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VAMOS CONTINUAR A BRINCAR DE AVESTRUZ?

Marcos Lisboa1 e Samuel Pessoa2

Polticas de proteo setorial so timas quando funcionam. Existem muitos exemplos bem-
sucedidos de estmulos para o desenvolvimento de atividades produtivas por meio da
concesso de subsdios ou do investimento em desenvolvimento de novas tecnologias.
No caso da Noruega, por exemplo, depois da descoberta de petrleo no pas o governo criou
uma universidade para formar tcnicos, constituiu uma empresa estatal e desenvolveu uma
sofisticada governana pblica, incluindo uma agncia reguladora que estimulou a
concorrncia e a gesto eficiente da produo. Alm disso, foi criado um fundo soberano para
garantir renda para a populao quando os recursos do petrleo se tornem escassos.
Outros pases, como a Coreia, investiram significativamente na educao da sua populao e,
posteriormente, apoiaram o desenvolvimento de alguns setores de exportao com metas de
desempenho e prazo para o trmino das medidas de proteo.
Existem casos de sucesso tambm no Brasil. Os grandes investimentos pblicos e privados em
pesquisa na agricultura nos anos 1970, diversas medidas de estmulo, como crdito subsidiado,
e empreendedores que corriam o risco do negcio resultaram no notvel crescimento da
produtividade nas ltimas quatro dcadas, e na expanso da oferta e das exportaes, alm da
queda dos preos dos alimentos, para benefcio da sociedade.
O problema das polticas setoriais ocorre quando fracassam. O resultado o desperdcio dos
escassos recursos produtivos, capital, trabalho e infraestrutura, em atividades em que
persistem em ser menos produtivas do que nos demais pases. Ao invs de fazer mais o que
fazemos bem, condenamo-nos a fazer em demasia aquilo que fracassamos em ser
competitivos. A consequncia um pas mais pobre do que podia ser.
O custo social do fracasso ainda maior. Os recursos da sociedade que poderiam estar sendo
utilizados em outras atividades no so de fcil mobilidade. O capital, escasso e caro em um
pas como Brasil, assume a forma de fbricas e infraestrutura que no podem ser
imediatamente realocados. O mesmo ocorre com o emprego. O pas se descobre refm das
polticas equivocadas. Preservar os empregos no curto prazo requer pagar mais caro do que o
necessrio pelos bens produzidos ou manter subsdios s custas de outras polticas pblicas. O
fracasso custa caro e difcil revert-lo.
Esse tem sido o caso da indstria automobilstica nos ltimos anos.
Desde o fim dos anos 2000, o setor tem tido dificuldade em competir com a produo de
outros pases, como China e Coreia, nos automveis de massa, e alguns europeus, no caso de
carros de luxo. Em reao a essas dificuldades, o governo brasileiro criou o programa de
Incentivo Inovao Tecnolgica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veculos
Automotores (Inovar-Auto), que introduziu uma alquota adicional de 30% sobre os carros
importados desde que o seu produtor no tivesse uma fbrica j instalada no Brasil.

1
Doutor em economia pela Universidade da Pensilvnia. Foi secretrio de Poltica Econmica no
Ministrio da Fazenda entre 2003 e 2005 e Presidente do Insper.
2
Fsico com doutorado em economia, ambos pela USP, scio da consultoria Reliance e pesquisador
associado do Ibre-FGV.
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Deve-se ressaltar que o Brasil faz parte da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que limita
as tarifas de importao e tem um conjunto de regras a ser obedecido pelos pases signatrios.
A alquota mxima de importao deve ser de 35%, o que j o caso dos automveis, e h
restrio contra o tratamento preferencial para a produo nacional. Com o Inovar-Auto, a
alquota para os importados de produtores que no tinham fbrica no Brasil passou para 65%.
A poltica fere claramente a regra de no discriminao dos importados. No surpreendente
que o Brasil tenha sido condenado pela OMC.
A OMC prev algumas excees s suas regras, e o governo brasileiro procurou revestir o
Inovar-Auto de alguns propsitos para escapar da norma. No convenceram.
O fracasso do Inovar-Auto no se resume ao desrespeito aos acordos internacionais dos quais
o Brasil faz parte e aos carros mais caros para a sociedade. Segundo estudo recente do Banco
Mundial3, o Inovar-Auto tambm fracassou em estimular a pesquisa e desenvolvimento no
setor que, oficialmente, seria o seu principal objetivo.
Muitos produtores se viram compelidos a produzir por aqui, mesmo que as suas fbricas
fossem improdutivas. Afinal, a eficincia das fbricas de carros depende da escala da
produo, em geral bem mais de 100 mil unidades por ano. O mercado brasileiro para diversos
modelos, porm, reduzido e o resultado foi a proliferao de pequenas fbricas para
produzir poucos milhares de automveis. Esse era o preo a pagar para evitar a alquota
adicional de importao.
Em 2013, antes do agravamento da crise econmica, somente Fiat, Ford, GM e VW produziram
mais do que 300 mil veculos por planta. No bloco seguinte, tivemos a Renault com 141 mil,
Honda com 135 mil e Toyota com 130 mil. Na sequncia, Peugeot&Citroen com 72 mil,
Mitsubishi&Suzuki com 43 mil e CAOA (Hyundai) com 35 mil. Evidentemente, com a crise, a
produo reduziu-se ainda mais, caindo de 3,5 milhes em 2013 para 2,1 milhes em 2016.
O Inovar-Auto estimulou a expanso da oferta local para atender o consumo domstico. As
preferncias dos consumidores, porm, requerem uma diversidade incompatvel com a escala
eficiente de produo, o que resulta na profuso de plantas pequenas e improdutivas, cuja
consequncia so automveis mais caros do que o necessrio e o desperdcio de capital e
trabalho que poderiam ser mais bem alocados em outras atividades.
O programa estimulou a instalao de inmeras montadoras que produzem para o segmento
de carros de luxo, com plantas que produzem pouqussimas unidades. Em 2016, por exemplo,
a BMW produziu 8690 unidades; a Mercedes, 3080; e a Jaguar, 753. Por qualquer critrio,
produzimos em um nmero excessivo de modelos em demasiadas fbricas. Temos,
atualmente, 22 montadoras de veculos produzindo no Brasil. Embora o mercado interno seja
grande, ele oferece escala para apenas 6 ou 7 montadoras. A poltica de atrao de diferentes
marcas para produzir no pas resultou em empresas produzindo em uma escala abaixo da
ideal, aumentando o custo unitrio dos produtos. Para continuarem lucrativas, elas dependem
de benefcios fiscais e subsdios. O resultado, alm da condenao pela OMC, so carros mais
caros para a populao, alm do desperdcio de capital e trabalho que seriam mais produtivos
em outras atividades.
O Inovar-Auto no atacou o problema estrutural da indstria que a falta de competitividade.
A entrada de montadoras chinesas, que atuam no segmento de carros mais simples, no qual a

3
Ver Sturgeon e colaboradores (2017).
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indstria nacional mais forte, resultou em um ajuste ainda mais severo na produo do que
seria necessrio. Afinal, como consequncia do programa passaram a existir mais produtores
locais que podem apenas vender para o mercado domstico, dada a pouca produtividade da
nossa indstria. O resultado foi a imensa capacidade ociosa dos ltimos anos. Caso os carros
desses novos produtores ainda fossem produzidos no exterior, o ajuste poderia ter ocorrido
com a queda da importao. A regra que induziu produo local resultou apenas, porm, em
fbricas e trabalhadores ociosos.
O Inovar-Auto no promoveu nenhum ajuste. A indstria simplesmente se beneficiou de uma
anestesia de seis anos de 2012 at 2017 sem enfrentar as suas dificuldades. De quebra,
estimulou a instalao de fbricas que mal produzem 10 mil unidades ao ano. Ttica de
avestruz, que enfia a cabea no buraco para no enfrentar o problema.
O tamanho do buraco foi o imenso custo de oportunidade do programa. Nosso escasso capital
foi alocado a fbricas que ficaram com cerca de 50% de capacidade ociosa na crise, ao invs de
terem sido utilizados em outras atividades, como infraestrutura, que poderiam ter sido
expandidas para benefcio do restante da sociedade. No temos apenas carros mais caros, em
meio a fbricas a meia capacidade e a trabalhadores demitidos. Temos menos estradas e
portos que poderiam ter sido construdos com esses mesmos recursos.
Esse problema deve se agravar nos prximos anos. Inmeras economias na sia alm da China
tm apresentado crescimento elevado casos da ndia, Mianmar, Camboja, Filipinas,
Indonsia e Vietnam. Segundo o FMI, esses pases devero crescer entre 2017 e 2022 ao redor
de 6,5% ao ano. Amanh teremos a competio, digamos, das montadoras indianas, e teremos
que aumentar ainda mais as alquotas de importao.
Existem, essencialmente, dois modelos de produo de automveis. H os pases que sediam
as grandes montadoras mundiais EUA, Alemanha, Japo, Frana e Coreia do Sul que, alm
das plantas de montagem, mantem as atividades mais nobres, como pesquisa e inovao.
Ressalte-se que, desde o ps-guerra, a Coreia o nico caso de ingresso nesse seleto clube.
O segundo modelo de insero estimular o desenvolvimento de setores da indstria em que
o pas tem vantagens competitivas, sendo o restante da produo importado de outros pases.
Essa tem sido a opo da Malsia, da Turquia e da Tailndia, entre outros pases. O Mxico,
por exemplo, produziu, em 2015, pouco menos de 3,5 milhes de unidades, sendo 2 milhes
de veculos de passageiros e 1,4 milho de veculos comerciais leves. Quase metade da sua
produo de veculos de passageiro foi destinada ao mercado externo, principalmente a outros
pases, como EUA e Canad. Adicionalmente o Mxico tem 12 acordos bilaterais e alguns
acordos de comrcio preferencial.
Foi noticiado na imprensa que o governo prepara o programa Rota 2030 em substituio ao
programa Inovar-auto. Esse programa deveria, diferentemente do Inovar-Auto, atacar os
problemas de competitividade que afligem a indstria e tentar aumentar a especializao do
Brasil em alguns tipos de veculos e componentes em meio a abertura da economia para que
passemos a integrar as Cadeias Globais de Valor (CGV), como ocorre no caso do Mxico. Essa
tambm foi a opo que viabilizou a Embraer no Brasil.
Desistir da estratgia do avestruz poder reduzir a produo local de automveis, melhor do
que insistir na velha poltica de proteo que fracassou sistematicamente nas ltimas dcadas
na esperana que, desta vez, ser diferente. Essa foi a escolha da Austrlia, cujo resultado,
entretanto, foi a sua desindustrializao. Deve ser possvel manter uma produo domstica
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expressiva em funo da distncia que temos dos maiores centros produtores, caso distinto da
Austrlia que fica prxima Coreia e ao Japo, e com mercado interno bem menor do que o
do Brasil.
Outra opo seria tentarmos o desenvolvimento completo de uma indstria de capital
nacional, um caminho que foi adotado pela Coreia e pelo Japo, bem antes das CGV. Em
ambos os casos, essa opo, adotada em tempos muito diferentes, necessitou de muito
esforo e de uma eficiente coordenao do setor pblico, com metas objetivas de
desempenho, penalidades em caso de fracasso, alm de, principalmente, muita poupana e
educao bsica de qualidade.
Nunca perseguimos esse caminho. No sabemos se aps 60 anos seria o momento de
tentarmos. A China, por exemplo, tenta desenvolver as suas montadoras. Em que pese as
elevadssimas taxas de poupana, qualidade do sistema educacional e a coordenao do setor
pblico, o seu resultado no tem sido muito animador. At o momento 2/3 das exportaes
chinesas de manufaturados deve-se a empresas de capital externo. A montadora Chery
procura-se integrar-se com as CGV como no caso da Embraer.4
Tendo em vista os nossos fracassos indstria naval, construo de plataformas e fbricas de
microprocessadores no se recomenda insistirmos em um caminho que sistematicamente
no tem funcionado. Somente com a indstria naval foram trs insucessos nos ltimos 60
anos: nos 50, com JK; dcada de 70, com os militares; e, recentemente, com Lula e Dilma.
No parece que temos as condies necessrias ao modelo asitico de desenvolvimento.
Afinal, no conseguimos prover a educao bsica para a maioria da sociedade e temos uma
baixa taxa de poupana. Adicionalmente o Estado brasileiro no tem apresentado as
caractersticas necessrias para o sofisticado papel coordenador de programas dessa natureza:
conseguir avaliar o desempenho das polticas; estabelecer prazos e metas; e, principalmente,
ser capaz de descontinuar as polticas que no tem funcionado. Por outro lado, o que muitos
defendem como polticas de construo das vantagens comparativas dinmicas pode resultar
apenas na distribuio de benefcios a grupos de interesse.5
No h nenhuma evidncia que o desenvolvimento de Japo e Coreia seja o nico caminho
possvel. Certamente a economia americana percorreu um caminho mais liberal6, o mesmo
ocorrendo com o Chile, Canad, Nova Zelndia, Portugal e Espanha.
Adicionalmente no verdade que o desenvolvimento de So Paulo se deveu instalao da
indstria automobilstica. Pelo contrrio. So Paulo j era a economia mais rica e o maior
mercado consumidor bem antes dos anos 1950. Alm disso, a evidncia indica que os
municpios de So Paulo que receberam imigrantes com maior escolaridade no comeo do
sculo XX, independente da sua especializao produtiva, ainda hoje apresentam maior renda

4
Ver Whittaker e colaboradores (2010) pgina 451-3, e Bozorg Mehri (2015) para a curiosa tentativa de
desenvolvimento da indstria automobilstica no Ir..
5
Justin Lin no texto em que trava produtivo de bate com Ha-Joon Chang [Justin Lin e Ha-Joon Chang,
(2009)] argumenta que a vantagem comparativa esttica de um pas pode ser alterada profundamente
em caso de rpida acumulao de capital humano e elevada poupana. Uma poltica industrial, nesse
caso, pode auxiliar a economia a encontrar a sua nova vantagem comparativa.
6
Gavin Wright (1992).
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5

por habitante.7 A educao e as condies locais resultaram em maior desenvolvimento

econmico que, em alguns casos, resultou em industrializao; em outros, no.
O programa Rota 2030 no deve ser mais uma tentativa de editar uma verso recauchutada do
Inovar-Auto, uma nova tentativa de avestruz em reao s vedaes da OMC. O pouco que se
conhece do Programa, porm, indicar que ele repete os velhos erros, alm de criar novos
problemas. Continua a haver discriminao de importados na competio com os nacionais,
alm de aumentar os custos de conformidade para o pagamento de impostos e os custos de
fiscalizao, dada a criatividade tributria do Rota 2030.
H um injustificvel benefcio para o segmento de veculos de luxo, a ttulo de estimular a
inovao, mas que parece apenas subsidiar um segmento que trabalha com custos baixos ao
produzir em escala reduzida. So concedidos benefcios tributrios para fins de maior
eficincia energtica e maior segurana veicular. As mesmas metas poderiam ser obtidas
mediante regulao que obrigasse padres mnimos de consumo e segurana, sem a
necessidade de renncia fiscal.
Restam muitas dvidas: por que se faz necessria uma poltica que fora o contribuinte
nacional a transferir renda para a indstria automobilstica? Quais os seus custos e os seus
benefcios? Quantos gastos sociais so sacrificados com a renncia fiscal decorrente do
incentivo indstria automobilstica? Por que esse setor e no outros?
Corrigir os equvocos do Inovar-Auto no ser fcil. Teremos que viabilizar uma transio que
reduza os custos do ajuste de trabalhadores e de empresas que investiram em um pas que
cavou o seu prprio buraco. Podemos insistir na estratgia do avestruz. Alternativamente,
podemos comear a enfrentar os nossos difceis problemas para que, finalmente, a indstria
possa caminhar com as suas prprias pernas.

Verso resumida deste texto foi publicada no jornal Folha de So Paulo, edio de 10 de
novembro de 2017.

REFERNCIAS
Carvalho Filho, Irineu de e Renato P. Colistete 2010. Education Performance: Was It All
Determined 100 Years ago? Evidence from So Paulo, Brazil, https://mpra.ub.uni-
muenchen.de/24494/.
Justin Lin and Ha-Joon Chang 2009. Should Industrial Policy in Developing Countries, Conform
to Comparative Advantage or Defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang,
Development Policy Review, 27 (5): 483-502.
Mehri, Darius Bozorg 2015. The role of engineering consultancies as network-centred actors
to develop indigenous, technical capacity: the case of Irans automotive industry, Socio-
Economic Review, 13(4): 747-769.
Sturgeon, T.; Leonardo Lima Chagas e Justin Barnes 2017. Rota 2030: Updating Brazils
Automotive Industrial Policy to Meet the Challenges of Global Value Chains and the New

7
Carvalho Filho e Colistete (2010).
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6

Digital Economy,
https://ipc.mit.edu/sites/default/files/documents/Brazil%20in%20Automotive%20Global%20V
alue%20Chains%204%20October%202017-final.pdf.
Whittaker, D. Hugh, Tianbiao Zhu, Timothy Sturgeon, Mon Han Tsai e Toshie Okita 2010.
Compressed Development, Studies in Comparative International Development, 45(4):
439467.
Wright, Gavin, 1990. The Origin of American Industrial Success, American Economic Review,
80(4): 651-668.

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