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Poltica social e pactos conservadores no Brasil:
1964/921
Eduardo Fagnani
Introduo
Este ensaio analisa a poltica social brasileira no perodo 1964/92. Divide-

se em trs partes. A primeira trata da estratgia conservadora (1964/85), com
destaque para dois aspectos centrais:
seus traos estruturais: regressividade dos mecanismos de financiamento;
centralizao do processo decisrio; privatizao do espao pblico; expanso da
cobertura; e reduzido carter redistributivo;
sua periodizao: 1964/67 (concepo); 1968/73 (institucionalizao); 1968/73
(crise e reforma); e 1981/85 (esgotamento).2
A segunda discute a estratgia reformista (1985/88). Durante a Nova
Repblica, foras polticas integrantes da coalizo governista que conduziu
transio democrtica, solidrias com o avano dos direitos sociais, tentam
implementar um amplo projeto de reorganizao institucional e econmica
forjado nos anos de resistncia ao autoritarismo. Nesse contexto, houve a
concepo e tentativa de implantao de uma ambiciosa estratgia reformista da
poltica social edificada no regime militar. O mpeto reformador concentrou-se no
Executivo federal (especialmente no binio 1985/86) e na Assemblia Nacional
Constituinte (1987/88).
A terceira aborda a contra-reforma conservadora (1987/92), marcada por
duas etapas:
gestao (1987/90): a transio democrtica no Brasil sela um pacto
conservador interelites e expressa seu carter negociado e pelo alto. Essa
fissura na coalizo governista teve papel decisivo nos rumos da poltica social
durante o governo da Nova Repblica. ntida, nessa fase, a percepo de dois
movimentos conflituosos, superpostos e intermitentes. O primeiro, j mencionado,
impulsionado por segmentos identificados com a estratgia reformista. O
(1) Este ensaio um produto parcial e preliminar elaborado para a tese de doutorado do autor, a ser
defendida no Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas UNICAMP, sob a orientao do
Prof. Joo Manuel Cardoso de Mello. O autor agradece aos comentrios e sugestes feitos por Beatriz Lefvre,
Jos Carlos Braga, Mnica Maia Bonel Maluf, Pedro Luiz Barros Silva e Rosa Maria Marques.
(2) Como se pretende demonstrar a seguir, prope-se para o perodo 1964/92 uma periodizao distinta
da que se segue, e que foi elaborada de forma pioneira por Aureliano e Draibe (1989) e complementada por
Draibe (1994), que focaliza o desenvolvimento do welfare state no Brasil desde os anos 30: a) 1964/77:
consolidao institucional (1964/67: consolidao institucional; 1967/77: expanso massiva); b) 1977/88: crise e
ajustamento do sistema (1977/84: crise e ajustamento conservador; 1984/88: ajustamento progressista); c)
1988/93: reestruturao do sistema (1988: definio de novos princpios (Constituio); 1988/91:
implementao das reformas (incio); 1992/93: crise e formao de nova agenda de reformas).
Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

segundo impelido por setores conservadores que buscam obstruir esse
processamento. A gestao da contra-reforma intensifica-se entre 1987 e maro de
1990, quando as velhas foras polticas aliadas da ditadura regressam ao centro do
poder; e
implementao truncada (1990/92): com a rearticulao das foras
conservadoras e da gestao de novo consenso neoliberal, em um contexto de
aumento da instabilidade macroeconmica e da crise estrutural do setor pblico, a
implementao da contra-reforma dos direitos sociais da Carta de 1988 adquire
extraordinrio vigor. Com o impeachment do Presidente da Repblica, no entanto,
truncou-se o processo, que permaneceu ainda inconcluso nessa fase. Nesse
contexto, tambm ocorrem um desaparelhamento e uma fragmentao burocrtica
da poltica social, sem precedentes no perodo aqui analisado.
Do ponto de vista metodolgico, pretende-se avanar na superao de
algumas lacunas existentes na bibliografia sobre poltica social brasileira
contempornea. Apesar de ampla e diversificada, essa bibliografia revela, em
primeiro lugar, a ausncia de tradio na anlise do conjunto das polticas,
predominando as abordagens setoriais.
Em segundo lugar, so escassos os trabalhos que investigam as
articulaes dos setores com os processos poltico e econmico mais amplos
mais raros ainda so aqueles que contemplam ambos os processos.
Em terceiro lugar, alm das reas consagradas nos modelos clssicos de
welfare state (educao, sade, previdncia, assistncia, nutrio e seguro-
desemprego), h um conjunto de outros setores (transporte pblico, saneamento e
habitao) incorporados agenda governamental em razo das especificidades do
subdesenvolvimento brasileiro, que deve ser considerado para a real compreenso
da poltica social. Anlises que no contemplem simultaneamente esse conjunto
de setores podem incorrer em generalizaes imprecisas.
Nessa perspectiva metodolgica, apresentam-se dois desafios complexos:
compreender a poltica social brasileira pela apreenso da especificidade da ao
estatal em cada um e no conjunto dos setores que a compem; e considerar as
imbricaes dessa totalidade com os condicionantes estruturais de natureza
poltica e econmica.
Tendo como referncia tais desafios, este ensaio se baseia na reviso
bibliogrfica setorial, no tendo sido possvel incorporar aqui obras sobre poltica
econmica, processo poltico, mercado de trabalho e poltica social (abordada de
uma perspectiva geral, no setorial).
1. Estratgia conservadora (1964/65)
Esta parte aborda os principais traos estruturais e a periodizao da

estratgia conservadora.
184 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.
1.1. Principais caractersticas estruturais3
A estratgia conservadora possui cinco traos estruturais,4 presentes, com

especificidades, em cada um e no conjunto dos setores que foram objeto da ao
governamental entre 1964/85 educao, previdncia, assistncia, sade,
suplementao alimentar, habitao, saneamento e transporte pblico. So eles:
regressividade dos mecanismos de financiamento; centralizao do processo
decisrio; privatizao do espao pblico; expanso da cobertura e da oferta de
bens e servios; e reduzido carter redistributivo.
Neste item, so apresentados, de forma sumria, os contedos e as
especificidades setoriais de cada uma dessas caractersticas.
1.1.1. Regressividade dos mecanismos de financiamento
A principal caracterstica do padro de financiamento da poltica social do

autoritarismo seu carter regressivo, apreendido, essencialmente, pela restrita
utilizao de recursos de natureza fiscal e pela prevalncia das fontes auto-
sustentveis e parafiscais. Esse trao reflete o carter perifrico conferido,
sistematicamente, aos objetivos redistributivos na estratgia de dominao e de
desenvolvimento econmico. A regressividade do padro de financiamento
comporta quatro situaes setoriais especficas:
nos setores de habitao e saneamento, as fontes de financiamento (Fundo de
Garantia por Tempo de Servio FGTS, cadernetas de poupana e fundos
estaduais para o financiamento de gua e esgoto FAES) eram reguladas pelo
mercado e presididas, exclusivamente, pela lgica da auto-sustentao financeira.
gritante a incompatibilidade dessas fontes com o poder aquisitivo de grande
parte da populao, em um pas com nveis extremos de heterogeneidade e
destituio;
nos setores que compem o complexo previdencirio (previdncia, assistncia
mdica e assistncia social), a principal base financeira era o Fundo de
Previdncia e Assistncia Social (FPAS), integralizado por contribuies dos
assalariados, dos empregadores e dos trabalhadores autnomos. O carter
(3) Alm do trabalho pioneiro de Santos (1979), o ponto de partida deste item a contribuio de
diversos autores que empreenderam esforos visando compreenso do perfil, padro ou sistema de
proteo social vigente no autoritarismo, com destaque, cronologicamente, para: Braga & Paula (1981); Silva
(1983); Silva (1984); Faria & Silva (1985), Abranches (1985); Fagnani (1983; 1985); Fagnani & Silva (1985);
Draibe (1986); Azeredo (1987); Resende (1988); Aureliano & Draibe (1989) e Melo (1989).
(4) Draibe (1994) e Abranches (1985) acrescentam a fragmentao institucional e de aes como outro
trao estrutural. Acreditamos que essa caracterstica esteve circunscrita aos setores de suplementao alimentar e
de assistncia social, perifricos na estratgia conservadora. Embora presente, a fragmentao no atingiu com
intensidade o ncleo fundamental dessa estratgia, constitudo pelos setores da previdncia social, ateno
mdica previdenciria, habitao, saneamento bsico e educao.
Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 185
regressivo dessas contribuies ressaltado em diversos estudos.5 Embora
prevista em lei, a responsabilidade da Unio pela cobertura financeira do custeio
da burocracia previdenciria foi sistematicamente descumprida;
nos setores de sade pblica, suplementao alimentar e transporte coletivo
urbano, no foram institudas fontes parafiscais. A total dependncia desses
setores dos recursos do Tesouro Nacional foi um dos fatores decisivos para a
absoluta marginalizao dessas polticas na estratgia conservadora;6
o setor educacional apresenta caractersticas singulares, quais sejam: a) desde o
Ato Adicional de 1834, a competncia pelo ensino compartilhada pelos trs
nveis de governo;7 b) desde a introduo do Subsdio Literrio, em 1772, os
recursos de origem fiscal tm sido a fonte de financiamento predominante nas trs
esferas e, a partir de 1934, tem prevalecido, de forma errtica, a obrigatoriedade
constitucional de vinculao de recursos oramentrios da Unio, dos estados e
dos municpios para a educao (Melchior, 1981). Assim, competncia
compartilhada, descentralizao do ensino de 1o e 2o graus para governos
subnacionais e predominncia da vinculao constitucional de recursos fiscais so
traos especficos do setor educacional que remontam ao final do sculo passado.
No ciclo autoritrio do ps-64, essas linhas bsicas foram mantidas, sobretudo por
no conflitarem com a estratgia econmica, na medida em que os governos
subnacionais eram responsveis pela maior parte dos recursos fiscais aplicados no
sistema educacional. Em alguma medida, tais fatores ajudam a ilustrar a
singularidade da poltica educacional no perodo 1964/85: nica com centralidade
na estratgia conservadora e cujas fontes fiscais tiveram primazia na composio
do seu financiamento.
1.1.2. Centralizao do processo decisrio
A centralizao do processo decisrio no Executivo federal outro trao

estrutural da estratgia conservadora, cuja contrapartida a ausncia de controle
social e a excluso da participao dos governos subnacionais. Essa
particularidade foi condicionada pelo arcabouo institucional autoritrio vigente,
marcado pelo extraordinrio fortalecimento do Executivo federal perante os
demais poderes; pelo debilitamento dos mecanismos democrticos tradicionais de
representao (partidos, sindicatos, organizaes, imprensa, etc.); pelo
cerceamento dos direitos civis e polticos; e por outros mecanismos coercitivos
prprios dos regimes de exceo.
(5) Ver, especialmente, Braga & Paula (1981).

(6) Ver, respectivamente, Braga & Paula (1981); Coimbra (1985) e Fagnani (1985).
(7) Segundo Azevedo (1963: 609), o triunfo do princpio federativo com o advento da Repblica no
s consagrou, mas ampliou o regime de descentralizao estabelecido pelo Ato Adicional de 1834 e, jogando a
educao fundamental (primria e secundria) do plano nacional para os planos locais, subtraiu esfera do
governo federal a organizao das bases em que se devia assentar o sistema nacional de educao.
No plano econmico, essa caracterstica foi impulsionada pelas reformas
institucionais implementadas entre 1964 e 1967 nos marcos da modernizao
conservadora (Tavares & Assis, 1985) , que visavam ampliar as bases de
financiamento da economia nacional e centralizar o seu controle no mbito das
autoridades econmicas federais. Esse duplo objetivo foi alcanado por meio das
reformas tributria, financeira e administrativa. Note que a reforma tributria foi
um dos pilares do federalismo centralizado vigente nesse ciclo autoritrio, uma
vez que a primazia de deciso do governo federal foi reforada pela concentrao
do bolo tributrio nacional e pela difuso das transferncias negociadas (ou
melhor, impostas) como modalidade privilegiada de interao com os governos
subnacionais. O Sistema Financeiro da Habitao (SFH), forjado no mbito da
reforma do sistema financeiro nacional (Sochaczewski, 1983), tambm
exemplar, pois representa um dos mais expressivos instrumentos de centralizao
de poder da poltica social dessa fase. A reforma administrativa propiciou a
expanso das empresas pblicas que, regidas pela lei das sociedades annimas e
financiadas com receitas operacionais prprias, adquiriram agilidade e autonomia
em face do sistema tradicional. Esse processo foi particularmente intenso no plano
federal e repercutiu no aparato da poltica social.
Ainda no plano econmico, a centralizao do processo decisrio foi um
subproduto indireto da estratgia de estabilizao implementada entre 1964 e
1967. Ao restringir a utilizao de fontes fiscais no financiamento das polticas
sociais, tal estratgia induziu o uso de contribuies sociais, de natureza
extrafiscal, o que levou constituio e ao incremento de vigorosos fundos
parafiscais setoriais controlados pela burocracia federal.
A centralizao das polticas sociais materializou-se, assim, na criao de
complexas agncias burocrticas federais, portadoras de expressivos recursos de
poder, que passaram a formular, implementar e gerir polticas setoriais de corte
nacional e a controlar fundos financeiros de magnitude considervel. Os principais
exemplos setoriais so o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(SINPAS), o SFH e o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS).
No setor educacional, a centralizao do processo decisrio revela-se na
amplitude das competncias exclusivas detidas pelo Ministrio da Educao e
Cultura (MEC), dentre elas a de normatizar currculos, programas, carreiras do
magistrio, jornadas de trabalho, material de ensino-aprendizagem e demais
insumos bsicos para o funcionamento das escolas de 1o e 2o graus (Mello, 1994).
Outro exemplo o extraordinrio poder do Conselho Federal de Educao (CFE),
cujos membros eram indicados pelo presidente da Repblica, para autorizar e
reconhecer instituies de ensino superior (Fonseca, 1992).
Nas reas de transporte pblico e suplementao alimentar, polticas
menos prioritrias na estratgia conservadora, a interveno estatal ocorreu em
moldes semelhantes, concentrada em agncias federais como a Empresa Brasileira

de Transportes Urbanos (EBTU), a Companhia Brasileira de Trens Urbanos
(CBTU) e o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN).
1.1.3. Privatizao do espao pblico8
Outra caracterstica da estratgia conservadora sua extrema

permeabilidade aos interesses particulares, empresariais e clientelistas. A
fragilizao dos mecanismos democrticos de controle e representao social
facilitou o acesso de determinados atores, representantes de interesses
empresariais privados (fornecedores de bens, executores e prestadores de servio
ao Estado) s principais arenas de deciso da poltica social. A aliana desses
segmentos com os detentores do poder burocrtico influenciou perversamente as
polticas sociais. Nos diversos setores, pactos particularistas foram sendo
moldados, difundidos e cristalizados nos escales superiores da administrao
pblica, com ramificaes para os nveis subalternos e para a rea parlamentar.
Dentre as mltiplas faces dos expedientes esprios de intermediao de interesses
no aparelho de Estado, destacam-se a formao de feudos e de mercados cativos
no interior da mquina pblica, o superfaturamento, as prestaes de contas
fraudulentas, as concorrncias viciadas e o trfico de influncia. So
contrapartidas desses favoritismos a contribuio empresarial para as campanhas
ou esquemas polticos e a corrupo da burocracia estatal. A privatizao do
espao pblico desfigura o carter redistributivo das polticas sociais, na medida
em que captura parcela extraordinria do gasto social.
Na rea da sade, so inmeras as mazelas da privatizao do espao
pblico. Em artigo de 1973, Gentile de Mello (1977: 157-63), um crtico incisivo,
adverte que qualquer que seja a roupagem da medicina privatizada, a sua prtica
cria as condies ideais e propcias para a mercantilizao da medicina, sem que
haja qualquer possibilidade de instituir um sistema eficaz de controle e
fiscalizao. Da porque nesse campo que tm surgido os mais graves problemas
relacionados com as mais srias infraes ticas. Em outra passagem, o autor
mostra-se proftico ao alertar que a mercantilizao da medicina instiga a
multiplicao dos atos mdicos desnecessrios melhor remunerados, a
impossibilidade do controle e a conseqente elevao dos custos, o que cria um
nus financeiro insuportvel, levando o sistema insolvncia.
Na rea educacional, h indicaes de que a privatizao tenha ocorrido
em todos os nveis de ensino. No superior, manifestaes desse processo podem
ser encontradas na extraordinria e descontrolada expanso do novo ensino
superior privado (Martins, 1989), no posicionamento do CFE como lcus de
defesa dos interesses privados (Fonseca, 1992) e no papel do Programa de Crdito
(8) O conceito de privatizao do espao pblico baseia-se em Cardoso de Mello (1992).

Educativo na sustentao do lucro privado (Cunha & Ges, 1985 e Velloso,
1987). No ensino de 1o e 2o graus, a privatizao do espao pblico parece ocorrer
no Programa Nacional da Merenda Escolar (PNME), no Programa Nacional do
Livro Didtico (PNLD) (Leal, 1991), nas bolsas de estudos concedidas no mbito
do Sistema de Manuteno do Ensino (Velloso, 1987) e na concesso de
incentivos fiscais para empresas privadas que desenvolvem sistemas educacionais
prprios (Cunha, 1991).
Um dos indcios da privatizao no setor da habitao o papel
fundamental desempenhado por representantes dos interesses empresariais, da
indstria da construo civil e do sistema financeiro, na formulao e na
implementao dessa poltica no ps-64 (Melo, 1988).
No setor de saneamento bsico, Bier et al. (1988: 183) depararam-se com
distores relacionadas realizao de investimentos de grande porte que
atenderiam mais aos interesses das grandes companhias de construo civil do que
aos interesses sociais propriamente ditos. Como exemplos mais gritantes, os
autores apontam as imensas e sofisticadas estaes de tratamento de esgoto
construdas em Manaus, Fortaleza e Salvador, sem que existissem redes
coletoras! Outro indcio da privatizao no saneamento parece ser o Plano
Diretor SANEGRAM, cujo projeto, iniciado em 1975 na Grande So Paulo,
previa a construo de algumas das maiores estaes de tratamento de esgoto do
mundo (Fagnani, 1983).
A segunda vertente da privatizao do espao pblico nas polticas sociais
seu uso clientelista para fins poltico-eleitorais. Esse trao reflete formas
tradicionais de relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo, nos trs
nveis de governo. As prticas mais comuns so o empreguismo, a indicao de
profissionais para cargos pblicos, a expanso da infra-estrutura social segundo
critrios eleitorais sem base tcnica e a oferta assistencialista de bens e servios.
Essa caracterstica estrutural tambm interfere perversamente nos programas
sociais, em detrimento da sua efetividade.
Na rea da previdncia, a intensa disputa em torno da indicao dos
agentes do Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural
(FUNRURAL) parece refletir um dos exemplos mais significativos do
clientelismo na poltica social brasileira no autoritarismo e tambm na Nova
Repblica. Esse ponto retratado por Avelino Filho (1991) e, em especial, pelo
contundente relato de Rafhael de A. Magalhes, ex-Ministro da Previdncia e
Assistncia Social no Governo da Nova Repblica, parcialmente transcrito a
seguir: O FUNRURAL dirigido por um representante da Previdncia que
decide sobre benefcios e cujo ato gera obrigaes para a Previdncia. Este era
indicado, no comeo, pelo deputado mais votado no municpio, que votou em
Tancredo Neves no Colgio Eleitoral e, depois, por um deputado pertencente
Aliana Democrtica. A regra foi criada por Tancredo Neves e o Presidente Jos

Sarney encampou esse critrio. um direito inquestionvel. Consegui sustar
algumas indicaes quando descobria que o indicado estava sendo processado
penalmente, era um assassino, casos desta gravidade. O indicado tem poder
deliberativo. O que ele decide no municpio cria uma obrigao permanente para a
Previdncia Social. Nos anos eleitorais, o nmero de benefcios concedidos no
Nordeste o dobro das concesses que se verificam em anos no eleitorais. Vocs
podem imaginar, com essa sucesso de eleies ocorridas, o que isso representou
de acrscimo de concesses. Uma vez concedido o benefcio, a capacidade de
controle para cima at agora inexistente. Os carns de pagamento resultantes
voltam para o agente entregar. E ele faz a entrega contra o compromisso do voto.
Da a fora que tem o agente do FUNRURAL, que provocou esta fantstica briga
nacional. (...) E lhes digo que perdia tempo. Trabalhava para a Previdncia de
manh, minha tarde era dedicada ao FUNRURAL e outros pedidos de
parlamentares e, de noite, voltava a trabalhar para a Previdncia. Esta era a minha
rotina. Isto para dar uma idia da importncia que na Repblica tem o
FUNRURAL. O que d uma idia da maneira pela qual a rea social apreendida
na poltica geral brasileira (Magalhes, 1988: 12-3).
No setor da educao, essa prtica se manifesta indistintamente nas trs
instncias de poder. Dentre as diversas modalidades constatadas, destacam-se as
construes, reformas e ampliaes de escolas e o empreguismo. No ltimo caso,
as faces mais usuais so a contratao de professores sem concurso, o
comissionamento do professor em outros rgos da administrao pblica, nas
assemblias legislativas, em cargos de confiana ou simplesmente obtendo
favor para receber sem trabalhar e a contratao de professores leigos,
sobretudo na rea rural do Nordeste, a ttulo precrio, sem estabilidade e sem
contrato de trabalho, como mo-de-obra temporria, ao sabor das injunes
polticas locais (Leal, 1991). Outra utilizao clientelista da poltica educacional
parece residir no programa de bolsas de estudos, administrado pela Fundao de
Assistncia ao Educando (FAE) (Cunha, 1991: 329).
1.1.4. Expanso da cobertura
Outra caracterstica da estratgia conservadora a expanso quantitativa

da oferta de bens e servios na totalidade dos setores, refletindo a ampliao da
capacidade de interveno do Estado no campo social, fruto das reformas
implementadas de forma autocrtica no ps-64. A seguir, so apresentadas
indicaes sumrias sobre as especificidades setoriais desse processo:
Previdncia Social: a expanso da Previdncia atestada pela evoluo do
nmero de segurados inativos urbanos, que passou de 2,3 milhes para 5,3
milhes de pessoas entre 1971 e 1980 (Silva, 1984);

Sade: a expanso do sistema de sade percebida pela evoluo, ocorrida
entre 1970 e 1980, do nmero de internaes hospitalares (de 2,9 milhes para
11,7 milhes), de consultas mdicas (de 44 milhes para 179 milhes), de
consultas odontolgicas (de 3,1 milhes para 34 milhes), de exames
laboratoriais, radiolgicos e outros servios complementares (respectivamente
307%, 613% e 814%). Alm disso, cresceu o nmero de hospitais (de 2.847 para
5.708, entre 1964 e 1978) e de leitos (de 257 mil para 475 mil, entre 1960 e 1978)
(Silva, 1984);
Educao: a expanso quantitativa do sistema educacional evidenciada,
sobretudo, pela evoluo da taxa de escolarizao da populao de 7 a 14 anos, que
saltou de 45% para 80%, entre 1960 e 1980, e pelo crescimento do nmero de
matrculas que, em igual perodo, passou de 9,5 milhes para 18,5 milhes (Gusso,
1990: 13-7). Nos anos 90, o acesso ao ensino fundamental no Brasil encontra-se
praticamente universalizado, dado que as crianas chegam escola (Mello,
1994: 48);
Habitao: no perodo 1964/84, foram concedidos cerca de 4,5 milhes de
financiamentos habitacionais. Trata-se de expanso expressiva se se considerar
que essa poltica poderia ter beneficiado, direta ou indiretamente, mais de 20
milhes de pessoas (estimando-se em cinco membros o tamanho mdio de uma
famlia);
Nutrio: a despeito das suas mazelas (baixa focalizao, uso clientelista,
fragmentao institucional, etc.), alguns programas federais atingiram expressiva
cobertura no incio dos anos 80. O Programa Nacional da Merenda Escolar (PNAE),
por exemplo, atendia anualmente a mais de 17 milhes de crianas em idade escolar; o
Programa de Nutrio em Sade (PNS) atingia cerca de 4 milhes de mes, gestantes e
crianas; e o Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) contemplava mais de
2,5 milhes de assalariados do mercado formal (Peliano et al. 1985);
Saneamento: esse setor apresentou notvel expanso da cobertura de
abastecimento de gua. Entre 1970 e 1984, a participao dos domiclios
particulares permanentes urbanos com rede geral de abastecimento de gua (com e
sem canalizao interna) no total de domiclios particulares permanentes urbanos
elevou-se de 54% para 86%. Em grande medida, esse desempenho decorreu da
implementao do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), institudo pelo
governo federal em 1971, que cumpriu sua meta inicial de oferecer abastecimento
de gua pela rede pblica a 80% da populao urbana brasileira, em 1980.
1.1.5. Reduzido carter redistributivo
A quinta caracterstica da estratgia conservadora seu reduzido carter

redistributivo, condicionado, de forma imbricada, pelos seus demais traos

estruturais. A seguir, so apresentadas indicaes sumrias sobre suas
especificidades setoriais:
na previdncia social, esse aspecto apreendido pelo baixo valor dos
benefcios; pelo condicionamento do acesso ao benefcio contribuio
financeira; pela regressividade do plano de contribuies dada a fixao do teto
de contribuio em vinte salrios mnimos (Malloy, 1986: 141); pela limitada
cobertura do trabalhador rural em relao ao urbano; e pela existncia de
privilgios para determinadas categorias, que dispem de regimes especiais
(Stephanes, 1984);
na sade, essa caracterstica evidenciada pelas inmeras distores implcitas ao
modelo curativo-privatista, tais como: concentrao da prestao de servios nas
regies mais desenvolvidas; marginalizao das aes ligadas ao cuidados
primrios de sade (ateno mdica sanitria); desigualdades regionais no tocante
ao risco de adoecer ou morrer; pela existncia de grande quantidade de bitos
resultantes de doenas associadas misria; elevadas taxas de morbidade e de
mortalidade infantil; e excessiva incidncia de epidemias associadas misria
(Singer et al. 1978);
na educao, as iniqidades da poltica educacional so fartamente ressaltadas
por seus crticos. Mello (1994: 46) sublinha que, no ps-64, houve uma expanso
quantitativa desqualificada. Mais contundentes, Cunha & Ges (1985: 55 e 57)
afirmam que as condies de escolarizao pioraram justamente na base
escolar. Segundo esses autores, houve excluso pela base, proporcionada por
uma poltica lesiva aos interesses mais fundamentais do povo brasileiro,
caracterizada como uma eficiente mquina produtora de analfabetos. Dentre os
indicadores que expressam os limites qualitativos da expanso do sistema de
ensino, destacam-se a baixa eficincia do ensino fundamental, refletida nos
elevados ndices de repetncia que estimulam a evaso e revelam a seletividade do
sistema; a reduzida qualidade do trabalho pedaggico; os baixos salrios dos
professores; a ausncia de uma efetiva poltica de capacitao de recursos
humanos; a baixa escolaridade do corpo docente; a elevada participao de
professores leigos (Tesser, 1992); a precria situao da rede fsica escolar e a
reduzida disponibilidade de equipamentos necessrios atividade pedaggica
bsica (Castro & Fletcher, 1986);
no setor habitacional, a poltica constitui-se em um dos exemplos clssicos do
limitado carter redistributivo da poltica social durante o regime autoritrio, uma vez
que menos de 5% das aplicaes do SFH realizadas entre 1964-84 foram destinadas a
famlias com renda de at trs salrios mnimos mensais. Na verdade, apenas em sua
fase inicial (1964/67) tentou-se dar alguma prioridade s massas rfs, lembradas
por Sandra Cavalcante, primeira presidente do Banco Nacional da Habitao (BNH).
Contudo, j nessa poca, acabou para os pobres o sonho da casa prpria. Os elevados
ndices de inadimplncia j denunciavam a incompatibilidade do SFH com o

atendimento dessas camadas (Azevedo, 1975). A regressividade dessa poltica tambm
percebida pelos recorrentes subsdios concedidos aos muturios de mdia e alta
renda entre 1968 e 1985;
no setor de saneamento, a despeito dos progressos obtidos no abastecimento de
gua, o PLANASA apresentou resultados insatisfatrios no tocante ao esgoto
sanitrio. Em 1970, a situao dos domiclios era extremamente precria: apenas
21% da populao urbana brasileira residia em domiclios particulares
permanentes com instalaes sanitrias ligadas rede geral. Esse quadro no
sensibilizou as autoridades governamentais: entre 1968 e 1984, apenas cerca de
1/3 dos recursos do PLANASA foi destinado a esses programas (2/3 dos quais
concentrados em So Paulo). Esse dado revela que a hierarquizao das
prioridades do PLANASA desconsiderou parcela fundamental das carncias do
setor. Em grande medida, tal fato decorre de limites da lgica de auto-sustentao
financeira (Fagnani, 1983). Como corolrio, em 1984, apenas 32% da populao
urbana era servida por rede geral de esgoto sanitrio; desse total, o ndice coberto
pelo PLANASA era somente 24%. Em 1989, apenas 47% dos municpios
brasileiros possuam rede coletora de esgotos. Com exceo da regio Sudeste,
onde essa cobertura atingia 92% dos municpios, nas demais o quadro era
dramtico: 8% na Regio Norte; 13% na Centro-Oeste; 26% no Nordeste e 43%
na Regio Sul (FIBGE, 1992).
1.2. Periodizao da estratgia conservadora
A estratgia conservadora, cujos traos estruturais tiveram preeminncia

durante todo o perodo 1964/5, apresentou configuraes particulares nos
seguintes subperodos: 1964/67 (concepo); 1968/73 (institucionalizao);
1968/73 (crise e reforma); e 1981/85 (esgotamento).
1.2.1. Concepo da estratgia conservadora (1964/67)
Esse subperodo corresponde gestao do formato institucional e

financeiro definitivo assumido pelas polticas sociais durante o regime militar.
Embora muitas das opes adotadas pelo regime autoritrio estivessem
problematizadas no pr-64, no encontrando campo frtil para germinar no
contexto democrtico do populismo, a concepo da estratgia conservadora no
obedeceu a um traado linear. Ao contrrio, dados os marcos polticos e
econmicos do novo regime, ela foi sendo forjada no calor de acirrada disputa
intraburocrtica em torno de um processo de deciso pontilhado por avanos,
recuos e descontinuidades.
A concepo da estratgia conservadora foi condicionada, em primeiro
lugar, pelo contexto econmico caracterizado pela centralidade da estabilizao

dos preos e das reformas institucionais. O diagnstico ortodoxo do Plano de
Ao Econmica do Governo (PAEG), ao identificar no dficit pblico uma das
causas bsicas da inflao, propunha que, no curto prazo, seu combate se desse
com base no corte do gasto, na alterao do sistema de arrecadao tributria
(aplicao da correo monetria nos atrasados fiscais, maior rigor na cobrana do
Imposto de Renda, etc.) e na adoo da verdade tarifria. As reformas
institucionais, por sua vez, visavam ampliar as bases de financiamento da
economia, que poca se constituam em obstculos estruturais ao
desenvolvimento, dadas suas limitaes ante as necessidades da industrializao
pesada (Cardoso de Mello, 1982). A reforma do sistema financeiro nacional criou
novos instrumentos de mobilizao de recursos e diversificao do crdito
(reforma bancria, estruturao de um sistema de intermediao, introduo da
correo monetria, instituio de ttulos da dvida pblica e criao do SFH). A
reforma fiscal promoveu mudanas no sistema tributrio nacional, com destaque
para a introduo do conceito de imposto sobre o valor adicionado (criao do
Imposto sobre Produtos Industrializados IPI e do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias ICM) e o aperfeioamento do Imposto de Renda. A reforma
administrativa, ao modernizar o arcabouo jurdico e administrativo do Estado,
possibilitou a difuso das empresas pblicas, instrumentos mais geis de gesto
das polticas pblicas.
Em grande medida, o formato assumido pelo padro de financiamento da
poltica social durante o autoritarismo foi determinado por esse contexto. Em
essncia, nessa fase, o gasto social no podia pressionar o oramento fiscal. Alm
disso, as reformas institucionais no foram concebidas visando ao sistema de
proteo social. Em face desses marcos claramente delimitados, os mecanismos
de financiamento do gasto social baseados nas contribuies extrafiscais
emergiram como uma das poucas alternativas no conflitantes.
Esse padro de financiamento, por outro lado, revelou-se funcional ao
regime recm-instalado, em razo da sua virtuosidade na potencializao do gasto,
no alargamento dos raios de ao estatal, na soldagem de alianas empresariais, na
expanso da cobertura de bens e servios para as camadas mdias e na resposta
imediata a um conjunto de reformas de base problematizadas no pr-64 e,
objetivamente, no enfrentadas pelo regime populista em agonia. Por tal conjunto
de virtudes, esse engenhoso padro de financiamento difundiu-se para a
maior parte dos setores sociais e inspirou a criao de novas fontes de
financiamento nas etapas subseqentes (PIS-PASEP, Funrural, FAS, Finsocial).
As especificidades setoriais desse processo permitem aprofundar o
argumento. Nota-se que a estratgia econmica adotada influenciou decisivamente
os rumos da reforma previdenciria entre 1964 e 1967, pois, ao conflitar com os
objetivos do PAEG, a crise financeira do complexo previdencirio populista,
agravada no incio dos anos 60, passou a ser tambm uma questo econmica,

justificando intervenes saneadoras. Em parte, a unificao dos institutos
previdencirios foi impulsionada por objetivos racionalizadores, visando ao
estabelecimento de critrios gerais de economicidade, em harmonia com as
diretrizes econmicas do governo Castelo Branco (Braga & Paula, 1981).
A mesma lgica se aplica rea educacional. Algumas das principais
diretrizes que orientaram a concepo da reforma universitria nessa fase foram
impulsionadas por razes dessa natureza, explicitadas pelas autoridades
governamentais. O incentivo expanso das universidades privadas, por exemplo,
limitaria o aporte de investimentos para ampliao de vagas e manuteno dos
estabelecimentos. Na mesma perspectiva, coloca-se a diretriz de transformar as
universidades pblicas em instituies modernas, capazes de buscar sua
autonomia financeira pela racionalizao administrativa, com vistas reduo
de custos, e pela cobrana de anuidades e vendas da sua produo (pesquisas,
livros, servios, etc.) no mercado (Martins, 1989).
Em relao reforma do 1o e do 2o graus, Germano (1992: 131) identifica
no discurso das autoridades econmicas do governo Castello Branco a
antecipao de pontos que sero adotados pela Lei n. 5.692, que a
institucionalizou em 1971. o caso, por exemplo, do estabelecimento de uma
relao direta entre educao e mercado de trabalho, expressa pela teoria do
capital humano, que levou profissionalizao do 2o grau, dotando-o de carter
terminal e no propedutico, e restringiu a demanda pelo ensino superior.
Essas determinantes econmicas tambm influenciaram a poltica
habitacional no perodo 1964/67. O modelo altamente subsidiado de promoo
de moradias das carteiras imobilirias dos institutos de aposentadoria e penso
(IAP) e da Fundao da Casa Popular (extintos em 1964), considerados
verdadeiras doaes pelos burocratas do novo regime, conflitava frontalmente
com o Paeg. Outra evidncia, j mencionada, a forte imbricao do SFH com a
reforma do sistema financeiro nacional. Finalmente, a poltica habitacional
tambm foi concebida como instrumento estimulador do crescimento econmico e
de incorporao das massas urbanas ao mercado de trabalho, por utilizar mo-de-
obra intensiva e desqualificada. A primazia desse aspecto, dentre as motivaes
de tal poltica, salientada por seus crticos (Bolaffi, 1975) e pelas autoridades
governamentais da poca (Trindade, 1971).
Em segundo lugar, o formato assumido pela estratgia conservadora nessa
fase foi condicionado pelo processo poltico, destacando-se, dentre outros
aspectos, a centralidade do objetivo de desmontar o aparato nacional populista e
expurgar suas principais lideranas. Dessa perspectiva, Martins & Cruz
(1983: 20) ressaltam que as reformas institucionais iniciadas no governo Castelo
Branco estavam conferindo carter estrutural e irreversvel derrota inicialmente
sofrida no plano poltico pelas foras nacionalistas e populares. Introduzidas em
ritmo superacelerado, as mltiplas reformas estavam sepultando o passado e

criando novas condies objetivas que invalidavam por completo a possibilidade
de restaurao da situao deposta em 1964. Segundo esses autores, no plano
poltico-partidrio, a reforma administrativa tenderia a destruir as fontes de
alimentao das prticas clientelistas que bloqueavam a alternncia no poder. Tratava-
se de fechar as portas do Tesouro e dos empregos pblicos que o Estado cartorial
franqueava aos dirigentes do PSD (Partido Social Democrtico) e do PSP (Partido
Social Progressista). A reforma agrria, ao atingir os currais eleitorais do PSD,
criaria bases de apoio social afinadas com o partido (sorbonistas) da modernizao
conservadora. Na reforma previdenciria, o alvo visado era o PTB (Partido
Trabalhista Brasileiro). Mais especificamente, tratava-se de lhe retirar o poder de
patronage resultante da insero dos sindicatos nos aparelhos estatais. As
transformaes em curso no ps-64 fariam com que essa gigantesca fonte de recursos
financeiros e polticos deixasse de ser uma reserva de caa do petebismo (Martins &
Cruz, 1983: 18).
Malloy (1986: 149) refora essas afirmaes ao analisar a previdncia,
salientando que no ps-64 houve uma reviravolta quando os militares, por outras
razes mais amplas, movimentaram-se para esmagar o sistema de poltica
populista e para reestruturar todo o jogo poltico em nome da segurana nacional
e do desenvolvimento. A abordagem dos militares baseou-se na emasculao
poltica dos trabalhadores organizados e em uma estratgia de desenvolvimento
capitalista, construda com a imposio dos custos do desenvolvimento sobre os
organizados, os marginais urbanos e as massas rurais. Como a fonte principal do
poder da mo-de-obra organizada era o controle das instituies de previdncia
social, sua reforma tornou-se um objetivo importante tambm para a elite militar.
Da mesma perspectiva, Cohn (1980: 32) demonstra o forte entrelaamento
da previdncia poltica sindical durante o populismo,9 bem como sua crescente
importncia, a partir de 1945, no jogo poltico-partidrio, vindo a constituir-se no
grande reduto do PTB. No perodo posterior a 1964, afirma a autora (p. 236), a
previdncia social deixa de ser um instrumento estratgico de legitimao do
poder e de barganha poltica, como ocorre de 1945 a 1964.
O complexo previdencirio populista tambm abrangia as polticas de
suplementao alimentar e habitacional. No primeiro caso, Coimbra (1985: 86)
ressalta que a motivao bsica para a instituio, em 1940, do Servio de
Alimentao da Previdncia Social (SAPS), criado com o objetivo de fornecer
alimentao aos trabalhadores segurados pelos IAP, parece inquestionavelmente
estar no plano poltico. Segundo o autor, o Saps sempre foi uma agncia
eminentemente ideolgica e clientelisticamente administrada, gerando muito
mais um discurso que uma ao, pulverizando-se em inmeras atividades muito
remotamente vinculadas alimentao (...). Esse carter instrumental do SAPS
parece ter sido decisivo para sua extino em 1964.
(9) Esse aspecto tambm objeto das anlises de Santos (1979) e Malloy (1986).
No caso da poltica habitacional, a desmontagem do aparato nacional
populista contemplou as carteiras hipotecrias dos IAP, a Fundao da Casa
Popular (Andrade & Azevedo, 1981) e, indiretamente, o instituto da estabilidade
por tempo de servio, substitudo em 1966 pelo FGTS (Ferrante, 1978).
As depuraes das instituies educacionais so evidenciadas por uma
srie de atos coercitivos adotados nessa fase, tais como: represso s lideranas
dos movimentos de educao e cultura popular, invases militares s
universidades pblicas, designao de reitores-interventores pr-tempore nas
universidades federais, diversos ciclos repressivos empreendidos na Universidade
de So Paulo (USP) desde o imediato ps-64, culminando, em abril de 1969, na
aposentaria compulsria de professores de grande projeo intelectual no pas e
no exterior e represso ao movimento estudantil, destacando-se a Lei Suplicy
(novembro de 1964), que restringe a representao estudantil.
Especificidades setoriais
Entre 1964 e 1967, a interveno estatal concentrou-se nos setores da
educao, previdncia, sade, habitao e saneamento. Indicam-se, a seguir, de
forma sumria, as especificidades setoriais dessa fase.
Gestao das reformas educacionais
No setor educacional, as principais medidas concebidas entre 1964 e 1967

e institucionalizadas entre 1968 e 1973 foram a reforma universitria (1968) e a
reforma do 1o e do 2o graus (1971).10
A gestao da reforma universitria foi objeto de inmeras comisses,
com destaque para a Comisso Meira Mattos e o Grupo de Trabalho da Reforma
Universitria (GTRU). Essa fase tambm marcada pela influncia dos convnios
firmados entre o Ministrio de Educao e Cultura (MEC) e a Agency for
International Development (AID), do governo dos Estados Unidos, para a
modernizao do ensino superior brasileiro. Muitas das sugestes dos
consultores americanos coincidiram com as propostas da Comisso Meira
Mattos e do GTRU.
Alguns autores atribuem importncia decisiva influncia dos acordos
MEC-USAID na definio dos rumos da reforma universitria.11 Em trabalhos
mais recentes, Cunha (1988) minimiza essa importncia, revendo inclusive
interpretao pessoal anterior (Cunha, 1973), ressaltando que quando os
consultores americanos desembarcaram no Brasil nos anos 60 j encontraram
um campo arado e adubado para semear suas idias (Cunha, 1988: 22).
(10) A reforma universitria foi consolidada pela Lei n. 5.540, de 28/11/1968, e complementada pelos
Decretos-Leis n. 464/69 e n. 68.908/71. No perodo 1964/67, foram editadas medidas preparatrias, dentre as
quais se destacam os Decretos-Leis n. 53/66 e n. 252/67.
(11) Ver Alves (1968) e Goertzel (1967).
Para Cunha (1989), a influncia do modelo americano na modernizao
do ensino superior no Brasil teve incio na dcada de 40. O primeiro passo
dessa longa caminhada foi o Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA), criado
em 1947. Nos anos 50, destacam-se o papel do Conselho Nacional de Pesquisa
(CNPq, 1951) e a experincia inovadora representada pela criao da Faculdade
de Medicina da USP em Ribeiro Preto - SP. Mas o movimento iniciado pelo ITA,
de induo da modernizao das universidades, teve seu momento mais forte
na criao da Universidade de Braslia em 1961.
Ainda no pr-64, destacam-se as repercusses que a criao da
Universidade de Braslia teve na modernizao iniciada na Universidade do Brasil
(ex-Universidade do Rio de Janeiro) e na Universidade do Cear. A defesa de um
novo modo de organizar o ensino superior do pas foi tambm encampada nos
anos 50 pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC). A
discusso de temas como a introduo da organizao departamental de ensino e a
extino da ctedra vitalcia marcou igualmente um dos grandes momentos do
CFE, enquanto formulador de orientao doutrinria. Alm disso, a bandeira da
reforma universitria foi ainda levantada pela Unio Nacional dos Estudantes
(UNE), desde os seus primrdios, afirma Cunha (1989). No ps-64, destaca-se a
influncia da modernizao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG),
que se tornou a conexo mineira na difuso do modelo da Universidade de
Braslia para outras universidades e para a prpria elaborao da legislao
federal.
A reforma do ensino de 1o e 2o graus, institucionalizada pela Lei n. 5.692,
de agosto de 1971, ampliou a obrigatoriedade escolar para as faixas etrias dos 7
aos 14 anos e agregou os antigos cursos primrio e ginasial em um nico curso
fundamental de oito anos (1o grau). Alm disso, instituiu o ensino de 2o grau, com
durao de trs ou quatro anos, com vistas habilitao profissional de grau
mdio.
Sua gestao, entre 1964 e 1967, esteve imbricada com a concepo da
reforma universitria. A principal interface dessas reformas o carter
profissionalizante e terminal do 2o grau. Romanelli (1978: 234) salienta que os
relatrios da Comisso Meira Mattos e do GTRU propugnavam por uma
reformulao do ensino mdio em consonncia com a problemtica existente na
universidade. Segundo essa autora, como o aspecto mais evidente da crise na
universidade era representado pelo aumento constante dos excedentes dos exames
vestibulares e pela presso por mais vagas, a reformulao do ensino mdio se
configura ante os membros dessas duas comisses como uma forma de conter a
demanda em limites mais estreitos. E eles entenderam que isso s seria possvel
na medida em que aquele grau do ensino fosse capaz de proporcionar uma
formao profissional.
Unificao da previdncia social

No setor da previdncia social, a principal reforma gestada entre 1964 e
1967 foi a unificao dos IAP, materializada na criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS), em janeiro de 1967.
A unificao dos IAP foi um dos eixos centrais do debate sobre a
reestruturao da previdncia social ao longo de todo o perodo 1945/61.12 No
incio dos anos 40, um grupo de tecnocratas, especialistas em seguro social,
prope a unificao administrativa dos IAP em uma nica instituio de
previdncia, conhecido como Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB), a
padronizao da cobertura (nico plano de contribuies e benefcios) e a
universalizao da cobertura (todos os empregados ativos de quatorze anos ou
mais). No final do Estado Novo, Getlio Vargas assina decreto criando o ISSB.
Com a redemocratizao, essa medida revogada e, entre 1945 e 1960, ocorrem
vrias tentativas de reformas, com destaque para os projetos de lei do deputado
Aluzio Alves (1947), o do presidente Getlio Vargas, encaminhado no seu
segundo governo, e o da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), que
tramitou no Congresso entre 1955 e 1960, transformando-se no Decreto n.
3.807/60. A LOPS padroniza os regimes previdencirios dos diversos institutos,
mas no conseguiu a unificao do sistema.
Para Cohn (1980: 13), a no unificao da previdncia social brasileira no
populismo decorre sobretudo de injunes polticas, no sentido exato do termo,
e no do interesse de algumas categorias profissionais melhor aquinhoadas pelas
prestaes dos seus institutos ou de interesses particulares de tais ou quais agentes
polticos individuais. De fato, a unificao e a crescente racionalizao da
previdncia social se mostrariam, no nvel da organizao do poder das classes
dominantes, cada vez mais incompatveis com a crescente explicitao dos
antagonismos sociais dos anos 50. Antagonismos esses tanto internos s classes
dominantes (por exemplo, interesses divergentes da frao da burguesia ligada ao
capital nacional e daquela ligada ao capital estrangeiro) como tambm, e
sobretudo, aqueles que se desenvolvem de forma cada vez mais marcante entre as
classes dominantes e as assalariadas (o que pode ser evidenciado pela evoluo do
movimento sindical).
No ps-64, o processo de deciso da reforma previdenciria foi tortuoso e
conflitivo. Segundo Cordeiro (1984: 43), em 1964, atravs de corte brusco,
iniciou-se a implantao na previdncia social desse novo direcionamento, num
processo de reformulao poltica que taticamente se encaminhou no sentido da
unificao dos IAP. As propostas consolidadas a partir de ento, embora no
sendo novas, foram retomadas com novo flego e, paulatinamente, se
concretizaram, principalmente a partir de 1966, com a criao do INPS.
Entretanto, ressalta Cordeiro (p. 50), essa alternativa foi apenas uma das muitas
(12) Ver Cohn (1980); Santos (1979) e Malloy (1986).

sugestes e estudos, produtos de inmeras comisses criadas especificamente para
esse fim, mais exaustivamente a partir de 1962.
Dentre os diversos eventos desse processo, destaca-se, inicialmente, a
criao de vrias comisses interministeriais. Uma das mais importantes,
conhecida por Comisso Paritria, fez recomendaes sobre a administrao
transitria dos institutos e a reformulao do sistema geral da previdncia. De
acordo com Cordeiro (1984: 44), quase todas as medidas propostas por essa
comisso acabaram por ser implementadas, embora em diferentes pocas, aps a
unificao.
Outro fato relevante foi a proposta elaborada pelo Ministro do Trabalho
em julho de 1965, semelhante ao projeto do ISSB, que preconizava a
universalizao da cobertura e a unificao em um nico sistema a ser operado
pelo Ministrio da Previdncia Social, a ser criado. Segundo Malloy (1986: 133)
mais uma vez o plano de reforma encontrou firme resistncia. Embora
decididamente autoritrio e repressivo, o governo Castelo Branco tentou moderar
seu regime e evitar as formas de coero que foram introduzidas mais tarde, em
1968. Alm de setores como o dos bancrios e das companhias de seguro
privado, a oposio ao plano surgiu internamente ao prprio Governo, mais
propriamente dos planejadores e do Ministrio das Finanas, na medida em que
ele se contrapunha aos objetivos da estabilizao econmica. Com essas
oposies, o Plano Sussekind foi feito em pedaos, e os tecnocratas tiveram de
voltar s suas pranchetas. Em dezembro de 1965, o ministro Sussekind foi
substitudo por Walter Peracchi Barcelos, em cuja gesto o foco da reforma se
deslocou do plano global para uma unificao administrativa eficaz dos seis IAP
existentes.
O impulso reformista que, enfim, viabilizou a unificao ocorreu a partir
de meados de 1966, quando o Ministro do Trabalho, Nascimento e Silva, instituiu
comisso tcnica integrada por antigos tecnocratas oriundos do Instituto de
Aposentadoria e Penso dos Industririos (IAPI), intitulada Grupo Diretor do
Plano de Ao para a Previdncia Social (PAPS). Esse grupo completou sua
tarefa em menos de seis meses e, apesar das objees contnuas e clamorosas de
crticos como os bancrios por exemplo, os seis IAP foram definitivamente
unificados em um nico INPS (Malloy, 1986: 134-5).
Gestao do modelo privatista na sade
Na rea da sade, o modelo mdico assistencial-privatista foi a opo
hegemnica institucionalizada a partir de 1968 (Luz, 1979). importante ressaltar
que esse padro vinha sendo gestado no perodo populista no contexto das
discusses em torno da assistncia mdica previdenciria. Braga & Paula
(1981: 75) ressaltam que, a partir da dcada de 50, com a expanso da medicina
previdenciria, ocorrem movimentos que apontam para a integrao ampliada
entre Estado, empresas de servios mdicos (clnicas e hospitais particulares) e
empresas industriais (farmacutica, de equipamentos e aparatos mdicos) que
corresponder a uma avanada organizao capitalista no setor. Com isso, o setor
de ateno mdica no Brasil, semelhana do que ocorre em outros pases, cresce
aceleradamente em importncia econmica, mobilizando um volume cada vez
maior de recursos, permitindo uma crescente acumulao de capital em seu
interior.
Segundo esses autores, entre 1956 e 1966, o setor sade no Brasil j se
configura na forma que hoje se apresenta: i) em volume cada vez mais
substancial, o financiamento do setor se baseia na arrecadao previdenciria; ii)
a prestao dos servios de assistncia , cada vez mais, feita por instituies
privadas; iii) os padres seguidos so os das sociedades industrializadas, ou seja,
centram-se no sistema hospitalar, com grau elevado de utilizao de equipamento
e frmacos; no que diz respeito mo-de-obra utilizada, ocorre crescente
tecnificao e especializao; iv) conseqentemente, cresce a importncia da
indstria de equipamentos e farmacutica; ao mesmo tempo, aumenta a
dependncia externa, sob as formas de controle do capital, da tecnologia
empregada, da importao de equipamentos e de matrias-primas; v) a tecnologia
empregada, tanto na prestao do ato mdico, como na produo dos insumos,
uma tecnologia de ponta; vi) o setor apresenta taxas de crescimento muito mais
altas do que as do restante da economia.
Nessa fase, a dinmica do setor j envolvia associaes entre Estado,
empresrios nacionais e indstria estrangeira. O Estado desenvolvia aes
prprias e financiava o servio prestado pelo setor privado; o empresrio nacional
prestava servios mdicos e, secundariamente, produzia insumos (frmacos e
equipamentos); a indstria estrangeira produzia frmacos e equipamentos. Como
caractersticas peculiares do setor, h ainda a presena poltica dos beneficirios
isto , da massa assalariada que reivindica mais e melhor assistncia mdica, o
que implica a expanso do setor e da corporao dos mdicos, dentro da qual
se destaca uma parcela mais organizada, ligada aos interesses capitalistas do setor
(empresas mdicas, hospitais privados, etc.), que pretende falar pelos restantes e
tem pressionado no sentido de privatizao, que, no caso, significa financiamento
atravs do Estado da produo privada (Braga & Paula, 1981: 76).
Em suma, resumem os autores, quando se d a entrada do Brasil na etapa
de acumulao industrial, ou seja, a formao no interior da economia de um setor
de produo de bens de capital inter-relacionado com a diversificao do
consumo, d-se tambm a constituio capitalista de um setor de ateno sade,
em que a produo privada de bens e servios crescente e aceleradamente
financiada pelo Estado, via arrecadao previdenciria. O crescimento deste setor
se d a taxas maiores do que o restante da economia, como decorrncia tanto de
seu movimento interno, como das presses sociais a exigirem maior cobertura e
universalizao do sistema previdencirio (Braga & Paula, 1981: 76).

Esse fato, no entanto, no significou, no ps-64, a opo imediata por tal
padro. Ao contrrio, o subperodo 1964/67 pontilhado por diversas arenas
decisrias em torno das quais essa alternativa foi emergindo lentamente e
imbricada com os rumos da reforma previdenciria, os quais simultaneamente
estavam sendo trilhados.
Nesse sentido, Luz (1979: 112) compreende o subperodo 1964/67 como
uma etapa intermediria entre duas conjunturas bem definidas. Na primeira, entre
1960 e 1964, h uma crise de hegemonia no discurso institucional, expressa no
tanto na diversidade e divergncia dos discursos propostos, mas na incapacidade
de um deles tornar-se verdadeiramente hegemnico. Na segunda, entre 1968 e
1974, h um discurso nico (no homogneo, fissurado, verdade) como que
pontilhado de silncios. Um discurso mdico-assistencial privatista se impe
progressivamente (...) com recuos provisrios e avanos posteriores considerveis,
atravs de um conjunto de decretos-leis, de programas. Torna-se discurso de
Estado, aparentemente estatista. Este discurso se impe tambm atravs de
instituies: o INPS seu aparelho central, macropoder institucional. O hospital,
crescentemente previdencirio, espao privilegiado de reproduo do saber
mdico, portanto, paulatinamente hospital universitrio, sua mediao
contraditria, seu micropoder institucional (Luz, 1979: 118).
O processamento intraburocrtico da reforma na sade no subperodo
1964/67 tambm se deu a partir da constituio de comisses e elaborao de
planos, dentre os quais se destacam (Cordeiro, 1984): o Plano de Emergncia do
IAPI; a Comisso Paritria; a Comisso Especial coordenada pelo Ministro da
Sade Raimundo de Brito; a Comisso Especial Interministerial presidida por
Toms Russel Raposo de Almeida; e, finalmente, o Plano de Ao para a
Previdncia Social (PAPS), j referido, que resultou na criao do INPS.
Gestao e reforma do SFH
Antes de 1964, a poltica habitacional no contava com espaos
institucionais e financeiros significativos no interior do aparelho estatal (Andrade
& Azevedo, 1981). Apesar disso, essa questo est presente na cena poltica desde
o final dos anos 30, no contexto das caixas e institutos de aposentadorias e
penses. Posteriormente, em 1946, foi criada a Fundao da Casa Popular,
primeiro rgo, de mbito nacional, voltado para a proviso de habitao para a
populao de baixo poder aquisitivo, no associada aos IAP. Alm disso, os
germes da poltica habitacional implementada no ps-64 estavam presentes no
populismo. Dentre as inmeras iniciativas a respeito, destacam-se as propostas de
criao do Banco Hipotecrio (1953) e do Instituto Brasileiro de Habitao
(1961), inviabilizadas por injunes polticas e por limitaes do sistema
financeiro nacional poca.
A rea da habitao foi uma das primeiras, no campo social, em que o
Estado interveio no imediato ps-64. Em agosto de 1964, foi instituda a Poltica
Nacional de Habitao, o BNH, o Servio Federal de Habitao e Urbanismo
(SERFAU) e um embrionrio SFH. At 1966, seguiu-se a adoo de uma srie de
medidas normativas, visando constituio dos mercados econmico, mdio
e popular.
A despeito dessas aes iniciais, a concepo da poltica habitacional
esteve subordinada reforma do sistema financeiro nacional, j referida.
somente a partir de 1967, aps a instituio do FGTS e do Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo (SBPE), que o SFH comea a assumir sua configurao
definitiva. At que essas mudanas fossem processadas, a poltica de habitao
contou com base financeira e raios de manobra restritos.
Incorporao do saneamento bsico no discurso oficial
Na rea de saneamento bsico, o modelo institucionalizado entre 1968 e
1973 baseava-se no PLANASA. Sua concepo, entre 1964 e 1967, era percebida,
inicialmente, apenas no discurso oficial (Almeida, 1977) e s ganhou consistncia
a partir de meados de 1967, quando o BNH foi convocado a conduzir essa
tarefa e se instituiu o Fundo de Financiamento para o Saneamento (FISANE) e o
Programa de Financiamento para Saneamento (FINASA). No incio de 1968, o
BNH passou a estimular a formao de fundos regionais, embries dos FAE,
integralizados por recursos dos governos estaduais. Ainda nesse ano, foi institudo
no programa FINASA o subprograma REFINAG, destinado ao financiamento dos
sistemas de abastecimento de gua; e, no ano seguinte, foi aprovado o
REFINESG, voltado para os sistemas de esgotos sanitrios. Esses subprogramas
viriam a se constituir na base institucional e financeira inicial do PLANASA.
1.2.2. Institucionalizao da estratgia conservadora (1968/73)
Esse subperodo corresponde fase de institucionalizao da estratgia

conservadora. Os esboos que vinham sendo tracejados desde 1964 ganham
contornos ntidos e as opes setoriais hegemnicas so cristalizadas.
Mais especificamente, nesse subperodo, consolidou-se o padro
regressivo de financiamento do gasto social; a centralizao do processo decisrio
atingiu nveis sem precedentes; intensificou-se a permeabilidade do espao
pblico aos interesses particulares e materializaram-se determinadas alianas no
interior do Estado algumas das quais permanecem at hoje incrustadas e
representam barreiras objetivas a qualquer tentativa de transformao progressista
do sistema de proteo social. Embora tenha havido expanso quantitativa de bens
e servios, o carter no redistributivo das polticas sociais tambm atingiu o
paroxismo.
Alm disso, nessa poca o Governo compreendia o desenvolvimento
social como decorrncia natural e espontnea do desenvolvimento

econmico. A falcia dessa tese, conhecida como a teoria do bolo, foi
rapidamente desvendada por indicadores que revelam o dramtico agravamento
das condies sociais do pas na dcada do milagre, com destaque para a
concentrao da renda.
Em suma, foi nesse perodo que as polticas sociais se apresentaram de
maneira mais antagnica aos interesses dos segmentos subalternos da sociedade.
Os impactos estruturais do recrudescimento do autoritarismo e do
milagre econmico uma combinao funesta foram decisivos para a
institucionalizao da estratgia conservadora.
Entre 1968 e 1973, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu a taxas anuais
de aproximadamente 11%. Esse desempenho foi impulsionado pela maior
disponibilidade de linhas de financiamento externo, em uma conjuntura de
elevada liquidez internacional e taxas de juros relativamente baixas e estveis, e
pela expanso do crdito ao consumidor no mbito do recm-implantado
sistema financeiro interno , o que estimulou os setores de bens durveis de
consumo e da construo civil, que, por sua vez, produziram efeitos
multiplicadores no conjunto da economia. Alm disso, a despeito do arrocho
dos salrios, a massa salarial cresceu em decorrncia da elevao do nvel de
emprego, o que demonstra a notvel capacidade do sistema industrial brasileiro de
absoro do mercado de trabalho urbano nessa fase (Faria, 1983).
A expanso econmica desse perodo foi determinante para a
consolidao do padro de financiamento das polticas sociais gestado no
subperodo anterior, por ser ele extremamente sensvel aos ciclos econmicos,
sobretudo em funo da sua incidncia predominante sobre a folha de salrios.
Assim, entre 1968 e 1973, configurou-se uma interface virtuosa entre as polticas
econmica e social, uma vez que o crescimento da massa salarial ampliou as
bases de financiamento das polticas sociais e possibilitou o alargamento do
escopo da atuao governamental nesse campo.
O recrudescimento do autoritarismo, nesse perodo, tambm teve
influncia marcante na institucionalizao da estratgia conservadora. Martins &
Cruz (1983: 13-4) ressaltam que na fase inicial do golpe de 64, a despeito das
intervenes arbitrrias, da represso generalizada, dos expurgos polticos, etc., a
ditadura que se instalava era comparativamente branda. A Constituio de 1946
foi mantida, o calendrio eleitoral no foi alterado, o Congresso Nacional
permaneceu em funcionamento e o primeiro ato institucional foi editado sem
numerao (no se cogitava uma srie) e estaria automaticamente revogado,
quanto ao resto de seus artigos, em menos de dois anos (31/1/1966), expirando
juntamente com o mandato presidencial (Martins & Cruz, 1983: 18).
Situao distinta verifica-se entre dezembro de 1968 e maro de 1974,
quando o autoritarismo recrudesceu. Nessa fase, o regime mudara de novo, e
desta vez para bastante pior. Passara a ser o que nunca dantes havia sido. As

oposies que tanto tinham falado de ditadura viam-se agora diante de uma
ditadura com D maisculo. Para comear, o novo instrumento de poder por meio
do qual se institucionalizava o arbtrio (AI-5) no tinha data prefixada para deixar
de existir. Simplesmente abolia, por prazo indeterminado, os limites
constitucionais antepostos ao governamental. Da para diante o presidente passava
a ter sua disposio arsenal de poderes excepcionais, ficando autorizado a: i) decretar
recesso do Congresso; ii) decretar intervenes em estados e municpios; iii) cassar
mandatos eletivos e suspender direitos polticos de qualquer cidado; iv) remover,
aposentar ou reformar quaisquer titulares de cargos pblicos; v) decretar estado de
stio e fixar seu prazo de durao; vi) decretar o confisco de bens; vii) suspender
garantias constitucionais, referentes liberdade de reunio e associao; viii)
estabelecer a censura da imprensa, da correspondncia, das telecomunicaes e das
diverses pblicas (Martins & Cruz, 1983: 36-7). O AI -5, no entanto, assinalara
apenas o comeo da mudana do regime. Posteriormente, novos instrumentos
foram sendo criados para ampliar o conjunto de poderes autocrticos do Estado.
Neste item, pretende-se sublinhar, de forma sumria, algumas indicaes
sobre as especificidades setoriais da fase de institucionalizao da estratgia
conservadora.
Crescimento econmico: impulso na consolidao da unificao previdenciria
e do modelo privatista na sade
A fragilizao das bases financeiras da previdncia social, um dos fatores
estruturais que determinaram seu esgotamento no populismo, pde ser superada
entre 1968 e 1973 em virtude, dentre outros aspectos mais gerais j mencionados,
da expanso econmica. A ampliao das receitas previdencirias viabilizou a
expanso da cobertura a partir de 1968 (Silva, 1984), fato decisivo para a
consolidao do processo de unificao iniciado no subperodo anterior.
Nessa fase, foi possvel incorporar previdncia categorias profissionais
cuja incluso se encontrava fortemente problematizada no populismo. Dentre as
medidas adotadas nessa direo, destaca-se a instituio, em 1971, do Programa
de Assistncia ao Trabalhador Rural (PRORURAL), financiado pelo
FUNRURAL, que incluiu trabalhadores rurais e seus dependentes entre os
beneficirios da previdncia social (Malloy, 1986). Posteriormente, abriu-se a
possibilidade de incorporao, mediante contribuio, dos trabalhadores
autnomos, incluindo-se as empregadas domsticas. Para Silva (1984: 79-80), tais
medidas, alm de buscarem legitimao poltica para a previdncia, significam o
alargamento do espao das prprias organizaes previdencirias, que passam a
cobrir, formalmente, os segmentos mais importantes das classes trabalhadoras
rural e urbana.

Tambm no setor da sade, o impulso decisivo para a institucionalizao
do modelo mdico-assistencial privatista foi gerado pelo reforo das receitas
previdencirias. A anlise do gasto em sade, a partir de 1968, evidencia flagrante
hegemonia desse segmento, que se expande no mbito do complexo
previdencirio, em detrimento da sade pblica preventiva, de responsabilidade
do Ministrio da Sade (Braga & Paula, 1981). Essa tendncia ratificada pela
evoluo da oferta desses servios a partir do final dos anos 60 (Silva, 1984).
Institucionalizao da reforma universitria e do 1o e 2o graus
No setor da educao, esse subperodo marcado pela institucionalizao
da reforma universitria e da reforma do ensino de 1o e 2o graus. Os rumos e a
velocidade da reforma universitria foram influenciados pela intensificao do
protesto estudantil (Germano, 1992). Em julho de 1968, foi institudo, pelo
Presidente da Repblica, o Grupo de Trabalho para a Reforma Universitria
(GTRU), com o objetivo de estudar a reforma da universidade brasileira, visando
sua eficincia, modernizao, flexibilidade administrativa e formao de
recursos humanos de alto nvel para o desenvolvimento do Pas. Em apenas trinta
dias, o GTRU apresentou sua proposta de reforma. O Congresso Nacional,
apreciando a matria em carter de urgncia, aprovou-a sem nenhuma mudana
substancial (Saviane, 1988). Romanelli (1978: 226-7) destaca que a Lei n.
5.540/68, a mais importante das peas que institucionalizaram a reforma do
ensino superior, foi acompanhada de um conjunto de medidas adicionais adotadas
entre outubro e dezembro de 1968, visando ao mesmo tempo acelerar a
implantao das reformas nas estruturas e conter o movimento estudantil.13
A reforma do ensino de 1o e 2o graus teve como um dos seus princpios a
terminalidade do ensino de 2o grau. A profissionalizao nesse nvel seria uma
forma de conter a demanda pelo ensino superior que, bastante superior oferta,
representava um dos principais focos do protesto estudantil. Essa tentativa de
profissionalizao considerada fracassada por Cunha & Ges (1985).
Consolidao do SFH e do carter regressivo da poltica habitacional
O principal aspecto da institucionalizao da poltica habitacional entre
1968 e 1973 foi a finalizao da estrutura essencial do SFH, que vinha sendo
gestada desde 1964 no processo de reforma financeira. Com a implantao do
SBPE e do FGTS, completou-se, nesse perodo, a instrumentao financeira,
institucional e normativa do SFH.
Tambm nesse caso, o processo de institucionalizao foi decisivamente
apoiado pelo ciclo expansivo iniciado em 1968. O FGTS e as cadernetas de
poupana, fontes de recursos fundamentais do SFH, experimentaram
(13) Decreto n. 63.341/68, Lei n. 5.537/68, Decreto-Lei n. 872/69; Decreto-Lei n. 405/68, Decreto n.
68.908/71, Decreto-Lei n. 477/69.
extraordinria evoluo nessa fase; em meados dos anos 70, a caderneta de
poupana passou a ser o maior ativo financeiro no monetrio do pas.
Outras manifestaes da institucionalizao da poltica habitacional nesse
perodo so a transformao do BNH em banco de segunda linha e o
redirecionamento definitivo das aplicaes do SFH para opes mais rentveis
que a moradia popular. No subperodo anterior, o governo j havia reconhecido a
incompatibilidade do SFH com a produo de moradias para pobres. Entre 1968 e
1973, h uma guinada rumo priorizao das aplicaes em programas
habitacionais para as famlias de mdia e alta renda e em projetos de
desenvolvimento urbano.
Assim, ainda na dcada de 60, o sonho da casa prpria desvaneceu para
os mais pobres. Para as camadas de maior renda, foi possvel posterg-lo at o
incio dos anos 80. A frmula encontrada pelo regime militar para manter
artificialmente as esperanas desses estratos e mascarar os desequilbrios
estruturais do SFH foi uma recorrente poltica de remendos, baseada em
sucessivos pacotes implantados ao sabor das conjunturas polticas, que
ampliaram, crescentemente, subsdios e concesses aos muturios. Assim, foi
possvel seguir, empurrando com a barriga, at o incio dos anos 80, quando se
revelou a magnitude do rombo do Fundo de Compensao das Variaes
Salariais (FCVS).
Institucionalizao da poltica de saneamento
No setor de saneamento, destaca-se a institucionalizao do PLANASA,
lanado em 1971. Igualmente nesse caso, a combinao infausta do milagre
econmico com o recrudescimento do autoritarismo teve influncia marcante. O
ciclo expansivo potencializou o FGTS e, por seu turno, o revigoramento
autocrtico do Estado impulsionou a centralizao do processo decisrio dessa
poltica no plano federal. At ento, as atividades relativas ao saneamento eram
realizadas pelos municpios. Com o PLANASA, o controle sobre esses sistemas
passou a ser exercido pelo BNH, no mbito nacional, e pelas companhias
estaduais de saneamento, no mbito regional.
1.2.3. Crise e reforma da estratgia conservadora (1974/80)
A partir de 1974, houve radical mudana no discurso oficial, que passou a

enfatizar a necessidade de se ampliarem os impactos redistributivos dos
programas sociais. Alm disso, a coalizo governante tentou implementar um
novo ciclo de racionalizao administrativa para conter o gasto e corrigir
determinadas rotas trilhadas no subperodo anterior.
Esse mpeto redistributivo-reformista-conservador deve ser
compreendido, em primeiro lugar, nos marcos do processo de abertura tutelada do

sistema poltico iniciado por Geisel que resultou na reativao controlada dos
mecanismos de representao da sociedade. Obviamente, a redescoberta da
pobreza, na primeira metade dos anos 70, conflitava frontalmente com essa
estratgia.
Em segundo lugar, esse mpeto impelido pela crise do milagre, que se
intensificou a partir de 1973 com a desacelerao do crescimento, ampliao das
tenses inflacionrias e agravamento da crise cambial. Essa conjuntura induziu
um novo ciclo de reorganizao administrativa que visava, fundamentalmente,
racionalizao dos dispndios sociais. Nesse contexto, a coalizo governante
tentou rever determinadas opes institucionalizadas na fase de abundncia do
milagre, opes essas que levaram ampliao descontrolada e crescente do
gasto social.
evidente o conflito entre os objetivos estratgicos de ampliar o carter
redistributivo, de um lado, e de racionalizar gastos sociais, de outro. Esses
propsitos, por si ss contraditrios, esbarravam ainda em poderosos interesses
particulares que se haviam cristalizado na burocracia pblica no subperodo
anterior, o que dificultou a viabilizao das reformas conservadoras e agravou a
crise financeira das polticas sociais.
A reviso da estratgia conservadora contemplou aes de trs naturezas:
criao de instncia interministerial de coordenao e controle setorial;
incorporao do transporte pblico e da alimentao na agenda governamental; e
medidas voltadas para a racionalizao e reviso das polticas setoriais
institucionalizadas no subperodo anterior.
Instncia interministerial de coordenao setorial
Em 1974, foi institudo o Conselho de Desenvolvimento Social (CDS),
presidido pelo Presidente da Pepblica, tendo como secretrio-geral o Ministro-
Chefe da Secretaria de Planejamento e como membros os Ministros de Educao
e Cultura, Trabalho, Sade, Interior e Previdncia Social. Inspirado no Conselho
de Desenvolvimento Econmico (CDE), o CDS pretendia ser uma instncia
superior de coordenao das polticas setoriais, de controle sobre a burocracia, de
racionalizao dos programas e de definio das prioridades governamentais
nesse campo. Por solicitao do CDS, foi criado o Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FAS) como instrumento de apoio financeiro aos
projetos sociais, sendo integralizado por recursos das loterias, da Caixa
Econmica Federal e do oramento da Unio.
Incorporao de novas questes: transporte pblico e alimentao
No binio 1974/75, o transporte pblico e a suplementao alimentar
foram incorporados agenda estatal. A incluso do transporte pblico deu-se no
final de 1975, com a instituio do Sistema Nacional de Transporte Urbano
(SNTU), da EBTU e do Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos
(FDTU). Dentre os fatores que contriburam para essa iniciativa, destaca-se a
ecloso do violento protesto social (quebra-quebras) contra a m qualidade dos
servios prestados nos subrbios do Rio e So Paulo e o objetivo estratgico,
previsto no II Plano Nacional de Desenvolvimento, de promover a transformao
da matriz energtica do pas, devido ao choque nos preos internacionais de
petrleo ocorrido em 1973 (Fagnani, 1985).
A incorporao da suplementao alimentar deu-se, a rigor, no final de
1972, com a criao do Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN),
sobretudo pela necessidade de se encontrarem mecanismos financeiros internos
para manter os programas de merenda escolar e de ateno materno-infantil,
anteriormente financiados com recursos externos. Entretanto, a insero da
poltica de suplementao alimentar na agenda federal foi marginal, dispersa,
fragmentada, no focalizada e truncada por inmeros problemas de ordem
administrativa e operacional (Coimbra, 1985: 94-5).
A partir de 1974, o INAN foi reorganizado e ganhou sua primeira
estrutura organizacional. No binio 1974/75, foram desenvolvidos estudos
visando concepo do novo formato da poltica de governo nesse campo, o que
resultou no II Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN)
(1976/79), fundamentado por enfoque mais estrutural e menos assistencialista
(Peliano et al. 1985: 30-1).
A coordenao do II PRONAN foi atribuda ao INAN, rgo vinculado ao
Ministrio da Sade, e ao seu Conselho Deliberativo, que foi composto de forma a
incorporar representantes dos diversos ministrios ligados ao programa, com o
objetivo de integrar suas aes. Esse objetivo, contudo, foi olimpicamente
frustrado. Uma das mazelas flagrantes dessa poltica foi a extraordinria
fragmentao, multiplicidade e no complementaridade das instituies e dos
programas.
Reforma das polticas setoriais anteriormente institucionalizadas
A reforma da estratgia conservadora contemplou a adoo de medidas
voltadas racionalizao e reviso das polticas setoriais institucionalizadas no
subperodo anterior.
Na rea da sade, previdncia e assistncia social, a reforma abrangeu trs
iniciativas distintas. A primeira delas envolveu uma nova reorganizao
administrativa, iniciada com a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (1974) e concluda com a institucionalizao do Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social SINPAS (1977), aglutinando velhas e novas

entidades.14 Essa reestruturao visava racionalizao operacional do complexo
previdencirio. O conjunto das medidas implementadas foi motivado, em grande
medida, pelo desaparelhamento do setor pblico no controle dos servios de
assistncia mdica prestados por agente privados, cujos gastos vinham crescendo,
expressiva e descontroladamente, desde 1968.15
A segunda iniciativa, materializada em um conjunto de medidas, visava
ampliar a cobertura e o acesso ao complexo previdencirio e de assistncia
mdica. De um lado, destacam-se mudanas na legislao previdenciria, que
apresentam clara tendncia seguridade social (Oliveira & Teixeira, 1989). De
outro, sublinha-se a instituio do Plano de Pronta Ao (PPA) que, embora
reforasse o modelo privatista, garantia o direito de qualquer pessoa, beneficirio
da Previdncia Social ou no, ser atendida em caso de emergncia, cobrindo o
INPS os gastos do atendimento, de acordo com a tabela de remunerao de atos
mdicos (Cordeiro, 1984: 80).
Finalmente, a terceira iniciativa, que no obteve sucesso, visava atribuir
maior nfase s aes primrias de sade e promover maior articulao,
integrao e hierarquizao das redes preventiva (Ministrio da Sade) e curativa
(INAMPS). Nesse particular, destacam-se a organizao do Sistema Nacional de
Sade (SNS), em 1975, e a formulao do Programa Nacional de Servios Bsicos
de Sade (PREVSADE), em 1980. Foi tambm com essa perspectiva que
emergiu um discurso alternativo no interior da poltica de sade e que se
implementou o II PRONAN, j mencionado, e o Programa de Interiorizao das
(14) O SINPAS passou a ser integrado pelos seguintes rgos: INPS; INAMPS; Instituto de
Administrao Financeira (IAPAS); Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social (DATAPREV);
Central de Medicamentos (CEME); Fundao Legio Brasileira de Assistncia (LBA); Fundao Nacional do
Bem-Estar do Menor.
(15) Esse fato foi reconhecido, de forma contundente, pelo ex-presidente do INPS no governo Geisel,
Reinold Stephanes (1984:166-8), nos seguintes termos: No nosso Pas tivemos trs experincias nos ltimos dez
anos. At 1976 funcionava uma forma manual de expedio, anlise e autorizao de pagamento das contas.
Cada internao hospitalar gerava uma conta de cobranas dos servios prestados, acompanhada de numerosos
documentos comprobatrios. Era uma forma inadministrvel, devido ao volume de papis gerados e
predominncia dos critrios pessoais de anlise e deciso. A seguir, de 1977 a 1982, vigorou um sistema
apoiado em processamento eletrnico e composto de gabaritos, elaborados em funo dos custos mdios de
procedimentos mdico-hospitalares, para servir de elemento de medida. Os pagamentos continuavam a ser feitos
de acordo com o gasto realizado na cura de cada doente. O gabarito servia apenas para mostrar os desvios das
mdias, para uma anlise em separado. Portanto, cada doente era um caso individualizado de tratamento. Esse
conceito, do ponto de vista tico, muito importante em medicina, mas pode levar a um excesso de liberdade do
profissional e a uma elevao insuportvel de custos, segundo os seus crticos. Isso efetivamente ocorreu e a
prtica mostrou que quando mais se gastava, mais se recebia. No obstante ter esse sistema representado
extraordinria evoluo sobre a forma anterior, que era manual, e no terem sido esgotadas as suas amplas
possibilidades de aperfeioamento, ele foi substitudo, em 1982, por uma nova concepo, que prev o
pagamento fixo em funo dos custos mdios dos procedimentos. Embora o atual sistema seja considerado
conceitualmente melhor, isso no significa que a sua implantao esteja alcanando os resultados esperados,
ou mesmo que apresente perspectivas nesse sentido. Entre os argumentos usados para sua formulao, destaca-
se a idia de diminuir as despesas, visto que a forma anterior de pagamento em funo dos gastos com cada
paciente representava um cheque em branco e dificultava a previso oramentria para a assistncia
mdica. J pela nova forma de pagamento por valor fixo, calculado de acordo com os custos mdios por grupo de
procedimentos, isso seria possvel (grifos nossos).
Aes de Sade e Saneamento (PIASS), voltado para os pequenos municpios da
regio Nordeste.
A reviso da poltica habitacional contemplou, em primeiro lugar, a
ampliao da faixa de atendimento do Plano Nacional de Habitao Popular
(PLANHAP), pela elevao do limite mximo de renda familiar de trs para cinco
salrios mnimos. Assim, o chamado mercado popular, operado pelas
cooperativas habitacionais (COHAB), que na origem da poltica habitacional
atendia a famlias com renda de at trs salrios mnimos mensais, passou a atuar
na faixa de trs a cinco salrios mnimos. Para as famlias com renda de at trs
salrios mnimos, foram criados o Programa de Lotes Urbanizados
(PROFILURB), o Programa de Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria
da Habitao de Interesse Social (FICAM) e o Programa de Erradicao da
Submoradia (PROMORAR). Tais medidas restringiram definitivamente o acesso
dos estratos de menor renda moradia acabada. A partir da, o SFH passou a
reservar aos pobres apenas material de construo, lotes e favelas urbanizadas.
Entretanto, elas tiveram o mrito de dar prioridade ao do BNH para as
camadas atendidas pelas COHAB, corrigindo a poltica adotada no subperodo
anterior, orientada, exclusivamente, para as classes de maior renda. A partir de
1974, os financiamentos concedidos pelas COHAB cresceram consideravelmente
(Andrade & Azevedo, 1981).
Em segundo lugar, prosseguiu-se com a poltica consentida de empurrar
com a barriga o desajuste estrutural do SFH. Nesse perodo, foram adotadas
medidas como a concesso de novos benefcios fiscais, reduo das taxas de juros
e ampliao dos prazos de financiamento (para famlias com renda de at cinco
salrios mnimos); ou reajuste das prestaes abaixo do salrio mnimo, maior
flexibilidade na utilizao dos recursos do FGTS e elevao do teto dos
emprstimos concedidos (medidas extensivas a todas as classes de muturios).
Nos setores de educao e saneamento, a reformulao da estratgia
autoritria assumiu menores propores. No primeiro caso, destaca-se a reviso da
profissionalizao compulsria do ensino de 2o grau, institucionalizada pela
reforma de 1971 (Cunha & Ges, 1985: 70). No saneamento bsico, salientam-se
a preocupao do CDS quanto aos resultados insatisfatrios que vinham sendo
obtidos pelo PLANASA no tocante ao esgoto sanitrio, bem como suas
recomendaes para que fosse dada prioridade a esse segmento.
1.2.4. Esgotamento da estratgia conservadora (1981/84)
O esgotamento da estratgia conservadora deve ser compreendido nos

marcos do estiolamento do regime autoritrio, que coincide com a crise financeira
internacional, administrada internamente pela adoo de ajustamento recessivo.

Esse duplo movimento estrutural esgarou as polticas sociais. A
acelerao do ritmo de abertura do sistema poltico, em razo da crescente
reorganizao da sociedade civil, ampliou os canais de vocalizao e de presso
das camadas subalternas por medidas redistributivas. O agravamento do quadro
econmico amplificou as carncias sociais e, simultaneamente, restringiu a
capacidade de resposta governamental s presses emergentes, sobretudo devido
dramtica fragilizao dos mecanismos de financiamento. Se, no perodo do
milagre, a sensibilidade cclica das fontes de financiamento das polticas sociais
contribuiu para a institucionalizao da estratgia autoritria, nessa fase conspirou
a favor do seu esgotamento.
Entre 1982 e 1984, o gasto social federal total (recursos do Tesouro,
FPAS, FINSOCIAL, FGTS, FAS e outras fontes) caiu 27%, em termos reais. Em
igual perodo, sua participao no PIB declinou de 10,2% para 8,2%, e o gasto per
capita diminuiu de US$ 336 para US$ 237 (Piola & Camargo, 1993). O impacto
da crise foi maior nas receitas extrafiscais do que nos recursos do Tesouro
Nacional (declnio de, respectivamente, 30% e 17%, entre 1982 e 1984). Esse
melhor desempenho deve-se, sobretudo, instituio do FINSOCIAL em 1982
que, progressivamente, foi sendo incorporado ao oramento fiscal.
O complexo previdencirio foi duramente atingido pelo ajuste recessivo.
A arrecadao do FPAS, sua principal fonte de recursos, caiu cerca de 1/3 no
perodo 1982/84 (FUNDAP, 1989). O ajustamento implicou a adoo de um
conjunto de medidas, de carter anti-social, destinadas a reduzir as despesas
com benefcios e com assistncia mdica (Braga & Silva, 1981: 906-7). O ajuste
maior recaiu para a assistncia mdica, cuja participao no dispndio total do
SINPAS despencou de 28% para 21%, entre 1980 e 1983 (FUNDAP, 1989).
Com o objetivo de aprofundar a conteno de despesas e racionalizar a
assistncia mdica previdenciria, em 1981 foi institudo o Conselho de
Administrao da Sade Previdenciria (CONASP), como rgo do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, presidido pelo presidente do INAMPS (Fonseca,
1985). Ao contrrio de tentativas infrutferas anteriores (com o Sistema Nacional
de Sade e o PREVSADE), com o CONASP, a implementao, entre 1982 e
1984, do Plano de Reorientao da Assistncia Mdica no mbito da Previdncia
Social teve grande repercusso no sistema, sobretudo ao promover a adaptao
do componente mdico-hospitalar ao contexto de escassez e colocar novas bases
organizacionais desse mesmo sistema, com fundamento em mecanismos de
articulao interinstitucional (Mdici; Piola & Vianna, 1988: 157). Um dos seus
principais desdobramentos foram as aes integradas de sade (AIS),
implementadas a partir de 1983, que representaram um passo inicial da estratgia
que culminou no Sistema Descentralizado de Sade (SUDS).

A poltica habitacional foi tambm duramente atingida pela recesso
econmica: a arrecadao lquida do FGTS em 1984 correspondeu a apenas 24%
do patamar de 1979; o ndice de inadimplncia (mais de trs prestaes em atraso)
saltou de 26% para 51%, entre dezembro de 1980 e julho de 1984; o
comprometimento da renda familiar com o pagamento da prestao da casa
prpria elevou-se de 32% para 45%, para as famlias com renda mensal de at
vinte salrios mnimos, entre junho de 1982 e julho de 1984; o gasto total da
poltica habitacional em 1984 correspondeu a cerca da metade do volume aplicado
em 1982; o nmero total de financiamentos habitacionais concedidos em 1984 foi
cerca de 38% do volume comprometido em 1980; os financiamentos concedidos
na rea de interesse social, em 1983, corresponderam a apenas 18% das
aprovaes de 1980 (Fagnani; Braga & Silva, 1989).
Uma vez mais, o enfrentamento dessa crise seguiu o modelo recorrente
desde 1968. Entretanto, dada a gravidade da conjuntura, a poltica de remendos,
agora pressionada pela mobilizao organizada dos muturios (Melo, 1993), levou
ao paroxismo o desajuste estrutural do sistema. O custo dessa estratgia (estimado
em mais de US$40 bilhes nas prximas duas dcadas) foi finalmente apresentado
sociedade e passou a ser pago com recursos fiscais do Tesouro Nacional, o que
representou uma das mais notveis medidas regressivas de toda a poltica social
brasileira durante o autoritarismo. Dentre as solues encaminhadas nessa
etapa, que aprofundaram o rombo do FCVS, destacam-se medidas que visavam
desafogar o oramento domstico dos muturios e reduzir a inadimplncia;
medidas voltadas para o escoamento do estoque de habitaes produzidas e no
comercializadas, estimadas em mais de 240 mil unidades; e medidas que
objetivavam a gerao de novos recursos para o BNH para a cobertura dos
riscos das instituies financeiras.
No caso do saneamento bsico, os investimentos do PLANASA
reduziram-se pela metade entre 1981 e 1984. A recesso levou ao paroxismo as
incongruncias do SFS. O desemprego e a queda real dos salrios dilapidaram o
FGTS. O endividamento das concessionrias estaduais acentuou-se, devido sua
utilizao como instrumentos da poltica econmica (congelamento das tarifas e
captao de recursos externos) e m alocao de recursos (em grande parte, em
virtude da privatizao do espao pblico), ampliando o custo operacional e as
despesas financeiras. No incio dos anos 80, o conjunto das concessionrias
estaduais apresentava graves desequilbrios financeiros. Alm disso, os FAE no
evoluram da forma esperada, devido a uma srie de fatores, com destaque para a
sua no integralizao pelos governos estaduais, igualmente afetados pela
recesso e prejudicados pela estrutura fiscal. Os ativos e os retornos do FAE
tambm no evoluram como previsto, sobretudo devido a desvalorizaes reais
sofridas por seu indexador (UPC) e aos investimentos em obras de grande porte,
com custos e prazos elevados de maturao.

As empresas federais de transporte pblico tambm foram utilizadas
como instrumento da poltica cambial do Governo. Essa articulao conduziu ao
encilhamento definitivo dessas agncias. Acentuou-se, de maneira expressiva, o
endividamento externo da CBTU e da EBTU: entre 1980 e 1984, a participao de
recursos externos na composio das receitas totais dessas empresas passou,
respectivamente, de 5% para 60% e de 4% para 72%. Os custos dessa estratgia
emergiram em meados dos anos 80. A crescente presso dos encargos financeiros
limitou extraordinariamente a capacidade de investimento do setor (Fagnani,
1985).
Nas polticas de educao e sade pblica, custeadas basicamente por
recursos do Tesouro Nacional, os impactos do ajuste recessivo foram
relativamente menores. Como mencionado, esse fato decorreu, em grande medida,
da crescente utilizao do FINSOCIAL nesses setores. Em 1984, o FINSOCIAL
representou 10% e 48%, respectivamente, dos gastos do Ministrio da Educao e
Cultura e do Ministrio da Sade. Em 1985, esses ndices atingiram 25% e 71%.
Tal comportamento sugere que o FINSOCIAL tem sido, na verdade, no um
instrumento de expanso da rea social, como justificado na sua criao, mas
mera fonte substitutiva da receita tributria (Vianna et al. 1987: 10).
Os gastos federais com os programas de suplementao alimentar
apresentaram um comportamento atpico: cresceram 54% entre 1980 e 1984
(Peliano, 1988: 189). Tambm nesse caso, foi a criao do FINSOCIAL que
permitiu o crescimento dos gastos em programas de alimentao e nutrio de
forma contnua durante todo o perodo o nico programa que no apresentou
queda no dispndio no perodo 1982/84 (...) (Resende, 1988: 121).
2. Estratgia reformista (1985/88)
No governo da Nova Repblica, a ala progressista da coalizo de foras

polticas que conduziu transio democrtica, representada sobretudo pelas
lideranas histricas do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB), tenta implementar um amplo projeto de reorganizao institucional e
econmica, forjado nos anos de resistncia ao autoritarismo. A importncia da
questo social na agenda governamental ampliada e a reforma do sistema de
proteo social adquire densidade. Concebe-se uma ambiciosa estratgia
reformista da poltica social edificada no regime militar. O mpeto reformador
concentrou-se no Executivo federal (especialmente no binio 1985/86) e na
Assemblia Nacional Constituinte (1987/88).
A agenda reformista comeou a ser desenhada durante a abertura
controlada do sistema poltico na dcada de 70. Em 1982, com a vitria dos
setores oposicionistas nas eleies para governos estaduais e municipais,

intensificou-se a crtica ao padro autoritrio, sobretudo no tocante centralizao
institucional e financeira que o caracterizava, ampliando-se o consenso em torno
da tese da descentralizao. No limiar do ciclo autoritrio, o processamento da
agenda reformista foi impulsionado pelo agravamento da questo social em
virtude do ajuste recessivo e do revigoramento do movimento oposicionista que
culminou na mobilizao em torno das diretas-j.
A estratgia reformista explicitada em diversos documentos oficiais,
com destaque para a Comisso para o Plano de Governo (COPAG), o Plano de
Prioridades Sociais para 1985, o I Plano Nacional de Desenvolvimento do
Governo da Nova Repblica (I PND-NR) (1986/89), o Plano de Prioridades
Sociais para 1986 e o Plano de Metas (1986/89).
Nesses documentos, o governo reconhece a dvida social e
compromete-se com o seu resgate (Fagnani, 1987). Para os diferentes setores,
foram elaborados diagnsticos que identificavam as principais carncias e suas
causas estruturais, bem como foram definidas prioridades e metas fsicas
adequadas, embora ambiciosas e de difcil exeqibilidade. Com base nesses
diagnsticos, o Executivo federal formulou sua estratgia reformista, na qual
admitia que o enfrentamento dos desequilbrios sociais acumulados, dadas sua
magnitude e complexidade, pressupunha mudanas profundas no mbito da
economia e da sociedade. A consolidao do regime democrtico e a adoo de
um novo modelo de desenvolvimento econmico, baseado na firme deliberao
poltica de condicionar as opes macroeconmicas s prioridades sociais
inadiveis (SEPLAN, 1985: 14), eram o cerne dessas mudanas. Ainda no
tocante reviso das relaes entre as polticas econmica e social, as polticas de
carter recessivo e a tese do desenvolvimento social como decorrncia
espontnea do crescimento foram rejeitadas.
A estratgia delineada apoiava-se em aes de natureza e temporalidade
distintas. De um lado, medidas de carter emergencial visavam a objetivos de
curto prazo, sobretudo quanto fome, ao desemprego e pobreza absoluta. De
outro, medidas de carter estrutural, com objetivos de maior prazo, davam
prioridade ao crescimento econmico sustentado, com ampliao do emprego,
aumento do salrio real e melhor distribuio de renda e riqueza; a incorporao
na agenda governamental de questes historicamente excludas, como a reforma
agrria, o seguro-desemprego e a reviso da legislao trabalhista e sindical; e a
reviso da estratgia autoritria para as polticas sociais, a fim de promover a
descentralizao poltico-administrativa, ampliar os canais de participao e de
controle social nos processos decisrios, redefinir o padro regressivo de
financiamento, universalizar o acesso e ampliar os seus impactos redistributivos.
Em termos objetivos, destacam-se iniciativas do Executivo e do
Legislativo federais, tratadas a seguir.

2.1. Impulsos reformistas: iniciativas do Executivo
Alm dos impactos redistributivos do Plano Cruzado no mercado de

trabalho (Mattoso, 1987), as principais iniciativas empreendidas pelo Executivo
federal, sobretudo no binio 1985/86, podem ser agrupadas em trs modalidades:
o reforo dos programas emergenciais no campo da suplementao alimentar;
a incorporao da reforma agrria e do seguro-desemprego na agenda
governamental;
a instituio de grupos de trabalho e de comisses setoriais.
2.1.1. Programas emergenciais
A poltica de suplementao alimentar foi revista e ampliada. As

mudanas mais significativas foram processadas no Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE) e no Programa de Suplementao Alimentar (PSA).
O PNAE atendia a cerca de 20 milhes de crianas durante os 180 dias que
compreendem o ano letivo. Em 1986, a distribuio da merenda foi estendida ao
perodo de frias escolares, e o PNAE passou a funcionar em todos os dias teis
do ano (260 dias). Alm disso, passou a incluir os pr-escolares (quatro a seis
anos) que tivessem irmos matriculados na escola. A meta do governo era atender
a 30 milhes de crianas em 1986 (SEPLAN, 1986). O PSA, que previa a
distribuio pela rede de sade de cesta de alimentos bsicos ao grupo materno-
infantil (gestante, nutrizes e crianas) de renda inferior a dois salrios mnimos,
teve sua cobertura ampliada para crianas de at quatro anos (de incio, atingia
apenas crianas de at trs anos). Em 1985, foram atendidas cerca de 6 milhes de
pessoas e a meta do governo era beneficiar 10 milhes em 1986 e 15 milhes em
1989.
Outro destaque foi a instituio do Programa Nacional do Leite para
Crianas Carentes (PNLCC), cujo objetivo era fornecer leite populao infantil
pobre de at sete anos, pertencente a famlias com renda de at dois salrios
mnimos. A previso do governo era atender a 1,5 milho de crianas em 1986 e a
10 milhes em 1989.
2.1.2. Incorporao da reforma agrria e do seguro-desemprego
A incorporao da reforma agrria na agenda governamental foi uma das

primeiras medidas adotadas no campo social. Em abril de 1985, foi criado o
Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio (MIRAD) e lanada a primeira
verso do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA).
O seguro-desemprego foi institudo em 27/2/1986, por ocasio do
lanamento do Plano Cruzado, e regulamentado no final de abril, quando foram
estabelecidas suas normas operacionais bsicas. O programa iniciou-se, de fato,
em julho de 1986. Em 1986 e 1987, por iniciativa do Ministrio do Trabalho,
realizaram-se debates e estudos com o objetivo de formular alternativas para a
ampliao da cobertura e do valor dos benefcios, bem como a instituio de uma
base financeira prpria e estvel para o Programa, no prevista em sua
normatizao inicial.
No processo constituinte, essas questes foram objeto da Subcomisso
dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos, integrante da Comisso da
Ordem Social, tendo por base projeto elaborado pela Comisso de Reforma
Tributria e Descentralizao Administrativo-Financeira (CRETAD), vinculada
Secretaria do Planejamento (Azeredo & Resende, 1987).
2.1.3. Instituio de grupos de trabalho
No binio 1985/86, foram institudos grupos de trabalho e comisses para

quase todos os setores sociais, com o objetivo de elaborar diagnsticos e
propostas de reformulao do padro herdado do autoritarismo. Integrados por
representantes sindicais de trabalhadores e empresrios, membros do governo,
especialistas setoriais e lideranas polticas e intelectuais de grande envergadura,
esses eventos foram um privilegiado locus de processamento da agenda e de
canalizao do mpeto reformista.
As comisses formadas nos setores da previdncia, sade e assistncia16
tiveram maior xito do que as demais na viabilizao das suas propostas. Em
grande medida, isso se deve ao fato de essas comisses terem sido integradas por
uma elite profissional e intelectual ligada ao movimento sanitarista,
relativamente coesa quanto ao diagnstico e direo a ser imprimida s
reformas, a qual passara a ocupar posies estratgicas na burocracia federal.
Alm disso, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social era gerido por
lideranas solidrias com o projeto reformador (Teixeira, 1991). As
recomendaes das comisses foram acolhidas pelo Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social e aprofundadas por grupos internos criados com o objetivo de
subsidiar os trabalhos na Assemblia Nacional Constituinte.
O mpeto reformador no binio 1985/86 tambm contemplou os setores da
habitao, saneamento e educao. Entretanto, como se ver a seguir, essas
iniciativas se revelaram estreis.
O Grupo de Trabalho de Reformulao do Sistema Financeiro da
Habitao (GTR/SFH) concluiu seu relatrio no incio de 1986. Em termos
sintticos, o GTR/SFH props a separao institucional e financeira dos
programas de moradia popular daqueles voltados aos estratos de mdia e alta
rendas. A poltica de habitao popular seria definida pelo Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. O BNH seria transformado em Banco
(16) Respectivamente: Grupo de Trabalho para a Reformulao da Previdncia Social (GT/RPS);

Comisso Nacional da Reforma Sanitria (CNRS) e Comisso de Apoio Reestruturao da Assistncia Social.
Nacional de Desenvolvimento Urbano (BNDU) e funcionaria como agncia
financeira federal de apoio implementao (descentralizada pelos governos
subnacionais) das diretrizes nacionais para as reas de habitao, saneamento
bsico e transporte coletivo. Os programas de moradia popular seriam financiados
pelo FGTS e por recursos fiscais. Os programas voltados para os estratos de
mdia e alta rendas seriam operados pelo SBPE, que passaria para o comando do
Banco Central, e financiados com recursos das cadernetas de poupana.
A Comisso de Reformulao do Sistema Financeiro de Saneamento
(CRSFS) concluiu seu relatrio em fevereiro de 1986. Em sntese, o documento
era conservador e preservava o esprito do PLANASA. Mesmo assim, a Comisso
reconhecia os limites da auto-sustentao financeira e sugeria maior uso de
recursos fiscais. As mudanas institucionais propostas eram perifricas e
obscuras.
A Comisso Nacional para Reformulao da Educao Superior (CNRES)
ultimou seu relatrio no final de 1985. Em fevereiro de 1986, o MEC instituiu o
Grupo Executivo para a Reformulao da Educao Superior (GERES), com a
finalidade de elaborar um anteprojeto de lei para os estabelecimentos federais de
ensino superior, a partir do relatrio da CNRES. Diante das crticas recebidas, o
MEC retirou do Congresso o anteprojeto elaborado pelo GERES (Cunha, 1991).
2.2. Impulsos reformistas: iniciativas do Legislativo
O processo constituinte foi parcialmente concludo em outubro de 1988,

com a promulgao da nova Constituio, que introduziu avanos formais,
corrigindo iniqidades e ampliando direitos, especialmente no campo trabalhista e
na seguridade social. Tambm houve progressos no aperfeioamento do seguro-
desemprego e no setor da educao.
No caso dos direitos trabalhistas, os principais avanos foram: reduo da
jornada semanal de trabalho de 48 para 44 horas; reduo de horas para o trabalho
realizado em turnos ininterruptos de revezamento; garantia de emprego e proteo
contra dispensa arbitrria; fixao de piso salarial proporcional extenso e
complexidade do trabalho; ampliao da remunerao das horas extras; frias
anuais remuneradas com valor um tero acima do salrio normal; ampliao, de
90 para 120 dias, do perodo de licena gestante e, de um para cinco dias, do
perodo de licena-paternidade; assegurado o direito de greve (deixa de ser
delito) e a liberdade e autonomia sindical.
A introduo de captulo sobre a seguridade social foi saudada como uma
das maiores conquistas do direito social brasileiro. Compreendendo um conjunto
integrado de aes destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social, a seguridade deveria ser organizada pelo Poder

Pblico, com base nos seguintes objetivos: universalidade da cobertura e do
atendimento; uniformidade e eqivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e
servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; eqidade na forma de
participao no custeio; diversidade da base de financiamento; carter
democrtico e descentralizado da gesto administrativa.
O oramento da seguridade, previsto no artigo 195, representou outro
avano, por facilitar o controle da sociedade sobre a gesto financeira do principal
sistema de proteo social do pas, que se pretendia edificar. Houve tambm
avanos formais expressivos nos trs setores que integram a seguridade
previdncia social, sade e assistncia social , no sentido da ampliao dos
direitos, universalizao do acesso e descentralizao das aes.
O seguro-desemprego foi includo entre os direitos dos trabalhadores
urbanos e rurais. A Constituio estabeleceu sua base financeira, constituda pelo
total de receitas do PIS-PASEP, subtrados o percentual (40%) destinado ao
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e o montante
relativo ao pagamento dos abonos salariais do PIS-PASEP em cada exerccio.
Alm disso, no mbito do PIS-PASEP, foi assegurado o pagamento de um abono
anual no valor de um salrio mnimo aos trabalhadores que recebem uma
remunerao mensal de at dois salrios mnimos. At ento, o PIS-PASEP
garantia o abono anual aos trabalhadores que recebessem no ltimo ano at cinco
salrios mnimos e que fossem cadastrados h pelo menos cinco anos.
Finalmente, no setor da educao, destaca-se a ampliao de 13% para
18%, no mnimo, do percentual das receitas da Unio que obrigatoriamente deve
ser aplicado em sistemas de ensino.
3. Contra-reforma conservadora (1987/92)
O perodo 1987/92 marcado pela contra-reforma conservadora ainda

inacaba nesta fase que comporta dois estgios: gestao (1987/90) e
implementao truncada (1990/92).
3.1. Gestao (1987/90)
A transio democrtica no Brasil sela um pacto conservador interelites e

expressa seu carter negociado e pelo alto. Essa fissura na coalizo governista
teve papel decisivo nos rumos da poltica social. Ao longo de todo o governo da
Nova Repblica, ntida a percepo de dois movimentos conflitivos, superpostos
e intermitentes. O primeiro, analisado no item anterior, impulsionado por
segmentos solidrios com a expanso dos direitos sociais. O segundo impelido
por setores conservadores tendo por epicentro o Executivo federal que buscam

obstruir esse processamento tanto na fase da Assemblia Nacional Constituinte,
quanto na etapa de regulamentao constitucional complementar.
O incio da contra-reforma conservadora intensifica-se a partir de 1987
e prossegue at o final do governo Jos Sarney em maro de 1990 quando
ocorre a fragmentao da Aliana Democrtica e as lideranas histricas do
PMDB so deslocadas de postos estratgicos do Executivo. Comandada pelo
Presidente da Repblica, a velha fronda conservadora recompe suas foras,
regressa ao centro do poder e assume a dianteira do processo poltico. O grave
quadro de crise e instabilidade macroeconmica funcionou como poderoso aliado
dessa reao.
As principais manifestaes da gestao da contra-reforma conservadora
so:
ampliao do escopo e da importncia das aes assistenciais e clientelistas na
agenda estatal;
esvaziamento da estratgia reformista em diversos setores (com destaque para a
reforma agrria e as polticas urbanas), gerando descontinuidades e paralisia
decisria;
desmonte oramentrio e burocrtico no campo social, imediatamente aps a
promulgao da nova Carta constitucional;
oposio sistemtica do Executivo ao processamento constitucional da agenda
reformista tanto em sua fase constituinte, quanto na regulamentao
complementar entre outubro de 1988 e maro de 1990.
3.1.1. Primazia das aes assistenciais-clientelistas
A partir de 1987, o Executivo passou a privilegiar um conjunto de aes

assistenciais tpicas, pulverizadas e permeveis cooptao fisiolgica e
clientelista (Melo, 1993), que se transformou na face predominante da poltica
social at maro de 1990. Como corolrio, ocorreu uma extraordinria
fragmentao e superposio institucional e de programas em praticamente todos
os setores.
A Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC), vinculada
diretamente SEPLAN/Presidncia da Repblica, comandou essa estratgia,
norteando-se pela filosofia da ao comunitria, que preconizava a
participao direta da populao beneficiria na gesto dos programas sociais.
No modelo SEAC, a descentralizao administrativa e a participao
comunitria seriam viabilizadas pelos convnios com entidades desse tipo.
Segundo seus mentores, esse modus operandi contrapunha-se centralizao das
decises, tecnocracia, ao desperdcio, s obras suntuosas e desnecessrias,
intermediao financeira e demora na liberao de recursos. Atravs dela seria
possvel a execuo de obras simples e baratas, realizadas pelo povo com suas

prprias mos. Em ltima instncia, abandonava-se a estratgia reformadora do
Estado para criar uma estrutura paralela, superposta ineficaz burocracia
estatal.
Em meados de 1988, o Ministro do Planejamento, principal mentor dessa
filosofia, deixou o governo sob denncias de corrupo e favorecimentos, que
haviam sido apontadas pelo jornal Folha de So Paulo, que divulgou a lista da
fisiologia, o que motivou a instaurao da CPI (Comisso Parlamentar de
Inqurito) da Corrupo pelo Congresso Nacional (Dimenstein, 1988).
Entretanto, tais fatos no arrefeceram o furor clientelista do Governo Sarney. O
modelo SEAC continuou sendo a face primaz da poltica social at o final da
sua gesto.
3.1.2. Esvaziamento da estratgia reformista: reforma agrria e polticas

urbanas
Em paralelo ascenso desse aparato assistencial-clientelista, deu-se o

esvaziamento, no Executivo federal, da estratgia reformista elaborada entre 1985
e 1986. Os casos mais paradigmticos foram os da reforma agrria e das polticas
urbanas (habitao, saneamento e transporte pblico).
Como mencionado, a incorporao da reforma agrria na agenda estatal
fora uma das primeiras decises do governo da Nova Repblica. Entretanto, j em
meados de 1985, imediatamente aps a divulgao da verso inicial do PNRA,
houve o primeiro recuo do Executivo. Refletindo a ampla base conservadora da
Aliana Democrtica e em resposta reao dos proprietrios rurais, o governo
criou um grupo de trabalho interministerial, subordinado Secretaria Geral do
Conselho de Segurana Nacional, para propor uma nova verso do PNRA que,
concluda em outubro de 1985, foi considerada por muitos um retrocesso.
Alm disso, a aprovao dos planos regionais de reforma agrria e o
funcionamento das comisses agrrias deram-se somente no final de maio de
1986. A desapropriao de reas foi iniciada em junho de 1986, motivando novas
reaes, muitas das quais, segundo autoridade do setor, partiam de parlamentares
e membros do prprio governo.17
A implementao do PNRA tambm foi prejudicada pela inadequada
estrutura do INCRA, particularmente no que se refere desatualizao de
cadastros e deficincia de quadros tcnicos. A lentido do Poder Judicirio no
julgamento dos processos de desapropriao foi outro entrave implementao da
(17) Esse ponto ilustrado pela entrevista de Jos E. Veiga, ento Delegado Regional do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA-SP), ao Jornal do Brasil (11 fev. 1986), que precipitou sua
demisso.
reforma agrria. Outro fato sintomtico do recuo do governo foi a progressiva
reduo das metas fsicas do PNRA; mesmo assim, jamais cumpridas.18
Mas o estiolamento da reforma agrria aguou-se no final de 1987,
quando o governo extinguiu o INCRA e criou em seu lugar o Instituto Jurdico
das Terras Rurais (INTER), com a finalidade de exercer exclusivamente as
atividades de competncia da Procuradoria-Geral do rgo extinto.
Posteriormente, foi extinto tambm o MIRAD e a questo agrria novamente
deixou de ter institucionalidade na agenda estatal. O derradeiro golpe foi
desferido na Assemblia Nacional Constituinte.19
No caso das polticas urbanas, a extino do BNH, no final de novembro
de 1986, precipitou o esvaziamento da estratgia reformista. Desconsiderando
recomendaes do GTR/SFH, que preconizava a redefinio das atribuies do
BNH, o governo extinguiu o Banco e transferiu suas funes para a Caixa
Econmica Federal. As razes que induziram o governo a adotar essa medida
surpreendente, e no precedida de medidas preparatrias, so ainda obscuras.
Aps a extino do BNH, os paradoxos da poltica habitacional
acentuaram-se, pela sobreposio da crise institucional crise financeira crnica,
herdada do autoritarismo. Segue-se um perodo marcado pelo entorpecimento do
SFH que teve a contratao de novos financiamentos suspensa por perodo
indeterminado e por descontinuidades, multiplicidade de comando e paralisia
decisria. Como salienta Arretche (1996: 110), ocorreu uma verdadeira via-
crcis quanto ao espao institucional de formulao e gesto dos programas
habitacionais de baixa renda. As instituies burocrticas do setor
experimentaram um catico processo de transferncias entre distintos
ministrios. O Ministrio do Interior ao qual estava subordinado o BNH foi
substitudo em 1985 pelo Ministrio do Desenvolvimento Urbano MDU (....).
Em 1987, o MDU foi transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e
Desenvolvimento Urbano (MHU), ao qual se vinculou tambm a CEF, substituta
do BNH. Em 1988, o MHU foi substitudo pelo Ministrio da Habitao e do
Bem-Estar Social (MBES). O MBES foi extinto em maro de 1989 e as
instituies encarregadas da poltica de habitao ficaram subordinadas ao
Ministrio do Interior, e a CEF, ao Ministrio da Fazenda.
As polticas de saneamento e transporte pblico, tambm vinculadas a
esses ministrios, foram igualmente atingidas por descontinuidades e paralisia
decisria, sobrepostas crise financeira estrutural.
(18) A meta inicial previa o assentamento de 1,4 milho de famlias, obedecendo seguinte
distribuio: 150 mil em 1986; 300 mil em 1987; 450 mil em 1988; e 500 mil em 1989. Em 1987, essas metas
foram redefinidas, prevendo-se, para o ano, o assentamento de 80 mil famlias. Contudo, foram assentadas, de
fato, apenas cerca de 4,5 mil.
(19) Para maiores detalhes sobre esse ponto, ver Silva (1989).
3.1.3.Desmonte oramentrio e burocrtico
O ajuste oramentrio da Unio s mudanas institudas pela Constituio

deu-se j no final de 1988, durante a elaborao da proposta oramentria para o
ano seguinte. Conhecida como operao desmonte, consistiu em incluir,
abruptamente, cortes drsticos em uma infinidade de programas. Justificando essa
atitude em nome da descentralizao administrativa, o governo federal
subitamente lavou as mos quanto sua responsabilidade em uma srie de
programas que vinha gerindo centralizadamente h mais de trs dcadas. Os
setores mais atingidos foram transporte pblico (Fagnani, 1995), alimentao e
reforma agrria.
3.1.4. Distores na regulamentao constitucional complementar
Outra face da reao conservadora foi a sistemtica oposio do

Executivo ao processamento constitucional da agenda reformista, tanto em sua
fase constituinte, quanto na de regulamentao complementar entre outubro de
1988 e maro de 1990. Diversas manobras foram utilizadas com o propsito de
retardar a efetivao dos novos direitos e desvirtuar o esprito de determinados
dispositivos, embaraando o processo de regulamentao da legislao
constitucional complementar. Alm disso, em alguns casos, testemunhou-se o
simples descumprimento das regras constitucionais.
Um dos focos privilegiados da investida conservadora foi o financiamento
da seguridade social. Azeredo (1990) aponta pelo menos trs graves distores no
Oramento da Unio para 1989: a incluso do Finsocial e da nova contribuio
sobre o lucro como transferncias da Unio para o FPAS; o pagamento dos
encargos previdencirios da unio (EPU) com recursos da seguridade social; e a
reteno dos repasses das contribuies sociais que financiavam a seguridade
social (Finsocial, contribuio sobre o lucro, PIS-Pasep) pelo Tesouro Nacional.
A seguridade social deixa de contar com uma parcela significativa de recursos,
relativa s contribuies sociais e s transferncias da Unio, seja pelo no-
cumprimento dos dispositivos constitucionais, seja pela reteno dos recursos no
Tesouro Nacional. Alm disso, como no existe o oramento da seguridade social,
no h qualquer controle sobre a utilizao de eventuais excessos de arrecadao
que venham a se verificar, o que desobriga a Unio a repassar esses recursos
seguridade. O resultado que a Unio passa a ser financiada pela seguridade e
no ao contrrio, como estabelece a Constituio (Azeredo, 1990: 5-6).
Alm disso, o Executivo no cumpriu o prazo, estabelecido nas
Disposies Transitrias da nova Carta, de seis meses a partir da promulgao da
Constituio para apresentar ao Congresso os projetos de lei relativos
organizao da seguridade social e aos planos de custeio e de benefcios.

Com relao reviso dos benefcios de prestao continuada, a manobra
utilizada pelo Executivo combina descumprimento de prazos e distoro do
esprito das regras constitucionais. Descumprindo o artigo 58 do Ato das
Disposies Transitrias,20 o governo Sarney editou, inicialmente, a Medida
Provisria n. 63, propondo a desvinculao desses benefcios do salrio mnimo e
sua indexao ao ndice de preo ao consumidor (IPC). No final de junho, foi
aprovada lei substitutiva pelo Congresso (Lei n. 7.768/89) reintroduzindo a
vinculao. Posteriormente, o Executivo federal introduz a Medida Provisria n.
91, novamente desvinculando os valores dos benefcios do salrio mnimo e sua
indexao ao IPC. Tal medida foi novamente rejeitada pelo Congresso no incio
de outubro (Mdici; Marques & Silva, 1995).
No tocante ao seguro-desemprego, destacam-se trs medidas de igual
natureza, uma das quais adotada dois dias antes da promulgao da Carta
constitucional e outra imediatamente aps:
o recolhimento das contribuies devidas ao PIS-PASEP, base financeira do
seguro-desemprego, passou a ser feito ao Tesouro Nacional. Segundo Azeredo
(1990: 5), a partir de ento, houve reteno de parcela substantiva dos recursos
do PIS-PASEP . Clculos dessa autora indicam que, somente entre outubro e
dezembro de 1988, aproximadamente 17% da arrecadao total do PIS-PASEP
ficou retida nos cofres da Unio;
reduo da alquota do PIS-Pasep de 0,65% para 0,35% sobre o faturamento
bruto das empresas, como forma de compensar o empresariado dos custos da nova
contribuio sobre o lucro, destinada ao financiamento da seguridade social; e
vetos presidenciais ao projeto de lei formulado e aprovado pelo Congresso
Nacional em dezembro de 1989, que atingiram o ncleo financeiro do programa,
excluindo-se os dispositivos que delegavam ao BNDES a responsabilidade pela
administrao e aplicao dos recursos do FAT, os que definiam as formas de
remunerao e aplicao desses recursos e os que atriburam ao Conselho
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) poder decisrio
na gesto do Fundo. Para contornar essas lacunas, foi editada em fevereiro de
1990 a Medida Provisria n. 134, elaborada pelo Ministrio do Trabalho, a qual
serviu de base para a Lei n. 8.019, de 11/4/1990, que reestruturou o FAT,
recuperando aspectos do projeto original formulado no Congresso e adequando-o
aos vetos feitos pelo Executivo.
(20) Esse artigo estabelece que os benefcios de prestao continuada mantidos pela previdncia social,
na data da promulgao da Constituio, tero seus valores revistos, a fim de que seja restabelecido o poder
aquisitivo, expresso em nmeros de salrios mnimos, que tinham na data de sua concesso, obedecendo-se esse
critrio de atualizao at a implantao do plano de custeio e benefcios referidos no artigo seguinte. O
pargrafo nico determina que as prestaes mensais dos benefcios, atualizadas de acordo com esse artigo,
sero pagas a partir do stimo ms a contar da data da promulgao da Constituio.
3.2. Implementao truncada (1990/92)
O perodo 1990/92 foi marcado, em primeiro lugar, pelo

recrudescimento do ataque de inspirao liberal presena do Estado (Faria,
1992). A candidatura de Fernando Collor Presidncia da Repblica foi o
amlgama da rearticulao das foras conservadoras e da gestao do novo
consenso neoliberal. Em segundo lugar, pela persistncia da instabilidade
macroeconmica e pela exausto dos seus instrumentos de regulao. Os planos
de estabilizao adotados tiveram curta sobrevida. Grosso modo, alm do
incessante espectro da acelerao inflacionria, o perodo caracteriza-se pelo
ajuste recessivo que deteriorou o quadro social (Baltar, 1996), fragilizou a base
financeira das polticas sociais e restringiu seus raios de manobra. Em terceiro
lugar, pelo aumento da crise estrutural do setor pblico.21
Condicionada por esses fatores mais gerais, a estratgia governamental
para a poltica social marcada, predominantemente, pela implementao da
contra-reforma conservadora de cunho neoliberal truncada, pelo impeachment, e
ainda inconclusa nessa fase que visava obstaculizar consumao dos novos
direitos constitucionais no campo social formalmente assegurados pela Carta de
1988. Esses direitos colidiam com a ideologia neoliberal hegemnica no Governo
e com a conjuntura econmica. Esse duplo contramovimento teve repercusses
contundentes nos rumos da poltica social. O Executivo federal mobilizou-se para
evitar ou protelar tal fato, sobretudo durante o processamento da legislao
constitucional complementar. O arsenal de manobras empregadas para esse fim
contempla o descumprimento das regras constitucionais, o veto integral a projetos de
lei aprovados pelo Congresso, a desconsiderao dos prazos constitucionalmente
estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislao complementar de
responsabilidade do Executivo, a interpretao espria dos dispositivos legais e a
descaracterizao das propostas, pelo veto parcial, a dispositivos essenciais.
Concomitantemente, o governo formulava uma nova agenda de reformas
constitucionais.
Nesse contexto, tambm ocorre um vigoroso processo de
desaparelhamento e fragmentao burocrtica da poltica social, sem
precedentes no perodo aqui analisado. Em parte, esse processo evidencia-se pela
ausncia de decises e o no enfrentamento, de forma minimamente planejada, do
(21) Segundo Faria (1992: 114), essa crise foi fruto de um conjunto de fatores, destacando-se os efeitos
contraditrios das desejadas medidas de descentralizao implantadas pela nova Constituio, os efeitos
devastadores de uma desastrada reforma da administrao federal, um aguamento da incapacidade de gesto do
Governo federal por prepotncia e despreparo das lideranas poltico-administrativas e uma grave crise
oramentria, em parte por razes de ordem estrutural, em parte como conseqncia da crise econmica e seus
impactos sobre as finanas pblicas, mas em parte tambm pela descoordenao administrativa. A isso se alia
tambm a persistncia do impasse poltico. O resultado de tudo isso tem sido uma piora sensvel no desempenho
dos servios pblicos, com reflexos provavelmente negativos, sobre os indicadores sociais bsicos no perodo
recente.
complexo processo estrutural de descentralizao das polticas sociais. Ao
contrrio, desde 1988 a descentralizao tem ocorrido de forma catica e, em
alguns casos, forada, via o desmonte ou a omisso federal, acarretando
ineficincias na quase totalidade dos setores. Outra evidncia, relacionada
anterior, a extrema permeabilidade dos programas federais, redesenhados por
Collor, intermediao de interesses clientelistas. Nos diversos setores, a
pulverizao de recursos no atendimento de uma multiplicidade de demandas
municipais tpicas foi o trao comum da ao direta do governo federal. Em torno
dessas iniciativas, negociadas caso a caso, tentou-se estabelecer conexes diretas
com os governos subnacionais. Esse trao predominante da ao estatal parece
estar imbricado com a estratgia, aparentemente pretendida por Collor, de
estabelecer ampla base de apoio ao seu projeto poltico pessoal.
3.2.1. Novas distores na regulamentao constitucional complementar
Como na gesto anterior, a seguridade social foi um dos focos

privilegiados dessa nova investida conservadora. Na previdncia social, houve,
em primeiro lugar, uma nova tentativa de desvincular os benefcios
previdencirios do valor do salrio mnimo, contrariando o artigo 58 do Ato de
Disposies Transitrias, j mencionado.
Em segundo lugar, deu-se um embate entre Executivo e Legislativo em
torno da aprovao dos planos de benefcios e de organizao e custeio da
seguridade social. Em novembro de 1990, o Executivo vetou integralmente o
Projeto de Lei n. 47/90, aprovado pelo Senado em agosto de 1990, que
regulamentava o Plano de Benefcios, Custeio e Organizao da Previdncia
Social. Posteriormente, em 14/11/1990, a Cmara dos Deputados derrubou esse
veto e, em 5/12/1990, o Senado o manteve. Em julho de 1991, o Plano de
Benefcios da Previdncia Social e o Plano de Organizao e Custeio da
Seguridade Social foram regulamentados, respectivamente, pelas Leis n. 8.212 e
n. 8.213.
Segundo Marques (1992), o Plano de Organizao e Custeio da
Seguridade Social (Lei n. 8.213/91) introduziu profundas distores na base
financeira da seguridade, institucionalizando prticas ilegtimas iniciadas na
gesto anterior, tais como o uso dos recursos provenientes da contribuio das
empresas sobre o faturamento e o lucro para o pagamento dos EPU (na proporo
de at 55% do total dessa despesa em 1992; de at 45% em 1993; de at 30% em
1994; e de at 10% a partir de 1995); ou o fato de as contribuies da Unio
deixarem de integrar o oramento da seguridade social e passarem a ser
adicionadas a ele, na cobertura de eventuais insuficincias financeiras, desde que
decorrentes do pagamento de prestao continuada da previdncia, no se
considerando insuficincias geradas nas polticas de sade e assistncia social.

Em sntese, destaca Marques (1992: 16), houve total inverso do artigo 195 da
Constituio de 1988, pois, em vez de ampliar o comprometimento fiscal da
Unio com o financiamento da seguridade, a Lei n. 8.213/91 abocanhou
recursos da seguridade para financiar encargos tpicos do oramento fiscal do
governo federal. Assim, as receitas da seguridade passaram a ser entendidas
como mais uma fonte do custeio do Estado brasileiro.
Em terceiro lugar, apesar de a regulamentao do Plano de Benefcios ter
sido promulgada em 1991, o governo optou por represar a concesso desses
benefcios ao longo dos nove meses da gesto Collor em 1992. Esse adiamento
provocou polmica em torno do reajuste de 147%, o qual foi finalmente
assegurado pelo Superior Tribunal Federal (STF). Como resultado do no
pagamento dos 147% e da demora na concesso dos pedidos de aposentadoria, a
previdncia acumulou um significativo supervit. Com base nessa deciso do
STF, o governo Itamar Franco inicia o desrepresamento (Mdici; Marques &
Silva, 1995).
No setor da sade, importante ressaltar a deciso do governo Itamar
Franco, que repercutiu positivamente junto opinio pblica, de utilizar quase
integralmente as fontes de financiamento da seguridade para a cobertura dos
benefcios previdencirios. Tal deciso se fez em detrimento absoluto do SUS e
da seguridade social, que morreu sem ter nascido. A subtrao da sua base
financeira, na ausncia de qualquer iniciativa para cobrir esse buraco negro,
comprometeu estruturalmente a implantao do SUS, alvo privilegiado do ataque
neoliberal, e provocou uma crise conjuntural sem precedentes no setor. As
autoridades governamentais, aparentemente com base em clculos polticos pr-
eleitorais, optaram por amparar os velhos em detrimento da assistncia mdica da
populao em geral.
Esse golpe inscreve-se em uma srie de desvirtuamentos sofridos pelo
SUS desde a promulgao da Carta de 1988. No governo Collor, destaca-se o veto
presidencial a 25 itens da Lei Orgnica de Sade (LOS) aprovada pelo Congresso
Nacional, a maior parte concentrada nos dispositivos sobre o financiamento do
SUS, atingindo sua espinha dorsal.
Outra deciso paradoxal do Executivo foi a recentralizao dos
pagamentos no INAMPS, contrariando o esprito do SUS e restabelecendo um dos
mais formidveis mecanismos de fraude da poltica social brasileira, gerado no
auge do autoritarismo.
No setor da assistncia social, a contra-reforma evidenciada pelo veto
integral do presidente Collor, em setembro de 1990, ao projeto de regulamentao
da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), elaborado e aprovado pelo
Congresso Nacional. Esse processo foi iniciado em meados de 1989, com a
proposta do ento deputado Raimundo Bezerra, a qual tramitou no Congresso e

foi aprovada (dois turnos de votao) pela Comisso Temtica (novembro de
1989) e pela Comisso de Finanas (maio de 1990).22
No setor da educao, a iniciativa pela regulamentao da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao (LDBE) partiu do Legislativo ainda no final de
1988, mas a Lei s foi sancionada em 1996. Mello & Silva (1992: 46-9) destacam
dois fatores que retardaram a tramitao da LDBE:
o distanciamento do governo Collor entre maro e junho de 1990, fase
decisiva de tramitao da pea legal mais importante para a educao do Pas. A
marginalizao do Executivo no processo de tramitao da LDB, at sua
aprovao pela Comisso de Educao, revela sua incapacidade de atuar no
momento mais decisivo. Para as autoras, esse fato revela a falta de centralidade
da educao na agenda do ento futuro Governo, na fase de preparao de seus
planos e diretrizes de ao e da desarticulao do novo Governo quanto base
de sustentao partidria e parlamentar; e
a postura dos deputados que conduziram o processo legislativo at o final de
1990, que, aceitando o isolamento do Executivo, no tomaram a iniciativa de
envolv-lo no debate ou convoc-lo para posicionar-se frente a dispositivos
legais (sic) que implicavam alteraes profundas no ensino do pas, tambm no
se empenharam em construir algum consenso politicamente sustentado com o
novo governo que tinha pela frente cinco anos de mandato.
3.2.2. Formulao de nova agenda de reformas constitucionais
A segunda face da contra-reforma neoliberal dos dispositivos sociais

aprovados pela Carta de 1988 evidenciada pela proposio, pelo Executivo
federal, de nova agenda de reformas com vistas reviso constitucional prevista
para 1993, cuja verso mais acabada est consubstanciada no documento Brasil:
Um Projeto de Reconstruo Nacional. Alm desse documento, destaca-se ainda
a formulao, pelo governo, de propostas de reviso constitucional para setores
sociais especficos, especialmente para a seguridade social.23
Esse movimento ressaltado por Draibe (1995: 210), ao constatar que,
entre 1989 e 1992, no mesmo momento em que teoricamente avanava a
implementao, desenhava-se uma outra agenda de reformas, cujos contornos e
termos esto agora (re)definidos pelo agravamento da crise e pelo embate com o
(22) Aps o veto do presidente Collor, somente em abril de 1991 a matria voltou pauta no Legislativo
por iniciativa do ento deputado Geraldo Alckmim Filho, tendo sido sancionada somente em dezembro de 1993,
no governo Itamar Franco.
(23) ilustrativo o fato de que apenas dois meses e poucos dias aps o presidente da repblica ter
assinado os projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional, que dispem sobre o Plano de Benefcios da
Previdncia Social e do Custeio e da Organizao da Seguridade Social, o Executivo apresentou sociedade um
conjunto de projetos que alteram substancialmente seus contedos. (...) digno de nota, portanto, que esses
projetos (...) tenham sido colocados para discusso sem que as alteraes introduzidas pelas Leis n. 8212/91 e n.
8213/91 sequer houvessem sido objeto de regulamentao (Marques, 1992: 17).
neoliberalismo. Para a autora, o desenho dessa nova agenda em formao aponta
para um distanciamento das concepes universalistas e equnimes de direitos
sociais relativos a toda a cidadania (padro institucional-redistributivo),
acentuando-se a seletividade, dirigida privilegiadamente aos grupos mais carentes.
Em outros termos, como se, na situao atual, tivssemos que nos afastar de
uma concepo do tipo dar cada vez mais tudo a todos base daquele modelo
generoso de proteo e caminharmos em direo concepo de dar mais a
quem tem menos, a ao do estado tendendo a discriminar positivamente os mais
necessitados (Draibe, 1995: 219).
3.2.3. Desaparelhamento burocrtico das polticas pblicas
O segundo trao da poltica social instituda por Collor est relacionado

natureza das aes empreendidas diretamente pelo governo federal, que
resultaram em um vigoroso processo de desaparelhamento e de fragmentao
institucional. Essa caracterstica evidenciada por dois aspectos desenvolvidos
neste item:
ausncia de decises e o no enfrentamento, de forma minimamente planejada,
do complexo processo de descentralizao das polticas sociais; e
extrema permeabilidade dos programas federais intermediao de interesses
clientelistas.
Catica descentralizao das polticas sociais
Um dos pontos consensuais nas anlises sobre descentralizao das
polticas pblicas se refere ausncia de uma estratgia planejada e gradual de
transio. O que se tem observado seu carter espontneo, desorganizado e
catico.
A Comisso da Reforma Tributria e Descentralizao Administrativo-
Financeira (CRETAD)24 j sugerira, em 1987, que o processo de descentralizao,
aps quase trs dcadas de centralizao, se desse de forma planejada e gradual.
Foi proposta, ainda, a constituio de um fundo de descentralizao, para ser
utilizado no financiamento do processo de transferncia de encargos para estados
e municpios e dar suporte ao Plano Nacional de Descentralizao, previsto para
ser implementado em seis anos. Segundo Azeredo (1987: 147-8), que integrou a
CRETAD, a grande vantagem da proposta permitir o repasse de recursos e
encargos de forma gradual. Isso porque, dada a profunda desigualdade entre os
governos locais, a descentralizao no pode ser feita de forma abrupta. Com o
mesmo objetivo, a CRETAD tambm recomendou as seguintes diretrizes:
(24) Comisso criada com o objetivo de realizar estudos sobre o sistema tributrio nacional, tendo em
vista a elaborao de propostas para serem apresentadas Assemblia Nacional Constituinte. Vinculada ao
Ministrio do Planejamento, foi constituda em fevereiro de 1986 e concluiu seus trabalhos no incio de 1987.
flexibilidade, gradualismo, progressividade, transparncia do processo decisrio e
controle social (Lobo, 1988).
Infelizmente, sugestes e diretrizes como essas no foram observadas.
Como corolrio, o processo de descentralizao vem apresentando graves
ineficincias em virtude do no equacionamento de uma diversidade de problemas
de natureza legal, institucional, tcnica e financeira. Em determinados setores,
prevalecem vazios institucionais no preenchidos por nenhuma esfera de
governo, enquanto em outros, ao contrrio, h superposio.25
Clientelismo e fragmentao institucional
O Ministrio da Ao Social (MAS) foi um dos principais ncleos de
formulao e gesto da poltica social no governo Collor. Introjetando, com
extrema flexibilidade, o conceito de assistncia social, o MAS passou a gerir
uma multiplicidade de programas em diversos campos de atuao. Alm da
assistncia social propriamente dita, o rgo passou a atuar nos setores da
habitao, saneamento e defesa civil. Como se ver a seguir, a maleabilidade do
conceito de assistncia social, alm de dificultar o controle pela sociedade,
mostrou-se funcional aos objetivos pragmticos da coalizo governante no campo
poltico-eleitoral.
As iniciativas desenvolvidas pelo MAS tinham em comum a extrema
fragmentao de aes e programas, a pulverizao de recursos em aes pontuais
(em geral, sem base tcnica para balizar essas transferncias), o estiolamento das
atividades de planejamento, a ausncia de mecanismos de acompanhamento e
controle da execuo fsico-financeira dos projetos, a ampla utilizao da figura
jurdica dos convnios (negociao tpica, caso a caso) e a ultrapermeabilidade
intermediao de interesses particulares, empresariais e clientelistas.
A Legio Brasileira de Assistncia (LBA) um dos mais ilustrativos
exemplos do funcionamento do modelo MAS de gesto. Presidida por Rosane
Collor, a ao da LBA nessa poca foi marcada por suspeitas de irregularidades
administrativas e de favorecimento a aliados eleitorais. Em especial, havia
indcios, noticiados pela imprensa, da utilizao clientelista do Programa de
Apoio Nutricional (PAN) nas eleies para governadores (1990) e prefeitos
(1992). Tais denncias envolviam a distribuio de cestas bsicas, o
superfaturamento, visando ao financiamento de campanhas, e o nepotismo
eleitoral, conforme evidenciado pelo famoso episdio de Canapi (Veja, 4 set.
1991).
Outro programa que ilustra o modelo MAS de gesto o de construo
de mais de cinco mil centros integrados de apoio criana (CIAC), anunciada em
meados de 1991, no mbito do projeto Minha Gente, como uma ambiciosa
(25) Ver, especialmente, Afonso & Silva (1995); Serra & Afonso (1992); Almeida (1996) e Fagnani
(1994).
operao de guerra, considerada a maior obra social do Governo.
Inicialmente, esse projeto seria desenvolvido pela LBA, tendo posteriormente sido
transferido para o Ministrio da Sade.
Na rea habitacional, as aes desenvolvidas pelo MAS caracterizaram-se
pela forte centralizao do processo decisrio no MAS e na Caixa Econmica
Federal, e sua concesso, de forma negociada, com base na celebrao de
convnios diretos com municpios e, segundo Arretche (1996: 121), pulverizando
recursos e dando margem ao clientelismo seja do Governo federal em relao s
prefeituras, seja destas em relao populao beneficiada. Note que para os
programas desenvolvidos pelo MAS, financiados com recursos do Tesouro,
foram liberados recursos para a construo de 43.500 unidades em 1990 e 35.691
em 1991, distribudos, respectivamente, para 474 e 662 municpios, o que
representa uma mdia de 92 unidades por municpio em 1990 e de 54 em 1991.
Ora esse dado revela a pulverizao dos recursos pelo territrio nacional, trao
caracterstico de uma poltica de atendimento s bases eleitorais.
Outro trao da poltica habitacional implementada no governo Collor a
ausncia de mecanismos de acompanhamento e controle da execuo fsica e
financeira dos projetos. Duas provas cabais disso so o extraordinrio nmero de
situaes-problema constatado ao cabo dessa gesto, compreendidas por
unidades habitacionais semiconstrudas, paralisadas ou abandonadas em distintas
fases do processo produtivo, e a suspenso, por tempo indeterminado, das
aplicaes do FGTS, decidida pelo Conselho Curador do Fundo em 1992, em
razo do comprometimento de recursos muito acima das possibilidades
financeiras do FGTS no binio 1990/91.
H indcios da adoo de modelo de gesto semelhante no setor da
educao. Mello & Silva (1992: 5) destacam o aumento da relao direta do
MEC com prefeituras, entidades e parlamentares, solapando o papel das
secretarias estaduais de educao. Segundo as autoras (1992: 29), a
reestruturao do FNDE e o reforo do poder pessoal do Ministro sobre os
critrios de repasse de recursos dos 25% da quota federal do salrio-educao
para programas municipais ampliaram a rea de negociao clientelista num ano
marcado por eleies estaduais de ruptura, mais que de alternncia do poder.
Mello & Silva (1992: 31-2) destacam ainda o papel privilegiado na conduo
dessas prticas desempenhado pelas delegacias regionais do MEC DEMEC.
Outro caso paradigmtico o SUS. Conforme mencionado, em 1991
foram introduzidas cotas de autorizao de internao hospitalar (AIH) para cada
estado e estabelecidos os valores da UCA. Para Mdici; Marques & Silva
(1995: 131), com essa medida, o repasse de recursos entre o governo federal e as
demais esferas de governo passou a ser negociado atravs de quatro moedas:
moeda de hospitalizao (AIH); moeda de ateno ambulatorial (UCA); moeda de
estmulo municipalizao (Fator Estmulo Municipalizao FEM); e moeda
de investimento (Unidade de Capacitao da Rede de Servios UCR). Os

autores criticam a utilizao dos convnios entre o governo federal e o municipal,
devido s dificuldades tcnicas e operacionais para o cumprimento dos pr-
requisitos exigidos para a realizao das transferncias automticas dos recursos
relativos a UCA, AIH, FEM e UCR, apresentadas pela maioria dos municpios.
Com isso, os repasses passaram a ser efetuados mediante critrios muitas vezes
poltico-clientelistas, caracterizando um processo de descentralizao tutelada.
Outro problema decorre do revigoramento da centralizao da gesto da sade no
INAMPS, obstaculizando a descentralizao prevista no SUS, restringindo o
papel dos estados e municpios a meros executores de servios pagos em nvel
federal e afetando, sobretudo, o papel coordenador e fiscalizador dos estados.
Consideraes finais
Nos quase trinta anos analisados neste ensaio, houve somente um breve
interregno no qual parecem ter existido condies polticas objetivas mesmo sob
um contexto econmico adverso para transformar, de forma equnime, o sistema
de proteo social do Brasil. Esse espasmo foi fruto da extraordinria mobilizao
popular em torno da campanha para a realizao de eleies diretas para a
Presidncia da Repblica em 1984, que culminou na redemocratizao do Pas,
embora sob o manto de um novo pacto conservador. Desafortunadamente, nas
fases de transio e de consolidao democrtica, as mesmas foras conservadoras
aliadas da ditadura foram reconduzidas ao centro do poder e retomaram a
dianteira do processo poltico. Essa vicissitude contribuiu, em grande medida,
para o fracasso do projeto reformador.
O agravamento da crise econmica tambm teve papel decisivo nesse
estiolamento, sobretudo por ter funcionado como poderoso aliado de tais foras.
Em menor medida, sua contribuio deveu-se aos limites que imps aos raios de
ao estatal.
Neste final de sculo, o pas ainda no se libertou dos pactos
conservadores. No atual contexto de globalizao econmica, a agenda de
reformas de inspirao liberal adquiriu ainda maior densidade na estratgia da
coalizo poltica governante, revigorando e imprimindo velocidade a um novo
ciclo de reformas do sistema de proteo social brasileiro iniciado no final dos
anos 80.
Eduardo Fagnani Professor do Instituto de Economia
da UNICAMP.
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Resumo
Este ensaio analisa a poltica social brasileira de 1964 a 1992 e subdivide-se em trs partes. A
primeira trata da estratgia conservadora implementada entre 1964 e 1985. A segunda discute a
estratgia reformista impulsionada na transio democrtica (1985/88). A terceira aborda a contra-
reforma conservadora (1987/92), marcada por duas etapas: a gestao (1987/90) e a implementao
truncada (1990/92). Conclui que nos quase trinta anos analisados houve somente um breve
interregno fruto da mobilizao popular pela realizao de eleies diretas para a Presidncia da
Repblica em 1984 no qual parecem ter existido condies polticas objetivas para transformar de
forma equnime o sistema de proteo social do Pas. Esse mpeto reformista estiolou-se no final dos
anos 80 quando, sob um contexto econmico restritivo, as mesmas foras polticas conservadoras
aliadas da ditadura foram reconduzidas ao centro do poder e iniciaram a contra-reforma.
Palavras-chave: Polticas pblicas Brasil; Polticas sociais; Bem-estar social.
Abstract
This essay analyses Brazilian social policy in the period 1964/92. It is divided in three parts. The
first deals with the conservative strategy implemented between 1964 and 1985. The second discuss
the reformist strategy developed during democratic transition (1985/88). The third examines the
conservative contra-reform (1987/92), which can be divided in two stages: gestation (1987/90) and
interrupted implementation (1990/92). The conclusion is that in the nearly thirty years considered
there were only a short period induced by popular mobilisation for direct elections for the
Presidency of the Republic in 1984 in which objective political conditions to change the Brazilian
system of social protection existed. The reformist movement deteriorated in the late eighties, when,
in the context of economic restrictions, the conservative political forces allied to the authoritarian
government were re-conducted to power, starting the process of contra-reform.
Key-words: Public policies Brazil; Social policy; Welfare state.

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Poltica social e pactos conservadores no Brasil:

Este ensaio analisa a poltica social brasileira no perodo 1964/92. Divide-

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

1. Estratgia conservadora (1964/65)

Esta parte aborda os principais traos estruturais e a periodizao da

A estratgia conservadora possui cinco traos estruturais,4 presentes, com

1.1.1. Regressividade dos mecanismos de financiamento

A principal caracterstica do padro de financiamento da poltica social do

1.1.2. Centralizao do processo decisrio

A centralizao do processo decisrio no Executivo federal outro trao

(5) Ver, especialmente, Braga & Paula (1981).

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 187

1.1.3. Privatizao do espao pblico8

Outra caracterstica da estratgia conservadora sua extrema

(8) O conceito de privatizao do espao pblico baseia-se em Cardoso de Mello (1992).

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 189

1.1.4. Expanso da cobertura

Outra caracterstica da estratgia conservadora a expanso quantitativa

190 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

1.1.5. Reduzido carter redistributivo

A quinta caracterstica da estratgia conservadora seu reduzido carter

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 191

192 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

1.2. Periodizao da estratgia conservadora

A estratgia conservadora, cujos traos estruturais tiveram preeminncia

1.2.1. Concepo da estratgia conservadora (1964/67)

Esse subperodo corresponde gestao do formato institucional e

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 193

194 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 195

No setor educacional, as principais medidas concebidas entre 1964 e 1967

198 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

(12) Ver Cohn (1980); Santos (1979) e Malloy (1986).

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 201

1.2.2. Institucionalizao da estratgia conservadora (1968/73)

Esse subperodo corresponde fase de institucionalizao da estratgia

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204 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 205

1.2.3. Crise e reforma da estratgia conservadora (1974/80)

A partir de 1974, houve radical mudana no discurso oficial, que passou a

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 207

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 209

1.2.4. Esgotamento da estratgia conservadora (1981/84)

O esgotamento da estratgia conservadora deve ser compreendido nos

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212 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 213

2. Estratgia reformista (1985/88)

No governo da Nova Repblica, a ala progressista da coalizo de foras

214 Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997.

Economia e Sociedade, Campinas, (8): 183-238, jun. 1997. 215

Alm dos impactos redistributivos do Plano Cruzado no mercado de

2.1.1. Programas emergenciais

A poltica de suplementao alimentar foi revista e ampliada. As

2.1.2. Incorporao da reforma agrria e do seguro-desemprego

A incorporao da reforma agrria na agenda governamental foi uma das

2.1.3. Instituio de grupos de trabalho

No binio 1985/86, foram institudos grupos de trabalho e comisses para

(16) Respectivamente: Grupo de Trabalho para a Reformulao da Previdncia Social (GT/RPS);

2.2. Impulsos reformistas: iniciativas do Legislativo

O processo constituinte foi parcialmente concludo em outubro de 1988,

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