COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

Nozione di pubblica amministrazione (in senso oggettivo):il termine indica la cura in concreto di interessi;è
quindi riferibile dunque ad un qualsiasi soggetto,che svolge un’attività rivolta alla soddisfazione degli interessi
correlati ai fini che il soggetto stesso si propine di perseguire. (in senso soggettivo):è amministrativa l’attività
posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi
dei soggetti pubblici (organizzazione amministrativa).

Nozione di diritto ammnistrativo:è la disciplina giuridica della P.A. nella sua organizzazione,nei beni e
nell’attività ad essa peculiari e nei rapporti che,esercitando tale attività,si instaurano con gli altri soggetti
dell’ordinamento.
Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto comune sono
generalmente definiti come Stati a regime amministrativo.

Amministrazione comunitaria:insieme degli organismi e delle istituzioni dell’unione europea (creata con il
trattato di Maastricht sottoscritto il 7 febbraio 1992) cui è affidato il compito di svolgere attività
sostanzialmente e di emanare atti amministrativi.
Il moltiplicarsi dei compiti dell’Unione europea, a seguito del trattato di Maastricht e del trattato di Amsterdam
e del trattato di Nizza, impone lo sviluppo dei raccordi tra istituzioni comunitarie e amministrazioni nazionali e
induce quindi ad una modifica delle competenze di queste ultime e della loro organizzazione.
Principio di sussidiarietà:introdotto nel nostro ordinamento dalla L.59/1997 e dall’art.3 co. T.U. enti locali,e
dalla L. cost. n. 3 /2001 ,il principio è stato inserito nel trattato istitutivo della comunità europea e costituisce
una regola di riparto delle competenze tra stati membri e unione. Nei settori di competenza concorrente tra Stati
membri e Unione,consente all’Unione di intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione
prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possano essere dunque essere
meglio realizzati a livello comunitario,a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione stessa.

Ordinamento giuridico e amministrazione. Disciplina costituzionale

Ordinamento giuridico generale:assetto giuridico e insieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un
particolare gruppo sociale.

Indirizzo politico:direzione politica dello Stato,e quindi complesso di manifestazioni di volontà in funzione del
conseguimento di un fine unico,le quali comportano la determinazione di un impulso unitario e di coordinazione
affinché i vari compiti statali si svolgano in modo armonico,mentre l’indirizzo amministrativo,che deve essere
stabilito nel rispetto dell’indirizzo politico,consiste nella prefissione di obiettivi dell’azione amministrativa.
Atti di alta amministrazione:caratterizzati da un’altissima discrezionalità ,considerati l’anello di collegamento
tra indirizzo politico e attività amministrativa in senso stretto e soggetti alla legge ed al sindacato giurisdizionale
(ex:provvedimenti di nomina dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere).

Principio di responsabilità (art. 28 C.):i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili,secondo le leggi penali,civili e amministrative,degli atti compiuti in violazione di
diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

Principio di legalità:esprime che l’esigenza dell’amministrazione sia assoggettata alla legge,anche se è

applicabile non soltanto all’amministrazione,ma a qualsivoglia potere pubblico.
Convivono più concezioni del principio di legalità:
• Non contraddittorietà dell’atto amministrativo rispetto alla legge (preferenza della legge)
• Conformità formale:il rapporto tra legge e amministrazione è impostato non solo sul divieto di
quest’ultima di contraddire la legge,ma anche sul dovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i
limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere.
• Conformità sostanziale:necessità che l’amministrazione agisca non solo entro i limiti di legge,ma in
conformità della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa,che incide anche sulle modalità di
esercizio dell’azione e penetra all’interno dell’esercizio del potere.
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La riserva di legge riguarda il rapporto tra Costituzione.legge ed amministrazione,e imponendo la disciplina
legislativa di una data materia,delimita l’esercizio del potere normativo spettante all’esecutivo.
Il principio di legalità invece attiene al rapporto tra legge ed attività complessiva della pubblica
amministrazione, quindi anche quella non normativa:il mancato rispetto determina l’illegittimità dell’azione
amministrativa.

Legittimità:conformità del provvedimento e dell’azione amministrativa a parametri anche diversi dalla

legge,anche se ad essa collegati.
Principio di imparzialità:esprime il dovere dell’amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti
coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura.
Principio di buon andamento (art. 97 C.):impone che l’amministrazione agisca nel modo più adeguato e
conveniente possibile. Il buon andamento va invece riferito alla P.A: nel suo complesso,non al funzionario,ma
all’ente.
Criterio d'efficienza. Necessità di misurare il rapporto tre il risultato dell’azione organizzativa e la quantità di
risorse impiegate per ottenere quel dato risultato:esso costituisce la capacità di organizzazione complessa di
raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi.
Criterio di efficacia:è collegato al rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto
realizzare sulla base di un piano o di un programma.
Criterio di trasparenza:può essere riferito sia all’attività sia all’organizzazione e dunque alla duplice
declinazione del termine amministrazione (diritto di accesso,pubblicità degli atti,la motivazione,la univoca
definizione delle competenze,istituzione degli uffici di relazione con il pubblico,responsabile del
procedimento,attività di informazione e di comunicazione delle amministrazioni.

Principio di finalizzazione:il buon andamento significa congruità dell’azione in relazione all’interesse

pubblico ;l’imparzialità,direttamente applicabile all’attività amministrativa,postula l’esistenza di un soggetto
parte ,il quale è tale in quanto persegue finalità collettive che l’ordinamento generale ha attribuito alla sua cura.
Principio di sussidiarietà:attribuzione di funzioni al livello superiore di governo esercitatile soltanto
nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati.
Decentramento. fenomeno organizzativo che può assumere forme diverse:burocratico (trasferimento di
competenze da organi centrali a organi periferici di uno stesso ente),oppure autarchico (se comporta
l’affidamento ,ad enti diversi dallo Stato,del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici)
Decentramento burocratico:implicherebbe la responsabilità esclusiva degli organi locali nelle materie di
propria competenza e l’assenza di un rapporto di rigida subordinazione con il centro.
Decentramento autarchico:può essere previsto a favore di enti locali,consentendo così che la cura di interessi
locali sia affidata ad enti esponenziali,di collettività locali,ovvero a favore di altri enti (c.d. decentramenti
istituzionali).
Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
La L.59/1997 art.1 co.2 ha attribuito al governo la delega per conferire agli enti locali e alle regioni tutte le
funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle
rispettive comunità ,nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto
esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,centrali o periferici,ovvero tramite enti o altri
soggetti pubblici. (con il termine conferimento si vogliono intendere più fenomeni ,e cioè trasferimento,delega o
attribuzione di funzioni e di compiti.

Il principio di sussidiarietà può essere inteso non soltanto in senso verticale (relativamente alla distribuzione di
competenze tra centro e periferia) ma anche orizzontale (nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazione della
società)

Principi costituzionali applicabili alla P.A.

Principio di eguaglianza art.3 C.
Principio di solidarietà art.2

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Art. 52 C.:l’ordinamento delle forze armate deve essere informato allo spirito democratico della Repubblica.
Quindi se il principio democratico informa l’ordinamento militare,deve essere riferibile all’amministrazione nel
suo complesso.

Soggetti di diritto nel diritto amministrativo:gli enti pubblici. Sono dotati di di capacità giuridica,e come
tali,sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativi:in questo senso possono essere definiti come centri di
potere.
Accanto alle amministrazioni statali,vi sono le amministrazioni regionali nonché gli enti esponenziali delle
comunità territoriali,riconosciuti dall’ordinamento generale in quanto portatori di interessi pubblici.
Accanto agli enti territoriali tradizionali,spesso connotatati di politicità,si sono aggiunti enti legati a questi
livelli territoriali da relazioni più o meno stringenti anche di natura finanziaria.

La complessa questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta dalla giurisprudenza utilizzando
una serie di indici esteriori:
• Costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico
• Nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dellop Stato o di altro ente pubblico
• Esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici
• Attribuzione di poteri autoritativi
L’ente pubblico è istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza
collettiva. Ciò determina il fenomeno per cui l’ente pubblico non può disporre della propria esistenza,a
differenza dei soggetti privati,che possono decidere di ritirarsi e cioè di dimettere l’attività ,oppure modificare
l’oggetto della stessa . si noti peraltro che l’indisponibilità della propria esistenza è soltanto una conseguenza
della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico.

Gli enti possono essere suddivisi in gruppi:

• Enti a struttura istituzionale,nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti
estranei all’ente, e presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse
(prevalenza dell’elemento patrimoniale)
• Enti associativi:i soggetti facenti parte del corpo sociale,di cui sono esponenti ,determinano
direttamente o a mezzo rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dell’ente. Si verifica
quindi il fenomeno dell’autoamministrazione. Sono enti caratterizzati dalla presenza di un’assemblea .
• Enti a struttura rappresentativa:i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli
amministratori non direttamente,ma attraverso le proprie organizzazioni.
• Enti autonomi (autonomie locali) :la costituzione riconosce una particolare posizione di autonomia a
comuni,province,città metropolitane e regioni.
Il principio dell’autonomia nei limiti fissati dall’ordinamento è alla base della disciplina costituzionale delle
università ,delle istituzioni di alta cultura e delle accademie,soggetti che possono darsi ordinamenti autonomi
nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.
La legge ha introdotto (art.1 d.lgs.112/1998) la categoria degli autonomie funzionali o enti locali funzionali,per
indicare quegli enti (università,camere di commercio,industria,artigianato e agricoltura,istituzioni scolastiche)
ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali.

Un’altra categoria di enti pubblici è costituita dagli enti pubblici economici la cui disciplina generale è prevista
nel codice civile (art.2201 c.c.,che si riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale
un’attività commerciale ;art.2221 c.c. che esclude dal fallimento gli enti pubblici) e in altre norme di legge
(art.409 n.4 c.p.c. e art. 37 L.300/1970).

L.70/1975:in ordine agli enti statali non economici (parastatali9,escluse università,camere di commercio e
ordini professionali,pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di impiego,ai controlli,alla
gestione contabile,alla nomina degli amministratori.

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Enti a struttura associativa (sopra analizzati):sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli
all’estinzione pura e semplice in ragione del fatto che la formazione sociale di cui sono esponenti non
può cessare di esistere.

Enti territoriali:comuni,province,città metropolitane,regioni e Stato. Il territorio consente di individuare gli

enti stessi e ciò comporta una serie di conseguenze.
L’ente è politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera tendenzialmente nell’interesse
di tutto il gruppo. Soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali,posti al servizio di tutta
la collettività. E’ molto frequente la tendenza ad introdurre regimi di diritto speciale:la legislazione più recente
ha istituito una serie di enti pubblici,denominati agenzie,direttamente disciplinate dalla legge istitutiva.

Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative

1. Un primo tipo di relazione intersoggettiva è quello sorto dalla entificazione di apparati organizzativi già
propri di un altro ente,ovvero dalla situazione di strumentalità strutturale e organizzativa di un
ente,stabilita dalla legge nei confronti di un altro ente,nella quale il primo viene a rivestire una
situazione sotto alcuni profili simile a quella di un organo. L’ente principale dispone di una serie di
poteri di ingerenza,di indirizzo,di vigilanza,di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei
confronti dell’ente subordinato (ex:azienda speciale,ente strumentale del comune,che ai sensi dell’art.
114 T.U. enti locali,dispone di alcuni tra i poteri ,e gli enti dipendenti dalle regioni.
2. un secondo tipo di relazione intersoggettiva comprende enti dotati di una posizione di maggior
autonomia,che non si trovano in una posizione di strumentalità organizzativa e strutturale. Si tratta di
enti che svolgono un’attività che si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale
(ex:camere di commercio,Siae,enti parastatali)

Sono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalità con lo stato o con altro ente
pubblico. Nella categoria rientrano gli enti esponenziali di formazioni sociali che godono della possibilità di
determinarsi autonomamente (ordini e collegi professionali,Coni,accademie di scienze ed arti che siano enti
pubblici,enti locali non territoriali e via).

Vigilanza:condìsiderata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare

dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro,distinguendosi dalla tutela,che attiene ai controlli
di merito. Il suo contenuto non si esaurisce nel mero controllo,in quanto si estrinseca anche nell’adozione di una
serie di atti ,quali l’approvazione dei bilanci e delle delibere particolarmente importanti dell’ente vigilato ,nella
nomina di commissari straordinari,nello scioglimento degli organi dell’ente, nell’esercizio di poteri volti ad
ottenere informazioni,nella prefissione di indirizzi. Perciò la differenza tra vigilanza e potere di controllo è
questa:la vigilanza si esplica anche mediante attività di amministrazione attiva.

Direzione:caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto ,da parte dell’ente
sovraordinato,di un ambito di autonomia dell’ente subordinato. La direzione si estrinseca in una serie di atti,le
direttive,che determinano l’indirizzo dell’ente,lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le modalità
attraverso le quali conseguire gli obiettivi prefissati.

Avvalimento (era previsto in generale dall’art. 118 C. vecchia formulazione):non comporta trasferimenti di
funzioni ed è caratterizzato dall’utilizzo da parte di ente degli uffici di un altro ente. Tali uffici svolgono attività
di carattere ausiliario,che rimane imputata all’ente titolare ,senza che si determini alcuna deroga all’ordine delle
competenze ,trattandosi di una vicende interna di tecnica organizzativa.

Sostituzione:si indica in generale l’istituto mediante il quale un soggetto è legittimato a far valere un diritto ,un
obbligo o un’attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito),operando in
nome proprio e sotto la propria responsabilità . le modificazioni giuridiche che subiscono diritti ,obblighi e
attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito ,in capo al quale si producono gli effetti o le
conseguenze dell’attività posta in essere dal sostituto.

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L’ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui il soggetto non ponga in essere un atto
obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni amministrative ad esso conferite. E la giurisprudenza sottolinea
che il legittimo esercizio del potere di sostituzione richiede la previa diffida.

Delega di funzioni amministrative:figura che ricorre nei rapporti tra Stato e regioni e tra regioni ed enti locali.
In particolare le regioni ,secondo quanto disposto dalla vecchia formulazione dell’art. 118 C.,esercitano in via
normale le proprie funzioni amministrative delegandole alla province,ai comuni ed agli altri enti locali queste
deleghe sono operate con legge,sono perciò un atto di organizzazione di pubblici uffici in attuazione dell’art. 97
C.,comportante uno stabile trasferimento della titolarità dei poteri ,e dunque di un modello organizzativo dei
raporti tra enti per l’esercizio delle funzioni amministrative.
La recente riforma operata dalla L. 3/2001,sostituendo l’art.118 C.,non fa più cenno a siffatta
figura,costituzionalizzando l’istituto del conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di governo
locale sulla base dei principi di sussidiarietà,differenziazione ed adeguatezza in quadro comune caratterizzato
dal fatto che gli enti locali sono titolari delle funzioni.

Federazioni di enti:svolgono attività di coordinamento de indirizzo dell’attività degli enti federati,nonché

attività di rappresentanza degli stessi. Non si sostituiscono agli enti federati nello svolgimento dei compiti loro
propri.

Consorzi:costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più soggetti. Agiscono
nel rispetto di alcuni limiti derivanti dall’esercizio del potere direttivo e di controllo spettante ai consorziati. Gli
enti pubblici possono costituire consorzi di diritto privato anche con la partecipazione di soggetti privati. I
consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati,obbligatori e facoltativi. I consorzi
entificati sono enti di tipo associativo. Nell’ambito delle forme associative tra enti,devono essere ricordate le
unioni di comuni. Caratteri simili ai consorzi gli uffici comuni che ai sensi dell’art. 30,co.4 T.U.,enti locali,gli
enti locali possono costituire mediante convenzione.

Vicende degli enti pubblici

La costituzione degli enti pubblici può avvenire per legge o per atto amministrativo sulla base di una
legge,anche se in molti casi la legge si è limitata a riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per
iniziativa privata. Il legislatore non è libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata. Sussistono
limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali,la libertà di associazione e altre attività private. In ordine
all’estinzione degli enti pubblici ,deve innanzitutto osservarsi che può aprire una vicenda di ordine
successorio,normalmente disciplinata direttamente dalla legge,allorché le sue attribuzioni siano assorbite da un
altro ente. L’estinzione può essere prodotta dalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge.

Modificazioni degli enti pubblici:mutamento degli scopi,modifiche del territorio degli enti territoriali,le
modificazioni delle attribuzioni,la trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le
variazioni della consistenza patrimoniali. Un limite alla modificazione degli scopi degli enti sussiste per quelli a
carattere associativo ,soprattutto se riconducibili alle formazioni sociali di cui all’art.2 C. :il legislatore non può
liberamente modificarne gli scopi originari. Gli enti pubblici possono essere trasformati in persone giuridiche di
diritto privato.

Riordino degli enti pubblici:può comportare l’estinzione degli stessi o la loro trasformazione in persone
giuridiche private.
L.70/1975 :ha previsto per gli enti dipendenti dallo Stato la sottoposizione ad un giudizio di valutazione operato
dal governo,destinato ad accertare la necessità del loro mantenimento ai fini del loro sviluppo
economico,civile,culturale e democratico del paese.

Organo
Attraverso l’organo la persone giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera posta in essere
dall’ente. L’organo non è separato dall’ente ,così,a differenza di quanto accade nella rappresentanza,l’azione
non è svolta in nome e per conto di altri diventando attività propria dell’ente. La capacità giuridica spetterebbe

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però all’ente ,che è centro d’imputazioni di effetti e fattispecie. Pare quindi corretto riferire la capacità d’agire
soltanto all’organo e ritenere l’ente mero centro d’imputazione di effetti e di attività.
L’organo perciò è uno strumento di imputazione, cioè l’elemento dell’ente che consente di attribuirgli atti ed
attività. E in particolare,l’organo si identifica nella persona fisica o nel collegio perché investiti della
competenza loro attribuita dall’ordinamento.
I poteri vengono attribuiti soltanto all’ente che ha soggettività giuridica,e questo si serve di più organi,dei quali
ciascuno esercita una quota dei predetti poteri (competenza).
Detta competenza può essere ripartita secondo svariati criteri:
• materia
• valore
• grado
• territorio
occorre infine distinguere la competenza dall’attribuzione,cioè la sfera di poteri che l’ordinamento generale
conferisce ad ogni ente pubblico (collegata di norma alla personalità giuridica dell’ente)

Imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione
Le attività pubbliche possono essere esercitate in molte ipotesi da soggetti privati:il notaio che certifica,i
concessionari che emanano atti amministrativi o erogano servizi pubblici,il cittadino che ha la potestà di
procedere all’arresto in caso di flagranza di reato,etc..

Classificazione degli organi

• esterni:competenti ad emanare provvedimenti o atti con rilevanza esterna (ex:i dirigenti,vedi art.4 d.lgs.
165/2001)
• interni:organi procedimentale competenti ad emanare atti aventi rilevanza procedimentale.
• Centrali:estendono la propria competenza all’intera attività dell’ente
• Periferici:hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività,individuato con criterio
geografico
• Ordinari:previsti dal normale disegno organizzativo dell’ente
• Straordinari:operano in sostituzione degli organi ordinari
• Permanenti e stabili:i primi sono stabili e i secondi svolgono funzioni solo per un limitato periodo di
tempo
• Attivi:competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in vista del conseguimento dei
fini ad essa affidati
• Consultivi:rendono pareri
• Di controllo:sindacano l’attività posta in essere da organi attivi
• Rappresentativi:i loro componenti vengono designati o eletti dalla collettività che costituisce la base
dell’ente (ex:sindaco)
• Con legale rappresentanza:particolare tipo di organo esterno,cioè quello che esprime la volontà
dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che avendo capacità processuale conferisce la procura alle
liti per agire o resistere in giudizio.

La personalità giuridica spetta solo all’ente;alcuni organi però per espressa volontà di legge sono anche dotati di
personalità giuridica (organi con personalità giuridica),e sono perciò titolari di poteri e come strumenti
d’imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di quest’ultimo). Un esempio di questo tipo è
l’ISTAT,alla dipendenza del Consiglio dei ministri.

• Monocratici:organi il cui titolare è una sola persona fisica. Negli organi collegiali invece si ha la con
titolarità di più persone fisiche considerate nel loro insieme.

Distinzione tra quorum funzionale e strutturale:il primo indica il numero di membri che debbono essere
presenti affinché il collegio sia legittimamente costituito (di norma la metà più uno dei componenti;nei collegi
perfetti è imposta la presenza di tutti i componenti );il quorum funzionale invece indica il numero dei membri
presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinché questa si trasformi in deliberazione.
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