REFLEXIONES PARA LA REFORMA

DE LA NORMATIVA LABORAL EN BOLIVIA

POR
RUBEN FERRUFINO
 REFLEXIONES PARA LA REFORMA DE LA NORMATIVA LABORAL

RESUMEN EJECUTIVO

Luego de aprobado el nuevo texto constitucional y en la perspectiva de su reglamentación, la

actual administración gubernamental está trabajando en borradores de 100 leyes, entre las que se
encuentra una nueva Ley General de Trabajo. En ese marco, este documento realiza un análisis de
la legislación que regula el régimen laboral en Bolivia, mismo que data del año 1942. Se argumenta
que, pese a que se han realizado avances, modificaciones y complementaciones, la ley del trabajo
no ha tenido un cambio que se adecue a la realidad económica y laboral del país. Al contrario, las
modificaciones parciales han conducido a una situación donde la normativa es confusa y de difícil
aplicación. En muchos aspectos, la norma, por un exceso en su intención de proteger al trabajador
ha generado todos los desincentivos necesarios para la no creación de trabajo. El desbalance que
se evidencia del análisis contrasta con una visión donde es necesario ocuparse de los trabajadores
pero también de los factores que impulsan a las instancias creadoras de empleo que son las
unidades productivas y las empresas.

Se presentan observaciones puntuales y propuestas de mejora en los ámbitos de los contratos

laborales, la equidad de género, los sistemas de remuneraciones y la estabilidad laboral. Se
muestra cómo la norma actual conlleva a limitaciones en la gestión del recurso humano cuando el
Estado, mediante norma, determina factores contractuales que deberían ser fijados por las partes.
Se analiza la organización sindical y las formas para fortalecerlas en busca de escenarios de
equilibrios que den paso a negociaciones balanceadas en materia de salarios y otros aspectos
donde las partes son las que tienen el mejor conocimiento de las capacidades empresariales.

Se revisa legislación comparada explorando los marcos de Brasil, Chile, Perú, Colombia, Panamá
y Costa Rica. Este esfuerzo permite identificar innovaciones en varios frentes que han permitido
mejorar las condiciones generales de los mercados de trabajo. Se identifican acciones que reducen
los costos del empleo y benefician a los trabajadores pero también a las empresas. Conceptos
innovadores como el “Banco de Horas” son rescatados y puestos al debate para ser considerados
en una nueva propuesta de norma laboral para Bolivia. Se exploran otras innovaciones que
permitan que sin reducir los beneficios para los trabajadores se puedan abrir espacios para cubrir
de manera más eficiente los costos laborales no salariales como son los desahucios e
indemnizaciones. Se identifican casos puntuales como el de Panamá donde se reconocen los
ciclos económicos y empresariales como determinantes del empleo y sus sostenibilidad.

En una sección expresa se presentan principios adicionales para la reforma desde la visión de los
empleadores. La idea es que esta contribución sea de utilidad para que el propio sector privado
pueda elaborar y fundamentar sus posiciones institucionales frente al tema laboral. De manera
ordenada, se desarrollan las propuestas en dos ámbitos. Todo lo que podría mejorar la oferta
laboral que esta ligada al crecimiento de la población y las capacidades que esta desarrolla
producto de su formación educativa y su capacitación. Se identifica la necesidad de que la
educación sea más orientada a las necesidades de trabajo y oportunidades económicas. Se
argumenta que las acciones por el lado de la demanda, relativas a lo que se puede hacer para
estimular a los empleadores, han sido frecuentemente olvidadas y que en esencia, lo que hoy se
tiene es una necesidad impostergable de tomar iniciativas en este ámbito. La visión integral, de
demanda y oferta laboral, de incentivos y controles, de participación estatal y compromiso
empresarial, es la que promete un mejor futuro para algo tan importante para la sociedad y el
Estado como es el trabajo.

. 2
 REFLEXIONES PARA LA REFORMA
DE LA NORMATIVA LABORAL
Contenido:
I. La Ley General del
Trabajo en Bolivia y su
Reglamentación.
II. Legislación
Comparada
III. Principios Adicionales
para la Reforma: la
visión del empleador
IV. Conclusiones
. 3
I. Ley General del Trabajo en Bolivia y su
reglamentación.
En su momento calificada como de avanzada, la Ley General del
Trabajo de Bolivia (LGT), aprobada en 1942, cumple el próximo 8
de diciembre 67 años de vigencia. Con los años esta norma ha
quedado obsoleta; no ha evolucionado con la sociedad ni la
economía.
La importancia del empleo es medular. La economía no tiene
relevancia por sí misma sino por el resultado que genera en lo
social. Es decir, por el bienestar y prosperidad que puede producir
para los habitantes de un país. Resulta que uno de los
mecanismos de entrega de ese bienestar es el empleo y la
remuneración. Entonces, la normativa que regula estos dos
objetivos debe ser de la mayor calidad y eficiencia en el conjunto
de normas económicas y sociales. Siendo así, resulta curioso que
en casi setenta años de evolución económica, cultural y de
valores, no se hubiera mantenido actualizada la norma que regula
el trabajo en Bolivia.
Una de las características centrales de la LGT es que respondió a
un conjunto de principios y valores vigentes antes de la mitad del
siglo pasado. Con el tiempo, se han introducido parches que al
final del día han hecho que toda la norma laboral sea confusa, con
débil coherencia y llena de excepciones, que regularmente son
producto de presiones que se ejercieron en determinados
momentos para ser o no ser parte de esta legislación. Es decir,
grupos que presionaron para ser cubiertos por ésta ley, como el
caso de ciertas instancias del Sector Público que permanecieron
bajo la LGT cuando ya estaba en vigencia el Estatuto del
Funcionario Público que tiene menores privilegios y derechos a
favor del trabajador estatal.
La ciencia del Derecho está presente en toda la sociedad y puesto
que el trabajo es una necesidad del hombre, el derecho al trabajo
es un elemento central de las ramas del derecho (Derecho Social).
Un objetivo de la ciencia jurídica es promover la superación de
conflictos en la sociedad y precisamente las relaciones laborales
suelen ser materia de conflicto. El objetivo final es defender el
trabajo y en el camino no puede desconocerse que la generación
de trabajo depende de la economía y de las condiciones que se
establecen para el desarrollo de unidades productivas.
A diferencia de la visión parcial que solo enfatiza en los derechos del trabajador, el análisis
contemporáneo integra la necesidad de lograr también condiciones para proteger e impulsar la
producción y las unidades generadoras de empleo.

El mercado de trabajo ha evolucionado desde 1942 en muchos sentidos. Para empezar, un paso
importante ha sido reconocer la importancia del capital humano en el desarrollo de las naciones y
es en función a ello que las normas ya no son laborales sino de desarrollo de recursos humanos.

En el caso de Bolivia, lo más relevante ha sido el surgimiento agresivo de la pequeña unidad

productiva, como respuesta a la necesidad de autoempleo o empleo familiar en pequeña escala.
En ese ámbito usualmente informal, no predomina la LGT ni los principios fundamentales del
trabajo digno. Es en ese ámbito donde se produce el empleo infantil y donde se posterga algo tan
importante para el desarrollo humano y la economía, como es la formación en base a educación y
salud. El mundo ha cambiado y la estabilidad laboral hoy NO depende de la existencia, rigidez, o
exclusivamente, del sentido protectivo de la norma. En el sector productivo de cualquier país, el
trabajo depende de la capacitación y la pertinencia de la educación para la generación de valor. En
los mercados formales no basta la calidad de la educación sino la consonancia que tiene ésta con
las vocaciones productivas de los países y hasta sus regiones internas. Entonces, el empleo tan
importante para el bienestar, depende de la capacidad de conjuncionar mano de obra, con capital y
otros factores, de modo que el producto final pueda monetizarse exitosamente y cubrir
adecuadamente el costo laboral y su permanente capacitación.

Por principio, existe una importante convergencia de intereses entre trabajadores y empleadores, lo
que lleva a una dependencia mutua importante. El empleador fundamenta, entre otras cosas, su
capacidad de éxito en la calidad de sus trabajadores, su eficiencia, experiencia y formación. Sin
trabajadores capacitados ninguna industria tiene futuro. En el tiempo, los trabajadores adquieren
experiencias que no son fácilmente encontradas en el mercado laboral. En el óptimo, el empleador
debe capacitar e invertir tiempo y recursos en formar trabajadores para asegurar una gestión que le
permitan competir y ganar la preferencia del consumidor. Entonces, el concepto de que el trabajo
es fácilmente sustituible - que no existen costos, incluso sin considerar los que fija la ley - para el
despido, es un mito equivocado. El empleador pierde mucho cuando por alguna razón uno o varios
de sus trabajadores tienen que desvincularse. Pierde capacidad productiva, pierde en gestión,
pierde capacidad de innovación y pierde operadores en los que tenía delegadas responsabilidades
importantes.

En el otro lado de la moneda, el trabajador también pierde y ciertamente puede perder más que el
empleador. Pierde su fuente de sustento para él y su familia, pierde ingresos, pierde muchas veces
un nivel de jerarquía que había ganado con años de esfuerzo, y pierde en definitiva un componente
central de su condición humana de sentirse y ser útil para la sociedad. En economías donde las
condiciones son precarias; el crecimiento es limitado o concentrado en áreas poco generadoras de
empleo y con condiciones de inestabilidad de mercados, se producen desequilibrios importantes
donde la oferta laboral es superior a la demanda. Entonces, se produce el desempleo y se
contraen las probabilidades de que una persona desvinculada pueda encontrar una nueva opción
de trabajo. Con certeza, una característica del siglo pasado, particularmente en países como
Bolivia, fue la certidumbre que generaba la capacitación en relación a una trayectoria de estabilidad
y desarrollo profesional. Quien había atravesado exitosamente el umbral de la universidad, era no
solamente privilegiado en materia de conocimiento, sino que tenía vida laboral estable. Esos
tiempos parecen haber acabado, tanto en Bolivia como en muchas otras partes del mundo. Hoy no
es suficiente la educación sino quizás sólo la condición básica e inicial para competir.

. 4
En 1942 estaban todavía vigentes, sino formalmente pero sí en los hechos, regímenes laborales
que hoy son indiscutiblemente inaceptables. Permanecía vigente el “pongueaje” y la servidumbre,
particularmente en el área rural. No se reconocían derechos fundamentales de las mujeres y
tampoco de los trabajadores con identidad racial discriminada. Existían resabios de la “mita” que
prevalecieron en la “encomienda” por el cual el siervo estaba obligado a servir al señor feudal.
Existían resabios de los llamados “obrajes” por los cuales se tomaba ventaja de la mano de obra
de las mujeres. En ese ambiente es que nace en 1942 la LGT como una medida de avanzada
frente a lo que prevalecía como norma, muchas veces consuetudinaria.

Antes de ingresar al análisis de la norma laboral, resulta pertinente partir de los alcances fijados en
la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE). Al final de cuentas, esta norma es la que define
los preceptos que deben ser observados en la elaboración de una nueva ley de trabajo. Más
propiamente dicha y consonante con los tiempos que vivimos, una Ley General de Recursos
Humanos.

El artículo 9 de la NCPE señala que es una función esencial del Estado “garantizar el acceso de las
personas a la educación, la salud y el trabajo”. A partir de la sección III, el artículo 46 dispone que
“toda persona tiene derecho al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional,
sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para
sí y su familia una existencia digna”. El mismo artículo continúa diciendo que toda persona
también tiene derecho a “una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”.
“El Estado protegerá el trabajo en todas sus formas” y se “prohíbe toda forma de trabajo forzoso u
otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su
consentimiento y justa retribución”.

Sobre esta primera declaración de derechos, nuestra observación más importante es que está
ausente el derecho de acceder a capacitación permanente. Posiblemente debería establecerse
este principio no solo como un derecho sino como un deber también. No se trata de argumentar un
aspecto de interés del empleador. El hecho es que los trabajadores bolivianos deben ser cada vez
más capaces, primero en beneficio de ellos mismos y luego en beneficio del conjunto del país y su
economía. La capacitación regular es la fuente de renovación del capital humano y la garantía más
importante de estabilidad laboral y más aún, de progreso en la carrera laboral. Un trabajador
capacitado tiene mayores oportunidades de ascenso laboral. Goza de opciones con más
empleadores y puede encontrar mejores niveles de remuneración. Como principio debería existir lo
señalado y luego se establecerá cómo se accede a este derecho, cómo se lo financia; desde la
unidad productiva o desde el Estado o desde una combinación de varias opciones: Estado,
empleador y el propio trabajador.

El artículo 47 de la NCPE señala que “toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la
industria o cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien
colectivo” luego señala que “los trabajadores de pequeñas unidades productivas urbanas o rurales,
por cuenta propia y gremialistas en general, gozarán del Estado de un régimen de protección
especial, mediante una política de intercambio comercial equitativo y de precios justos para sus
productos, así como la asignación preferente de recursos económicos financieros para incentivar
su producción”. El artículo 48 establece que “las disposiciones sociales y laborales son de
cumplimiento obligatorio”. “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de
protección a los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la
relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la
prueba a favor del trabajador”. La norma luego señala que “Los derechos y beneficios reconocidos
a favor de los trabajadores no pueden renunciarse y son nulas las convenciones contrarias o que
tiendan a burlar sus efectos”. Posteriormente se dice que “los salarios y sueldos devengados,
derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados, tienen privilegio
de preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles”.

. 5
Lo señalado representa un avance en varios sentidos y vacíos en otros. Sin duda que se reconoce
el derecho a ejercer el comercio y la industria, aspecto que es positivo. En cuanto a las pequeñas
unidades productivas, se establece la necesidad de que el Estado las proteja. En nuestra visión,
más que protección, lo que ellas necesitan del Estado es incentivos para crecer, para ampliar
operaciones, para vincularse a mercados más grandes y para lograr mayores ganancias y expandir
patrimonio. En suma, requieren ayuda para prosperar, antes que una protección para permanecer
en una especie de cápsula de ventajas distantes a la realidad de sus negocios. Como sea, con esa
diferencia de matiz, el propósito es absolutamente positivo. Lo que está ausente es la definición de
un sentido claro de desarrollo empresarial. Todos coincidimos hoy que la informalidad es, en su
mayoría, un problema económico y no de negligencia a cumplir la ley. Entonces, en la medida que
un pequeño productor crece, amplia clientes, comienza a tener contacto comercial con empresas
formales más grandes y se internacionaliza, automáticamente se formaliza. La necesidad lo obliga
a formalizarse y la mayor capacidad económica le permite asumir el costo de esa formalidad, como
también los beneficios. Lo que la norma debería declarar como principio es la trayectoria correcta
hacia la formalidad y la obligación de asumir responsabilidades como el empleo formal, con
beneficios sociales y con la observancia de derechos laborales. Resulta paradójico que en un
precepto constitucional en materia laboral se ignore la necesidad de que el sector informal, donde
el empleo no cumple con ningún principio y derecho del trabajador, evolucione en un sentido
definido por la ley. Los principios que se definen constitucionalmente deben quedar, al menos en
un sentido ideal, para la aplicación a favor de todos los trabajadores del país y no solamente para
los que tienen empleadores formales.

El texto continúa argumentando que “El Estado promoverá la incorporación de mujeres al trabajo y
garantizará la misma remuneración que a los hombres por un trabajo de igual valor, tanto en el
ámbito público como en el privado”. “Las mujeres no podrán ser discriminadas ni despedidas por su
estado civil, situación de embarazo, edad, rasgos físicos o número de hijas e hijos. Se garantiza la
inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo y de los progenitores, hasta que la hija
o el hijo cumpla un año de edad” En la visión de los empleadores, la pertinencia de igualdad de
género cumple con un principio de equidad social indispensable para lograr el desarrollo. Más
adelante se contrastará este avance con la irracionalidad que aún prevalece sobre la materia en la
LGT.

En el artículo 49 se reconoce el derecho a la negociación colectiva y luego se define que la “Ley

regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos
generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados y
feriados; cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales;
aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa;
indemnizaciones y desahucios; maternidad laboral; capacitación y formación profesional, y otros
derechos sociales” Sobre lo anotado, preocupa la práctica que se ha venido aplicando en materia
de incrementos salariales, mismos que han sido definidos mediante decreto supremo, fijando
montos para el sector privado, sin importar las condiciones particulares de las unidades
productivas.

Lamentablemente, por ley no se puede determinar la sostenibilidad financiera de las empresas. Por
ley no se puede mantener o incrementar sus ventas y generarles un ingreso suficiente como para
cubrir obligaciones laborales establecidas constitucionalmente. Los organismos internacionales de
defensa de los derechos laborales y la práctica en muchos países, reconocen que quienes tienen
la mayor información para determinar la capacidad de una unidad productiva para incrementar
salarios, sin que ello ponga en riesgo la operación, son los empleadores y los trabajadores. Sin
duda existen asimetrías en cuanto al acceso a información y en perjuicio de los trabajadores.
Particularmente, en Bolivia puede darse el caso de falta de transparencia y precariedad en las
normas de contabilidad y auditoría que son necesarias para dar fe de la veracidad de la situación
de una unidad productiva. En el ámbito de la informalidad la situación es mucho más precaria.

. 6
En la visión de los empleadores es mucho mas razonable resolver estos asuntos mediante
negociaciones antes que establecer de manera ciega un incremento por Ley. Lo correcto es
generar normativa que obligue a llevar adelante negociaciones equilibradas, donde las partes
tengan igual información y donde se equipare la capacidad de análisis y determinación de espacios
de ajuste. El equilibrio en una adecuada negociación debería establecerse como principio legal y
mediante reglamento determinar cómo se establece esa condición y cómo se financia el
fortalecimiento de la capacidad de los más vulnerables, que ciertamente son los trabajadores. En el
sector público prevalece el principio de negociación entre el Estado como empleador y sectores
importantes de sus trabajadores. Los maestros y los trabajadores de salud negocian con el Estado
sus incrementos salariales de manera regular. ¿Por qué no prevalece el mismo concepto en el
sector privado?

En otro ámbito, se constitucionaliza la disposición que prohíbe el despido injustificado. Por la

normativa reciente, se considera justificado el despido cuando se produce un perjuicio material
causado con intención en los instrumentos de trabajo; revelación de secretos industriales;
omisiones o imprudencia que afecten la seguridad e higiene industrial; la inasistencia injustificada;
incumplimiento total o parcial de convenio laboral; robo, hurto por parte del trabajador. Es decir, las
causales reconocidas como justificadas son todas relativas a problemas de conducta del
trabajador. No se reconocen aspectos importantes como son las condiciones económicas de la
unidad productiva. No es causal justificada, el hecho real y frecuente, que las unidades productivas
o comerciales se vean ante la contingencia de contracción de ventas, reducción de demanda y
mercados y otros problemas que hacen necesario el achicamiento de la producción.

En consecuencia, se genera un escenario de rigidez que puede derivar en un claro desincentivo a

la generación de empleo. La ley de recursos humanos que se elabore a partir del texto
constitucional debe generar un equilibrio donde se enfatice tanto en la condición básica de la
permanencia del empleo pero también en la estabilidad empresarial. La igualdad en escenarios de
negociación justa puede ser la salida a situaciones de controversia.

En otro frente, se define que toda diferencia en materia laboral será resuelta por tribunales y
organismos administrativos. Esta redacción es imprecisa. Una interpretación es que se elimina la
participación del poder judicial e implicaría transferir esa delicada competencia a favor de un
escenario extrajudicial donde no existe ninguna garantía básica de debido proceso. La segunda
interpretación es que de manera conjunta, la instancia administrativa y los tribunales judiciales
deberían resolver estas controversias, situación que no parece posible, particularmente cuando
existan posiciones encontradas entre órganos de poderes independientes. En suma, el espíritu
positivo de protección al trabajador ha derivado en alcances que pueden resultar en dificultades
serias para la generación de empleo.

En lo que sigue se presentan algunos comentarios generales y otros puntuales sobre la LGT. El
objetivo es reflejar las dificultades que hoy representa la norma, su caducidad, y a partir de ello la
indiscutible necesidad de un trabajo ordenado y ojala no político-ideologizado para producir una
nueva ley que ayude a la creación de empleo, a la formalización de aquél que no lo es y al
establecimiento de equilibrios sanos en la relación trabajadores y empleadores. En la visión
empresarial de hoy, solo el balance, el justo medio, la simetría en derechos y obligaciones, hará
posible el empleo estable y creciente en el largo plazo. El excesivo peso en cualquiera de las
partes de la balanza destruye el empleo. Excesos a favor del trabajador no solo desincentivan el
empleo, sino hacen inviable a la empresa, que es la fuente de éste. Excesos a favor del empleador
establecen un marco injusto, insostenible, generador de protesta social, confrontación, paros,
huelgas y otras acciones que inviabilizan la inversión y la empresa. En la visión de los
empleadores, existe la lectura que es necesario crear condiciones de mayor igualdad, acceso a
información y fortalecimiento de las agrupaciones laborales. En lo pertinente y con límites
racionales, la norma debe cumplir el rol preferencial de proteger al trabajador, pero también debe
cumplir la misión de proteger el empleo. Esto último implica que también se debe velar por la
unidad productiva o empresa.

. 7
La LGT se ha convertido en una norma de difícil aplicación y confusa. Las excepciones se han
convertido en la regularidad.

La legislación laboral vigente confiere al Estado capacidades amplias y en cierta medida generan
conflicto de interés cuando el Estado actúa como empleador y dirimidor de controversias. Le
faculta, como es correcto, la función normativa y de control. Sin embargo, también le concede
atribuciones de juez, impredecible, sujeto a presiones o susceptible a que funcionarios públicos
incurran en corrupción. El Estado determina en detalle muchos alcances de la relación contractual
y en el intento de conceder los más altos beneficios posibles al trabajador, determina costos que
han hecho proliferar el empleo informal, donde la mayor parte de los bolivianos no tiene ninguna
protección.

El análisis de algunos artículos puntuales ayudará en el propósito de remarcar la necesidad de un

nuevo conjunto de normas laborales. El artículo 3 de la LGT establece que el número de
trabajadores extranjeros no debe exceder el 15 por ciento del total y que el personal femenino
tampoco debe sobrepasar del 45 por ciento en las empresas o establecimientos, que por su índole,
no requieran usar trabajo de esta naturaleza en una proporción superior. Lo menos grave de lo
señalado es la limitación al trabajo de extranjeros sin distinguir que éstos trabajadores son
regularmente residentes y no existe justificación legal para el límite señalado. Lo más grave es el
techo al trabajo femenino que es discriminatorio e irracional. Se ha verificado con cuidado y resulta
que este artículo esta plenamente vigente a la fecha de elaboración del presente documento.

Contratos de Trabajo

Lo que inicialmente estableció la LGT ha cambiado gradualmente en el sentido de hacer más dura
la norma y con ello se han creado incentivos para evitarla. En materia de contratos, la LGT
estableció varios alcances importantes como el hecho que éstos tienen valor sea que hubieren sido
pactados por escrito o verbalmente. Se definía que todos los medios posibles son válidos para
comprobar la existencia de la relación laboral. Se contempló que los contratos pueden ser por
tiempo indefinido o por un periodo limitado. Con la diferenciación posterior de los costos asociados
a la desvinculación, en función a la naturaleza de plazo de los contratos, se logró que los que son
indefinidos representen costos más altos. Entonces, esta discriminación actuó como desincentivo
en contra de los contratos de plazo indefinido, que fueron sustituidos por contratos de plazo
definido con opción de renovación. Es decir, la propia norma actuó generando sesgos en contra la
estabilidad laboral. Otro ejemplo es el relativo al carácter verbal del contrato; se definió
reglamentariamente que en el contrato verbal se presupone que la relación contractual es de plazo
indefinido. En consecuencia, a partir de dicha disposición se ha evitado el contrato verbal y solo
funciona el escrito en el ámbito formal. En el informal es indiferente uno o el otro, pues el trabajador
no tiene forma efectiva de exigir su cumplimiento.

El contrasentido de la norma se hace explícito cuando se dispone, por un lado, una diferenciación
en función al plazo. Es decir, se reconoce que no toda relación laboral es indefinida y que se
enfrenta a una realidad donde existe la necesidad de contratación temporal, sea por estacionalidad
en el trabajo o por el hecho que una obra tiene una finalización determinada en el tiempo. Este es
el caso típico en la construcción. Al mismo tiempo, se define una estructura de costos alta para el
contrato de plazo indefinido y con ello se impulsa al uso de contratos fraccionados en plazo. Se
crea inestabilidad laboral y dado que una relación que podía haberse establecido con un plazo
indefinido se fija como temporal, se afecta a ambas partes. Por un lado, cae la productividad pues
limita el compromiso y esfuerzo del trabajador, que entre otras cosas, legítimamente tiene que
tomar previsiones de búsqueda de alternativas laborales y por otra parte, limita acciones
importantes que debería tomar el empleador como es la inversión en capacitación de sus
trabajadores. Se establece la duración máxima de un año para el contrato de plazo definido y se
prohíbe la renovación por más de una vez. En la intención de evitar que un contrato con potencial
estabilidad no sea fraccionado, se induce a un trámite administrativo ante el Estado para justificar

. 8
otra renovación, situación que regularmente deriva en la desvinculación. Finalmente, la posibilidad
de contrataciones temporales requiere de una autorización del Ministerio correspondiente, aspecto
que desincentiva inclusive este tipo de relaciones laborales.

Un claro ejemplo de exceso de parte del Estado es el referido a al artículo 9 de la LGT donde se
define que si se contrata al trabajador para que preste servicios en un lugar diferente al de su
residencia, el patrono debe sufragar los costos de traslado y retorno. Igualmente, se dice que
cuando el trabajo se realice a una distancia superior a 2 kilómetros, el Estado podrá imponer a los
empleadores la obligación de traslado de los trabajadores. Regularmente, la contratación que
implica traslado está relacionada a cargos de especialización donde la oferta laboral es
insuficiente. En contraste, los contratos de personas con baja capacitación regularmente son
locales. Lo que la norma genera, entonces, es un obstáculo a la movilidad del trabajo, aspecto que
es importante en una economía donde se presentan diferencias de oferta y demanda que producen
dificultades en unos casos y oportunidades en otros. En los hechos, para evitar problemas, los
empleadores que requieran de mano de obra no necesariamente calificada en alguna región del
país, anunciarán que harán contrataciones locales para lo que el potencial trabajador tendrá que
asumir los costos de su traslado. En consecuencia, la norma no es efectiva y lejos de proteger al
trabajador, le crea un escenario menos ventajoso que aquél que podría posiblemente acordar con
su potencial empleador. El otro ejemplo es el referido a los 2 kilómetros. En la realidad de hoy,
prácticamente todos trabajan a una distancia de más de 2 kilómetros de su vivienda. Entonces, que
todos los empleadores establezcan una logística de transporte resulta ineficiente para los propios
trabajadores que pueden minimizar costos en función de sus intereses y formas de transporte.

El artículo 22 de la LGT establece que el contrato laboral debe ser refrendado por la autoridad del
Trabajo o una administrativa, para tener eficacia jurídica. Este requerimiento limita los derechos de
las partes y en particular, de los trabajadores. En centros laborales lejanos de ciudades capitales,
no se puede lograr el visado del Ministerio de Trabajo y en consecuencia las partes quedan
descubiertas.

A partir del artículo 36 al 38 se definieron los alcances del trabajo doméstico sobre una visión
retrógrada pero que fue vigente en su momento. Se establecieron plazos como de pre aviso que
son sustancialmente menores para estos trabajadores, respecto a los otros sectores. Se
condicionó los escasos beneficios a situaciones de calificación subjetiva como la inmoralidad en la
que podría incurrir la trabajadora y peor aún, cuando exista una enfermad contagiosa. A estas
trabajadoras se les concedió una vacación anual de 10 días con goce de haberes, cuando en los
otros sectores existe una escala que parte en 15 días y se extiende hasta 30 días en función de la
antigüedad. Se definió que las trabajadoras domésticas tendrán un descanso de 8 horas diarias, lo
que implica 16 horas potenciales de trabajo; el doble que cualquier otro trabajador. Muchos de
estos alcances fueron derogados por la Ley No 2450 de 9 de abril de 2003 y el nuevo contenido es
mucho más acorde con la protección a estas trabajadoras.

Existen otros alcances que también deben ser modificados, siempre en busca de un adecuado
equilibrio para las partes. Un ejemplo de desbalance es el artículo 27 de la LGT, que dispone que
el empleador está obligado a negociar y celebrar contratos colectivos cuando los sindicatos así lo
deseen. Sobre el particular, se crea una situación de asimetría, pues los sindicatos pueden tomar
la iniciativa de negociar contratos cuando la unidad productiva está en periodos de alta demanda y
con compromisos comerciales, cuyo incumplimiento le puede significar costos significativos.
Entonces, las condiciones de negociación no son equilibradas para el empleador, quien puede
verse ante la disyuntiva de asumir presiones por la premura y las sanciones que le significaría
incumplir obligaciones comerciales.

Por otra parte, la LGT establece que en los contratos colectivos el Sindicato es responsable de las
obligaciones de cada uno de sus afiliados y que el patrimonio sindical garantiza el cumplimiento de
tales compromisos. Sobre el tema cabe recordar que la NCPE establece el carácter inembargable
del patrimonio de las organizaciones sindicales, razón por la que no procede este tipo de garantías.

. 9
Ciertamente, ambos, los trabajadores y el empleador deben generar seguridad sobre el
cumplimento de sus compromisos y corresponderá establecer el tipo de cobertura que respalde las
mismas.

Remuneraciones

En materia de remuneraciones la LGT y su reglamentación han establecido parámetros que no

dejan mucho espacio a la negociación entre partes. Por ejemplo, se define para las horas
extraordinarias y los días feriados un 100 por ciento de recargo al salario vigente. En
consecuencia, la posibilidad de que la empresa pueda operar por urgencia, por ejemplo para
cumplir un compromiso comercial, representa incrementar en el doble uno de los principales costos
de las ventas, que son los salarios. Con esos niveles de recargo, sin duda que la operación se
hace no rentable y la señal que envía este tipo de normativa es que NO se debe incurrir en la
necesidad de horas extra ni feriados. El enfoque de la normativa fue posiblemente el penalizar o
impedir la sobrecarga laboral y así proteger al trabajador. Sin embargo, con ello se ha eliminado
toda posibilidad de que exista un espacio de ingreso extra para el trabajador. En nuestra visión, el
texto nuevo debe partir de dos principios. El primero es que nadie debe ser obligado a trabajar
extra o en feriados; es decisión libre del trabajador. De esa manera, se protege de un abuso al
trabajador. El segundo principio es que se debe establecer un recargo razonable, que no signifique
una penalidad para el empleador y una oportunidad improbable para el trabajador. Si se fijará el
carácter libre de poder aceptar o no cargas de trabajo adicionales a las pactadas originalmente en
los contratos y se deja a negociación entre partes el porcentaje de premio sobre la remuneración
habitual, es posible que sin dejar de proteger al trabajador, se le pueda crear una oportunidad de
ingreso extra.

Por otra parte, la ley no contempla alternativas como compensación con días libres que podrían ser
en una proporción mayor, pero que se puedan realizar cuando no existe igual presión de plazos en
contratos y por lo tanto no represente una perdida significativa para la unidad productiva.

Un aspecto muy importante y ausente en la normativa es la posibilidad de acordar un salario fijo,

quizás en el rango más bajo del mercado, pero a ello sumar un salario variable que potencialmente
pueda incrementar en mucho el total ganado. Estos esquemas, en función de la producción,
permiten que los trabajadores puedan duplicar o triplicar su salario, en la medida que la producción
y las ventas se incrementan. Existe en la práctica de este tipo de sistemas de remuneración en el
país y es necesario contemplarlos como una posibilidad que deberá ser regulada por la norma.
Aquello indispensable deberá ser normado, de modo que no se caiga en el problema recurrente de
que por excesiva reglamentación se desincentive el uso de esta opción. Finalmente, la decisión de
establecer sistemas de remuneración con factor variable debe ser libre, particularmente para las
unidades productivas que ya están funcionando y tienen contratos laborales vigentes. Podrán estar
vigentes los regímenes fijos, con componente variable y permitir que los trabajadores decidan, en
función de sus intereses, migrar hacia este tipo de sistemas de remuneración o quedarse en el
sistema tradicional.

Un problema frecuente en materia de remuneraciones y el cumplimiento de plazos se produce

cada fin de año. Se establece una fecha límite para el pago de los aguinaldos, disponiendo que
vencida tal fecha el pago debe ser el doble al inicialmente calculado. En consecuencia, lo que
sucede es que se dispone para el mes de diciembre el pago de aguinaldos y se deja sin
cancelación el pago de los salarios del mes. Estos segundos, de no pagarse, no acarrean una
sanción similar a la que se fija para el aguinaldo. Nuestra visión es que el no pago oportuno de
aguinaldos responde frecuentemente a un problema de iliquidez temporal. Entonces, establecer
una sanción de 100 por ciento resulta excesiva y además induce a que se haga todo lo posible
para evitar esta infracción, postergando la otra obligación de pago del salario del mes de diciembre.
Es decir, la extrema dureza de la norma no cumple el objetivo de que el trabajador goce de un
ingreso extraordinario en ese mes de modo que pueda enfrentar los gastos estacionales de la
época, sino cuente solamente con un ingreso que es el aguinaldo. Lo señalado implica que se

. 10
debe modificar lo vigente por un mecanismo efectivo y viable. Una posibilidad, entre muchas, es
reducir el cargo o sanción sobre el aguinaldo y establecer algún cargo razonable sobre el no pago
de la remuneración del último mes del año, considerando un plazo adecuado para su cumplimiento,
mismo que puede ser el 15 del mes de enero, tal como está fijado en la norma. Lo ideal es que
gradualmente el empleador asuma la práctica de hacer caja a lo largo de todo el año, de modo que
a tiempo del pago de estas obligaciones no tenga dificultades de liquidez.

En otro frente, a efectos tributarios y aportes de diferente índole, lo que se debe tomar como base
imponible es aquello que efectivamente constituye la renta del trabajo. En ciertos casos, los
trabajadores perciben importantes asignaciones por concepto de viáticos, asignaciones para
pasajes y costos de transporte, asignaciones en efectivo para el pago de capacitación y otros
recursos que son aplicados por el trabajador para el efectivo cumplimiento de sus labores,
incluyendo gastos de representación o similares. Estos pagos no constituyen retribución por sus
servicios y en consecuencia no pueden ser base imponible para aportes ni tributos.

Ya se ha mencionado previamente, pero es necesario remarcar en esta sub sección la crítica a la

imposición unilateral de los incrementos salariales y de remuneraciones, proceso que no toma en
consideración la capacidad individual de cada unidad productiva. Sobre la materia, la propuesta es
que se generen las condiciones adecuadas para una negociación equilibrada y que la ley disponga
los alcances necesarios para lograr tal escenario. Será la norma que defina cómo se dispone para
que los sindicatos, las asociaciones de trabajadores u organizaciones laborales en las unidades
productivas, tengan acceso suficiente a información financiera y de otra índole relevante para la
negociación. Se puede establecer que exista apoyo por el tiempo que dure la negociación, de
profesionales que apoyen a los trabajadores a lograr una negociación justa. Inclusive, resulta
mucho más racional que se disponga que los costos de apoyo profesional, que pueden incluir un
abogado por un tiempo limitado y/o un contador, tengan que ser co financiados paritariamente por
los trabajadores y el empleador. Así, ambas partes tendrán el mayor incentivo para llegar a un
acuerdo a la brevedad posible y evitar sufragar los costos asociados a una negociación larga con
beneficios adicionales marginales.

Estabilidad Laboral

Uno de los objetivos que se ha buscado con la LGT y su reglamentación es la estabilidad laboral,
tomando en consideración solo un componente que hace a este resultado. Sin duda, la
permanencia en el trabajo depende de una norma adecuada que evite excesos, pero
fundamentalmente depende de la estabilidad, sino crecimiento, en las actividades empresariales.
El enfoque prioritario de la normativa boliviana ha estado centrada en el primer componente
relativo a fijar altos costos de desvinculación, mientras que las políticas dirigidas a la estabilidad de
la unidad productiva han sido mucho menos atendidas.

De acuerdo a la LGT y su reglamentación, existen tres disposiciones que se focalizan en la

estabilidad laboral. En el primer caso, se reglamenta en el artículo 16 las causales de despido que
dan lugar al alejamiento del trabajador sin derechos a prestaciones sociales. Es decir, sin costo
para el empleador. Todas estas causales son atribuibles a faltas graves por parte del trabajador y
fueron señaladas previamente en este trabajo. Cuando no se atribuyan causales a faltas del
empleado, se tienen las dos otras disposiciones referidas al Preaviso y la indemnización por tiempo
de servicios prestados.

El preaviso es una notificación anticipada sobre la decisión del empleador de prescindir de los
servicios del trabajador. El concepto es que ante esta notificación anticipada, el trabajador pueda
tomar las previsiones necesarias para poder emprender la búsqueda de una fuente laboral
alternativa y de esa forma, otorgarle la oportunidad de evitar caer en un periodo de desempleo. El
tiempo de preaviso es de tres meses, en los cuales se asume que el trabajador podrá tomar las
acciones pertinentes para encontrar una fuente laboral alternativa. Luego de varios años de
experiencia con esta disposición se tienen los siguientes criterios para su valoración.

. 11
Desde el punto de vista del trabajador la medida tiene un lado positivo pues le notifica en avance
sobre una decisión que afectará sus ingresos. Esto le ayuda a tomar previsiones respecto a sus
gastos o respecto a compromisos que podría asumir y que luego representen una carga difícil de
enfrentar sin empleo. Sin embargo, la notificación y su condición de empleado con preaviso no lo
eximen de la responsabilidad de cumplir con sus funciones, horario y reglamentos. Existe una
tolerancia de horarios en algunos casos, pero ello resulta regularmente insuficiente para una labor
usualmente difícil de encontrar un nuevo empleo. En consecuencia, el beneficio efectivo para el
trabajador es el anuncio anticipado de la decisión del empleador, pero no así la limitada libertad
para emprender la búsqueda de otro empleo.

Desde el punto de vista del empleador la medida tiene igualmente pocas ventajas. La más
importante o quizás la única, es que en vez de tener que pagar de una sola vez el desahucio, lo
puede hacer en tres meses a través de los salarios correspondientes al periodo de preaviso. Esto
podría leerse como un alivio desde el punto de vista de flujo de caja. Sin embargo existe una
contraparte de costo muy importante. Una vez anunciada la decisión de desvinculación, es
totalmente natural esperar una baja significativa en la productividad del trabajador. Ello puede
implicar costos más altos dependiendo de la relevancia del cargo que ocupa el trabajador; por
ejemplo, retraso en las tareas no solamente de él sino de toda un área o línea de producción, con
un costo superior en merma de producción a lo que significaría el pago de desahucio.
Por lo anotado, la medida no es frecuentemente usada puesto que no representa una protección
efectiva para el trabajador ni una medida de equilibrio para el empleador. Para el trabajador resulta
mucho más conveniente recibir en un solo pago su desahucio equivalente a tres meses y luego
dedicarse a tiempo completo a buscar alternativas de empleo. Para el empleador que requiere de
un funcionario clave en su proceso, igualmente resulta más efectivo hacer el pago completo y
tomar las previsiones para incorporar a un nuevo trabajador acorde a sus expectativas.

El tercer componente referido a la indemnización por tiempo servido dispone que el empleador
pague al trabajador un sueldo completo por cada año de servicios prestados. La idea fue
establecer un costo a la desvinculación y de esa manera inducir mayor estabilidad laboral. Es decir,
que el empleador tenga que enfrentar un costo importante cuando decida desafectar a un
trabajador y en consecuencia deba valorar con detalle su decisión. Detrás de lo señalado se
apunta a regular una decisión del empleador que eventualmente podría ser excesiva, injusta o
apresurada. Para que no corresponda el pago, el trabajador tendría que haber incurrido en faltas
graves, situación que no es la que se busca regular con esta medida. Entonces, efectivamente se
incorpora un mecanismo de estabilidad laboral desde el punto de vista discutido. Sin embargo, con
el tiempo se ha dispuesto que cuando se trate de un retiro voluntario de parte del trabajador,
igualmente procede el pago de la indemnización. Es decir, siendo que no existe de por medio una
decisión del empleador, misma que podría caer en los extremos señalados, y más bien es el
empleado el que se retira, - por ejemplo, para aprovechar una oportunidad de empleo más
ventajosa - igualmente opera el pago de éstos beneficios. En la búsqueda de un intermedio estuvo
en vigencia la condición de que el trabajador debiera haber cumplido al menos 5 años continuos de
labor para acceder al beneficio, aún cuando éste se retire voluntariamente. Así, se evitaría también
el abuso por parte de aquél trabajador que apela a este derecho, renuncia, cobra y luego repite la
práctica con otro empleador. Sin embargo, recientemente se dispuso que ya no es necesario el
cumplimiento de los 5 años para el pago. A partir del inicio de labores y cumplido el término de
prueba, el trabajador que renuncie cobra igualmente, por duodécimas, el derecho de
indemnización. Esto, a su turno, responde a la práctica de algunos empleadores que inducían la
renuncia de trabajadores, poco antes que éstos cumplan los 5 años de servicio y de ese modo
eviten el cargo correspondiente.

Como sea, la norma no está cumpliendo el objetivo de generar estabilidad laboral. Lo que parece
tener más sentido es diferenciar la naturaleza del alejamiento en función de la decisión del
empleador o del empleado. Por ejemplo, antes de los 5 años de servicio, corresponderá el pago de
indemnización cuando se trate de una decisión del empleador. Entonces, el trabajador tiene un
mecanismo de estabilidad laboral y para el empleador ya no existe el incentivo para despedirlo

. 12
poco antes de los 5 años. Puesto que se trata de una situación de desvinculación, el trabajador
debe denunciar sin tener temor a enfrentar el despido, cualquier situación de presión por parte del
empleador para disfrazar su despido mediante una renuncia voluntaria.

En contraste, cuando se trate de la decisión del trabajador, el pago corresponderá cuando éste
cumpla los 5 años y no antes. En este caso, el pago de quinquenio ya no tiene la connotación de
protección ante decisiones arbitrarias del empleador, sino constituye una compensación por el
compromiso y estabilidad laboral concedida por el trabajador a la unidad de trabajo. La realidad es
que la estabilidad laboral es un beneficio para ambas partes, particularmente cuando se trata de un
trabajador valioso. Un trabajador estable significa valor para la empresa, mientras que la excesiva
rotación implica costos en términos de adiestramiento y capacitación.

Lo que está olvidado en la norma es el otro componente de generación de estabilidad laboral. Se

ha descrito un mecanismo de costo para el empleador, pero no existe un complemento de incentivo
a la estabilidad laboral. La evidencia es que una adecuada combinación de penalidades e
incentivos es la mejor manera de inducir a determinados resultados socialmente deseados. El
componente de incentivos no está previsto en la norma y corresponde equilibrar ese desbalance.
El argumento que fortalece esa necesidad está vinculado a la estabilidad que requiere la unidad
productiva en la demanda de los bienes y servicios que genera. En toda esta discusión es
imprescindible recordar que la fuente del empleo está ligada al comportamiento del mercado, de
las ventas, de la competencia leal y del contrabando, entre otros factores. Entonces, el enfoque
requiere de integralidad en su solución. Si las ventas se contraen dramáticamente por la volatilidad
de la economía y el empleador enfrenta la necesidad impostergable de adecuar y reducir el tamaño
del negocio, con la norma actual enfrenta mayores dificultades por las sanciones que debilitan más
aún la posición financiera de la empresa, afectando a más trabajadores y destruyendo más la
estabilidad laboral.

Limitación en la Gestión del Recurso Humano

La LGT contempla ciertas disposiciones que representan una intervención en el manejo óptimo de
los recursos humanos en las unidades productivas. El artículo 65 define que ante vacancias, el
trabajador inmediatamente inferior debe asumir funciones, estableciendo condiciones de
honorabilidad, competencia y antigüedad en el servicio, para que ello se produzca. Al respecto
cabe comentar que la norma está sustituyendo la atribución del empleador, de la propia
organización y de las normas internas de desarrollo organizacional, para decidir sobre la
asignación de responsabilidades. Es muy probable que este tipo de alcances sean muy poco o
nunca cumplidos por la mayoría de los empleadores, incluyendo al propio Estado y sus diversas
entidades. Entonces, ¿cuál es la relevancia de una normativa que no se cumple por tener un
carácter excesivamente reglamentario y oficioso?

En lo formal, lo señalado induciría a que exista pronunciamiento ya sea de parte del empleador o
de un inspector, cuando corresponda la fiscalización, sobre la i) honorabilidad; ii) capacidad y iii)
antigüedad del trabajador. Con excepción de la antigüedad que es un dato objetivo y que no
siempre refleja mayor aptitud para un cargo, los otros parámetros son muy subjetivos en su
valoración.

Por su parte, el artículo 66 referido de manera curiosa solo a los trabajadores en entidades
financieras, dispone que los trabajadores de 70 años o más, están obligados a la jubilación, bajo
responsabilidad del empleador. Sobre esto cabe señalar que este tipo de disposiciones no pueden
ser parte de esta norma. Existe una ley específica que reglamenta el régimen de pensiones y
seguridad social de largo plazo, mismo que contiene todos los alcances necesarios para regular el
sistema de jubilación para todos los sectores de trabajadores.

. 13
Organización Sindical

La normativa complementaria a la LGT (Decreto Ley No 38 de 1944 y el No 02565 de junio de

1951) establece sanciones tanto para los empleadores que impidan la libre asociación sindical,
como para los dirigentes sindicales, cuando propicien paros o huelgas ilegales. En ambos casos,
las sanciones contemplan la privación de libertad y extremos inaceptables en democracia como el
confinamiento. En la visión de los empleadores que aquí se desarrolla, ambos tipos de sanciones
son inviables en un estado de Derecho donde inclusive se han eliminado las sanciones de
privación de libertad por deudas económicas. Las sanciones pecuniarias deberían ser suficientes
para toda infracción, sin necesidad de apelar a medidas que son típicas de vulneraciones penales.

La misión central de la organización sindical es la representación de los legítimos intereses

laborales de sus afiliados. En ese marco, se ha establecido la imposibilidad de que puedan asumir
funciones de dirigencia sindical quienes sean jefes, directores o miembros prominentes de partidos
políticos. Al presente, no solo los partidos políticos ejercen la representación política y de por
medio están nuevas formas como las agrupaciones ciudadanas. Pero en lo central, lo que la norma
debería regular es que al nivel de las empresas y unidades productivas se limite la actuación
política partidaria y el hecho que actores políticos formales, no ejerzan la dirigencia sindical, no
garantiza que los dirigentes asuman un rol político.

Por otra parte, avala la existencia de las organizaciones sindicales no solamente la actual
Constitución sino los acuerdos suscritos por el país con organismos como la Organización
Internacional del Trabajo. En consecuencia, está fuera de toda discusión su vigencia en el
ordenamiento nacional; pero más allá de la norma, la presencia de los sindicatos debe ser un factor
de equilibrio muy importante en la protección de los trabajadores y la defensa de la unidad
productiva, como fuente de trabajo. El reto, sin duda, es lograr que la interacción entre
empleadores y sindicatos genere resultados favorables al desarrollo del empleo y la unidad
generadora de éste.

En consecuencia, los trabajadores, pero también los empleadores deben invertir esfuerzos para
lograr condiciones de dialogo y negociación productivas. La capacitación de los líderes sindicales
en su misión, la transparencia y generación de información que permita una relación sustentada en
confianza, son aspectos en los que se debe trabajar en el diseño de una nueva normativa. A
cualquier empleador le resulta ventajoso tener una contraparte laboral adecuadamente organizada,
capacitada, bien informada, con vocación de dialogo y comprometida con los verdaderos intereses
de los trabajadores. En contraste, un interlocutor radical, impulsado por la consigna y con práctica
confrontacional, representa un retroceso. Es responsabilidad del empleador definir cual de esos
dos tipos de actores son más efectivos para los trabajadores. Si se confunden los atributos del
primer caso con debilidad y en consecuencia no se llegan a acuerdos razonables, se estará dando
el claro mensaje en sentido que lo que realmente funciona es el segundo tipo de contraparte.

Asistencia Social

La LGT es previa a la promulgación del Código de Seguridad Social de 1956. En consecuencia, en

ella se incluyeron algunos alcances en materia social que posteriormente se hicieron parte
especializada en dicho código. En el intento de adelantar algunos principios de protección en
materia social, la LGT hizo dichas incorporaciones que hoy son innecesarias. Se establecía que las
empresas establezcan un servicio médico permanente y que también se disponga la creación de
boticas, con cargo al empleador. A lo largo de los años se ha creado el seguro social y en el
régimen de salud existen varios proveedores de seguros, todos de derecho público. Sin duda que
es urgente un cambio y una mejora en estos sistemas, pero ello debe tratarse en el marco de la
especialidad de esa materia y no en la normativa laboral.

Reglamentación como la referida a la creación de campamentos para trabajadores y la provisión de

artículos de primera necesidad a través de las llamadas “pulperías” está obsoleta en contenido y

. 14
pertinencia en relación a lo que hoy existe en materia de comercio y provisión de bienes y
servicios, inclusive en el área rural. En consecuencia, el criterio es que este tipo de disposiciones
deben ser eliminadas de la norma laboral. En otro frente, se dispone que las empresas con más de
500 trabajadores deban asumir los costos relativos al perfeccionamiento técnico de un trabajador
en centros de enseñanza nacionales o extranjeros. El beneficio no solo podría alcanzar al
trabajador sino a su hijo. La norma complementaria dispone que las empresas grandes, medidas
por el número de empleados y que funcionen es zonas rurales, deban crear y gestionar también
escuelas. Finalmente, esas mismas empresas grandes deben crear y gestionar hospitales para sus
trabajadores.

En materia de salud, todo empleador está obligado a realizar un aporte de 10 por ciento del salario
del trabajador y otro porcentaje para riesgo profesional. Por otra parte, conceder subvención de
estudios a los hijos de los trabajadores no parece tener razón siendo que la sociedad subvenciona
a la totalidad de las universidades públicas y algunos centros de formación vocacional. En cambio,
la capacitación del trabajador tiene mucha relevancia por cuanto incrementa el valor de la mano de
obra, genera mayor estabilidad laboral, amplia las opciones de desarrollo laboral y significa una
mayor productividad que beneficia al empleador. En suma, de toda esta sección de la LGT, lo que
debería quedar como relevante y ampliarse como beneficio, es lo relativo a la capacitación del
trabajador.

Finalmente, en un marco más amplio, el financiar programas como la vivienda social mediante
gravámenes a las planillas salariales representa un costo que encarece el empleo. Son recurrentes
los argumentos de insatisfacción con estos programas puesto que no se percibe que beneficien
particularmente a trabajadores de las empresas en el sector privado. Aquí no se esta haciendo una
valoración puntual de la validez de lo señalado. Sin embargo, la vivienda social debería ser una
política de más amplio alcance y no limitada a las fronteras del trabajo y en particular formal. En
esa línea, resultaría más adecuado ampliar la cobertura de estos programas y para ello, eliminar el
financiamiento exclusivo desde la esfera del empleo formal y la planilla salarial, para crear
condiciones más amplias de captura de recursos. En particular, para que estos programas sean
financiados por todos y tengan el potencial de beneficiar a todos, podrían cubrirse con recursos
presupuestarios ordinarios que pueden ser reforzados con la aplicación de impuestos indirectos.
Este tipo de impuestos no se ven limitados al registro formal que conforma la base tributaria. Es
decir, no quedan limitados por las fronteras de la formalidad y son capaces de llegar a lo informal.
Se aplican a conceptos como el consumo o el valor agregado que es transferido vía precios a los
consumidores. Todos consumen y en consecuencia, todos aportan en función de su capacidad. Si
bien es cierto que este tipo de impuestos tienen componentes regresivos, dado que la incidencia
del impuesto es mayor sobre quien tiene menores ingresos, también es cierto que los beneficiarios
de vivienda social no son los estratos de ingresos altos. Entonces existe un factor de
compensación a tomar en cuenta.

. 15
II. LEGISLACION COMPARADA

La legislación comparada tiene el propósito de analizar las normas laborales de diferentes países
latinoamericanos y establecer ciertos parámetros a considerarse en la legislación del trabajo en
Bolivia, estableciendo un equilibrio de derechos y obligaciones, tanto del empleador como del
trabajador.

La mayoría de los países en América Latina han revisado sus regimenes laborales. Los países que
han sufrido modificaciones en su régimen laboral tienen actualmente varios puntos a favor en sus
mercados de trabajo; entre éstos países están Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá y Perú.

La legislación laboral en América Latina se ha dividido en seis grandes períodos:

1. El primero comienza a partir del siglo XIX, donde se relaciona la regulación del trabajo con
las normas civiles del arrendamiento de servicios.
2. El segundo, a principios del siglo XX, crea las primeras leyes obreras, las mismas que
fueron inspiradas por el Código de Napoleón. Países como Argentina las adoptan en el
Código de Minas que prohibió el trabajo subterráneo de mujeres y de niños, o en el Código
de Policía del Ecuador, que fijaba tasas de salarios mínimos.
3. Un tercer período, de formulación de la doctrina sobre el deber que tiene el Estado de
legislar para proteger al trabajador, se expresa en la Constitución mexicana de 1917.
4. El cuarto período, de consolidación y codificación, se inicia en 1931 con la Ley Federal del
Trabajo de México, el Código de Trabajo de Chile y la Ley General del Trabajo de Bolivia
en 1942.
5. El quinto corresponde a la fase de profundización de las garantías laborales, que concluye
hacia 1974 con la Ley de Contrato de Trabajo de la Argentina.
6. Finalmente están las últimas reformas constitucionales en países como Colombia, Brasil y
Perú que fortalecen las garantías de las personas, equilibran la flexibilización laboral
necesaria en el trabajo, pero también limitan el abuso del empleador.

Legislación comparada y derecho laboral

La legislación comparada del derecho laboral descrita a continuación, señala las principales
reformas legislativas en América Latina, haciendo énfasis en las características más importantes y
relevantes como antecedentes para la reforma nacional.

Brasil

La legislación laboral en Brasil tiene como base principal el Compendio de Leyes Laborales (CLL)
que data del año 1943, realizado por el gobierno de Getulio Vargas, utilizando las bases
corporativas italianas.

La política que ha seguido éste país ha consistido en observar detalladamente los artículos o
secciones del Compendio de Leyes Laborales, con la finalidad de que puedan ser adaptadas a la
realidad política y económica de las diferentes épocas que ha atravesado Brasil.

En 1966 se realizó la primera reforma a la legislación laboral, introduciendo cambios en materia de

trabajo individual. Se promulgó la ley que creó el Fondo de Garantía del Tiempo de Servicios
(FGTS), otorgando al trabajador la opción de permanecer bajo el régimen del CLL, es decir bajo un
trabajo estable, o acogerse al FGTS, donde el empleador podría despedir en cualquier momento y
por cualquier causa al trabajador, sin preaviso ni indemnización. Pero en este último caso el
trabajador adquiría derecho a un pago, garantizado por el FGTS. Este pago sería realizado por

. 16
motivo de la terminación de contrato de trabajo por cualquier causa, por renuncia intempestiva o
incluso el despido justificado.

La Constitución Federal de 1988, aparte de introducir una garantía para el trabajador, consagra el
derecho y estabilidad del FGTS, transformándose éste como predominante. Se estableció también
que además de la prestación del Fondo, se deberá otorgar al trabajador un preaviso de treinta días
y una indemnización equivalente al cuarenta por ciento de sus fondos acumulados en el FGTS en
todos los casos.

La segunda reforma en el régimen laboral fue en el año 1974, donde se reglamentó el trabajo por
horas, siendo Brasil junto con Argentina los primeros países de América Latina en regular este
tema. La tercera modificación, con la promulgación de la Constitución Federal de Brasil de 1988,
incorporó varios conceptos, entre ellos el derecho a la huelga sin restricciones para todos los
trabajadores en todas las funciones de Estado, a excepción de la policía y el ejército. Vale aclarar
que el texto constitucional permite la huelga en los servicios públicos, pero la condiciona a una
reglamentación específica que hasta la fecha no ha sido desarrollada, conllevando a evidentes
dificultades en el ejercicio de éste derecho.

En cambio, el sector privado regula el tema de huelga mediante la ley del año 1989 que protege el
derecho de huelga de forma razonable y establece una lista de causales, reguladas por convenios
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)

Otra reforma de importancia es la de enero de 1998 señalando que las empresas pueden reclutar
trabajadores bajo contratos de duración determinada (CDD), pero previamente se debe realizar
una negociación colectiva entre el empleador y los trabajadores de la empresa para establecer los
lineamientos de éste contrato.

La ley señala claramente que el CDD debe tener una duración máxima de dos años y cuando se
extinga la empresa, ésta no tiene la obligación de otorgar un preaviso ni de pagar el FGTS. Pero
con la finalidad de evitar el abuso del CDD, “la empresa no puede reclutar nuevamente al mismo
trabajador mediante un CDD hasta transcurridos seis meses de la terminación del precedente”; por
lo que tampoco está permitido que la empresa utilice el CDD con el objeto de reemplazar a sus
trabajadores bajo contrato de duración indeterminada. La ley aclara que estos contratos serán
utilizados únicamente para reclutar a nuevos trabajadores por encima de la plantilla existente.

Entre los derechos de los trabajadores que tendría esté contrato como vínculo de relación laboral
con el empleador, los más importantes son: remuneración equivalente a los trabajadores bajo los
Contratos de Duración Indefinida (CDI) que desempeñan funciones similares, derecho décimo a
tercer mes1, vacaciones pagadas, licencia por maternidad y protección de los representantes
sindicales, lo mismo que de los miembros de las comisiones internas de prevención de accidentes.
Está claro que existe el pago de indemnización en los CDD´s en los casos de ruptura antes del
tiempo establecido.

La ley establece límites numéricos para los trabajadores con contratos de duración determinada,
“los que son decrecientes de manera inversamente proporcional al número de trabajadores de la
empresa: hasta 50 por ciento de la plantilla en las empresas de hasta 49 empleados, hasta un 35
por ciento adicional en las que tienen entre 50 y 199 empleados, y hasta un veinte por ciento
suplementario a partir de doscientos o más trabajadores”.

Vale la pena aclarar que la contratación bajo el CDD prevista en la nueva ley, no excluye el
contrato de trabajo temporal, ya que éste fue instituido en virtud de la ley de 1974 y está limitado a
una sustitución temporal de trabajadores permanentes ausentes, o para atender a un aumento
excepcional del trabajo.

1
Décimo de Tercer Mes. Consiste en un pago único anual en monto igual al último salario devengado.

. 17
Otro concepto importante es la creación del “Banco de Horas”, sistema que tiene la finalidad de
que la empresa pueda ajustar la jornada de trabajo de sus empleados a las necesidades de la
producción o demanda de servicios, es decir, “permite reducir las horas del trabajo en los períodos
de poca actividad, sin reducción del salario, permaneciendo un crédito de horas a ser utilizadas
en los periodos de alta actividad, con un límite de diez horas diarias trabajadas.”

En el caso de que el contrato terminara antes de que el trabajador pueda utilizar su crédito, el
empleador “debe pagar las horas extraordinarias del período de alta actividad con las
bonificaciones previstas en el convenio o el acuerdo colectivo.”

Un requisito fundamental para el funcionamiento e implementación de este sistema es que debe

ser habilitado, mediante negociación colectiva entre el empleador y sus trabajadores. En suma, se
trata de un mecanismo eficiente que adecua la carga laboral a la estacionalidad de la empresa y el
giro del negocio de ésta. En periodos de baja demanda y baja producción, los trabajadores pueden
trabajar menos horas que serán compensadas en periodos de alta demanda. Lo interesante de
este esquema es que se optimiza el tiempo del trabajador y la disponibilidad de la fuerza de trabajo
para el empleador. Por ejemplo, el trabajador puede cumplir sólo 6 horas diarias y dedicar el
tiempo remanente a otra actividad laboral adicional, su capacitación o simplemente el descanso.
Este sistema permite que el trabajador pueda incrementar sus ingresos con una segunda actividad
laboral, sin perder los que devenga en su empleo principal. Por su parte, el empleador puede
generar ahorro puesto que no incurre en costos de insumos y materias primas que deberían
estocarse necesariamente como inventarios. Es decir, una parte importante del capital de
operaciones puede quedar libre para poder ser utilizado en otras aplicaciones.

Colombia

El régimen laboral colombiano está plasmado en el Código Sustantivo del Trabajo, norma que ha
sufrido cambios en el tiempo, siendo la última modificación en el año 1990, mediante Ley Nº 50,
donde se dictan nuevas disposiciones sobre las relaciones laborales y la seguridad social en
Colombia.

De manera general, los cambios han sido realizados en base los siguientes lineamientos:

• Modernización productiva y económica de Colombia.

• Revisión de rigideces laborales con la finalidad de mejorar las condiciones de las empresas
colombianas en relación al fenómeno exógeno de la globalización.
• Creación de fondos para administrar las cesantías de los empleados.

La legislación señala que la jornada de trabajo diurna es la que se desarrolla entre las seis de la
mañana y las diez de la noche y en los casos en los que el trabajador labore entre el horario
comprendido entre las diez de la noche y las seis de la mañana su trabajo debe remunerarse con
recargo nocturno del 35 por ciento adicional al valor de la hora diurna. Este recargo contrasta con
el 100 por ciento que prevalece en Bolivia, cifra que representa una prohibición en desmedro del
trabajador y el empleador. Con este alto porcentaje, el empleador programa la producción de modo
de no tener nunca la necesidad de requerir horas extra. En consecuencia, el trabajador dispuesto y
necesitado de ingresos adicionales no accede nunca a esta posibilidad. En la norma colombiana,
los trabajadores que ostenten cargos de dirección y confianza no serán susceptibles al pago de
horas extras por el empleador.

En el tema del salario, se dispone que su incremento será negociado entre el empleador y
trabajador teniendo en cuenta la realidad económica de la empresa, con la finalidad de evitar
despidos o recorte de personal. Esto contrasta con la imposición unilateral que se ha venido
practicando en Bolivia, aspecto que desincentiva el empleo adicional.

. 18
En el tema de contratos de duración determinada, el plazo exigido con anterioridad era de un año,
pero con la modificación de 1990 se suprimió lo mencionado. Ahora, la ley señala que los contratos
de duración determinada no pueden exceder los tres años pero si pueden ser renovados de
manera indefinida teniendo el trabajador derecho a los beneficios sociales como las vacaciones y
primas de servicio en proporción al tiempo laborado.

Sobre las causales de despido justificadas, la legislación colombiana las regula de la siguiente
manera:

a) La muerte del trabajador.

b) El mutuo acuerdo.
c) El vencimiento del plazo pactado.
d) La finalización de la obra o labor contratada.
e) Por suspensión de actividades de más de 120 días, previa autorización del Ministerio de
Protección Social.
f) Por la liquidación o clausura definitiva de la empresa, previa autorización del Ministerio de
Protección Social.
g) Por decisión unilateral del trabajador con causa justificada, explicando en detalle la
motivación o sin causa justificada, dando aviso con 30 días de antelación.
h) Por decisión unilateral de empleador con causa justificada que deberá comunicarse con 30
días de antelación, explicando en detalle la motivación.

La legislación de Colombia no contempla como causal de desvinculación los posibles problemas de

mercado que podrían estar llevando a tal decisión.

En los casos que el empleador realice el despido por decisión unilateral, es decir, sin causa
justificada, se procede a indemnizar al trabajador de la siguiente manera:

a. Equivalente a 30 días de salario por el primer año de servicios y 20 días

adicionales por cada año subsiguiente, si devenga menos de 10 salarios mínimos
legales mensuales
b. El equivalente 20 días de salario por el primer año de servicios y 15 días
adicionales por cada año subsiguiente, si devenga más de 10 salarios mínimos
legales mensuales.

Es importante notar que los costos son menores que en el caso de Bolivia, donde se reconoce un
mes completo de indemnización por cada año trabajado, independientemente de cual fuere el nivel
salarial del trabajador. Sin embargo, desde el punto de vista de la economía política puede resultar
inviable una propuesta que, siendo necesaria para el empleo en general, puede ser rechazada por
los trabajadores. Es el caso de una hipotética propuesta de reducir los costos en una escala similar
a la colombiana. Dicho ello, consideramos que deberían abrirse espacios para que los
empleadores puedan optimizar y reducir los costos de la desvinculación, sin que ello represente un
deterioro en los beneficios para los trabajadores.

Concretamente, la Ley debería posibilitar que los empleadores puedan contratar un seguro para la
cobertura de los costos de desvinculación. La probabilidad de que un trabajador quede
desvinculado dentro un periodo de tiempo, digamos un año, es menor a uno. De manera más
general, se puede considerar que muchos empleadores no generan desvinculaciones en cantidad,
de modo que existe la posibilidad de distribuir la incidencia de los costos de la desvinculación entre
muchos empleadores.

. 19
El concepto es que la Ley deje abierta la posibilidad para que el sector asegurador privado pueda
desarrollar productos adecuados por los cuales, los empleadores privados puedan decidir por la
contratación de una prima de cobertura para el financiamiento de contingencias como las
desvinculaciones. La responsabilidad final del pago de los beneficios permanecería en los
empleadores, pero el financiamiento correspondiente podría ser contratado con un seguro. Las
primas del seguro las pagarían los empleadores y dependiendo de las condiciones particulares de
cada empleador, el costo de la prima podría resultar menor al costo efectivo de cubrir las
obligaciones por desvinculación de personal. En periodos en los que los empleadores hacen un
uso más frecuente de sus seguros por incremento en el desempleo, las primas subirían, de modo
que los empleadores tendrían un incentivo para no incurrir irracionalmente en desvinculaciones que
podrían encarecerle el pago del seguro. Entonces, se mantiene el concepto de protección al
trabajador.

Mientras el costo de la prima de seguro sea inferior a lo que representaría para el empleador hacer
una previsión para enfrentar el costo total de la desvinculación, el seguro funcionaría
adecuadamente. Por lo contrario, cuando el costo de la prima sea superior a lo que representaría al
empleador hacer las previsiones individuales, la norma debería permitir que se opte por la segunda
opción, dejando de lado a las compañías aseguradoras. Algunos componentes o tramos del seguro
deberían ser reglamentados a efectos que sean usados de manera obligatoria para poder lograr
masa crítica que permita reducir las primas. Por ejemplo, se podría dejar para que por
reglamentación se defina que obligatoriamente se cubra mediante seguros los desahucios. Luego,
con los estudios del caso se podría dar un paso más para cubrir las indemnizaciones. Para
entender la propuesta vale la pena pensar en un seguro simple. Por una prima, se cubre el seguro
de un automotor por un monto dado. La prima es normalmente una fracción del costo de reposición
del vehículo. Ahora, como la probabilidad de robo es menor a uno, el riesgo se puede distribuir
entre todos los que participan en el seguro. Si el titular no asegura su carro, el costo de reposición
en caso de robo sería el valor de mercado del automotor. En contraste, con un seguro el costo de
reposición en menor. Lo propio se propone para la contingencia del financiamiento de las
desvinculaciones. El valor de la prima debería ser menor a lo que significaría asumir como
empleador el costo efectivo del desahucio y las indemnizaciones.

La propuesta es que una redacción apropiada deje abierta esta alternativa de financiamiento y que
luego, los actores centrales que son las empresas de seguros y los usuarios, puedan proponer la
reglamentación que haga que el mecanismo funcione. Lo propuesto se ajusta a la necesidad de
reducir los costos del empleo, preservando los derechos de los trabajadores.

Costa Rica

El Código de Trabajo de Costa Rica está dividido en dos componentes: derecho individual y
derecho colectivo. El primero regula el contrato, sus cláusulas, suspensión y terminación de la
relación laboral y las prestaciones de salarios y servicios; el segundo hace referencia a las
convenciones colectivas, los sindicatos y la solución de conflictos obrero-patronales.

Sobre el reglamento interno de trabajo, el mismo tiene carácter obligatorio. En el pasado era obra
exclusiva del empleador, quien de manera unilateral regulaba todo lo referente a la organización de
la empresa, los aspectos disciplinarios, medios de seguridad y otros procedimientos. Actualmente,
la legislación sobre el reglamento interno ha sufrido modificaciones y es un acuerdo entre patronos
y trabajadores, donde los últimos participan de modo directo o indirecto.

Las últimas modificaciones al régimen laboral costarricense se hicieron en 1993 con la ley que
adiciono un Capítulo nuevo al Código de Trabajo, destinado a la protección de los derechos
sindicales, reduciendo el número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato y
prohibiendo al empleador que pacte convenios colectivos con grupos de trabajadores no
sindicalizados en casos de que existiera uno en la empresa.

. 20
En 1995 se regularon las prohibiciones contra los delitos de acoso y hostigamiento sexual. La ley
estableció por primera vez en Latinoamérica la definición de acoso sexual, señalando que se
entiende por tal “toda conducta sexual indeseada por quien la recibe, reiterada y que provoque
efectos perjudiciales. Es una conducta grave que habiendo ocurrido una sola vez perjudique a la
víctima en su bienestar laboral y personal”. Se enumeraron todas las conductas que pueden
considerarse como delitos sancionables y se estableció que la vía para proceder serán los
tribunales laborales sin la exclusión de la vía penal correspondiente.

Chile

En 1931 se creó el primer Código del Trabajo, que fue derogado en su totalidad por el régimen del
General Pinochet para luego sufrir otras modificaciones por el gobierno de Aylwin a mediados de
los años 80.

Las últimas modificaciones del Código de Trabajo fueron en 1994, tuvieron efectos en tres temas
principales que actualmente son aplicados en la relación laboral: las negociaciones colectivas, las
organizaciones sindicales y la regulación del contrato individual.

En las negociaciones colectivas el ordenamiento laboral chileno distingue las negociaciones

colectivas regladas y las no regladas o informales. Las primeras son aquellas que se efectúan de
acuerdo a las normas del Código del Trabajo y se resuelven a través de un contrato colectivo o un
fallo arbitral. Las segundas son aquellas negociaciones directas que se celebran en cualquier
momento entre uno o más empleadores y una o más organizaciones sindicales, y concluyen al
suscribir un convenio colectivo.

La finalidad de las negociaciones colectivas regladas es la de llegar a un acuerdo sobre

condiciones comunes de trabajo y la remuneración de los trabajadores, para posteriormente
formalizarlo en un "contrato colectivo". La característica principal de éste tipo de negociación
radica al nivel de la empresa, ya que busca fijar una remuneración que refleje la productividad de
los trabajadores, la cual puede diferir entre distintas actividades económicas.

Por otro lado, se permite la huelga, siempre cuando se respete el derecho de la empresa a
contratar reemplazantes temporales. Una característica importante de la regulación de las huelgas,
es que los trabajadores que las realizan, tienen monopolio sobre su puesto de trabajo hasta
sesenta días, después automáticamente sus contratos caducan.

La intervención del Gobierno es limitada debido a que se trata de evitar lo político dentro de las
empresas y se impulsa a que los arreglos sean realizados tanto por el empleador como el
trabajador buscando la conveniencia de ambos.

Se derogó la ley que establecía que el despido sólo tenía lugar ante la existencia de una causa
justificada. La norma que sustituyó el tema estableció el pago del desahucio en la relación de
trabajo, lo que significa que puede existir un despido sin causa justificada y el empleador tiene la
obligación de comunicar un preaviso y pagar una indemnización hasta seis meses después del
preaviso, de lo contrario se establecerá una multa.

Entre las causales de despido que señala el Código de Trabajo se tiene:

a) Falta de probidad, vías de hecho, injurias o conducta inmoral grave debidamente

comprobada.
b) Negociaciones que ejecute el trabajador dentro del giro del negocio y que hubieren
sido prohibidas por escrito en el respectivo contrato por el empleador.
c) No concurrencia del trabajador a sus labores sin causa justificada durante dos días
seguidos, dos lunes en el mes o un total de tres días durante igual período de tiempo;
asimismo, la falta injustificada, o sin aviso previo de parte del trabajador que tuviere a

. 21
 su cargo una actividad, faena o máquina cuyo abandono o paralización signifique una
perturbación grave en la marcha de la obra.
d) Abandono del trabajo por parte del trabajador, entendiéndose por tal:
e) La salida intempestiva e injustificada del trabajador del sitio de la faena y durante las
horas de trabajo, sin permiso del empleador o de quien lo represente, y
f) La negativa a trabajar sin causa justificada en las faenas convenidas en el contrato.
g) Actos, omisiones o imprudencias temerarias que afecten a la seguridad o al
funcionamiento del establecimiento, a la seguridad o a la actividad de los trabajadores,
o a la salud de éstos.
h) El perjuicio material causado intencionalmente en las instalaciones, maquinarias,
herramientas, útiles de trabajo, productos o mercaderías.
i) Incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato.

Por otra parte, en materia de organización del tiempo de trabajo, esta permitida la individualización
de los horarios mediante la fijación de un tope semanal de 48 horas, lo que significa flexibilidad
para que el empleador pueda organizar las jornadas diarias según las necesidades de producción
de la empresa. Finalmente, entre otras innovaciones al régimen laboral chileno, se regulo de
manera detallada la prohibición total del trabajo nocturno de los menores incluso en áreas de
comercio.

Panamá

El Código de Trabajo panameño es de 1972 y estableció por primera vez las garantías a favor del
trabajador. El mencionado Código ha sufrido bastantes revisiones y modificaciones que han ido
evolucionando según el contexto económico y político que fue atravesando el país.

Actualmente, éste régimen laboral establece el derecho del trabajador a la reincorporación en el

trabajo, pero con requerimientos sobre todo a favor de las empresas de zonas industriales. Por
ejemplo establece la creación de “juntas de conciliación y decisión” en cada empresa para que
sean éstas las que dispongan si el trabajador obtendrá la reintegración o indemnización en el
trabajo.

La última reforma al régimen laboral se la realizo en 1995 y se estableció que a partir de entonces
la legislación laboral de Panamá tenía como objetivo principal el “procurar al capital humano una
compensación equitativa por su inversión”.

Los aspectos más interesantes a comentar son:

- Los contratos de duración determinada tendrían el plazo de un año, en los casos de

servicios que requieran preparación técnica especial, el término del contrato podrá
estipularse hasta un máximo de tres años. Pero en aquellos contratos en que los
trabajadores requieran preparación técnica especial y ésta fuese costeada por el
empleador, es susceptible de un máximo de dos prórrogas. Lo anterior muestra
efectivamente cómo la capacitación se convierte en un factor de estabilidad laboral.
- En el caso de despido justificado, las causales para éste se han dividido en tres áreas:
naturaleza disciplinaria, naturaleza no imputable al empleador y naturaleza económica; en
el caso último, la ley establece que las causas justificadas para terminar la relación laboral
serán:
o El concurso o la quiebra del empleador.
o La clausura de la empresa o la reducción definitiva de los trabajos, debido a la
incosteabilidad notoria y manifiesta de la explotación o agotamiento de la materia
objeto de la actividad extractiva.
o La suspensión definitiva de las labores inherentes al contrato o la disminución
comprobada de las actividades del empleador, debidas a crisis económicas

. 22
 graves, incosteabilidad parcial de las operaciones por razón de disminución de la
producción, o por innovaciones en los procedimientos y equipos de fabricación, o
revocación o caducidad de una concesión administrativa, cancelación de pedidos u
órdenes de compra, o la disminución en la actividad productiva de la empresa en
los pedidos u órdenes de compra o las ventas, u otra causa análoga debidamente
comprobada por la autoridad competente.

La ley panameña presenta un avance muy importante en la búsqueda de equilibrios a la hora de

tratar las causales de despido, sin que ello necesariamente de lugar a que los trabajadores pierdan
derechos. Este ordenamiento reconoce que el empleo está en función de las condiciones de
mercado que afectan a las empresas. Reconoce las crisis que son frecuentes y los efectos
adversos sobre las ventas y la producción. En suma, es una ley que toma en cuenta la realidad y
reglamenta frente a ella en vez de simplemente ignorarla, como sucede en otras legislaciones. La
visión empresarial es que se debe considerar estas causales reales y frecuentes para la
desvinculación y se debe trabajar en disposiciones equilibradas que protejan al trabajador y a la
fuente generadora de empleo. Es decir, las unidades productivas.

Perú

A partir del año 1991, el régimen de empleo sufrió reformas. La más importante fue la
promulgación de la Ley de Fomento del Empleo (LFE) – Decreto Ley Nº 728 -. El objetivo principal
de ésta reforma fue establecer reglas en la contratación y determinación del salario, para agilizar la
captación de trabajadores fijando límites salariales en niveles realistas siempre y cuando se
promueva mayor productividad y competitividad.

En el año 1995 se aprobaron dos nuevas leyes laborales: la Ley N° 26504 que
flexibiliza la contratación y el despido y la Ley N° 26507 que establece nuevas
condiciones para el desarrollo del sistema privado de pensiones, reestructurando las
aportaciones de éste y fijando la edad de jubilación a 65 años para ambos sexos. En
1997 se dividió la Ley de Fomento del Empleo en dos normas: Ley de Formación y
Promoción Laboral (D.S. 002-97-TR) y Ley de Productividad y Competitividad Laboral
(D.S. 003-97-TR).

Asimismo, mediante Resolución Ministerial Nº 003-2001-TR de fecha 04 de enero de

2001, se conformó el actual Consejo Nacional del Trabajo y Promoción Social con
diferentes representantes del área laboral. Entre ellos se encuentran: la Confederación
General del Trabajo de Perú (CGTP), Central de Trabajadores del Perú (CTP), Central
Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), Central Única de Trabajadores (CUT);
representantes de empleadores de la Confederación Nacional de Instituciones
Empresariales Privadas (CONFIEP) y representantes del Ministerio del Trabajo, entre
otros.

El mencionado Consejo trabaja con la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del

Congreso, con la finalidad de que previamente se emitan dictámenes respecto a los
proyectos en materia laboral que serán remitidos al Congreso, con el objetivo de que
las leyes tengan el consenso de todos los actores socio laborales en el momento de
ser tratadas.

En el caso del despido, se han agregado a la LFE causales que tienen que ver con
motivos económicos de la empresa. Como causas objetivas para la terminación del
contrato se tiene:

a) El caso fortuito y la fuerza mayor;

b) Los motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos;

. 23
c) La disolución y liquidación de la empresa, y la quiebra;
d) Las necesidades de funcionamiento de la empresa.

A efectos de la aplicación de las causales económicas se sigue un procedimiento ante

el Ministerio de Trabajo para verificar la veracidad de las causales señaladas.

Por otra parte, la LFE exige que una vez se despida al trabajador contratado bajo un CDI debe
existir una causal justificada pero a falta de ésta, la otra vía es solicitar a los tribunales el pago de
la indemnización, la que será de “un mes de salarios por cada año de servicios del trabajador, con
un tope de doce meses”. La misma ley establece la existencia de los despidos nulos, única causal
por la que se podrá reincorporar al trabajador, pero los motivos de nulidad se limitan a motivos
antisindicales o discriminatorios por razón de sexo, raza, religión, opinión, idioma, o por embarazo
si se produce dentro de los 90 días anteriores o posteriores al parto.

Sobre el tema de contratos, la Ley de Fomento al Empleo establece nueve modalidades de éstos,
que son detallados de la siguiente manera:

1. Contratos de naturaleza temporal:

a. Por inicio o lanzamiento de una nueva actividad (hasta tres años)
b. Por necesidades de mercado (hasta cinco años)
c. Por reconversión empresarial (hasta dos años)
2. Contratos de naturaleza accidental:
a. Contrato ocasional (hasta seis meses del año)
b. Contrato de suplencia (lo que se requiera)
c. Contrato de emergencia ( lo que dure la misma)
3. Contrato para obra o servicios:
a. Contrato de obra determinada o de servicio específico (lo que se
requiera)
b. Contrato intermitente (lo que se requiera)
c. Contrato de temporada (lo que se requiera)
En el área de subcontratación a terceros, la legislación laboral peruana la divide en tres formas:

1. El suministro de mano de obra a través de empresas de servicios temporales, limitado

a los casos en que el empleador puede ofrecer contratos de duración determinada.
2. El suministro de servicios complementarios, a través de empresas especializadas, por
ejemplo en tareas de mantenimiento, limpieza, vigilancia, seguridad y otras de carácter
especializado.
3. Y la sub-contratación de mano de obra a través de sociedades cooperativas, cuyos
miembros no adquieren la calidad de empleados de la empresa usuaria, ni tampoco de
la cooperativa de la que son socios, aún cuando según la LFE esta ultima les debe
reconocer ingresos y condiciones de trabajo no inferiores que los que corresponden a
trabajadores de la empresa usuaria que realizan labores análogas.

Se contempla los temas de convenios de “formación laboral juvenil” y de “prácticas profesionales”.

El primer convenio se ha regulado con una duración máxima de 36 meses para los jóvenes de 16 a
25 años que no han completado sus estudios escolares. La ley establece un límite a la empresa del
30 por ciento para tener personal en ésta categoría. La ley señala que la empresa está obligada a
impartir formación y a pagar una subvención económica mensual que no debe ser menor del
salario mínimo vital pero sin cobertura de enfermedad o accidente, vale aclarar que éstos jóvenes
no gozan derechos laborales. Aún así, estas condiciones son superiores a las que, por ejemplo, se
establecieron en la modalidad de contratos de aprendizaje de la actual Ley General del Trabajo de
Bolivia.

. 24
En el caso del convenio de “prácticas profesionales” el objetivo es proveer orientación y
capacitación técnica a los estudiantes y egresados sin importar la edad. Éste tipo de convenio es
muy similar al contrato de aprendizaje en el contenido, pero la ley no establece hasta la fecha un
porcentaje de la cantidad de profesionales que serían contratados bajo ésta modalidad.

Finalmente, sobre la jornada laboral, el régimen laboral de Perú faculta al empleador a realizar y
modificar turnos de los días u horas de trabajo según la conveniencia de la empresa, siempre y
cuando se las realicen dentro de “criterios de razonabilidad y teniendo en cuenta las necesidades
del centro de trabajo” que no excedan las 48 horas semanales.

III. Principios adicionales para la reforma: la visión del empleador

Los ejes centrales que deben orientar la reforma laboral están contenidos en los alcances de las
críticas desarrolladas en secciones previas, más lo que se propone en la presente sección.

Iniciativas para la Reglamentación de la NCPE

La nueva normativa laboral no puede caer en la misma deficiencia que la LGT, en sentido que su
alcance efectivo sea solamente la unidad productiva formal. Del total de la Población
Económicamente Activa (PEA), aproximadamente un 23 por ciento se desempeña en el sector
privado, bajo condiciones de formalidad y sujeta a los beneficios, derechos y obligaciones de la
LGT. Existe cerca de un 70 por ciento de la PEA que no está siendo alcanzada por la norma.
Entonces, si el objetivo es proteger el empleo para los bolivianos, una propuesta que llegue
solamente a una pequeña fracción carece de universalidad y efectividad. La nueva norma laboral
tiene que extender controles a la informalidad; se podrán diseñar procesos y tiempos de
adecuación, pero lo central es que el empleo informal y sus consecuencias deben ser materia de
contenido y propuesta de la nueva ley.

Es claro que la informalidad está vinculada a los altos costos del empleo formal y los gravámenes
que se establecen sobre la planilla. Mientras esto no cambie y se racionalicen costos, expandiendo
la carga a una base de contribuyentes más amplia, el empleo informal persistirá y la ley laboral no
tendrá efecto alguno sobre la gran mayoría de los trabajadores bolivianos. El reto es disminuir los
costos de la formalidad sin que ello incida en una reducción de los beneficios de los trabajadores.
Se trata de encontrar formas alternativas de financiamiento de varios de los componentes extra
salariales que van ligados a la planilla. En la medida que el empleo se hace menos caro, sin afectar
los salarios y trasladando algunos costos a otras bases imponibles, el costo de la formalidad se
reduce. Por otra parte, corresponde encarecer el costo de la informalidad. Para lograr ello se van
incorporando gradualmente condicionantes como la demostración de formalización para acceso al
crédito. Lo propio para la participación como proveedor en bienes y servicios contratados por el
Estado. Desde el sector privado formal, los contratos con proveedores incluirán una cláusula por la
cual el proveedor declara que no tiene empleados informales y no está evadiendo
responsabilidades sociales. Es cierto que el contratante no tiene capacidad de fiscalización ni
competencia concedida para el efecto por la Ley. Sin embargo, en caso de verificarse la
vulneración a la cláusula señalada y se comprueba que el empleo no cumple con los beneficios
previstos por la norma, esta vulneración podrá ser causal de disolución unilateral de contrato. Es
decir, se crea un costo potencial adicional a la informalidad.

En el ámbito del financiamiento de la pequeña y micro empresa, podría establecerse como

requisito de acceso y elegibilidad crediticia, la presentación de planillas, contratos laborales y otros
que permitan primero lograr un registro adecuado de empleadores informales. Luego, se
determinarán plazos y procesos de adecuación, que contemplen las capacidades de los
empleadores para cumplir con la norma. La idea es lograr empleo digno y no destruir en el intento
fuentes de empleo, que por los costos emergentes podrían terminar cerradas.

. 25
En materia de género e igualdad de condiciones laborales, se deben fijar parámetros mínimos de
contratación de personal femenino, en un sentido exactamente opuesto a lo que se tenía en la LGT
de 1942. En materia de representación política y otros espacios del ordenamiento estatal ya se
vienen aplicando prácticas en el sentido de igualdad de género. Por ejemplo, un legislador titular
hombre y la suplente mujer, o exactamente lo contrario. El que se comience a establecer criterios
similares en el empleo privado no debería ser de preocupación. Por otra parte se requiere
establecer incentivos para impulsar el empleo femenino. Por ejemplo, cuando el esposo trabaja
genera cobertura de salud tanto para su cónyuge como para los hijos mediante el aporte patronal
para salud (10 por ciento, de cargo del empleador). En consecuencia, siendo el caso en el que el
conyugue ya genera la cobertura de salud, se podría reducir este costo para otro empleador, de
modo que tenga una clara preferencia para la contratación de personal femenino. Sencillamente, el
costo del personal femenino sería menor y ello generaría el incentivo respectivo.

Una alternativa también valida es que en el mismo caso referido en el ejemplo anterior se
considere incrementar en 10 por ciento la remuneración para la funcionaria, de modo que, en
defecto de no aceptarse el incentivo propuesto para el empleador, al menos se impulse la
equiparación de remuneración a favor de la empleada que por circunstancias de empleo de su
conyugue ya esta cubierta al igual que sus hijos.

La disponibilidad de empleo y la calidad de éste dependen de la evolución de la oferta y la

demanda de trabajo. Cuando la oferta es mayor, el resultado es el desempleo y la baja
remuneración a éste. Es decir, la oferta creciente hace que el precio del empleo (que son los
salarios) bajen. Más aún, cuando se tienen muchas fluctuaciones en la economía y la demanda de
bienes y servicios es volátil, mientras la oferta laboral crece, la demanda se contrae y ello genera el
peor resultado. Escaso empleo mal remunerado.

Medidas para mejorar la calidad de la oferta

Prevalecen los factores demográficos

La oferta laboral crece fuertemente por factores demográficos. Cada año un contingente muy
grande de jóvenes engrosan la fuerza de trabajo y la cantidad de unidades productivas crece a un
ritmo menor o decrece por baja inversión, contracción de mercados o competencia desleal como el
contrabando. Frente a esto, es claro que la demanda será regularmente menor a la oferta. Por lo
tanto, corresponde pensar nuevamente en lo que puede lograrse con el autoempleo, la
microempresa o la unidad productiva familiar. Un aspecto importante que debe contemplarse es la
formación de emprendedores desde la escuela. Se requiere formar profesionales, técnicos medios
o superiores que tengan como objetivo desarrollar su propia actividad y no dependan de un
empleador. La propuesta es formar futuros emprendedores capaces de tomar riesgos y generar
empleo.

Espíritu emprendedor

Como herramienta de lo señalado se puede pensar en lo que se denomina incubadoras de

empresas, las que podrían funcionar con recursos humanos y financieros del sistema de
universidades estatales. Establecer este tipo de facilidades en la nueva Ley de Recursos Humanos
sería un avance sustantivo en la materia. Las incubadoras son centros donde se desarrollan ideas
de nuevos emprendimientos y donde se hacen inversiones relativamente pequeñas para iniciar
este tipo de negocios, asegurando que éstos tengan un promotor o dueño, joven egresado o
profesional, obsesionado con su idea y apoyado por profesionales universitarios que le otorguen
apoyo. Muchas veces el tiempo y esfuerzo financiero que representa una tesis de grado podría
suplirse con un requisito de formar un emprendimiento y crear autoempleo primero y luego trabajo
para terceros.

. 26
Oferta educacional y capacitación

Los centros de formación no pueden seguir ofertando formación y capacitación que no tiene
demanda en el país. Tanto los oferentes de educación y capacitación estatales como privados
deben realizar estudios permanentes que muestren las prospectivas para sus egresados o
titulados. La publicación de estadísticas de empleo de sus titulados y otros indicadores que
protejan a los consumidores de educación y capacitación. El concepto es similar a la protección
que se brinda a cualquier otra inversión. Por ejemplo, cuando un consumidor financiero demanda
un instrumento como un Depósito a Plazo Fijo, detrás está un sistema de información que es
fiscalizado por un organismo regulador. En el caso de la educación, debería instalarse algo
parecido. Los consumidores de educación y capacitación realizan una inversión en capital humano
con la expectativa de lograr retornos mediante oportunidades de empleo. Entonces, los oferentes
de educación deberían publicar regularmente las expectativas de las carreras que ofertan y las
condiciones esperadas del mercado laboral en esas carreras disciplinas.

La ley que derive de la NCPE debe contemplar un espacio preferente para el tema de la
capacitación. Nuestra visión es que la capacitación está entre los factores de mayor impacto en las
condiciones laborales. La calidad de la oferta laboral determina la estabilidad, la productividad y la
remuneración correspondientes. Entonces, debe contemplarse en la ley, tanto como derecho como
deber, la capacitación. El trabajador y el empleador deberían compartir los costos de capacitación
en cierta proporción, más aún cuando dicha capacitación tendrá un efecto importante en la
productividad y el beneficio para la empresa.

Facilitar mayores opciones de empleo

Una tendencia mundial y también en Bolivia, es hacia la búsqueda del empleo múltiple; el
trabajador requiere y opta por más de un empleo para mejorar sus ingresos. Sin embargo, cargas
como el aporte al sistema de salud o la aplicación del Régimen Complementario al IVA
permanecen invariables y desincentivan la demanda de modo que el mercado no funciona. El
trabajador ya esta cubierto en salud por su empleo central y un aporte adicional por un segundo
empleo no le representa mejor calidad o cobertura de salud. Entonces, representa un cargo
adicional para el segundo empleador, sin beneficio para el trabajador. En el segundo caso, la
aplicación del RC IVA podría quedar exenta en el empleo complementario de modo que el
trabajador se vea beneficiado con la totalidad del ingreso que devenga esta segunda actividad.
Adicionalmente, en el marco de lo señalado, los costos incrementales que se establecen para
trabajos nocturnos y en días feriados deberían reducirse para estimular la demanda y que la oferta
extra sea absorbida adecuadamente. Para estimular la oferta debe existir una diferenciación por el
trabajo en los horarios descritos, pero no debe ser tan elevada al punto de desincentivar el empleo.
Es previsible que ante un incremento en la remuneración en horarios nocturnos o en feriados, la
oferta laboral se incremente. Sin embargo, cuando el precio del trabajo que es la remuneración,
sube demasiado, la demanda por éste se contrae. Es decir, los empleadores son desincentivados a
generar ese tipo de empleo. Por otra parte, una característica empírica de la oferta de trabajo
adicional es que ésta se correlaciona con la edad promedio de la fuerza laboral. Cuanto más joven
es la fuerza laboral, mayor es la oferta de trabajo adicional (múltiple). Coincidentemente, la fuerza
laboral del país es joven y reaccionaria positivamente ante este tipo de incentivos. Los jóvenes
tienen mayores condiciones de trabajo adicional y también enfrentan mayores necesidades
económicas cuando recién están conformando familias y tienen crecientes responsabilidades.

Certificación de competencias laborales

En la realidad del país, una parte importante de la capacitación del trabajador proviene de su
experiencia laboral. Es decir, adquiere habilidades y competencias mediante un proceso de
capacitación informal por la transferencia de conocimientos de otros obreros, trabajadores y
técnicos más antiguos. Este proceso de capacitación no deja, sin embargo, constancia a favor del
trabajador. No existen de por medio, diplomas, certificados ni títulos que avalen los conocimientos

. 27
del trabajador y por lo tanto, su saber no queda avalado por nadie. Esta característica genera
dificultades de movilidad de la mano de obra y costos para los empleadores. Sucede que un
trabajador calificado no puede demostrar a un potencial nuevo empleador sus condiciones de
experiencia y conocimiento. La especialización es cada vez más importante y el conocimiento
puntual de procesos industriales, el manejo de maquinaria y tratamiento de materias primas es
valorado crecientemente. Entonces, el trabajador requiere de un sistema de certificación de
competencias laborales y el empleador requiere lo mismo a efectos de poder contratar con más
seguridad al trabajador, sabiendo que éste tiene la experiencia deseada y esta es certificada.

En suma, la puesta en funcionamiento de un sistema de certificación de competencias laborales

tendrá un efecto muy importante sobre la oferta laboral y sobre la movilidad del trabajo, situación
que permite a los trabajadores tener mayores condiciones para lograr encontrar empleos con las
condiciones más ventajosas para ellos. En la experiencia mundial, éstos sistemas de certificación
requieren de un importante componente de subvención al trabajador, para que éste pueda pagar
los costos de la certificación. En el tiempo cuando se genera masa crítica de certificaciones los
recursos de subsidio se reducen hasta que el sistema puede llegar a ser autosostenible. Como
sea, el impulso inicial debe ser estatal, en cumplimiento a su función de promover el empleo como
principal política social.

Reinserción laboral

Luego de una experiencia de desempleo, el trabajador requiere mejorar su perfil e incrementar

capacidades que le permitan una adecuada reinserción laboral. Es en ese marco que se inscriben
los programas de capacitación para un nuevo empleo. La actualización de conocimientos y la
renovación de saberes son factores que incrementan el valor de la mano de obra, contribuyen a
encontrar nuevo empleo y contribuyen a la obtención de mejores remuneraciones. La nueva Ley
debería establecer los principios y procesos generales para que esto suceda a favor del trabajador.
Una forma, entre varias para lograr el cometido, es mediante la asignación de “bonos” de
capacitación a desempleados, para que éstos los usen en aquella formación que sea más
relevante a su área de trabajo. Se trata de asignaciones por el lado de la demanda, donde queda a
responsabilidad del trabajador la decisión del tipo de capacitación que requiere. Usualmente, este
tipo de incentivos por el lado de la demanda suelen tener mejor efecto que aquellos que se
generan por el lado de la oferta, donde es el Estado el que crea cursos, los gestiona y es el
responsable de la capacitación. En nuestra visión, el Estado puede exigir a los proveedores de
capacitación estudios que certifiquen la relevancia de la capacitación ofertada y la forma en que el
mercado de trabajo premia y reconoce esta capacitación. Entonces, el Estado cumpliría un rol de
fiscalizador de la relevancia y calidad de los productos de capacitación y su pertinencia con la
realidad del mercado laboral. Los bonos a que se hace referencia no son asignaciones en efectivo,
sino documentos valores intransferibles que el trabajador usará para cubrir los costos de su
capacitación. Por su parte, el Estado certificará centros con currícula especializada en programas
puntuales de reinserción laboral una vez que cada uno de ellos presente estudios y evidencia
relevante que muestre la viabilidad de los citados programas.

Los primeros empleos y la experiencia laboral.

Uno de los más importantes impedimentos sobre la oferta laboral es la falta de experiencia,
particularmente para la fuerza de trabajo joven. Esta dificultad es relevante incluso para
profesionales jóvenes que naturalmente no tienen ninguna experiencia puntual en el área en el cual
desarrollaron su formación profesional. Entonces, los empleadores exigen alguna experiencia y
como los jóvenes no la tienen, no consiguen empleo y tampoco experiencia. Los programas
denominados “mi primer empleo” y similares tienen el potencial de contribuir a solucionar estas
deficiencias y corresponde incluir en el nuevo texto de Ley de Recursos Humanos un conjunto de
disposiciones en esta dirección. Los programas de “pasantías” en el sector privado son muy
limitados en cuanto a su extensión y se requiere establecer algún mecanismo que contemple
incentivos para su amplificación.

. 28
Por ejemplo, se puede establecer que toda unidad productiva con un número mínimo de
trabajadores, esté obligada a incorporar gente recién titulada, en calidad de pasantes o lo que se
quiera denominar a estos trabajadores. La remuneración podría adecuarse al salario mínimo por un
periodo definido y el incentivo será la exención temporal de cargas sociales, en el entendido que se
trata de una forma complementaria de capacitación. Vencido el plazo fijado por norma, el pasante
puede ser incorporado a la planilla o alternativamente puede ser desvinculado. En ambos casos el
joven trabajador se beneficia. Si es incorporado como funcionario regular, asume todos los
derechos que le corresponden. Si no es incorporado, habrá acumulado experiencia laboral que es
un requisito para empleo en otra unidad productiva. La obligatoriedad de incorporar un porcentaje
relativamente pequeño de nuevos trabajadores recién titulados como profesionales, técnicos
superiores o medios, aplicará también al sector público, de modo que el efecto del programa sea
amplio e importante a nivel nacional.

Medidas para mejorar el nivel y la calidad de la demanda

Lo más importante es trabajar sobre la demanda. No resuelve el problema del desempleo la sola
mejora de la calidad de la oferta laboral, tampoco ayudan solamente los programas de reinserción
y menos los mecanismos de coercitivos que hacen más dura la normativa. El hecho es que la
oferta laboral aumenta a un ritmo muy veloz; los contingentes de nuevos trabajadores, técnicos y
profesionales suman y crecen, mientras que el número de empleadores está estacando o decrece.
Entonces, es muy evidente que se requiere un esfuerzo importante para que la nueva normativa
laboral permita la expansión de la demanda de trabajo. La nueva Ley de Recursos Humanos debe
ayudar a crear condiciones adecuadas para ampliar la demanda de empleo y ello pasa por
entender que se requiere mejorar las condiciones de las unidades productivas, generar incentivos
condicionados para que se expanda el empleo y combinar apropiadamente los estímulos y
penalidades, para que el resultado sea mayores fuentes de trabajo, ojala todas formales.

La demanda de trabajo depende de factores que incluyen la inversión y la creación de nuevas

unidades productivas. Por otra parte, existen factores microeconómicos que pueden estimular la
demanda de trabajo sobre los cuales se enfatiza en esta sub-sección.

La demanda de trabajo es generada por los empleadores que pueden ser tanto del sector privado
como del público. Siguiendo además los principios señalados en la NCPE, depende de la actividad
económica que generen el Estado, las Empresas, la Organización Económica Comunitaria (que
puede o no contemplar retribución monetaria al trabajo), y la Social Cooperativa. Cuantas más
dinámicas sean todas estas formas de organización económica, mayor será la demanda de mano
de obra y eventualmente, la mayor demanda también incrementará los salarios. De manera simple,
una economía en crecimiento y con sectores relativamente equilibrados en su contribución al PIB,
genera mayor demanda de empleo y mejor retribución a éste.

Costo del empleo

Como en todo escenario donde existe oferta y demanda, el precio es un factor relevante para el
equilibrio. Un precio alto, desincentiva la demanda. En el caso del empleo, el precio relevante es el
costo global del empleo. No solamente se limita a los salarios, sino al costo global que representa
para el empleador la contratación de personal. En tal sentido, todas las cargas sociales que se han
discutido previamente son parte del costo global y en la medida que éstas serán demasiado altas,
tienden a desincentivar la demanda de trabajo. Se han propuesto, de manera general, acciones
para reducir el costo de la planilla, sin que ello represente una perdida de beneficios para el
trabajador. El ejemplo citado fue transferir varios costos desde la planilla hacia gravámenes
generales, en particular los indirectos. Igualmente, se propuso abrir una alternativa de
financiamiento de los costos de desvinculación mediante seguros privados.

Mercados

. 29
Una variable que define, a su turno, el volumen de producción es la demanda de bienes finales o
servicios que genera la unidad económica. Esa fuerza puede estar generada por el mercado
interno, por el mercado externo o una combinación de ambos. En consecuencia, un conjunto de
acciones importantes tiene relación con aquello que se pueda realizar para ampliar los mercados,
particularmente para los sectores que son intensivos en mano de obra. El mercado depende
principalmente del número potencial de demandantes que es la población y el ingreso que ella
tiene. Por las características de Bolivia, cabe anotar que el mercado interno tiene restricciones en
ambas variables. El mercado externo es mucho más amplio, pero se requiere de esfuerzos
sistemáticos y desarrollo de competitividad para poder penetrarlo. Mucho se ha discutido en otros
documentos sobre la importancia de las exportaciones, la defensa de mercados existentes y la
penetración de nuevas plazas de ventas. En este documento no se ampliara más en relación a ello.

Herramientas de política de empleo

Economías como la boliviana enfrentan con cierta regularidad periodos de alto desempleo y ello se
explica en la volatilidad de la economía, la caída en la demanda y factores importantes como el
contrabando. Por lo anotado, resulta adecuado pensar que la norma laboral tenga mecanismos que
se puedan activar mediante decisión del Órgano Ejecutivo, para establecer incentivos temporales y
regulados para la creación de empleo, también transitorio. El mayor costo para la sociedad es la
carencia de empleo y desde esa óptica y en el marco de la temporalidad, resulta importante que la
Ley autorice para que se puedan crear incentivos a la demanda de trabajo. Por ejemplo, la Ley
autorizará para que mediante Decreto Supremo y por un tiempo limitado, se puedan reducir costos
laborales para estimular la demanda. Se dejará en suspenso algunos de los componentes que
encarecen el empleo, como contribuciones o los costos asociados a la desvinculación. Con ello, se
puede impulsar la demanda de manera transitoria y cuando se perciba que las condiciones han
regresado a la normalidad, se levantará la dispensación de estos costos. Se contemplará una la
llave para que, mediante norma reglamentaria, se puedan suscribir convenios entre empleadores y
el Estado, para que se pueda contratar personal con la exención temporal señalada, a cambio de
un compromiso de creación de nuevos puestos de trabajo.

En mercados inicialmente desbalanceados, donde la oferta excede por mucho a la demanda, la

imposición de costos no salariales adicionales en la búsqueda de protección al trabajador, conduce
a un resultado no deseado. El empleador, dado que existe suficiente oferta laboral, sustituye
trabajadores actuales por otros que están dispuestos a trabajar por una menor remuneración. En el
fondo, lo que sucede es que los costos incrementales al trabajo, son transferidos a los
trabajadores, a través de menores salarios. Así, en el neto, el empleador compensa el incremento
en costos no salariales con una bajada en el costo de las remuneraciones. Es absolutamente
importante reconocer que es imposible controlar esta situación en un mercado donde el exceso de
oferta es creciente impulsada por la evolución demográfica que hace que un contingente cada vez
mayor de jóvenes entren al mercado laboral.

Sistemas de remuneración alternativos

En otro frente, la creación de opciones de remuneración combinada con un factor bajo fijo y uno
variable con alto potencial, es otro determinante de la demanda. En la práctica del país y por
supuesto en la legislación, no se reconoce la vinculación entre remuneración y productividad. Es
posible que por razones ideológicas o de cautela por una posible reacción adversa en los
trabajadores, nunca se haya establecido este concepto universal. Sin embargo, el punto es que
aún cuando no esta en ninguna norma, todos los empleadores y en particular los pequeños e
informales, son sensibles a esta relación. Desde el punto de vista del empleador, la planilla es un
componente de gasto fijo en el corto plazo. Sea que existan ventas e ingresos o éstos se
contraigan, la planilla y su carga social son egresos que se deben cubrir de todas maneras. La idea
NO es cambiar al otro extremo y establecer una planilla totalmente variable, pero sí lograr un grado
un tanto menos rígido en este componente. La clave de este sistema combinado está en el

. 30
potencial de incremento de remuneración por el factor variable. Si la retribución adicional (salario
variable) es reducida, poco es lo que se lograría con el esquemas; y al contrario, se puede motivar
incertidumbre y rechazo en el trabajador.

El componente variable debe ser muy importante y capaz de duplicar o más el ingreso del
trabajador; pero además, debe ser cancelado sin demora ni reparo. Al final, la productividad
adicional del trabajador ha generado mayor ingreso y por ello, no existe lugar a discusión sobre la
disponibilidad de recursos para el pago del componente variable. El sistema debe ser simple y
todos los trabajadores deben tener la posibilidad de entenderlo y medir sus ingresos conforme
avanza el mes y se cumplen las metas que definen las remuneraciones variables. Por ejemplo, si el
sistema está vinculado a ventas, el logro de metas en esa variable para cada trabajador debe dar
lugar a que éste pueda calcular, cualquier día, lo que ha podido generar de remuneración variable.
El componente variable debe ser un incentivo fuerte para que el trabajador logre una remuneración
total por demás superior a la que lograría bajo un régimen tradicional. Además, el componente
variable no debe tener límite y si se diera el caso de un trabajador que triplica o más su ingreso fijo,
debe cancelarse el total sin objeción alguna. A efectos de evitar traumas, es frecuente que por un
periodo de tiempo convivan ambos sistemas de remuneración; el tradicional fijo y el combinado. La
migración será voluntaria y los trabajadores pasan al esquema nuevo, motivados por los resultados
reales observados en otros colegas de trabajo. Esta propuesta implica bajar a un porcentaje
razonable los salarios vigentes a efecto de partir con un remuneración fija relativamente baja. En la
legislación actual, toda reducción salarial implica despido indirecto, desvinculación y costos. Puesto
que el propósito de bajar el componente fijo es crear uno combinado con un potencial grande de
remuneración variable, la norma debería conceder la disminución del tramo fijo, bajo la supervisión
del Ministerio de ramo y en base a decisiones libres e individuales de los trabajadores.

Inversión pública intensiva en mano de obra

En otro frente, desde la perspectiva pública, la Ley debe establecer que en periodos declarados de
estímulo a la demanda de empleo, sea mediante Decreto u otra norma, la inversión pública debe
tener programas y proyectos intensivos en la generación de puestos de trabajo. Para ello, los
parámetros que definen el cumplimiento de este criterio los definirá el ministerio del ramo, con
aquél que es encargado de inscribir proyectos de inversión pública (VIPFE). Siendo tan importante
el empleo, no tiene coherencia que en periodos de crisis laboral, la inversión pública priorice
proyectos intensivos en capital. Estos criterios de incentivo a la generación de empleo deberán ser
de aplicación en todos los proyectos de inversión pública, incluyendo aquella que corresponda a
los niveles autonómicos conformados por los municipios y prefecturas. Es absolutamente posible
que esto ya esté sucediendo en la práctica. Sin embargo, es necesario que la ley defina la
obligatoriedad para que, independientemente del tipo de administración gubernamental, que exista,
este principio sea cumplido por todo gobierno.

Causales de desvinculación laboral

Resulta indispensable establecer en el nuevo marco legal, un conjunto general de situaciones que
pueden dar lugar a la desvinculación laboral. Al presente se tiene solamente causales de
conductas establecidas en el Artículo 16 de la LGT a las cuales no reconocen que existen con
mucha frecuencia causales asociadas a las condiciones del negocio tales como el deterioro de las
ventas, contracción de mercado y otras. Cuando se producen situaciones de tal naturaleza, las
unidades productivas se ven limitadas a mantener el mismo nivel de empleo y eventualmente
entran en una situación que pone en riesgo todo el empleo que ellas generan. El concepto es que
dichas situaciones son reflejadas en estados financieros auditados y por lo tanto, deben ser
demostradas por el empleador a efectos de poder desvincular a trabajadores en exceso a su real
capacidad. El cuidado que esto amerita es que no se use esta opción como mecanismo arbitrario
de despido y que exista de por medio la necesidad de explicar la situación de insostenibilidad de
empleo por razones de mercado, a quienes corresponda. Podrá ser contraparte el ministerio del

. 31
ramo, quien evalúe la condición de cada empresa y en función de ello pueda autorizar la
desvinculación de personal ante dicha eventualidad.

El pre-aviso

En relación al pre aviso, nuestra visión es que se debería eliminar esta forma de desvinculación
puesto que no representa ninguna ventaja para las partes. Las razones fueron previamente
explicadas y se sintetizan en un escenario de limitada libertad para la búsqueda de nuevo empleo
que no beneficia al trabajador y un deterioro en la productividad que afecta al empleador. En caso
de despido, donde no existe causal para la pérdida de beneficios, la única opción sería el pago del
desahucio. En consecuencia, el empleador que requiera desvincular a un trabajador deberá tomar
las previsiones suficientes para contar con los recursos necesarios para el cumplimiento de la Ley.

Derecho laboral y equidad de género.

Está claro que en Bolivia existe una contradicción entre las garantías constitucionales, los
instrumentos internacionales ratificados por nuestro país y el derecho interno sobre el tema de
equidad de género. La NCPE establece que el “Estado se sustenta en los valores de unidad,
igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad,
armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la
participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los
productos y bienes sociales, para vivir bien”. La norma laboral vigente señala lo opuesto ya que
promueve la desigualdad como la discriminación contra la mujer.

La desigualdad laboral está reflejada en estudios realizados por la misma Organización

Internacional del Trabajo que señalan disparidad en el tema, teniendo en cuenta lo siguiente: las
mujeres reciben sólo el 32 por ciento de los ingresos en el país.

Se deben reformular las normas laborales para que las mujeres tengan la libertad de acceso a las
profesiones y la habilitación correcta para actuar sin restricciones en la vida económica activa,
promoviendo que éstas obtengan los mismos derechos que el hombre en relación al trabajo.

Para lo expuesto es necesario ahondar en el conocimiento de la dimensión del problema mediante

estadísticas, instrumentos de medición; cumplir con los convenios de la OIT sobre los temas de
igualdad de remuneración sobre la mano de obra masculina y femenina.

La justicia no debe limitarse a la simple formulación de una queja, sino a una regulación más
detallada del tema, ya que como se constata en otras legislaciones, el tema de equidad de género
ha ido evolucionando, plasmándose en las normas y complementando de esta manera a las
garantías constitucionales que señalan las cartas magnas de diferentes países.

Vacaciones

Otro componente de costo emerge en ciertos casos de la acumulación irracional de vacaciones no

concedidas por el empleador o no solicitadas por el trabajador. Las vacaciones acumuladas por
plazos mayores a dos años se pierden, perjudicando a los intereses de los trabajadores. Al
respecto, consideramos que la norma debe establecer la obligatoriedad para ambas partes,
empleador y empleado, para que este último haga uso de un derecho que esta vinculado con su
salud, su capacidad productiva y el descanso que requiere toda persona para reponer sus
capacidades. No tiene ningún sentido que los trabajadores acumulen vacaciones, afectando sus
condiciones de salud. El espíritu de las vacaciones debe ser recuperado y por lo tanto, ningún
trabajador debería ser obligado a acumular vacaciones y tampoco ningún trabajador debería
considerar sus vacaciones acumuladas como una fuente de ingreso adicional. Nuestra visión es
que se deben programar eficientemente las vacaciones de modo que éstas sean obligatoriamente
concedidas durante cada gestión.

. 32
Subsidio al empleo a cambio de estabilidad laboral

En cuanto a los programas de empleo ejecutados en el pasado, vale la pena retomar una
experiencia relativamente reciente en el país y proponer algunas variantes para que puedan ser
recogidas apropiadamente en la normativa, misma que dejará los detalles a reglamento para que
puedan ser implementadas estrategias duraderas cuando las condiciones lo aconsejen. Hace
algunos años se implementaron en el país programas de empleo temporal con financiamiento
estatal. Estos programas permitieron la contratación de ciudadanos, muchos en situación de
pobreza, de manera temporal y para la realización de obras públicas. A la finalización de estos
programas el trabajador nuevamente se vio sin empleo y sin ingreso. Lo que sucede es que si bien
las obras públicas son necesarias y de alto impacto, éstas no generan flujo que pueda hacer
sostenible el empleo. Se realiza el empedrado de vías, luego finalizan las obras y con ello el
empleo.

Luego de esa experiencia y la posibilidad de que en el futuro nuevamente el país se pueda ver en
la necesidad de impulsar el empleo mediante subvenciones desde el Estado, una opción es
sembrar el subsidio para cosechar empleo permanente. Puntualmente, se puede establecer en la
Ley las opciones para que se reglamente un proceso por el cual el Estado subvencione empleo,
pero no solamente limitado al ámbito de las obras públicas. Puntualmente, se podrá pensar en
convenios entre empleadores y el Estado, para que se subvencione a trabajadores nuevos durante
cierto tiempo, a cambio de que el empleador privado asuma el compromiso de retener a este
trabajador luego de finalizado el periodo de subvención estatal. A manera de ejemplo, se
subvenciona los salarios del trabajador por seis meses y el empleador asume el compromiso de
mantenerlo en planta, luego de la subvención, por lo menos por doce meses adicionales.

Este tipo de incentivos son importantes puesto que apuntan con mucho más precisión que un
incentivo tributario que no necesariamente podría traducirse en mayor empleo y más estable.
Dependiendo de la duración de la subvención, lo que se está logrando en el fondo es un proceso
de capacitación en el propio trabajo, que asume el Estado a favor del trabajador que luego será
transferido a planta regular con cargo al empleador. Nuestra visión es que esta es una opción más
para impulsar la demanda de trabajo y que puede incluso ser focalizada a trabajadores con rangos
salariales relativamente bajos, de modo que la medida tenga especial impacto en ellos.
Frecuentemente se enfrenta la dificultad de focalizar la política estatal hacia los más necesitados.
Esta opción es una forma efectiva de lograr lo señalado, tomando el salario como factor que ayuda
a identificar al más necesitado. A nivel de la Ley se debería plasmar este tipo de opciones y dejar
el detalle de cómo se instrumentan para decretos supremos. De por medio existirán convenios y
compromisos que serán fiscalizados por el Estado, de modo que esto constituya un instrumento
más de política de empleo y no un sistema que pueda ser objeto de abuso por las partes. La
experiencia en otras partes ha demostrado que el efecto de estos programas, traducido en una
fuente de ingreso para trabajadores que de otra manera estarían engrosando la pobreza, puede
durar muchos años.

Parte de las políticas de empleo y los incentivos aplicados por muchos países contemplan créditos
fiscales por la creación de nuevos empleos. La visión empresarial es contemplar una versión
eficiente, focalizada y controlable, con la subvención temporal de salarios a cambio de la
incorporación con garantía de estabilidad por cierto tiempo, con mayor duración. El sistema podría
funcionar con pagos en efectivo o si existieran problemas de liquidez, con notas de crédito fiscal,
funcionando sólo como medio de pago. Siendo que el trabajador quedará por un tiempo
obligatoriamente vinculado a la unidad productiva, le convendrá al empleador lograr la mayor
productividad de éste y para ello quedará también incentivado a capacitarlo. La norma
reglamentaria determinará los criterios de evaluación para los empleadores que quieran participar
en estos programas, evitando los casos en los que el empleador hubiera contratado de todas
maneras al trabajador, aún sin la subvención estatal.

. 33
Lo señalado, por la formidable capacidad de focalización del subsidio, va mucho más allá de una
herramienta necesaria de política de empleo. Es sin duda, parte de una clara política anti pobreza.
La razón para esta afirmación es simple: en los convenios se puede apuntar a segmentos sociales
de trabajadores que están en el umbral de la pobreza o en pobreza moderada. Se trata de
subvencionar a personas y no a los estados financieros de las empresas. La condición
socioeconómica de las personas puede ser valorada objetivamente y es posible seleccionar con
mayor precisión a grupos etáreos priorizados. Por ejemplo, esta iniciativa puede focalizarse sobre
una plataforma de género donde se implementen acciones a favor de las mujeres. Lo propio si el
objetivo es incentivar el empleo juvenil y contribuir a mitigar la delincuencia. Finalmente, el
esquema propuesto puede ser aplicado temporalmente en una estrategia sectorial (por ramas
económicas) o geográfica (donde la incidencia del desempleo sea mayor). Esta es otra ventaja que
tiene la propuesta en materia de efectividad sobre los segmentos priorizados.

Promoción de empleo al nivel de asociación social cooperativa

La NCPE ha establecido a la organización social cooperativa como una de las cuatro formas de
organización económica del país. En este tipo de asociaciones la propiedad es colectiva pero se
diferencia de la comunitaria, donde no existe posibilidad de ejercer derechos de propiedad sobre
participaciones en el capital social, por lo tanto es intransferible y permanentemente colectiva.

La asociación cooperativa requiere de varios aspectos para su promoción, tales como capacitación,
mercados, crédito y fortalecimiento organizacional. En la visión nuestra, es posible contribuir al
fortalecimiento de estas instancias a través de programas de desarrollo de proveedores.

El concepto es lograr formar cooperativas con organización eficiente y con capacidades suficientes
a efectos que las unidades productivas más grandes puedan delegar procesos productivos que hoy
están integrados. Cada vez, la especialización en la producción se convierte en un factor más
relevante de éxito y en la medida que sea posible y seguro, muchas empresas podrían terciarizar
varios de sus procesos internos con proveedores organizados como cooperativas sociales
productivas. Para lograr ello se requiere realizar algunas acciones importantes y la ley de Recursos
Humanos puede recoger algunos de los principios que se explican a continuación.

Los productores formales requieren relacionarse con proveedores también formales; no solo se
trata de una necesidad sustentada en la certidumbre de cumplimiento de contratos y otras
obligaciones, sino también existe una razón fiscal importante. Las empresas requieren generar
crédito fiscal y por lo tanto, compran bienes y servicios a quienes pueden emitir facturas y por lo
tanto son formales. En consecuencia, las Cooperativas deben ser formales y el Estado puede
apoyar en acciones concretas para la creación y formalización de estas unidades productivas.

Segundo, los productores requieren relacionarse con entidades cooperativas donde existen
responsables de áreas y representantes legales identificados. Entonces, es necesario también
dotar a las cooperativas de mecanismos para establecer sus gobiernos internos y una
institucionalidad estable. Tercero, las cooperativas requieren capacitación en materia
administrativa, legal y posiblemente productiva. Estos insumos son necesarios para poder llevar
adelante una relación con un adecuado entendimiento entre las cooperativas y los productores
formales. Finalmente, es necesario crear seguridad en los negocios y formalizar los derechos y
obligaciones de las partes mediante contratos. Entonces, algo indispensable es que el Estado y la
justicia en particular puedan solucionar controversias haciendo cumplir lo pactado en estos
acuerdos formales. Finalmente, a efectos de impulsar una cooperativa social productiva nueva, se
requiere de apoyo y asesoría que permita evaluar la factibilidad de estos emprendimientos.
Nuevamente, será rol del Estado facilitar lo necesario para la realización de estas tareas.

Por su parte, el sector productivo puede contribuir generando mercado para estas unidades
cooperativas, mediante la terciarización y la delegación de procesos que no son los centrales para
la operación. Para que ello suceda, se requiere lograr confianza y fiabilidad de proveedor, como

. 34
también confianza en el contratista. A la fecha ya se han dado algunos pasos para lo que se ha
denominado la vinculación de las micro, pequeñas y grandes empresas. Es en esa misma línea de
acción que puede inscribirse este componente de desarrollo de cooperativas sociales productivas.

Al final del día, lo que se quiere es que estas cooperativas puedan lograr especialidades y
convertirse en proveedores de no solamente la empresa que dio lugar a la terciarización inicial,
sino en muchas otras que requieran similares bienes o servicios. Así, estas unidades lograrán
expandir sus negocios y generar mayor demanda laboral. Lo que la ley debería establecer es el
marco general donde estos procesos cuenten con el apoyo estatal para la formalización y
desarrollo institucional en las cooperativas. Los incentivos estatales pueden ser un importante
factor para que los propios trabajadores decidan formar sus empresas y contratar nuevo personal.
Esto da paso también a que estas nuevas empresas cooperativas puedan ampliar sus carteras de
servicios y eventualmente subir en las cadenas de valor hasta llegar a bienes finales para
mercados locales y externos.

Crédito para nuevos emprendimientos

Frente al desempleo, el activo más importante al que se puede apelar es a la creatividad y

persistencia del trabajador cesante. Pero éste requiere de capital para iniciar una nueva actividad
donde pueda aplicar su experiencia laboral previa. En cuanto al crédito, la norma de prudencia
bancaria que tiene el objetivo central de proteger el ahorro de los depositantes, limita seriamente la
concesión de préstamos para nuevos emprendimientos. Usualmente, no se tiene posibilidad de
evaluar las condiciones financieras de un negocio que no ha tenido algún funcionamiento previo
exitoso, entonces, este tipo de solicitantes no tienen acceso a financiamiento. No se trata de
cambiar la norma crediticia puesto que ello implicaría mayores riesgos que en definitiva pueden
perjudicar a los ahorristas. De lo que se trata es que la sociedad en su conjunto, a través de los
recursos del Estado que son de todos, pueda asignar una pequeña cantidad de financiamiento
para estos fines.

Existe hoy banca estatal de segundo y primer piso que puede estructurar programas relativamente
seguros para nuevos emprendimientos donde existan actores desempleados con experiencia
previa y suficiente. También se pueden diseñar mecanismos de garantía estatal a este tipo de
préstamos, cubriendo un parte relativamente pequeña (menor al 50 por ciento) del saldo insoluto
en caso de mora. Entonces, el riesgo se mitiga y se puede distribuir adecuadamente la incidencia
de nuevos negocios fracasados compensando con aquellos exitosos, de modo que no se afecte al
ahorro nacional. Es importante señalar que estas acciones se inscriben dentro un marco de
políticas de empleo nacionales y no pueden llevarse adelante sin la participación del Estado como
actor central en la promoción y fomento del empleo. Por su parte, el sector privado aportará
desarrollando metodologías para la evaluación de este tipo de nuevas operaciones, contribuirá con
experiencia y sistematización de lecciones nuevas para asegurar que los productos financieros
nuevos funcionen. Finalmente, el sector privado contribuirá como gestor y asumirá riesgos medidos
con el apoyo de las garantías por mora que se establezcan. Esto último a favor de la calidad de
activos que protegen al ahorrista y no a favor de las entidades bancarias o sus accionistas.
Nuevamente, nuestra visión es que la Ley laboral debe abrir esta vía y dejar a reglamento para que
las partes involucradas desarrollen los mecanismos más adecuados para su funcionamiento,
considerando que no puede existir obligatoriedad ni cupos para estas operaciones. Una forma
adecuada para impulsar este tipo de programas es realizar los primeros pasos en el ámbito de las
entidades financieras estatales.

No discriminación

En un nuevo marco de inclusión social y económica establecida por la NCPE, la ley de Recursos
Humanos debe contemplar las medidas necesarias para eliminar la discriminación por razones de
género, características étnicas, culturales, religiosas y otras. A efectos de un adecuado
funcionamiento de estas disposiciones, es importante definir con claridad los casos de

. 35
discriminación y mantener un equilibrio de modo que no se generen situaciones por las cuales
cualquier desacuerdo con una decisión de selección de personal que no satisfaga a uno o varios
afectados no elegidos pueda derivar en denuncias y sanciones por discriminación, haciendo
costoso y riesgoso todo proceso de selección de personal.

Empleo Infantil

No existe duda que el principal activo que tiene un país es su capital humano. Es frente a esa
evidencia que los países han suscrito la Convención de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente
además de otras normas internacionales relevantes. Pero en lo interno, una de las principales
virtudes de la NCPE es el reconocimiento de estos derechos con especial ponderación. El Artículo
60 de la nueva carta magna señala “Es deber del Estado, la sociedad y la familia, garantizar la
prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de
sus derechos, la primacía en recibir protección y el socorro en cualquier circunstancia….”

Por su parte, el Artículo 61, inciso II dispone “Se prohíbe el trabajo forzado y la explotación infantil.
Las actividades que realicen las niñas, niños y adolescentes en el marco familiar y social, estarán
orientadas a su formación integral…”

Lo señalado es contundente y reconoce el valor de la formación educativa de la niñez como parte

del futuro de la nación. Por una parte, se ha establecido un sentido de prioridad y superioridad a los
derechos de la niñez. En esencia, estos derechos son la educación y la salud, además de otros
como la protección y la tutela familiar. Desde el punto de vista de los derechos humanos, ha
quedado establecido un sentido de igualdad entre todos ellos a nivel internacional. En el caso de
Bolivia, la NCPE ha dado un paso más reconociendo un sentido de prelación mayor cuando se
trata de los derechos de la niñez. En consecuencia, una norma laboral debe ser expresa al traducir
estos preceptos en un contexto donde la realidad muestra explotación y trabajo infantil.

Desde el punto de vista económico, un niño que deja la escuela y se incorpora al mercado de
trabajo, genera un círculo vicioso de pobreza que es necesario romper. El niño pierde
oportunidades de capacitación y formación; en consecuencia, no invierte en capital humano y los
futuros hijos de éste niño trabajador, enfrentarán una realidad de un hogar con pobreza y sin
capacidad de inversión en educación.

El trabajo infantil puede ser debatido desde una óptica cultural, donde se argumenta que el trabajo,
particularmente en el marco familiar, genera valores importantes para el niño. Se puede
argumentar a favor de la transferencia de saberes de padres a hijos, la preservación de factores
milenarios y otros. Nuestra visión es que todo ello es positivo en la medida que represente una
acumulación de experiencias en el niño que no interfiera con su educación formal. Por lo tanto,
consideramos que desde la posición cultural el debate del trabajo infantil, como lo hemos descrito
líneas arriba, es un falso debate. Así, consideramos que no debería existir dualidad o controversia
ni en la sociedad ni en el Estado sobre esta materia.

La legislación actual prevé que ningún niño menor a 14 años está habilitado para trabajar
formalmente para un empleador. Por su parte, es posible afirmar que la incidencia del empleo
infantil se registra en el ámbito informal y no así el formal. Lo señalado es otro factor que devela la
necesidad de impulsar gradualmente el empleo formal y reducir, también de esa manera el
informal. Pero más allá de esto, es necesario comprender que el empleo infantil es un problema de
orden económico. Los ingresos familiares se generan en la combinación de dos variables
importantes que son el empleo adulto (padres) y los niveles salariales. Cuando los padres no
tienen suficiente capacidad para sostener el gasto familiar surge la necesidad de que los niños
trabajen y abandonen la escuela.

La solución de fondo al problema está absolutamente ligada al mercado laboral, donde surgen el
desempleo y las bajas remuneraciones que hacen necesario un ingreso extra generado por los

. 36
niños. Nuevamente aquí hace falta anotar el desbalance del mercado de trabajo. La oferta, sin
capacitación adecuada, crece a un ritmo mucho más veloz que la demanda. Mientras exista exceso
de oferta laboral el problema potencial del empleo infantil estará vigente. No se puede contraer la
oferta pero sí se puede capacitarla y se puede formar emprendedores desde un momento
temprano de la formación de los jóvenes. Pero además se debe generar incentivos para expandir
la demanda, de modo que se impulsen mayor empleo y mayores remuneraciones.

Mientras una solución estable como la que se ha descrito se genera, existe un número de acciones
que deben tomarse y la Ley debe contemplarlas. Un primer paso es crear un mecanismo de
certificación en la producción y comercialización de bienes y servicios libres de trabajo infantil. Se
requiere para el efecto la disposición legal que cree el marco institucional correspondiente y que el
proceso de certificación pueda ser realizado, bajo parámetros fijados por norma, por varios
proveedores competitivos. De lo que se trata es de crear un sistema de evaluación y certificación
que no sea un monopolio adicional del Estado y que no represente un factor de costo que afecte la
ya débil competitividad nacional. De hecho, la certificación debería ser inicialmente voluntaria
puesto que el epicentro del problema está en la informalidad. Por lo tanto, un sistema obligatorio no
tendría efecto sobre el trabajo infantil si no llega a ése ámbito informal. Adicionalmente, los
problemas frecuentes de trabajo infantil se generan en las bases de las cadenas de valor que son
los diversos proveedores, sobre los cuales los productores formales no tienen capacidad ni
competencia de control. Finalmente, intentar erradicar este problema de manera abrupta, sin un
acompañamiento de políticas de sensibilización y de sustitución de ingresos generados por los
niños, puede llevar a peores resultados en términos de pobreza en el corto plazo. Es necesario
dosificar tanto las acciones de mejora de empleo e ingresos de los padres, como las acciones de
control. Desde la óptica empresarial, gradualmente los mercados vienen valorando más las
certificaciones señaladas, de modo que se convertirán, por efecto de la conciencia de los
consumidores, en un factor de acceso a éstos.

Un avance importante con potencial impacto sobre el empleo infantil son las transferencias
condicionadas. El Bono Juancito Pinto puede ayudar mucho en la reducción del trabajo infantil ya
que ayuda a sustituir parte del ingreso que generan los niños, de modo que éstos pueden quedar
con mayor libertad para su educación y desarrollo integral. En nuestra visión, este tipo de
transferencias deben ser fortalecidas pero también deben perfeccionarse los mecanismos de
verificación y seguimiento a efectos de que los recursos efectivamente sean dispuestos a favor de
los niños. El objetivo último de estas transferencias es lograr mayor escolaridad y ello conlleva
menor trabajo infantil. Entonces, consideramos que el Estado debe tomar acciones puntuales en la
materia. Primero, debe fijarse en la Ley la responsabilidad del Estado para medir la incidencia del
trabajo infantil. Segundo, se deben realizar estudios regulares sobre el impacto de las
transferencias sobre el trabajo infantil. Esta competencia de análisis y formulación de políticas debe
ser asignada por Ley a una instancia gubernamental encargada de gestionar recursos nacionales y
externos para los fines correspondientes.

Como parte de las acciones de responsabilidad social, se puede contemplar que los productores
formales puedan establecer programas de becas escolares y que los costos correspondientes
puedan ser deducibles de impuestos. Con la medida, niños que de otra manera deberían trabajar,
podrían percibir becas que sustituyan parte del ingreso que ellos generan para sus grupos
familiares. La ley establecería los criterios generales de la iniciativa, fijando su carácter voluntario y
las directrices de control y verificación de beneficiarios. Mediante decreto se estructuraría en
detalle un mecanismo de funcionamiento apropiado.

. 37
IV. Conclusiones

1. El mercado laboral de Bolivia ha evolucionado desde el año 1942 pero la norma que
lo regula se ha mantenido estática sin acompañar los cambios correspondientes. De
manera progresiva se han realizado ajustes parciales y al final del día se tiene una
norma laboral confusa, desfasada y de difícil aplicación.
2. Se considera apropiado que el régimen laboral enfatice los derechos del trabajador,
pero también es necesario que se establezcan condiciones que protejan e impulsen al
empleador, para que cumpla con la misión de generar empleo en cantidad y calidad.
3. En el caso de Bolivia, lo más relevante ha sido el surgimiento agresivo de la pequeña
unidad productiva, como respuesta a la necesidad de autoempleo o empleo familiar en
pequeña escala. Dentro este alcance está toda la informalidad, ámbito donde no existe
ninguna protección a los trabajadores. En consecuencia, una norma laboral que pretenda
tener efectividad sobre los derechos del trabajador boliviano, no puede simplemente
asumir que no existe informalidad y en consecuencia no regular nada en la materia. La
nueva norma tiene que enfrentar esta realidad y comenzar a buscar los mecanismos
para proteger también a los trabajadores que se desarrollan en la informalidad.
4. Existe una importante convergencia de intereses entre trabajadores y empleadores,
lo que lleva a una dependencia mutua importante. Es en función de ello que una norma
laboral debe tener un mínimo de equilibrio en respuesta a que un desbalance en
cualquier sentido destruye empleo. Una norma que deja en indefensión al trabajador no
es viable, como tampoco es aquella que, por exceso de protección, hace inviable el
empleo.
5. En función del principio del equilibrio que ha sido transversal a todas las visiones que
se han presentado, se han analizado algunos componentes de la actual LGT. En materia
de contratos, la observación es que LGT ha cambiado gradualmente en el sentido de
hacer más dura la norma y con ello se han creado todos incentivos para evitarla.
¿Como? Entre otras formas, evitando expandir el empleo.
6. En materia de remuneraciones, la LGT y su reglamentación han dejado muy poco
espacio a la negociación entre partes, sea individual o colectiva. Pero no solo existe un
fuerte intervencionismo estatal que trata cuadricular todo, sino también excesos que
operan en contra de las partes. El ejemplo del recargo del 100 por ciento por horas
extras y feriados es el más emblemático del exceso de parte de la norma. Un recargo tal
solamente asegura que el trabajador no tenga nunca la posibilidad de generar un ingreso
extra, puesto que el empleador nunca optará por una situación en la que tenga que
recurrir a dicha opción, por lo excesivo del recargo.
7. Una propuesta puntual es la creación de alternativas a la remuneración fija en base a
esquemas que contemplen un componente variable con un potencial fuerte de
incremento del total ganado. Se propone que este tipo de esquemas sean reconocidos
por la Ley de modo que exista un potencial de ingreso alto para los trabajadores y una
vinculación con la productividad, desde la óptica de los empleadores.
8. También en materia de remuneraciones se ha observado la inconsistencia de la
norma al establecer recargos demasiado altos a obligaciones como el aguinaldo, aspecto
que igualmente perjudica al trabajador, cuando el empleador se ve obligado a cumplir
con el aguinaldo y dejar en suspenso la remuneración del mes de diciembre. Se propone
reducir la penalización en un caso y crear otra complementaria, pero en un rango
razonable, para que el trabajador acceda efectivamente a un ingreso extraordinario a
finales de cada año.
9. En otro alance de lo que se considera como remuneración y su vinculo con tributos y
otras obligaciones, se argumenta que se debe tomar como base imponible aquello que

. 38
 efectivamente constituye la renta del trabajo. En ciertos casos, los trabajadores perciben
importantes asignaciones por concepto de viáticos, asignaciones para pasajes y costos
de transporte, asignaciones en efectivo para el pago de capacitación y otros recursos
que son aplicados por el trabajador para el efectivo cumplimiento de sus labores,
incluyendo gastos de representación o similares. Estos pagos no constituyen retribución
por sus servicios y en consecuencia no pueden ser base imponible para aportes ni
tributos. Esa característica central debe ser recogida por el nuevo texto de Ley.
10. En cuanto a los incrementos salariales por norma, se crítico la imposición unilateral a
través de una ley o decreto. Dicho proceso unilateral no toma en consideración la
capacidad individual de cada unidad productiva. Sobre la materia, la propuesta es que se
generen condiciones adecuadas para una negociación equilibrada y que la ley disponga
los alcances necesarios para lograr tal escenario. Será la norma que defina cómo se
logra que los sindicatos, las asociaciones de trabajadores u organizaciones laborales en
las unidades productivas, tengan acceso suficiente a información financiera y de otra
índole relevante para la negociación.
11. En cuanto a la estabilidad laboral, se critica que la norma actual considere solo un
componente que hace a este resultado. Sin duda, la permanencia en el trabajo depende
de una norma adecuada que evite excesos, pero también depende de la estabilidad, sino
crecimiento, en las actividades empresariales. La propuesta es equilibrar lo anotado,
desarrollando políticas de promoción del empleo. En esa línea se han mencionado
mecanismos que incentiven la contratación haciendo menos onerosos lo costos de
desvinculación acudiendo a seguros privados para el efecto. También se ha propuesto
transferir algunos componentes de costo desde las planillas hacia bases tributarias más
amplias como los impuestos indirectos, de modo que también se amplíen los
beneficiarios. Puntualmente esa es la propuesta para los aportes al régimen de vivienda
social.
12. En otro frente, se ha propuesto la eliminación del pre – aviso como mecanismo de
desvinculación. Luego de presentar los argumentos correspondientes, se ha verificado
que no ofrece ventajas ni para el trabajador ni para los empleadores.
13. Los costos asociados a la desvinculación no están cumpliendo el objetivo de generar
estabilidad laboral. Lo que parece tener más sentido es diferenciar la naturaleza del
alejamiento en función de la decisión del empleador o del empleado. Por ejemplo, antes
de los 5 años de servicio, corresponderá el pago de indemnización cuando se trate de
una decisión del empleador. Entonces, el trabajador tiene un mecanismo de estabilidad
laboral y para el empleador ya no existe el incentivo para despedirlo poco antes de los 5
años. En contraste, cuando se trate de la decisión del trabajador, el pago corresponderá
cuando éste cumpla los 5 años y no antes. En este caso, el pago de quinquenio ya no
tiene la connotación de protección ante decisiones arbitrarias del empleador, sino
constituye una compensación por el compromiso y estabilidad laboral concedida por el
trabajador a la empresa. La realidad es que la estabilidad laboral es un beneficio para
ambas partes, particularmente cuando se trata de un trabajador valioso.
14. A partir del estudio de legislación comparada se han planteado algunas experiencias
de países vecinos que deben ser motivo de consideración y debate a la hora de pensar
en mejorar el marco legal boliviano. De la experiencia de Brasil se rescató el manejo de
los Contratos de Duración Determinada (CDD) que permiten un grado importante de
movilidad y agilidad en el mercado laboral. De manera complementaria, se ha expuesto
el funcionamiento del contrato de trabajo temporal que tiene finalidades puntuales como
el reemplazo de trabajadores permanentes ausentes o la demanda excepcional de
trabajo, por ejemplo por razones de estacionalidad.
15. Una experiencia excepcionalmente interesante, en materia de legislación
comparada, es la referida al “Banco de Horas” de Brasil, que permite ajustar la duración
de la jornada de trabajo a las condiciones del mercado y la demanda. Todo esto, sin que
represente la menor pérdida de derechos para los trabajadores. Todo lo contrario,

. 39
 permitiendo un uso óptimo del tiempo del trabajador, mismo que puede invertir horas
adicionales en otra actividad laboral, su capacitación o simplemente el descanso.
16. De la experiencia de Colombia se rescató el ejemplo del recargo de 35 por ciento por
horas extra trabajadas en ciclos nocturnos, de modo que esta sea una opción real de
ingresos adicionales extra para el trabajador. El criterio es que no exista obligatoriedad
de cumplir trabajo extra, sino un incentivo real y posible para ambas partes, empleador y
empleado.
17. También, con la experiencia de Colombia se refuerza el concepto que la negociación
equilibrada debe ser la base de los incrementos salariales. Estos actores conocen la
realidad de la empresa y la idea es que la norma equilibre las condiciones de
negociación de las partes.
18. En cuanto a los costos de desvinculación, se ha verificado que estos son menores
en varios países, entre ellos Colombia. Frente a la dificultad de reducir beneficios, se
propone crear alternativas de financiamiento al alcance de los empleadores para que
ellos cumplan con los beneficios hoy vigentes. Concretamente, se propuso que la Ley
debería posibilitar que los empleadores puedan contratar un seguro para la cobertura de
los costos de desvinculación.
19. De la legislación de Costa Rica se rescataron importantes principios para la
regulación del acoso sexual y la reducción de requerimientos para la sindicalización.
20. Por su parte, de la norma de Chile se retomó la posibilidad de que la norma pueda
dejar en libertad a las partes para acordar un sistema de cargas horarias que reflejen las
necesidades temporales de los negocios. Todo esto, en el marco de protección del
trabajador, sin que pierda beneficios y con la posibilidad de liberar horas en tiempos de
baja demanda para compensarlos en tiempos de alta demanda, por supuesto con un
techo máximo de carga horaria que preserve la salud del trabajador.
21. La legislación de Panamá ha servido para plantear el debate impostergable de
acomodar las causales de desvinculación a un hecho real que es el ciclo económico y de
los negocios. La incosteabilidad comprobada y manifiesta de las unidades productivas no
puede ser simplemente ignorada como si ella no existiera. La propuesta que se planteó
es considerar además de la quiebra o situación similar, la disminución de ventas y la
contracción de mercado asociada a crisis frecuentes en la economía. La ley panameña
presenta un avance muy importante en la búsqueda de equilibrios a la hora de tratar las
causales de despido, sin que ello necesariamente de lugar a que los trabajadores
pierdan beneficios.
22. El ejemplo de la legislación de Perú refuerza el criterio de encarar los motivos
económicos como factores que afectan la demanda de empleo y la capacidad de los
empleadores. En esa experiencia, existen condicionantes para calificar una situación de
contracción de negocio que debe ser verificada por la autoridad competente. En suma, el
ignorar esta realidad solamente conduce a situaciones de deterioro de las empresas y en
definitiva amplifica el efecto negativo del desempleo cuando por imposibilidad de ajuste a
la realidad, las empresas deben cesar actividades dejando a más trabajadores cesantes.
23. Se ha recuperado el concepto de trabajo bajo el esquema de “practicas
profesionales” a efectos de lograr la incorporación de nuevos trabajadores y la
acumulación de experiencia laboral que impide que los jóvenes puedan acceder a
empleos más competitivos. En la realidad boliviana se produce el círculo vicioso por el
cual los jóvenes no son contratados por falta de experiencia y siendo que no pueden
acceder a empleo, tampoco tienen la oportunidad de acumular dicho requisito de
actividad laboral previa. Este es un problema que requiere solución y se propone
encararlo de manera efectiva en la norma laboral futura del país.
24. Se han presentado propuestas para encarar el tema de la informalidad y
mecanismos que sean una combinación de incentivos y penalidades en busca de la
generación de empleo digno. Se propone la capacitación como factor central que mejore
la oferta laboral, generando beneficios para el trabajador que construirá mediante esta
acción, estabilidad laboral además de mejoras en retribución. El beneficio para el

. 40
 empleador también ha sido expuesto en términos de mayor productividad. Se han
desarrollado los conceptos suficientes que muestran que con la capacitación ambas
partes se benefician.
25. En materia de género el documento ha desarrollado mecanismos que apunten a la
equidad y la contratación preferente de mujeres. Esto viene ligado a ciertos incentivos
que deben ponerse en funcionamiento para que la preferencia por personal femenino
sea clara para los empleadores. Se trata de abaratar particularmente el empleo
femenino, apelando a la reducción de costos que no impliquen menor salario ni
reducción de beneficios. Se ha mostrado que esto es posible particularmente para la
trabajadora que tiene un conyugue que por su relación laboral ya genera beneficios de
cobertura de salud para él, su pareja y sus hijos.
26. En el análisis del mercado se ha mostrado, en primer lugar, que existe un claro
desbalance de exceso de oferta laboral. Ello obedece a factores demográficos
inevitables. Frente a esta realidad, se han propuesto medidas para mejorar la calidad de
la oferta mediante impulso al autoempleo, el financiamiento de nuevos emprendimientos
y otras medidas efectivas como la certificación de competencias laborales.
27. Sin embargo, también se ha mostrado que la solución duradera al desempleo pasa
por la puesta en marcha de políticas para mejorar y ampliar la demanda de trabajo. Es
decir, la capacidad de los empleadores. Se han tocado los temas relativos al costo del
empleo y la discusión para reducir los componentes no salariales del mismo. Se han
presentado argumentos en materia de ampliación de mercados y en particular se ha
desarrollado una propuesta de herramienta de política de empleo que involucra un
esfuerzo del Estado y una contraparte de los empleadores. Una combinación de
subvención temporal al empleo y un compromiso del empleador para hacer estable y
duradero el empleo que inicialmente fue subsidiado. Se ha dado un paso más allá en el
sentido de mostrar que esta es una herramienta de lucha contra la pobreza por su
formidable flexibilidad y posibilidad de focalización sobre grupos desprotegidos.
28. También desde la óptica de la demanda se ha desarrollado una propuesta de
subsidio al empleo a cambio de estabilidad laboral. El concepto es que el empleo y su
promoción es un mandato central que le confiere la sociedad al Estado y en
consecuencia, la aplicación de recursos que logren estabilidad laboral debe entenderse
como una inversión estatal. Por su parte, el compromiso del empleador refleja su
vocación de generación de puestos de trabajo y la necesidad de desarrollar políticas de
responsabilidad social.
29. Se ha planteado la promoción del empleo a nivel de cooperativa social, en el marco
de las formas de organización económica reconocidas en la nueva Constitución Política
del Estado. Sobre la materia se propone que la ley incorpore las directrices que hagan
posible la articulación productiva entre estas formas menos tradicionales de producción y
la empresa formal. Un objetivo inicial es delegar procesos en pequeños productores,
cooperativas sociales y otros. Para que ello suceda, se han planteado los requerimientos
que permitirán un adecuado desarrollo de proveedores de bienes y servicios intermedios.
La idea es generar mercado para estas formas de organización económica
recientemente reconocidas. Luego, con el tiempo y el crecimiento, ellas podrán madurar
hasta lograr escala y a su turno ser generadoras de demanda para otras unidades más
pequeñas. Finalmente, se han presentado los argumentos que reflejan la posición de los
empleadores respecto al trabajo infantil. No solo por mandato constitucional sino por
razones económicas y morales, consideramos inaceptable el trabajo de los niños. Menos
cuando éste implica el abandono de la formación indispensable que sólo provee la
educación formal. El documento sugiere incorporar en la norma un mecanismo de
certificación en la producción y comercialización de bienes y servicios libres del trabajo
infantil, pero no se puede erradicar este problema de forma abrupta sin un
acompañamiento de políticas de sensibilización y de sustitución de ingresos generados
por los niños, ya que esto puede conllevar a peores resultados en términos de pobreza.

. 41
. 42