
medidas son:
f.l. Cuando el tim bre fiscal sea exigido por servicios prestados o
docum entos expedidos u otorgados por entes u órganos de la
República, los elementos de la respectiva obligación tributaria serán
fijados por la Ley Nacional de Timbre Fiscal, hasta tanto la actividad
reguladora y administrativa de la materia a que está vinculado el
servicio o la expedición del documento no sea transferida por el Poder
Nacional a los Estados, vía artículo 157 constitucional, o por algún
otro mecanismo compatible con la Carta Fundamental; pero los
recursos que se obtengan por la venta de especies fiscales (estampillas
o papel sellado) para el cum plim iento de dicha obligación,
corresponderá al Estado en cuya jurisdicción tenga competencia la
oficina de la Administración Nacional encargada de prestar el

servicio o ex p ed ir el docum ento. C uando la oficina de la
Administración Pública Nacional encargada de prestar el servicio
o expedir el documento tenga competencia en más de un estado,
co rresp o n d erá a aquél en donde se e n c u en tre u b icad a la
mencionada oficina.
Estas medidas como veremos fueron recogidas en buena medida por
la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, quedando sin embargo
como también destacaremos más adelante ciertas lagunas y vacíos por
llenar, así como una contradicción entre el reconocimiento del poder
tributario de los Estados respecto de servicios o documentos expedidos
por el Poder Nacional y su sujeción a la previa sanción de medidas de
armonización, cuando como hemos dicho las leyes armonizadoras no son
ni habilitantes ni de delegación.
- Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
con ponencia del Magistrado J. G arcía G arcía de fecha 17 de junio de
2003, que resolvió el Recurso de Colisión de Normas interpuesto por la
empresa BRITISH AIRWAYS, PL.C., en materia de Impuesto de Salida al
Exterior, comprendido tanto en la Ley de Timbre Fiscal nacional como en la
que sobre esa misma materia sancionó el Consejo Legislativo del Estado Vargas.
E n relación con el tema aquí analizado estableció el Máximo Tribunal
que:
“No desconoce la Sala que la mayoría de los hechos imponibles contenidos
en el referido Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal y que dan
lugar al surgimiento de dicha obligación tributaria, se verifican con motivo
del otorgamiento o de la prestación de diversos documentos y servicios
que, en la actualidad, son prestados exclusivamente por órganos o entes
del Poder Nacional especializados en brindar tales servicios o supervisar
el cumplimiento de las exigencias legales para el respectivo otorgamiento,
en algunos casos a través de órganos de la Administración Central y, en
otros, mediante órganos desconcentrados con forma de Servicios
Autónomos, ello en virtud de: (1) las competencias atribuidas por la
Constitución a la República en cuanto a la regulación, control y
administración de las materias a las que se encuentran vinculados los
referidos hechos imponibles (certificación de calidad de productos,
establecim iento de industrias o comercios, experim entación e
investigación de sustancias peligrosas para la salud, porte de armas,
expendio de bebidas alcohólicas, actividades de pesca, caza y explotación
280 J u a n C r i s t ó b a l C a r m o n a B o r ja s
forestal, registros de propiedad o de fondos de comercio, actividades de

exportación e importación, actividades asociadas al transporte aéreo,
marítimo y terrestre, explotación de recursos naturales, autorizaciones
para conducir, etc), y (2) a fin de que, en algunos casos, los recursos
obtenidos mediante las tasas o el dinero en efectivo exigido por tales
actividades, puedan invertirse en el financiamiento de los órganos
administrativos encargados de realizarlas (ver artículo 46, eimdem).
En efecto, de conformidad con los artículos 156, numerales 4, 5, 11, 20,
23, 26, 28, 32, y 324 de la Constitución, algunas de las competencias del
Poder Nacional que encuentran vinculación con los servicios o
documentos cuyo disírute u obtención por los contribuyentes son gravados
por la legislación de timbre fiscal son: la naturalización de extranjeros, los
servicios de identificación, el control de mercado de capitales, las obras
públicas de interés nacional, la protección del ambiente, las aguas y el
territorio, el régimen del transporte, el control de las telecomunicaciones,
el control y propiedad de las armas de luego, etc. Asimismo, de acuerdo
con el artículo 46 del Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal, el
Ministerio de Finanzas puede mediante resolución, disponer que parte
del presupuesto de gastos de los Servicios Autónomos esté conformado
hasta un 75% de lo recaudado por concepto de tasas de timbre fiscal, ya
que el mantenimiento de los órganos encargados de prestar los servicios
u otorgar los documentos que dan lugar a la exigencia del timbre fiscal,
requiere de recursos que permitan financiar sus actividades, con el
propósito de garantizar un funcionamiento normal del servicio, en
provecho de los administrados y del interés público al que atienden.
Adicionalmente, es preciso observar que varias de las obligaciones
tributarias contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal
han sido creadas por el legislador, no tanto por motivos de recaudación u
obtención de ingresos para el Poder Nacional, sino para que funcionen
como mecanismos que permitan a los órganos y entes competentes en la
materia ejercer mayores y mejores controles administrativos (actividad
de policía) sobre determinadas actividades realizadas por los particulares
que, de no estar sujetas a la supervisión del Estado, podrían afectar
gravemente la convivencia ciudadana o producir lesiones irreparables a
los bienes públicos o a los derechos e intereses colectivos de importantes
sectores de la sociedad, siendo evidente en tales supuestos la finalidad
extrafiscal del tributo (Cff. Héctor B. Villegas, Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Derecho Tributario, I o edición, Depalma, Buenos Aires, 1999,
p. 68). Piénsese, por ejemplo, en los tributos que deben ser cancelados
para obtener la autorización para expendio de alimentos o bebidas
alcohólicas, portar armamento, compra-venta de sustancias psicotrópicas y

estupefacientes, realizar actividades de caza, pesca o explotación forestal,
para dedicarse al tratamiento de las aguas de uso sanitario o para realizar
actividades de importación y exportación en aduanas, entre otros tantos.”
- Otra sentencia que vale la pena citar parcialmente es la dictada el 4
de marzo de 2004, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
con ponencia del Magistrado García García, relativa a la posibilidad para los
Municipios de gravar con impuesto a las actividades económicas a aquellas
llevadas a cabo en o debajo de las aguas, según la cual:
“Tanto en el numeral 16 como en el 23 (Art. 156) se observa que no se
hace mención alguna a la tributación sobre las aguas, sino sobre su
"conservación, fom ento y aprovecham iento", así como a sus “políticas
nacionales y legislación”. De esos términos el único que podría prestarse
a confusión es el de “aprovecham iento”, pues éste puede darse tanto por
parte de quien hace uso de las aguas como de la propia República, su
propietaria, que exija tributos por ello. Ahora bien, debe insistirse, para lo
que se remite la Sala al apartado correspondiente, que la presente causa
no versa sobre “a p rovecham iento” de aguas, sino sobre actividades
realizadas en áreas cubiertas por aquéllas.
Como se observa, esos dos numerales del artículo 156 no incluyen
potestades tributarias sino sólo reguladoras y de administración de las
aguas, por lo que debe aplicarse el artículo 180 en la forma en que se ha
indicado: separando potestades, sin aceptarla tesis de los poderes implícitos.
(...) En tal virtud, la primera parte del artículo 180 de la Constitución debe
entenderse como la separación del poder normativo de la República y los
estados respecto del poder tributario de los municipios. De esta manera,
aunque al Poder Nacional o estadal corresponda legislar sobre determinada
materia, los municipios no se ven impedidos de ejercer sus poderes
tributarios, constitucionalmente reconocidos.”
No obstante que todo lo expuesto conduce a la posibilidad por parte
de los Estados de consagrar dentro de los hechos imponibles del timbre
fiscal a actividades y materias cuya normativa y prestación son competencia
del Poder Nacional, ello no impide criticar tal proceder del Constituyente,
por cuanto al utilizarse fundamentalmente el timbre fiscal como medio
de pago de tributos que califican como tasa, ha debido corresponder a
cada tipo de ente político-territorial que conforma el Estado Federal
venezolano con respecto a las actuaciones y servicios de su competencia.
Es por todo lo señalado que reiteramos nuestro criterio, de que no

obstante lo infeliz de la disposición constitucional en comento (Art. 164.7),
la intención del constituyente parece haber sido clara en cuanto a que la
atribución de tal competencia a los Estados, lo fuera de manera exclusiva,
comprendiendo su instrumentación respecto de actuaciones ajenas a dicho
Poder, lo que desde el punto de vista técnico nos conduciría a un impuesto.
Otro elemento que dificulta la búsqueda de una respuesta contundente
a la interrogante planteada la representa el hecho de que la Constitución no
da luces en cuanto a lo que se entiende por el ramo de timbre fiscal,
debiéndose recurrir a la tradición en su trato por la ley nacional.
La posición adoptada por la gran mayoría de Estados, por no decir
por la totalidad de ellos, ha sido la de considerar que el ramo de timbre
fiscal com prende los mismos supuestos previstos en la Ley de Timbre
Fiscal nacional más las tasas que puedan exigirse por servicios estadales.
En tal virtud, las leyes estadales de timbre fiscal han contemplado como
hechos imponibles servicios prestados por el Poder Nacional, habiendo
sido esto aceptado a nivel fáctico y práctico en buena medida, no obstante
que consideramos que esto ameritará prontas acciones por parte de las
autoridades competentes, específicamente del Tribunal Supremo de Justicia
y de la Asamblea Nacional, dirigidos a armonizar y coordinar el ejercicio de
ese ramo de ingresos. Esta situación no fue sin embargo adecuadamente
atendida por la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada el 11
de marzo de 2004, ni por los pocos pronunciamientos que sobre la mate
ria ha hecho nuestro Máximo Tribunal.
Si la intención del Constituyente hubiera sido la de considerar al tim
bre fiscal como un mero medio de pago de tributos estadales, lo cual no
hubiera sido criticable desde el punto de vista técnico, aun cuando sí en
cuanto a su impacto en el fortalecimiento de la descentralización, no
hubiera tenido sentido, entonces, que en el artículo 167 de la Constitución
se hubieran considerado como dos fuentes distintas de ingresos estadales,
“... las tasas por el uso de sus bienes y servicios...” (Art. 167.2) y "... el
producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales...”.
Lo anterior nos reafirma la intención del Constituyente de considerar
como materias gravables bajo el ramo de tim bre fiscal, a las mismas
previstas en la Ley de Timbre Fiscal nacional y dentro de ella, los servicios
prestados por la República. E n efecto, si bien es cierto, que el D iario de
Debates de la Asamblea Nacional Constituyente desafortunadamente no
arroja mayores precisiones respecto de este tema; no menos verdad es,

que parece clara la intención de transferir recursos a las regiones y no
sim ples “formas de pago” de tributos. Al referirse a la D isposición
Transitoria Decimotercera, el Constituyente Segundo M e lé n d e z dijo: “...En
el caso de los Estados. Al (sic) numeral 7 se le da la competencia de los
ramos de papel sellado, timbres y estampillas. Si no se toma una previsión
como ésta, quedaría paralizado hasta que se dicten las leyes estadales el
cobro de estos tributos...’’ (Resaltado nuestro. Asam blea N acional
Constituyente. Diario de Debates. Sesión del 15-11-99, página 49).
En tanto un medio de pago de tributos no es una fuente de ingreso
diferente de aquella respecto de la cual se instrumenta, resulta conclusión
obligada -aunque lleve implícita una distorsión en el concepto doctrinario
de “tim bre”-, considerar que ese térm ino comprende un tributo, cuyo
hecho generador está representado por los actos previstos en la Ley de
Timbre Fiscal nacional. Esta misma imperfección técnica está presente
en otros ordenamientos jurídicos con una evolución similar al nuestro,
como es el caso de Colombia, país en el cual existe un tributo conocido
como “Impuesto de Timbre”.
Visto lo hasta aquí expuesto, nos luce como la posición más congruente
con la intención del Constituyente y el espíritu descentralizador, la que
han sostenido los Estados Vargas y Zulia y el Distrito Metropolitano de
Caracas, al atribuirse mediante ley estadal tanto el impuesto sobre pagarés
bancarios, como el impuesto de salida del país, dudosa sin embargo, sigue
siendo la exigencia del timbre fiscal respecto a los servicios y actuaciones
de la Administración Pública Nacional, no por la letra de la Constitución
ni por la intención del Constituyente, sino por lo irracional de la medida
desde el punto de vista financiero.
- Impuesto de salida al exterior
A raíz de la entrada en vigencia de la Ley de Timbre Fiscal del Estado
Vargas, publicada en la Gaceta Oficial de esa entidad, identificada con el
N° 26, de fecha 15 de julio de 2002, en cuyo artículo 44 se creó el impuesto
de salida del país, surgió la controversia en tom o a la constitucionalidad
del proceder de ese Estado, en el que opera el principal aeropuerto
internacional de Venezuela.
Vargas, como muchos otros Estados del país, interpretó lo dispuesto
por el numeral 7 del artículo 164 de la Constitución como el otorgamiento
a favor de este tipo de entidades, del mismo poder tributario que

tradicionalmente ejerció la República a través de la Ley de Timbre Fiscal
nacional y dentro de él el del impuesto de salida del país.
Sobre la referida interpretación pueden hacerse varias consideraciones,
tanto desde un punto de vista estrictam ente académico o doctrinario,
como desde el punto de vista de nuestra evolución Constitucional y legal
en la m ateria, que nos conducen a sostener que la intención del
Constituyente fue la que reconoció con su proceder el Estado Vargas:
a) El impuesto de salida del país, al igual que el caso del impuesto sobre
pagarés bancarios, son dos de las varias muestras de impuestos, que
no de tasas, previstas en la Ley de Timbre Fiscal nacional (artículos
28 y 29). El hecho generador del tributo por salida del país se ha
encontrado presente en la Ley de Timbre Fiscal nacional al menos
desde 1986.
b) El impuesto de salida al exterior, a pesar de no ser una tasa, hasta el
pasado cercano se pagó m ediante la adhesión de estampillas en el
pasaporte o pasaje aéreo, tal como lo prevé el parágrafo segundo del
artículo 33 del Reglamento de la Ley de Timbre Fiscal nacional
publicada el 29 de mayo de 1992, según el cual: “El Ministro de Haci
enda m ediante Resolución podrá autorizar a las líneas aéreas y
empresas navieras que operan en el país, para que expendan los tim
bres fiscales correspondientes al impuesto de salida al exterior.”
A fin de agotar este análisis, se hace necesario traer a colación otras
disposiciones Constitucionales que podrían tener incidencia en el poder
tributario de los Estados en esta materia específica del impuesto de salida
al exterior que han sido alegadas por quienes no comparten la posición
anterior.
En este sentido observamos que, aparte de las normas constitucionales
ya analizadas directamente relacionadas con el aspecto relativo al ramo
de “Timbre Fiscal”, encontramos en el texto Constitucional una norma de
muy vieja data -existente en Venezuela desde la primera Constitución de
1811- contenida ahora en el Artículo 183 del texto Constitucional, que
pudiera en principio considerarse un obstáculo para el cobro por parte de
los Estados del impuesto de salida del país, el cual reza:
“Artículo 183: Los Estados y los Municipios no podrán:
1.Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito,
sobre bienes nacionales o extranjeros o sobre las demás competencias
rentísticas de la competencia nacional.
2. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación dentro

de su territorio.
3. Prohibir el consumo de bienes producidos íuera de su territorio o
gravarlos en forma diferente a los producidos en el...” (resaltados nuestros)
“Tal como se desprende de la mera lectura del artículo trascrito, la
prohibición que existe a nivel Constitucional en relación con los Estados
y los posibles hechos generadores de tributos por ellos creados, que estén
vinculados con la salida de su territorio, está confinada a los bienes y no a
las personas. Esto tiene que ver con el trasfondo filosófico de tal disposición,
cuyo origen está en la Constitución Norteamericana de 1787, en su artículo
1, Sección Octava, número 3 144, conocida ampliamente en la doctrina
como la “Cláusula de Com ercio” o “Com m erce Clause”, así como la
Sección Décima, No. 2, del mismo Artículo145, vinculados ambos con la
idea que impulsó la federación norteamericana, de crear un gran territorio
aduanero, sin obstáculos al libre tránsito de mercancías entre los diferentes
Estados de la Unión,”146
E n n u estra opinión, no es posible asum ir que la pro h ib ició n
Constitucional establecida en el artículo 183 constitucional se entienda
consagrada tam bién respecto de un im puesto que tenga como hecho
generador la salida del país de personas que nada tiene que ver con la
libre circulación de m ercancías y productos, dentro del territorio
venezolano.
Finalmente vale considerar el argumento desarrollado por algunos en
cuanto al poder tributario residual de la Nación como soporte de la
asignación del impuesto de salida de país al Poder Nacional.
Para algunos el tributo que tiene como hecho generador la salida del
país corresponde a la Nación, por cuanto al no haber sido atribuido de
m anera expresa por el texto Constitucional a los M unicipios ni a los
Estados, cae dentro del poder tributario residual que contempla el artículo
156 numeral 12 para la República.
144 “El Congreso tendrá facultad:...3 Para reglamentar el comercio con las naciones extranjeras,
entre los diferentes Estados y con las tribus indias...”
145 “Sin el consentimiento del Congreso, ningún Estado podrá imponer derechos sobre los
artículos importados o. exportados, excepto para cumplir sus leyes de inspección y el
producto neto de todos los derechos e impuestos que establezcan los Estados sobre
importaciones y exportaciones se aplicará en provecho del tesoro de los Estados Unidos;
y todas las leyes de que se trata estarán sujetas a la revisión y vigilancia del Congreso”
146 V ig ila n za , Adriana; C a rm o n a , Juan C. Opinión Legal evacuada a la Gobernación del Estado
Vargas. Agosto de 2002.
Al respecto señalamos que, si bien es cierto que a lo largo del Texto

Fundamental no existe norma expresa que atribuya el poder tributario
contentivo del impuesto en comentarios a alguna de las entidades político-
territoriales, no es menos verdad, que de la lectura concatenada del nu
meral 7 del artículo 164 y la Disposición Transitoria Decimotercera am
bos de la Constitución, bajo la interpretación que aquí se les ha dado,
puede deducirse que la concepción que el constituyente tuvo del ramo de
tim b re fiscal com prendía las m ism as m aterias im ponibles que
tradicionalmente había gravado el Poder Nacional, motivo por el cual no
puede calificarse al impuesto de salida del país como parte integrante del
llamado poder tributario residual.
Visto lo anterior puede concluirse, como en efecto la práctica lo ha venido
confirmando, que en los Estados en los que haya aeropuertos internacionales
puede instrumentarse el tradicional impuesto de salida del país.
Todo lo antes expuesto fue reconocido por la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia en esta materia en específico, en la sentencia
dictada con ocasión al recurso de colisión de normas interpuesto por BRIT-
ISH AIRWAYS, PL.C, en la que al reconocer a este tributo como parte
integrante del ramo de timbre fiscal y por ende del poder tributario de los
Estados, estableció que la Ley de Timbre Fiscal del Estado Vargas, prevalecía
y desplazaba al Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal Nacional.
- Gratuidad de la Justicia
El ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 7 del artículo
164 de la Constitución, se encuentra sujeta en su ejercicio a ciertas
limitaciones tanto legales como técnicas que vale la pena mencionar.
Como ya fuera indicado, por prohibición constitucional expresa contenida en
el artículo 254 del Texto Fundamental, el Poder Judicial no está facultado para
establecer tasas, aranceles, ni exigir pago alguno por sus servicios.
Al respecto cabe destacar que, a pesar de que la norma consagra tal
prohibición respecto del Poder Judicial, la misma debió haber sido dirigida
adicionalmente y así debe entenderse, al Poder Legislativo, en cualquiera
de sus niveles, por estar la materia tributaria sujeta a reserva legal.
Es así como los Consejos Legislativos al dictar leyes por medio de las
cuales se creen tributos, llám ense tasas o im puestos, propios de su
com petencia, como es el caso del ramo del tim bre fiscal, en ningún
momento podrán pretender exigirlos con ocasión a hechos imponibles
relacionados con los servicios de administración de justicia.
A.2.3.1.2. Tratamiento conferido por la Ley Orgánica de

Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de
marzo de 2004 al Ramo de Timbre Fiscal
La Ley Orgánica de H acienda Pública Estadal lejos de resolver el
problema suscitado con el ramo de timbre fiscal desde que entró en vigencia
la Constitución de 1999 lo agravó.
Lo anterior lo sostenemos por la mala interpretación e instrumentación
de lo que fue la propuesta formulada por la Oficina de Asesoría Económica
y Financiera de la Asamblea Nacional con la que se pretendía circunscribir
el ramo de timbre fiscal únicamente a las tasas por servicios prestados
por los Estados, excluyendo el gravamen de servicios prestados por la
República y los Municipios, a la par que se creaba dentro de la categoría
de tributos de delegación am plia el “Im puesto sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurídicos Docum entados”, en el que quedarían
comprendidos junto con otros de razonable potencial recaudador, el 1 x
1000 exigido con ocasión a la emisión de pagarés y letras de cambio,
verdadera fuente de atractivo de ese ramo de ingresos.
No obstante haber sido esa la intención, el legislador m antuvo
inalterado el Ramo de Timbre Fiscal reafirmando, tal como lo había hecho
el Tribunal Supremo de Justicia, la posibilidad de que los Estados exigieran
el tim bre con respecto a los servicios prestados por la República, y
manteniendo el gravamen de la emisión de pagarés y letras de cambio,
hecho imponible este último que a su vez se incluyó dentro del Impuesto
a las Transmisiones Patrimoniales y los Actos Jurídicos Documentados.
Este grave error, que lógicamente hace imposible la aplicación de estos
tributos con respecto a ese mismo hecho imponible, obligará a una próxima
reforma de la Ley, de no ser subsanado.
Otra omisión que se registra en la Ley Orgánica de Hacienda Pública
E stadal es la relativa al im puesto de salida del país, que como ya
señaláramos los Estados han considerado forma parte integrante del ramo
de timbre fiscal.
- Hecho Imponible
El ramo de timbre fiscal debiera considerarse como un medio de pago
de tasas, por lo que su hecho generador debiera concebirse como una
actuación gubernam ental enm arcada dentro de los llamados servicios
administrativos, pues deben ser inherentes a la soberanía del ente que

los presta y no susceptibles de ser brindados por los particulares.
Tales servicios o actuaciones deben referirse, afectar o beneficiar al
sujeto obligado a su pago, que pueden ser demandados aun en contra de
su voluntad, ya sea por mandato legal o como requisito para la validez
jurídica de lo por él actuado o acordado.
El pago del tributo debe obedecer al beneficio individualizable que
reporta al sujeto pasivo de la relación jurídico-tributaria, el servicio
organizado por el ente político-territorial con un fin de interés general o
al aprovecham iento especial del dominio público o privado sujeto a
mecanismos de conservación y control.
Tales servicios debieran ser, únicam ente en el caso venezolano, los
p restad o s po r la A dm inistración P ública E stadal y del D istrito
M etropolitano de Caracas. No obstante, la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estatal, como ya indicamos, incluye tam bién a los servicios
prestados por la República e incluso por los Municipios.
La Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal no define de una manera
precisa el hecho imponible del ramo de timbre fiscal, pero puede descifrarse
que el mismo consiste en el caso de las estampillas en las actividades o
servicios prestados por el Estado y, en el caso del papel sellado, en los actos
o escritos tramitados en jurisdicción del Estado.
No obstante que el artículo 33 de la Ley al referirse al hecho imponible
del tributo lo circunscribe a actividades y servicios prestados por el Estado,
en el artículo 34 en el que pudiera decirse se adoptan los factores de
conexión, se hace referencia a los servicios prestados por la República,
así como a la emisión de pagarés y letras de cambio por instituciones
bancarias y financieras, categoría esta última, en la que, obviamente,
ninguna intervención tienen ni los Estados ni la República, todo lo cual es
muestra del pobre tratamiento dado por el legislador a esta materia.
- Sujetos pasivos
Los sujetos pasivos de este tributo deben ser aquellas personas natu
rales o jurídicas respecto o a favor de las cuales se efectúe el trámite, se
preste el servicio, o se confiera la licencia.
- Factores de conexión
D e haberse limitado el hecho imponible del tributo a los servicios
prestados y actividades realizadas por los Estados, la manera más sencilla
para evitar confusiones en cuanto a la determinación del sujeto activo de la
relación jurídico-tributaria, hubiera sido la selección como factor de conexión
del tributo, el de la ubicación de la entidad prestadora.
En vista de que lo anterior no fue la línea seguida por la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal, esta Ley, en su artículo 34, tuvo que diseñar
el catálogo de escenarios, que de seguida transcribimos:
1. En el caso de servicios prestados por el Estado, trámites y licencias
gestionadas ante éste, por la entidad prestadora.
2. En caso de servicios prestados por la República, y hasta tanto se
dicte la legislación sobre tributos generados por actividades de
supervisión, registro y servicios o actividades similares prestadas
por órganos del Poder N acional, por aquel E stado en cuya
jurisdicción la oficina de la administración pública de que se trate
tenga competencia. Si la oficina tiene competencia en más de un
Estado, por aquél en el que tendrá lugar la realización de la actividad
que ha sido autorizada, y en caso de que se trate de un supuesto
distinto, por el Estado en el que se encuentre ubicada la Oficina.
3. En caso de emisión de pagarés y letras de cambio por parte de
instituciones financieras y bancarias, por el Estado en el que se
encuentre el domicilio fiscal del librado o prestatario.
4. En el caso de la prestación de servicios profesionales al sector
público, por el Estado que los percibe o al que pertenece el órgano
descentralizado funcionalmente que haya contratado el servicio,
cuando sea el caso.
- Base Im ponible y Alícuotas
En los casos en los que el Timbre Fiscal tenga la naturaleza jurídica de
una tasa, la base imponible y las alícuotas seleccionadas, deben siempre
reunir las características que se corresponden a esa categoría de tributo.
La Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal deja en manos de cada
Estado la definición de la base imponible y alícuotas de este tributo, aun
cuando las reglas establecidas respecto a las tasas tendrán especial

influencia, al menos respecto al timbre fiscal que se exija como medio de
pago de las tasas por los servicios prestados por los Estados.
En el caso de pagarés y letras de cambio, tarde o temprano habrán de
excluirse del ramo de tim bre fiscal, quedando únicam ente en el de
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, al igual que
deberá quedar el relativo a la emisión de órdenes de pago.
En relación al timbre fiscal exigido respecto de servicios prestados por la
República, resulta curioso lo acordado por la Sala Constitucional del Tribu
nal Supremo de Justicia en sentencia dictada el 18 de marzo de 2003, según
la cual:
“Cuando el timbre fiscal sea exigido por servicios prestados o documentos
expedidos u otorgados por entes u órganos de la República, los elementos
de la respectiva obligación tributaria serán fijados por la Ley Nacional de
Timbre Fiscal, hasta tanto la actividad reguladora y administrativa de la
materia a que está vinculado el servicio o la expedición del documento
no sea transferida por el Poder Nacional a los estados, vía artículo 157
constitucional, o por algún otro mecanismo compatible con la Carta Fun
damental; pero los recursos que se obtengan por la venta de especies
fiscales (estampillas o papel sellado) para el cumplimiento de dicha
obligación, corresponderá al estado en cuya jurisdicción tenga compe
tencia la oficina de la Administración Pública Nacional encargada de
prestar el servicio o expedir el documento. Cuando la oficina de la Adminis
tración Pública Nacional encargada de prestar el servicio o expedir el
documento tenga competencia en más de un Estado, corresponderá a
aquél en donde se encuentre ubicada la mencionada oficina.”
A.2.3.1.3. Caso del Distrito Metropolitano de Caracas
La propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
varias oportunidades ha reconocido a la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Estadal y a una posible Ley de Armonización Tributaria que pudiera
llegarse a dictar, como los medios idóneos para atender los problemas de
coordinación y armonización que demanda el ejercicio del Poder Tributario
del Distrito Metropolitano, que por ser el mismo de los Estados, supone de
no ser atendidos, una duplicidad de gravámenes, aplicados por el Estado
Miranda y esa Unidad Político-Territorial, que recae eventualmente sobre
unos mismos sujetos y respecto de unas mismas manifestaciones de capacidad
contributiva, cuando el factor de conexión de que se trate, se vincule

subjetiva u objetivamente con los 4 municipios área común de aquellos.
No obstante lo controvertido del tema a nivel técnico, no puede obviarse
que ha sido sostenida en dos oportunidades por el Tribunal Supremo de
Justicia, mediante sentencias de la Sala Constitucional, votadas de manera
unánime, la primera del 15 de diciembre de 2000 y la segunda, del 18 de
marzo de 2003, la equiparación del Distrito Metropolitano de Caracas con
los Estados, en lo que respecta al ejercicio de poder tributario. E n tal
virtud, en función de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Especial
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, el poder tributario
asignado constitucional y legalmente a los Estados también lo es a aquella
unidad político territorial.
Es así como se reconoce al D istrito M etropolitano de Caracas el
ejercicio de poder tributario, es decir, la posibilidad de legislar a los fines
de crear el tributo y sus elementos técnicos, en materias como la de tim
bre fiscal y tasas pagaderas en dinero y no en especies fiscales.
En vista de que el espacio territorial en el que el Distrito Metropolitano
de Caracas tiene jurisdicción coincide parcialmente con el territorio del
Estado Miranda, más allá de las medidas generales de armonización y
coordinación adoptadas en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal
respecto del ejercicio del poder tributario por parte de los Estados, a objeto
de evitar situaciones de m últiple im posición, especialm ente entre
contribuyentes domiciliados en los Municipios Chacao, Baruta, El Hatillo y
Sucre, se requieren medidas adicionales para el caso específico del ejercicio
del poder tributario (legislar) e incluso de la potestad tributaria (recaudar),
entre el Estado Miranda y el Distrito Metropolitano de Caracas.
Habiendo un pronunciamiento expreso del Tribunal Supremo de Justicia
en Sala Constitucional acerca del Poder Tributario del Distrito Metropolitano
de Caracas, e incluso una remisión a la Ley Orgánica de Hacienda Pública
E stad al o a una eventual Ley de A rm onización T ributaria, que
perfectamente pudiera ser aquélla, no vemos razón para que no se aborde
y regule este tema en el instrumento mencionado en prim er término, so
pena de contribuir al caos que se produjo antes de la emisión de la referida
sentencia del Máximo Tribunal en materia de timbre fiscal.
El Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia dictada en diciembre
de 2000 con ocasión del recurso de interpretación de la “Ley sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición

del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas”, ejercido por
el Alcalde Alfredo Peña, estableció con respecto al ramo de timbre fiscal
lo siguiente:
La decisión en comento establece que, los tributos que cree el Distrito
Metropolitano de Caracas:
no pueden ser idénticos a los que los contribuyentes del estado paguen
a éste, producto de la ley nacional que los crea, de allí que para dirimir
tal situación se hace necesario que la Asamblea Nacional armonice estas
facultades tributarias mediante la legislación prevista en el numeral 13
del artículo 156 de la vigente Constitución.”
Posteriormente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
en sentencia del 18 de marzo de 2003, además de reafirmar la equiparación
que existe entre el D istrito M etropolitano y los Estados en m ateria
tributaria adoptó, específicamente en lo relativo al timbre fiscal, las mismas
reglas de armonización de aquellas entidades político-territoriales fijadas en
el Proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estatal aprobado en
Primera Discusión con miras a resolver el problema de la coextensión sobre
un mismo territorio (Baruta, Sucre, El Hatillo y Chacao). Es así como:
“Los recursos derivados de la exacción de impuestos o tasas creados en el
ramo de timbre fiscal por la ley nacional o por la ley estadal, serán
recaudados por el Distrito Metropolitano de Caracas cuando el domicilio
fiscal de la entidad bancaria o financiera beneficiaría de la letra de cambio
o del pagaré a la orden, o cuando la oficina nacional o estadal prestadora
del servicio u otorgante del documento se encuentren en jurisdicción de
los Municipios Chacao, Baruta, El Hatillo y Sucre, debiendo el cincuenta
por ciento (50%) del producto de lo recaudado ingresar al tesoro del
Distrito Metropolitano de Caracas y el restante cincuenta por ciento (50%)
ser transferido al tesoro del Estado Miranda, en un plazo razonable
establecido por la ley de dicha entidad, o dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de vencimiento del plazo previsto en la Ordenanza
de Timbre para el pago del tributo.”
A.2.3.3. Evolución de la Naturaleza Jurídica del Timbre
Fiscal en Venezuela
En lo que respecta al Timbre Fiscal, uno de los aspectos que en los últimos
años m ayores controversias ha suscitado, es precisam ente el de su
naturaleza jurídica. Dada la diversidad de supuestos que aquel tributo

aplica, así como a la multiplicidad de criterios empleados para su cálculo,
no son pocas las dudas que pueden surgir en cuanto al carácter de tasa o
de impuesto que se le pueden atribuir, planteándose inclusive la posibilidad
de que ambas modalidades de tributo puedan registrarse, según el caso
de que se trate y del sujeto que lo imponga.
Como se pudo ver con anterioridad, el tratamiento conferido a dicha
figura por el legislador nacional, ha exacerbado esta controversia, al
calificar como tasas al tributo que debe ser cancelado a través de
estampillas por exigencia de las disposiciones contenidas entre los artículos
4 al 26 de la Ley de Timbre Fiscal nacional; mientras que a los previstos en
los artículos 28 y 29 de ese mismo instrumento los cataloga de impuesto, en
tanto que guarda silencio con respecto al pagado a través de papel sellado.
No obstante y, para agregar más elementos a la discusión, la Ley de Arancel
Judicial de 1999 en el Parágrafo Tercero de su artículo 129 identificaba al
tributo pagado mediante papel sellado como un impuesto. Estas vaguedades
e indefiniciones no son exclusivas del régimen imperante bajo la Constitución
de 1961, sino que continuó y se ha agravado después de la Constitución de
1999 e incluso con la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.
D ada la im portancia que tiene la determ inación de la naturaleza
jurídica del tributo en comento a los fines de su instrumentación por los
Estados, resulta necesario precisar si la diversidad de calificativos que le
ha dado el legislador nacional a lo largo de la historia recien te y
especialmente hoy en día, obedece a ligerezas o a equivocaciones de su
parte, o si por el contrario, considerando que las estampillas y el papel
sellado no son más que especies fiscales es decir, medios de pago, éstos
son susceptibles de ser em pleados tanto respecto de tasas como de
impuestos que, simplemente, se han reunido en instrumentos normativos
llamados “Ley de Timbre Fiscal”.
A.2.3.3.1. Consideraciones Generales
Tradicionalmente y de manera pacífica, la doctrina patria calificaba al
“Timbre Fiscal” como una tasa que se pagaba a través de especies fiscales,
con ocasión a ciertos servicios prestados por el Estado. Tal uniformidad
sin embargo, comenzó a debilitarse a raíz de la entrada en vigencia de la
LODDT, como ya señaláramos y más adelante profundizaremos.
Para José Luis Shaw, “La tasa es una de las especies del género tributo,
y como tal halla su fuente jurídica en la voluntad unilateral y coactiva del
Estado, que impone al contribuyente el pago de una determinada suma

por la realización de una actividad o prestación de un servicio con relación
a ese contribuyente.”147
En lo que respecta a los servicios por los cuales se cobra el tributo,
P ugliese considera "... que el Estado lleva a cabo dos grandes clases de
servicios: a) los primeros de carácter administrativo, que son inherentes a
su soberanía y que se vacían de utilidad para el particular si no es el Estado
quien los presta (son para él servicios esenciales del Estado) como los servicios
de justicia, los servicios de autorización para realizar determ inadas
actividades que en principio están vedadas para los particulares, y los
servicios de registro; y b) el otro gran grupo de servicios que está
constituido por los que el E stado p resta de igual m odo que los
particulares....”148, y concluye que los primeros dan lugar al pago de una
tasa y los segundos de un precio. De igual criterio es Valdes C osta, quien
adem ás sostiene que existe un acuerdo p rácticam en te unánim e,
manifestado en forma expresa o tácita, de que esos servicios inherentes al
Estado son en principio gratuitos y que su prestación sólo puede estar
gravada mediante un acto de imperio del Estado que establezca un tributo
en ocasión de esa prestación.
Si bien es cierto que tal tributo lo constituye por excelencia la tasa, no
es menos verdad, que buena parte de la doctrina mundial admite también
la posibilidad de que el Estado imponga el pago de impuestos con motivo
de la p restació n de un servicio, lo que nos obliga a referirn o s
adicionalm ente a esta categoría de tributo; así como a otros factores
caracterizantes de la tasa y diferenciadores del impuesto.
El impuesto puede concebirse como otra subespecie del género tributo
que, a diferencia de la tasa, cuenta en principio con un hecho generador o
presupuesto de hecho jurídicamente independiente de una actividad estatal
relativa al contribuyente.
En la gran mayoría de los supuestos previstos en las leyes reguladoras
del ramo de timbre fiscal en los que se exige el pago del tributo en cualquiera
147 S ha w , José Luis. Tasas y Precios. XV Jomadas Latinoamericanas de Derecho Tributario.
Caracas 1981, p. 5.
148 C arm o n a B o r ja s , Juan Cristóbal. Principales aspectos a ser tomados en consideración al
momento de la asunción e instrumentación por parte de los Estados de la competencia a
ellos reconocida en materia de Timbre Fiscal. Revista de Derecho Tributario N° 89. Caracas
2000, p.153
de sus modalidades, es decir, en dinero, estampillas o papel sellado, está

presente la intervención del Estado, ya sea con ocasión a una actuación
voluntaria de un sujeto de derecho o que le es impuesta por ley, aspecto
este en el que dicho tributo se asemeja como ya indicáramos a la tasa, aunque
ello no sea suficiente para apartarlo de la figura del impuesto.
O tras notas caracterizantes de las tasas, que a nuestro parecer se
presentan adicionalmente en la gran mayoría de los casos previstos en la
Ley de Timbre Fiscal nacional (estampillas y papel sellado), son las que
de seguida se señalan, partiendo de los criterios expresados por José Luis
S haw con ocasión a su Relataría del Tema “Tasas y Precios” en las XV
Jomadas Latinoamericanas de Derecho Tributario celebradas en Caracas
en 1991:
- En lo que respecta a la demanda del servicio, D uverge y B erliri, al
igual que la doctrina mayoritaria rechazan que la demanda o solicitud del
servicio por parte del obligado al pago, para ponerlo en funcionamiento,
sea un elemento esencial de la tasa. El servicio puede perfectamente ser
prestado de oficio y aun contra la voluntad del contribuyente, como ocurre
con claridad en el caso de la justicia penal.
- Otro criterio caracterizante es el relativo a la divisibilidad del servicio;
para que califique como tasa es necesario que el servicio sea divisible. En
general cuando se habla de divisibilidad del servicio no se interpreta que
éste deba ser prestado individual y exclusivamente a una persona por
vez. Lo importante es que el servicio sea susceptible de especificarse o
individualizarse en cada contribuyente, quien debe encontrarse en una
relación d irecta e inm ediata con la actividad estatal, aunque no
necesariamente en forma exclusiva.
- Eusebio González entiende que las tasas pueden diferenciarse del
impuesto según la mayor o menor recepción que realicen del principio de
capacidad contributiva y en función del principio de la provocación de
costes que caracteriza a las tasas. Considera que, el gravamen según la
capacidad contributiva de quien ha de soportarlo, es una característica
de todo tributo y que la mayor o m enor recepción del principio (capacidad
contributiva), podría servir perfectam ente para diferenciar impuestos,
tasas y contribuciones especiales entre sí.
En lo que respecta a la cuantía de la tasa, S ixas F ilho, recuerda que la
causa del pago de la tasa es la prestación compulsiva del servicio público y
no la capacidad contributiva de su usuario, razón por la cual entiende que
para que no ocurra una desfiguración de la tasa, el valor por tal concepto
a ser cobrado, debe guardar una razonable equivalencia con el servicio.
En lo que respecta a las tasas, Villegas señala que por ser un tributo
vinculado, su hipótesis de incidencia es una determinada actividad estatal
susceptible de ser individualizada, relativamente, a determinada persona.
De ahí porqué la fijación del monto no puede tomar en cuenta circunstancias
inherentes a la persona o a los bienes del obligado, sino sólo circunstancias
atinentes a la actividad vinculante en sí misma, por ser ella, y no otra
cosa, la hipótesis de incidencia de la obligación correspondiente a las
tasas. Por el contrario, en el caso de los impuestos tal base de medición se
conecta con una situación relativa al sujeto pasivo, a sus bienes o a sus
actividades.
- Para algunos es necesario que el producto de la tasa vaya dirigido al
financiamiento del servicio por el cual es cobrada. Sin embargo, esta
concepción continúa siendo resistida por gran parte de la moderna doctrina,
para quien el destino de lo recaudado es una cuestión de naturaleza
administrativa o presupuestaria totalmente ajena a la conceptualización del tributo.
La relación tributaria se agota con la obtención de los recursos por el Estado.
Visto lo anterior, procederemos a determinar la naturaleza del llamado
tributo de “Timbre Fiscal” o mejor dicho pagado a través de especies fiscales
y muy excepcionalmente en forma directa y principal a través de dinero
en efectivo, tanto a la luz de la Constitución de 1961 como la de 1999.
A.2.3.3.2. Bajo la vigencia de la Constitución de 1961
- Decreto-Ley de Timbre Fiscal
En el territorio nacional y en lo que respecta al papel sellado, Humberto
R o m e r o -M u ci señaló, refiriéndose al régim en im perante antes de la
entrada en vigencia de la LODDT de 1989 que, “la ley creadora del tributo
vincula la utilización del efecto timbrado al pago de la tasa que se genera
con ocasión a la docum entación escrita de ciertos actos previstos
normativamente, realizados por una administración pública o emanados
de particulares y los cuales deben extenderse en el mismo papel. El sujeto
pasivo en calidad de contribuyente, suele ser el beneficiario del acto
gravado extendido en papel sellado. En principio, el tributo participa de
la naturaleza de una tasa, pues el hecho im ponible correspondiente
constituye precisamente la prestación de un servicio público o la realización
por la administración sujeto activo de la misma, de una actividad que se

refiere, afecta o beneficia de un modo particular al sujeto contribuyente.
La administración beneficiaría de la exacción colabora y protagoniza la
acción o situación cuya realización origina el nacimiento de la obligación
que debe satisfacer en papel sellado. Sin embargo, hay supuestos previstos
por la ley en que el asunto parece oscurecerse y no se puede llegar a
afirmar con plena rotundidad que se trata de una tasa, sino más bien de
un impuesto, tal es el caso en el que el pago se efectúa a un sujeto distinto
del que ha tram itado la gestión requerida u ordenada, (Licencias de
actividades industriales y comerciales), así como también en otros casos
en que el pago ocurre antes de que se verifique la prestación del servicio
o se conceda el aprovechamiento particular.”149
Lo expuesto p o r R o m e r o -M u c i en m ateria de papel sellado,
consideramos que resulta igualmente aplicable al caso de las estampillas,
y en general, al ramo del timbre fiscal. Es así como, de la evaluación de
los supuestos comprendidos entre los artículos 4 al 26, y en el artículo 32
de la Ley identificada en el epígrafe, resulta evidente como ya señalábamos,
la exigencia de tributos con ocasión a las actuaciones del Estado,
enmarcadas dentro de los llamados servicios administrativos, inherentes
a su soberanía, lo que abona el terreno para la clasificación del tributo
cobrado en esos supuestos dentro de la categoría de las tasas.
Se trata de tributos que han de ser cancelados con ocasión de las
actuaciones oficiales que la ley exige (cédula de identidad) o, que son
requeridas como condición para que un acto voluntariamente celebrado
o emitido por particulares surta plenos efectos frente a terceros y cree
seguridad jurídica (compra-venta de inmuebles), o que permiten levantar
una prohibición para el desarrollo de una determinada actividad (licencia
de cacería).
Desde este punto de vista, la ausencia de voluntariedad que pueda
registrar la demanda del servicio representado por la actuación del órgano
oficial, tal como indicáramos, no desvirtúa el carácter de tasa del tributo
que con ocasión a aquel servicio se pague.
Las actuaciones que causan el tributo, se traducen en servicios
individualizables, lo que también es característico de las tasas, al igual
que lo es el que en su estructura no sea tomada en cuenta mayormente la
capacidad contributiva, porque es por lo general, un tributo fijo.
149 R o m e ro M u c i, Humberto. Aspectos Tributarios en la Ley... op. cit. p . 231.
Situación distinta pareciera presentarse con respecto a los casos

regulados por los artículos 28 y 29 de la Ley de Timbre Fiscal nacional, en
los que consideramos que el Legislador fue acertado al calificar al tributo
como un impuesto. En ambos supuestos es clara la ausencia de una
actuación o servicio del Estado. El primer caso como ya hemos comentado,
hace referencia al pago de un tributo con ocasión a la mera emisión por
instituciones bancarias, de pagarés y letras de cambio, así como de órdenes
de pago a favor de contratistas del sector público; y el segundo, alude al
pago de un tributo con ocasión a viajes realizados al exterior en condición
de pasajero.
En nuestra opinión, en estos casos estamos en presencia de un impuesto
y no de una tasa, que además como ya señalamos, escapa del alcance atribuido
por el artículo 1 de la Ley de Timbre Fiscal nacional a este ramo de ingresos
públicos.
- Ley de D escentralización, D elim itación y Transferencia de
Competencias del Poder Público de 1989
Como ya fue indicado, a raíz de la transferencia a los Estados en la
LO D D T de la com petencia de organización, recaudación, control y
administración del papel sellado, surgió la inquietud en tomo a la posible
alteración de la naturaleza jurídica que, tradicionalmente, se le había
reconocido al tributo cancelado a través de esa especie fiscal.
Tal controversia se suscitaba por el hecho de constituirse los Estados
en creadores y beneficiarios de un tributo cobrado con ocasión a servicios
prestados por la República, situación que rompía con el carácter propio
de la tasa, de ser un tributo contraprestativo de un servicio prestado por
el ente exactor.
Ante tal inquietud, R om ero -M uci sostuvo que "... si los Estados crearen
su propia legislación sobre papel sellado y definen como imponible los
mismos supuestos que hoy grava la Ley de Timbre Fiscal, entonces, el
tribu to cuya recaudación acontezca a través del papel sellado, no
participaría de la naturaleza de una tasa, por la prestación de algún servicio
público, sino de un impuesto, toda vez que la administración beneficiaría
de la exacción no colaboraría ni protagonizaría la acción o situación cuya
realización origina el nacimiento de la obligación que deberá satisfacerse
con el papel sellado, esto es, el sujeto activo no realiza contraprestación
alguna con ocasión de la percepción del tributo. De modo que es inexacto
el caracterizar apriorísticamente el tributo que se recauda a través del

papel sellado, como una tasa, particularmente cuando los perceptores de
la misma sean los Estados.”130
A.2.3.3.3. Bajo la Constitución de 1999
La controversia antes expuesta surgida a raíz de la promulgación de la
LODDT, se acentúa sin lugar a dudas con la entrada en vigencia del numeral
7 del artículo 164 de la Constitución de 1999, que ameritó ser evaluada
nuevamente, por cuanto, en aquel entonces, la misma no pasó de ser una simple
inquietud de la doctrina, que se agotó en la calificación del tributo como un
impuesto, sin que se midieran las implicaciones que de ella pudieran derivarse.
E n relación con el Timbre Fiscal, cabe destacar que la situación de
disociación planteada, entre el ente exactor y el prestador del servicio, ha
sido una constante en nuestro país, pero en la actualidad, pudiera presentarse
de una manera más evidente y reiterada. Es así como antes de la entrada en
vigencia de la LODDT, la República exigía el empleo de papel sellado con
ocasión de actuaciones o servicios prestados por las Municipalidades, tal
como ocurría en m ateria de patentes otorgadas para el ejercicio de
cualquier industria y comercio; posteriormente y debido a la entrada en
vigencia de aquella ley; se exigió, adicionalmente por parte de los Estados,
aquel efecto timbrado con respecto a las actividades propias del Poder
Nacional como las regístrales, notariales y de administración de justicia.
E n casos como los comentados señalamos, adicionalm ente, que la
experiencia acumulada durante la vigencia de la LODDT perm ite sostener
la adopción, como factor de conexión del tipo de papel sellado estadal
empleado para cancelar el gravamen, el de la jurisdicción en la que operara
o se encontrara establecida la oficina del órgano por ante el cual se seguía el
trámite oficial gravado, y no el rango nacional, estadal e incluso municipal
que la misma tuviera.
A la luz de lo anterior y en lo que respecta a la naturaleza jurídica del
instituto bajo análisis, resulta necesario distinguir los diversos escenarios
que se presentan, por cuanto aquélla variará según el caso de que se trate.
E n cuanto al ejercicio de la competencia en referencia por parte de los
Estados, con ocasión de actividades y servicios por ellos prestados, el
tributo resultante calificará, sin lugar a dudas, como una tasa.
130 Ibidem, pp. 233 y 234.

La emisión por parte de instituciones bancarias de pagarés y letras de

cambio, como profundizaremos más adelante, debieron haberse excluido
en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal del ramo de ingreso en
com ento pero, de m antenerse como en el pasado el tributo exigido,
continuará calificando como impuesto.
En lo que respecta a la causación del gravam en con ocasión a
actuaciones o servicios ajenos al Poder Estadal, desde el punto de vista
técnico, indudablem ente que el tributo no podría calificarse como una
tasa por las razones expuestas en su oportunidad por R o m ero -M u ci y
L inares B enzo , constituyéndose en un impuesto.
Podría sostenerse así, que el tributo objeto de esta especial recaudación
puede ser tanto una tasa como un impuesto, dependiendo del modo de
participación de la administración beneficiaría de la exacción, en la relación
jurídica correspondiente.
Independientem ente del tratamiento e instrumentación dado al tributo
en cuestión en el pasado y al carácter de tasa o de impuesto que pueda
atribuírsele, no parece lógico que siendo la República quien financia y
costea la prestación de los servicios de su competencia, corresponda a los
Estados el cobro de un tributo al administrado perceptor del servicio,
impidiéndosele a la República la exigencia de pago alguno.
Al respecto, aunque la Sala Constitucional no fue suficientemente clara
en la sentencia dictada con ocasión al Recurso interpuesto por BRITISH
AIRWAYS PL.C., el Máximo Tribunal reiteró lo dispuesto en el artículo 46
del Decreto-Ley de Timbre Fiscal, según el cual el Ministerio de Finanzas
podía, mediante resolución, disponer que parte del presupuesto de los
servicios autónomos a cuyo cargo está la prestación de los servicios gravados
con timbre fiscal, podía estar conformado hasta por 75% de lo recaudado
por concepto de tasas de timbre fiscal. No observó, sin embargo, el Máximo
Tribunal que, de acuerdo con la Disposición Transitoria Decimatercera
de la Constitución, aquel instrumento irá perdiendo vigencia en aquellos
Estados que vayan dictando sus propias leyes de timbre fiscal, quedándose
esas dependencias nacionales sin ese 75%, siendo factible preguntarse
como será financiada su actividad.
B) Tributos asignados por la Ley Orgánica de Hacienda Pública

Estadal sancionada el 11 de marzo de 2004
B .l. Tributos de Delegación Amplia
Dentro de los llamados por la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal,
Tributos de delegación amplia, se encuentran los siguientes:
- Impuesto a las Ventas Minoristas
- Im puestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados.
- Impuesto a la Exploración y Explotación de Minerales no Metálicos
no Reservados por la Constitución al Poder Nacional, Salinas y Ostrales
de Perlas.
- Contribuciones Especiales.
B .l.l. Im puesto a las Ventas M inoristas
Uno de los planteamientos que se había venido haciendo en los últimos
años en tomo a la creación de nuevas íuentes de ingresos para los Estados,
lo constituía el establecimiento por parte de estas entidades de un impuesto
a las ventas en fase minorista.
Al respecto, lo primero que debe analizarse es la determinación de lo
que ha de entenderse por impuesto a las ventas en “en su fase minorista”,
puesto que podría concebirse como el impuesto ingresado en la hacienda
por el comerciante minorista o, como el impuesto repercutido en esa fase
por parte del minorista al consumidor final.
La intención tras dicho planteamiento y su materialización en la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Estadal, se refiere a que el ente m enor
pueda disponer de un instrumento fiscal que le permita gravar el consumo
que se produzca dentro de su respectiva jurisdicción. Se trataría entonces
de un tributo que podría visualizarse, en principio, como un impuesto
sobre minoristas al estilo de los existentes en Estados Unidos de América
o en Canadá.
En estos países, el impuesto que se aplica en el momento de la venta al
por menor al consumidor final, constituye un porcentaje del precio del
bien o servicio. Al recaer sobre el consumidor final, las personas que
intervienen como intermediarios, como ocurre con los fabricantes o los

vendedores al por mayor, no quedan obligados al pago del tributo. “Por
esta razón, en determ inados casos pueden producirse im portantes
problemas por ejemplo a la hora de definir qué se entiende por consumidor
final, o también a la hora de determinar si un producto empleado en un
proceso de fabricación ha sido utilizado o consumido o sim plem ente
transform ado con el propósito de ser vendido con posterioridad al
consumidor final”.131
La instrum entación de esta alternativa no resulta para el caso
venezolano nada sencilla, si tomamos en cuenta que en el Impuesto al
Valor Agregado (IVA) actualmente vigente, la fase minorista del impuesto
no existe como tal de modo independiente, pues es sabido que el IVA no
tiene carácter monofásico sino plurifásico, al no gravar aisladamente las
distintas fases. En cambio, la imposición general sobre las ventas en fase
minorista en casos como los de los Estados Unidos y Canadá tiene un
carácter monofásico.
D e manera bastante generalizada, la doctrina mundial ha considerado
que “El impuesto de ventas en última etapa constituye el sistema óptimo o
ideal de tributación en los países desarrollados, así como el impuesto
plurifásico tipo valor agregado representa la forma más adecuada en países
en vías de desarrollo.”132
Al respecto es sostenido igualmente, que “Uno de los inconvenientes
que presenta este tipo de impuesto (monofásico a nivel de minorista),
especialmente en países en vías de desarrollo, radica en las dificultades de
orden administrativo que acarrea el hecho de que los “responsables” del
gravamen sean los comerciantes minoristas. En efecto, debido a su gran
número y a sus muchas veces inadecuada organización, los “comerciantes
minoristas”, en países subdesarrollados, son prácticamente incontrolables
por las administraciones tributarias.”153
“E n principio, este im puesto no produce efecto piram idación. El
impuesto trasladado al consumidor final es igual al impuesto ingresado al
fisco, lo cual permite un diseño ajustado de políticas fiscales al conocerse
la incidencia del gravamen al consumo.
151 A d a m é M a r t ín e z , Francisco David, op. cit., p . 427.

152 P lazas V eg a , Mauricio. El IVA en Colombia. Editorial Temis. Bogotá 1989, p . 3 3 .
153 Ibidem.
Sin embargo, estudios realizados por R in g , en 1989, en los Estados

U nidos de América donde se aplican el im puesto sobre las ventas
minoristas, han constatado que también las empresas adquieren bienes
en el comercio minorista, representando alrededor de un 40% de las ventas
de ese sector, con lo que el efecto piramidación se produce. Normalmente
se da respecto de los servicios públicos y los combustibles. Por ello, no
necesariamente un impuesto en la etapa minorista es equivalente a un
impuesto al consumo.”154
La Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal asigna a los Estados
como tributo de delegación amplia al denominado Impuesto a las Ventas
Minorista. Este tributo coexiste con el IVA, sin que entre ellos medie
ninguna relación, más allá de la coordinación entre los niveles de sus
alícuotas para evitar excesos en las cargas que recaerán sobre los vendores
minoristas en ambos tributos. Se produce la disminución de la alícuota
del IVA, de manera que quienes sean consumidores finales no se vean
excesivamente incididos, por la concurrencia de ambos impuestos.
Esta alternativa, registrará diferencias en cuanto a los niveles de
recaudación entre Estados según el nivel de operaciones que en su territorio
se produzca, situación esta que corresponderá solventar al Fondo de
Compensación Interterritorial.
Los Estados no sólo podrán legislar sobre los elementos técnicos del
tributo, sino que también asumirán su recaudación. Cada Estado sancionará
su ley, en donde se establecerán los bienes y servicios gravados y exentos;
así com o tam bién, los dem ás elem entos técnicos, tales com o la
determinación del tributo, voluntaria y de oficio, definiciones precisas,
declaración y pago, registro de contribuyentes, emisión de documentos y
registros contables, entre otros, no establecidos en la ley de delegación.
La ley nacional sancionada el 11 de marzo de 2004, concibe al tributo
en los siguientes términos, constituyéndose ello en una limitación para el
Poder Legislativo Estadal:
- Hecho imponible: Lo constituye de acuerdo con el artículo 38 de la
Ley, la venta de bienes muebles corporales, incluida la de partes alícuotas
en los derechos de propiedad sobre ellos; así como la prestación, a título
1 54K a pl a n , Hugo. Impuesto al Consumo. Tratado de Tributación. Tomo II. Política y economía
tributaria. Volumen 1. Astrea. Buenos Aires 2204, p. 309.
oneroso, de servicios independientes ejecutados o aprovechados en el territorio

del Estado, a consumidores finales. En esa misma disposición como en el
artículo 39 “ejusdem”, se indica que “las transferencias” sólo se referirán a
productos terminados y no a materias primas o a insumos para su elaboración.
El empleo en el artículo 38 del término “transferencia” de bienes, debió
haberse sustituido por venta puesto que podría prestarse a confusión el
alcance del hecho imponible, ya que la venta es solamente una de las varias
modalidades de transferencia de bienes.
“En el caso del IVA, se especifica que el término “venta” se refiere a
cualquier “transmisión de propiedad a título oneroso, cualquiera que sea
la calificación que le otorguen los interesados”. Para los “servicios” (la
Ley del Im puesto al Valor Agregado), dice que incluyen “cualquier
actividad independiente en la que sean principales las obligaciones de
hacer. También... los contratos de obras mobiliarias o inmobiliarias..., los
suministros de agua, electricidad, teléfono y aseo... los arrendamientos
de bienes muebles...” y otros. No está claro si las “ventas” y los “servicios”
que podrán ser gravados por los Estados, son los mismos que abarca el
IVA, o deben quedar excluidos algunos. En este sentido, creemos que se
debe excluir el servicio eléctrico, pues este servicio ya está soportando un
impuesto específico al consumo, cuya recaudación se está entregando a
los Municipios. La implementación del impuesto a las ventas por parte
de los Estados, sobre este servicio, implicaría una tercera carga al consumo
del mismo, lo cual luce exagerado y contribuiría a crear conflictos entre
el Estado y sus Municipios.”156
De la lectura del artículo 38 “ejusdem”, así como del 39 de esa misma
Ley, relativo este último a la base imponible, lucen en principio gravables
las ventas de bienes como los licores y cigarrillos, en tanto no han sido
expresamente excluidos y por señalarse que a efectos del cálculo de la base
imponible han de ser excluidos los impuestos selectivos al consumo.
No obstante que la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal podría
dar a entender lo anterior, a efectos de definir el alcance real de ese
instrum ento en m ateria del tributo bajo análisis, resulta necesario
considerar lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 156 constitucional,
lss Observaciones presentadas por la Asociación Venezolana de Derecho Tributario a la

Asamblea Nacional, respecto del Proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal
propuesto por la Comisión Permanente de Finanzas para su Segunda Discusión.
según el cual, es competencia exclusiva del Poder Nacional la creación de

impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás
especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, lo que
sin embargo no excluye el que se produzca algún tipo de delegación
puntual respecto de ellos.
No cabe duda que el impuesto a las ventas minoristas grava el consumo
de bienes, de la misma manera que lo hace el Impuesto al Valor Agregado,
aun cuando por razones prácticas en ambas se conciba jurídicam ente
como contribuyente al vendedor o prestador del servicio y como hecho
imponible la venta o prestación del servicio, en lugar del consumo. Por tal
razón la situación antes descrita en materia de alcoholes y cigarrillos,
puede suscitar fuertes controversias que ameritarán aclaratorias de los
órganos jurisdiccionales, al menos que se entienda ella como expresión
de delegación de poder tributario de la República a los Estados.
Del artículo 38, conjuntamente con el artículo 39 de la Ley, se puede
concluir que también serán gravados con este impuesto, los servicios
provenientes del exterior, utilizados o aprovechados en el territorio de un
Estado en específico. A tales efectos se sigue la misma normativa de la
Ley del IVA en lo que respecta a la base imponible, sin embargo, se deja
un vacío con respecto a la necesidad que habría, a tales fines, de constituir
al consumidor final en un responsable del tributo porque, de lo contrario,
no habrá posibilidad para que el prestador de servicios desde el exterior
pueda pagarlo. Pretender constituir al contribuyente final en responsable,
es prácticamente una ilusión, ya que será sumamente difícil el control del
cumplimiento de sus obligaciones como tal por parte de los Estados.
- Periodicidad: Mes calendario
- Contribuyente: Se considera minorista aquél que está ubicado en la
penúltima fase de la cadena de comercialización, que transfiere bienes o
presta servicios a consumidores finales ubicados en la última fase de dicha
cadena, sean éstos contribuyentes ordinarios o no del impuesto tipo al valor
agregado. El monto del impuesto deberá ser soportado por el consumidor
que sea el comprador o usuario final.
- Base Imponible: Es el precio de venta al público de los productos y
el valor de los servicios prestados, según el caso, deducidos el impuesto
tipo al valor agregado y los impuestos tipo selectivos al consumo. La base
imponible del impuesto en los casos de venta de bienes muebles, de
contado o a crédito, es el precio facturado del bien, siempre que no sea

menor del precio corriente en el mercado, en este caso, la base imponible
será este último precio. El precio corriente en el mercado de un bien será
el que normalmente se haya pagado por bienes similares en el día y lugar
donde ocurra el hecho im ponible como consecuencia de una venta
efectuada en condiciones de libre competencia entre un comprador y un
vendedor no vinculados entre sí.
En la prestación de servicios, ya sean nacionales o provenientes del
exterior, la base im ponible será el precio total facturado a título de
contraprestación y, si dicho precio incluye la transferencia o el suministro
de bienes muebles o la adhesión de éstos a bienes inmuebles, el valor de
los bienes muebles se agregará a la base imponible en cada caso.
Cuando se trate de bienes incorpóreos provenientes del exterior,
incluidos o ad h erid o s a un so p o rte m aterial, éstos se valorarán
separadamente para la aplicación del impuesto de acuerdo con la normativa
establecida en la Ley. Parece contradictorio con lo previsto en el artículo
38 de la Ley que circunscribe el gravamen a la venta de bienes corpo
rales, el que el artículo 39 relativo a la base imponible haga mención a los
bienes incorpóreos, salvo que se entienda que lo que se busca es separar,
para efectos de su valoración a ambos tipos de bienes, para sólo gravar el
corpóreo que contiene al incorpóreo, lo que no luce tampoco muy lógico.
Cuando en la transferencia de bienes o prestación del servicio el pago
no se efectúe en dinero, se tendrá como precio del bien o precio transferido
el que las partes le hayan asignado, siempre que no fuere inferior al precio
corriente en el mercado antes definido.
- Alícuota impositiva: No podrá exceder de un cinco por ciento (5%)
sobre la base im ponible, y será establecida cada año en la Ley de
Presupuesto del Estado para el correspondiente ejercicio fiscal. Cada Estado
fijará la alícuota dentro del margen que establece la ley nacional, que es,
entre 0% y 5%.
Con la finalidad de evitar que los contribuyentes del IVA que coinciden
con los contribuyentes del Impuesto a las Ventas Minoristas no se vean
excesivamente gravados, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Estadal sancionada el 11 de marzo de 2004 prevé que el impuesto
nacional disminuya a partir de 2005 como mínimo en 1% interanual, hasta
un máximo de 5%, proporción esta que determinará la progresión en la
cual se fijará el tributo estadal.
- Factor de Conexión: lugar de ejecución del servicio o el lugar de su

aprovecham iento.
Resulta indispensable para el buen funcionamiento de este tributo a
nivel estadal, hacer una adecuada selección del factor de conexión que
legitime su cobro por un determinado Estado. El factor de conexión no
debiera ser, como lamentablemente ocurrió con la Ley Orgánica de Haci
enda Pública Estatal, el lugar de ejecución del servicio o el lugar de su
aprovecham iento, porque se estaría propiciando la configuración de
situaciones de doble o múltiple imposición, por cuanto el servicio pudiera
ser prestado, por ejemplo, en el Estado M iranda y aprovechado en el
Estado Aragua teniendo entonces, ambas entidades, derecho a cobrarlo.
Lo ideal hubiera sido que el factor de conexión estuviese dado por el
domicilio fiscal del minorista, para lo que debiera haberse establecido
que quedaban sometidos al impuesto las ventas efectuadas y los servicios
prestados por personas jurídicas domiciliadas o residenciadas en el
territorio del Estado, aun cuando el consumo, que es lo que en el fondo
pretende gravarse, lo efectúe un sujeto distinto al vendedor o prestador
del servicio posiblemente con diferente domicilio fiscal, pero de muy difícil
por no decir que de imposible control e instrumentación.
B.1.2. Im puesto sobre Transm isiones Patrim oniales y Actos
Jurídicos Documentados
En vista de los contratiempos suscitados por los términos en que fue
conferida a los Estados la competencia en materia de timbre fiscal, dentro
de los que cabe destacar la pretensión que aquellos han tenido de gravar
servicios prestados por el Poder Nacional, así como a los problem as
conceptuales que ya venía registrando este ramo de ingresos, la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de marzo de
2004, abordó dicha situación, adoptando por una parte, m edidas de
armonización y coordinación; y por la otra, delegando competencias de
ese mismo Poder Nacional al Estadal, que se traducen en la instrumentación
del llamado Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados.
Con esta medida se pretende entre otros fines, la exclusión del ramo
de timbre fiscal al impuesto del 1 x 1000 por la emisión de pagarés y letras
de cambio por instituciones bancarias y financieras, que nunca debió
formar parte de ese ramo de ingresos, y que podía perfectamente encuadrar

dentro de la categoría de actos jurídicos documentados.
Habrá quienes consideren que ese impuesto del 1 x 1000, no puede ser
objeto de delegación del Poder Nacional al Estadal por haberle sido
atribuido, constitucionalm ente, al citado en último térm ino. Ante tal
planteamiento reafirmamos que, en nuestro ordenamiento jurídico, nunca
ha existido precisión en cuanto a lo que comprende el ramo de timbre
fiscal.
La emisión de pagarés y letras de cambio por instituciones financieras,
no obstante ser un impuesto y no una tasa, ha venido formando parte de
aquel ramo, constituyéndose de hecho en la fuente más atractiva por su
potencial recaudador. Si bien hemos sostenido que los términos en que
fue atribuida por la Constitución aquella com petencia a los Estados,
apareja todas las deformaciones que ese ramo tributario había registrado y,
dentro de ellas, la inclusión en su ley reguladora de los pagarés y letras de
cambio, así como del impuesto de salida del país; la Constitución en sus
artículos 156.13 y 167.5 permite a la República, con fines de armonización,
coordinación y equidad interterritorial, modificar e incluso suprimir el Poder
Tributario originario de los Estados, sujeto a que previamente se haya hecho
una transferencia de ramos tributarios a su favor.
Al efectuarse a través de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal
la asignación de fuentes de ingresos tributarios adicionales a los Estados,
es perfectam ente posible efectuar recortes, restricciones e incluso
exclusiones de poder tributario originario.
El Im puesto sobre Transmisiones Patrim oniales y Actos Jurídicos
Documentados, constituye una segunda categoría de tributos de delegación
amplia, cuyos elementos técnicos quedaron regulados en los siguientes
términos por la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal:
- Hecho imponible: Está constituido por la celebración de negocios
jurídicos con carácter oneroso no sometidos a condición suspensiva y que,
por disposición de la ley o por la voluntad de las partes se documenten o
hayan de autenticarse por ante Notaría Pública, protocolizarse por ante
Oficinas Subalternas de Registro (a partir del Decreto-Ley de Registro
Público, sancionado en 2001 bajo la Ley Habilitante, esas Oficinas pasan a
denominarse de “Registro Civil”) o Registros Mercantiles, o inscribirse ante
los registros administrativos especiales que figuren, claro está, como hechos
imponibles en las respectivas leyes estadales.
En vista de que es posible que muchas de esas operaciones no lleguen

a perfeccionarse, al encontrarse condicionadas, como podría ser el caso
de una venta sujeta a una condición suspensiva, éstas se consideran no
sujetas al gravamen, el cual sólo podrá aplicarse una vez perfeccionada la
operación. Cabe al respecto destacar las dificultades que habrá para
controlar el tributo en aquellos casos en los que habiéndose autenticado o
protocolizado el acto condicionado, no haya necesidad de una segunda
inscripción una vez cumplida la condición.
E n los térm inos que establezca la ley estadal, se considerarían
transmisiones patrimoniales sujetas, excepto cuando se trate de negocios
que recaigan sobre la vivienda principal del otorgante, conforme a la
certificación que emita la Administración Tributaria Nacional:
a. Las onerosas por actos inter vivos de toda clase de bienes y derechos
que integren el patrimonio de las personas físicas o jurídicas,
b. La constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrenda
mientos, pensiones y concesiones.
c. La ampliación posterior de un derecho que implique para su titular
un incremento patrimonial, caso este en el que el aumento patri
monial servirá de base para la exigencia del tributo.
El Im puesto sobre Transmisiones Patrim oniales y Actos Jurídicos
D ocum entados, cuando se refiera a transacciones inmobiliarias, será
recaudado y controlado por el respectivo municipio dentro de la jurisdicción
estadal del sujeto activo del tributo, conforme a los convenios que se suscriban
entre ellos.
Lo anterior obedece a la competencia atribuida al Poder Nacional por
el num eral 14 del artículo 156 de la C onstitución de la República
B olivariana de V enezuela, de crear y organizar im puestos sobre
transacciones inmobiliarias, en tanto su recaudación y aprovechamiento
son reconocidos a los Municipios por esa misma norma.
Esta disposición pareciera dar a entender que será una ley nacional y
no una estadal la que cree el tributo, o en último caso, como pareciera
ocurrió con la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal, que aquella se
lim ite a delegar ese Poder Tributario a los Estados, y que sean los
Municipios quienes recauden y administren su producido.
La ley nacional a través de la cual se ha debido contemplar un tributo
sobre las transm isiones patrim oniales que tengan por objeto bienes
inmuebles, ha debido ser la Ley de Registro Público o la Ley Orgánica

del Poder Público Municipal.
Al respecto se destaca, que el referido impuesto a las transacciones
inmobiliarias, a nuestro parecer, sólo comprende una parte de los tributos
previstos en la derogada Ley de Registro Público, ahora D ecreto con
Fuerza de Ley de Registros y Servicios de Notariado, que son, básicamente,
los representados por el impuesto que se exige en función del importe de
la operación documentada a ser protocolizada, más no ha de incluir a las
tasas que se exigen con ocasión de ese servicio.
Dentro de los hechos imponibles del tributo se incluye, adicionalmente,
la emisión o descuento por parte de instituciones financieras domiciliadas
en Venezuela de letras de cambio y pagarés bancarios o títulos similares,
en cuyo caso el poder tributario corresponde al Estado en el que se pro
duce el hecho imponible, es decir, donde la persona física o jurídica que
sea el librado o prestatario, tenga su domicilio fiscal.
No son gravadas con este impuesto la emisión o libramiento de letras
de cambio para la cancelación de obligaciones derivadas de la adquisición
de viviendas, artículos para el hogar, de vehículos automotores no definidos
como de lujo en la legislación estadal y de maquinarias y equipos agrícolas.
Como ya dijéramos, un grave error que registra la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de marzo de 2004, es el de la
duplicidad de este hecho imponible, en tanto de manera muy similar es
también contemplado respecto del timbre fiscal.
- Sujetos Pasivos: En el caso de la emisión de pagarés y letras de
cambio, el contribuyente del impuesto es el prestatario, sin embargo los
institutos de crédito a que se refiere la Ley General de Bancos y Otras
Instituciones Financieras o cualesquiera otras reguladas por leyes
especiales que emitan o acepten los pagarés o letras de cambio en comento,
actuarán como agentes de retención debiendo abonar en una cuenta es
pecial a nombre del Estado en el que esté el domicilio fiscal del librado o
prestatario, el im porte del im puesto que corresponda a la operación
efectuada. Los bancos y demás instituciones financieras a que se refiere
esta disposición, serán solidariamente responsables de aplicar y recaudar
el monto que corresponda.
E n el resto de los hechos im ponibles, estará obligado al pago del
im puesto a títu lo de co n trib u y en te, y cu alesq u iera que sean las
estipulaciones establecidas por las partes:
a. E n las transmisiones de bienes y derechos de toda clase, salvo en el

caso de aportes al capital de sociedades; el adquirente.
b. E n los aportes de bienes, dinero o cualquier clase de derechos al capi
tal de una sociedad; quien efectúe el aporte.
c. En la constitución de derechos reales, aquél a cuyo favor se realice el acto.
d. E n la constitución de préstamos de cualquier naturaleza cualquiera
sea la forma de su documentación; el prestatario.
e. E n la constitución de fianzas; el deudor afianzado.
f. E n la constitución de arrendamientos; el arrendatario.
g. E n la constitución de pensiones; el pensionista.
h. E n la concesión administrativa; el concesionario.
i. E n los actos y contratos administrativos equiparados a la concesión; el
beneficiario.
Se considerarían subsidiariamente responsables del pago del impuesto:
a. E n la constitución de préstamos; el prestamista si percibiera total o
parcialm ente los intereses o el capital o la cosa prestada, sin haber
exigido al prestatario justificación de haber satisfecho este Impuesto.
b. E n la constitución de arrendamientos; el arrendadoi; si hubiera percibido el
primer canon de renta sin exigir al arrendatario igual justificación.
Asimismo, responderá del pago del impuesto de forma subsidiaria el
funcionario público que autorice una transmisión gravada y no hubiera
exigido, previamente, el pago del mismo.
E n vista del am plio universo de supuestos que pueden quedar
comprendidos dentro del hecho imponible del tributo en comentarios,
lucía prudente la inclusión de una norma residual a efectos de definir el
tema de los factores de conexión.
- Base Imponible: Está constituida por el valor de mercado del objeto
del acto. Se presume como valor de mercado, el declarado en el documento
de que se trate. Sólo en caso de que existan fundados indicios de que el
valor declarado no es auténtico, podrá la A dm inistración Tributaria
estimarlo, para lo cual tomaría en cuenta, entre otros criterios, el promedio
del valor dado a bienes de similares características en cuanto a ubicación,
tamaño y clase, que hayan sido objeto de autenticación o protocolización
durante los últimos seis (6) meses anteriores a la transacción gravada. La
Administración Tributaria deberá motivar debidamente su estimación.
Únicamente serán deducibles las cargas que disminuyan el valor de

mercado de los bienes, pero no las deudas aunque estén garantizadas con
prenda o hipoteca.
Los actos jurídicos documentados a los cuales por su naturaleza, no
sea posible atribuir un valor de mercado o no especifiquen un contenido
económico, tal como podría ser el caso de un poder, causará el pago de un
impuesto expresado en Unidades Tributarias.
Cuando un mismo acto o contrato comprenda bienes muebles e inmuebles
sin especificación de la parte de valor que a cada uno de ellos corresponda,
se aplicaría el tipo de gravamen de los inmuebles, a menos que se trate de
una operación de inmuebles no sujeta, en cuyo caso se excluiría de la base
imponible el valor que se estime con respecto a los bienes inmuebles y, el
gravamen, recaerá solamente sobre el valor de los muebles.
Vemos aquí nuevamente, cómo se presta a confusión el tratam iento
dado al tributo en cuanto por una parte, a la gravabilidad de transmisiones
y actos que versen sobre inmuebles y, por la otra, a quien corresponde
legislarlo en ese caso específico.
No dice nada la Ley para aquellos actos o contratos que comprendan
varias transmisiones patrimoniales o actos jurídicos sujetos, caso en el cual
se ha debido establecer que el im puesto se calcularía de m anera
independiente, como si se tratase de transm isiones o actos jurídicos
efectuados por separado.
- Alícuotas: E ntre 0,1 y 3% del monto de la negociación o de la
operación que constituya el hecho generador del tributo.
Luce inapropiado disponer que las alícuotas de este tributo oscilarán
entre 0.1% y 3%, sin ningún criterio respecto de su fijación, en uno u otro
extremo, por la diversidad de supuestos gravables con ese tributo.
Por otra parte, el techo de 3% representa un importante incremento
en lo que era el máximo cobrado por impuestos similares a nivel nacional
que ascendía a 1%.
B.1.3. Im puestos a la Exploración y Explotación de M inerales no
M etálicos no Reservados por la Constitución al Poder
Nacional, Salinas y Ostrales de Perlas
El numeral 5 del artículo 163 de la Constitución de 1999, mediante el
cual se atribuye como competencia estadal el régimen y aprovechamiento
de minerales no metálicos no reservados al Poder Nacional, las salinas y

ostrales, nos conduce a las mismas dudas que se suscitaron con ocasión al
alcance de las competencias transferidas por la LODDT de 1989 a esas
entidades territoriales, por la terminología en las que fueron consagradas.
Mientras en el numeral 2 del artículo 11 de la LODDT se reconocía
como competencia exclusiva de los Estados, el régimen, administración y
explotación de los m inerales en él enum erados, así como tam bién la
organización, recaudación y control de los impuestos respectivos, en la
Carta Magna vigente tan sólo se hace referencia como parte integrante
de esa competencia “el régimen y aprovechamiento” de tales recursos.
Dos son las posibles interpretaciones de esa normativa; una, la de
considerar incluida dentro de lo que es el “régimen” lo relativo al poder
tributario; otra, la de sostener que el régimen se limita al ejercicio de
competencias regulatorias que la propia Constitución distingue del poder
tributario, como ocurre en su artículo 180.
Partiendo de la interpretación restrictiva que exigen las normas atributivas
de poder tributario, del tratamiento diferencial que se registra entre el nu
meral 5 del artículo 163 de la Carta Magna en comparación con el de otros
numerales de esa misma norma y del artículo 11.2 de la LODDT de 1989 y
de la atribución de la residualidad tributaria a la República, consideramos
pertinente la adopción de una posición conservadora, que es la que ha
motivado a la calificación del tributo de exploración y explotación de esos
recursos naturales como propios de la República que, sin embargo, de
transfieren en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal bajo la categoría
de delegación amplia a los Estados.
Esta posición fue sostenida por el Tribunal Supremo de Justicia en
decisión dictada el 04 de marzo de 2004, con Ponencia del Magistrado
Antonio G arcía G arcía , en la que se decidió:
“Tanto en el numeral 16 como en el 23 (Art. 156) se observa que no se
hace mención alguna a la tributación sobre las aguas, sino sobre su
‘conservación, fomento y aprovechamiento’, así como a sus ‘políticas
nacionales y legislación. De esos términos el único que podría prestarse
a confusión es el de ‘aprovechamiento’, pues éste puede darse tanto por
parte de quien hace uso de las aguas como de la propia República, su
propietaria, que exija tributos por ello. Ahora bien, debe insistirse, paralo
que se remite la Sala al apartado correspondiente, que la presente causa
no versa sobre ‘aprovechamiento’ de aguas, sino sobre actividades
realizadas en áreas cubiertas por aquellas.
Como se observa, esos dos numerales del artículo 156 no incluyen

potestades tributarias sino sólo reguladoras y de administración de aguas,
por lo que debe aplicarse el artículo 180 en la forma en que se ha indicado:
separando potestades, sin aceptar la tesis de poderes implícitos...
(... om issis...)
Debe ser entendido como principio general que las competencias
enumeradas en el artículo 156 de la Constitución, atribuidas al Poder
Nacional, sólo pueden ser consideradas de manera restrictiva, por lo que
no puede presumirse poder tributario alguno por el hecho de que el
Poder Nacional cuente con la atribución de regular determinado sector.”
Con esta decisión, el Máximo Tribunal abandonó la postura previamente
adoptada en sentencia que no compartimos, de fecha 22 de julio de 2003,
en la que en materia de alcoholes, no obstante el artículo 180 y que el
artículo 156 de la Constitución únicamente atribuye al Poder Nacional
los impuestos que recaigan sobre el consumo de alcoholes, según la cual
bastó con que el Poder Nacional en la Ley de Impuesto sobre el Alcohol y
especies Alcohólicas, sujetara al alcohol etílico y las especies alcohólicas
a los tributos en ella previstos, para que quedara vedada la posibilidad
para los Municipios de exigir el impuesto a las actividades económicas.
Es así como en esa sentencia del 22 de julio de 2003, se señaló que:
“Tal como se desprende de los artículos citados, el espíritu, propósito y
razón del legislador al dictar la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies
Alcohólicas, fue mantener dentro de la competencia del Poder Nacional
todo lo concerniente a la ‘regulación y ‘potestad tributaria’ sobre alcohol
y especies alcohólicas, lo que excluye de manera incuestionable la
posibilidad de que un Municipio pueda crear impuestos relativos al
ejercicio de la industria y el comercio en estas materias, pues ello excedería
el límite de competencia concedido en la Carta Magna.”
Los elementos técnicos de los impuestos de exploración y explotación
de minerales no metálicos no reservados por la Constitución al Poder Nacional,
salinas y ostrales de perlas, pueden describirse de la siguiente manera:
- H echos Im ponibles: La exploración en busca de m inerales no
metálicos no reservados por la Constitución al Poder Nacional, salinas y
ostrales de perlas, así como también la explotación que de dichos recursos
naturales se efectúe.
En vista del silencio guardado por el texto constitucional en cuanto a
lo que debe entenderse por minerales no metálicos no reservados al Poder
Nacional, se acordó emplear la misma enumeración a que alude el artículo

11 de la LODDT en su numeral 2; es decir, la conformada por las piedras
de construcción, adorno o de cualquier especie, que no sean preciosas, el
mármol, pórfido, caolín, magnezita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas,
puzolanas, turbas y sustancias terrosas.
Si bien acoge el listado de minerales no metálicos contenido en la
LODDT de 1989, deja por fuera al fósforo, que es un mineral no metálico
sobre el cual ya no existe reserva a favor del Poder Nacional, como ocurría
bajo la Constitución de 1961, por lo tanto debió ser incluido como objeto
de este tributo estadal.
- Sujetos Pasivos: Con carácter de contribuyentes, los concesionarios
de derechos para la exploración y/o explotación comercial de las minas,
salinas y ostrales de perlas. Parecía prudente tom ando en cuenta los
esquem as con base en los cuales ha operado la industria petrolera
venezolana, haber incluido expresamente dentro de esta categoría a los
entes jurídicos de las Administraciones Descentralizadas Nacional, Estadal
o Municipal e incluso del sector privado a quienes se autorice a realizar
actividades de exploración y explotación de minerales no metálicos, sin
que medie necesariamente un régimen de concesión.
- Bases im ponibles: En el caso del im puesto de exploración está
constituida por la extensión de territorio concedido en exploración. El
impuesto de explotación por su parte, se calculará sobre el valor comercial
del recurso explotado.
Válida es la crítica expuesta por la Cám ara M inera de Venezuela
respecto de la escogencia hecha por el legislador del valor comercial del
recurso explotado en lugar del valor del bien en boca de mina. La adopción
del primero pareciera ser apropiado para un gravamen al consumo, mas
no a un gravamen a la actividad económica en referencia.
De acuerdo con el artículo 56 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
E stadal, “La legislación estadal, en atención a los principios
constitucionales relativos al deber del Estado de fortalecer las actividades
económicas de los pueblos indígenas en el marco del desarrollo local
sustentable, podrá establecer ventajas fiscales con respecto al tributo
previsto en esta Sección, cuando los hechos generadores definidos en los
artículos 52 y 53 se realicen en territorios dem arcados como hábitat
indígena, por parte de los propios miembros de la comunidad indígena
que ocupe dicho territorio, definiendo las condiciones o regulaciones
relativas a dichas ventajas fiscales.”
B.1.4. Contribuciones Especiales

“Está plenamente aceptado hoy en la doctrina del Derecho Tributario
el concepto que podemos denominar -clásico- de contribución especial,
como contribuciones de mejoras ocasionadas por el despliegue de una
actividad administrativa, concretamente la realización de una obra pública
o servicio del mismo carácter, realizada en interés público, pero que
proporciona ventajas concretas o beneficios especiales a determ inados
individuos propietarios de bienes inmuebles.”136
Para el jurista venezolano Onéximo G ernica P rato las contribuciones
especiales “...son tributos que por su naturaleza y características propias
y singulares que las diferencia de las otras dos categorías -impuestos y tasas-
, consisten en una prestación pecuniaria obligatoria establecida por Ley
-o con arreglo a la Ley-, destinada a la financiación de obras o servicios
públicos, basada en el beneficio especial que experimentan los bienes de
los sujetos pasivos como consecuencia de la ejecución, establecimiento o
ampliación de tales obras o servicios públicos”157.
Señala Francisco C lavijo que “Una de las características esenciales de
las contribuciones especiales es la de su carácter de tributo afectado, ya
que su exacción sólo puede tener como finalidad la financiación de la obra
o del establecimiento del servicio que justifica su establecimiento.”138
La Constitución de la República Boliviarana de Venezuela, contempla
la figura de las contribuciones especiales en una de sus variables cuando
reconoce como fuente de ingreso municipal en su artículo 179, numeral 2, a
“... las contribuciones especiales sobre plusvalías de las propiedades
generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con
que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.”
El numeral 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
del 15 de junio de 1989, ya contemplaba como ingreso de los municipios a:
“La contribución por mejoras sobre inmuebles urbanos que directa o
in d ire c ta m e n te se b en eficien con la construcción de obras o el
156 C la v ijo H e r n á n d e z , Francisco. “Las Contribuciones Especiales”. Tratado de Derecho
Financiero y Tributario Local. Marcial Pons. Madrid, 1993. p. 560.
157 G a r n ic a P rato , Onéximo. Las Contribuciones Especiales en España y en Venezuela. Plaza
Universitaria Ediciones. Salamanca 2001, p. 91.
138 C la v ijo H e r n á n d e z , Francisco. Las Contribuciones Especiales. Tratado de Derecho
Financiero y Tributario Local. Marcial Pons. Madrid 1993, p. 560.
establecimiento de servicios por el Municipio y que sean de evidente interés

para la comunidad, de acuerdo a lo que determine la ley nacional de la
materia y las Ordenanzas respectivas (...)
Igual porcentaje corresponde al Municipio por mayores valores que
adquieran las propiedades en virtud de los cambios de uso de intensidad
de aprovechamiento con que se vean favorecidos por planes de ordenación
urbanística, observándose al respecto lo establecido en la Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio”.
En la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada el 11 de
marzo de 2004, como una categoría de tributos de delegación amplia se
encuentran previstas las llamadas C ontribuciones Especiales, cuyos
elementos técnicos podemos describir como sigue:
- Hecho Imponible: Lo constituye la obtención por el sujeto pasivo de
un aumento del valor de sus bienes inmuebles, que exceda de 60%, como
consecuencia de la realización de una obra pública o de la prestación de
un servicio público financiado por el Estado. Dicha obra pública o servicio,
debe ser de evidente interés para la comunidad.
En lo que respecta al elem ento objetivo del hecho im ponible, se
considerarán obras y servicios financiados por los Estados:
1. Los que ejecuten total o parcialmente los Estados dentro del ámbito
de sus competencias para cumplir los fines que les estén atribuidos, a
excepción de los que realicen a título de propietarios de sus bienes
patrimoniales.
2. Los que realicen los Estados por haberles sido atribuidos o delegados
por la Nación y aquellos cuya titularidad hayan asumido de acuerdo
con la ley.
3. Los que realicen otras en tid ad es públicas o privadas o
concesionarios, con aportaciones económicas del Estado.
Tal vez valdría la pena hacer la aclaratoria que efectúa el apartado 1
del artículo 29 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de España,
en cuanto a que no pierden el carácter de obra o servicio público, aquellas
que sean realizadas por organismos autónomos; en nuestro caso, Institutos
Autónomos, o sociedades m ercantiles cuyo capital social pertenezca
íntegramente a una entidad local, por concesionarios con aportaciones de
dicha entidad o por asociaciones de contribuyentes.
El surgimiento del hecho imponible se hace especialmente complejo,

porque amerita de un estudio técnico que permita arribar a la conclusión
irrefutable de que el valor del bien ha aumentado por lo menos en 60%
respecto del que tenía antes de la ejecución de la obra o la prestación del
servicio.
Por ser propio de las contribuciones especiales su carácter de tributo
afectado, la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal reconoce que su
producido sólo podrá destinarse a sufragar los gastos de la obra o servicio
por cuya razón se hubiesen exigido, lo que se encuentra totalmente en línea
con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley Orgánica de Administración
Financiera del Sector Público, aplicable supletoriamente a los Estados.
- Sujetos Pasivos: Se requiere ser propietario de un bien inmueble que
se beneficie de la ejecución de una obra o de la prestación de un servicio
público, beneficio este que vendrá dado por el aumento no menor de 60%
del valor de su propiedad. El beneficio producto de la ejecución de la
obra o de la prestación del servicio debe favorecer particularm ente a
determ inada categoría de sujetos, más allá del beneficio colectivo que
aquella actuación pública suponga.
A objeto de d elim itar la categoría de sujetos pasivos de las
contribuciones especiales, la Ley en comentarios remite al artículo 22 del
Código Orgánico Tributario, en el que se encuentran enum eradas las
distintas categorías de sujetos pasivos de la relación jurídico tributaria
quienes, obviamente, habrán de verse especialmente beneficiados en su
condición de propietarios de bienes cuyo valor se vea incrementado por
el establecimiento o ampliación de los servicios estadales que originan la
obligación de contribuir.
No obstante, la ley pudo contemplar también dentro de esa categoría
no sólo a los propietarios de bienes inmuebles, sino también a empresas
que realizaran determ inadas actividades que, después de ejecutada la
obra o prestado el servicio, vieran incrementado su lucro, disminuido su
riesgo empresarial o simplificada su actividad; es el caso, por ejemplo, de las
empresas de seguros cuando se amplían los servicios públicos de extinción
de incendios.
O néxim o G arnica al referirse al tratam iento similar que confiere al
sujeto pasivo de este tributo la legislación española formula la interrogante
de “¿Porqué se desconoce a otros posibles beneficiados, como puede ser
el usufructuario, el usuario, el arrendatario, etc...?. ¿Es que se piensa
que el único beneficio tangible es el aumento de valor del bien y por ello
sólo se grava al propietario?”159
- Base Imponible: La base para el cálculo de las cuotas a repartir por
concepto de contribución especial está constituida como máximo por 60%
del costo que el Estado soporte por la realización de las obras o por el
establecimiento o ampliación de los servicios pero, en cualquier caso, la
cuota que corresponda sufragar a cada contribuyente no podrá exceder
del 25% del mayor valor que resulte para los bienes de su propiedad o
para su explotación empresarial. El costo en referencia estará integrado,
entre otros, por los siguientes conceptos:
1. El costo de los proyectos, estudios, planes y programas técnicos.
2. El importe de las obras a realizar o de los trabajos de establecimiento
o ampliación de los servicios.
3. El precio de los terrenos que ocupasen permanentemente las obras
o servicios salvo que se trate de bienes de uso público o de terrenos
cedidos gratuitamente al Estado.
4. Las indemnizaciones procedentes por expropiación o derribo de
construcciones, obras, plantaciones o instalaciones, así como las
que correspondan a los arrendatarios de los bienes que hayan de
ser derruidos u ocupados.
5. El interés del capital invertido cuando se haya apelado al crédito
para financiar la totalidad o parte de la obra o de la ampliación o
mejoramiento del servicio.
Al costo total presupuestado, según los parámetros antes señalados, le
reconoce la ley solamente carácter de previsión. Si el costo real llegara a
exceder al previsto, se tomará el primero a efectos del cálculo de las cuotas
tributarias correspondientes.
Parece exagerado someter al tributo a casos en los cuales el aumento
de valor del bien como consecuencia de la obra o beneficio que obtenga
del Estado, exceda de 60%. Un porcentaje de mayor valor, como condición
para el establecimiento del tributo, de hecho no existe en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal.
La base imponible de las contribuciones especiales se repartirá entre
los sujetos pasivos beneficiados, teniendo en cuenta la clase y naturaleza
159Ibidem, p. 147.
de las obras y servicios, con sujeción, conjunta o separada, entre otras, a

los siguientes criterios: la ubicación de los inmuebles, los metros lineales
de fachada, sus superficies, el volumen edificable de los mismos y el valor
catastral a efectos del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos o del Impuesto
sobre Predios Rurales.
En el supuesto de que las leyes o tratados internacionales concedan
beneficios fiscales, las cuotas que puedan corresponder a sus beneficiarios,
no serán distribuidas entre los demás contribuyentes.
En cuanto a la determ inación de la cuota correspondiente a cada
contribuyente, el Estado levantará un plano parcelario de las propiedades
colindantes o inmediatas a la obra o servicio y procederá a la tasación de los
inmuebles que, según tal determinación, sean susceptibles de la aplicación
de la contribución porque se presuma van a ser afectados favorablemente
en su valor económico como consecuencia de la obra o servicio financiados
estadalmente.
El resultado de tal tasación o avalúo y la determinación de la contribución
especial podrán ser recurridos por vía jerárquica, en los términos establecidos
en el Código Orgánico Tributario.
Por tratarse de un tributo cuyo hecho generador no se puede considerar
configurado hasta tanto la obra o servicio se haya concluido o prestado,
puede decirse que sólo será a p artir de ese m om ento que pueda
considerarse nacida la obligación de contribuir. Si las obras fueran
fraccionables, el hecho imponible se producirá para cada uno de los sujetos
pasivos desde que se hayan ejecutado las correspondientes a cada tramo
o fracción de la obra que directamente los beneficie.
No obstante lo anterior, una vez aprobada la ley de creación de la
contribución especial concreta, el Estado podrá exigir por anticipado el pago
de las contribuciones especiales en función del importe del costo previsto
para el año siguiente. No podrá exigirse el anticipo de una nueva anualidad
sin que hayan sido ejecutadas las obras para las cuales se exigió previamente
otro anticipo.
El momento en que se considera ocurrido el hecho imponible de las
contribuciones especiales se tendrá en cuenta para determ inar la per
sona obligada al pago, aún cuando para el momento de la entrada en
vigencia de la ley de creación figurase como sujeto pasivo otra persona y
se le haya impuesto a dicha persona el pago de cuotas por anticipado.
Si los pagos anticipados hubieran sido efectuados por personas que no

tuvieran la condición de sujetos pasivos en la fecha del acaecimiento del
hecho imponible o bien excedieran de la cuota individual definitiva que
les corresponda, la Administración Tributaria del Estado practicará, de
oficio o a petición de parte, la devolución pertinente.
Cuando la persona que haya figurado como sujeto pasivo para el pago
anticipado de las cuotas transm ita sus derechos sobre los bienes o
explotaciones, las obligaciones pendientes de pago se transm iten al
adquiriente pero quien transmita los referidos derechos está obligado a dar
cuenta a la Administración Tributaria estadal de la transmisión efectuada,
dentro del plazo que fije la ley estadal. Si no lo hiciera, dicha Administración
podrá dirigir la acción para el cobro, contra quien figuraba como sujeto pasivo
en el respectivo expediente.
Cuando las obras y servicios de la competencia estadal sean realizadas o
prestados por un Estado con la colaboración económica de otra entidad, y
siempre que puedan ser impuestas contribuciones especiales con arreglo
a lo dispuesto en la Ley, la gestión y recaudación de las mismas se hará
por la entidad que convencionalmente tome a su cargo la dirección de las
obras o el establecimiento o ampliación de los servicios. En cualquier
caso, las entidades involucradas deberán uniformar criterios y efectuar
una sola determinación al contribuyente.
C) Participaciones en los tribunales nacionales
C.l. De la Participación en la Recaudación Nacional por Concepto
de Impuesto sobre la Renta de las Personas Naturales
El artículo 74 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal sancionada
el 11 de marzo de 2004, reconoce a los Estados el derecho a participar en
la recaudación nacional por concepto de impuesto sobre la renta de las
personas naturales contemplado en la normativa nacional reguladora del
Impuesto sobre la Renta.
El monto total de la referida participación equivale a un mínimo de
veinticinco por ciento (25%) del producto de la recaudación nacional. La
participación correspondiente a cada Estado se determina mediante la aplicación
del porcentaje del producto fiscal efectivamente generado en esa jurisdicción estadal
por concepto de impuesto sobre la renta de las personas naturales.
E n relación con esta participación vale destacar, que si bien constituye

expresión de una de las alternativas previstas en la Constitución para
fortalecer el proceso de descentralización, no es menos verdad que es la
expresión de menor impacto, en tanto no supone esfuerzo alguno para el
ente menor, traduciéndose simplemente en una transferencia más del tipo
del tradicional situado constitucional, salvo que a través de convenios de
cooperación con el SENIAT los Estados puedan cumplir roles dirigidos a
mejorar los niveles de recaudación del tributo en el que tienen interés.
La regulación que la ley da a esta participación, registra una serie de
fallas que dificultarán su instrum entación de m antenerse inalteradas,
después del veto presidencial, entre ellas:
- No queda claro cómo se determ inará la aportación que ha hecho
cada Estado en el total recaudado a nivel nacional. Pareciera que lo
lógico sea con base en el domicilio fiscal del contribuyente porque, pre
tender hacerlo con base en el factor de conexión territorial, supondría
grandes dificultades para precisar la fuente de dicha renta por no decir
imposibilidad.
- Debe definirse la noción de “producto fiscal efectivamente generado
en cada jurisdicción estadal”. Esto va a requerir entre otras cosas, precisar
el impacto que, por ejemplo, tendrán los reintegros y repeticiones que en
m ateria de im puesto sobre la re n ta se produzcan, así com o el
reconocimiento de créditos fiscales por efecto de lo dispuesto en el artículo
2 de la Ley de Impuesto sobre la Renta y de los tratados para evitar la doble
tributación suscritos por Venezuela y de las retenciones y demás anticipos
practicados y pagados.
- No se especifica la oportunidad en la que el Poder Nacional tendrá que
remitir esa participación a los Estados. La dependencia del Poder Estadal a
los designios del Poder Central en cuanto a la transmisión de esos recursos,
reeditará las experiencias vividas con el Situado, LAE y FIDES.
C.2. De la Participación en la Recaudación Nacional por Concepto
del Impuesto al Consumo de Combustibles Derivados de
Hidrocarburos
E l artículo 76 de la Ley O rgánica de H acienda Pública Estadal,
consagra a favor de los Estados una participación en la recaudación
nacional por concepto de impuesto al consumo de combustibles derivados
de hidrocarburos, por ventas realizadas con fines de distribución a las

estaciones de servicios. A los efectos de este tributo se consideran com
bustibles derivados de hidrocarburos la gasolina y el diesel.
Por su parte el artículo 77 “ejusdem”, establece que el monto total de
la participación es equivalente a 25% del producto de la recaudación
nacional p o r concepto del referid o im puesto. La p articip ació n
correspondiente a cada Estado se determinará mediante la aplicación del
porcentaje del producto fiscal efectivamente generado en esa jurisdicción
estadal por el concepto indicado. Al monto total de la recaudación nacional
por ese concepto le serán deducidos los cargos que correspondan a la
en tid ad por concepto de subsidios al consum o de derivados de
hidrocarburos.
La participación contem plada en esta norma no se traduce en algo
esencialm ente distinto a lo que actualm ente existe en m ateria de
asignaciones económ icas especiales. R ecordem os que la Ley de
Asignaciones Económ icas Especiales para los Estados y El D istrito
Metropolitano de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos, establece
una transferencia de 25% del monto de los ingresos fiscales recaudados
durante el respectivo ejercicio presupuestario, por concepto de tributos
previstos en la Ley de Hidrocarburos y de Minas, una vez deducidos de
dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.
Dentro de esos tributos se encuentran bajo la vigencia a partir del Io
de enero de 2002 del D ecreto con F uerza de Ley O rgánica de
Hidrocarburos, los llamados impuestos: (i) superficial; (ii) al consumo
propio, y (iii) al consumo general.
La referida participación por un monto también de 25% de lo recaudado
a nivel nacional, puede considerarse como una transferencia adicional a
LAE, sólo que se distribuye bajo criterios distintos (ventas realizadas en
cada Estado) y se calcula con base en uno de los varios conceptos
considerados a efectos de las asignaciones económicas especiales.
Esta participación, no contribuirá en mayor medida a profundizar la
descentralización fiscal, manteniéndose el esquema que tantos problemas
han suscitado las asignaciones económicas, ante el control que mantiene
el Poder Nacional en su distribución y transferencia a favor de los Estados,
porque sería una participación territorializada, algo más sofisticada en
sus criterios de repartos que la asignación económica actual.
En materia de impuestos al consumo, bajo el Decreto con Fuerza de
Ley Orgánica de Hidrocarburos se establece, en el numeral 3 de su artículo
48, el llamado impuesto de consumo general aplicable a cada litro de

producto derivado de los hidrocarburos vendidos en el mercado interno
de entre treinta y cincuenta por ciento (30% y 50%) del precio pagado por
el consum idor final, cuya alícuota en tre am bos lím ites será fijada
anualmente en la Ley de Presupuesto.
La Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal al consagrar la referida
participación no deja claro, entre otros, los siguientes aspectos:
a) Si la porción del Situado Constitucional que se nutre del impuesto
nacional en comentarios, se excluirá a efectos de determ inar la
participación, como ocurre en las asignaciones económicas especiales,
o por el contrario, ante el silencio del legislador, servirá también de
base de cálculo de la participación estadal.
b) Como participación que es, ésta no contribuirá en mayor medida a
profundizar la descentralización fiscal, manteniéndose el esquema que
tantos problem as ha suscitado con respecto a las asignaciones
económicas, ante el control que mantiene el Poder Nacional en su
distribución y transferencia a favor de los Estados. La Ley no in
dica la oportunidad en la que deberá ser entregada a cada Estado
la referida participación.
c) En el tributo que sirve de base al cálculo de la participación, es
decir, el general al consumo, si bien el contribuyente económico es
el consumidor final, los contribuyentes de derecho son las operadoras
de PDVSA Petróleo, S.A., lo que implicará llevar un control muy exacto
del consumo que se produce en cada Estado, lo que sería posible,
enfocándolo hacia las distintas estaciones de servicios y plantas de
llenado, aunque siem pre habrá un margen de descontrol por el
contrabando que, de gasolina y diesel, siempre se produce.
D) Opciones planteadas en la versión del Proyecto de la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal aprobada en Primera Discusión por
la Asamblea Nacional y descartadas en la Ley Sancionada el 11 de
marzo de 2004
D.l. Impuesto al Consumo de Combustibles Derivados de
Hidrocarburos
En vista de que siempre había constituido una demanda de los Estados,
el tener participaciones adicionales en la renta petrolera, caracterizadas
por una mayor autonomía en su captación, en la versión del Proyecto de

Ley O rgánica de H acienda Pública E stadal aprobada en Prim era
Discusión por la Asamblea Nacional el 30 de marzo de 2001, se incorporó
como un impuesto de delegación amplia el relativo al Consumo de Com
bustibles Derivados de Hidrocarburos que, como se vio, fue transformado
en una mera participación.
En la versión de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal aprobada
en Primera Discusión se contemplaba como hecho imponible del impuesto
el expendio de combustibles al detalle, tanto a través de plantas de llenado
como de estaciones de servicio.
No estaban sujetas a este impuesto las ventas de combustibles derivados
de hidrocarburos realizadas con fines de distribución a las estaciones de
servicios, con la finalidad de evitar la acumulación del tributo en la venta
hecha al distribuidor en la planta y, la posteriormente realizada al detalle al
consumidor final en la estación de servicios.
La base imponible para el cálculo del impuesto era el precio oficial al
que se produjera la venta del combustible derivado de hidrocarburos de que se
tratara. El monto del impuesto debía ser soportado por el comprador, sin que
constituyera un obstáculo en este sentido, para la fijación de precios máximos
oficiales para la venta del combustible objeto de la operación gravada
Calificaba como contribuyente del impuesto toda persona que realizara
ventas gravadas y, cada Estado determinaba la alícuota del Impuesto al
Consumo de Combustibles Derivados de Hidrocarburos la cual, al ser
aplicada a la base imponible en ningún caso podía resultar en un impuesto
que representara menos de un tercio o más de la totalidad del precio
oficial del combustible de que tratase.
Para evitar el aumento del precio de los combustibles, y estando vigente
para aquel entonces (30-3-01) el artículo 43 de la Ley de Hidrocarburos,
se reducía a la m itad el tributo nacional en él contem plado el cual
coexistiría con el estadal previsto en el Proyecto de Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estadal.
El factor de conexión empleado para la atribución de la recaudación
tributaria, era el lugar de ubicación de las plantas de llenado o de las
estaciones de servicio, según se tratara, con la finalidad de lograr una
efectiva descentralización. Para los efectos de este tributo se consideraban
combustibles derivados de hidrocarburos la gasolina y el diesel.
E n relación con impuestos estadales que tuvieran por hecho imponible

el consumo de derivados de hidrocarburos, resulta interesante referirse
adicionalmente a la evolución que esta idea experimentó a lo largo de la
historia democrática venezolana.
Bajo el imperio de la Constitución de 1961, y específicamente a raíz
de la entrada en vigencia del numeral 4 del artículo 11 de la LODDT, uno
de los planteamientos que se formuló en relación con el ejercicio del poder
tributario en dicha norma reconocido a los Estados en materia de impuestos
específicos al consumo, lo constituyó el de la creación por su parte de un
impuesto al consumo de gasolina.
La determinación de la viabilidad de esta propuesta obligaba en aquel
contexto en prim era instancia al análisis, por una parte, del llamado
impuesto de manufactura o refinación previsto en el artículo 43 de la Ley
de Hidrocarburos de 1967, y muy especialmente lo relativo a su calificación
como un impuesto específico al consumo; y por la otra, a la determinación
del carácter de hidrocarburo de la gasolina y de su sujeción a la reserva
contemplada a favor del Poder Nacional en los ordinales 8o y 10° del artículo
136 de la Constitución de 1961.
Al respecto debemos señalar que, en opinión de algunos, la posibilidad
por parte de los Estados de crear un impuesto al consumo de gasolina,
tomando en cuenta su carácter de impuesto específico al consumo, emanaba
precisamente del numeral 4 del artículo 11 de la LODDT, siendo por lo
tanto un poder tributario derivado, aunque para otros, los impuestos
específicos al consumo distintos de los que expresamente atribuía el texto
constitucional de 1961 al Poder Nacional o que habían sido asumidos por
la República o los municipios, formaban parte del poder tributario re
sidual que podía ser ejercido por los Estados, no requiriéndose por tanto
que mediara delegación alguna.
En relación con la creación de un impuesto al consumo de gasolina
por parte de los Estados, ante todo cabía señalar, la existencia del llamado
“im puesto de m anufactura o refinación”, denom inado com únm ente
impuesto al consumo, previsto en el artículo 43 de la entonces vigente
Ley de Hidrocarburos.
La norm a citada establecía, que “los concesionarios que ejerzan
actividades de manufactura o refinación de conformidad con los artículos
28 y 29 de esta Ley, pagarán por los productos manufacturados o refinados
enajenados o utilizados en el país para el consumo interno el 50% de los

derechos de im portación que habrían producido si hubiesen sido
importados.”
Si bien es cierto que el obligado al pago de este tributo, era el
concesionario que ejerciera actividades de manufactura y refinación, es
decir, las operadoras de Petróleos de Venezuela, S.A., denominada hoy en
día, “PDVSA Petróleo, S.A.” y las empresas surgidas de los Convenios de
Asociación, el hecho imponible del mismo lo constituía la venta o utilización
en el país, para consumo interno de productos manufacturados o refinados.
Este último elemento de la relación jurídico-tributaria, fue precisamente
el que hizo que en la práctica al referido tributo se le denominara “impuesto
al consumo.”
El cálculo del impuesto se efectuaba, sobre la base del volumen de
combustible consumido mensualmente en el mercado interno, multiplicado
por 50% del arancel de aduana que, para cada tipo concreto de combus
tible, hubiera sido fijado por el Ejecutivo Nacional para productos de
esta misma naturaleza pero, de origen foráneo.
En el caso del impuesto al consumo, la operadora de Petróleos de
Venezuela, S.A. o las empresas surgidas de los Convenios de Asociación,
debían participar al M inisterio de E nergía y Minas (M .E.M .), ente
encargado de la determinación y liquidación del tributo, el volumen de
productos enajenados o utilizados en el mercado interno mensualmente.
El impuesto era trasladable al comprador, y ello se evidenciaba en el
reintegro que se acordaba a este último en el artículo 43 de la precitada
Ley de Hidrocarburos, en caso de que el producto se destinara a la
exportación o a una ulterior refinación.160
Por otra parte, era claro que en el momento en el que el M.E.M. fijaba
el precio máximo de venta de los combustibles, tomaba en consideración
el efecto traslativo del referido impuesto, de manera que la operadora de
160 Art. 43 de la Ley de Hidrocarburos: “...Si los productos manufacturados o refinados
enajenados o utilizados para el consumo interno fueren exportados por sus adquirentes,
se reintegrará a estos lo que por tal respecto hubiesen pagado.
En caso de que un producto manufacturado o refinado, enajenado o utilizado para el
consumo interno fuere objeto de ulteriores refinaciones, los productos definitivos que se
obtengan pagarán, al ser enajenados o utilizados para el consumo interno, el impuesto
que le corresponde según este artículo, pero deducidos los que hubiere pagado el producto
manufacturado o refinado del que provenga.”
Petróleos de Venezuela, S.A. o las empresas surgidas de los Convenios de

Asociación, pudieran obtener los niveles de ganancia esperados, sin que
tuviera por tanto incidencia alguna sobre las mismas, el im puesto en
referencia. E ra el consum idor final del producto, quien term inaba
soportándolo, no obstante que, jurídicamente hablando, fueran aquellas
empresas quienes calificaran como contribuyentes.
La doctrina patria sostuvo en forma pacífica, que el fundamento de
este im puesto no era otro, que la necesidad que existió de m antener
ingresos fiscales (aranceles de aduana), que de otra manera se hubieran
visto disminuidos, por la sustitución de las importaciones, cuando se inició
la producción de este tipo de bienes, en un país donde tales productos
siempre habían sido de origen foráneo.
En cuanto a la viabilidad del ejercicio del poder tributario en referencia
bajo ese régimen jurídico, esto es, la creación por parte de los Estados de un
impuesto específico al consumo de gasolina, formulábamos las siguientes
observaciones con ocasión a nuestra intervención en las IV jomadas venezolanas
de Derecho Tributario celebradas en Puerto La Cruz en el año 1998:
- De conformidad con el artículo 136 ordinal 8° de la Constitución de
1961, era competencia del Poder Nacional, la organización, recaudación
y control de los impuestos a las minas e hidrocarburos.
“La simple lectura del numeral 8o del artículo 136 pone de manifiesto
que el constituyente originario reservó en forma absoluta al Poder Nacional,
bajo la técnica de com petencia exclusiva, los tributos en m ateria de
hidrocarburos, sin necesidad de que lo determ ine una ley formal, a
diferencia de lo que sucede con la materia de alcoholes, licores, cigarrillos,
fósforos y salinas. La reserva en materia de hidrocarburos, no solamente
está referida a aquellos impuestos que gravan la producción y el consumo,
como el caso de los bienes antes señalados, condicionando su existencia a
la previsión de una ley, sino que abarca cualquier manifestación rentística
que p u d iera agotar el ejercicio del Poder T ributario incluyendo,
obviamente, la producción y consumo de bienes.”161
Adicionalmente, debe tenerse presente lo previsto en el ordinal 10°
del artículo 136 de la Constitución, según el cual: “Es de la Competencia
del Poder Nacional:
Federico- P a l a c io s , Leonardo. Análisis Constitucional del Poder Tributario en
161 A ra u jo ,
materia de Hidrocarburos. Torres, Plaz & Araujo. Caracas 1995, p. 80.
(... omissis ...)

10° El régimen y administración de las minas e hidrocarburos...”.
“Esta reserva general, referida al régimen y administración de los
hidrocarburos, debe entenderse como una competencia exclusiva que abarca
todo lo relacionado con la legislación, reglamentación y ejecución, con
exclusión de cualquier otra instancia o entidad pública de base territo
rial, las cuales, por tal reserva, se encuentran im pedidas de ejercer
cualquier tipo de regulación de naturaleza norm ativa o de control
administrativo.
Los vocablos “régimen” y “administración”, fueron empleados por el
constituyente originario en la redacción del numeral 10° del artículo 136,
en todo el sentido y extensión del vocablo “régimen”. Ello abarca cualquier
tipo de regulación y control administrativo, organizativo y de naturaleza
tributaria.
La Constitución de 1961 establece, en consecuencia una competencia
exclusiva y un régimen de Derecho Administrativo y Tributario en beneficio
del Poder Nacional en todo lo atinente a materia de hidrocarburos.”162
Visto los efectos de la aplicación conjunta de los ordinales 8o y 10° del
artículo 136 de la Constitución de 1961, cabía preguntarse sobre la
calificación de la gasolina como un hidrocarburo, con la finalidad de concluir,
si la imposición sobre la misma quedaba comprendida dentro de la reserva
consagrada a favor del Poder Nacional.
No obstante que el artículo Io de la Ley que Reserva al Estado la
Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocar
buros (Ley de M ercado Interno), calificaba a los com bustibles como
“derivados de hidrocarburos ”, así como también lo hacía la Ley Orgánica
de Apertura al Mercado Interno de la Gasolina y otros Com bustibles
derivados de los H idrocarburos para uso de Vehículos Automotores
(LAMI), ello parecía no impedir la sujeción de la gasolina a las disposiciones
constitucionales en comento.
Por hidrocarburos ha de entenderse, todo “compuesto químico formado
solam ente de carbono e hidrógeno.”163 El petróleo y muchos de sus
Federico- P a l a c io s , Leonardo, op. cit. p. 72_.
162 A r a u jo ,
163 La Industria Venezolana de los Hidrocarburos. Tomo I. Ediciones CEPET, Caracas 1989,
p. 5-612.
productos son extremadamente complejos pero, básicamente, consisten

de dos elementos principales: carbono (C) e hidrógeno (H), a los cuales
deben el nombre de hidrocarburos. Hay otros elementos que pueden estar
presentes en muy pequeñas cantidades en los hidrocarburos pero, pueden
ser ignorados a los efectos de su calificación de tales.
La manufactura de los diversos productos del petróleo se realiza a
través de dos procesos principales, que son físicos o de separación (Ej:
destilación), y quím icos o de conversión. M ediante el prim ero, los
hidrocarburos presentes en la materia prima son simplemente separados
en productos técnicamente útiles, sin sufrir cambios en su composición
química. El proceso químico implica alteraciones en la estructura química
de los hidrocarburos más complejos, para convertirlos en productos
técnicamente útiles y de mayor valor comercial.
La gasolina de motor “es una mezcla de las corrientes obtenidas de
diferentes procesos, a la cual se le puede agregar un compuesto para
mejorar su calidad antidetonante. Generalmente se le agrega tetraetilo
de plomo (TEP). También se obtiene por la mezcla de com ponentes
producidos por diferentes procesos (destilación atmosférica, reformación
catalítica, desintegración catalítica y/o hidrodesintegración, polimerización
y alquilación); adicionalmente, se pueden mezclar butano, gasolina natu
ral y aditivos para mejorar su calidad antidetonante.”164
D esde el punto de vista de sus propiedades antidetonantes, el
ingrediente más importante de las gasolinas es el plomo tetraetil. Aun
cuando en las gasolinas para motores de automóvil sólo figura en muy
pequeña proporción (menos de 0,1 por ciento por volumen).
“Las gasolinas de motor son fracciones del petróleo, libres de agua,
sedimentos y materiales sólidos en suspensión, específicamente logradas
mediante procesos de refinación, para ser utilizadas como combustibles
en motores de combustión interna.”165
El Diccionario de la Lengua Española define a la gasolina como “mezcla
de hidrocarburos, líquida, incolora, muy volátil, fácilmente inflamable,
producto del prim er período de destilación del petróleo.”
Por lo hasta ahora expuesto, y de los comentarios hechos por químicos
especialistas en la materia, es posible sostener que la gasolina es un
164 La Industria Venezolana de los Hidrocarburos. Tomo I. Ediciones CEPET, Caracas 1989.
Pp. 5-476.
165 Ibidem, pp. 8-116.
hidrocarburo, porque resulta de un proceso físico de refinación,

manteniendo inalterada su composición de carbonos e hidrógenos. Los
aditivos que con fines de m ejorar su calidad antidetonante le son
incorporados, especialmente el tetraetileno de plomo, coexisten con la
gasolina en tan pequeña proporción, que no se consideran un elemento
que desvirtúe su carácter de hidrocarburo.
La tendencia es sin embargo la de producir las llamadas gasolinas
reformuladas con la finalidad de disminuir los efectos contaminantes de dicho
producto, para lo cual está siendo sustituido el plomo por oxigenados, que
se mezclan con la gasolina en proporciones de hasta 10%, casos estos en los
cuales com ienza a hacerse dudosa la preservación del carácter de
hidrocarburo del producto comercializado como combustible de motores.
Dada la naturaleza de hidrocarburo que tradicionalmente se le ha imputado a
1a gasolina su gravamen quedaba sujeto a la Reserva del Poder Nacional, en virtud
de las tantas veces citadas disposiciones constitucionales de 1961.
Sin embargo, con fines meramente académicos, resultaba conveniente
precisar si el impuesto de manufactura o refinación previsto en la derogada
Ley de Hidrocarburos, era efectivamente un impuesto específico al consumo,
ya que en caso de serlo, por haber sido creado por el Poder Nacional, quedaba
en opinión de muchos, adicionalmente excluido del poder tributario residual
en cabeza de los Estados, en virtud de lo previsto en los artículos 17 ordinal
7o de la Constitución y 11 ordinal 4° de la LODDT.
Un impuesto sobre el gasto o al consumo, es aquel que, desde el punto
de vista económico, afecta la renta gastada por consumo y no ahorrada.
“Dos modalidades puede revestir el impuesto en función de los consumos:
la de impuesto directo sobre los gastos, o la de impuesto indirecto en la
modalidad de impuestos específicos (sisas) o “generales” sobre las ventas,
con trasladación hacia adelante del tributo.”166
Los impuestos indirectos al gasto, “Afectan el gasto del sujeto pasivo
económico con base en hechos aislados (consumos), y en forma indirecta,
de manera que la persona en quien repercute el impuesto (consumidor-
sujeto pasivo económico) difiere en quien responde por su pago ante el Estado
(responsable-sujeto pasivo-jurídico), y el üibuto no deja al descubierto la fuente de
la renta consumida (de capital, de trabajo o mixta).”167
166P lazas V eg a , Mauricio A. np. cit. p. 13.
167Ibidem, p. 17.
Dada la traslación del tributo al consumidor de gasolina, así como al

carácter de sustituto que consideramos tenía la operadora de PDVSA o la
empresa creada con ocasión a los Convenios de Asociación, pareciera estarse
en presencia de un verdadero impuesto específico al consumo, que excluía
a los Estados del ejercicio del poder tributario bajo análisis, en virtud de lo
previsto en el ordinal 7o del artículo 17 constitucional y numeral 4 del
artículo 11 de la LODDT.
Por otra parte, en tanto parecía dar a entender la posibilidad de que
los entes m enores pudieran crear im puestos al consumo, para que
coexistieran con el creado por el Poder Nacional en el artículo 43 de la
Ley de Hidrocarburos (1936), resultaba importante tener presente a esa
misma disposición, cuando señalaba que “Fuera del impuesto que establece
este artículo y el que exigieren los Estados y las M unicipalidades al
ofrecerse al consumo las sustancias m anufacturadas o refinadas, no se
cobrará ningún otro a las empresas de manufactura o refinación....”
La vigencia de esta norma a la luz de la reserva al Poder Nacional
consagrada con posterioridad a la República en los comentados ordinales
8o y 10° del artículo 136 de la Constitución de 1961 se tomaba dudosa,
salvo que resultara posible desde el punto de vista químico dejar de calificar
como hidrocarburos, a otros productos distintos de la gasolina que se
obtuvieran de procesos de manufactura o refinación del petróleo, caso en
el cual, sólo en cuanto a ellos era posible aplicar tal disposición.
Con la finalidad de seguir exponiendo los obstáculos que presentaba
nuestro ordenamiento jurídico a la creación de un impuesto al consumo de
gasolina por parte de los Estados, y más específicamente a aquel que pretendía
crearse a nivel de la venta de dicho producto por las estaciones de servicio,
había que referirse adicionalmente a lo dispuesto por la derogada LAMI.
De acuerdo con el artículo 3 de la precitada ley, dentro de las actividades
que se realizaran en el mercado interno de la gasolina se encontraban las
de su transporte, almacenamiento, distribución y expendio.
En impuestos específicos al consumo, es prácticamente una regla que
el productor o vendedor del bien gravado se constituya en contribuyente,
a pesar de que quien soporta económicamente el tributo es el consumidor.
Bajo estas premisas y a la luz de la reserva contenida en la LAMI, las
operadoras de PDVSA (Deltaven-PDV) junto a empresas privadas (Shell,
Trébol, BP), estaban legitimadas para vender la gasolina y para actuar como
contribuyentes; en este caso, aunque lo eran de derecho (sustituto), se
presentaba como obstáculo para el ejercicio del poder tributario en cuestión

respecto de las primeras, el artículo 7 de la LOREICH, según el cual ‘las
operadoras de PDVSA no estarán sujetas a ningún impuesto estadal o mu
nicipal”.
Esta situación implicaba posiblemente, un trato desigual a las ventas
realizadas por unas y por otras, con distinta incidencia para el consumidor,
derivada de la causación en unos casos y en otros no, del tributo que se
pretendía crear.
Otro planteamiento que se hizo en relación con la creación de fuentes de
ingresos para los Estados vinculadas con el impuesto de manufactura o
refinación durante la vigencia de la Constitución de 1961, la constituyó la
formulada por la Asociación de Gobernadores en enero de 1998, en el
Proyecto de Reforma Parcial de la LODDT, elaborado por esa organización.
En dicho Proyecto se pretendió reformar al artículo 11 de la LODDT,
incluyendo en su numeral 9 como competencia para ser transferida a los
Estados, “La administración del producto del impuesto que se cobra a las
empresas encargadas de la manufactura o refinación de hidrocarburos
por la enajenación o consumo en el m ercado interno, previsto en el
com entado artículo 43 de la Ley de Hidrocarburos. El producto del
impuesto se distribuirá entre los estados, atendiendo al lugar donde se
efectúe la venta al detai o consumo de dichos productos y derivados.”
En relación con esta propuesta había que observar que no parecía
necesario recurrir al mecanismo del artículo 137 de la Constitución de
1961 para instrum entar un sistema de transferencia de recursos de la
República a los Estados. Partiendo de que la administración de recursos,
fueran estos originarios o provenientes de una transferencia, por ejemplo,
el Situado Constitucional, era propia de estos entes político territoriales,
por así disponerlo el ordinal 3o del artículo 17 de la Carta Magna, el
planteamiento en comento no tenía porqué ser incluido en el artículo 11
de la LODDT, como si se tratase de una transferencia de un poder con el
que no contaban los Estados.
Si bien es cierto que esa propuesta permitía salvar los obstáculos que
presentaba la creación por parte de los Estados del impuesto al consumo
de gasolina, en tanto el poder tributario lo seguía ejerciendo la República,
resultaba necesario evaluar cuidadosamente su incidencia en las finanzas
públicas nacionales, así como la distribución y coordinación del destino
de esos recursos.
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se reconoce en

su artículo 12 la pertenencia a la República de los yacim ientos de
hidrocarburos y en su artículo 156, num eral 12 la tributación sobre
hidrocarburos, lo que hace innegable la atribución exclusiva y absoluta
de poder tributario en esta materia a ese ente político territorial, quedando
vedado todo ejercicio de poder tributario a los Estados en materia de
hidrocarburos, sin que medie delegación del Poder Nacional.
Al igual que bajo la Constitución de 1961 y de la Ley de Hidrocarburos
de 1943 (reformada en 1967), bajo la vigencia de la Carta Magna de 1999
y del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, la posibilidad
para los Estados de crear o recaudar tributos vinculados a la actividad
de exploración, explotación, industrialización o com ercialización de
hidrocarburos está supeditada a que medie un acto legal de transferencia,
pudiendo haber sido éste la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal.
D.2. Recargo al Impuesto sobre la Renta a las personas naturales
Bajo esta categoría, el Proyecto de Ley Orgánica de Hacienda Pública
aprobado en Primera Discusión por la Asamblea Nacional el 30 de marzo de
2001, contemplaba la posibilidad de que los Estados dictaran actos de rango
legal mediante los cuales establecían un recargo a las tarifas previstas en la
Ley de Im puesto sobre la Renta con respecto a las personas naturales
sujeto a los términos previstos en la ley de delegación.
Las leyes estadales que establecieran el recargo resultaban aplicables
en función de la residencia que tuvieran en una entidad federal
determinada las personas naturales que calificaran como contribuyentes
del impuesto sobre la renta.
El recargo consistía en incrementos porcentuales sobre cada uno de
los tramos que conforman la Tarifa 1 de la Ley de Impuesto sobre la Renta,
sin que el recargo específico del último de los tramos pudiera exceder de la
alícuota máxima contemplada en ese instrumento legal, en ese entonces de
34%. El recargo por parte de los Estados, conjuntamente con la imposición
nacional, debía preservar la progresividad del tributo. Las rentas de las per
sonas naturales que de acuerdo con la Ley de Impuesto sobre la Renta eran
gravadas con la tarifa proporcional, no eran objeto del recargo.
La cuota líquida tributaria a pagar en un Estado por recargo o alícuota
adicional sobre el impuesto sobre la renta de las personas naturales, sería la
parte del impuesto auto liquidado que las personas naturales residentes
en ese Estado hubieran consignado en tal concepto en las respectivas
declaraciones de im puesto sobre la ren ta en la oportunidad que
correspondiera, según lo dispuesto por la Administración Tributaria Nacional,
deducidos de dicha cuota de impuesto estadal auto liquidado los montos
que correspondieran proporcionalmente por rebajas y créditos a que tuviera
derecho el contribuyente.
El impuesto sobre la renta debía ser autoliquidado, declarado y pagado
por el contribuyente, persona natural en los términos establecidos en la
ley nacional, aplicando únicamente el recargo, lo que arrojaría una cantidad
com plem entaria a pagar, reflejada esta en una casilla especialm ente
prevista, para tales efectos, en la planilla de declaración.
Las rebajas por inversión, las cargas familiares y otros conceptos de
similar naturaleza previstos en la ley se imputarían proporcionalmente a
la cuota a pagar a la República y a los Estados.
Las retenciones sólo serían im putables a la porción pagadera a la
República, puesto que sería sumamente complejo que agentes de retención
ubicados a los largo y ancho del país al m om ento de efectuar las
retenciones, tuvieran que tomar en consideración la sobretasa estadal en
función de la residencia del contribuyente, así como también indicar, al
enterar la retención, la porción que correspondía a cada Estado.
Al efectuarse la declaración del impuesto, la planilla presentada al
banco receptor de fondos, perm itía que éste depositara en las cuentas
que correspondiera la cuota parte de la que era beneficiaría la República
y de la que era titular el Estado de que se tratara. D e esta manera, se
evitaría el tener que supeditar el ingreso al tesoro estadal de las cantidades
percibidas por concepto de la sobretasa.
Uno de los aspectos que ameritaba ser regulado en relación a esta
propuesta era el relativo al impacto que tendría el régimen de acreditación
de impuesto sobre la renta pagado en el exterior, con respecto al impuesto
sobre la renta pagado en Venezuela.
VIL CONSIDERACIONES ECONÓMICAS RESPECTO DE LA LEY
ORGÁNICA DE HACIENDA PÚBLICA ESTATAL
A los efectos de abordar el tema indicado en el epígrafe nos basaremos
fundamentalmente en el Informe presentado por la Oficina de Asesoría
Económica y Financiera de la Asamblea Nacional (OAEF) de febrero 2004,

identificado como Serie IE0204-194, que si bien estuvo basado en el Proyecto
de la Ley presentado para Segunda Discusión por la Comisión Permanente
de Finanzas del Parlamento (PLOHPE2), aplica perfectam ente para el
instrumento finalmente sancionado, que prácticamente no experimentó
ningún cambio en relación con dicha versión.
La OAEF’ considera que el instrumento analizado norma el tema
de las competencias de ingresos de los estados, pero limita los demás
temas de la co-responsabilidad fiscal, de la coordinación macroeconómica,
de disciplina fiscal y de la compensación interterritorial, con base en
argumentos legales y no de eficiencia económica. Con ello se pierde la
oportunidad de integrar la normativa sobre la descentralización con miras
a la corrección de los principales problem as estructurales que ésta
presenta en la actualidad.”168
Compartimos en buena medida lo indicado por la OAEFJ especialmente
en lo que respecta al carácter de ley marco en todo lo relativo a la materia
financiera, tanto en sus com ponentes, como en su adm inistración.
Independientem ente de que reconozcamos que muchas de esas materias
han de ser objeto de leyes distintas, en tre todas debe existir una
interconexión que dé coherencia y fluidez a las diversas materias por
ellas reguladas, rol este que ha debido corresponder a la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Estatal, pero que lamentablemente no cumplió.
En lo que respecta al impacto que a nivel de ingresos representará la
ley para los Estados la OAEF considera que “... aunque ellos permitirán
disminuir levemente la dependencia de los estados de las transferencias
de recursos por parte del Gobierno Central, no alterarán de manera
significativa los desequilibrios interterritoriales existentes en la actualidad,
y que su p ersistencia seguirá constituyendo un incentivo para el
m antenim iento de una relación E stados-G obierno C entral basada
exclusivamente en el objetivo de búsqueda de rentas y no en el objetivo
de desarrollo armónico de las regiones.”169
168 Informe solicitado por el Diputado Guillermo Palacios sobre el Proyecto de Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal a los efectos de su segunda discusión. Febrero 2004. Serie:
1E 0204-194. Caracas, p. 2.
1(19 Informe solicitado por el Diputado Guillermo Palacios sobre el Proyecto de Ley Orgánica
de Hacienda Pública Estadal a los efectos de su segunda discusión. Febrero 2004. Serie:
IE 0204-194. Caracas, p. 3.
“Efectivamente, con la propuesta del PLOHPE2, los ingresos propios

de los estados subirían su participación en el total de sus ingresos de 6%
a 13,4%, incremento que obedecería a la recaudación de tasas, timbres
fiscales, contribuciones especiales, im puesto a las ventas minoristas,
im puesto a la exploración y explotación de minerales no metálicos e
im puesto sobre transm isiones patrim on iales y actos ju ríd ico s
documentados. Esta participación de 13,4% (0,8% del PIB), subirá a 24%
(1,5% del PIB), cuando el impuesto a las ventas minoristas alcanzase el
máximo de su alícuota (5%).
Ese incremento de los ingresos propios de los estados es insignificante,
si se le compara con el esfuerzo que en esta materia se evidencia en otros
países. Por ejemplo, para el año 2002, en Argentina, los gobiernos sub-
naeionales son responsables del 63% del gasto público y generan ingresos
propios por el 34% de dichos gastos; m ientras que Venezuela, con la
vigencia de la ley propuesta, sólo generaría el 25% de los ingresos propios
para cubrir gastos, que sólo representan el 20% del gasto público total.”170
“El impacto fiscal de la LOHPE2 se estima entre 0,5% del PIB y 1,2%
del PIB, carga que corresponde a las alícuotas mínimas (1%) y máxima (5%)
del Impuesto a las Ventas Minoristas, y cuyo incremento implicará una
disminución en la misma cuantía de la alícuota del IVA. El costo fiscal de
esta ley está representado por la disminución en la recaudación del IVA, en
vista de la implementación del Impuesto a las Ventas Minoristas en los
estados, y por la transferencia a los estados del 25% de la recaudación fiscal
del ISLR y del Im puesto sobre C onsum o de C om bustibles de
Hidrocarburos.”171
De acuerdo con la OAEE si se estimara con fecha Io de enero de 2004
el potencial recaudador que tendría la puesta en vigencia de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Estatal, los resultados serían los siguientes:
170 Idem.
171 Ibidem.
338 Ju an C r is tó b a l C a rm o n a B o rja s
Recaudación Estimada a precios de 2004
Millones de Bs. %del PIB Estructura1

Impuestos Asignados 870,235 0.5 35.8
Contribuciones Especiales 167,521 0.1 6.9
Impuestos a las ventas mino
ristas (alícuota 1%) 355,750 0.2 14.6
Impuesto a la exploración
y explotación de minerales
no metálicos 5,578 0.0 0.2
Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados 341,386 0.2 14.0
Impuestos Constitucionales 483,208 0.3 19.9
Timbre Fiscal 466,809 0.3 19.2
Tasas 16,399 0.0 0.7
Participación en Impuestos
Nacionales 1,077,304 0.6 44.3
Participación ISLR (Estimado
de Ley de Presupuesto 2004) 1,000,463 0.6 41.2
Participación Impuesto
Consumo Combustibles
de Hidrocarburos (LP-2004) 76,841 0.0 3.2
Total 2,430,747 1.4 100
Estimaciones OEAEF y Ley de Presupuesto 2004
Según la OAEF puede observarse que 44,3% de los nuevos ingresos

provendrá de la participación en la recaudación de impuestos nacionales,
monto que representa parte del sacrificio fiscal del Gobierno Central (0,74%
del PIB).
0 U
■65 g ÍB Si "S 1 S05 §o 1 8
S .? * 8
1S «2 J*
S
8 ffi »—I Q 05
b»
£ l> i3s «5 ic- Or—I ce N SH gTf IO
8
esG CÍ ^ SCO 8CO Rc o 2? S 8 §s
00 8b* Ì2
CO Í - §in gÌ-t
3 of
£ cq
cq ico
—( 00
b
b-
05
R 8 *TD
c os
t/5
0)
2V5 * 00
c 8 00 05 Tf O
t
f—t CO
*
i3—H
»
s "ë3 * in CO CO GO ç ÿ
b IQ cq
a
>
O- PS CO b - © ^ cq co in
u
0)
s
NM
w
05
CO
00 1 § 1 —r oo b ci 05~
a
I/>
W
(/)
a> 'Oö
•-N
O --V
4-t >Ä
VQ>5 —"
IO tM Q -41
302 "3c £r-1 R02
3 O
3 3ô
o8 n‘ o" d ó5? d
8 Sio 8,
o (D
o 111 §í in o ^
3
X• IM! '■E* I
. 2 T3 5
£ Q T3 Z
S
O T3 05 co cq r-H *— t O ^ 05 oo
"O b-
U C i-H r“H t~— R co S S K ^ n o
I<3 «c *- CO
05 R b^ 88 sS sg síO £? sí8 8
g . 1 «S cq g in gj »—i co'
cp
S ^| «
N-Í cq co
00
05
F^ £?5 3 3
b cq
m
b
8 © CO CO
9 §8
05 b co
2
0
cq
~—
rH f—I
Sí
05 05 O
co
1
R 00 00
\Û
i
05 8
1 4P
£ có
I—( 05
b T CO
CO
b 3 F-H
co
m R 00" co" t>
C0 3 3 8
O) b 00 T? l?5
oo od oo" co
V cq co in
I. cq
<3
CQ
8
3
■3 ä aC/5
8* c§ 5) CS
üo
2
o § £ C £P “¡
(S T 3 S3 W
« es h o S c -0
2 s§ §>
’-2
TJ a l ¿ís1 - 9 'B "3¿3
fi tfl i s d ooad uo O ' Q S 2 'ö
w Q I 3 m IU- o l i s S Z
El impuesto se constituye como un máximo del 25% de los bienes inmuebles que se beneficien con un aumento de su valor de
más de un 60% derivado de la realización de un obra pública, (se hace el supuesto que el 20% de los inmuebles registrados
o U
4-« O PQ cq co o no 00
V5
V Cu 3 05
iH id
05 CD
3 co
o
pH
3 4->
a 2 H H
S X
’a
U
id O CO CO CO 05 cq
\Q ID CD ID CO CO co l> pH
CO CD^ 05 00 oo 1D^ pH
o
J5 1
oí H
— ( 05
co" 05~
00
id " id " CO"
co co
cT
co
Se tomó el valor de las transacciones reportadas por los registros al Ministerio de Interior y Justicia
2 00 00 O CD co co 00
H co" ID
£ cq
c
w
O
© ID ID CO CD CD T3 co co
3 H 00 ID 3 CD
#G t/5 * 00 CO t> CO CD o
O 3
3 O * t'-" ¡P
05 t"-
0>"
p*H
OO o" 05" co"
g O ID co l>
H
O fl m «5 CO CD^
co" cq"
ID
co" cq"
ID
co"
w
NH eq V
U H CO co
Tf’
C/S
Ji fi O
'© 4V)
-»
*o
a>
‘o
Q O v— <N CD 05 00 )D "O i-H o
CU 58
p t M 3 ID 05 05 3 cq o
t/5 3 00 00 Tf r-
pQ
£ O cq" H O t>
W
s
C/J O
G Q T3 Z
w
*CÍ ID H l> "O CO co
TT
id
G 05 cq
H H o
id
r—H
3 cq 00
-O +4
o
V) 3 V
pp
05" 05~ cq"
00
oo" H
co
CD"
00
•pN
O (S * p o o Tf o 3
Sn
•M 3 *a 3 00 o CO 05 Tt^
G a ft3
w oo" l> 05 o" 05"
cq
pH
U
O g
ZIJ» CQ CD i-H
05
00
l>
pH
ID
cq
00
CO
05 ID
Csf H V cq" cq"
H co
pH
CD H o ID H "O 05
cumplen con esta condición).

a> CO O cq O CD 05
05 ID
t— 4 3
2 <N l> O
cp CO ©" cq" o" o" ID"
i-H pft
oo"
ft
W* p 05 ID
ID
aa
pH 00 05 cq ID
b C/i
©" H í> t>"
05 r -
o"
CO i>
00
MB lO
oo co
A precios de 1997.
©
PP °°L 05" i> cq
U3
pb 05~ cq" í> 05" o"
58 CD cq 05 ID i-H CD ©
cq
PQ
co"
a5
c/j
<D
O cS JO >s
3> u V3 3
T3 3 o c¡ O
Sh Í3
3
c3 2N
t¡ ü o s' SP 2 J3
V5 '05
F¡£
O 3 JS5 o
a O h 00 H > >-* F
“ S, 2 »; 1C IO
cd CD
CO l '
TP 05
CM 05
CD 00
00 CD
00
1C
00
IO
t-
00
co
t '-
rH
00
CD
CD
F-
CM i '-
T*< cd
t*- ir >H
rH
S
00
CM
rH
00
05
Ö
05
1C
Sa. -« ^-a«c CM H
l^
rH rH rH rH rH rH
S ¡g O "
00 io rH 00 CM t- CD Tf 1C rH 05 CO o
Tf* 05 O 05
Tt<
05 1C 00 co co 00 00 1C rH l^
Tîl t - H Tt< r- CD CD CO r - r H TF 1C
O
CD 1C rH O
oí 1C 1C C0 cm" cm" <d " CD t-" 05" 1C co" oo" 1C
.o CD " H Tj<
CO
CM CM
CD
05
CD
r-
co H1C 00
CM
CO TP
00
O rH
CD
05
1C
05
r-
e2 O
CM" pH
Tf
rH i-H CM
rH
rH cm"
o *
H*
<Í/5ü S
a3 « PQ
CM o oo i-H rH 1C 00 T t 00 CO CM CD r-
00 CM H 00 00
O
00 r H 00 CM r H CM
0> -oO
i—H
CM H cO
O
CM CM co
NcH CC
rH rH rH
'§u ■§# o 05 t '- CM 10 H r H CM CO CM r H CO CD 00 1C
CO r1C- 10 00
CO CO 1C CM O t'- 1C r H
t"- co CM cO < D 1C ° i CD 1C r H 1C 1C
llj N g
o^ H '
Tt<
Ö rH CD cm" 1C o d rH © co" cm" CD" co" or H" cm"
5 -S £
+8oi —
CÖ «>. r-
05
CD
CM CM CO
rH 1C CD
00 CM rH
r-
00
Tji
1C
1C
co
CM
TT
o
05
1C
1C
rH
1C H
t - 00
1C CO 05
1C
00
o
1C
co
CD
1C
CM
CO
Tf
rH
CM
CD
CD
CD
CM
5 .SS «« 1C t^" 05" co" co" co"
^H 05" 1C
CD" t-" cd" 1C 1C
|S*z O TS
00
rH
00 00 CO O g 05 rH 1C
= rH rH rH rH
§
fli V) 1C N - t '- en 05 rH <75 CM CO rH rH CO CD
3 « co
05
CO
CM O
CC5
CM
CO O
rH
ro
00
on
rH
CM
O CO rH
1C 1C
rH
CD
CM CD
CM CM
CO
ta8 a§ -T3:
ro CO ro 05 T't o rH
r-
rH CD 05 O rH 00 CM 1C
rH CM en CD r - CC co 1C CO O O
t--
1C
rH
06
CD CD rH 00 00 05 co rH rH 05 co rH f1C- 05
«S 3S CO rH CM rH CM rH CM rH CO
. «
•£o -aV
.! Ü
Tt< 1C CD 00 CO 1D CM CM t '- IO CM IO
r-- CO CM co p IO cd CD 1C IO io
CC/53
rH rH
Ör H Ö CD CM id 00 Ö CM CD cd
¿21U
H rH
ÖO
H3o 03cC • a
V)
Ss
3
2 U O
342
¡s
.9
U
.99
&
1
3
u0
V]
vi
C
OS5
Base Impuesto Distribución Impuesto Impuesto
Estado Participa Imponible Nominal del Impuesto Real Mili, Población Real per
ción del PIB Mili, de Bs. Mili, de Bs. (*) Nominal (%) de Bs. (**) Cápita
en Bs.
Nueva Esparta 1.51 538,119 26,906 1,513 70 420,858 I 165.8

Portuguesa 3.3
J ua n C r ist ó b a l C a r m o n a B o r ja s
1,174,397 58,720 3,301 152 812,455 187.4
Sucre 3.58 1,273,597 63,680 3,580 165 891,360 185.2
Táchira 4.34 1,542,721 77,136 4,337 200 1,076,653 185.8
Trujillo 2.58 916,807 45,840 2,577 119 689,937 172.3
Vargas nd nd nd nd nd 335.833 nd
Yaracuy 2.09 743,107 37,155 2,089 96 335.833 286.9
Zulia 12.92 4,594,609 229,730 12,915 596 3,243,579 183.6
Total 100 37,575,034 1,778,751.70 100 4,612.20 24,994,279 185
PIB de productos y servicios de consumo final = 35.575.034

(*) El Impuesto Nominal representa el 5% de la Base Imponible
(**) A precios de 1997
D esc e n t r a l iz a c ió n F isc a l E s t a d a l en V en ez u el a 343
Ou
15 -1& .-s¿ 05 o 00 O 04 Tj< O O 00 O CD CD
a • 'oa ®e Ö Ö Ö O Ö O Ö Ö
J &ü "
«
«s e 00 00 04 ID |
“ H t-
OV) '5 05 58 00 CO s
oí
slo
C4"
8
CD 00 ID CD r-05
O
COCDD CO O05"
»iS oí VHin ID CO Tf CD id"
_o
(S oCoíO pfWC0
xH
04
Tt< 04
CD C05D co
F-H
ID 00
04 oo í"- CD
ÑS OÍ
tari
s
+*® ÂCQ
s no
23 «45 .2 IT 04 o p*H O O O o o O O o o i-H

Jz O.P5 _ iÏ -
"c8 |-81 ¡5 s
üUc
s
^s tss -?■
#
T3V i Sa ^3
— CO o CO C0 o C*—
o o NC0 CfHD o oo 1 CD
oo 00
C ÏÊ5 §* 2 04
O 8 05 O ID ID oo
<—DT í-H
s oí t-" oí Ö
*3
5 5 -ë z
o
»X
W *8 13 CQ
V
455 ÎÏ5 45 v 04 04 o Ç0 O eo o 8 o C05D CD
fH o 05 00 04
C0 fH 04
S
:o t 82 —
'3A Jz §
UO
00 o 00 o ID <^> O o 00 O00 00
O*
X 8 8 § g o 00
04 f00H 04 00
ID
W "OZ Öw ^* C8D* co" oí
05 Ot-" oí 05"
05 V 05
05
-2 o a 8 05 05 04-h o 04 05
O C4 CCDD
p-H
es 3 s? Oi04 oo"
CD ID
»—í CTtD<" t-fH F-
s§ 1i « S3 05 00
"
04 l>
id
4oV)b* **<
fH" OÍ 04 i-H »-H
4»
a
fi1m '23 M
ü cS «
tV
o iß04 o CO
04
Ot" 04 o
04
O00 o ID
ID
CD
O
00 O05
04
HH 3H oí «-H r-" S3
o 05"
ID
t-»-H i-^ iID
—H
l^ O05
«00 04 04
cd"
•s § wo 10 04 H
04 04
oí p-H
CD
£
s3
3 D
*& a ' i o V) CQ
UCQ s •34)q FÛ n
x¡o
Barinas
Estado
Guárici
3
Bolívar
Aragua
Cojede
tí CQ 8
Falcón
Apure
u 05
Lara
CQ
s 3 OCQ
O
344 Ju a n C r is tó b a l C a rm o n a B o rja s
” g, S «5
o.3 £-« ua ««c o
co o rp CO lo Oí CO © 05
o m$ © oi © ©
i/ j s
PQ
e
'Oc CO co
í'- CO CO
(*) En el PL0HPE2 no se establece la alícuota de este impuesto. Sólo para efectos de este ejercicio, dicha se fijo en 5%.
v
Ov¡ S3
“ S3
TP
o8 oí8 05 8
CO O 00 xn 05 05
o 05 f-
M5 05 M5 OI
O
«l-H -O CO
<T>
on
tP
>r>
05
s o C0
s C0 co ^p
05
'S £
»o 00 00 Oí 05
Oí co TP
© N
s
o
& Q3) Cj« ’O« o ph oí o oí O O CO
«Sh & « =5
c0)
®s
*a 'O 'Ou ■§#
05 tr
Is :&' |s ^ I'1C
1C -
00 Oí co co t- o
CO r- 05 O co O co o
'O
•" 23
cq ^p C0 r^ l>
oí
co
tp
»-H o mí MÍ pH MÍ ph OÍ 05
£« -43
s 5 -S z
O 3
"xa c9
w
W "" O —,2
>s utí .5Si^"v ^ ^ H oOí ho Is*
05 (O (N 0 (N tOPí oOJ
CO 00 00 00 00 Sí
+■* ceCQ
'Oc
©
eg, ©S33 N
00
o
• I—<
«S 2^ ¡ss iO
mí
t*COB
"3< o CO 00 O co
X '2e
00 o 12 8 12 8 8 fe
rp s o 00 t- 00 1 O 05
W *5 ÍO Oí pH TP 0í
so
1P Oí t- 12 8 M5 8 Mi 00 co t^ Cí
J2 O 00 05 CO 05 co 00 05 Oí
t '-
cS «o CO co CO CO 05 CO CO IO
Oí OI pH pH pH £í TP CO M5
03
o £
00 M5 o IO 3 M5 8 05 00 o M5
4->
pH co pH f- p -í Oí OI Cí pH
!«
cu
pH Oí
A3 c
'2
s *3
o
05 o 00
Oí
00
t-H
00 00 co o M5 Oí CO
-T33O H
CO Oí 00
8 05 ? M5 IO O 8 8 i
05 Cí TP tP tP CO oo
8 oo 05 £ 05 i—< 05
CO 8 05 Oí 05 Oí ^P rp B
OÍ OÍ co" 00
•S
(O
ce
& w« ao
Cu
"Oo SP 03
"O
*s c« M2 Q)> £
ce no
-c
W s s s£ zS £ £ I tS
VD .3
Vi
O í. n
Vi a» O o o o O O O O 0 O 0 O O O O
O & 0)
t'-'- 00 o co o co t- 05 co ftH 00 oq cq 05
(A
o f i ftft o¡ co 05 co *H IO H 05 0 oq cq cq oq
CU A fC5 t m co iH OI fH oq CO iH cO oq co in *H
H o
« s PC *eu
'f i
C C5
s
V
3
>i
w
O
e
ft
\ft
'O
•
ft
O
00
05
in
m
pH
00
rH
00
co
H*
oq 1>
CO
CO
00
in
co
Th
co
00
iH
m
m
0
H
pH
co
8
CO
05
l>
s
rH
CO
Q o í in " in co" OÍ o í co" co" !>•" 05" 1C co" 00"
J5 o rH oq oq 05 i> m 00 co O rH 05
3 o pH co CO CO co^ H oq 00 t- O t> in
O o f pH i-H pH o í H o í
O &
•H
3
u
s wft ,----
*
00
CO
OI
co
oq 00
05
05
05
in
oq
05 00
t"-
05
CO l>
00
t>
I> 05
•ft CO CO CO
1/3
o
•ft
C/5
»
3
CU
3
o
*
.
C/3
rH
o f
CO
o
l>
i-H
c£5
t>
m
o"
co
o"
in
m
o í
o
05
CO"
Tf
V
co
05 co
l>
CO
1>
0 "
CO
in "
0
in
rH
05
00
rH
CO
in
00
fi
£
» « 00
o î
co co co
oo"
00 <n
rH
CO
05"
O
o í
oq^ oq^ pH
co"
H
co"
05
rH rH
00
o í
45 co" co"
HH rH i-H oq oq fH in co
"O
>* i-H pH
(A
s o
H
13 v2 VI
•H «
fi *o
3 3
fi
o
°0
o o O o O 0 0 0 O O
oq
0
0
0 O 0
O CU o Tf o t> TP oq pH 0
G i-H pH oq
fi e co o in in co Ò Ö co co ir í rr
fi Ua s pH
•f t H-> s
Vi
U o
«M 3
fi 5 ’"0 Z
Ph
V3
0> Tr fH in 00 CO 05 t> in 0 0 r^
fi
0 Vi
00
<o
co 00
f—H
oq
05
co
t-
I"- in
i>
H
CO
co
co
m 0
i>
CO
O 05
«ft 09 o f 00 CO V V H in co" iH m" co" 05"
V) " f i l> 00 Tt
O g
55 •ft 4)
rH CO CO CO oq 05 10 CO 3 in
OI in CO co^ 05 i>- 0 CO in co^ co O in
-g
fi 3
CX £ CO o f co co" rH oo" 0 " K co" i>" H rH cq"
5
/3 o —3 CNj OI rH i-H i-H IO iH 1> i> i> iH m CO
fi S W—i
Tft IO rH rH oq 05 co in t- oq 0 oq 0 05 $
i- h
fi co" t>" co" co" iH 0 " CO 0 " in o í
S ftH pH ftH 10 iH oq rH rH
£
u £ 05 00 05 Oí oq IO rH iH 05 cq O •H in 05
»A •o in co oq rH o 00 *H 00 oq CO l> cq rH
O o 00 m <o !> O oq co 00 oq co m
5/5 *3
o pH 05" co" o í o í co" 05" co" i>" OÍ co" 0 " 05"
O a C/3 in in Oí 00 00 CO 00 05 0 rH 10 in 05
•W ° ì 8 cq^ co ©^ 0 ^ 00 oq iH cq in i> 05
5/3 3 09
•ft o" o f co" 05" rH 00" t -" rH 05" co 0 " co" 05
Oí fH
45 o TP co pH rH 0 00 rH 0 co rH
fi VÌ 00 in in O CO 00 00 H 05 05 05 i> CO cq
Q h
fi
M
HH
fi
CQ
CO
o
05
OÍ co"
in
co
t>"
CO
o í
in
co
o"
05
05"
co
oq
H
Tt<
H
m"
oq
05" 05"
O
oq
05"
oq
H
t -"
H
o í
co
co
s
oq
H
8
3
T3 O
ft
Vi ^fi
‘cu O
ö
fi fi 1
Estadi
M ir a n d a
-Q
C o je d e s
G u á r ic o
B a r in a s
S
B o lív a r
£ O
M é r id a
A ra g u a
U
F a lc ó n
S 'f i
i
A p u re
fi
ft •ft
L a ra
v>
•ft § 1 "c3
Q 1 3 u Q
346 Ju an C r is tó b a l C a rm o n a B o rja s
(*) En el PLOHPE2 no se establece la alícuota de este impuesto. Sólo para efectos de este ejercicio, dicha se fijo en 5%.
8 L « o o p o o o o o o o
en
O
en ® §C
<ü &
O00 i O00^ N05o ÓM—i O»-<T 1CP r05t C CODi h«O 05
H
H3 -2
S a> .3 t> CO CO
el <& '«a
fi u
S
O O O lO © C O t ' - C O C O G 5
o3
O 'Oa m
05 1C lo co
co ^ C O <1CD co 05
co co
CO oo 1C
eo
05^
Q
enO
‘3
-2
JQ
05 (N H 000«—5T <o"
IT)" o ' Cvf
^ 00 O O
N
05"
00
lo"
co
1C co"
CO (N
co CO t
co'
00
O £
rf'
cq
'C 00 co o 00 05
3 o * oTj< ce
_ 00 cq
00 00 CO CO co co 05
05 CO
t>
£3 « ^» co"
O 05"
CO s o10 cq o00 t"-
05 co
cq Í5 ooo''
g* PS 03 10 cq co 00 cq ío o 00
i-5i -2y co"
O 10" co" \ii co"
co <N Tf r-H 10" cq
cq 10
^ 'o'
« :2 a o
'23 «» —'
^
oô
.2 s
065 32
pM • »«H
I 2c ro ô c^ ooc co oH ic oo ^c Hq co qot i> oo
0 0 0 0 0 0 0 0 0
1£ °= •£ .§ s
S 3U Z®
5 U
Ph ^
Q
6 r-H ô 00 co CO 05 10 co O
O CO co 05 10
10 cq 05 ÍO 05^
oc ^ cq^ tq
05 r-H co Is-
i-H
*¡0 —eí #35 ^h" co" co" 05" 05"
05 cq co 10
CO ^ cq co
»— I 05 i-H r-H
ooes £ 10
s3 .se "3« cq cq iq cq t>.
c/) o" cq
05 05" cq cq" co"
_.co co Ico"
—( o"
9 i&z i aS3 Tf co co_• cq cq^ íq I—t 00 10
10 «-H o cq
cq
cq co cq 05" co" co" cq" t^-" V
CO
É
4)
£
Xl
o 2 05
cq c o
p t>
co
O 10*-H
!0 cq
05
H
co CO
CO
en OG
• pN
00 í>
10" t'-" £2
10
o" r-T |>
00
o" CO 00
Q* cA
•pps « cq
co
co"
00
05"
s 05Tf 00
rf
cq co
cq
10 10
o 8
co ^ 05^
00
0) 05 co
OV) cq
cq
05 cq co c o I>
o
S2 co co^
00
^^ 05
o00
3
es
co
o< o co iO 10" o" Tjí'
S ffl r-H
10
00
cq
o co CO
cq 10
co
10
O4 g
T3AO 3 W <u
ts cC *> s>
cSP S
-2 eo
w
S,2 Z3
I
£ I1 eS
VIII. BIBLIOGRAFÍA
Adame M artínez, Francisco David. Tributos propios de las Comunidades
Autónomas. Universidad de Sevilla, 1996.
Andueza, José Guillermo. Apuntes de Derecho Constitucional. Tomo I. Edi
torial Inquietud. Caracas, 1982.
Araujo, Federico - Palacios, Leonardo. Análisis Constitucional del Poder
Tributario en materia de Hidrocarburos. Torres, Plaz & Araujo. Caracas,
1995.
Asselin, Lynnette. Sistemas Integrados de Administración F inanciera. E x
periencia de América Latina. 9 de septiembre de 1994.
Autores varios. F inanciación de las C omunidades Autónomas y C orres-
ponsabilidad F iscal. Fundado BANCAIXA. Valencia España, 1996.
Barquero E stevan, Juan Manuel. G estión T ributaria y Relaciones Interad-
ministrativas en los T ributos Locales. UAM Ediciones. Universidad
Autónoma de Madrid. Editorial Motecorvo, S.A. Madrid, 1999.
Barrios Ross, Armando. Las Finanzas Públicas de los Estados en Venezuela.
Descentralización en Perspectiva. IESA. Caracas, 1998.
Barrios, Armando. Un Fondo de Compensación Interterritorial para Vene
zuela. Algunas Consideraciones para su Diseño. Cuadernos del CENDES.
Año 19. tercera Epoca. Caracas, Mayo-Agosto 2002.
B orrell F ontelles, José. Zabalza Martí, Antonio. El Nuevo FC1: Un Ins
trumento de Política Regional. Estudios de Hacienda Pública. Instituto
de Estudios Fiscales. Madrid-España, 1992.
B rewer-C arías, Alian. Bases Legislativas para la Descentralización Política
de la Federación Centralizada (1990: El inicio de una reforma). Leyes
para la Descentralización Política de la Federación. Editorial Jurídica
Venezolana. Colección Textos Legislativos N° 11. Caracas, 1990.
B rewer-C arías, Alian. Las Constituciones de Venezuela. Madrid. Universi
dad Católica del Táchira, 1985.
B rewer-C arías, Alian. Informe sobre la Descentralización en Venezuela.
B rew er -C arías, Alian. Debate Constituyente. Tomo III. Editorial Jurídica

Venezolana. Caracas, 1999.
B rew er -C arías, Alian. Instituciones Políticas y Constitucionales. Tomo I. Uni
versidad Católica del Táchira. Editorial Jurídica Venezolana. 2° Edición.
Caracas-San Cristóbal, 1985.
B r ew er -C arías, Alian. Federalismo y Municipalismo en la Constitución de
1999. Editorial Jurídica Venezolana - Universidad Católica del Táchira.
Caracas, 2001.
B rew er -C arías, Alian. El Estado Crisis y Reforma. Biblioteca de la Acade
mia de Ciencias Políticas y Sociales. Caracas, 1982.
B rew er -C arías, Alian. Cambio Político y reforma del estado en Venezue-
la.Colección de Ciencias Sociales. Editorial Tecnos. Madrid, 1974.
C armona B orjas, Juan Cristóbal. Financiamiento de la descentralización.
Innovaciones Fiscales. Sistemas de Coordinación y Control de Gestión.
Revista de Derecho Tributario N° 82. LEC. Caracas, 1999.
C armona B orjas, Juan Cristóbal. Los Decretos-Leyes como Instrumentos de
Adopción de Medidas Tributarias. Libro Homenaje a José Andrés Octavio.
AVDT. Caracas, 1999.
C arre d e M alberg , R. Teoría General del Estado. Fondo Cultura Económi
ca, Pánuco, 63 - México.
C e c c h e r in i , Eleonora. Las relaciones de colaboración entre Estado y Co
munidades Autónomas. Algunas Experiencias sobre la experiencia espa
ñola. Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 16. Caracas, Febrero
de 2000.
C hamorro y Z arza, José Antonio. La Gestión Integrada del Sistema Tributa
rio en el Estado Descentralizado Español. Thomson-Aranzadi. Navarra,
España. 2003.
Doctrina de la Procuraduría General de la República, 1964.
E severri M artínez , Ernesto. La Organización de los servicios de gestión.
Delegaciones y colaboración administrativa. Tratado de Derecho Finan
ciero y Tributario Local. Marcial Pons. Madrid, 1993.
E vans, Ronald. Régimen Jurídico de la Doble Tributación Internacional.
McGraw Hill, Caracas, 1999.
Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Ve
nezuela. Caracas, 1999.
F ernández T oro , Julio César. La Redistribución Territorial del Poder en la Cons

titución de 1999.
FIDES: Una Experiencia Positiva. Caracas, 1996.
F raga P ittaluga , Luis. La Defensa del Contribuyente frente a la Adminis
tración Tributaria. Fundación de Estudios de Derecho Administrativo.
Caracas, 1998.
G arnica P rato , Onéximo. Las Contribuciones Especiales en España y en
Venezuela. Plaza Universitaria Ediciones. Salamanca. 2001.
G onzález M ariño , Rosmary. Participación y descentralización: comunida
des rurales. CENDES. Serie Mención Publicación. Caracas, 2003.
G raterol , María Carolina. Definición de establecimiento permanente en el
marco de los Tratados Internacionales para Evitar la Doble Tributación y
el impacto de su aplicación en materia tributaria municipal. IVJomadas
Venezolanas de Derecho Tributario. AVDT-Livrosca. Caracas, 1998.
G uevara C árdenas , Eduardo. Aspectos Positivos de los Federalismos Fisca
les de Venezuela y España. Revista de Derecho Tributario N° 74. Legis
lación Económica. Caracas, Venezuela, 1997.
G uliani FoNROUGe, Carlos. Derecho Financiero, Vol II. 4ta edición, Depalma,
1987, Buenos Aires.
G u tiérrez , Baltasar. La Descentralización en el Ámbito de los Estados. Es
pecial Referencia a la Ley de Descentralización. Ediciones del Congreso
de la República, Caracas-Venezuela, 1997.
H om es , Luis. Facultades de la Administración Tributaria en el Ordenamien
to Jurídico Venezolano (Reflexiones y Comentarios). Estudios sobre el
Código Orgánico Tributario de 2001. Asociación Venezolana de Derecho
Tributario. Livrosca. Caracas, 2001.
Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas.
Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, España.
I taliani, Fulvio. Consideraciones sobre la Potestad Residual de los Municipios.
Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal N° 51, Caracas, 1992.
J aved B urki , Shahid; P erry , Guillermo; D illinger , William. “La descen
tralización del estado”. Estudios del Banco Mundial sobre América Latina
y el Caribe. Banco Mundial. Washington, D.C., 1999.
L a R o c h e , Humberto. Instituciones Constitucionales del Estado Venezola

no. Novena Edición, Maracaibo - Venezuela, 1984.
L anfranchi , Edalfio - O gando , Tibisay. Relaciones de Cooperación entre el
Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional, en materia
tributaria. Tesis de grado de la Maestría en Gerencia Tributaria de la
Universidad Metropolitana. Caracas, 2003.
La industria Venezolana de los Hidrocarburos. Tomo I. Ediciones CEPET,
Caracas, 1989.
La Reforma del Estado. Proyecto de Reforma Integral del Estado. Tomo I.
Comisión Presidencial para la Reforma del Estado. Caracas, Venezuela, 1988.
L inares B enzo , Gustavo José. Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Fe
deración Venezolana. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995.
L uzardo B aptista , Rodolfo A. La Competencia Fiscal de los Estados Venezo
lanos. Universidad del Zulia, Maracaibo, 1982.
M antilla , Samuel. Cooperación Fiscal Internacional: Alcance, Procedimien
tos y Restricciones. Tesis de Grado para optar al Título de Especializa-
ción en Derecho Internacional Económico y de la Integración de la Uni
versidad Central de Venezuela, Marzo 2003.
Memorias. Secretaría de Hacienda Bogota D.C. 1998-2000.
O ro p eza, Ambrosio. La Nueva Constitución Venezolana - 1961. Italgráfica,
S.R.L. Caracas, 1971.
P adrón -A mare , Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Publica-Federalismo
o Descentralización: Mitos, Realidades y Alternativas. Conferencia dic
tada en las VII Jomadas de la Procuraduría General del Estado Aragua.
14 de mayo de 1999.
P adrón Am are , Oswaldo. Ill Jomadas de la Procuraduría del Estado Aragua.
Maracay, Venezuela, 1993.
P arra P érez , Jaime. La armonización tributaria en el marco del derecho
tributario venezolano y la integración andina. Revista de Derecho Tribu
tario N° 53. LEC, Caracas 1991.
P érez L uciani , Gonzalo. La actividad normativa de la administración. Re
vista de Derecho Público N° 1, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
1980.
P lazas V ega , Mauricio A. El IVA en Colombia. Editorial TEMIS, Bogotá,

Colombia, 1989.
P rates J unqueira , Luciano Antonio. Descentralización, intersectorialidad y
red en la gestión de la ciudad. Revista del CLAD. Reforma y Democra
cia, N° 12, Caracas, 1998.
R achadell , Manuel. Los Convenios para la Descentralización. Régimen Ju
rídico de los Contratos Administrativos. Fundación Procuraduría Gene
ral de la República. Caracas- 1991.
R om ero -M uci , Humberto. Aspectos Tributarios en la Ley Orgánica de Des
centralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público. Leyes para la Descentralización Política de la Federación. Colec
ción Textos Legislativos N° 11. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1990.
R om ero -M uci , Humberto. Impuestos propios de los Estados. Descentrali
zación y Modernización del Estado en Venezuela. III Jornada de la
Procuraduría General del estado Aragua. Maracay, estado Aragua, 1993.
R ondón d e S ansó . Análisis de la Constitución Venezolana de 1999. Exlibris,
Caracas, 2000.
R ojas, Ruth. Las Funciones, Facultades y Deberes de la Administración
Tributaria en el Código Orgánico Tributario. Libro Homenaje a la M e
moria de Use van der Velde. Funeda. Caracas, 1998.
R uán S antos , Gabriel. La Función de Determinación en el Nuevo Código
Orgánico Tributario (Fiscalización y Determinación). Estudios sobre el
Código Orgánico Tributario de 2001. Asociación Venezolana de Derecho
Tributario. Livrosca. Caracas, 2001.
R uán S antos , Gabriel. Nueva dimensión del Derecho Tributario por aplica
ción directa de la Constitución. Aspectos Sustantivos y Adjetivos. Libro
Homenaje a Ilse van der Velde. Funeda, Caracas, 1998.
S ánchez M eleán , Jorge. De la Esperanza a la Incertidumbre (Venezuela
1998-2003). Editorial Astrea. Maracaibo -Venezuela - 2003.
Sentencia del Tribunal Constitucional Español 1/82 de 28 de enero.
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa
de 13 de febrero de 1968. Gaceta Forense, N° 59, 1969.
S evilla S egura , José V Diez Lecciones sobre Finanzas Públicas y Diseño
Tributario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid. España, 1987.
Shaw , José Luis. Tasas y Precios. XV Jomadas Latinoamericanas de D ere

cho Tributario. Caracas, 1981.
S o s a G ó m e z , Cecilia. Los contratos entre personas jurídico públicas. Régi
men Jurídico de los Contratos Administrativos. Fundación Procuraduría
General de la República. Caracas, 1991.
V ig ila n z a G a r c ía , Adriana. El Poder Tributario antes y después de la Consti
tución de 1999. V Jomadas Venezolanas de Derecho Tributario. Livrosca.
Caracas, 2000.
V ig ila n z a G a r c ía , Adriana. Reflexiones en tomo a la aplicación del Código
Orgánico Tributario a los Estados y Municipios. Estudios sobre el Código
Orgánico Tributario de 2001. Asociación Venezolana de Derecho Tribu
tario. Livrosca. Caracas, 2001.
V i l l e g a s , Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. 3era
edición. Depalma, Buenos Aires, 1979.
V a r i o s a u t o r e s . F inanciación de las C om unidades A utónom as y
Corresponsabilidad Fiscal. Fundació Bancaixa. Valencia, España.
V a r io s A u t o r e s . Administración y Reforma Tributaria Municipal en Améri
ca Latina. Estrategias para su Implementación. CLAD - SECADLE-
IULA. 1987. Caracas-Venezuela.
'.ACION VENNOLANA DE DERECHO TRIBUTARI:)
Ediciones^
paredes
Descentralización fiscal
estadal en Venezuela
Con la obra, “Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela”, bajo la autoría de

Juan Cristóbal Carmona Borjas, se da comienzo a la colección “Monografías
Tributarias” creada por el Fondo Editorial de la Asociación Venezolana de
Derecho Tributario (AVDT).
La evolución histórica del financiamiento del proceso descentralizador y del
tratamiento conferido al poder tributario de los Estados bajo la vigencia de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961 y la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público de 1989, así como bajo la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999, son abordados a profundidad por el autor.
El análisis crítico a las acciones acometidas en el país en materia de
descentralización fiscal, y la formulación de propuestas con miras a efectuar
un aporte científico para el pleno aprovechamiento de las bondades que
aquella herramienta ofrece, son abordados en la obra, resaltando el autor, el rol
histórico que corresponde a la Asamblea Nacional de respetar, cumplir y
desarrollar la letra constitucional, y a los Gobernadores, Alcaldes y a la
sociedad civil en general, de promover, defender e instrumentar debidamente
el proceso descentralizador.
La responsabilidad de hacer descender la descentralización del mero
formalismo y llevarla a su real materialización, constituye un imperativo que
ha de cumplirse mediante la puesta en vigor de una serie de instrumentos
legales en los que se desarrollen con pleno apego al Texto Fundamental todos
los institutos y principios en él consagrados. A estos instrumentos se dedica
especial atención en la presente obra, concibiéndolos como un entramado de
leyes interrelacionadas, que ameritan una visión de conjunto al ser concebidas.
La obra “Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela” constituye sin lugar a
dudas un importante aporte en la búsqueda del sendero que debe tomar tan
sensible tema, que no ha de ser otro que el de la anhelada consolidación de la
democracia, a través de la participación ciudadana, el desarrollo integral del
país y la elevación de la política como esencia cultural de nuestro pueblo.
ISBN: 980 -6 1 4 3 -9 7 -3

Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela Por Juan Cristóbal Carmona Borjas

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Descentralización Fiscal Estadal en Venezuela Por Juan Cristóbal Carmona Borjas

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

DESCENTRALIZACION

D ESCEN TRALIZACIÓ N FISCAL

Caracas, 1010 paredesl i bros@cantv.net

© Asociación Venezolana de Derecho Tributario

Diseño de Carátula: W illiam s Paredes

Impreso en Editorial Texto, C.A.

No está permitida1la reproducción total o parcial de este libro, ni su

Impreso en Venezuela — Printed in Venezuela

DI. ALGUNOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN LOS QUE HA

- Ingresos provenientes del ejercicio de las com­

C) Principio de Cooperación......................................................................... 139

—El situado en el contexto del proceso de descentralización 170

B. 4. Ley del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas 227

A.2. Timbre Fiscal............................................................................ 263

D) Opciones planteadas en la versión del Proyecto de la Ley Orgánica de

numerosas publicaciones jurídicas, entre las cuales cabe mencionar

tributarias. Luego analiza con profundidad el concepto y proceso de

la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias,

Caracas, marzo de 2005.

través de la LODDT - Aportes o contribuciones diferentes al Situado Constitucional

Nacional y descartadas en la ley sancionada —D.l. Impuesto al Consumo de Combus­

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL ESTADAL EN VENEZUELA

I. CONSIDERACIONES PRELIM INARES

Gustavo José. Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Federación Vene­

otros, el criterio desarrollado por buena parte de la doctrina patria, claro

Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Publica-Federalismo o Descentra­

de la Carta Magna relativo a la transferencia de competencias del Poder

Alian. Informe sobre la Descentralización en Venezuela 1993. Editorial

octubre de 2004, del que resultaron electos 20 de los 23 gobernadores de

El Estado Unitario es aquel en el que existe un poder único de donde

4 A n d u e z a , José Guillermo. Apuntes de Derecho Constitucional. Tomo I. Editorial Inquietud.

efectuar, dentro del cuadro de la competencia que se les ha otorgado, y

Sobre la naturaleza jurídica del Estado Federal se han elaborado

José Guillermo. Apuntes de Derecho Constitucional. Tomo I. Editorial Inquie­

no sustituye, determinada en base a puros criterios técnico-económicos

13 B r e w e r - C a r ía s , Alian. La Regionalización en Materia Económica en el Derecho Compara­

“La regionalization política, en esta forma, conlleva la descentralización

- Administrativa: Consiste en confiar al órgano descentralizado la

iS ffO A O T VENEZOLANA DE DERECHO TRIBUTAR*:

E stados U nidos, signado por un doble objetivo: por una parte, la

20 Memoria dirigida a las ciudades de la Nueva Granada por un caraqueño, 15 de diciembre

Pueblos? ¿referirse al grado de Libertad que la Constitución puede sufrir,

21 Discurso de Bolívar ante el Congreso de Venezuela, el 15 de febrero de 1819, día de su

vez de un federalismo cooperativo, lo que resultó fue un “federalismo

en el proceso de desarrollo, lo que había impedido el surgimiento de

de la Región, presupuestos alimentados por fondos nacionales, autoridades

Administración Central y el tener su fuente de poder en la elección popu­

Alian. Cambio Político y reforma del estado en Venezuela. Colección de

como ámbitos espaciales básicos a los efectos de la planificación del

llamada administración “descentralizada”) que le restan aliento para acciones

Este proceso de reforma con el que se da inicio al tránsito hacia la

Federación. Editorial Jurídica Venezolana. Colección Textos Legislativos N° 11. Caracas

-F ID E S - en el año 1993 y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales

“Toda Federación, sea Centralizada o Descentralizada, está montada sobre

29 B iie w e k - C a r ía s , Alian. Federalismo y Municipalismo en la Constitución de 1999. Editorial

ezuela como un Estado Federal descentralizado (Artículo 4), nos parece

31 V ig ila n z a G a rc ía , Adriana. El Poder Tributario antes y después de la Constitución de 1999. V

Como señala Alian B r e w e r -C arías , con la eliminación del Senado y la

se encuentran representados en un plano de igualdad ante la Cámara

ción, 1984. Maracaibo - Venezuela, p. 70.

La controversia planteada en cuanto a las implicaciones que tiene la

34 CiiccnERiNi, Eleonora. Las relaciones de colaboración entre Estado y Comunidades Autó­

integran el todo que el Parlamento venezolano pasara de la bicameralidad

En todo lo que por el Pacto Federal no estuviere expresamente

- Ingresos provenientes del ejercicio de las com

Nacional y descartadas en la ley sancionada —D.l. Impuesto al Consumo de Combus

Gustavo José. Leyes Nacionales y Leyes Estadales en la Federación Vene

Oswaldo. La Estructura de la Hacienda Publica-Federalismo o Descentra

José Guillermo. Apuntes de Derecho Constitucional. Tomo I. Editorial Inquie

13 B r e w e r - C a r ía s , Alian. La Regionalización en Materia Económica en el Derecho Compara

Administración Central y el tener su fuente de poder en la elección popu

34 CiiccnERiNi, Eleonora. Las relaciones de colaboración entre Estado y Comunidades Autó

Rodolfo A. La Competencia Fiscal de los Estados Venezolanos. Universi

Financiación de las Comunidades Autónomas y Corresponsabilidad Fis

llamado poder tributario residual que, por su marcado carácter contro