Subsídios para Organizar Avaliações Da Ação Governamental PDF

planejamento e polticas
pblicas ppp
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA uma publicao semestral do
fornece suporte tcnico e institucional s aes Instituto de Pesquisa Econmica
governamentais possibilitando a formulao Aplicada IPEA
de inmeras polticas pblicas e de programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para
a sociedade, pesquisas e estudos realizados por CORPO EDITORIAL
seus tcnicos.
EDITOR
PRESIDENTE Gustavo Maia Gomes
Roberto Borges Martins CO- EDITOR
CHEFE DE GABINETE Luis Fernando de Lara Resende
Luis Fernando de Lara Resende MEMBROS
DIRETORIA Divonzir Arthur Gusso
Eustquio Jos Reis Eduardo Augusto Guimares
Gustavo Maia Gomes Ricardo Varsano
Hubimaier Canturia Santiago Roberto Cavalcanti de Albuquerque
Lus Fernando Tironi Snia Miriam Draibe
Murilo Lbo SECRETRIO -EXECUTIVO
Ricardo Paes de Barros Jos Maurcio de Mello Brito
Planejamento e Polticas Pblicas v.1 n.1 jun. 1989. Braslia:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2001 v. semestral.
Editor anterior: de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento
Econmico e Social.
ISSN 0103-4138
1. Economia Peridicos. 2. Setor Pblico Brasil. I. Instituto de

Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.05
33(81)(05)
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade

dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada ou o do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
A produo editorial deste volume contou com o apoio financeiro do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID ), por intermdio do Programa Rede de
Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas, Rede-Ipea, operacionalizado
pelo Projeto BRA/97/013 de cooperao tcnica com o PNUD .
NOTA DO CORPO EDITORIAL
Planejamento e Polticas Pblicas agradece a colaborao dos profissionais listados a

seguir, os quais, sem qualquer remunerao, dedicaram parte de seu tempo para avaliar
a qualidade tcnica e a oportunidade de publicao dos artigos submetidos revista, no
perodo de 2000 a 2001.
Adolfo Sachsida, Adriana Pacheco Aurea, Aguinaldo Nogueira Maciente, Alexandre

Manuel ngelo da Silva, Angela Maria Martins, Angela Maria Rabelo Ferreira Barreto,
Antonio Gustavo Rodrigues, Clarisse Chiappini Castilhos, Edilberto Carlos Pontes Lima,
Elisa Reis, Fbio Giambiagi, Francisco Rigolon,Frederico Andrade Tomich, Helmut Schwarzer,
Ieda Maria de Oliveira Lima, Jair do Amaral Filho, Jorge Abraho de Castro, Jos Aparecido
Carlos Ribeiro, Jos Rogrio Sanson, La Velho, Luiz Carlos Mendes, Marcelo Abi-Ramia
Caetano , Marcelo Jos Braga Nonnenberg, Marcelo Piancastelli de Siqueira, Marcos
Bosi, Mario Lisboa Teodoro, Monica Jos Carlos Jacob Carvalho, Jos Celso Cardoso,
Jos Mendes Ribeiro, Luciana Mendes Santos Servo, Luiz Dias Bahia, Marcelo Medeiros
Coelho de Souza, Mnica Mora y Arajo de Couto e Silva, Nelson Fernando Zackseski,
Nilson do Rosrio Costa, Paulo Kliass, Paulo Roberto Corbucci, Peter May, Ramon Ortiz,
Renato Dagnino, Roberto de Ges Ellery Jr., Roberto Zamboni, Rosane Silva Pinto de
Mendona, Srgio Francisco Piola, Srgio Guimares, Solon Magalhes Vianna e Sonia
Maria Rodrigues da Rocha.
SUMRIO
S UBSDIOS PARA ORGANIZAR

AVALIAES DA AO GOVERNAMENTAL, 7
Ronaldo Coutinho Garcia
GASTO S OCIAL NOS ANOS 1990: O CASO DOS M UNICPIOS

GACHOS COM M AIS DE 100 MIL HABITANTES, 71
Fernanda Sperotto
PARADIGMAS DE PREVIDNCIA S OCIAL RURAL : UM PANORAMA

DA E XPERINCIA I NTERNACIONAL , 119
Helmut Schwarzer
IDENTIFICAO DAS BARREIRAS AO COMRCIO NO M ERCOSUL :

A PERCEPO DAS E MPRESAS E XPORTADORAS BRASILEIRAS , 165
Honorio Kume
Patrcia Anderson
Mrcio de Oliveira Jr.
PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS DE INOVAO : EM DIREO

A UM M ARCO DE REFERNCIA LATINO-AMERICANO, 205
Renato Dagnino
Hernn Thomas
OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL S O PRODUTIVOS?, 233

Jos Oswaldo Cndido Jnior
A E NDOGENEIZAO NO DESENV OLVIMENTO

E CONMICO REGIONAL E LOCAL , 261
Jair do Amaral Filho
SUBSDIOS PARA ORGANIZAR
AVALIAES DA AO GOVERNAMENTAL*
Ronaldo Coutinho Garcia
Da Diretoria de Estudos Setoriais DISET / IPEA .
RESUMO
A reorganizao do processo de planejamento, oramento e gesto do governo federal
est em curso. O Congresso Nacional aprovou o primeiro Plano Plurianual elaborado em
novas bases conceituais e metodolgicas, determinando que se proceda, anualmente,
avaliao global do plano e de cada um dos programas que o integram. Ademais, era da
prpria lgica das mudanas introduzidas fortalecer a atividade de avaliao como um
requisito para a atualizao do plano s mudanas da realidade e como um imprescindvel
instrumento da gesto estratgica dos programas.
Implantar um sistema de avaliao para o planejamento e a gesto governamentais, no
entanto, no algo trivial. Inexiste, na administrao pblica brasileira, uma prtica consa-
grada ou uma cultura institucional de avaliao. Conceitos, metodologias, sistemas de
informaes tero que ser criados e desenvolvidos com a finalidade especfica de suportar
a implantao do processo regular e recorrente de avalies da ao governamental.
O presente texto um subsdio to necessria construo.
1 INTRODUO
Caminante, no hay camino, se hace camino al andar.

(Antnio Machado)
Em dezembro de 1994, com a edio da Medida Provisria no 1 548, foi

institudo o que, informalmente, passou a ser denominado de Ciclo da Gesto
Pblica: um conjunto de carreiras e categorias funcionais os tcnicos de
planejamento e pesquisa do IPEA; analistas de planejamento e oramento; tc-
nicos de planejamento P-1501; analistas de finanas e controle; e especialistas
em polticas pblicas e gesto governamental. A idia de um ciclo de gesto
pblica advinha do fato de seus integrantes lidarem com o planejamento go-
vernamental, a preparao e execuo do Oramento da Unio, a administra-
o financeira dos recursos, a gesto das aes governamentais e o controle
interno dos gastos pblicos do Executivo federal. Uma boa idia que ainda no
* Este texto foi concludo no incio de julho de 2000.

8 planejamento e polticas pblicas ppp | n. 23 | jun 2001
se materializou de forma plena no que diz respeito a funcionar de maneira

integrada e recorrente.
A 36a reedio da referida Medida Provisria ( MP), em 2 de outubro de 1997,
foi ampliada para estabelecer atribuies especficas aos integrantes do ciclo, todas,
no entanto, entendidas como atividades que comporiam a gesto governamental,
com destaque para a avaliao. A MP foi convertida em lei no ano seguinte, Lei n o
9 625, de 7 de abril de 1998, e, em seu artigo n o 24, diz que
... aos ocupantes de cargos efetivos de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA
compete o exerccio de atividades de gesto governamental nos aspectos relativos ao
planejamento, realizao de pesquisas econmicas e sociais e avaliao das aes
governamentais para subsidiar a formulao de polticas pblicas.
O que se segue uma modesta tentativa de contribuir para a construo

de um processo sistemtico e apropriado de avaliaes das aes de governo.
So adotados aqui dois supostos: um efetivo sistema de avaliaes sempre o
produto de uma construo deliberada com vistas a atender necessidades es-
pecficas em um ambiente institucional particular. Resultar de um esforo
coletivo de tentativa e erro, de aprender fazendo, pois no existem um modelo
universal nem receitas genricas aplicveis a quaisquer situaes. O outro su-
posto que, sem um processo sistemtico de avaliao, a verdadeira gesto pblica
jamais poder ser exercida, o que implica incalculveis prejuzos para a grande
maioria da populao brasileira que tanto necessita de uma ampla presena do
poder pblico, conduzida com eficincia, eficcia e eqidade.
2 A DEMANDA POR AVALIAES (E ALGUMAS RESPOSTAS INSUFICIENTES)

O alto executivo governamental , por definio, uma pessoa de ao. Dirigir
uma instituio, um programa, um processo algo que s se faz mediante aes
de diversas naturezas: declaraes, convocaes, articulaes, emisso de atos
normativos, atribuio de responsabilidades, alocao de recursos, formalizao
de decises (processos administrativos, contratos, convnios, acordos), entre ou-
tras. O exerccio de direo exige um incessante processo de deliberao e deciso.
Das muitas decises que um dirigente pblico obrigado a tomar diariamen-
te, qual o percentual daquelas suportadas por conhecimento e informao
satisfatrios e elevada segurana sobre a pertinncia, oportunidade e intensi-
dade? Qual a segurana sobre as conseqncias da deciso?
No existem informaes que possibilitem respostas confiveis e precisas
s perguntas. Mas, uma piada freqentemente repetida na administrao pblica
permite uma aproximao esclarecedora: o dirigente experiente ou esperto no
assina nenhum documento sem que pelo menos uma dezena de subalternos tenha
aposto o seu correspondente de acordo formal. Esta seria a garantia de que no se
Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental 9
iria para a cadeia sozinho.... Ou seja, a garantia de que a deciso tomada legal, e
apenas isso, to maior quanto maior for o nmero daqueles que no vem nenhu-
ma norma contrariada ou desrespeitada. Nada sobre a propriedade, a relevncia, o
momento ou a pretensa eficcia da deciso.
Isso ocorre no porque os dirigentes se sintam melhor procedendo dessa
maneira e sim porque os processos praticados no permitem fazer diferente.
As decises so tomadas porque no podem mais ser prorrogadas, porque o
acmulo de documentos e demandas desconfortvel, porque as cobranas se
avultam. Mas as incertezas e as inseguranas de diversos tipos crescem em razo
direta ao volume de decises no triviais que um dirigente obrigado a tomar.
2.1 Deficincias na Demanda

Quando o desconhecimento sobre os resultados das aes atinge um ele-
vado patamar de desconforto, ou quando os indcios de que no so os espera-
dos (podendo ser o oposto), ou ainda quando surgem demandas superiores
(ou de organismos internacionais e nacionais de financiamento) ou crticas de
setores da sociedade sobre o desempenho, o andamento, os resultados das
aes, os dirigentes optam por uma das duas mais freqentes sadas:
a) determinam aos subordinados a preparao de avaliaes das aes
sob sua responsabilidade; e
b) contratam consultorias de universidades, institutos de pesquisa, espe-
cialistas na rea e, mais recentemente, de ONG (muitas criadas por
tcnicos governamentais aposentados precocemente por conta da ir-
racional poltica de pessoal e de previdncia adotada na ltima dcada
e muitas outras financiadas com recursos pblicos para realizar ativi-
dades antes executadas diretamente pelos governos).
No primeiro caso, produz-se um transtorno na rotina dos subordinados
que, sem as condies apropriadas, iro desenvolver esforos adicionais de monta
na busca de informaes no organizadas, de dados defasados e pouco confiveis,
de opinies pessoais, de evidncias factuais esparsas. Conseguido o mnimo,
inicia-se um processo extremamente criativo e esgotante de construo de uma
miscelnea impressionista, que, aps muitas horas extras e finais de semana de
trabalho intenso, ir receber o pomposo ttulo de Avaliao do Programa XYZ.
Apresentado o documento, tudo voltar a ser como antes, at que, passados
muitos meses ou at anos, uma nova demanda surja e, sempre como um estor-
vo, provoque mais um espasmo avaliativo.
O contedo de tal avaliao estar dedicado a mostrar as realizaes posi-
tivas do programa (na verdade estimativas das metas alcanadas), com dados
de difcil confirmao porque, na maioria das vezes, so projees feitas sob
bases precrias e com distores quase impossveis de serem corrigidas: uma

decorrncia da no-obrigatoriedade do registro sistemtico dos fatos relevan-
tes ocorridos durante a implementao das aes integrantes do programa.
Os demais captulos da avaliao iro arrolar dificuldades, sempre referentes
insuficincia de recursos diversos (material, pessoal qualificado, informaes
atualizadas, vontade poltica), s restries legais/administrativas, aos cortes
nas dotaes oramentrias e aos implacveis atrasos nas liberaes financeiras.
Freqente ser, tambm, a atribuio de culpa aos outros eventuais atores
envolvidos na execuo dos programas a mquina emperrada, outros minis-
trios, outras secretarias, governos estaduais e municipais que no teriam
conferido a devida prioridade ao cumprir as aes que lhes tocariam.
Em alguns casos mais pitorescos possvel encontrar reclamaes por conta
da realidade no ter se comportado conforme o previsto ou de o pblico-alvo no
ter compreendido ou cooperado na execuo das aes, com os resultados se apre-
sentando muito diferentes daqueles esperados quando do desenho do programa.
As avaliaes conduzidas dessa forma tm em comum o fato de quase nunca (e o
quase apenas uma cautela, pois o universo dessas no conhecido ou publicado)
alterarem as condies operacionais e o ambiente decisrio sobre os quais disser-
tam. No so utilizadas para o aprendizado institucional por no terem sido de-
mandadas para servirem como instrumento de governo e de aperfeioamento.
So encaradas como desvios de uma rotina impensada, de condutas repetitivas e
acrticas, de processos conduzidos pelas circunstncias, nos quais os dirigentes
apenas administram aspectos formais ou secundrios. So estorvos.
Na contratao de consultorias externas, as razes que as movem so, basica-
mente, de trs ordens: as exigncias formais de contratos de financiamentos exter-
nos (BID , Banco Mundial) ou internos (FAT, BNDES, CEF, entre outros); fortes pres-
ses ou crticas de atores sociais interessados (a favor ou contra) no programa que
no conseguem ser respondidas com a produo interna de avaliaes; as articula-
es de interesses pessoais/grupais entre os dirigentes pblicos e ncleos acadmi-
cos, institutos pblicos de pesquisa, empresas de consultoria e consultores inde-
pendentes. Quando imperam as razes ligadas a articulaes de interesses, a
avaliao quase nunca sobre o conjunto da poltica governamental sob a respon-
sabilidade do dirigente/instituio contratante, mas sobre programas ou projetos
particulares, pois, assim, a autoridade ou a competncia do executivo pblico no
ser questionada pelos resultados apresentados na avaliao, posto que o programa
ou projeto estar, sempre, sob a direo de uma autoridade do segundo escalo.
Assim, as culpas pelos eventuais insucessos podero ser atribudas aos de baixo.
E se por acaso a avaliao cobrir a totalidade da atuao do contratante, o
relatrio final dificilmente conter crticas duras ou mostrar a realidade nua e
crua dos resultados encontrados. A atenuao de aspectos negativos, feita muitas
vezes de forma um tanto inconsciente, funcionaria como um seguro para man-

ter abertas as portas para novas encomendas no futuro.
Em quaisquer dos casos, evidencia-se que a demanda no formulada com
vistas a obter respostas orientadas para a melhoria do processo decisrio e para o
aperfeioamento do modelo de gesto institucional. A demanda no formulada
entendendo a avaliao como poderoso instrumento para elevar a qualidade global
das aes. A avaliao vista ou como estorvo ou como obrigao contratual a ser
cumprida ou como forma de ajudar amigos ou instituies.
2.2 Deficincias dos Enfoques Predominantes

Quando conduzidas por consultorias externas, sero encontradas princi-
palmente as pesquisas ou os estudos de avaliao, que constituem o produto por
excelncia da cultura e do modus operandi dos institutos/centros/ncleos de
pesquisa acadmica, estando eles fora ou dentro das universidades. As empre-
sas de consultoria tambm acabam por produzi-las, pois comum contrata-
rem professores e pesquisadores universitrios para executarem as avaliaes.
As pesquisas ou estudos so concebidos com dois objetivos bsicos: avaliar os
processos (se o programa est sendo implementado conforme seus objetivos,
diretrizes e prioridades e se seus produtos esto atingindo as metas previstas,
com a necessria eficincia) ou avaliar os impactos (verificar se as transforma-
es primrias e/ou secundrias na realidade so atribuveis s aes dos
programas, estabelecendo as devidas relaes de causalidade). Ambas exigem
trabalho de campo, um largo tempo para a realizao, um nmero razovel de
pesquisadores, e apresentam custos elevados (sobre os quais incidem as ambi-
cionadas taxas de administrao das entidades pblicas conveniadas ou as
taxas de lucro das empresas privadas contratadas).1
Quais os produtos e as conseqncias dos estudos e pesquisas de avalia-
o? Algumas respostas podem ser encontradas abrindo-se espao para dar voz
a analistas da prpria academia ou de institutos de pesquisa que se debrua-
ram criticamente sobre essas avaliaes.
Em Fetichismo da Avaliao, trabalho denso e perspicaz de Ana Maria
Rezende Pinto (1986, p. 88 e 89), encontramos que
1
Na situao de penria em que as universidades pblicas se encontram h vrios anos, os recursos
financeiros aportados por esses convnios tm representado uma vlvula de escape de enorme impor-
tncia, permitindo suplementar salrios de professores/pesquisadores, adquirir equipamentos, livros,
softwares e, at mesmo, cobrir a manuteno de instalaes. verdade que, em algumas delas,
existem fundaes de direito privado de fato clubes de amigos que administram esses recursos de
forma bem pouco pblica e transparente.
... os avaliadores ligados ao mundo da pesquisa, bem mais do que ao do planejamento,

so regidos pelo sistema de incentivos da academia, quase nunca coincidentes com os da
administrao pblica. Eles so movidos pela busca de novas perspectivas tericas e
metodolgicas, nem sempre de interesse imediato do decisor. Tendem, ao examinar um
programa, a propor alteraes mais substanciais ou de cunho reformador mais ntido,
infactveis na prtica, porque ameaam ou os valores e ideologias e rituais dos rgos que
o implementam ou as alianas polticas que do sustentao ao plano. Muitas avaliaes
concluem que os programas no vo bem, que as pessoas ou grupos beneficiados conti-
nuam necessitados e/ou desassistidos, oferecendo pouca evidncia sobre as possibilida-
des de melhorias ou reformulaes possveis. Isto quando os resultados da avaliao no
so inconclusos e vagos...
o que, no arriscado afirmar, engloba a grande maioria dos estudos e pesqui-

sas de avaliao conduzidos academicamente.
Alis, essa a concluso a que chegam Argelina Cheibub Figueiredo, da
UNICAMP, e Marcos Faria Figueiredo, do IDESP, aps analisarem 144 pesquisas de
avaliao de programas sociais:
... interessante observar que a prtica de policy-recommendation no muito utilizada
(...) So poucos os estudos que apresentam de forma sistemtica as providncias neces-
sria para corrigir distores detectadas ou que apontam alternativas [Figueiredo e
Figueiredo, 1986].
Se a maioria dos relatrios finais das pesquisas de avaliao de polticas,

programas ou projetos so inconclusos, vagos e no apresentam recomenda-
es para melhorar as aes governamentais, isso no quer dizer que aqueles
que conduziram as pesquisas de avaliao sejam incompetentes. O mais prov-
vel que sejam profissionais responsveis e no aventureiros formuladores de
sugestes e recomendaes sobre aquilo que no conhecem, ou seja, os mean-
dros e desvos dos processos de formao, desenho e execuo das polticas
governamentais. Algo sabidamente nebuloso, impreciso, muitas vezes no for-
malizado, que no gera registros sistemticos. As dificuldades de se conhece-
rem de fora esses processos so quase intransponveis. Estar dentro, por outro
lado, ser capturado pela dinmica quase catica2 que impera em nossas
2
Uso aqui a palavra catico com o sentido proposto pela teoria do caos, isto : complexos sistemas
abertos, aparentemente aleatrios e imprevisveis mas que obedecem a certas regras organizativas
bastante precisas. Ver Lorenz, 1996.
administraes pblicas, e representa uma impossibilidade para o pesquisador

acadmico enquanto tal. Talvez valha, aqui, a analogia com os buracos negros,3
um fenmeno cuja existncia ainda carece de cabal comprovao cientfica
(o que no o caso dos realmente existentes processos de governo), ainda
pouco conhecido e para o qual no se dispe de teoria suficiente e testada em sua
capacidade explicativa. Seria o caso de se perguntar se os pesquisadores acadmicos
no olham para os complexos processos de governo de modo semelhante aos astr-
nomos para com os buracos negros: de longe e sem teoria apropriada.
As argutas observaes de Rezende Pinto se estendem, tambm, sobre
esses aspectos:
... os pesquisadores acostumados largueza do tempo prprio da academia, nem sempre
oferecem respostas no timing adequado ao decisor. Formulam muitas perguntas, en-
contram muitas respostas, sem considerar as expectativas das audincias de avaliao,
supondo uma certa iseno do conhecimento cientfico frente s necessidades prticas e
imediatas de quem decide (...). Esta maneira peculiar de trabalhar ou a lgica do traba-
lho acadmico bastante diferenciada daquela que orienta a ao de outros sistemas que
conduzem atividade de planejamento o de deciso e de implementao. Os decisores,
com sua equipe de assessoria, constituem o segmento, por excelncia, em condies
potenciais para se apropriarem dos achados avaliativos. Ao decidirem sobre a pertinncia
de mudanas, so, contudo, orientados por critrios polticos e, no propriamente, pelas
evidncias ou descobertas cientficas. So dirigidos pela lgica dos fatos polticos, neces-
sitando resolver problemas sob presso, e com agenda apertada, os recursos para um
3
Os buracos negros so objetos extraordinrios, verdadeiros abismos do espao e do tempo, gerados
pelas fuses nucleares das estrelas que, ao longo de bilhes de anos, vo formando ncleos cada vez
mais pesados. A compresso desenfreada da resultante faz a estrela ficar progressivamente menor
e mais densa. Quanto maior a densidade, maior a atrao gravitacional. Quando o buraco negro se
constitui, deixa de haver emisso e radiao de luz. A partir de um determinado raio, nada capaz de
fugir de sua irresistvel atrao e tudo que atrado pelo buraco negro jamais retorna, sendo inevitavel-
mente destrudo. A fronteira que delimita a regio de no-retorno, separando o interior do exterior de
um buraco negro denominada horizonte de eventos. Assim como um marinheiro no pode enxergar
alm da linha do horizonte, no podemos ver nada do que se passa dentro de um horizonte de eventos
de um buraco negro, inclusive em sua parte central onde se escondem os maiores mistrios. Toda a
massa de um buraco negro est condensada em seu centro em forma hiperdensa; to densa que, para
obt-la, precisaramos concentrar, por exemplo, toda a matria do sol num nico ponto. Tal regio
denominada singularidade. Em suas proximidades, o campo gravitacional to intenso que at mesmo
o espao e o tempo perdem o significado, tornando-os verdadeiros abismos espao-temporais [Matsa
e Vanzella, 2000, p. 8]. Todo o conhecimento parcial obtido sobre os buracos negros advm de formula-
es tericas e observaes indiretas (movimento atpico dos corpos celestiais prximos, desaparecimen-
to de energia). Ns s podemos observar o exterior de buracos negros, mas em seu interior h a
singularidade, onde as condies so extremas e preciso uma teoria da gravitao quntica para
entender o que ocorre [Rees, 2000, p. 6]. Ou seja, ser necessrio compatibilizar a teoria da relativi-
dade geral (que corrige a teoria gravitacional) com a mecnica quntica.
novo programa, por exemplo, podem surgir sem que a avaliao de um outro similar
tenha terminado. Neste caso, considera-se prefervel assegurar a posse dos recursos,
corrigindo o fluxo de ao proporo que ela acontece. Os decisores, alm disso, no
so eternos. Ao contrrio, eles mudam com freqncia, bem como seus auxiliares.
A demanda, ou questo por trs do estudo avaliativo, pode estar de acordo com a
prioridade de um decisor que acaba de sair, e em desacordo com a perspectiva do recm-
ingressado; resultado: engaveta-se o relatrio, restando a possibilidade de sua descoberta
muito tempo depois [Pinto, 1986, p. 89].
Alm de todas essas dificuldades, a prpria linguagem dos relatrios de

pesquisas avaliativas configura, por si s, uma outra restrio utilizao no
processo decisrio.
[O jargo] tcnico-cientfico dos relatrios acadmicos e a forma de consolidao dos
resultados constituem-se em obstculos adicionais ao seu aproveitamento imediato na
prtica. A pesquisa no pode ser imediatamente apropriada como insumo-estratgico na
formulao e acompanhamento de programas pblicos [Abranches, 1985].
Os comentrios e observaes at aqui expendidos podem ser

exemplificados com as detalhadas informaes produzidas em trabalho recen-
temente conduzido pelo IPEA, sobre as avaliaes do Programa Nacional de
Qualificao Profissional ( PLANFOR) [Barros, 1999]. O modelo operacional desse
programa supe a execuo descentralizada mediante convnio com as Secre-
tarias Estaduais do Trabalho (ou equivalente) e exige a realizao peridica de
avaliaes. Estas devero verificar:
a eficcia benefcio das aes de educao profissional em termos de
empregabilidade, melhoria do desempenho profissional, gerao ou ele-
vao de renda, integrao ou reintegrao social; e
a efetividade social definida nos mesmos parmetros de eficcia, mas
do ponto de vista mais amplo das populaes, comunidades ou setores
beneficiados pelo programa.
No perodo compreendido entre 1996 e 1999, foram realizadas 361 avalia-
es estaduais e 38 avaliaes nacionais. No primeiro ano da srie, foram ava-
liadas sete unidades da Federao; em 1997, 14 unidades federadas; e, em
1998 e 1999, 15 unidades. No total gastaram-se R$ 28,5 milhes. As avalia-
es estaduais foram executadas preferencialmente por universidades federais
(6), estaduais (1) e fundaes/institutos pblicos de pesquisa (10). As avalia-
es nacionais ficaram a cargo da UNITRABALHO. Os levantamentos que produ-
zem as informaes utilizadas nos estudos so feitos em trs momentos: no ato
da matrcula; ao final do curso; e, no mnimo, trs meses aps o trmino do
curso. A concluso do trabalho do IPEA que a grande maioria das avaliaes
no examina os principais fatores condicionantes da eficcia dos treinamentos

e no produz recomendaes para o aperfeioamento do PLANFOR. O progra-
ma, aps quatro anos de execuo, continuava apresentando praticamente as
mesmas deficincias iniciais.
2.3 Deficincias Cognitivas

Avaliaes externas e pesquisas avaliativas sobre polticas, programas e
projetos que no foram desenhados para serem avaliados so necessariamente
precrias e inconclusas, por mais competentes e dedicados que sejam os avaliado-
res. Isto porque no possvel, passado o tempo da implementao, mapear,
de forma precisa, a situao inicial que deveria ser alterada pela poltica/pro-
grama/projeto, contrastando-a com a situao presente ou com a final.
Tambm no possvel reconstruir todo o processo de interveno, em suas
mltiplas dimenses, nem os contextos particulares nos quais seus diversos
segmentos ocorreram. De igual maneira, no possvel reconstituir os
caminhos e as circunstncias que levaram ao erro ou ao acerto, prescrevendo
sugestes corretivas. Torna-se, portanto, extremamente difcil, seno temero-
so, estabelecer relaes causais entre as aes desenvolvidas e os resultados
alcanados, sejam estes previstos ou no, desejados ou no, primrios ou se-
cundrios, restritos ou ampliados.
Ademais, existe uma outra grande dificuldade a ser superada pelas avalia-
es de natureza acadmica, referente compreenso e enfrentamento dos
complexos problemas quase-estruturados [Mitroff, 1984; Matus, 1993] que
predominam nas agendas governamentais (ver quadro 1). Se a
... complexidade a unio entre a unidade e a multiplicidade, h complexidade quan-
do elementos diferentes so inseparveis constitutivos do todo (como o econmico, o
poltico, o sociolgico, o psicolgico, o afetivo, o cultural) e h um tecido interdependente-
interativo e inter-retroativo entre o objeto do conhecimento e seu contexto, as partes e
o todo, o todo e as partes, as partes entre si [Morin, 2000, p. 38].
Assim, compreender e avaliar as intervenes sobre os problemas com-

plexos exige saberes que no so encontrados nas disciplinas acadmicas e
menos ainda em seus subconjuntos, nos quais se aprofundam os especialistas4
convocados a participar das equipes de avaliao. A especializao comea a
ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico, como um processo que leva
a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais quanto mais precoce
se der [Castro Santos, 1998].
4
A definio jocosa de especialista que diz ser aquele que sabe cada vez mais de cada vez menos no
deixa de ter o seu fundo de verdade.
QUADRO 1
Tipos Bsicos de Problemas
Fonte: Matus, 1993.
De novo, Morin pe o dedo na ferida:

... os problemas essenciais nunca so parcelados (...) e a cultura cientfica e tcnica
disciplinar parcela, desune e compartimenta os saberes, tornando cada vez mais difcil
sua contextualizao (...) o recorte das disciplinas impossibilita apreender o que est
tecido junto, o sentido original do termo, o complexo. O conhecimento especializado
uma forma particular de abstrao. A especializao abs-trai, em outras palavras, extrai

um objeto de seu contexto e de seu conjunto, rejeita os laos e as intercomunicaes
com seu meio, introduz o objeto no setor conceitual abstrato que o da disciplina
compartimentada, cujas fronteiras fragmentam arbitrariamente a sistematicidade (rela-
o da parte com o todo) e a multidimensionalidade dos fenmenos; conduz abstrao
matemtica que opera de si prpria uma ciso com o concreto, privilegiando tudo que
calculvel e passvel de ser formalizado [Morin, 2000, p. 41, 42].
Isso fica bastante evidenciado nas chamadas avaliaes de impacto de

programas sociais, realizadas com o uso de tcnicas de controle, sob a crena
de que tais tcnicas podem ter alguma validade ou adequabilidade aos proces-
sos sociais.
Avaliar programas sobre a perspectiva clssica significa, basicamente, isolar seus impac-
tos. Esta concepo referenda-se no pressuposto de que determinada realidade recebe,
durante um perodo de tempo definido, influxo sistemtico de aes especficas e,
portanto, concomitantemente diferenciadas de outras. Essa realidade atua de forma
linear, permitindo, em momento adequado, retirar, em bloco, o conjunto de aes
desencadeadas, isol-las do contexto, para, ento, examinar seus reflexos.
Se as situaes de experimento controlado so difceis em laboratrios, tornam-se im-
produtivas em campo. Assim, o curso da ao de um programa definido em contexto
dinmico e interativo onde se observa simultaneidade de aes diferenciadas que tradu-
zem formas distintas de apropriao dos recursos disponveis. Ainda que se suponha
controlar as condies do projeto, as variveis ambientais, determinantes do seu impac-
to, so incontrolveis pelo avaliador.
Os benefcios sociais resultam, no apenas de uma soma de fatores, mas de sua combi-
nao, cuja determinncia quase sempre espria. Os elementos de um projeto que
explicam impactos distintos so inmeros e diferenciados, o que torna quase nula a
possibilidade de isolamento de impacto. Mesmo que se consiga levar a termo a anlise,
obtendo-se alguma evidncia estatstica, o resultado pode ser frutfero do ponto de vista
acadmico, mas mnimo do prtico, da aprendizagem do sistema de planejamento.
Ainda assim, a causalidade do impacto ficar a descoberto, dada a multicolinearidade que
acompanha aes sociais [Pinto, 1986, p. 87].
As exigncias tericas, metodolgicas e tcnicas apropriadas avaliao

de problemas complexos e das intervenes, igualmente complexas, com as
quais devem ser atacados no so supridas pelas disciplinas acadmicas e suas
especializaes e nem pelas tcnicas de pesquisas convencionais oriundas das
cincias da natureza. O conhecimento e as informaes pertinentes e teis
para a gesto de intervenes complexas em problemas complexos no sero
produzidos por equipes multidisciplinares externas interveno. Estas so
capazes apenas de captar evidncias e indcios parciais e indiretos, que podem
ser selecionados e entendidos pelos conceitos fragmentados e tcnicas

reducionistas fornecidos pelas disciplinas compartimentadas, livres das inter-
ferncias dos fatores pertencentes s especialidades vizinhas.
As avaliaes produzidas por consultorias externas e as conduzidas inter-
namente, do modo como foi descrito, pouco ajudaro o executivo do setor
pblico na conduo de aes governamentais. O prprio governo, auxiliado
pela universidade e pelos institutos de pesquisa, ter que coordenar um gran-
de e extenso esforo de produo de conhecimento, apropriado (e aproprivel)
ao trabalho com os objetos e sujeitos envolvidos nas prticas de governo e nas
transformaes concretas da realidade social.
Conhecer a complexidade dos processos quase-estruturados exige a pro-
duo de conceitos e teorias que correspondam sua natureza complexa; que
sejam capazes de lidar com o difuso, o impreciso, o insuficiente, o relacional,
as misturas de qualidade com quantidade, a ao criativa e imprevista, a sub-
jetividade e os interesses dos atores sociais, e a incerteza da resultante. A ava-
liao dos resultados obtidos por intervenes em complexos problemas
quase-estruturados deve levar em conta os contextos nos quais acontecem
(compreender significa apreender em conjunto: ao e contexto; as partes e o
todo; o mltiplo e o uno), as referncias valorativas e ideolgicas dos que as
empreendem, os interesses materiais e polticos dos decisores, entre muitos
outros aspectos. Essas exigncias no so atendidas pelas disciplinas segmen-
tadas e tampouco pelas tcnicas de pesquisa fragmentadoras da realidade.
H a evidente necessidade de se produzir conhecimento apropriado caso se
queira compreender e melhorar (afinal esse o objetivo da avaliao) os pro-
cessos de governo. Tal como a cosmologia ter que criar teorias novas para dar
conta dos buracos negros, as cincias sociais tero que desenvolver teorias e
tcnicas de forma que transdisciplinarmente superem as especialidades
compartimentadas, o pensamento disjuntivo, as formulaes reducionistas,
habilitando-se a lidar com o complexo do mundo. Cincias e tcnicas que
permitam ultrapassar o horizonte de eventos e adentrar nas singularidades do
ambiente e das aes governamentais5 [Dror, 1999; Matus, 1997; Ackoff,
1987; Santos, 1996; Bronowski, 1997; Wagensberg, 1985].
5
As concluses e recomendaes da Comisso Gulbenkian para a Reestruturao das Cincias Sociais,
presidida por Immanuel Wallerstein, aportam sugestes muito interessantes para a superao da estru-
tura disciplinar compartimentada. O relatrio final foi publicado no Brasil [Comisso Gulbenkian, 1996].
Latour (1994) tambm faz consideraes instigantes sobre o tema.
2.4 Deficientes Tentativas de Respostas Sistmicas

O avolumar de ineficincias, de desperdcios, de equvocos na conduo
das aes governamentais, o crescimento das crticas sobre a qualidade, quan-
tidade e oportunidade dos servios e produtos oriundos da Administrao
Pblica, o interminvel ajuste fiscal que exige fazer mais com o mesmo recurso
financeiro ou o mesmo com cada vez menos, a insuportvel insegurana que
preside os processos decisrios, a sensao dominante de que se esfora muito
para obter resultados pfios, tudo isso em interao acaba por produzir um
verdadeiro clamor por avaliaes.
A medida provisria citada no incio do texto (atual Lei n o 9 625, de 7 de
abril de 1998) distribui competncias e atribuies avaliativas prodigamente:
a) aos especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, as ativi-
dades de apoio formulao de implementao e avaliao de polti-
cas pblicas;
b) aos analistas de finanas e controle, as atividades de apoio formula-
o, de implementao de polticas na rea econmico-financeira e
patrimonial, de auditoria e de anlise e avaliao de resultados; e
c) aos analistas de planejamento e oramento e tcnicos de planejamento
P-1501 do grupo TP-1500, as atividades de apoio formulao de
implementao e de avaliao de polticas nas reas oramentrias e
de planejamento.
Todos a avaliar tudo sem especificar sob quais perspectivas seriam realiza-
das as avaliaes pelas diversas carreiras e pelos tcnicos de planejamento e
pesquisa do IPEA. Mas, o que importa o reconhecimento de que a avaliao
necessria gesto governamental e formalizao da idia do ciclo de gesto.
Os exemplos de que a avaliao um instrumento do qual no se abre
mo, se o objetivo efetivamente conduzir (e no ser conduzido por) proces-
sos de governo, no se esgotam na atribuio de responsabilidades entre as
carreiras. Nos anos 1990, foram desenvolvidas diversas tentativas de organizar
sistemas de avaliaes. Sem ser exaustivo e sem considerar iniciativas de mbi-
to setorial, destacam-se o Programa de Acompanhamento das Aes
Oramentrias (PROGORCAM), o Sistema de Acompanhamento do PPA (SIAPPA), o
Sistema de Acompanhamento do Brasil em Ao, todos do atual Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto; a Casa Civil da Presidncia da Rep-
blica organizou o Sistema de Acompanhamento dos Projetos Prioritrios; o
Ministrio da Fazenda e o extinto MARE implantaram o Sistema de Acompa-
nhamento Gerencial e Avaliao Institucional (PAGG), alm de diversos outros
sistemas ou programas desenvolvidos pelo MARE , pelas Secretarias do Tesouro
Nacional e Federal de Controle, do Ministrio da Fazenda. Ainda que vrios
programas incluam a palavra acompanhamento em seu ttulo, este sempre
tomado como requisito para o exerccio da avaliao. Infelizmente, muitos

desses sistemas no funcionaram a contento e foram desativados, outros se mostra-
ram insuficientes e nenhum deles foi capaz de constituir-se em base apropriada
organizao de processos de avaliao enquanto instrumento de gesto.
2.5 Outras Deficincias que Levam as Avaliaes a Falhar

Apesar das demandas por avaliao, das freqentes afirmaes dos diri-
gentes pblicos sobre a importncia e necessidade da avaliao, h reconheci-
mento internacional de que existem mais exemplos de ineficincia e fracasso
da avaliao do que de contribuies efetivas da avaliao para a tomada de
decises [Capitani, 1993].
Alberto de Capitani, diretor de Administrao do Setor Pblico do Ban-
co Mundial, com a experincia que o cargo lhe confere, de posse de vrios
estudos sobre o tema e fazendo um apanhado da bibliografia, apresenta uma
lista dos sinais clnicos das causas de fracasso dos processos de avaliao [op. cit.,
p. 3 e 4]: (i) ela evitvel quando possvel; (ii) mais provoca ansiedade e defen-
siva do que receptividade; (iii) os rgos responsveis pela conduo da avalia-
o no so capazes de especificar critrios justos e objetivos para faz-la; (iv) a
avaliao no consegue proporcionar informaes teis; (v) os resultados da avalia-
o extrapolam com demasiada freqncia o contexto em que so aplicveis; (vi)
comum a falta de uma definio compartilhada dos objetivos da avaliao; (vii)
falta uma teoria de avaliao adequada; (viii) faltam conhecimentos sobre os pro-
cessos reais de deciso; (ix) h insuficiente clareza sobre os critrios a serem utiliza-
dos na avaliao; (x) no h suficiente distino entre as abordagens de avaliao
para refletir as diferenas na complexidade dos objetos; (xi) faltam mecanismos
adequados para organizar, processar e relatar as informaes avaliativas; e, a no
menos importante, (xii) falta pessoal devidamente treinado.
uma lista extensa, mas que, segundo o prprio autor, no completa.
O que importa, entretanto, o fato de que virtualmente em todos os casos de
fracasso da avaliao h uma desconexo entre a avaliao e a tomada de deci-
so [op. cit., p. 8 e 9]. Ou, em outras palavras, as avaliaes no possibilitam
ao dirigente e organizao reconhecerem seus erros e acertos e agirem para
corrigir os primeiros e confirmar, reproduzir e ampliar os segundos.
Uma das importantes causas dessa desconexo identificada como a mui-
to freqente suposio adotada pelos avaliadores de que a qualidade da deciso
e do aprendizado organizacional determinada pelo acesso informao de
melhor nvel. Esse o tipo de erro que os economistas cometem ao adotar um
mundo de informaes completas, de perfeita racionalidade, amigvel e sem
fronteiras [op. cit., p. 5], mundo que no tem qualquer correspondncia com
a realidade governamental.
A informao completa sobre problemas quase-estruturados e processos

complexos inalcanvel, independentemente do quo custoso, do ponto de
vista financeiro, seja tentar obt-la. A pretenso da informao completa ,
antes de mais nada, um auto-engano que conduz ao reducionismo inconscien-
te e no-considerao de variveis crticas, iludindo o destinatrio da avaliao.
Ademais, as capacidades individuais e institucionais de processamento de infor-
maes so limitadas. Muita informao desinforma. Por outro lado, a grande
maioria das decises est voltada para a busca de solues satisfatrias e no de
solues timas.
No ambiente governamental,
... a avaliao interessar como um instrumento de gesto do setor pblico apenas se ela
se encaixar nos processos reais de tomada de deciso, isto , nos processos que esto
inseridos na realidade das polticas e instituies e so sempre afetados pela escassez e
incompleteza das informaes necessrias. Nestas, foras mltiplas alm da informao
influenciam a tomada de deciso e a oportunidade da informao crucial.6
A avaliao ser um elemento fundamental na conduo de polticas,

programas e projetos se, ao lado de outras fontes de informao de mesma
natureza como a anlise de contexto, a pesquisa socioeconmica por proble-
mas, a execuo oramentria e a contabilidade pblicas , integrar-se no proces-
so decisrio. Para tanto, necessrio que seja consistente com os processos de
produo institucionais, com a cultura organizacional, com a dinmica decisria
particular de cada instituio, e se insira com naturalidade no ciclo de criao
e internalizao de conhecimento da organizao.
Fazendo uso dos achados e concluses de uma pesquisa conduzida por Rist,
apud Capitani (1993, p. 8), prope uma srie de pr-condies para que a avaliao
integre o aprendizado institucional, ou seja, contribua para a melhoria da qualida-
de da conduo tcnico-poltica das aes governamentais:
a) os rgos governamentais so sempre mais receptivos s informaes pro-
duzidas internamente do que quelas originadas em fontes externas;
b) h sempre uma correlao positiva entre a credibilidade da fonte e a
aceitao da informao e do julgamento produzidos pela avaliao;
c) a aceitao da avaliao depende no s de como percebido quem a
realiza, mas tambm de quo influente o receptor interno;
d) a avaliao interinstitucional deve ser legitimada institucionalmente
pelo avaliado;
e) a forma pela qual a informao compartilhada com os rgos avalia-
dos de grande relevncia; e
6
Conforme Rist (1993), citado por Capitani (1993, p. 6).
f ) sendo a avaliao um meio para o aprimoramento institucional e a

melhoria da qualidade das aes, deve suportar o aprendizado
organizacional como um processo contnuo.
Todavia, seja qual for o modo como essas pr-condies se realizam, a varivel
principal o processo particular de tomada de deciso a ser sustentado pela
avaliao, e o mais importante para tornar a avaliao imprescindvel asse-
gurar que a informao correta esteja disponvel para as pessoas certas no tem-
po exato [op.cit., p. 11].
3 UMA DEMANDA COM POTENCIAL ORGANIZATIVO SISTMICO
3.1 O Contexto da Demanda

A reorganizao do processo de planejamento do governo federal, cujo
incio foi formalizado com a publicao do Decreto no 2 829, de 29 de outu-
bro de 1998, enseja a conformao de uma demanda que pode vir a ter conse-
qncias com contedos distintos daqueles anteriormente comentados.
O decreto estabelece que, para a elaborao e execuo do PPA 2000-
2003, e dos Oramentos da Unio ( OGU), a partir do exerccio do ano 2000, toda
ao finalstica ser estruturada em programas orientados para a consecuo
dos objetivos estratgicos estabelecidos para o perodo do plano. O programa
definido (Portaria MOG no 42, de 14 de abril de 1999) como o instrumento
de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos
pretendidos. Cada programa estar voltado para o enfrentamento de um pro-
blema precisamente identificado, devendo conter: objetivo; pblico-alvo; jus-
tificativa; rgo responsvel; valor global; prazo de concluso; fonte de finan-
ciamento; indicador que quantifique a situao que tenha por fim modificar;
metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo;
aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo
do objetivo; regionalizao das metas por Estado (Dec. no 2 829, de 29 de
outubro de 1998, art. 2o). Os programas sero coordenados por gerentes,
designados pelos ministros a que estiverem vinculadas as unidades respons-
veis pelos programas.
Os programas compem-se de aes: projetos e atividades oramentrias;
operaes especiais (despesas que no geram contraprestao direta na forma
de bens ou servios) e outras aes (aquelas que contribuem para a realizao
dos objetivos do programa mas no exigem recursos financeiros do OGU).
Para as aes devero ser indicados os produtos resultantes, as unidades de
medida, as metas fsicas, os custos, a unidade responsvel, e a forma de
implementao (direta, descentralizada, linha de crdito).
Todos os novos elementos conceituais, a metodologia que os organiza e a

exigncia de maior preciso, conduzem a possibilidades de uma programao
mais fidedigna e realista. Com isso abre-se espao para a construo de indica-
dores, coeficientes, parmetros que constituem componentes importantes de
qualquer sistema de produo de informaes orientadas para a avaliao e a
gesto. So, portanto, inovaes promissoras.
O Plano Plurianual 2000-2003 (PPA 2000) foi produzido no bojo dessa
reorganizao com uma orientao que ps forte nfase nos aspectos relaciona-
dos gesto e, por conseguinte, em um de seus principais instrumentos: a
avaliao. Para a elaborao do plano, o presidente da Repblica emitiu orien-
tao estratgica que contm seis diretrizes (de fato eram as quatro primeiras,
apresentadas a seguir, que foram acrescidas em mais duas, por determinao
do Congresso Nacional quando da votao da Lei de Diretrizes Oramentrias
para o ano 2000):
a) consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado;
b) promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de
emprego e oportunidade de renda;
c) combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social;
d) consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;
e) reduzir as desigualdades inter-regionais; e
f ) promover os direitos das minorias vtimas de preconceitos e discriminao.
Permeiam a orientao estratgica diversas menes ao novo estilo de ges-
to das aes de governo, centrado na melhoria da qualidade do gasto pblico,
na ampliao das capacidades de gerenciamento e de coordenao e na busca
de resultados. O Plano Plurianual e os Oramentos da Unio transformaram-
se nos principais instrumentos para estender os elementos de gerncia moder-
na a todo o Governo [Brasil, Projeto de Lei do PPA 2000, Anexo I, Orientao
Estratgica, 1999, p. 3].
Alm das diretrizes, a orientao estratgica estabelece 28 macroobjetivos
concebidos como alvos a serem atingidos pela atuao setorial e que apontam
para o que deve ser feito e, por decorrncia, o que no se deve fazer [op. cit.,
1999, p. 2]. Os macroobjetivos so acompanhados de orientaes e priorida-
des que visam balizar os programas setoriais e multissetoriais com os quais se
procura alcan-los.
A ttulo de exemplificar como esto definidos os macroobjetivos do PPA e
suas orientaes, apresentado, a seguir, o primeiro:
CRIAR UM AMBIENTE MACROECONMICO FAVORVEL AO CRESCI-
MENTO SUSTENTADO. As perspectivas da poltica econmica devero estar cada
vez mais ligadas consolidao do novo padro de crescimento, com nfase no aumento
da produtividade, das exportaes e do investimento. Com as reformas de ordem
econmica, o Governo abriu espao ao capital privado na modernizao da infra-estru-

tura do Pas. So essenciais, nessa nova etapa, as aes de regulao e fiscalizao da
participao privada, de modo a garantir o atendimento das demandas do consumidor
e assegurar as condies de competitividade do setor produtivo. O Governo buscar:
Simplificar o sistema tributrio e desonerar a produo, o investimento e a exportao.
Criar condies para que o sistema de crdito se oriente para as operaes de longo prazo
com vistas reestruturao produtiva, crescimento das exportaes e do investimento.
Reforar a regulao e fiscalizao da atuao privada e dar continuidade ao programa
de privatizao [op. cit., 1999, p. 4].
So os seguintes os macroobjetivos do Plano Plurianual 2000-2003:
1) criar um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento sustentado;
2) sanear as finanas pblicas;
3) elevar o nvel educacional da populao e ampliar a capacitao profissional;
4) atingir US$ 100 bilhes de exportaes at 2002;
5) aumentar a competitividade do agronegcio;
6) desenvolver a indstria do turismo;
7) desenvolver a indstria cultural;
8) promover a modernizao da infra-estrutura e a melhoria dos servios
de telecomunicaes, energia e transportes;
9) promover a reestruturao produtiva com vistas a estimular a compe-
tio no mercado interno;
10) ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do
emprego;
11) melhorar a gesto ambiental;
12) ampliar a capacidade de inovao;
13) fortalecer a participao do pas nas relaes econmicas internacionais;
14) ofertar escola de qualidade para todos;
15) assegurar o acesso e a humanizao do atendimento na sade;
16) combater a fome;
17) reduzir a mortalidade infantil;
18) erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador ado-
lescente;
19) assegurar os servios de proteo populao mais vulnervel exclu-
so social;
20) promover o desenvolvimento integrado do campo;
21) melhorar a qualidade de vida nas aglomeraes urbanas e regies me-
tropolitanas;
22) ampliar a oferta de habitaes e estimular a melhoria das moradias
existentes;
23) ampliar os servios de saneamento bsico e de saneamento ambiental

das cidades;
24) melhorar a qualidade do transporte e do trnsito urbano;
25) promover a cultura para fortalecer a cidadania;
26) promover a garantia dos direitos humanos;
27) garantir a defesa nacional como fator de consolidao da democracia e
do desenvolvimento; e
28) mobilizar governo e sociedade para a reduo da violncia.
Para atingir esses macroobjetivos, o PPA organiza 365 programas, entendi-
dos como unidades de gesto, sendo que todos devem ter clara definio de
objetivos e resultados esperados [op. cit., 1999, Orientao Estratgica, p.1]
alm dos atributos mencionados anteriormente.
3.2 A Formalizao da Demanda

As demandas por avaliao estaro presentes em praticamente todos os
atos normativos que regulam a reorganizao do processo de planejamento
federal, nas orientaes metodolgicas e tcnicas, nos manuais de instruo.
No Decreto no 2 829, de 29 de outubro de 1998, encontramos:
Art. 5o: Ser realizada avaliao anual de consecuo dos objetivos estratgicos do
Governo Federal e dos resultados dos Programas, para subsidiar a elaborao de lei de
diretrizes oramentrias de cada exerccio.
Art. 6 o: A avaliao fsica e financeira dos programas e dos projetos e atividades que os
constituem inerente s responsabilidades da unidade responsvel e tem por finalidade:
I aferir seu resultado, tendo como referncia os objetivos e metas fixadas;
II subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos pblicos e
a coordenao das aes de governo;
III evitar a disperso e o desperdcio de recursos pblicos.
Art. 7 o : Para fins de gesto da qualidade, as unidades responsveis pela execuo dos
Programas mantero, quando couber, sistema de avaliao do grau de satisfao da
sociedade quanto aos bens e servios ofertados pelo Poder Pblico.
Para o desenho dos programas e montagem do PPA, a Secretaria de Plane-

jamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento fez
publicar, entre outros, o Manual de Elaborao e Gesto (MEG) [Brasil, SPI/
MPO , 1999]. No captulo referente gesto dos programas, afirma-se que ser
adotada uma viso gerencial voltada para a obteno de resultados, o que pres-
supe objetivos e responsabilidades claramente definidos e a aferio dos pro-
cessos de trabalhos, dos produtos, dos custos, dos prazos, bem como do grau
de satisfao das populaes atendidas. As informaes sobre a execuo das
aes devero estar disponveis em meio eletrnico, de modo a permitir a avaliao
da execuo e a divulgao dos seus resultados[op. cit., p. 15]. Ali, tambm,

definido que o sistema de informaes do programa deve conter um mnimo de
informaes que permita avaliar a evoluo do indicador do programa, a realizao
das metas, o grau de satisfao da sociedade (quando couber), o alcance das metas
de qualidade e produtividade e dos resultados globais do programa.
No mesmo manual, o captulo dedicado avaliao revela que, em rela-
o ao Plano Plurianual, a avaliao ser feita em duas etapas [op. cit., 1999, p.
21 e 22]:
a avaliao do desempenho fsico-financeiro dos programas estar sob a responsabili-
dade dos gerentes; e
a avaliao do conjunto dos programas em relao aos objetivos, diretrizes e
macroobjetivos do governo ser coordenada pela SPI/MPO.
A primeira etapa, conduzida pelos gerentes, dever propiciar o aperfeioa-

mento do programa, de seus mtodos e sistemas de gerenciamento. Os resul-
tados dessa avaliao sero utilizados como subsdios para a avaliao do PPA.
Esta, por sua vez, estar orientada para:
a) desempenho do conjunto de programas de cada rea de atuao do governo, em
relao aos macroobjetivos estabelecidos no Plano;
b) consolidao da realizao fsica e financeira das metas de projetos e atividades de
cada um dos programas de cada Ministrio.
A segunda etapa da avaliao ser utilizada para suportar decises quanto

ao gerenciamento do PPA, para a elaborao do projeto de lei das diretrizes
oramentrias (inclusive alteraes no Plano Plurianual) e a alocao de recur-
sos, mediante crditos suplementares e a elaborao de lei oramentria.
As demandas por avaliao no param a. A Lei no 9 989, de 21 de julho
de 2000, que aprova o PPA, diz, em seu artigo 6o: o Poder Executivo enviar ao
Congresso Nacional, at o dia 15 de abril de cada exerccio, relatrio de avalia-
o do Plano Plurianual.
1 o O relatrio conter, no mnimo:
I avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a ela-
borao do Plano, explicitando, se for o caso, as razes das discrepncias verificadas
entre os valores previstos e observados;
II demonstrativo, por programa e por ao, de forma regionalizada, da execuo fsica
e financeira do exerccio anterior e a acumulada, distinguindo-se as fontes de
recursos oriundas:
a) do oramento fiscal e da seguridade;
b) do oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamen-
te, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
c) das demais fontes.

III demonstrativo, por programa e para cada indicador, do ndice alcanado ao trmino
do exerccio anterior comparado com o ndice final previsto;
IV avaliao, por programa, da possibilidade de alcance do ndice final previsto para
cada indicador e do cumprimento das metas fsicas e da previso de custos para
cada ao, relacionando, se for o caso, as medidas corretivas necessrias.
2 o Para fins do acompanhamento e da fiscalizao oramentria a que se refere o art.
166, 1 o, inciso II, da Constituio Federal, ser assegurado, ao rgo responsvel, o
acesso irrestrito, para fins de consulta, ao Sistema de Informaes Gerenciais e do Plane-
jamento do Plano Plurianual (SIGPLAN) ou ao que vier a substitu-lo.
Do ponto de vista formal e normativo, apresenta-se um quadro novo.

Estamos diante de uma demanda por avaliaes que: (i) se origina da cpula
do governo; (ii) engloba toda a administrao pblica federal; (iii) dever
orientar os processos concretos de gesto e deciso; e (iv) representa compro-
missos perante o Poder Legislativo e dever estar disponvel para a sociedade.
Se levada a efeito, essa demanda ensejar a organizao de um sistema de ava-
liaes que poder colocar o processo de governo em patamar superior de qua-
lidade e racionalidade. Mas, para se chegar l, um longo, tortuoso e difcil
caminho tem de ser percorrido.
4 TORNANDO A DEMANDA MAIS PRECISA

Entre os primeiros passos da caminhada consta, necessariamente, um esforo
para tornar mais claro e melhor delimitar os tipos e objetivos das avaliaes
que esto sendo demandadas. Como se pode constatar no captulo anterior,
existem imprecises nas formulaes contidas nos atos normativos e nos ma-
nuais. Fala-se em: avaliao da consecuo de objetivos estratgicos e avaliao
dos resultados dos programas; aferio dos resultados dos programas tendo
como referncia os objetivos fixados; avaliao do conjunto dos programas em
relao aos objetivos, diretrizes e macroobjetivos do governo; avaliao do de-
sempenho dos programas de cada rea de atuao do governo em relao aos
macroobjetivos do plano; avaliao da execuo dos projetos e atividades que
integram os programas, entre outras referncias. O que se segue resulta de
uma leitura e interpretao particulares. Sem dvida, muitas outras so poss-
veis. A exigncia que, independentemente de quais forem a leitura e a inter-
pretao feitas, sejam explicitados os entendimentos e formulados os conceitos
bsicos. Sem isso, no se torna evidente a lgica que presidir a organizao do
sistema de avaliao nem os seus objetivos.
Dada a estrutura do PPA Orientaes Estratgicas Diretrizes
Macroobjetivos Problemas Programas (com objetivos especficos)
Aes (com metas, prazos e recursos definidos) e a nfase gerencial (gesto dos
programas e macrogesto do plano) centrada na aplicao competente

dos recursos, com vistas obteno de resultados pretendidos , acredita-se
que as avaliaes requeridas so as seguintes:
a) avaliao de desempenho dos programas;
b) avaliao dos resultados alcanados, por macroobjetivos; e
c) avaliao global do PPA quanto ao cumprimento dos objetivos e diretri-
zes estratgicos.
Se assim for, e levando-se em conta que isso decorre de uma interpretao
pessoal dos documentos referentes ao PPA, necessrio definir os termos que
compem os trs enunciados ou os trs supostos tipos de avaliao. Primeira-
mente, deve ser reconhecido que, apesar de muito se falar, quase nada existe de
prtica avaliativa sistemtica e organizada na administrao pblica federal.
No h, portanto, uma cultura de avaliao, com conceitos estabelecidos, pro-
cedimentos conhecidos, mtodos e tcnicas consagrados. Mesmo no discurso,
no raro as referncias avaliao aparecem de forma inadequada.
Avaliao no palavra que venha sozinha, precisando estar acompanhada do seu
objeto para ganhar inteligibilidade. preciso, tambm, declarar o sujeito da avaliao,
pois este lhe imprimir sentidos e enfoques particulares, distintos dos de outros sujeitos,
consistentes com seus interesses e propsito. Da que um mesmo objeto poder ser
avaliado em vrios dos seus aspectos e de mltiplas perspectivas, tantos quantos forem
os atores singulares que as realizam. E o fazem porque delas precisam para poderem agir
com oportunidade e direcionalidade, segundo seus propsitos e interesses especficos
[Garcia, 2000b].
A atividade mesma de avaliar compreendida de diferentes maneiras. No

raro que pessoas ligadas a instituies, programas e projetos, na posio de objeto
da avaliao, considerem-se a caminho do cadafalso. Muitos avaliadores, por outro
lado, sentem-se mais realistas do que os reis, mais poderosos e oniscientes que os
deuses do Olimpo. Entre os que se dedicam ao tema, h razovel consenso de que
o processo avaliativo exitoso possui quatro caractersticas fundamentais: (i) deve ser
til para as partes envolvidas no processo; (ii) tem que ser oportuno, ou seja,
realizado em tempo hbil para auxiliar a tomada de deciso, que um processo
incessante; (iii) tem que ser tico, isto , conduzido de maneira a respeitar os
valores das pessoas e instituies envolvidas, em um processo de negociao e de
entendimento sobre os critrios e as medidas mais justas e apropriadas; e (iv) tem
que ser preciso, bem feito, adotando-se os cuidados necessrios e os procedimentos
adequados para se ganhar legitimidade [Firme, 1997].
4.1 Avaliao7
Mas, o que avaliar?
Avaliar deriva de valia que significa valor. Portanto, avaliao corresponde ao ato de deter-
minar o valor de alguma coisa. A todo o momento o ser humano avalia os elementos da
realidade que o cerca. A avaliao uma operao mental que integra o seu prprio pensa-
mento as avaliaes que faz orientam ou reorientam sua conduta [Silva, 1992].
Seja individual ou socialmente, seja de uma perspectiva privada, pblica

ou estatal, avaliar significa determinar o valor, a importncia de alguma coisa.
Avaliar ser sempre, ento, exercer o julgamento sobre aes, comportamen-
tos, atitudes ou realizaes humanas, no importa se produzidas individual,
grupal ou institucionalmente. Mas, para tanto, h que se associar ao valor uma
capacidade de satisfazer alguma necessidade humana. E avaliao compete
analisar o valor de algo em relao a algum anseio ou a um objetivo, no sendo
possvel avaliar, conseqentemente, sem se dispor de uma referncia, de um
quadro referencial razoavelmente preciso.
Se a avaliao requer um referencial para que possa ser exercitada, este
dever explicitar as normas (valores, imagem-objetivo, situaes desejadas,
necessidades satisfeitas) que orientaro a seleo de mtodos e tcnicas que
permitam, alm de averiguar a presena do valor, medir o quanto do valor, da
necessidade satisfeita, da imagem-objetivo se realizaram. H de se ter em mente,
todavia, que a mensurao possibilitar apenas um conhecimento parcial,
limitado pela possibilidade restrita de obteno de dados e informaes quan-
titativas, determinada pela definio de objetivos, metas e de recursos (de
toda natureza) envolvidos.
A avaliao tem que ser trabalhada com viso ampla, orientada por um
julgamento de valor, algo eminentemente qualitativo, focalizada sobre proces-
sos complexos, em que os elementos em interao nem sempre produzem
manifestaes mensurveis, podendo, inclusive, alguns desses elementos, no
apresentar atributos quantificveis.
No se pode descuidar de que os julgamentos de valor so sempre mais
complexos do que meras operaes de medio, em conseqncia, a tarefa de
avaliar, mais do que saberes tcnicos, exige competncia, discernimento e o
equilbrio de um magistrado [Machado, 1994]
para que se possa alcanar a legitimidade necessria para validar ou impor
correes ao objeto de avaliao.
7
O que vem a seguir sobre o entendimento de avaliao foi retirado de Garcia (1997).
Ou seja: avaliar no significa apenas medir, mas, antes de mais nada,

julgar a partir de um referencial de valores. estabelecer, a partir de uma
percepo intersubjetiva e valorativa, com base nas melhores medies objeti-
vas, o confronto entre a
... situao atual com a ideal, o possvel afastamento dos objetivos propostos, das metas
a alcanar, de maneira a permitir a constante e rpida correo de rumos, com economia
de esforos (de recursos) e de tempo. Sua funo no (necessariamente) punitiva, nem
de mera constatao diletante, mas a de verificar em que medida os objetivos propostos
esto sendo atingidos [Werneck, 1996]
para tomar a melhor deciso subseqente e agir com mxima oportunidade.

Evidencia-se, ento, ser de fundamental importncia dispor-se de clara e
precisa viso da finalidade do valor que se busca alcanar com uma determina-
da ao ou realizao, para que se possa instituir critrios aceitveis com os
quais estas sero avaliadas. Mais ainda, igualmente fundamental ter-se clare-
za do objetivo mesmo da avaliao, que aspectos do valor, da ao, da realiza-
o estaro sendo aferidos, pois as decises que as validam ou as corrigem
podem se dar em espaos distintos (legal, tcnico, administrativo, poltico,
etc.), e requerer informaes e abordagens tambm distintas.
De toda a argumentao precedente, pode-se perceber que, seja do pon-
to de vista governamental ou do da sociedade, avaliar julgar a importncia de
uma ao em relao a um determinado referencial valorativo, explcito e acei-
to como tal pelos atores que avaliam. E que o conceito de avaliao
... sempre mais abrangente do que o de medir porque implica o julgamento do
incomensurvel. Diferentemente de avaliar, medir comparar tendo por base uma
escala fixa. A medida objetiva pode ajudar ou dificultar o conhecimento da real situa-
o. Ajuda, se tomada como um dado entre outros e se for determinado com preciso
o que est medindo. Caso contrrio pode confundir a interpretao por considerar-se a
parte como todo [op. cit., 1996, p. 374 e 375].
Com base no exposto, acredita-se que possvel e desejvel tentar elaborar

um conceito de avaliao, de modo a permitir que outros se posicionem favorvel,
crtica ou contrariamente e, nesse ltimo caso, construam conceitos superiores.
Isso necessrio porque concepes distintas expressam diferenas tico-filosficas,
alm das de ordem metodolgica, devendo ser explicitadas para tornar mais trans-
parentes e profcuas as contribuies para se organizarem sistemas de avaliaes
com base em um legtimo entendimento comum. O que vem a seguir toma como
referncia as formulaes de Jos Anchieta E. Barreto (1993) e de Thereza Penna
Firme (1994), que, em dois pequenos grandes artigos, trazem inestimveis contri-
buies para pensar processos de avaliao das aes governamentais. Prope-se:
Avaliao uma operao na qual julgado o valor de uma iniciativa

organizacional, a partir de um quadro referencial ou padro comparativo previa-
mente definidos. Pode ser considerada, tambm, como a operao de constatar a
presena ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ao empre-
endida para obt-lo, tendo como base um quadro referencial ou critrios de
aceitabilidade pretendidos.
A definio do quadro referencial e dos elementos constitutivos do pro-
cesso de avaliao requer um trabalho paciente de negociao cooperativa, com
vistas a obter, pelo convencimento racional, um entendimento compartilhado
dos pontos comuns aceitos por todos: avaliadores e avaliados. Disso depende-
r, em larga medida, a legitimidade da avaliao e, tambm, a sua validade.
Esta, por sua vez, no um critrio geral, mas um critrio especfico para cada
avaliao, que pode ser vlido em uma situao e invlido em outras.
Barreto sugere trs postulados para a avaliao, que podem ser adaptados
para o caso em foco da seguinte forma:
a) a avaliao das aes governamentais , atualmente, um valor procla-
mado pelo governo e uma demanda da sociedade;
b) a avaliao basicamente um julgamento de valor; e
c) a avaliao no se confunde com o ato ou processo de medir atributos
de planos e programas, mas sim de verificar se eles realizam (e em
quanto) os valores que anunciam explcita ou implicitamente.
O autor faz, adicionalmente, dois alertas fundamentais aos quais deno-
mina mitos da avaliao. O primeiro seria o mito da facilidade, resultante do
desconhecimento da complexidade envolvida no processo, fazendo que este
seja, muitas vezes, entregue a equipes ou pessoas de boa vontade, mas sem o
devido preparo. A estes chama de diligentes incompetentes, considerando-os
extremamente prejudiciais s instituies. O combate e a exorcizao desse
mito se fazem com a formao de recursos humanos. O segundo o mito da
impossibilidade de julgar aes complexas, cheias de intencionalidades incognocveis,
por no existirem instrumentos capazes de faz-lo. Tal mito se constituiria em
apenas um mecanismo de defesa daqueles que temem a avaliao, seja por aco-
modao e resistncia mudana, por medo de que a avaliao ponha em
relevo a mediocridade dos trabalhos institucionais ou pessoais ou pelo desejo
de preservar as instituies.
Thereza Penna Firme (1994) tambm faz alertas. Para ela, as verdadeiras
avaliaes so aquelas que subsidiam decises, que procuram resolver preocu-
paes e problemas dos que conduzem polticas, programas ou projetos, que
examinam e julgam a ao governamental e que se dirigem, tambm, ao
usurio/beneficirio, concentrando-se nos valores e necessidades sociais.
As avaliaes so teis quando requerem juzos de valor que melhor orientam

o curso das aes. Por isso, tm que ser geis, presentes, e continuamente
iluminar a implementao e os objetivos, que podem se defasar, sendo neces-
srio critic-los e mud-los. Aqueles que fazem a verdadeira avaliao seriam, em
essncia, educadores, com o sucesso do avaliador sendo medido pelo qu e aprende
do processo de avaliao e pelo que ensina. Se no compartilha o que apreende
e aprende, melhor ser que no avalie.
E, para concluir esta seo, so muito apropriadas as observaes de
Capitani (1993, p. 11, 12 e 13).
a avaliao no um elemento agregado ao design organizacional de
instituies do setor pblico, mas parte integrante da funo de apren-
dizado institucional;
a distino entre avaliao cumulativa e formativa ilusria: avaliaes
cumulativas visam melhoria da administrao do setor pblico, exata-
mente como a avaliao formativa. Uma avaliao cumulativa que no
seja formativa (isto , que no contribua para a tomada de deciso apri-
morada) irrelevante e constitui uma perda de recursos;
a responsabilidade uma condio que permite governar melhor e a
avaliao um dos instrumentos mais importantes para a melhoria do
setor pblico, pois possibilita a tomada e a prestao de contas pela
atribuio de responsabilidade;
para ser eficiente a avaliao precisa ser sustentada por uma cultura de
aprendizado: sem esta, corre o risco de se tornar um exerccio irrelevante,
ou pior, uma restrio burocrtica sufocante;
como parte integrante do aprendizado organizacional, a avaliao um
processo contnuo e interativo uma conversa ou um discurso crtico
com as pessoas envolvidas na execuo ou atingidas pelas polticas, pro-
gramas, projetos avaliados e, principalmente, com os que podem tomar
decises pertinentes;
no setor pblico, a avaliao ao mesmo tempo um medidor de eficcia
e um veculo de responsabilidade. Nesse sentido, um instrumento
indispensvel ao governo.
4.2 Monitoramento: Condio para a Avaliao

Se a avaliao entendida como foi proposto na seo anterior, fica
evidente sua integrao ao processo de gesto que, por sua vez, consiste na
conduo cotidiana de um conjunto articulado e integrado de aes rumo a
objetivos definidos, que prev a tomada de decises operacionais em meio
a restries impostas por circunstncias que o dirigente/gerente no escolhe
nem controla. As decises devem ser tomadas com suporte de oportunas
avaliaes de desempenho (eficincia e eficcia), relativas ao cumprimento das

programaes pertinentes a cada nvel organizacional. Assim, um dos requisi-
tos fundamentais para a gesto de um programa estar permanentemente
informado sobre aspectos cruciais de sua implementao, o que demanda a
organizao de um sistema de monitoramento de tudo o que for tcnica e politi-
camente relevante em um programa e das aes pelas quais se realiza. O mesmo
se aplica macrogesto do plano.
O monitoramento um processo sistemtico e contnuo que, produzindo
informaes sintticas e em tempo eficaz, permite a rpida avaliao situacional e a
interveno oportuna que confirma ou corrige as aes monitoradas.
O monitoramento da gesto pblica responde ao seguinte princpio elementar: no se
pode conduzir com eficcia se o dirigente no conhece de maneira contnua e a mais
objetiva possvel os sinais vitais do processo que lidera e da situao na qual intervm.
Um sistema de informaes casustico, parcial, assistemtico, atrasado, inseguro, disperso e
sobrecarregado de dados primrios irrelevantes, um aparato sensorial defeituoso que limita
severamente a capacidade de uma organizao para sintonizar-se com os processos concretos,
identificar os problemas atuais e potenciais, avaliar os resultados da ao e corrigir oportuna-
mente os desvios com respeito aos objetivos traados [Matus, 1994, p. 2].
Quem no monitora os problemas que deve resolver e o resultado das

aes com as quais pretende enfrent-los no sabe o que acontece por conta do
seu agir e nem que mudanas provocou com a sua ao. No sabe por onde
anda, no consegue avaliar a eficincia e a eficcia de suas intervenes. Para
monitorar necessrio tornar preciso o problema, demarc-lo e medi-lo com
rigor, conhecer suas principais determinaes e desenhar aes especficas com
o poder de eliminar ou minimizar as causas fundamentais que o geram. Ao se
implementarem as aes, devero ser produzidos indicadores pertinentes
porque so teis para quem responde por sua execuo e, portanto, passveis
de serem trabalhados (analisados e avaliados) para se poder informar a quem
tem o dever de coordenar as aes e o poder de corrigi-las, caso necessrio.
Somente problemas bem definidos e aes bem desenhadas e programa-
das, ambos identificados por precisos e detalhados indicadores, so passveis
de monitoramento, podendo ser avaliados de forma conseqente e oportuna.
Do contrrio, o que existir sero apenas tentativas de acompanhamento e
avaliaes superficiais sob a forma de relatrios no orientados para a tomada
de deciso, produzidos com enormes lapsos de tempo, sem nenhuma sintonia
com os processos reais exigentes da ateno e interveno dos gerentes de pro-
gramas e dos condutores do plano.
O monitoramento apresenta-se, ento, como um requisito imprescind-
vel para o exerccio da avaliao que se pretenda um instrumento de gesto.
Quem monitora, avalia. Quem avalia, confirma ou corrige, exercendo o poder

de dirigir consciente e direcionalmente.
O monitoramento requer a produo sistemtica e automatizada de in-
formaes relevantes, precisas, sintticas. Informaes oportunas para se lidar
com cada processo particular, com as peculiaridades que lhe so prprias.
Essas informaes existiro apenas quando a ao tiver sido desenhada e pro-
gramada de forma a permitir que se cumpra a exigncia de produzir informa-
es apropriadas e a um ritmo adequado tomada de decises. E isso se con-
segue criando condies favorveis (tcnica e informacionalmente) para se es-
tabelecer a obrigatoriedade do registro das informaes necessrias que compem
o sistema de monitoramento. Informaes que, em larga medida, sero elabo-
radas no processo de produo de aes.
Os sistemas de informaes tradicionais, baseados em estatsticas e em
registros descontnuos e inorgnicos, muitas vezes quase aleatrios, tentam
oferecer muita informao no pertinente e no processada. Desse modo, pro-
vocam uma congesto no sistema sensorial das organizaes e,
... em ltimo termo, acabam por desinformar ao dirigente. Muitas antenas anulam a
capacidade e nitidez de recepo da informao que importa. Se confunde a enorme
massa de informao gerada na base, que constitui a matria-prima informativa que
deve ser processada pelo monitoramento, com o nmero reduzido de informaes
relevantes que, mediante filtros inteligentes, geram os sinais que devem guiar o processo
de direo. O sistema de monitoramento deve ser capaz de manejar em forma gil e
flexvel uma grande massa de informao sobre a gesto de uma organizao pblica,
reduzindo esta grande massa que desinforma por sobrecarga de dados a um grupo
reduzido de sinais e informao filtrada e inteligente [Matus, 1994, p. 14].
Que permite a tomada de decises com rapidez e maior segurana.

O quadro 2 mostra, com preciso e sntese, as principais diferenas entre os
sistemas de estatstica e de monitoramento.
Assim como um alto dirigente responde pelo conjunto do plano, um gerente
o responsvel pelo enfrentamento global do problema que o programa busca
resolver. Isso significa que a ele cabe coordenar o conjunto de aes concebidas
como necessrias e suficientes, para que sejam implementadas de forma conver-
gente, na seqncia temporal apropriada, com a intensidade adequada, atingindo
as causas crticas do problema. Da mesma forma, o alto dirigente precisa saber, no
seu nvel, do andamento global do plano para poder conduzi-lo com propriedade,
tomando as decises corretas, no tempo certo. Para assim procederem, imprescin-
dvel que estejam, ambos, permanentemente aptos a tomarem as decises necessrias
em cada momento que elas se apresentarem, com segurana e oportunidade. Isso se
concretiza com contnuas avaliaes de desempenho [Garcia, 2000c, p. 17].
QUADRO 2
Contraste entre o Monitoramento e a Produo Estatstica
Fonte: Matus (1996, p. 3).

Como se consegue isso?

A resposta simples: estando informado sobre tudo o que importante, para poder
avaliar e agir. Mas alcanar essa condio no algo simples. Supe que as informaes
de base (menor unidade operativa de cada ao) estejam sendo registradas, agrupadas
(para conformar um conjunto significativo), agregadas (para compor tarefas e, posterior-
mente aes), relacionadas (para construir os indicadores), analisadas e avaliadas. Im-
porta, tambm, estar informado sobre o contexto no qual se desenvolvem as aes
(restries, imprevistos, surpresas, oportunidades), pois a informao (ou indicador)
somente ganha sentido e torna-se inteligvel quando referida ao cenrio no qual se
realizou. Ademais, fundamental dispor de informaes em tempo oportuno para
poder agir com eficcia e, bom lembrar, as aes acontecem em ritmos de tempo
diferentes, exigindo decises em tempos tambm distintos.
Mas o que um indicador e como ele integra um sistema de monitoramento?
Um exemplo prosaico pode ajudar.
Em uma viagem rodoviria, parte-se de um ponto no espao com o obje-
tivo de chegar a outro. Quem dirige o veculo automotor precisa estar, perma-
nentemente, informado sobre aspectos cruciais do veculo (quantidade de com-
bustvel, consumo mdio, velocidade, temperatura, nvel do leo, etc.), da
estrada (distncia percorrida, existncia de buracos, reas de escape, curvas,
declives, posio em que se encontra, postos de servios, referncias importan-
tes, etc.), do trfego (mais ou menos intenso, velocidade mdia do trnsito,
possibilidades de ultrapassagem, tipos de veculos predominantes, etc.), do
clima (chuva, neblina, calor, frio, etc.). So informaes obtidas visualmente
por meios diretos ou indiretos (sensores do painel do veculo, marcos e avisos
na estrada, mapas, entre outros). Essas informaes indicam se o caminho
certo est sendo percorrido e permitem avaliaes contnuas que orientam
o comportamento e as decises do condutor, com vistas a conseguir o melhor
desempenho, em condies mais seguras.
O motorista dirige o carro porque o conhece e o faz funcionar mediante
comandos precisos e oportunos. Ele o conduz rumo a um destino porque
conhece o caminho e obtm informaes confiveis, em tempo eficaz, sobre
todos os aspectos relevantes do carro, das estradas, do trnsito, do clima.
Se assim no for, no alcana seu objetivo.
Conduzir um plano de governo, dirigir uma instituio pblica, gerenciar
um programa, exige conhecer a evoluo da situao problemtica enfrentada
e avaliar os resultados das aes desenvolvidas para modific-la a tempo. Trata-
se de algo muito mais complexo do que realizar uma viagem rodoviria.
Aqui as possibilidades de monitoramento visual direto so muito limitadas,
requerendo o monitoramento indireto mediante o uso adequado de indicado-
res apropriados ao processo de direo. Os indicadores indicam os movimen-
tos significativos de todas as variveis tcnica e politicamente relevantes para a

conduo estratgica de um plano, programa, projeto ou instituio. O indi-
cador deve mostrar movimentos que precisamos conhecer mas que no pode-
mos observar diretamente. So obtidos pelo processamento de informaes
relativas aos aspectos importantes dos processos que compem a realidade pro-
blemtica e s aes com que se busca mud-la.
As informaes necessrias a compor indicadores tm fontes variadas.
Parte expressiva destas vir de registros administrativos concebidos com esse
propsito, conformando sistemas de informaes gerenciais, base para a orga-
nizao do monitoramento. Outras fontes importantes so: atas regulares de
inspeo (andamento de obras, cumprimento de normas, etc.); amostragens
estatsticas peridicas ou especiais; pareceres de peritos; mdia; opinies de
usurios sistematicamente aferidas, entre outras.
Tipos de Indicadores
1. Sobre os Problemas
Indicador(es) do Problema
Indicadores das Causas Crticas
Indicadores das Conseqncias do Problema
2. Sobre os Atores Pertinentes ao Problema
Indicador de Interesse
Indicador de Motivao
Indicador dos Recursos Controlados
3. De Execuo
Indicadores de Recursos (financeiros, humanos, materiais, etc.)
Indicador de Eficincia
intermediria
terminal
Indicador de Eficcia
intermediria
terminal
Indicador de Oportunidade (cronograma de execuo)

Indicador da Execuo Oramentria
4. De Contexto
Indicadores referentes s variveis relevantes para o sucesso do pro-
grama e que esto fora da capacidade de predio e controle do
gerente/ator.
5. De Resultados
Indicadores sintticos que evidenciam as transformaes produzidas
na realidade social (sobre o pblico-alvo) por conta da execuo do
programa.
A Cadeia de Produo de Indicadores8

A produo de indicadores realizada mediante uma cadeia de gerao
de informaes em nveis cada vez mais agregados. Cada elo da cadeia tem um
responsvel pela realizao de uma funo especfica que ir, obrigatoriamen-
te, registrando cada fato relevante, de forma previamente estipulada. Assim,
gerado um produto informativo a ser entregue, a tempo, ao responsvel pelo
elo seguinte da cadeia. A cadeia completa tem cinco elos bsicos:
1. fonte primria de informao registro do evento ou captao parti-
cular da informao;
2. processamento primrio agregao sistemtica da informao prim-
ria para se obter uma totalidade significativa da descrio do movi-
mento da varivel monitorada;
3. construo de indicadores estabelecimento de relaes entre variveis;
4. elaborao de sinais numricos no ponto terminal do monitoramento
relao entre o indicador obtido a cada momento e o indicador-norma
ou o enquadramento do indicador real na faixa de normalidade
estabelecida (na faixa ou fora dela); e
5. transformao do sinal numrico em cone, gerando capacidade de
uma compreenso grfica visual e rpida do seu significado.
O tempo, por outro lado, o recurso mais escasso para um decisor, de-
vendo ser muito bem usado. Uma forma interessante de economizar tempo
dispor de indicadores sintticos sobre todas as variveis relevantes de um pro-
grama. Quando possvel estabelecer um indicador-norma ou uma faixa de
normalidade, a avaliao pode ser feita de maneira expedita, possibilitando
rapidez na tomada de deciso. Com esses artifcios so reduzidos os riscos de
entulhar o dirigente com informaes no processadas, acelera-se o processo
decisrio e so asseguradas condies para a cobrana e a prestao de contas.
A transformao de um grande volume de informaes primrias em um
pequeno volume de informaes relevantes e sintticas feita, dessa forma,
mediante a converso dos registros simples de fatos em indicadores e sinais.
A informao primria armazenada nunca ser exposta diretamente ao olhar
do gerente/dirigente, porque no relevante e porque muita informao
desinforma e distrai o decisor do seu foco de ateno. Mas a informao bsica
deve ficar armazenada na memria do sistema.
Exemplo 1:
Indicador: relao aluno/professor
Indicador-norma: 25/1
Indicador real: 38/1
8
Conforme Matus (1994, p. 24 e 25).
Sinal: fora da normalidade

Exemplo 2:
Indicador: taxa de aprovao
Faixa de normalidade: 80% a 90%
Indicador real: 62%
Sinal: fora da faixa de normalidade
FIGURA 1
Fluxograma Ilustrativo da Construo e Leitura de Indicadores
Fonte: Matus, 1996.
A gesto de um programa integrante do PPA sinnimo de obteno de

resultados que confluam para a realizao dos macroobjetivos do plano.
Um gerente estar, permanentemente, em busca do melhor desempenho pos-
svel e, em simultneo, procurando alargar os espaos de possibilidade, para a
plena execuo das aes. A gesto competente, portanto, aquela que conse-
gue assegurar cotidianamente as condies adequadas para a produo eficaz e
eficiente dos resultados intermedirios ou de unidades de resultado no dia-a-
dia da implantao dos programas [Garcia, 2000d].
Isso se faz mediante um processo de monitoramento e avaliao que su-
porte o julgamento e a pertinente e oportuna deciso. Os sistemas de
monitoramento, avaliao e deciso so construdos caso a caso, respeitando as
peculiaridades dos processos de produo de aes, das instituies respons-
veis e dos dirigentes. Exige, portanto, a definio prvia de um modelo de
gesto que ainda no preciso e detalhado. Mas as exigncias postas pela
macrogesto do PPA e pelo Sistema de Informaes Gerenciais esto razoavel-
mente precisas e guiaro a construo do modelo de gerncia, sob estreita
observncia dos problemas e solues surgidos na prtica de implantar e gerenciar
o PPA. Da sairo as avaliaes de desempenho dos programas, tornando possvel
a realizao das avaliaes de resultados, por macroobjetivos.
4.3 Desempenho
Empenhar contrair uma dvida mediante o oferecimento de garantia
real de pagamento. O penhor o elemento mvel ou mobilizvel que consti-
tui essa garantia. Da vem o significado de desempenho, qual seja, o de retirar
o que foi empenhado. No caso da administrao pblica o desempenho se
refere realizao de compromissos assumidos, ao cumprimento daquilo a que
estava obrigado pelas competncias inerentes funo ou cargo ou ainda pela
responsabilidade atribuda circunstancial ou permanentemente a uma funo
dirigente ou a um rgo.
Para se realizar uma avaliao de desempenho necessrio, no entanto,
explicitar e precisar a que se refere a avaliao, quais aspectos do desempenho
interessam. Sem buscar a exausto mas sim o mnimo comum a ser obtido na
avaliao de qualquer ao, sugere-se a seguinte definio: desempenho resgate
do compromisso de execuo de uma programao formalmente estabelecida como dese-
jvel e factvel, a partir de parmetros confiveis surgidos da aplicao do conhecimento
tcnico-cientfico sobre a experincia prtica.
Uma programao, por mais elementar que seja, dever conter o que e
quanto se pretende fazer, com quais montantes de recursos, em qual prazo.
Deve-se conhecer o processo de produo do bem ou servio resultante da
ao, a capacidade operacional do rgo responsvel, os insumos necessrios e
as propores nas quais se combinam e os custos de elaborao de cada unida-
de do bem ou servio. Uma programao bem feita estar amparada em ele-
mentos tcnicos e conhecimentos empricos, que permitiro a construo
de coeficientes e normas operacionais e programticas constituidores de bases
de comparao entre aes semelhantes, desenvolvidas em espaos ou institui-
es diferentes.
A prpria execuo da programao deve produzir regular e automatica-
mente as informaes (cuja definio ser prvia ou simultnea ao desenho da
programao) necessrias para se conhecer e julgar sua qualidade, possibili-
tando intervenes corretoras em tempo oportuno. Para que isso ocorra, colo-
cando a avaliao da execuo das aes governamentais a servio da gesto
estratgica conduzida pela alta direo de governo, necessrio definir o
referencial a ser adotado nesse processo. Se um dos objetivos de gesto estrat-
gica competente atuar com segurana e em tempo oportuno e as possibilida-
des de assessoramento tcnico esto limitadas (inclusive) pela especificidade e
atualidade das informaes bsicas requeridas, a avaliao de desempenho que
aqui se prope h de ter como referncia a busca da eficincia e da eficcia,
entendidas, ambas, como valores importantes para a administrao pblica.
O bom governo o que faz o que anuncia, no prazo certo, com a melhor
qualidade, para o maior nmero de pessoas, ao menor custo possvel. Para

saber se isso est ocorrendo, podem ser utilizadas as avaliaes de desempenho
das aes e dos programas do PPA , contribuindo para a consecuo dos
macroobjetivos estabelecidos.
A avaliao poder ser organizada como um processo
... sistemtico de aprender empiricamente e de analisar as lies aprendidas para melho-
rar as aes em curso e para a realizao de um planejamento mais satisfatrio, mediante
uma seleo rigorosa entre as distintas possibilidades de ao futura. Isso supe uma
anlise crtica dos diferentes aspectos do desenho e da execuo de um programa e das
aes que o constituem, de sua pertinncia, de sua eficincia e eficcia, dos custos nos
quais incorre e de sua aceitabilidade por todas as partes envolvidas [OMS, 1981, p. 81].
Desse modo, aumentam-se as probabilidades de realizao do objetivo de qual-

quer plano governamental, qual seja, o de apresentar a mxima resolutibilidade
no enfrentamento dos problemas, aproveitando competentemente as oportu-
nidades surgidas e minimizando o impacto das surpresas. Mais ainda, so
ampliadas as possibilidades de imprimir maior agilidade e direcionalidade
gesto estratgica da estrutura organizacional e dos recursos envolvidos nas
aes que compem um programa.
Posto isso, d-se como assentado que a
... tarefa essencial daqueles que realizam avaliaes de desempenho das intervenes
governamentais consiste em proporcionar elementos para aumentar a eficincia e a
eficcia, isto , alcanar os objetivos procurados com uma utilizao tima dos recursos
disponveis [Cohen e Franco, 1993, p. 69].
O passo seguinte o de conceituar os valores referenciais eficcia e eficin-

cia de modo que, com a maior objetividade conseguida nas condies existen-
tes, possam cumprir, de maneira operacional, os requisitos de validade (medir
o que pretende), confiabilidade (qualidade e estabilidade da informao pro-
duzida) e suficincia (reconhecendo que a exaustibilidade, ainda que desej-
vel, no factvel) e se tornem passveis de utilizao ampla, atendendo s
necessidades da gesto estratgica.
4.3.1 Eficcia
Eficaz o que produz o efeito desejado, diz o Aurlio. No entender de Ballart
(1992, p. 71) a eficcia examina a medida da mudana que se produz na direo
desejada, e, na viso de Cohen e Franco (1993, p. 102), operacionalmente, efic-
cia o grau em que se alcanam os objetivos e as metas de um projeto na populao
beneficiria, em um determinado perodo de tempo, independente dos custos
implicados .
Prope-se, com a finalidade de se instituir um processo sistemtico de

avaliao das aes governamentais, a adoo do seguinte conceito: eficcia o
grau em que se atingem os objetivos e as metas de uma ao orientada para um alvo
particular, em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos
nos quais se incorra.
Nessa definio sobressaem duas variveis bsicas: metas e tempo. Su-
pe-se que a ao realizada a partir de detalhada programao, orientada por
normas e padres que permitiro, com a prtica, a imposio de coeficientes
tcnicos na alocao de recursos para o atingimento das metas, em um espao de
tempo estabelecido. Uma outra suposio verdadeiramente herica a de que,
com a realizao das metas programadas, estar assegurada a consecuo dos obje-
tivos, o que plausvel apenas em situaes de baixa complexidade, lidando-se
com problemas estruturados, com os principais recursos e variveis crticas estando
sob o controle do dirigente ou responsvel pela ao ou programa.
Para a medida do grau de atingimento de eficcia, pode ser aplicada a
seguinte frmula9
em que:
Ea = eficcia;
Mr = unidades realizadas da meta programada;
Mp = meta programada;
Tr = tempo real gasto para a realizao das unidades da meta obtidas;
Tp = tempo planejado para se realizar a meta total.
Os resultados da aplicao da frmula devem ser interpretados como se
segue:
se Ea > 1, a ao mais do que eficaz;
se Ea = 1, a ao eficaz;
se Ea < 1, a ao ineficaz.
9
Proposta por Orozco (1986) e citada por Cohen e Franco (1993, p. 102).
Evidentemente, essas relaes se do a partir do suposto de que a progra-

mao foi realizada em bases seguras, com conhecimento tcnico e operacional
das condies de execuo da ao. Caso contrrio, estaremos diante da igno-
rncia e do arbtrio, e o clculo da eficcia no ter validade nem sentido para
a gesto estratgica.
4.3.2 Eficincia
Recorrendo aos mesmos autores citados na subseo anterior, encontra-
mos, no mestre Aurlio, que eficincia a virtude de produzir um efeito ao
menor custo. Para Ballart (1992, p. 77 e 78), a medida dos custos em que
se tem efetivamente incorrido para produzir os resultados pretendidos por um
determinado programa. Em Cohen e Franco (1993, p. 103 e 104), a efici-
ncia pode ser definida como a relao existente entre os produtos e os custos
dos insumos sendo que o conceito de eficincia pode ser considerado a partir
de duas perspectivas complementares: se a quantidade de produto est pr-
determinada, procura-se minimizar o custo total ou o meio que se segue para
a sua gerao; se o gasto total est previamente fixado, se procura otimizar a
combinao de insumos para maximizar o produto.
Para os propsitos aqui esposados, pode ser admitido o seguinte concei-
to: eficincia a relao existente entre os produtos resultantes da realizao de
uma ao governamental programada e os custos incorridos diretamente em
sua execuo.
Assim, e sob a mesma orientao utilizada no tratamento de eficcia, teremos:
em que:
Ee= eficincia;
Cr= custo real da ao;
Cp= custo programado da ao.
E, tal como no item anterior, quando:
Ee > 1, a ao mais do que eficiente;
Ee = 1, a ao eficiente;
Ee < 1, a ao ineficiente.
Como aqui se adotou um conceito reducionista da ao governamental,
igualando-a aos projetos e atividades oramentrios com destinao finalista,
fica assegurado que todos os insumos necessrios produo das aes tero
expresso monetria. Para que os produtos e os prazos sejam devidamente

mensurados, haver necessidade de adotar critrios precisos e confiveis quan-
do se elaborar a programao.
4.3.3 Condicionalidades
O uso das frmulas apresentadas nos itens nas subsees 4.3.1 e 4.3.2
exige que se considere o seguinte [Cohen e Franco, 1993, p. 105]:
1) as aes que buscam objetivos similares so comparveis apenas quan-
do forem programadas do mesmo modo. Ao contrrio, a comparao
no ter uma base comum;
2) a eficcia e a eficincia podem e devem ser apreciadas em diversos
nveis, referentes s atividades necessrias realizao de produtos fi-
nais ou objetivos intermedirios; e
3) as frmulas Ea e Ee sero adequadas para medir (parcialmente,
importante lembrar) a eficcia e a eficincia de aes governamentais
somente se a experincia acumulada permitir o estabelecimento de
normas (padres, parmetros, coeficientes tcnicos, etc.) vlidas.
A respeito desse ltimo ponto, bastante evidente o fato de no dispor-
mos, na atualidade, dos padres, parmetros e coeficientes tcnicos necessrios e
suficientes. Isso impe que as primeiras programaes e avaliaes contero
deficincias de vulto, mas o simples programar sob critrios bem definidos e
sob o esforo de precisar, a partir de conceitos adequados produo de
informaes teis avaliao, ir gerando, com o tempo, elementos confiveis
e seguros, possibilitando o estabelecimento de normas cada vez mais vlidas.
A anlise da eficincia e da eficcia de aes governamentais, conforme
se sugeriu, possui considerveis limitaes. Temos que ter conscincia destas
para no incorrermos em erros no assessoramento tomada de decises e
para no esperarmos obter, mais do que possvel, de instrumentos de natu-
reza quantitativa. Devemos sempre lembrar que a avaliao significa deter-
minar o valor de alguma coisa, por meio de julgamentos, sendo a mensurao
um auxlio a essa tarefa.
A opo feita foi contribuir para avanar no conhecimento da execuo
das aes de governo e de seus resultados, com todos os riscos conceituais,
metodolgicos, tcnicos e operacionais existentes. A crena que suporta tal
opo a de ser possvel utilizar a programao do PPA, o Oramento da Unio
e a sua execuo financeira (o SIG/PPA, o SIDOR e o SIAFI, respectivamente) como
fontes de dados para a anlise e a avaliao, desde que suportados por procedi-
mentos conhecidos e uniformes de programao. Para tornar vivel essa uti-
lizao, algumas mudanas adaptadoras devero ser introduzidas nas prti-
cas hoje correntes de programao e oramentao.
A avaliao de desempenho de um programa do PPA consistiria, ento,

em verificar em quanto e como foi cumprida a programao, e se o indica-
dor (ou indicadores) do problema/programa movimentou-se na direo e
na intensidade esperadas, com vistas a atingir o objetivo estabelecido para
o horizonte temporal do plano.
4.4 Resultado
Na linguagem cotidiana (talvez algo prximo do senso comum), resulta-
do a conseqncia ou o efeito de uma ao social, sendo que a ao seria uma
atividade sob a responsabilidade de um sujeito (individual ou coletivo) com
vontade consciente de criar ou promover mudanas na realidade. Matus (1993,
v. I, p. 81) define ao social nos seguintes termos: uma atividade intencio-
nal e reflexiva, com a qual um ator social espera conscientemente lograr deter-
minados resultados em uma situao concreta, envolvendo cooperao ou
conflito com outros atores. O processo de produo de aes consiste em
combinar recursos diversos (econmicos, materiais, conhecimento e informa-
o, poder poltico, capacidade organizativa, etc.), elaborando produtos (bens e
servios, normas, informao, conhecimento, relaes sociais, instituies, etc.)
com os quais se espera obter a transformao ou mudana desejada. Da: resul-
tado seria a transformao ou mudana em uma realidade concreta, conseguida ou
influenciada pela ao (ou conjunto de aes) de um ator social particular em
cooperao ou conflito com outros.
Se esses argumentos forem minimamente razoveis, ficar difcil aceitar a
noo de resultado utilizada correntemente, a que estabelece uma relao de cau-
sa-efeito, entre ao-transformao. Isso porque apenas em um nmero muito
restrito de casos, referentes a situaes de baixa complexidade, em que as foras
distintas das do ator que conduz a ao so desprezveis ou esto sob o seu controle,
ser possvel estabelecer relaes de causa-efeito, assegurando que o resultado con-
seguido deveu-se exclusiva ou predominantemente ao empreendida.
Na avassaladora maioria das situaes, o que vigora a multiplicidade de
atores, com interesses diferentes, seno conflitantes, desenvolvendo aes com
contedos e objetivos distintos. H, ademais, fatores circunstanciais e aqueles
oriundos de outros espaos situacionais (ou macrossituacionais) que tambm
interferem na construo da mudana observada. Esta dificilmente poder ser
enquadrada como o resultado exclusivo de uma ao ou de um programa.
No mximo, ser um vetor resultante (tal como na fsica) de mltiplas inter-
venes produzidas por atores distintos e de processos circunstanciais.
Mas isso no inviabiliza a avaliao de resultados, apenas torna-a mais
complexa, difcil e trabalhosa, mais exigente em conhecimento, informao e
mtodos apropriados para realiz-la. O ponto de partida para uma eficaz e
confivel avaliao de resultados a descrio do problema a ser enfrentado

pela ao ou programa, ou seja, a construo de descritores.10 Os descritores
combinados adequada e pertinentemente podero conformar os indicadores
(compostos ou sintticos) do problema/programa, como exigido pela metodologia
de elaborao dos programas do PPA. O passo seguinte explicar o problema,
identificando suas causas crticas (processos, fatores responsveis segundo o
marco terico adotado pelo surgimento, manuteno ou expanso do pro-
blema). O desenho do programa orientado pela teoria do problema e do
prprio programa compreender a concepo e organizao das aes neces-
srias e suficientes a superar as causas crticas, identificando e combinando os
recursos apropriados e os produtos esperados. A programao propriamente
dita consiste em distribuir as aes no tempo em uma seqncia que possibi-
lite criar viabilidade progressiva para aquelas que se revelem, por vrias razes,
mais difceis de serem executadas no momento mais adequado.
Para se proceder avaliao, requerido, ademais, a identificao das
variveis-chave do contexto de cada programa que esto fora do controle do
ator (condutor do programa/ao), para que possam ser monitoradas e ajudem
a compor o pano de fundo sobre o qual a avaliao ganha sentido e
inteligibilidade. O mesmo haver de ser feito com os outros atores relevantes
(com interesses convergentes ou divergentes dos do objetivo do programa ou
do seu dirigente) mediante o uso de indicadores que expressem, mesmo de
forma aproximada ou indireta, suas motivaes em cada caso particular, os
recursos que controlam, as aes que desenvolvem.
Assim, permitida uma aproximao menos reducionista complexidade pr-
pria das intervenes sociais transformadoras, estabelecendo associaes acauteladas
(e sempre passveis de serem revistas) entre aes e seus resultados, informando com
oportunidade e relativa segurana sobre os processos produtores de aes, a intensi-
dade e seu foco, a eficincia e a eficcia, a consistncia das aes, a permanncia dos
objetivos, entre outros aspectos imprescindveis conduo de programas/ao.
10
Conforme Matus (1993, v. II, p. 311 e 312), descritor o marcador (placar) do problema. So fatos
precisos que verificam ou atestam a existncia do problema. Ele cumpre quatro funes: rene as
distintas interpretaes do problema a um s significado para o ator e sua equipe; torna preciso o que
deve ser explicado; torna o problema monitorvel; verifica a eficcia da ao para enfrent-lo (se o
problema piora ou melhora). REQUISITOS DOS DESCRITORES: so precisos e monitorveis; o conjunto
dos descritores deve ser suficiente para se construir uma interpretao sem ambigidades; no podem
ser confundidos nem com causas nem com conseqncias do problema; no podem haver relaes
causais entre os descritores; um descritor no deve reiterar o que foi dito por outro com outra forma.
5 ESBOO TENTATIVO DE UM ROTEIRO PRELIMINAR PARA ORGANIZAR AS

AVALIAES DO PPA
Como afirma o ditado popular, cautela e caldo de galinha no fazem mal a
ningum, por isso as ressalvas do ttulo deste captulo. Afinal, estamos diante
de algo novo ( o modo como foi elaborado e dever ser implementado o PPA),
para o qual exigida uma nova atividade (avaliao como instrumento de
gesto), sem que esteja claro como, quando e onde dever se realizar para
cumprir os objetivos pretendidos. A tarefa que aqui se prope , portanto, de
alto risco, prenhe de incertezas e tentada com elevada insegurana. Contudo,
assumida por acreditar-se que, para se poder caminhar rumo montagem de
um modelo institucional de avaliao, um primeiro passo deve ser dado, qual
seja: uma proposta incompleta, imprecisa, deficiente deve ser posta discus-
so para avanarmos na construo coletiva de um projeto necessrio e que
configura uma oportunidade estratgica para o IPEA. O risco ampliado tam-
bm por no existir um corpo terico consensualmente estabelecido, no se
dispor de uma prtica metodologicamente consagrada, nem de uma cultura
avaliativa disseminada na administrao pblica federal. Se todos esses fatores
tornam a tarefa temerosa, ao mesmo tempo a fazem necessria e premente,
para que se possa, pelo menos, tentar aproveitar a oportunidade apresentada.
Para isso, vale a pena recordar o encadeamento lgico-temporal adotado
para a elaborao do PPA 2000-2003, esclarecendo que este nem sempre foi
seguido risca:11
1) orientao estratgica do presidente da Repblica estabeleceu as qua-
tro (mais duas) diretrizes e 28 macroobjetivos;
2) orientao estratgica do ministro apresentou as diretrizes setoriais e
indicou os problemas selecionados na rea; e
3) cerca de 360 programas so concebidos, com vistas consecuo dos
macroobjetivos. Cada programa finalstico deveria ser desenhado para
resolver um problema especfico, delimitado social e espacialmente,
com pblico-alvo e objetivos bem definidos. Todos os programas teriam
indicadores (medidos na situao inicial t 0 e na situao-objetivo t4 ) e
conteriam as aes (atividades e projetos oramentrios e outras no
exigentes em recursos financeiros originados do OGU, tais como atos
normativos e parcerias) para as quais deveriam ser estipulados custos,
11
Muitos programas preexistentes apenas sofreram enquadramento no novo formato; aes que vinham
sendo implementadas h anos foram apresentadas sob o ttulo de um programa; algumas diretrizes
ministeriais foram elaboradas aps os programas terem sido concludos; e, principalmente, o agrupa-
mento dos programas por macroobjetivos foi feito por critrios de afinidade algo subjetivos, e
a posteriori.
prazos de execuo, metas, sendo que a cada ao corresponder um

produto. Os programas so coordenados por gerentes designados pe-
los ministros aos quais estejam vinculadas as unidades administrativas
responsveis.
Para fins da macrogesto do PPA, o Ministrio do Planejamento ( SPI) orga-
nizou um Sistema de Informaes Gerenciais (SIG) que possibilita (e exige dos
gerentes) o registro das variaes dos principais atributos dos programas e de
suas aes quando da implementao. Supe a existncia de um sistema de
informaes e gesto apropriado a cada programa, a ser implantado pelos mi-
nistrios responsveis.
A interpretao das demandas por avaliao, feita anteriormente, aponta
para: (i) a avaliao de desempenho dos programas e das suas aes; (ii) a
avaliao dos resultados alcanados, por macroobjetivos; e (iii) a avaliao glo-
bal do PPA, quanto consecuo da orientao das diretrizes estratgicas, todas
produzindo pelo menos um informe anual para ser encaminhado ao Congres-
so Nacional. Mas, para serem teis gesto estratgica, devero ser realizadas
sempre que forem necessrias tomada de decises importantes (ver quadro 3).
QUADRO 3
Componentes Bsicos do Sistema de Avaliao
5.1 Avaliao de Desempenho

A avaliao de desempenho dos programas e aes estar a cargo dos
gerentes. Para que possam realiz-la uma vez por ano, cumprindo o exigido
pelas normas do novo processo de planejamento, o trabalho dever ser cont-
nuo, pois s assim estaro exercendo a verdadeira gesto. Isso requer que o
problema esteja bem descrito e analisado, com suas causas crticas identificadas,
e que os indicadores e o desenho dos conjuntos de aes com os quais as causas
crticas sero enfrentadas estejam disponveis.
Para alcanar essa condio necessrio conhecer, em detalhe, o processo
de produo de cada ao, abrindo-o para evidenciar a menor unidade operativa,
programando-o fsica e financeiramente quando for o caso, tal como sugeri-
do de forma elementar no quadro 4. Ali so denominadas tarefas as menores
unidades operativas nas quais se desdobram a ao; alguns as designam por
etapas, trabalho, etc. O que importa que, no mnimo, todas as aes com
expresso oramentria (projetos e atividades) admitem esse desdobramento e
podem ter seus custos apurados e suas metas de produo estabelecidas.
QUADRO 4
Ao Cronograma de Execuo Fsico-Financeira
Obs.: A diviso temporal da programao deve ser apropriada s caractersticas da ao. Aqui foi adotado o recorte mensal
apenas como exemplo.
P Previsto
R Realizado
Mas no s. Os programas do PPA foram desenhados sem que fossem

explicitadas suas causas-crticas (CC ). Sem que estas estejam precisamente
identificadas e com indicadores apropriados, no possvel avaliar a eficcia
intermediria no enfrentamento do problema. E isso obtido na prtica, quando

as aes capazes de superar uma CC esto organizadas em um mdulo de interven-
o e gesto (o que exige a sua especificao, aglutinando-as em uma operao) e a
designao formal de responsvel por sua implementao coordenada. Da mesma
forma, de todo necessria a atribuio formal de responsabilidade aos que estaro
incumbidos de cuidar da execuo da ao, ou seja, deve ser criada a funo de
coordenador de ao. Estas so exigncias bsicas para a montagem do sistema de
gesto (e de avaliao) de qualquer programa e do conjunto deles.
5.2 Avaliao de Resultados12

A avaliao dos resultados alcanados por macroobjetivos exigir um es-
foro de compreenso assemelhado ao que se pratica na engenharia reversa.
Isso decorre da existncia de uma lacuna elementar no desenho do PPA: no h
um marco referencial preciso para avaliar se os resultados alcanados pelos
programas contribuem para atingir os macroobjetivos. Estes so apresentados
como enunciados genricos, expressando difusas situaes desejveis a serem
obtidas pelo cumprimento de diretrizes e pelo atendimento de prioridades,
sem que ambas materializem referncias objetivas para a mensurao ou averigua-
o da intensidade ou qualidade dos trabalhos realizados pelos programas.
No nico caso em que o macroobjetivo apresentado com maior preciso atingir
US$ 100 bilhes de exportao at 2002 fica evidente a deficincia na sua for-
mulao: o verdadeiro objetivo a produo de um expressivo saldo na balana
comercial do pas. Exportar 100, 200 ou 300 bilhes de dlares pouco adiantar
se as importaes forem superiores. Ao passo que, se se conseguir exportar 70 ou
80 bilhes e se com isso for gerado um supervit de 10 ou 15 bilhes de dlares,
se obter um considervel alvio no balano de conta corrente, reduzindo a depen-
dncia entrada de capitais especulativos de curto prazo.
A razo de ser dessa deficincia pode ser encontrada no fato de no ser
anunciado o macroproblema a que o macroobjetivo corresponderia. Sem que o
macroproblema seja descrito e delimitado, construdo o seu indicador (ou
indicadores) e levantada sua posio em t0 (1999), sem que na sua explicao
tenham sido identificadas suas causas crticas a serem atacadas pelos progra-
mas e sem que tenham sido avaliadas as situaes-objetivo no horizonte de
tempo do PPA (t1 , t2 , t3 e t4 ) em cenrios consistentes, o macroobjetivo passa a
ser apenas um desejo pouco fundamentado em conhecimento e informao.
Uma no-referncia para a avaliao, que a torna um exerccio improdutivo e
retira-lhe o carter de instrumento de gesto.
12
Esta seo est, em larga medida, apoiada em Garcia (2000b, p. 6 a 9).
A avaliao de resultados por macroobjetivos ir exigir, ento, o referido

trabalho de engenharia reversa que consistir em interpretar o contedo do
enunciado e das explicaes do macroobjetivo e das diretrizes e prioridades
que dele emanam, buscando o que de problemtico expressam, ou seja, a carga
negativa contida nas formulaes. Tomemos um exemplo para melhor visualizar
o encaminhamento imaginado:
Macroobjetivo no 2 Sanear as Finanas Pblicas [Brasil. Ministrio do
Planejamento e Oramento, v. 1, p. 25, 1999].
compromisso do Governo estabilizar, ao longo dos prximos anos, o montante da
dvida pblica medido como percentual do PIB. As aes integradas para este fim
envolvem a reduo dos desequilbrios estruturais entre fluxos de receita e despesa no
financeira, a acelerao da desestatizao e da concesso e a modernizao das atividades
de arrecadao, fiscalizao e controle, associados a um quadro de reduo da taxa de
juros e de retomada do crescimento econmico sustentado. Sero prioridades:
Melhorar a qualidade do gasto pblico mediante o aperfeioamento do Sistema de
Planejamento, Oramento, Finanas e Controle.

Reduzir os dficits oramentrios do setor pblico nas trs esferas de governo.
Aperfeioar o Sistema Previdencirio e reduzir o seu dficit nas trs esferas de governo.
Fica evidente a ausncia de referncias precisas: qual a qualidade do

gasto pblico hoje? Em quanto deve ser melhorada? Em que consiste o aper-
feioamento dos Sistemas de Planejamento, Oramento, Finanas e Controle
e de Previdncia? De onde se sai e aonde se quer chegar? Reduzir em quanto os
dficits oramentrios e previdencirios em cada ano e em cada esfera de governo?
A construo das respostas poder ser tentada com uma definio provi-
sria e uma anlise preliminar do macroproblema, mediante a identificao de
carga negativa evidenciada na formulao do macroobjetivo:
Macroproblema n o 2 Finanas Pblicas Desequilibradas, com dficit eleva-
do e dvida pblica crescente em relao ao PIB .
Causas (a carga negativa contida nas Prioridades do Macroobjetivo):
baixa qualidade do gasto pblico (ineficientes e ineficazes? produtos e
servios de baixa qualidade? gasto direcionado para o no importante
e necessrio?);
deficientes sistemas de planejamento, oramento, finanas e controle
nas trs esferas de governo (como se expressam as deficincias? em que
magnitude?);
deficientes sistemas de arrecadao e fiscalizao previdenciria nas trs esfe-
ras do governo (como se expressam as deficincias? em que magnitude?).
Em seguida, deve ser intentada a explicao do macroproblema, estabe-
lecendo-se as relaes entre as causas e entre estas e o seu indicador e concebi-
dos os indicadores para as causas crticas. Na seqncia, apresentar, discutir e

construir o consenso com os ministrios responsveis pelos programas englo-
bados pelo macroobjetivo. Importa conseguir o mesmo entendimento quanto
definio do macroproblema, sua delimitao e descrio, a identificao das
causas crticas e de como devem ser atacadas.
As causas crticas do macroproblema so os problemas a serem superados
pelos programas atuais do PPA. S que isso no foi evidenciado poca de
elaborao do plano. Torna-se necessrio, ento, realizar avaliaes de pertinncia
e suficincia dos programas com relao s causas crticas do macroproblema
e, tambm, de consistncia interna dos programas, alm de verificar se os seus
indicadores so adequados para suportarem a posterior avaliao de desempe-
nho. Sem isso, as avaliaes sero, necessariamente, um trabalho penoso e
sempre insuficiente para cumprir o disposto no Decreto no 2 829, de 29 de
outubro de 1998, e na Lei do PPA, alm de insatisfatrio para todos os envolvi-
dos em sua elaborao e utilizao.
Cumpridos esses requisitos, passa-se a dispor do macrorreferencial, que
possibilitar a avaliao de resultados por macroobjetivos. Os insumos bsicos
para execut-la sero as avaliaes de desempenho dos programas e os indica-
dores atualizados do macroproblema e de suas causas crticas e os indicadores
de contexto. Devidamente analisados e relacionados com base na teoria do
macroproblema e dos programas deve-se proceder comparao dos resulta-
dos obtidos com os indicadores do macroobjetivo previstos para cada momen-
to de tempo (t1 , t2 , t3 , t4 ). A partir disso, podem ser tiradas as concluses e
recomendaes que toda avaliao deve conter. Vale observar o fato de as nor-
mas legais (decreto e lei) destacarem a necessidade de avaliaes anuais, que
podero ser produzidas com qualquer periodicidade se o sistema de
monitoramento funcionar a contento. A verdadeira gesto estratgica reali-
zada com base em monitoramento e avaliao contnuos, pois s assim fica
assegurada a possibilidade de identificar desvios, equvocos e erros, e agir com
oportunidade e eficcia para corrigi-los.
5.3 Avaliao Global do PPA

O entendimento aqui adotado que a avaliao global do PPA deve ter por
finalidade averiguar em que medida esto sendo cumpridas a orientao estra-
tgica do governo e as diretrizes emanadas do presidente da Repblica, que
do o sentido das mudanas e os compromissos dessa nova gesto assumidos
no Avana Brasil [Brasil, MPO , v. 1, 1999] (o programa da campanha eleitoral
de 1998). Se assim for, de novo se colocar a necessidade de se proceder a uma
modalidade de engenharia reversa, como se fez anteriormente.
A anlise da metodologia adotada para a elaborao do plano revela que

um dos seus conceitos centrais o de problema teve uma definio e um
tratamento bem aqum de sua importncia [Garcia, 2000d]. No se levou em
conta que um plano de governo para o pas deve hierarquizar problemas, que
so sempre relativos a quem os anuncia, que h problemas com magnitudes e
complexidades distintas. Em uma escala que vai do geral ao particular, do
abrangente ao especfico, do mais ao menos complexo, em seu topo estaria o
equivalente a megaproblema (para manter consistncia com a terminologia
adotada ao se falar em macroobjetivos).
A leitura das orientaes e diretrizes estratgicas e dos macroobjetivos
feita pelo autor, procurando explicitar a carga negativa que expressam, resul-
tou na identificao de pelo menos dois megaproblemas: (i) enorme iniqida-
de social; e (ii) baixa competitividade da economia brasileira. Isso se no
forem adotados conceitos mais restritivos de iniqidade e competitividade,
pois, do contrrio, ser aumentado o nmero de megaproblemas. Por exem-
plo: se for entendido que os conceitos da iniqidade e competitividade acei-
tam a existncia de regies onde a iniqidade social maior e a economia
menos competitiva, se dispensaria um megaproblema do tipo desigualdades
regionais. Ou, se for adotada a perspectiva sistmica para competitividade de
modo a incluir deficincias infra-estruturais (comunicaes, malha viria, ener-
gia) e debilidades da atuao governamental (desequilbrios financeiros, estru-
tura tributria, ineficincias regulatrias e fiscalizadoras, etc.), se evitaria a
declarao de outros megaproblemas. Do ponto de vista prtico, seria mais
vantajoso trabalhar com um nmero menor de megaproblemas, desde que se
chegue a um acordo terico-metodolgico que torne operacionalizveis os con-
ceitos que venham a ser definidos.
Mas, sejam quais forem os megaproblemas que consensualmente se iden-
tifiquem, devero ser repetidos os procedimentos de engenharia reversa adotados
no tratamento dos macroproblemas: tero que ser declarados pelas autorida-
des responsveis; delimitados e descritos, para terem os seus indicadores
construdos; devero ser explicados mediante a articulao convincente das
causas crticas que j sero conhecidas, ou seja, os macroproblemas; apurada a
situao em t0 e definidos os megaobjetivos para t1 , t2 , t3 , t4 e as variveis
relevantes para o contexto do plano. Sem isso, a avaliao deixa de contar com
o quadro referencial que, por princpio e definio, a presidir. Ou seja, torna-
se impraticvel, pois o objeto e a perspectiva e o valor, definidores do modelo
e do contedo da avaliao, no estaro dados.
A figura 2 apresenta, de forma esquemtica, a concepo geral da propos-
ta de construo do marco referencial para a avaliao do PPA. Ali destacado
que, do ponto de vista lgico, dever-se-ia comear pela identificao e anlise
dos mega-problemas, para com isso elevar a consistncia do conjunto.

Todavia, como os programas esto definidos e detalhados, eles construiro o
ponto de partida e a base de produo de boa parte das informaes a serem
utilizadas nas avaliaes. Mais ainda, como eles se orientam para a soluo de
problemas que so as causas crticas do macroproblema, que por sua vez so
causas dos megaproblemas, o caminho adotado no desenrolar do texto foi o
inverso. A consistncia dever, na prtica, ser construda de baixo para cima,
do particular para o geral, e no como manda a teoria e a experincia exitosa
do planejamento estratgico pblico.
A avaliao global do PPA vai exigir a produo de outras informaes e
referncias alm daquelas produzidas na implementao dos programas.
Afinal, o plano tem por pretenso construir um novo estilo de desenvolvimen-
to sustentado, uma economia mais competitiva, um governo mais eficiente e
uma sociedade mais eqitativa e democrtica. Os resultados globais da execu-
o do PPA devem ser visualizados, ento, nas macrotransformaes que promo-
ver na realidade socioeconmica do pas. Estas devero ser apreendidas por
indicadores de sntese, capazes de expressar os mltiplos movimentos das
diversas dimenses em que o plano atua.
Apresenta-se, a seguir, uma tentativa de construo de um conceito e de
um indicador de iniqidade, com o intuito de discutir um caminho
metodolgico apropriado a produzir os referenciais e os instrumentos mais
teis prtica da avaliao global do PPA. Reitera-se que o fundamental a
lgica adotada e no o resultado a que se chega. Os indicadores dos
megaproblemas sero produtos de uma elaborao coletiva, envolvendo-se di-
rigentes e tcnicos com conhecimento dos problemas e das prticas prprias
de governo, fazendo-se uso das fontes de informao mais adequadas a cada
caso e, no limite, organizando-se novos fluxos de informaes.
5.4 Exemplo da Construo de Conceito e Indicador para um Megaproblema 13

O PPA est organizado em 28 macroobjetivos. Destes, 15 se destinam a
atacar manifestaes da desigualdade social extrema (estando relacionados a
educao, sade, saneamento, habitao, gerao de ocupao e renda, com-
bate mortalidade infantil, erradicao do trabalho infantil, assistncia social,
reforma agrria e apoio agricultura familiar, desenvolvimento urbano, trans-
porte de passageiros, garantia de direitos, fortalecimento da cidadania, redu-
o da violncia) e pelo menos outros sete, de natureza mais econmica,
teriam forte impacto sobre emprego e renda.
13
Retirado de Garcia, 2000a.
FIGURA 2
Passos para a Construo do Quadro Referencial para Avaliao do PPA
1a FASE
2a FASE
Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental
3a FASE
Fonte: elaborao do autor.

55
Do ponto de vista da gesto do conjunto do plano, importa saber se os

resultados obtidos com a produo global das aes governamentais esto se
traduzindo em reduo da desigualdade. Este um dos crivos decisivos, aque-
le que mostra se a transformao produzida a desejada e qual a sua amplitu-
de, e se a eqidade est sendo o valor a orientar a alocao dos, sempre escas-
sos, recursos pblicos. Sem a avaliao sistemtica e rigorosa da implementao
dos programas e das transformaes que provocam, no se constri, consciente
e direcionadamente, o futuro diferente, mais equitativo e democrtico.
Para isso necessrio comear respondendo a uma pergunta bsica: o que
se entende por iniqidade social? Evidentemente, so muitas as respostas pos-
sveis. E todas estaro fundamentadas em ideologia, valores, interesses, posi-
o poltica, experincia de vida, conhecimento e informao acumulados e na
insero social de cada um daqueles que procure respond-la. H, portanto, a
necessidade de estabelecer uma intersubjetividade que possibilite a constru-
o de uma referncia a mais objetiva possvel.
o que ser tentado, a seguir, como uma proposta aberta (por isso mesmo
preliminar, incompleta, imprecisa, etc.). Aberta, como sugerido por Umberto
Eco, porque vai sendo elaborada ao receber crticas, contestaes, reformulaes,
complementaes, atualizaes e tudo o mais que coopere para a formao da
intersubjetividade mnima necessria para a definio de um quadro referencial
comum e legtimo, que por sua vez no se fecha, podendo sempre ser melho-
rado, aprofundado, detalhado. Assim, prope-se:
Iniqidade social: a situao de uma sociedade particular caracterizada
por distribuio altamente desigual de renda e patrimnio (material e no
material), em que uma minoria populacional detm a maior parte destes e
uma grande parte da populao no alcana um patamar mnimo de existn-
cia com dignidade, quando isso seria possvel com uma distribuio mais eqi-
tativa do patrimnio e da renda.
Como fica evidente, ainda no resolve. Nessa conceituao existem diver-
sas imprecises. Na tentativa de melhorar, definimos:
Patrimnio material: a quantidade de bens imobilirios (terra produtiva e
domiclio permanente), meios de produo, bens de consumo durveis detida
pelas famlias.
Patrimnio no material: escolaridade, condio de sanidade, acesso aos ser-
vios pblicos, informao, ao lazer, justia, segurana, proteo previdenciria,
e participao associativa.
Patamar mnimo de existncia com dignidade: condio, social e historica-
mente definida, a partir da qual a famlia e os indivduos tm assegurada a
liberdade para escolher o que valoram e se afirmar como cidados [Prats, 2000].
Se expressaria pela posse de uma quantidade mnima de patrimnios e renda.
Eqidade como possibilidade concreta: pode ocorrer se a riqueza material

existente e o fluxo de produo de nova riqueza e de renda so suficientes, em
termos puramente quantitativos, para permitir trazer para o patamar de exis-
tncia com dignidade todos os que se encontram abaixo dele. No se trata de
instaurar o igualitarismo, pois reconhecido que o processo de diviso social
do trabalho capitalista produz desigualdades interpessoais e, principalmente,
entre classes. Mas, apenas constatar que a riqueza e a renda existentes podem
ser redistribudas a qualquer momento, com ganhos macrossociais e macro-
econmicos. Descarta-se o argumento conservador, imobilista e, acima de tudo,
preservador da injustia, de que a reduo da iniqidade somente pode ser
feita com o crescimento continuado da renda e da produtividade (maior eqi-
dade apenas em um futuro longnquo e incerto), mantendo intacta a presente
distribuio da riqueza que permite a apropriao dos ganhos de produtivida-
de e de maior parte da renda.
Se essas formulaes ajudarem a iniciar a conversa, a impreciso ter fica-
do um pouco menor. Mas necessrio buscar a operacionalizao dos concei-
tos, baixando a abstrao e especificando referncias empricas, que facultem
levar a intersubjetividade a uma prtica coletiva. Para isso, a lgica impe que,
primeiramente, o Patamar Mnimo de Existncia com Dignidade (PMED) seja
contextualizado para a nossa realidade atual. Quais seriam ento os patrim-
nios e a renda mnimos a assegurar uma existncia digna, conforme anterior-
mente definido?
A resposta vai procurar combinar elementos referentes disponibilidade
de informaes (confiveis, abrangentes e peridicas) com os objetivos e aes
dos programas governamentais. Ou seja, se o governo diz ser sua prioridade
reduzir desigualdades sociais com a implementao de determinados progra-
mas, e se estes tm como objetivo ampliar o acesso ao patrimnio (material e
no material) e renda por parte dos excludos, dever ser possvel verificar em
quanto a iniqidade foi reduzida, mediante o tratamento de informaes re-
presentativas do universo dos que se encontram acima e abaixo do PMED, que
podem ser encontradas na PNAD, censos e em outras fontes oficiais (por exem-
plo no censo escolar). A relao entre os dois contingentes conformaria um
possvel Indicador de Iniqidade Social (INIQ).
Uma seleo preliminar dos principais atributos do PMED aponta, de ime-
diato, os seguintes:
(a) Renda Familiar per Capita Igual ou Maior que 1,5 Salrio Mnimo
Mensal 14
14
Diretamente, a partir dos dados da PNAD, sabendo-se que a renda sistematicamente subdeclarada ou
revista para ser tornada compatvel com as Contas Nacionais.
No momento, esse valor corresponde a R$ 226,50, que, multiplicado

pelo nmero de membros de uma famlia mdia (3,6 pessoas), perfaz o mon-
tante de R$ 815,40. Esse valor representa 86,7% do salrio-mnimo necess-
rio, calculado pelo DIEESE para dezembro de 1999 (R$ 940,58). Os R$ 226,50
da renda familiar per capita mdia so, praticamente, o dobro do valor mdio
da cesta bsica apurado tambm pelo DIEESE para a mesma poca (R$ 99,54).
Levando-se em conta que as famlias de renda mais baixa tendem a dedicar
metade de seus ganhos a despesas com alimentao, os R$ 226,50 no pare-
cem uma referncia despropositada. Um reforo sustentao dessa referncia
aportado por Wanderley Guilherme dos Santos ao analisar a Pesquisa sobre
Padres de Vida, 1996-1997, do IBGE , na qual se encontra que para a maioria
das pessoas, em todas as ocupaes, e estritamente independente do salrio
mdio mensal ( exceo dos trabalhadores rurais), o limiar de vida ruim
situa-se na linha dos R$200,0 [Santos, 1999, p. 51 a 63].
(b) Patrimnio Material Mnimo Necessrio
Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade das famlias
(terra produtiva, domiclio permanente, meios de produo) e os bens dur-
veis. No entanto, no esto disponveis informaes quantitativas sobre a
posse de meios de produo pelas famlias e, tampouco, informaes anuais
sobre a propriedade fundiria rural. Assim, preciso reduzir o patrimnio
material propriedade de domiclio permanente e de bens durveis essenciais.
Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente ser um indicador da
titularidade de domnio das terras de produo por parte das famlias
agricultoras. Tomando-se o domiclio como unidade bsica de investigao,
possvel averiguar tanto a condio de ocupao, a qualidade da habitao,
como o acesso aos servios pblicos e outras caractersticas relevantes.
Ser considerado como Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN) a
ingressar e ultrapassar o PMED a propriedade de domiclio permanente, situado
em aglomerado normal, construdo com material durvel (paredes e cobertu-
ra), com densidade de at dois moradores por dormitrio, dispondo de abas-
tecimento de gua com canalizao interna, banheiro e esgotamento sanitrio
por meio de rede coletora ou fossa sptica, coleta de lixo de forma direta ou
indireta (exceto rea rural), iluminao eltrica e telefone (todos os conceitos
adotados so os utilizados pela PNAD). Comporia ainda o PMMN a posse dos
seguintes bens durveis: fogo, filtro de gua, rdio, televiso e geladeira.
(c) Alguns Indicadores Parciais
O PMMN fica, desta forma, referido a importantes programas governa-
mentais. A eficcia terminal de seu conjunto (qual a transformao produzida
na realidade) poder ser apreendida, anualmente, pela PNAD, ainda que sem a
exatido proporcionada por pesquisas conduzidas com esse fim especfico.

De qualquer maneira, possvel imaginar indicadores de eficcia terminal para
cada um dos principais programas integrantes do PPA 2000-2003, que estejam
diretamente relacionados com o PMED. Por exemplo:
Taxa de Cobertura de Saneamento Ambiental (TASA) =
domiclios servidos por sistemas de saneamento geral
total de domiclios
Taxa de Acesso Energia Eltrica (TAEE) =
domiclios servidos por energia eltrica
total de domiclios
Taxa de Apropriao de Ativo Imobilirio (TAAI) =
famlias proprietrias de domiclios adequados
total de famlias
Taxa de Apropriao Fundiria pela Agricultura Familiar (TAAF) =
famlias proprietrias de 1 a 4 mdulos fiscais
total de famlias assalariadas rurais (perm. e temp.) e de parceiros,
arrendatrios e ocupantes de reas at 4 mdulos fiscais
Taxa de Acesso a Bens Essenciais (TABE)15 =
domiclios c/geladeira(0,25) + fogo(0,25) + filtro(0,20) +
TV (0,11) + rdio(0,10) + telefone (0,05)
total de domiclios
Taxa de Obteno de Renda Mnima Digna (TORD ) 16 =
domiclios c/renda familiar pc. 1,5 salrio-mnimo
total de domiclios
ndice de Ateno Preventiva Sade (IAPS )17 =
[1 (tx. de incidncia de baixo peso ao nascer . 0,3)] + (tx. de cobertura
vacinal . 0,4) + [1 (tx. de prevalncia de doenas infecto-contagiosas . 0,3)]
15
Ponderao obtida em rpida enquete com pesquisadores sociais, a discutir.
16
Ver nota de rodap no 14.
17
Ponderao sugestiva, a discutir. A fonte dos dados o DA TASUS, no qual a unidade no o domiclio.
Ou, tomado como um indicador-sntese das condies gerais de sade:

Indicador do Diferencial de Esperana de Vida (IDEV) =
Esperana de vida ao nascer (estado)
Maior esperana de vida ao nascer (RS)
Taxa de Escolaridade Mnima Adequada (TEMA) =
[ ][
pop. 7 a 14 anos na escola + pop. 15 a 18 anos c/escolaridade 8 anos +
pop. 7 a 24 anos pop. 7 a 24 anos ]
[ pop. 19 a 24 anos com escolaridade 11 anos
pop. 7 a 24 anos ]
Taxa de Cobertura Previdenciria (TCOP) =
pessoas que contribuem p/a previdncia pblica ou privada
populao economicamente ativa
(d) Patrimnio No Material

O patrimnio no material mnimo necessrio a ingressar na cidadania e
a assegurar a liberdade de escolher o que valora deveria ser composto dos atri-
butos indispensveis participao ativa e direta das famlias (e indivduos
que as integram) na sociedade atual, em suas diversas dimenses. Haveria de
se incluir uma escolaridade mnima que habilitasse os indivduos a lidar com
a realidade complexa e com os processos de produo mais exigentes em co-
nhecimento. Deveria propiciar sade pblica e higidez pessoal, garantidoras
de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva, em condies ambientais susten-
tavelmente apropriadas. Deveria exigir algum grau de associativismo (sindica-
to, partido, associaes comunitrias ou de interesse), propiciar amplo acesso
informao (posse de rdio e televiso, assinatura de jornais e revistas) e ao
lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido justia e segurana pessoal e pblica
e a algum tipo de proteo previdenciria e liberdade de expresso e produ-
o cultural, entre outros. Todavia, as informaes disponveis, peridicas e
confiveis, no permitem tanto. A reduo que se impe faz possvel, apenas,
lidar com a escolaridade e a proteo previdenciria, utilizando-se os indica-
dores sugeridos no item anterior. Nada impede, no entanto, a incorporao de
outras variveis medida que informaes apropriadas se tornem disponveis.
Existem notcias de que a PNAD/99 trar um segmento dedicado sade, e h,
inclusive, quem afirme estar em curso a ampliao das caractersticas pesquisadas

por esse instrumento. Tomara que seja verdade.
(e) Tentando Chegar a um Patamar Mnimo de Existncia Digna
Viver com dignidade. Sem dvida, algo bastante subjetivo. Quem define
o que digno? Vida digna de qual ponto de observao e de quais padres
valorativos? Uma discusso que pode ser interminvel.
Como se afirmou, a pretenso no finaliz-la, ao contrrio. A proposta
criar uma referncia relacionada aos objetivos da atuao governamental,
explicitada nos programas do PPA 2000-2003: casa prpria para quem no
tem; reforma agrria e apoio agricultura familiar; emprego e renda crescen-
tes; saneamento, energia, comunicaes expandidos; populao saudvel e com
cobertura previdenciria; escolaridade em elevao; facilidades no transporte
coletivo; ampliao da cidadania e segurana de direitos. Tais objetivos expres-
sam anseios e valores sociais generalizados, e atendem, tambm, a interesses
econmicos identificveis. Existem vrias formas de busc-los, com resultados
distintos, principalmente em termos de eqidade. fundamental, portanto,
procurar ver se avanamos (ou no) na reduo da iniqidade, ver se est cres-
cendo o contingente daqueles que vivem com um mnimo de dignidade.
O patamar mnimo seria alcanado quando as famlias se apropriassem
de um patrimnio material e no material e de uma renda mensal que, supos-
tamente, lhes permitiriam a liberdade de escolher o que valoram. E isso estaria
assegurado quando, simultaneamente, dispusessem das seguintes condies:
domiclio prprio adequado (situado em aglomerado normal; construdo
com material permanente; com densidade de at dois moradores por
dormitrio; abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro
e esgotamento sanitrio feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta
direta ou indireta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone;
com fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso;
renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio mnimo;
escolaridade adequada (pessoas entre 7 e 14 anos freqentando o 1o
grau, as entre 15 e 18 anos com 8 ou mais anos de escolaridade e as
com idade entre 19 e 24 anos com 11 ou mais anos de escolaridade); e
cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados protegidos por
algum tipo de seguro previdencirio).
A simultaneidade uma exigncia forte para se tentar apreender a digni-
dade como uma condio abrangente, em relao com a natureza
multidimensional do ser humano e as inmeras inseres impostas para viver
sob a complexidade crescente das sociedades contemporneas. As quatro ca-
ractersticas utilizadas para definir o PMED nem de longe atendem aos rigores
de uma conceituao mais completa do que seria uma existncia digna. uma
aproximao pobre com o intuito de captar a iniqidade e avaliar a ao gover-
namental que diz ter como objetivo combat-la.
A formulao adotada pode ser aplicada anualmente (inclusive recupe-
rando uma srie histrica razovel) para o Brasil, estados, Distrito Federal e
regies metropolitanas, utilizando-se apenas a PNAD. Permite verificar as dife-
renas existentes entre o espao urbano e o rural (exceto na regio Norte),
algumas privaes especficas (de domiclio adequado, de renda, de escolarida-
de, de algum bem, etc.), as distncias para se alcanar o PMED, assim como a
organizao de um ranking estadualizado da iniqidade. Acredita-se ser poss-
vel apanhar (no medir com exatido) a contribuio dos programas do PPA
(que tero metas anuais e indicadores de execuo) da administrao pblica
federal para alterar a iniqidade, separada da contribuio conjunta dos ou-
tros dois nveis de governo (supondo-se que tambm disponham de metas e
indicadores confiveis). Se isso se efetivar, estaro disponveis indicadores inte-
ressantes para orientar a localizao, a intensidade e a especificidade da ao
governamental. Impossvel ser dimensionar o produto da ao de outros ato-
res sociais e das iniciativas familiares ou individuais que resultem em auxlios
reduo da iniqidade. Se a representatividade amostral da PNAD se amplias-
se, talvez se tornasse praticvel obter tal contribuio como resduo.
(f) A Frmula
Se o contido no item anterior fizer algum sentido, os dados devero mos-
trar que somente um contigente populacional bastante modesto estar acima
do PMED, ainda que o conceito de PMED aqui utilizado seja muito modesto ou
restrito. A idia estabelecer a relao entre os que esto acima e abaixo do
referido patamar, criando uma escala de 0 (zero) a 1 (um), em que zero signi-
fica que toda a populao alcanou ou ultrapassou o patamar de existncia
com dignidade mnima.
INIQ. = 1 nmero de famlias em situao PMED

total de famlias
Poder ser dito que com esse procedimento so ignoradas variaes de nveis
e tipos de privao e a maior ou menor distncia do PMED. verdade. Isso, no
entanto, no far diferena se for aceito que a existncia digna uma totalidade
complexa e situacional que no se faz apenas pela justaposio de partes que a
integram, mas que resulta da interao simultnea de todas elas. Dessas interaes
surgem qualidades distintas das obtidas pela soma de atributos parciais. Esse o
propsito (ainda que sem a convico de ter sido alcanado).
Uma ltima observao: para que um indicador construdo base das infor-
maes da PNAD possa ser utilizado na avaliao global do PPA, necessrio alterar a
data de realizao da pesquisa, com vistas a torn-la disponvel ao final do ano em
que foi feita. Somente assim ser possvel cumprir o disposto na lei do PPA, que
determina, para 15 de abril de cada ano, o envio da avaliao, referente ao exerccio
anterior, ao Congresso Nacional, junto com o projeto da LDO.
6 DELINEAMENTO APROXIMATIVO DE UM SISTEMA DE AVALIAO

Conforme prope Nicolleta Meldolesi (1996, p. 83), a avaliao, vista como
uma prtica que aperfeioe as condies nas quais se desenvolve a ao gover-
namental e comprometa dirigentes e servidores pblicos a assumirem a res-
ponsabilidade de fazer o Estado funcionar melhor, exige continuidade e orga-
nizao adequada.
Como os planos e os programas governamentais se constituem em uma
srie de hipteses ou em uma teoria que busca explicar problemas e apontar
solues, de se esperar que ocorram surpresas e imprevistos em sua execuo.
A incerteza passa a ser um componente que no pode ser eliminado no dese-
nho de planos, programas e da prpria ao. O plano sempre uma aposta,
bem ou mal fundamentada, a depender dos conhecimentos, dos mtodos e
tcnicas que o suportam [Matus, 1991]. Conseqentemente, a avaliao se
apresenta como a atividade que busca descobrir as surpresas, conhecer o porqu
dos erros e dos acertos, reforar ou criticar a teoria do problema e do programa,
para melhorar a qualidade e a direcionalidade da ao governamental.
Se assim for, a avaliao no poder ser uma atividade episdica nem
realizada externamente ao governo, como bem demonstra a experincia inter-
nacional.18 Ao contrrio, dever integrar de forma sistmica, permanente e
contnua o prprio processo de governar, que requer a tomada cotidiana de
decises estratgicas. A avaliao integra o processo decisrio para poder melhor-
lo, para torn-lo mais eficiente (em termos do uso de mltiplos recursos) e eficaz,
melhor calibrado para atingir o alvo das polticas governamentais. A avaliao deve
ser vista, ento, tambm como um processo de produo de conhecimento que
fortalece a capacidade de planejamento, que amplia a competncia institucional
de fazer previses e de lidar com a incerteza e a complexidade.
Um sistema de avaliao dever estar organizado para ser capaz de produ-
zir informaes e julgamentos, no mnimo, sobre:
a) a qualidade e a confiabilidade do plano (programa e aes) cabe lem-
brar que os resultados so construdos antes de o plano ser iniciado, em
18
Ver os citados artigos de Meldolesi (1996) e de Capitani (1993) e, entre outros: Trivedi (1997 e 1998);
B I D (1996); Gaetani (1997); e Vellemont (1996).
funo do seu desenho, da potncia explicativa da teoria que o supor-

ta, da atualidade das informaes, da qualidade dos mtodos e tcni-
cas de planejamento, programao e gesto;
b) a realizao do plano ou seja, as mudanas nos indicadores dos pro-
blemas e de suas causas crticas, a eficincia e a eficcia das aes
implementadas, a execuo oramentria;
c) o comportamento dos outros atores aqueles que tm interesse (positivo
ou negativo) no plano e que tambm produzem aes;
d) as circunstncias em que foi implementado como se comportaram as
variveis-chaves que esto fora do controle dos dirigentes; como foram
enfrentadas as surpresas e aproveitadas as oportunidades;
e) os efeitos indesejados como foram compensados ou que problemas
adicionais tero que ser enfrentados;
f ) o cumprimento dos valores orientadores do plano avaliao tica das aes.
O sistema de avaliaes do PPA ir iniciar-se acumulando alguns preju-
zos, decorrentes da baixa assimilao dos conceitos bsicos e da metodologia
por parte dos que o elaboraram, o que foi proporcionado pela pouca ateno
dada etapa de capacitao e preparao tcnica. Isso, no entanto, no dever
impedir revises e aperfeioamentos a serem propiciados pela prpria produ-
o de avaliaes.
As avaliaes devero permitir averiguar as conseqncias de um progra-
ma sobre um problema, de um conjunto de programas sobre o macroproblema
ou de todo o plano sobre os megaproblemas, em relao aos objetivos e metas
perseguidos, aos efeitos indesejveis produzidos, s circunstncias em que as
aes ocorreram, aos problemas e oportunidades potenciais que foram gera-
dos. As avaliaes sero feitas para: (i) permitir conhecer o desempenho
(eficincia e eficcia) e os resultados atuais das aes/programas; (ii) verificar o
intercmbio de problemas (efeitos desejados versus efeitos indesejados);
(iii) detectar as causas dos erros e dos acertos; (iv) julgar o desempenho dos
responsveis, em todos os nveis; (v) incentivar a motivao dos responsveis;
(vi) fortalecer e aprimorar os sistemas de planejamento e de deciso; e
(vii) informar a sociedade e o Parlamento.
Um rascunho do desenho bsico de um sistema de avaliaes do PPA indi-
ca os seguintes mdulos (ou momentos):
Ex-ante avaliao das propostas de interveno nos problemas, no que
se refere :
pertinncia ao problema;
consistncia interna das suas operaes/aes;
suficincia das aes para superar as causas crticas; e
confiabilidade (viabilidade tcnica, poltica, econmica, organizacional;
aceitabilidade, etc., referida aos cenrios pensados).

Durante avaliaes de desempenho (eficincia e eficcia) das aes e
resultados intermedirios dos programas, produzidas continuamente como
requisito da gesto;
avaliaes de resultados intermedirios no enfrentamento dos proble-
mas e macroproblemas; e
avaliaes globais dos resultados terminais do PPA, produzidos anual-
mente, para subsidiar as reformulaes do plano e que devem ser enca-
minhadas ao Congresso Nacional junto com o projeto da LDO (15 de
abril de cada exerccio).
Ex-post avaliao final dos resultados terminais do PPA. Informa a elabo-
rao do prximo plano.
Esse sistema bsico somente se concretizar se alimentado por um pro-
cesso de monitoramento de todas as variveis e todos os aspectos relevantes do
plano/programa/aes. As partes integrantes do sistema de monitoramento
devero ser especificamente desenhadas para dar conta das peculiaridades de
cada programa que integra o plano. As avaliaes no ganharo sentido e
legibilidade se os indicadores por elas utilizados no estiverem referidos aos
contextos nos quais as aes foram desenvolvidas. Da a necessidade de tam-
bm se analisarem continuamente as variveis de contexto pertinentes a cada
problema, macroproblema e megaproblema.
O sistema deve ser subsidiado por dois mdulos independentes, mas que
constituem reforo fundamental avaliao, ao planejamento e produo de
conhecimento til para a interveno concreta na realidade: os estudos
prospectivos ou estudos do futuro e a pesquisa por problemas. Os estudos
prospectivos buscam mapear os futuros possveis e, ao identificar aquele mais
assemelhado ao que se deseja, iluminam as aes a serem desenvolvidas no
presente com vistas a alcan-lo. Tais estudos tambm auxiliam a pensar nos
problemas potenciais e articular aes que combatam suas causas no
nascedouro. 19 A pesquisa por problemas, por sua vez, tem o objetivo de ampliar
e aprofundar o conhecimento sobre os objetos da interveno governamental,
sobre o desenho de planos e programas e sobre a prpria ao de governo. Como
diz Tereza Penna Firme (1994), a avaliao parceira da pesquisa: enquanto a
pesquisa procura, fundamentalmente, estabelecer relaes entre fatos, fenmenos,
situaes, a avaliao se preocupa com o aperfeioamento. A avaliao visa a con-
cluses que levam a uma ao, a um aperfeioamento, porque envolve, essencial-
19
Ver, a propsito, os artigos de Masini (1995a); Godet (1995a e 1995b); Schwartz (1995); e, principal-
mente, Dror (1988 e 1990). Existe um artigo em portugus (Dror, 1978) no qual o autor apresenta suas
idias sobre o tema de forma resumida.
mente um juzo de valor. A pesquisa descobre o mundo e a avaliao melhora o

mundo [Firme, 1997]. A organizao da pesquisa por problemas implica
aprofundar o seu carter aplicado, fazendo-a interagir organicamente com o siste-
ma de avaliao e o processo governamental de tomada de deciso. A figura 3, a
seguir apresentada, tenta dar uma idia grfica do funcionamento do sistema.
FIGURA 3
O Sistema de Avaliao em Movimento
Fonte: elaborao do autor.
7 PARA FINALIZAR
O que foi aqui discutido e apresentado uma primeira tentativa, ainda bastante
desordenada e sabidamente deficiente, de dar vazo a uma inquietao que cres-
ce entre uma considervel parcela de servidores pblicos, preocupados em am-
pliar a capacidade de governo e em melhor atender s carncias e demandas da
maioria do povo brasileiro, mas que se refere a uma problemtica institucional.
A avaliao uma necessidade para quem governa, um campo de aprendiza-
do e de gerao de conhecimento e uma exigncia da sociedade democrtica.
No entanto, no tem sido devidamente valorizada, chegando a ser desprezada em
certos crculos. Se a demanda que hoje se apresenta no for respondida a contento,
corre-se o risco de passar um bom tempo sem que se volte a falar no assunto.
O prejuzo para o governo e, em particular, para as parcelas mais sofridas da sociedade
seria imensurvel.
O Ministrio do Planejamento colocou as cartas na mesa. Se os parceiros

no entrarem no jogo, estaro correndo srios riscos e perdendo uma excepcio-
nal oportunidade para se tentar um salto qualitativo nos processos estratgicos
de governo. Esse o receio que impulsionou a produo do presente texto.
Se provocar discusso, discordncia e crticas, se for destrudo mas estimular a
elaborao de propostas mais completas e superiores, ter cumprido seu objetivo,
pois estaremos avanando na construo de uma administrao pblica mais com-
petente, visvel e, por isso, passvel de democrtico controle social, que poder
conhecer graus crescentes de eficincia, eficcia e eqidade em sua atuao.
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GASTO SOCIAL NOS ANOS 1990: O CASO DOS MUNICPIOS
GACHOS COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES*
Fernanda Sperotto**
Professora da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul PUC- RS .
RESUMO
O presente trabalho trata do gasto social no contexto da territorialidade urbana, por meio
da anlise das despesas nas funes sociais das cidades gachas com populao superior
a 100 mil habitantes. A inteno principal deste estudo foi a de abordar a poltica social a
partir da temtica urbanizao e processo de descentralizao nas reas sociais (assistncia
social, educao, habitao, sade, saneamento e trabalho) depois de 1988.
1 INTRODUO
At a metade da dcada de 1970 uma parte significativa da literatura econ-
mica brasileira se detinha na questo da sustentabilidade do crescimento eco-
nmico num pas com acentuada desigualdade social.
Na dcada de 1980, mais precisamente na sua metade, o foco dos deba-
tes convergia para a questo do aumento da pobreza. Conforme anlises desse
perodo, a pobreza anteriormente associada ao ambiente rural e a regies
especficas tornava-se um problema urbano, com forte inclinao metropo-
litana, principalmente nos grandes centros do pas.
Nos anos 1990 o recrudescimento das condies de vida da populao e
a falta de perspectivas quanto s oportunidades de reverso do quadro social
dirigiram as discusses para a problemtica da excluso social (ou seja, identi-
ficava-se uma espcie de bloqueamento da mobilidade social em que as chances
de os pobres abandonarem suas posies eram cada vez menores).
Hoje, questo da excluso social agregam-se outros elementos, tais como
os efeitos das alteraes no mercado de trabalho (desemprego estrutural,
informalidade, precariedade das condies de trabalho, etc.), e a limitao
oramentria das trs esferas de governo para fazer frente proviso tanto de
bens e servios bsicos universais como das aes seletivas ou focalizadoras.
* Este artigo uma sntese da dissertao Gasto Social e Polticas Sociais: Iderios e Trajetrias nos anos 90
(um estudo de caso dos municpios gachos com mais de 100 mil habitantes), apresentada para obteno
do ttulo de mestre no Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS), em dezembro de 2000.
** A autora agradece, Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser, os dados disponi-
bilizados para elaborao desta pesquisa. Endereo eletrnico para contato: fesperotto@hotmail.com
Portanto, num pas como o Brasil, que, pelo menos ao longo dos ltimos
cinqenta anos, vem acumulando problemas sociais bastante srios (perpetua-
o da desigualdade social, crescimento da pobreza urbana e deflagrao de
um processo de excluso social), as polticas sociais e sua contrapartida, o
gasto social, so elementos de suma importncia para a meta de desenvolvi-
mento econmico.
Cientes disso, por um lado as grandes e as mdias cidades passam a
necessitar cada vez mais de estratgias e de programas afinados com sua
realidade de espaos urbanos com considervel densidade populacional, pos-
suidores de uma dinmica prpria e demandantes de uma srie de bens e
servios de infra-estrutura social. Por outro lado, a importncia das polticas
sociais nesses ambientes reforar a posio dos municpios, como entes p-
blicos, na execuo e no financiamento de tais aes. Dessa forma, deve-se
atentar para a composio alocativa dessas esferas de governo, bem como para
as mudanas promovidas pela Constituio de 1988 e pelo conseqente pro-
cesso de descentralizao nas reas sociais por ela firmado.
Na investigao de Rezende (1997), sobre as alteraes alocativas das
esferas subnacionais posteriores a 1988, os resultados indicaram que, em
mbito municipal, e independentemente do tamanho e das mudanas do
texto constitucional de 1988, o perfil alocativo dos municpios diz respeito
ao gasto social. Em outras palavras, os municpios do prioridade ao dispn-
dio em proviso de bens e servios de infra-estrutura social, principalmente
nas reas de educao, de sade e de assistncia social.
Em face desse quadro, o esforo dos formuladores das polticas sociais
dever priorizar pelo menos quatro objetivos. O primeiro deles corresponde
busca por eficcia e por eficincia do gasto social. O segundo corresponde a
conhecer as causas e as caractersticas da problemtica da pobreza e da indign-
cia. O terceiro, a entender a forma pela qual se processam esses dois fenmenos
nos ambientes urbanos. E o quarto, enfim, a identificar quais so as caracters-
ticas das demandas de servios e bens sociais nos grandes centros urbanos.1
Nesse sentido, o presente artigo se prope a investigar o gasto social nos
municpios com mais de 100 mil habitantes, onde tanto a demanda por
servios e bens sociais maior como ali tambm se encontra uma parcela
1
De acordo com estudos das Naes Unidas, o Brasil, entre treze pases latino-americanos analisados,
o que mais despende em gastos sociais. Todavia, os indicadores revelam que tal constatao no deve
ser comemorada. Conforme esse levantamento, o pas ocupa as piores posies em relao desnutri-
o infantil, infra-estrutura urbana (principalmente quanto s condies de saneamento bsico),
expectativa de vida e taxa de analfabetismo. Alm disso, mais da metade do total da populao pobre
desse conjunto de pases composta por brasileiros.
Gasto Social nos Anos 1990: o Caso dos Municpios Gachos com Mais de 100 Mil Habitantes 73
significativa de pessoas vivendo em condies precrias: os pobres urbanos.

O estudo de caso se deter nos municpios do estado do Rio Grande do Sul,
no perodo dos anos 1990.
As hipteses postuladas nessa investigao so quatro. A primeira delas
que as esferas municipais, tanto no total do Rio Grande do Sul como nos muni-
cpios selecionados, concentram suas despesas nas funes sociais;2 ou seja, os
gastos dos municpios nas funes assistncia social, educao e cultura, habita-
o e urbanismo, sade e saneamento, e trabalho correspondem a mais da meta-
de das suas despesas totais. Contudo, espera-se que no conjunto de municpios
pesquisados essa participao seja ainda maior. 3 A segunda que a funo Traba-
lho, nas localidades com mais de 100 mil habitantes, assume uma posio dife-
renciada da verificada no total dos municpios gachos. Essa premissa baseia-se
no fato de as transformaes estruturais no mundo do trabalho terem suscitado,
nesses municpios mais populosos, uma maior responsabilidade diante dos pro-
blemas de desemprego e informalidade, entre outros.4 A terceira hiptese que
ocorreu uma assuno de responsabilidades na execuo dos gastos sociais de-
pois 1988, em resposta ao processo de descentralizao. Em vista disso, no
apenas o gasto social deve ter crescido, em volume, como tambm deve ter
havido alteraes nos indicadores de cobertura. Por fim, e tendo-se em vista que
o critrio de seleo do municpios foi o nmero de habitantes e no o nvel
de renda, tudo indica que nas localidades mais populosas o nvel de condies
de vida da populao seja diferenciado. Em contrapartida, no necessariamen-
te nessas cidades mais populosas que se encontram as melhores condies de
vida do estado e os melhores indicadores de cobertura. De antemo, supe-se que
nos municpios analisados o acesso aos servios sociais deva ser mais fcil do qu e nos
municpios menores ou na mdia do Rio Grande do Sul , principalmente o
acesso queles servios associados urbanizao. Portanto, caber investigar se
nos municpios cuja populao exceda a 100 mil habitantes a proviso de servi-
os, como os de saneamento bsico e de sade, extensiva a um nmero maior
de habitantes em comparao mdia do estado.
2
Conforme o referido estudo de Rezende (1997).
3
Essa expectativa deve-se ao fato de nessas cidades pesquisadas residirem cerca de 50% dos habitantes
do Rio Grande do Sul.
4
importante ressaltar que, na Funo Trabalho, a maioria dos recursos so administrados pela Unio.
Uma segunda parte originria de recursos estaduais, normalmente vinculados polticas de desenvol-
vimento regional. No caso dos municpios, a atuao nesse campo verificada sob a forma de execuo
de programas e de projetos desenvolvidos em parceria com os nveis federal e estadual. Todavia, um
aspecto importante a ser ressaltado o avano da descentralizao que vem ocorrendo nessa rea, a
exemplo dos atuais programas governamentais como o Programa de Educao Profissional (PLANFOR ) e o
Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER ).
Especificamente no que tange seleo dos mdios e dos grandes muni-

cpios, ratifica-se sua importncia em razo: da necessidade de cada vez mais
se contemplar, na elaborao das polticas sociais, os aspectos urbanos dos
municpios mais populosos; da constatao de que o crescimento da pobreza
est cada vez mais presente nos ambientes urbanos maiores; e da conduo do
processo de descentralizao diante da colcha de retalhos em que se configu-
ra o universo dos municpios brasileiros.
Quanto metodologia, a investigao dessas hipteses se basear em in-
dicadores de cobertura, em ndices de qualidade das condies de vida e em
indicadores de execuo oramentria. Primeiramente, o critrio escolhido para
selecionar os municpios foi a mdia populacional entre os anos 1991 e 1996.
Foi considerado, dessa forma, o universo de municpios com populao supe-
rior a 100 mil habitantes, o que perfaz ao todo dezesseis municpios.5
O trabalho foi dividido em quatro sees. Na primeira ser abordada a
discusso da poltica social brasileira inseridas a caracterizao e a dinmica
urbana, tangenciando-se, especialmente, questes referentes problemtica
da pobreza. Na segunda seo ser feito um breve apanhado do processo de
descentralizao nas reas sociais. Na terceira, assim como na quarta seo ser
feito um estudo de caso que envolveu os municpios gachos com mais de 100
mil habitantes; na terceira, contudo, ser focalizada a evoluo do gasto social
municipal e, na quarta, os aspectos referentes s condies de vida e aos indi-
cadores de cobertura dos gastos sociais.
2 POLTICA SOCIAL E DINMICA URBANA NO BRASIL

H pouco tempo a pobreza se concentrava no campo e nas cidades pequenas e
mdias, onde praticamente inexistia um setor produtivo. Entretanto, nas ltimas
dcadas a grande concentrao vem ocorrendo nas grandes cidades, o que indica
uma forte correspondncia entre o tamanho da cidade e o nvel de pobreza urbana.
Isso faz que as polticas, principalmente as pblicas, contemplem em
suas estratgias as caractersticas do espao urbano; ou seja, a maioria das po-
lticas esto se voltando para o territrio, dirigidas para o ambiente metropoli-
tano, quer por justificativas predominantemente econmicas (por meio de
5
Os municpios selecionados foram: Alvorada (152 060 hab.), Bag (115 462 hab.), Canoas (280 059 hab.),
Caxias do Sul (308 369 hab.), Gravata (193 572 hab.), Novo Hamburgo (215 904 hab.), Passo Fundo (150
709 hab.), Pelotas (299 412 hab.), Porto Alegre (1 276 185 hab.), Rio Grande (175 349 hab.), Santa Cruz
do Sul (104 648 hab.), Santa Maria (224 992 hab.), So Leopoldo (174 284 hab.), Sapucaia do Sul (109 464
hab.), Uruguaiana (121 181 hab.) e Viamo (182 978 hab.). Os dados entre parnteses referem-se
populao mdia entre 1991 e 1996. As estatsticas populacionais foram obtidas na Fundao de Economia
e Estatstica do Estado do Rio Grande do Sul.
fomento industrial, pela lgica dos distritos industriais), quer com base em
justificativas sociais que visem a diminuir o aumento da pobreza.
Primeiramente sero enfocadas a evoluo e algumas caractersticas do
processo de urbanizao brasileiro; posteriormente sero vistas as especificidades
das grandes cidades em face da pobreza; e, finalmente, far-se- uma breve
repercusso dos efeitos da globalizao sobre as cidades.
Conforme Vainer e Smolka (1991), a insero do Brasil na modernidade
se fez acompanhar da ampliao e da recrudescncia das desigualdades regionais
e sociais. Segundo eles, o cenrio intra-urbano brasileiro apresenta atualmente os
seguintes aspectos: incapacidade do Estado em intervir na cidade, independente-
mente da instncia governamental (ou seja, Unio, Estados e municpios); dete-
riorao das margens de poder e de arbtrio das esferas governamentais, inclusive
dos prprios municpios; desorganizao administrativa originada de prestaes
concorrentes entre os trs nveis de governo, e, internamente, da estrutura
organizacional de cada nvel (administrao direta, administrao indireta, em-
presas de economia mista e empresas privadas de concesso de servios pblicos);
incapacidade de atender a requerimentos qualitativos e quantitativos das deman-
das sociais; um considervel grau de mobilizaes polticas, que visa a aumentar a
velocidade do processo de democratizao e das novas formas de organizao da
sociedade, bem como a situar a cidade nesse novo panorama; e crises internas
motivadas pela ruptura do padro autoritrio-tecnocrtrico em substituio ao
processo de deciso participativa no julgamento e na priorizao dos planos e dos
projetos econmicos e sociais na cidade. Em resposta a essas constataes os auto-
res apontam algumas tendncias no processo sociourbano, sendo uma delas as
mudanas na concepo dominante de desenvolvimento e de modernizao.
Analisando a evoluo do processo de urbanizao no Brasil, a partir da
dcada de 1970, Santos (1996) identifica um novo formato, tanto quantitativo
como qualitativo. Ele observa que uma cidade de 20 mil habitantes, considera-
da mdia nas dcadas de 1940/1950, no se configura mais como a mesma nas
dcadas de 1970 e de 1980. Atualmente, uma cidade tida como mdia con-
centra uma populao em torno de 100 mil habitantes.6 Na avaliao desse
6
Santos (1996) constata que a populao urbana nos municpios com mais de 20 mil habitantes a que
mais cresce, superando os ndices de crescimento da populao total e total urbana do pas. As
localidades com populao urbana superior a 100 mil habitantes tambm tiveram um crescimento
bastante expressivo no decorrer de quarenta anos. Em 1940, apenas dezoito cidades brasileiras possuam
um contingente populacional superior a 100 mil habitantes, ao passo que, em 1991, 183 municpios
brasileiros se configuraram nessa categoria populacional. As cidades com populao de 100 mil a 200 mil
habitantes cresceram quase nove vezes no perodo de 1940 a 1980. As localidades com populao de
200 a 500 mil habitantes triplicaram seu nmero entre 1960 e 1980. Os municpios com populao acima
de 500 mil habitantes, que, em 1940, eram apenas dois, em 1980 somaram quatorze.
autor, o que ocorreu no pas foi um fenmeno de macrourbanizao ou

metropolizao. Conforme frisa o autor, o prprio termo metropolizao j
requer, no presente, uma reviso; dado hoje as nove regies metropolitanas
possurem ao seu redor localidades que mereceriam a mesma denominao.
Um conceito importante trabalhado por Santos (1996) o de desmetro-
polizao. Desmetropolizao significa, segundo ele, a repartio, com outros
grandes ncleos de novos contingentes, de populao urbana. Os nmeros
levantados pelo autor revelam que, paralelamente ao crescimento das grandes
e das muito grandes aglomeraes, houve tambm aumento do nmero das
cidades intermedirias e de sua respectiva populao. Ele considera que a
desmetropolizao expande a metropolizao e, ao mesmo tempo, promove a
formao de novas aglomeraes categoria de cidade grande e de cidade in-
termediria. O arranjo estrutural da cidade muda pelo aumento de seu tama-
nho e por sua localizao mais dispersa, alterando, por conseguinte, tambm
suas funes.
Para Silva (1997), a dcada de 1970 um ponto de inflexo na evoluo do
desenvolvimento brasileiro e, principalmente, no campo do planejamento eco-
nmico-urbano. No entendimento do autor, atualmente o Estado perdeu sua
capacidade de formular polticas que respondam s demandas sociais crescentes
e cada vez mais fragmentadas, o que implica uma total ineficincia de aes de
integrao social dos setores excludos mesmo sendo elas apenas ideolgicas,
uma vez que as oportunidades reais de incorporao sempre foram restritas.
Enfatizando a questo da pobreza urbana, Rocha (1997) avalia que a m
estruturao urbana penaliza sobretudo as parcelas mais pobres da populao.
Para essa autora indiscutvel a importncia das metrpoles em virtude de seu
tamanho e de seu papel estratgico em quaisquer polticas, sobretudo naquelas
que tratam da problemtica da pobreza. A pobreza encontra nesses espaos mais
populosos caractersticas prprias, as quais exigem uma infra-estrutura de servi-
os mais adequada como os de transporte, de saneamento e de habitao.
Rocha (1997) trabalha um interessante conceito: o ciclo de vida das
metrpoles. A identificao desses ciclos torna possvel qualificar melhor as
condies de vida da populao urbana, por meio daquilo do que a autora
denomina de grau de periferizao. O grau de periferizao relaciona-se ao
ciclo de vida das metrpoles no momento em que est associado a formas distintas
de desenvolvimento produtivo e de dinmica urbana.
O primeiro ciclo identificado por uma maior incidncia da pobreza
como proporo de pobres na populao total, mas h tambm uma menor
desigualdade na repartio da subproduo pobre entre o ncleo e a periferia;
ou seja, a periferizao ainda est na sua fase inicial. No segundo ciclo o desen-
volvimento econmico e urbano da metrpole gera concentrao ocupacional

do ncleo e, por conseqncia, aumento dos valores imobilirios e expulso
dos pobres para a periferia. Constata-se uma crescente periferizao da pobre-
za dissociada com a repartio da populao total entre ncleo e periferia.
O terceiro ciclo, finalmente, esse se caracteriza por uma progressiva saturao
do ncleo, promovendo, assim, uma realocao de atividades nobres e din-
micas para a periferia, de tal forma que a periferia deixa de ser como identificada
como lugar de uma populao pobre, por haver uma maior equalizao da
populao total (pobres e no pobres) entre ela e o ncleo.
Ainda em relao pobreza urbana, Souza (apud Geiger 1995) chama
ateno para a denominada Geografia da desigualdade, atuante preponderante-
mente nas metrpoles. Segundo ele, em termos mais desenvolvimentistas
transparece uma articulao mais dinmica entre o setor pblico e o privado
(via estmulo de novos campos industriais, de servios e de comrcio). Toda-
via, no campo das aes sociais os interesses so muitos, e, a maioria divergen-
tes e segmentados por diversos grupos, o que amplia, principalmente as dife-
renas inter-regionais.
Considerando-se que o principal ativo dos indivduos das camadas mdia
e baixa da sociedade sua fora de trabalho, torna-se conveniente discutir
aspectos do emprego da mo-de-obra no ambiente urbano. Isso o que Ribei-
ro (1997) faz ao confrontar a temtica urbana com o mundo do trabalho.
A expanso do mercado de trabalho, a partir da dcada de 1940, origi-
nou uma grande quantidade de empregos urbanos e, em conseqncia, uma
populao assalariada economicamente ativa. No caso do Brasil, assistiu-se
evoluo de um processo social com razovel mobilidade ocupacional e
integrao vida urbano-industrial, num ambiente de riquezas mal distri-
budas e altamente estratificado em termos socioeconmicos. Conforme Ri-
beiro (1997), tais caractersticas geraram uma estrutura urbana formada
por um vasto, instvel e heterogneo conjunto de trabalhadores pobres ur-
banos, submetidos a condies adversas de produo e de vida em geral,
que, na atual conjuntura, encontram-se em sua maioria numa espcie de
limbo da informalidade.
Com efeito, nos anos 1980 identifica-se um processo de legitimao da
sociedade brasileira em fase de uma proposta de reforma social centrada num
sistema de proteo social universalista e redistributivista.
Nos ltimos anos, infelizmente o recrudescimento da populao miservel
vem sendo uma das caractersticas da sociedade brasileira. Ainda segundo Ribei-
ro (1997), a populao brasileira formada por cerca de 32 milhes de pessoas,
dos quais 50% se encontram na rea rural, 35% na rea urbana e 14% nas
metrpoles. Especificamente em relao aos pobres urbanos o autor identifica a

ocorrncia de um movimento cclico de expanso e de retrao do nmero de
pobres nas reas metropolitanas em relao trajetria econmica.7
Dessa forma, as polticas sociourbanas devero contemplar em suas estra-
tgias trs categorias populacionais conforme a classificao de Brando Lopes,
apud Ribeiro (1997):8 (i) populao urbana excluda (formada pelas famlias
com rendimento abaixo da linha de pobreza e excludas do acesso a servios e
do atendimento de necessidades bsicas, tais como gua, esgoto, escola e tra-
balho); (ii) populao urbana vulnervel (composta pelas famlias com renda
abaixo da linha de pobreza mas com necessidades bsicas atendidas, e pela
populao de renda acima da linha de pobreza, a qual, porm, no tem aten-
didas as necessidades bsicas); e (iii) populao urbana integrada (formada
pelas famlias com ganhos acima da linha de pobreza e com necessidades bsi-
cas atendidas).
No entanto, na atual conjuntura deve-se atentar tambm para os efeitos
dos fatores externos na estrutura sociourbana. Nesse aspecto, Prteceille (1997)
aborda as questes de cidades globais e de segmentao social a partir da din-
mica da globalizao. O autor correlaciona a produo de um novo tipo de cida-
de, a cidade global, com o fenmeno da internacionalizao-transnacionalizao-
mundializao-globalizao, explicando o conceito da cidade global a partir
do paradigma ps-industrial.9
Para ele, alm dos visveis contrastes sociais identificados nas cidades glo-
bais verifica-se tambm um quadro contraditrio no qual o fenmeno da
globalizao mais avanado: ao mesmo tempo em que elas concentram o
mximo de riqueza e poder produzem tambm novas formas de pobreza fun-
dadas na excluso social e na marginalizao, configurando-se, portanto, numa
nova forma de polarizao social urbana.
Enfocando tambm os efeitos externos, Rolnik (1997) considera que a
globalizao tem levado a um enfraquecimento progressivo dos Estados nacionais
7
Ribeiro (1997) identifica trs ciclos: 1960, 1970 e 1980, nos quais o percentual da populao pobre
atingia 41,1%, 24,3% e 39,3% da populao total, respectivamente.
8
Em 1989, o percentual da populao urbana, segundo essa classificao, dividia-se em: 12,7% de
excludos urbanos, 21,7% de vulnerveis urbanos abaixo da linha de pobreza, 6,15% de vulnerveis
urbanos acima da linha de pobreza, e 60,3% de populao urbana integrada (Ribeiro, 1997, p276).
9
Prteceille (1997) centra sua anlise em duas tendncias econmicas: a que focaliza a produo
industrial e a da viso ps-industrial. A primeira delas, a da produo industrial, enfatiza a busca por
novas formas de competitividade a partir da crise do modelo fordista. Dela suscitam novos modelos de
reestruturao e de restaurao da rentabilidade, mediante a automao, a informatizao, a redefinio
da diviso tcnica e social do trabalho, a flexibilizao, a formao de distritos industriais, etc. Na
segunda concepo, a ps-industrial, esse autor contempla atividades do denominado tercirio superior.
e ao desmantelamento das polticas desenvolvimentistas. A autora identifica, nesse

processo, duas tendncias: a busca por um novo Estado (que redefinia o seu papel
e objetive reduzir seu tamanho e seu protagonismo) e a poltica descentralizante
(que vise a delegar mais competncia aos governos locais, o que implica um au-
mento da responsabilidade das cidades na assuno da problemtica social).
Entre as consideraes apresentadas, acerca da evoluo estrutural das ci-
dades, destaca-se a importncia da perspectiva urbana na formulao e na
implementao das polticas sociais, uma vez que as cidades, conforme foi visto,
tornam-se uma espcie de agentes econmicos de carter espacial, ou locacional,
para o desenvolvimento. As cidades tambm possuem uma dinmica especfica
propiciada por um ciclo de vida prprio, o qual capta no s as condies de vida
da populao urbana como tambm o seu correspondente grau de periferizao.
Esses dois elementos tornam-se importantes para as estratgias de poltica so-
cial, j que a partir deles possvel identificar carncias e diferenciais de oportu-
nidade, e classificar o perfil da populao desses centros urbanos de acordo com
a definio populao urbana excluda, vulnervel e integrada. Afora isso, deve-
se atentar para dois aspectos, ou seja, para o fenmeno da globalizao e suas
interferncias no ambiente urbano, e, principalmente, para o processo de
descentralizao das polticas sociais nos centros urbanos mais populosos.
3 O PROCESSO DE DESCENTRALIZAO BRASILEIRO NA REA SOCIAL

A Constituio de 1988 atribuiu aos municpios encargos antes federais, como
os dispndios nas reas de educao e de sade, os quais foram ento
municipalizados. Segundo Ribeiro (1993), essa redefinio de competncias
reservou aos municpios um importante papel na preparao de polticas p-
blicas. Se, por um lado, ampliou-se a importncia dessas esferas na
implementao de polticas pblicas, por outro assistiu-se, paralelamente, a
um agravamento financeiro nos nveis subnacionais, embora tenha ocorrido
uma elevao das receitas tributrias municipais.
Conforme Medici (1995), a descentralizao no campo das polticas
sociais sade, educao, habitao, saneamento e assistncia social recebeu
tanto avaliaes favorveis como desfavorveis. Entre as avaliaes desfavorveis o
principal argumento o de que a descentralizao convive com a incapacidade de
sustentao financeira de muitos estados e municpios. Essa heterogeneidade faz
que apenas aqueles com mais recursos tenham efetivamente condies para gerenciar
a execuo das polticas, uma vez que a absoro dessas funes requer um nvel
mnimo de capacidade tcnica, financeira e operacional. Alm disso, nessas esferas
mais bem sustentadas financeiramente que se verificar maior adeso social nos
processos de deciso alocativa e de fiscalizao quanto aos usos e aos padres de
qualidade dos servios prestados.
Para Arretche (1999),10 a estrutura organizacional do sistema de prote-

o social vem sendo redefinida. Em praticamente todas as reas de carter
social se constata uma tendncia descentralizao. Conforme por ela salien-
tado, esse processo de descentralizao vem transferindo uma gama de atribui-
es de gesto s instncias estadual e municipal de governo.
Um aspecto importante, que, ao mesmo tempo, particular do caso bra-
sileiro, so as expressivas desigualdades regionais de carter econmico, social,
poltico e de capacidade administrativa dos nveis subnacionais de governo.
A respeito disso a autora considera que nessas condies no basta que a Unio
simplesmente repasse aos estados e aos municpios a responsabilidade de ges-
to das reas sociais. A opo pela descentralizao nas reas sociais no ape-
nas um subproduto da descentralizao fiscal e das mudanas implementadas
pela Constituio de 1988.
Em sntese, Arretche (1999) avalia que os programas de descentralizao
destinados a minimizar as despesas financeiras e administrativas de gesto pas-
sam a ter um peso decisivo nas administraes locais. No basta aumentar as
fontes autnomas de receitas das unidades locais ou transferir recursos de uma
maneira geral a fim de que essas unidades venham a ser responsveis por fun-
es na rea social. Os recursos administrativos oriundos das polticas passa-
das, do regime centralizado, no so suficientes no plano da descentralizao.
Nesse sentido, o foco da descentralizao das polticas sociais depende direta-
mente da manuteno constante de estratgias de induo, que objetivem trans-
por problemas de incapacidade fiscal e/ou administrativa dos municpios.
Analisando o comportamento do gasto social nas trs esferas de governo,
Oliveira (1999) entende que a universalizao de diversos servios sociais nos
campos da previdncia social, da sade, do ensino fundamental e da assistn-
cia social, mesmo processada de forma vaga e imprecisa, delineou em parte a
distribuio das atribuies e das responsabilidades entre as esferas governa-
mentais. Para ele, a combinao entre universalizao dos direitos sociais com
fortalecimento fiscal e financeiro das esferas subnacionais, com a ampliao da
autonomia da responsabilidade de gastos em determinadas reas e com o au-
mento da vinculao de recursos para a rea da educao, indicava uma prov-
vel elevao do gasto social. Contudo, nenhuma dessas medidas tratava de
aspectos quanto eficincia e eficcia do gasto.
A incoerncia do processo, principalmente nos primeiros anos da dcada
de 1990, foi que, ao mesmo tempo em que reas importantes como educao
10
O resultado de uma anlise mais aprofundada sobre quais seriam os elementos que condicionariam
o movimento de descentralizao (estadualizao e municipalizao) na proviso de bens e servios na
rea social pode ser verificado no trabalho de Arretche (1999).
e sade eram universalizadas, os recursos foram abruptamente reduzidos, o que

imps srias conseqncias ao andamento do seu processo de descentralizao.
Assim, estados e municpios passaram a ter de assumir, alm da execuo,
tambm o financiamento de uma parte do gasto. Oliveira tambm identifica
novos determinantes que passaram a motivar o gasto social na transio entre
as dcadas de 1980 e de 1990, a saber: a dinmica demogrfica, os efeitos dos
processos de globalizao da economia e de desregulamentao dos mercados,
e o aprofundamento do processo de descentralizao dos encargos federativos.
Na viso de Draibe (1999), as polticas sociais nos anos 1990 alcanaram
resultados qualitativos e quantitativos positivos, embora haja ainda muito que
ser feito em todas as reas. Em linhas gerais, possvel identificar duas ten-
dncias comuns no tratamento do conjunto das reas que formam o gasto
social. A primeira a preocupao em relao conduo do processo de
descentralizao das competncias tanto de encargos como de recursos
entre as esferas de governo, quer no aspecto do financiamento, quer no aspecto
da execuo, da formulao e da implementao de programas e de projetos.
A segunda a questo da focalizao. Essa estratgia de ao acaba encontran-
do sustentao tanto no aspecto oramentrio, por causa da limitao de re-
cursos, como tambm na estratgia de formulao de aes mais discricionrias
que priorizem os indivduos margem da sociedade, excludos por fatores
predominantemente econmicos.
Em suma, os primeiros anos da dcada de 1990 foram os anos de ajuste
do gasto social ao modelo de descentralizao proposto pela Constituio de
1988. Nessa primeira fase embora no tenha havido uma definio clara a respeito
da diviso dos encargos ocorreu uma importante medida: a universalizao nas
reas da previdncia social, da sade, do ensino fundamental e da assistncia social.
Conforme os trabalhos de Fernandes et alii (1998), de Arretche e Rodriguez
(1999a, 1999b, 1999c e 1999d), de Oliveira (1999) e de Draibe (1999), veri-
fica-se em relao a cada um das reas que no houve uma tendncia global
evoluo do gasto, a qual poderia ser atribuda a todas as funes sociais.
No caso da assistncia social e dos programas de combate pobreza, a
presena da Unio manteve-se bastante significativa mesmo aps a Constitui-
o de 1988. Nesse campo as aes seguem uma tendncia muito mais de
parceria entre a Unio e os municpios do que propriamente um movimento
de descentralizao.
A educao foi, se no a primeira, uma das primeiras reas a receber uma
definio mais clara a respeito de percentuais mnimos de gastos. Assim, o proces-
so de descentralizao nessa rea veio a legitimar as c ompetncias muito mais no
plano de execuo do que no plano de dispndio. Pode-se dizer que, na educa-
o, alm de o processo de descentralizao estar avanado, evidenciam-se
tambm sinais qualitativos, tais como progressos no campo da eqidade, re-

sultados favorveis em relao qualidade dos contedos e dos processos edu-
cacionais, entre outros. Alm disso, tem-se assistido, nos ltimos anos, for-
mulao de programas com alto grau de descentralizao executiva, assim como
criao de novas fontes de recursos, como o caso do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF), criado em 1996.
A sade, tal como a educao, foi uma rea que recebeu ateno ainda na
dcada de 1980, quando ento se iniciou um processo de descentralizao
que, mesmo fortemente vinculado aos recursos federais, j estendia aos muni-
cpios parte da administrao executiva de sade pblica. A Constituio de
1988 veio, portanto, trazer suporte para a elaborao de uma base normativa
mais completa. Todavia, apenas a partir de 1995 que o Sistema nico de
Sade (SUS ), que ento passa por uma srie de alteraes, comea a contar com
uma diversificao de fontes e de critrios de transferncias, tem acelerado o
seu processo de descentralizao, conta com a criao de programas
focalizadores, alm de passar por uma espcie de reorganizao do aparato
regulatrio do Estado visando modernizao nos moldes de regulao e de
controle. Afora essas mudanas institucionais ocorreram tambm ganhos quan-
titativos, via aumento da cobertura do gasto.
A funo trabalho, principalmente em virtude das mudanas estruturais
no mundo do trabalho, ganhou uma estrutura mais adequada a partir dos
anos 1990. Entre os objetivos esto a promoo de melhoria da capacitao
profissional e o fomento de formas mais autnomas de trabalho, em que se
busca estimular a gerao e as oportunidades de empregos. A maioria das
aes encontra-se sob a competncia federal, embora haja parcerias na execu-
o com estados e municpios, como o caso do PLANFOR.
Finalmente, nas reas de habitao e de saneamento, e conforme Arretche
e Rodriguez (1999d), constata-se uma certa carncia de diretrizes quanto ao
processo de descentralizao ou mesmo de definies mais claras em relao a
futuros investimentos. Ao que parece, na habitao essa carncia ainda maior.
Desde a extino do BNH, em 1986, no h um plano nacional de habitao.
A maioria das aes nessa rea, quando constatadas, no so verificadas em
todos os estados e municpios. No saneamento, tambm duramente atingido
pela extino do BNH, uma outra questo que acompanha a evoluo do pro-
cesso de descentralizao a opo pela privatizao dos servios. Essas duas
alternativas a descentralizao e a privatizao ainda no conseguiram esta-
belecer-se efetivamente em razo de dois impasses. O primeiro, em relao
descentralizao, diz respeito restrio oramentria dos municpios, os quais ne-
cessitariam de um aporte de recursos considerveis para o cumprimento do servio,
alm da disputa poltica com as esferas estaduais (as quais esto sendo reticentes
em abrir mo de suas agncias executoras). O segundo, relativo privatizao,
esbarra em dificuldades legais motivadas sobretudo pela influncia das entida-
des sindicais.
Portanto, nas reas sociais o processo de descentralizao anda em ritmos
distintos. Todavia, de alguma forma estados e municpios tm assumido res-
ponsabilidades e, por conseguinte, elevado a participao desses gastos nas
suas despesas, mesmo na ausncia de definies mais claras quanto diviso de
encargos e de uma estrutura de financiamento mais adequada. Assim, e conforme
Draibe (1999), h pelo menos trs evidncias que indicam um delineamento da
fisionomia do sistema de polticas sociais: o processo de descentralizao, os novos
parmetros de alocao de recursos e a nova perspectiva entre o setor pblico e o
privado no financiamento e na proviso de bens e de servios sociais.
Conforme frisado por Arretche (1999), o Brasil uma nao que tem por
caracterstica a existncia de municpios em sua maioria fracos, com pequeno
porte populacional, com densidade econmica pouco expressiva e com signifi-
cativa dependncia de transferncias locais. A conseqncia direta disso a
forte dependncia municipal em relao capacidade institucional dos esta-
dos e do governo federal para a proviso de servios sociais. Assim, qualquer
plano de descentralizao passa, inevitavelmente, por uma poltica deliberada
por parte de nveis mais abrangentes de governo.
Por outro lado, h uma considervel parcela da populao localizada nos
grandes centros urbanos, principalmente nas regies metropolitanas, onde se
concentra boa parte da populao pobre e indigente do pas. Essas localida-
des, por sua vez, necessitam de uma estrutura de produo de bens e servios
sociais adequada demanda de sua populao. Isso porque, alm de nesses
centros mais populosos existir uma grande demanda por servios de sade e de
educao (reas com acesso gratuito garantido constitucionalmente), h tam-
bm uma proporo maior de indivduos carentes que necessitam de aes
seletivas/focalizadoras, como as de combate pobreza.
4 EXECUO ORAMENTRIA E GASTO SOCIAL DAS CIDADES GACHAS COM

MAIS DE 100 MIL HABITANTES
Conforme anteriormente enfatizado, a inteno desse trabalho focalizar o
gasto social (GS), nos anos 1990, nos municpios gachos com populao su-
perior a 100 mil habitantes.
A escolha desse universo de municpios justifica-se por trs aspectos: pela
exigncia de aes sociais diferenciadas (dadas a diversidade de nvel econmico,
a de nvel de infra-estrutura, a de nmero de habitantes, etc.); pela constatao
de que o crescimento da pobreza est cada vez mais associado aos ambientes
urbanos; e pela adaptao desses municpios ao processo de descentralizao, a

qual diferente da adaptao de municpios menores, principalmente se se con-
siderarem aspectos como o processo de deciso alocativa do servios sociais.
De acordo com Fagnani (1998), a anlise do GS deve contemplar trs
elementos.11 So eles: a direo do gasto (para identificar o tipo de estratgia
poltica das orientaes de ao social), a magnitude do dispndio (para veri-
ficar se o volume de gastos adequado ao nvel das carncias sociais) e a natu-
reza das principais fontes de financiamento (para saber se essas so recursos
fiscais, recursos auto-sustentados e/ou contribuies sociais).
Diante disso cabe esclarecer alguns pontos de ordem metodolgica.
O primeiro deles que, por falta de dados estatsticos, no foram possveis
informaes mais detalhadas quanto orientao das polticas sociais para um
grupo social em especial, e nem em relao natureza dos dispndios. Para a
obteno de informaes quanto ao direcionamento do gasto tomou-se por
base a participao das funes sociais no total do GS.
Consideraram-se como funes sociais as despesas realizadas municipais,
referentes ao somatrio das seguintes funes: educao e cultura, sade e
saneamento, habitao e urbanismo, assistncia e previdncia, e trabalho.
Alm de com as despesas por funo, trabalhou-se tambm com as Execues
Oramentrias Municipais. Ambas as informaes foram obtidas no Tribunal
de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e dizem respeito administrao
direta. Em relao Execuo Oramentria, particularmente, os dados de
receita referem-se Receita Total Arrecadada Municipal, ao passo que as infor-
maes de despesa dizem respeito Despesa Total Realizada Municipal (mais
precisamente, a Despesa Total Empenhada).12
Como o perodo de anlise compreende os anos de 1988 a 1998, utili-
zou-se o deflator IGP- DI mdio anual, a preos de janeiro de 2000, para
compatibilizar as sries estatsticas.
Os dados relativos ao PIB municipal e populao dos municpios ga-
chos foram apurados pela Fundao de Economia e Estatstica (FEE/RS).
11
Essa orientao metodolgica pode ser mais bem analisada em Fagnani (1998). Alm de utilizar essas
trs aberturas de indicadores esse autor trabalha tambm com mais duas hipteses: o que expressa o
financiamento e o gasto na avaliao das polticas sociais? e quais as principais caractersticas do
financiamento das polticas sociais no Brasil mediante uma contextualizao mais histrica sobre a
evoluo dos gastos em educao, sade, previdncia e assistncia social, saneamento, habitao e
transporte?
12
O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul considera Despesa Realizada a Despesa Empenha
seguindo a recomendao da Lei no 4 320/64.
Cabe destacar ainda que a investigao seguir as seguintes orientaes.

A primeira delas que a anlise do GS respeitar o critrio de responsabilidade de
gasto. 13 Isso significa que sero consideradas as despesas nas funes sociais exe-
cutadas pelo governo municipal, independentemente de os recursos serem pro-
venientes de receitas tributrias prprias ou de transferncias intergovernamentais.
A segunda que, a respeito do direcionamento do gasto, as informaes
sero dadas com base na participao das funes sociais no total do GS (somatrio
das funes sade e saneamento, educao e cultura, habitao e urbanismo,
assistncia e previdncia e trabalho).14
Por fim, e como o enfoque do trabalho se centra no GS, a seleo inicial
dos municpios obedeceu ao critrio da mdia populacional do perodo 1991-
1996, uma vez que a varivel tamanho da populao melhor representa a di-
menso do requerimento de servios sociais, ou seja, de demandas por polti-
cas sociais. De acordo com esse critrio de seleo foram escolhidos dezesseis
municpios, representantes de aproximadamente 44% da populao do Rio
Grande do Sul. A escolha do perodo 1991-1996 se deveu inteno de
compatibilizar as informaes dos municpios utilizando como referncia o
mesmo perodo utilizado na elaborao do ndice Social Municipal Ampliado
(ISMA), calculado pela Fundao de Economia e Estatstica (FEE).15
Portanto, nesse item ser apresentada a evoluo da Execuo Orament-
ria e a do GS municipal, no perodo de 1988 a 1998, tanto do universo global de
municpios do RS como daqueles com populao superior a 100 mil habitantes.
Partindo-se de uma anlise sobre as receitas e despesas municipais pos-
svel chegar a uma dimenso da situao desses entes federativos quanto sua
capacidade de gerenciamento e de saneamento das contas pblicas.
13
Conforme Fernandes et al. (1998), quando se analisa os gastos pblicos necessita-se fazer a distino
entre dois critrios: o critrio de origem de recursos e o critrio de responsabilidade de gasto. No critrio
de origem de recursos identifica-se a esfera de governo que financia o dispndio, determinando-se o
quanto gasta por funo. No critrio de responsabilidade de gasto, contabilizam-se as despesas
executadas segundo o nvel de governo, quer sejam elas financiadas por recursos prprios, quer sejam
por meio de transferncias intergovernamentais.
14
Por falta de dados estatsticos no foram possveis informaes mais detalhadas quanto orientao
das polticas sociais para um grupo em especial, e nem em relao natureza dos dispndios.
15
As cidades selecionadas foram: Alvorada, Bag, Caxias do Sul, Gravata, Novo Hamburgo, Passo Fundo,
Pelotas, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, So Leopoldo, Sapucaia do Sul, Uruguaiana e
Viamo. pertinente ressaltar que oito desses dezesseis municpios fazem parte da Regio Metropo-
litana de Porto Alegre. Ademais, observando a participao dessas dezesseis cidades na economia do
RS , em termos agregados, em 1996, elas representam 45,3% do PIB total do RS . Onze desses municpios
fazem parte do grupo dos dezesseis maiores P I B do RS (as excees so os municpios de Alvorada, Bag,
Sapucaia do Sul, Uruguaiana e Viamo).
Analisando-se a evoluo da Execuo Oramentria16 do total dos muni-

cpios gachos e daqueles com mais de 100 mil habitantes (tabela 1), observa-
se no perodo 1988-1998 uma tendncia muito mais deficitria do que
superavitria, e, no caso dos municpios mais populosos, a situao mais
problemtica se comparada ao total do estado. Vale atentar tambm para o
ntido crescimento do volume de recursos administrados nos dois grupos a
partir de 1995.17 Esse crescimento provavelmente foi reflexo de trs movi-
mentos: os resultados do processo de descentralizao fiscal da Constituio
de 1988, a alterao da carga tributria do Plano Real e, no caso do total do
Rio Grande do Sul, a exploso de emancipaes municipais.
Quanto trajetria das receitas e das despesas municipais, pertinente
notar que nas dezesseis cidades mais populosas o crescimento de ambas foi
superior ao crescimento do total dos municpios, e acelerou-se principal-
mente a partir de 1995.18
No tocante ao crescimento das receitas nos municpios focalizados, os
itens que mais se elevaram no perodo 1995-1998 foram os Impostos Sobre
Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) e as Transferncias de Capital.19 A Re-
ceita Tributria e as Transferncias Correntes, que participam com o maior
volume de recursos, apresentaram tambm uma elevao no perodo, porm
com extenses mais modestas.
Em relao composio da Receita Total Arrecadada Municipal, das m-
dias e das grandes cidades do Rio Grande do Sul, o maior volume de recursos
advm das Transferncias (Correntes e de Capital), que correspondem aproxi-
madamente 60% do total da Receita Arrecadada Municipal. A segunda maior
parte formada pelas Receitas Tributrias (algo em torno de 20% dos recursos
disponveis). Em comparao ao total dos municpios, verifica-se que nesses
ltimos a participao dos recursos das Transferncias (Correntes e de Capital)
superior, atingindo, em mdia, 70,8% do total da receita arrecadada; e a Recei-
ta Tributria, em contraponto, representa 13,8% do total dos recursos.
16
Vale a ressalva de que os dados de receita e despesa dizem respeito Execuo Oramentria e
no ao oramento municipal.
17
Esse crescimento verificado ainda no ano de 1994, contudo esse um ano atpico, haja vista a questo
da converso de U R V para o real.
18
Nos municpios com mais de 100 mil habitantes, tanto a receita como a despesa apresentaram uma
elevao de 22% no perodo de 1995 a 1998.
19
De acordo com a Lei no 4 320/64, tanto as receitas originrias das Transferncias de Capital como as das
Transferncias Correntes compreendem os repasses de recursos inter e intragovernamentais, de insti-
tuies privadas, do exterior, de pessoas e de convnios.
TABELA 1
Execuo Oramentria Municipal, Rio Grande do Sul, 1988/1998
(Em R$ milhes)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Receita Corrente 1 641 2 467 3 076 2 987 2 979 3 179 3 225 3 489 3 769 4 066 4 790
Receita Tributria 194 283 396 493 421 328 398 622 658 703 729
Transferncias Correntes 1 241 1 662 2 234 2 052 2 034 2 059 2 330 2 543 2 795 3 002 3 694
Receita de Capital 176 94 91 88 94 70 98 127 156 108 145
Transferncias de Capital 96 62 64 50 38 51 42 29 68 35 92
Total dos Receita Total Arrecadada 1 816 2 561 3 167 3 074 3 073 3 249 3 323 3 616 3 925 4 174 4 936
Municpios Despesas Correntes 1 525 2 035 2 415 2 414 2 540 2 628 2 695 3 128 3 530 3 825 4 215
Gachos Despesas Pessoal 843 1.190 1.338 1.315 1.365 1.473 1.382 1.655 1.824 1.877 1.872
Despesas Servios Terceiros 205 249 382 403 428 433 524 588 652 967 1.068
Despesas de Capital 412 446 722 682 621 457 670 669 634 425 656
Investimento 382 397 662 624 570 386 575 549 500 278 480
Despesa Total Realizada 1 936 2 481 3 138 3 097 3 161 3 085 3 365 3 797 4 164 4 250 4 871
Resultado Oramentrio
(Receita Despesa) -120 79 29 -22 -88 165 -42 -182 -239 -76 65
Receita Corrente 678 1 022 1 291 1 316 1 329 1 324 1 335 1 442 1 612 1 863 2 206
Receita Tributria 144 193 276 325 293 228 274 393 429 459 489
Transferncias Correntes 431 585 780 742 746 703 817 889 1 035 1 243 1 562
Receita de Capital 92 20 24 30 36 22 31 41 47 29 27
Transferncias de Capital 38 10 16 13 9 15 9 4 15 3 8
Municpios Receita Total Arrecadada 770 1 042 1 315 1 346 1 364 1 345 1 366 1 484 1 659 1 892 2 233
com mais Despesas Correntes 649 915 1 076 1 085 1 126 1 133 1 135 1 289 1 531 1 799 1 987
100 mil Despesas Pessoal 344 496 563 555 552 587 557 661 747 764 789
Habitantes Despesas Servios Terceiros 77 91 152 158 180 182 207 220 243 565 620
Despesas de Capital 177 162 251 313 295 207 278 232 226 145 234
Investimento 159 131 219 280 267 173 232 175 171 85 160
Despesa Total Realizada 826 1 077 1 327 1 398 1 421 1 341 1 413 1 521 1 757 1 944 2 221
Resultado Oramentrio
(Receita Despesa) -56 -35 -12 -52 -56 4 -47 -37 -98 -52 12
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, 1988-1998.
Nota: elaborada pela autora.
Os valores foram deflacionados pelo IGP- DI mdio anual, com preos de janeiro de 2000.
Dados colhidos em janeiro de 2000.
Os municpios com mais de 100 mil habitantes so: Alvorada, Bag, Canoas, Caxias do Sul, Gravata, Novo Hamburgo, Passo
Fundo, Pelotas, Porto Alegre, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Sapucaia do Sul, So Leopoldo, Uruguaiana e Viamo.
Especificamente no caso dos recursos oriundos das Transferncias (tabela 2),

cabe frisar que nos dados disponibilizados pelo Tribunal de Contas do Rio
Grande do Sul no h discriminao de vinculaes a projetos e/ou a progra-
mas ligados rea social. Contudo, observando-se a composio das receitas de
Transferncias entre os anos de 1996 e de 1998, verifica-se ter ocorrido uma redu-
o da participao das Transferncias originrias do FPM e da Cota-Parte do ICMS
(repasses federal e estadual, respectivamente), compensada pelo acrscimo do
item Outras Transferncias, formado, na sua maioria, por subvenes de recur-
sos negociados. Nesse item Outras Transferncias contabilizam-se os recursos
destinados rubrica Auxlios e Contribuies, e ele recebe os recursos destinados
rea da educao e, principalmente, da sade (a elevao do montante de recur-
sos, a partir de 1996, deu-se, em grande parte, pela entrada de recursos destinados
ao processo de municipalizao da sade em vrios municpios gachos).
TABELA 2
Receita de Transferncias Municipais, Rio Grande do Sul, 1988/1998
(Em R$ milhes)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Total dos Cota-Parte FPM 465 571 795 684 683 740 690 832 851 891 947
Municpios Cota-Parte ICMS 675 1 011 1 313 1 216 1 181 1 151 1 403 1 415 1 458 1 359 1 277
Gachos Cota-Parte IPVA 35 24 57 48 76 65 103 122 148 179 195
Outras Transferncias 162 118 133 154 132 154 176 203 406 608 1 367
Total Transferncias 1 337 1 724 2 298 2 102 2 072 2 110 2 372 2 572 2 863 3 037 3 786
Municpios Cota-Parte FPM 111 125 169 145 146 146 135 161 169 168 194
com mais Cota-Parte ICMS 279 419 545 520 516 475 568 576 588 548 533
100 mil Cota-Parte IPVA 19 13 32 28 43 35 62 74 92 105 119
Habitantes Outras Transferncias 60 38 50 62 52 64 61 82 201 425 724
Total Transferncias 469 595 796 755 755 718 826 893 1 050 1 246 1 570
Notas: elaborada pela autora.
Dados coletados em janeiro de 2000.
Os dezesseis municpios gachos com mais de 100 mil habitantes so: Alvorada, Bag, Canoas, Caxias do Sul, Gravata, Novo
Hamburgo, Passo Fundo, Pelotas, Porto Alegre, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Sapucaia do Sul, So Leopoldo,
Uruguaiana e Viamo.
Ainda em relao s Transferncias, observa-se que no total dos munic-

pios gachos a maior parcela desses recursos procedente da Cota-Parte do
ICMS, representando, segundo a mdia de 1988 a 1998, aproximadamente
52% do total das receitas de Transferncias e 37% do total da Receita Ora-
mentria. A Cota-Parte do FPM a segunda maior fonte de Transferncias (32%
do total das Transferncias e 22% do total da receita). Nos municpios ga-
chos com mais de 100 mil habitantes, para a mdia 1988-1998, constata-se a
mesma tendncia. Entretanto, nota-se que a Cota-Parte do ICMS mais signi-
ficativa por representar 61% do total de Transferncias e 36% no total da
Receita Oramentria; enquanto a Cota-Parte do FPM representa 18% do total
das Transferncias e 11% da Receita Total Arrecadada.
Na Despesa Total Realizada Municipal20 o crescimento dos gastos foi
mais homogneo, no havendo nenhum item que se sobressasse. Contudo,
ressaltam-se o aumento das Despesas Correntes no apenas motivado pelo
aumento das Despesas com Pessoal, mas tambm pela rubrica Despesas com
Servios de Terceiros,21 e a reduo das Despesas com Investimento, pelo
lado das Despesas de Capital.
20
A Despesa Realizada Total formada pelas Despesas Correntes (que agregam os Dispndios de Custeio
Pessoal, Material de Consumo, Servio de Terceiros e Encargos, e outras despesas -, pelos gastos com
Transferncias Correntes) e pelas Despesas de Capital (que renem os gastos com Investimentos,
Inverses Financeiras e Transferncias de Capital).
21
A Lei no 4 320/64 determina que fazem parte das despesas com Servios de Terceiros os gastos
referentes a Remunerao de Servios Pessoais e a Outros Servios e Encargos a Terceiros.
Examinando-se as Despesas Realizadas segundo a classificao funcional

possvel conhecer mais detalhadamente elementos quanto direo alocativa
dos gastos dos municpios do RS. Conforme os grficos 1 e 2, o GS representa
mais da metade da Despesa Total Realizada dos municpios. Entretanto, com-
parando-se o que ocorreu no total dos municpios gachos com o ocorrido
naqueles com mais de 100 mil habitantes, nota-se que nesses ltimos o peso
do GS no total das despesas maior. No caso do total dos municpios, apenas a
partir de 1991 que o GS passa a representar mais de 50% do total dos dispn-
dios. Antes disso, ou seja entre 1988 e 1990, sua participao, embora muito
prxima dos 50%, no superava a das Outras Despesas (representadas na sua
maior parte pelas despesas nas funes transporte e administrao e planeja-
mento). J nos municpios com mais de 100 mil habitantes, nesses o GS, ao
longo dos anos pesquisados, representou mais da metade do total das despesas
e apresentou uma participao mdia superior encontrada no global dos
municpios do estado.
GRFICO 1
Composio da Despesa Total Realizada
Municipal, segundo Funo, Rio Grande do Sul, 1988/1998

Notas: elaborado pela autora.
Dados coletados em janeiro de 2000.
Compem o Gasto Social Municipal as funes: assistncia e previdncia; educao e cultura; habitao e urbanismo; sade
e saneamento; e trabalho. Compem as Outras Despesas Municipais as funes: legislativa; judiciria; administrao e
planejamento; agricultura; comunicao; defesa e segurana pblica; desenvolvimento regional; energia e recursos mine-
rais; indstria, comrcio e servios; relaes exteriores; e transporte.
GRFICO 2
Composio da Despesa Total Realizada Municipal, segundo Funo, dos Municpios
com Populao Superior a 100 Mil Habitantes do Rio Grande do Sul, 1988/1998

Dados colhidos em janeiro de 2000.
Compem o Gasto Social Municipal as funes: assistncia e previdncia; educao e cultura; habitao e urbanismo; sade
e saneamento; e trabalho.
Compem as Outras Despesas Municipais as funes: legislativa; judiciria; administrao e planejamento; agricultura;
comunicao; defesa e segurana pblica; desenvolvimento regional; energia e recursos minerais; indstria, comrcio e
servios; relaes exteriores; e transporte.
Fazem parte do grupo dos dezesseis municpios gachos com mais de 100 mil habitantes: Alvorada, Bag, Canoas, Caxias
do Sul, Gravata, Novo Hamburgo, Passo Fundo, Pelotas, Porto Alegre, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Sapucaia
do Sul, So Leopoldo, Uruguaiana e Viamo.
Detendo-se na evoluo dos dispndios das funes que compem o GS

(tabela 3) dos municpios mais populosos, verifica-se que esses gastos segui-
ram uma trajetria mais ou menos constante entre 1988 e 1994. A partir de
1994 a composio do GS altera-se, e estaca-se a elevao da participao dos
gastos em sade e saneamento. Entre 1988 e 1994 a composio dos dispn-
dios sociais era caracterizada por uma forte concentrao dos gastos em educa-
o e cultura, seguidos das funes habitao e urbanismo, assistncia social,
sade e saneamento, e trabalho, respectivamente.
Aps 1995, as funes educao e cultura, habitao e urbanismo e assis-
tncia social perdem em participao relativa em razo do crescimento das
despesas com sade e saneamento. No caso da funo trabalho, embora seu
montante seja pouco expressivo em relao aos demais ela possui uma partici-
pao superior quela verificada no total dos municpios do RS. Segundo os
dados do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, no ano de
1998 os municpios com mais de 100 mil habitantes foram responsveis por
cerca de 78% do total das despesas municipais alocadas na funo trabalho no
estado. Isso pode ser um indcio de que est havendo, por parte desses inicia-
tivas em favor da melhoria das oportunidades de acesso e/ou qualificao pro-
fissional no campo do trabalho.
TABELA 3
Despesa Total Realizada Municipal, segundo Funo, Rio Grande do Sul, 1988/1998
(Em R$ milhes)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Educao e Cultura 314 354 548 720 747 749 778 920 1.044 1.015 1.346
Habitao e Urbanismo 206 200 327 343 372 313 398 360 376 318 355
Total dos Sade e Saneamento 128 149 222 306 330 311 372 427 582 822 932
Municpios Trabalho 0,33 1,25 13 16 12 16 13 26 23 35 32
Gachos Assistncia e Previdncia 160 213 292 307 311 328 323 390 421 447 462
Gasto Social Agregado 808 917 1 402 1 690 1 773 1 717 1 885 2 123 2 446 2 637 3 128
Outras Despesas 1 128 1 565 1 736 1 406 1 388 1 368 1 481 1 675 1 718 1 613 1 743
Despesa Total Realizada 1 936 2 481 3 138 3 097 3 161 3 085 3 365 3 797 4 164 4 250 4 871
Educao e Cultura 179 185 276 312 315 316 302 358 409 405 513
Municpios Habitao e Urbanismo 127 117 203 222 246 200 251 198 206 181 214
com mais de Sade e Saneamento 91 107 151 193 189 175 207 214 319 565 621
100 mil Trabalho 0 0 11 14 10 13 8 21 16 26 24
Habitantes Assistncia e Previdncia 106 148 198 199 194 196 190 227 248 261 282
Gasto Social Agregado 503 557 840 940 954 899 958 1 018 1 198 1 440 1 656
Outras Despesas 323 521 487 458 467 441 455 503 559 504 564
Despesa Total Realizada 826 1 077 1 327 1 398 1 421 1 341 1 413 1 521 1 757 1 944 2 221
Dados de Despesa Realizada, por funo, coletados em janeiro de 2000.
Compem o Gasto Social Municipal as funes: assistncia e previdncia, educao e cultura, habitao e urbanismo, sade
e saneamento, e trabalho.
Compem as Outras Despesas Municipais as funes: legislativa; judiciria; administrao e planejamento; agricultura;
comunicao; defesa e segurana pblica; desenvolvimento regional; energia e recursos minerais; indstria, comrcio e
servios; relaes exteriores; e transporte.
Fazem parte do grupo dos municpios gachos com mais de 100 mil habitantes: Alvorada, Bag, Canoas, Caxias do Sul,
Gravata, Novo Hamburgo, Passo Fundo, Pelotas, Porto Alegre, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Sapucaia do
Sul, So Leopoldo, Uruguaiana e Viamo.
Em termos de crescimento do gasto municipal por funo, constatam-se

duassituaes.Tom ando -secom oano-base1988,ocrescim ento do GS em 1998
foi maior no total dos municpios do estado (287%) do que nos municpios
mais populosos (229%). Considerando-se, em vez de 1988, 1995 (ano esse
tido por muitos analistas como o incio efetivo do processo de descentralizao),
nos municpios com mais de 100 mil habitantes a elevao do GS em 1998 foi
superior quela ocorrida no global dos municpios (respectivamente, 63% e
47%). A funo que mais colaborou para esse aumento foi sade e saneamento.
Comparando-se a evoluo do GS per capita 22 dos municpios com mais

de 100 mil habitantes com aquele despendido no global do estado (grfico 3),
observa-se claramente um importante diferencial em favor dos mais populo-
sos. Em 1991, o GS per capita nos municpios com mais de 100 mil habitantes
equivalia, aproximadamente, a 127% do valor do GS per capita no total dos
municpios. J em 1998, alm de o montante gasto por habitante nos muni-
cpios mais populosos ter crescido em comparao ao de 1991, ele supera
aquele alocado no total do estado em 211%.
GRFICO 3
Evoluo do Gasto Social Municipal per Capita, Rio Grande do Sul, 1991, 1995 e 1998

Fundao de Economia e Estatstica FEE/R S.
Os valores foram deflacionados pelo IGP- D I mdio anual, com preos de janeiro de 2000.
Dados de Despesa Realizada por funo, coletados em janeiro de 2000.
e saneamento e trabalho.
Fazem parte do grupo dos dezesseis municpios gachos com mais de 100 mil habitantes: Alvorada, Bag, Canoas, Caxias
do Sul, Gravata, Novo Hamburgo, Passo Fundo, Pelotas, Porto Alegre, Rio Grande, Santa Cruz do Sul, Santa Maria, Sapucaia
do Sul, So Leopoldo, Uruguaiana e Viamo.
22
Indicador elaborado a partir da razo entre volume de GS e nmero de habitantes.
Portanto, o GS per capita nos municpios com populao acima de 100

mil habitantes , em mdia, superior ao GS per capita do total dos municpios.
Em termos absolutos (tabela 4), at 1996 a funo em que mais se despendia
por habitante era educao e cultura. Nos dois ltimos anos da srie h uma
mudana em razo do aumento dos gastos municipais na funo sade e sa-
neamento, a qual passa a ser aquela em que mais se despende por habitante:
R$ 134/ano e R$ 145/ano, em 1997 e em 1998, respectivamente.
TABELA 4
Gasto Social Municipal per Capita, Segundo Funo, Rio Grande do Sul, 1991/1998
(Em R$)
Funes 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Mdia
Educao e Cultura 79 81 80 82 96 108 104 137 88

Total dos Sade e Saneamento 33 36 33 39 45 60 85 95 41
Municpios Habitao e Urbanismo 38 40 34 42 38 39 33 36 38
Gachos Assistncia e Previdncia 34 34 35 34 41 44 46 47 37
Trabalho 1,7 1,3 1,7 1,4 2,7 2,4 3,6 3,3 1,9
Municpios Gasto Social Agregado 185 192 184 200 222 254 271 319 206
com mais Educao e Cultura 77 77 77 72 84 96 96 120 87
de 100 mil Sade e Saneamento 49 47 43 51 51 76 134 145 75
Habitantes Habitao e Urbanismo 56 62 49 61 47 50 43 50 52
Assistncia e Previdncia 51 49 49 47 56 60 62 66 55
Trabalho 3,6 2,4 3,1 1,9 4,6 3,3 6,2 5,7 3,9
Gasto Social Agregado 236 237 222 233 243 286 341 388 273

Os valores foram deflacionados pelo IGP- D I mdio anual a preos de janeiro de 2000.
Dados de Despesa Realizada, por funo, colhidos em janeiro de 2000.
Uruguaiana e Viamo.
Entre as cinco que compem o GS municipal, as funes habitao e ur-

banismo, assistncia social e trabalho apresentaram um comportamento
oscilatrio entre 1991 e 1998. Em valores per capita a funo habitao e
urbanismo a que indica sinais mais evidentes de declnio. A funo trabalho,
embora seja a menos representativa em termos per capita, atingiu um valor
bem acima daquele verificado no total dos municpios (no RS o dispndio
mdio foi de R$ 1,9, com preos de jan./2000).23
23
Analisando-se a evoluo do gasto social total per capita, nos dezesseis municpios investigados, com
exceo do municpio de Gravata, verificou-se que todos os demais apresentaram um aumento em 1998
em comparao ao de 1991.
A relao GS/PIB outro importante indicador de dimensionamento dos

dispndios. Segundo o grfico 4, referente aos anos de 1990, de 1996 e de
1998, nos municpios gachos com mais de 100 mil habitantes a razo GS/PIB,
em mdia, 23,3% superior verificada no total do estado. Entretanto,
pertinente atentar para o fato de essa diferena, considerando-se os anos de
1990 e de 1998, vir declinando. Em 1990, nas cidades gachas com mais de
100 mil habitantes o GS/PIB era 31% maior do que aquele da mdia global dos
municpios do estado, ao passo que em 1998 essa diferena diminui para 24,2%.
Todavia, ainda nas grandes e nas mdias cidades gachas que o GS/PIB maior.
A tabela 5 transcreve, em percentuais, os dados contidos no grfico 4.
Conforme pode ser observado, a funo que realmente mais concentra recursos
educao e cultura (cerca de 1% do PIB). Uma outra que assume nveis significa-
tivos em relao ao PIB a funo sade e saneamento, principalmente a partir de
1994, alcanando, em 1998, 1,69%. Vale ressaltar que no conjunto de todos os
municpios gachos essa trajetria de crescimento da funo sade e saneamen-
to mais mitigada. As demais funes (habitao e urbanismo, trabalho e assis-
tncia social) nos municpios mais populosos apresentam, em relao ao PIB,
percentuais bem superiores queles do total do Rio Grande do Sul.
GRFICO 4
Evoluo do Gasto Social Municipal em Razo
do PIB Municipal, Rio Grande do Sul, 1990, 1996 e 1998
(em % PIB)

Fundao de Economia e Estatstica (FEE/RS ).
Dados de Despesa Realizada, por funo, colhidos em janeiro de 2000.
Uruguaiana e Viamo.
Feitas tais consideraes em relao ao comportamento das receitas arre-

cadas e das despesas realizadas dos municpios gachos tanto em sua totali-
dade como naqueles com populao acima de 100 mil habitantes , cabe
analisar a evoluo de alguns indicadores qualitativos ligados despesa de GS.
TABELA 5
Gasto Social Municipal, em Razo do PIB Municipal, Rio Grande do Sul, 1990, 1996 e 1998
(Em % PIB)
Funes 1990 1996 1998 Mdia Mediana
Educao e Cultura 0,74 1,21 1,57 1,39 1,21

Total dos Sade e Saneamento 0,30 0,67 1,08 0,88 0,67
Municpios Habitao e Urbanismo 0,44 0,43 0,41 0,42 0,43
Gachos Trabalho 0,02 0,03 0,04 0,03 0,03
Assistncia e Previdncia 0,39 0,49 0,54 0,51 0,49
Gasto Social Agregado 1,89 2,83 3,64 3,23 2,83
Educao e Cultura 0,81 1,11 1,40 1,25 1,11
Municpios Sade e Saneamento 0,45 0,86 1,69 1,28 0,86
com mais Habitao e Urbanismo 0,60 0,56 0,58 0,57 0,56
100 mil Trabalho 0,03 0,04 0,07 0,05 0,04
Assistncia e Previdncia 0,58 0,67 0,77 0,72 0,67
Habitantes
Gasto Social Agregado 2,48 3,24 4,52 3,88 3,24

Dados de Despesa Realizada por funo capturados em janeiro de 2000.
Uruguaiana e Viamo.
5 INDICADORES SOCIAIS DE COBERTURA E DE QUALIDADE DE VIDA DOS

MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL
Esta parte da anlise se deter na evoluo de alguns indicadores de cobertura
e de ndices de condies de vida nos municpios com mais de 100 mil habi-
tantes. Os indicadores foram classificados em quatro grupos: educao, sade,
saneamento e renda.
importante salientar que algumas das estatsticas apresentadas nesse
item se referem ao ltimo censo populacional do IBGE , do ano de 1991. Assim,
desde j se ressalta que muito provavelmente devem ter ocorrido alteraes em
tais indicadores ao longo desses dez anos. Essas estatsticas, contudo, esto
disponibilizadas apenas para os anos censitrios.
Ademais, anexa ao texto encontra-se a metodologia utilizada na constru-
o do ndice Social Municipal Ampliado (ISMA), elaborado pela Fundao de
Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser ( FEE/RS), para os municpios
gachos entre os anos 1991 e 1996.
5.1 Indicadores de Educao

Como o objetivo desse trabalho focalizar os municpios do Rio Grande
do Sul com mais de 100 mil habitantes, como executores e gestores de polti-
cas sociais no campo da educao, ele privilegiou, alm de outras, como a taxa
de analfabetismo e os indicadores de escolaridade e de acesso, principalmente
as estatsticas de ensino fundamental (EF).
No que tange taxa de reprovao no EF (tabela 6), nos municpios com
mais de 100 mil habitantes ela superior. Quanto taxa de analfabetismo, 24
verifica-se uma ocorrncia inferior mdia dos municpios gachos.25 Em rela-
o demanda de EF, cerca de 43,4% do total das matrculas de EF do Rio
Grande do Sul oferecido nos municpios com mais de 100 mil habitantes.
TABELA 6
Estatsticas de Educao dos Municpios do Rio Grande do Sul, 1991/1996
(Em %)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 Mdia Mediana Desvio-Padro
Alunos Reprovados/Mat.rec. Final (16 Mun.) 18,0 18,1 17,8 20,6 20,3 18,6 18,9 18,3 1,14
Alunos Reprovados/Mat.rec. Final (Total RS) 17,2 17,5 16,8 19,2 18,2 18,6 17,2 17,6 0,87
Matricula (16 Mun.)/(Total Matrculas RS) 43,9 44,0 43,4 43,3 43,1 42,9 43,4 43,3 0,41
Taxa Analfabetismo (16 Mun.) 7,5 7,1 6,6 6,2 5,7 5,3 6,4 6,4 0,75
Taxa Analfabetismo (Total RS) 10,4 9,4 8,8 8,1 7,5 6,8 8,5 8,5 1,14
Razo Analfabetos 16 Mun. / (Total RS) 32,5 32,9 32,6 33,1 33,7 34,3 33,2 33,0 0,62
ISMA/EDUC. dos 16 Municpios* 0,62 0,61 0,61 0,60 0,60 0,59 0,61 0,61 0,01
ISMA/EDUC. (total do RS)* 0,56 0,57 0,58 0,58 0,58 0,59 0,58 0,58 0,01
Fonte: Fundao de Economia e Estatstica (FEE).

O nmero de analfabetos refere-se s pessoas com idade superior a 15 anos, as quais no sabem ler nem escrever.
Uruguaiana e Viamo.
* ndice calculado a partir da ponderao das variveis: taxa de evaso e taxa de reprovao no ensino fundamental; taxa
de atendimento no ensino mdio; e taxa de analfabetismo das pessoas com idade superior a de 15 anos.
24
A taxa de analfabetismo obtida pela razo entre o nmero de analfabetos, com idade acima de 15
anos, e a populao total de maiores de 15 anos.
25
A ttulo de comparao, e segundo os dados da UNESCO , a taxa mdia de analfabetismo da populao
acima de 15 anos nos pases em desenvolvimento foi, em 1995, de 29,5%, e para o ano de 2000 a taxa
apurada foi de 26,3%. No caso dos pases desenvolvidos, as taxas, para os referidos anos, foram,
respectivamente, 1,4% e 1,1%. Considerando-se a mdia de todos os pases, a taxa mundial de
analfabetismo, que, em 1970,era de 37%, passou em 1995 para 22,7% e, em 2000, para 20,6%.
De acordo com as informaes da tabela 7, o maior nmero de matr-

culas se concentra nas escolas estaduais, embora a maioria dos estabeleci-
mentos de EF seja administrada pelos municpios. Algo a ser destacado entre
1996 e 1998 o acrscimo no nmero absoluto de matrculas de EF da rede muni-
cipal, acompanhado por uma reduo da oferta de matrculas na rede esta-
dual, o que pode ser um indicativo de um aumento da responsabilidade
municipal no atendimento do EF.
TABELA 7
Nmero de Matrculas, Nmero de Estabelecimentos e Razo Matrculas/Estabelecimentos
de Ensino Fundamental, * segundo Rede, nos Municpios do Rio Grande do Sul, 1996 e 1998
**
Rede Municipal Rede Estadual Total
1996 1998 1996 1998 1996 1998
N o Matrculas dos 16 Municpios 246 378 269 321 381 657 373 819 628 898 643 987
N o Matrculas Municpios RS 609 336 681 402 949 399 922 269 1 559 598 1 604 518
% Matrculas 16 Municpios no Total 39,2 41,8 60,7 58,0 100 100
% Matrculas Municpios RS no Total 39,1 42,5 60,9 57,5 100 100
N o Estabelecimentos dos 16 Municpios 905 857 669 667 1.576 1.526
N o Estabelecimentos Municpios RS 7.491 6.538 3.129 2.868 10.622 9.408
Razo Matric./Estab. dos 16 Municpios 272 314 570 560 399 422
Razo Matric./Estab. dos Municpios RS 81 104 303 322 147 171
Fonte: Ministrio da Educao.

Dados obtidos em maio de 2000.
*Os nmeros de matrculas e de estabelecimentos referem-se s zonas urbanas e rurais.
**No total esto contabilizadas as estatsticas de ensino fundamental da rede federal. No RS existem apenas dois estabelecimen-
tos federais de ensino fundamental, ambos localizados em Porto Alegre (Colgio de Aplicao da UFRGS e Colgio Militar). Esses
dois estabelecimentos foram responsveis, nos anos 1996 e 1998, por 863 e 847 matrculas, respectivamente.
Uruguaiana e Viamo.
Quanto ao perfil dos estabelecimentos de EF de responsabilidade muni-

cipal nas localidades mais populosas, esse configura-se como uma rede predo-
minantemente urbana que atende a um universo proporcionalmente maior
de alunos. No global do Rio Grande do Sul essa rede se caracteriza por um
grande nmero de estabelecimentos localizados nas zonas rurais e com baixo
nmero de matrculas. Portanto, a concentrao aluno/escola nos municpios
com mais de 100 mil habitantes maior comparada da mdia dos municpios.
O mesmo acontece na rede estadual de EF. Outro aspecto de destaque o
aumento da razo matrculas/estabelecimentos de EF na rede municipal, entre
1996-1998, nos dois grupos, o que sinaliza o avano do processo de
descentralizao nessa rea.
Detendo-se no ndice Social Municipal Ampliado, com nfase nas con-

dies de Educao ISMA/EDUC26 (tabela 6), observa-se que as condies de
educao nos dezesseis municpios selecionados so superiores s da mdia do
Rio Grande do Sul, respectivamente: 0,61 e 0,58, respectivamente. No
obstante, importante observar que entre 1991 e 1996 ocorreu um decrscimo
das condies de educao nas localidades pesquisadas. No total dos municpios
constata-se, ao contrrio, uma melhoria gradual das condies de educao.
Para ter uma idia mais abrangente da situao dos municpios pesquisados
interessante acarear as condies dessas localidades com as do pas. Os dados
da tabela 8 indicam que a situao das dezesseis cidades pesquisadas a me-
lhor, uma vez que: (i) o percentual de crianas com idade entre 7 e 14 anos
que no freqentam escola inferior; (ii) o grau de defasagem escolar mdia
das crianas de 10 a 14 anos e a reincidncia na reprovao27 so menores;
(iii) o nmero de crianas que se encontram no mercado de trabalho tam-
bm inferior;28 e (iv) os anos de estudo da populao com idade superior a 25
anos maior do que o encontrado no total do Rio Grande do Sul e do Brasil.
Reunindo-se todas essas estatsticas podem-se traar algumas consideraes
desse universo de municpios com mais de 100 mil habitantes. A primeira delas
que neles se encontram cerca de 44% das ofertas de matrcula de EF. A taxa de
reprovao no EF superior a mdia do estado. A taxa de analfabetismo inferior
mdia do Rio Grande do Sul. Particularmente, no caso dessa ltima esperava-se
tal resultado, uma vez que o grau de urbanizao refora a necessidade de uma
estrutura educacional mais ampla e extensiva a uma maior parcela da populao.
Em termos de diviso de competncias e de descentralizao do EF foi ob-
servado que nos municpios com populao superior a 100 mil habitantes a
maior parte das matrculas so de responsabilidade do governo estadual; ao passo
que nos demais municpios a esfera municipal que se responsabiliza, prop orcio-
nalmente, por um nmero maior de matrculas e de estabelecimentos de EF.
Alm disso, a razo aluno/escola maior nos dezesseis municpios selecionados.
26
Esse indicador foi elaborado a partir da ponderao das seguintes variveis: taxa de evaso e taxa de
reprovao no ensino fundamental; taxa de atendimento no ensino mdio; e taxa de analfabetismo das
pessoas com idade superior a 15 anos. Maiores informaes constam no anexo deste trabalho.
27
Correspondente quelas crianas, de 10 a 14 anos, com mais de um ano de atraso escolar.
28
Assim, em tais cidades, alm de estarem mais inseridas no ambiente escolar, vide o percentual de
freqncia escolar, as crianas de 10 a 14 anos tambm participam menos, que na mdia do estado e
do pas, do mercado de trabalho. Todavia, no possvel tirar concluses mais incisivas no sentido de
se afirmar que nessas cidades maiores as crianas esto, na sua maioria, situadas apenas no mundo
escolar, uma vez que a estatstica do percentual de crianas que trabalham no discrimina se elas esto
ou no fora da escola. O que se pode inferir que nas cidades maiores, mais urbanizadas, tanto o
acesso da criana escola como o seu rendimento escolar (dadas as estatsticas de defasagem) so,
em mdia, superiores situao verificada no Rio Grande do Sul e no Brasil.
Por fim cabe dizer que, embora a situao das condies de educao dos
municpios de mais de 100 mil habitantes seja melhor que a do global do Rio
Grande do Sul, muito ainda deve ser feito principalmente em mbito munici-
pal, conforme o comprovam as estatsticas do ISMA/EDUC. Pelo fato de essas
localidades se situarem em zonas urbanas de grande importncia social para o
Rio Grande do Sul, h a necessidade de aes e de estratgias voltadas
prioritariamente para a melhoria da estrutura do EF, tanto em termos de qua-
lidade de servio (que vise reduzir o ndice de reprovao e a evaso escolar)
como de cobertura (que amplie o atendimento para estimular a elevao do
grau de escolaridade e o combate ao analfabetismo).
TABELA 8
Indicadores de Acesso Escola, de Defasagem de Atraso Escolar e de Incluso no Mercado
de Trabalho, e Anos de Estudo do Rio Grande do Sul e do Brasil, em 1970, 1980 e 1991
Percentual de Defasagem escolar Percentual de Percentual de Anos de estudo
crianas de 7 a mdia (em anos) crianas de 10 a 14 crianas de da populao
14 anos que das crianas de anos com mais de 10 a 14 anos com idade
no freqentam 10 a 14 anos um ano de atraso que trabalham superior a
a escola escolar 25 anos
1970 1980 1991 1970 1980 1991 1970 1980 1991 1970 1980 1991 1970 1980 1991
Total dos 16 Mun. 13,6 16,9 11,3 1,9 1,7 1,2 55,6 48,5 35,1 5,2 9,0 5,0 3,4 4,5 5,8
Rio Grande do Sul 16,3 20,0 12,4 2,1 1,7 1,3 60,9 49,8 35,4 11,4 13,6 9,3 3,2 4,3 5,5
Brasil 32,6 32,8 22,7 2,9 2,6 2,2 73,0 67,1 58,1 12,4 12,9 8,6 2,4 3,6 4,9
Fonte: IPEA / IDH 1970; 1980; 1991.

Uruguaiana e Viamo.
5.2 Indicadores de Sade

Na rea da sade foram selecionados os seguintes indicadores: nmero
de leitos por 1 mil habitantes, nmero de unidades ambulatoriais (UA) por
1 mil habitantes, nmero de mdicos por 10 mil habitantes, taxa de mortali-
dade infantil, nmero de nascimentos de crianas com peso abaixo do ideal, e
percentuais dos estratos populacionais de menores de 5 anos de idade e maio-
res de 60 anos de idade.
Nos dezesseis municpios focalizados encontram-se cerca de 45% dos
leitos disponveis do Rio Grande do Sul (tabela 9). No entanto, a participao
desses leitos no total do nmero de leitos desse estado vem declinando desde
1995. Entre 1991 e 1997 houve, em nmeros absolutos, uma diminuio de
3 355 leitos. Considerando-se que no total dos municpios houve, entre 1991
e 1997, uma reduo de 3 542 leitos, isso significa que 95% dessa reduo
ocorreu nos municpios com mais de 100 mil habitantes.
Quanto ao nmero de ambulatrios/1 mil habitantes, cerca de 22% das

UA do Rio Grande do Sul se concentram nas localidades pesquisadas.
Semelhantemente ao que ocorre com o nmero de estabelecimentos de EF, o
maior nmero de UA encontra-se nos demais municpios do estado. Alm
disso, tais unidades se caracterizam, na sua maior parte, por serem pequenas e
atenderem a um universo mais restrito de indivduos. Nas cidades com mais
de 100 mil habitantes, ao contrrio, os postos de sade e as UAs possuem
instalaes fsicas maiores e atendem a um nmero maior de pessoas.
O nmero de mdicos para cada 10 mil habitantes outro indicador
utilizado para avaliao das condies de qualidade de vida da populao.
A maior concentrao de mdicos encontra-se nos municpios selecionados; em
mdia 81% dos mdicos esto nas localidades com mais de 100 mil habitantes.
Nos municpios com populao acima de 100 mil habitantes verifica-se
uma relao 22 mdicos/10 mil habitantes, que superior mdia geral dos
municpios. No total do Rio Grande do Sul, essa relao reduz-se para 11 mdi-
TABELA 9
Estatsticas de Sade dos Municpios do Rio Grande do Sul, 1991/1997
Desvio-
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Mdia Mediana Padro
Leitos/mil hab. (16 Mun.) 4,05 4,04 3,96 3,99 3,70 3,07 3,13 3,7 3,9 0,40
Leitos/mil hab. (Total RS) 3,8 3,76 3,64 3,67 3,49 3,24 3,21 3,5 3,6 0,22
% Leitos 16 Muni./Total RS 46,4 47,0 47,0 47,1 46,1 41,2 40,9 45,1 46,4 2,57
Ambulatrios/mil hab. (16 Mun.) 0,05 0,06 0,06 0,09 0,11 0,12 0,12 0,09 0,09 0,03
Ambulatrios/mil hab. (Total RS) 0,10 0,11 0,11 0,17 0,22 0,25 0,26 0,17 0,17 0,06
% Ambulatrios 16 Muni./Total RS 22,0 22,8 22,1 23,5 21,4 20,8 19,8 21,78 22,03 1,13
Mdicos/10 mil hab. (16 Mun.) 22,6 24,7 17,3 26,8 19,7 18,0 20,0 19,9 19,7 2,68
Mdicos/10 mil hab. (Total RS) 11,0 12,5 9,1 9,0 11,2 9,7 11,5 10,6 11,0 1,23
% Mdicos 16 Mun./ Total RS 89,7 86,3 82,1 81,0 76,9 80,7 75,5 81,7 81,0 4,61
Taxa Mortalidade Infantil (16 Mun.) 23,2 24,2 23,2 23,6 24,2 23,3 19,7 23,0 23,3 1,44
Taxa de Mortalidade Infantil (Total RS) 22,0 22,1 21,8 22,0 21,7 21,0 18,6 21,3 21,8 1,17
% bitos Crianas 16 Mun./Total RS 46,2 48,2 46,4 47,1 49,9 50,6 48,9 48,2 48,2 1,59
ndice N o Nascimentos (16 Mun.) 100 98 99 101 103 101 101 100 101 1,7
ndice N o Nascimentos (Total RS) 100 97 99 101 100 97 96 99 98 1,8
Taxa Baixo Peso ao Nascer (16 Mun.) 8,7 8,9 9,2 9,3 9,0 9,0 9,2 9,1 9,0 0,20
Taxa Baixo Peso ao Nascer (Total RS) 7,9 8,2 8,5 8,6 8,3 8,5 8,5 8,3 8,5 0,22
% Nasc. Baixo Peso 16 Mun./Total RS 48,0 48,0 47,5 47,5 48,4 48,6 50,4 48,3 48,0 0,92
ISMA/SADE 16 Municpios* 0,31 0,31 0,31 0,32 0,32 0,32 0,31 0,32 0,01
ISMA/SADE Total RS* 0,36 0,37 0,36 0,37 0,38 0,39 0,37 0,37 0,01

Uruguaiana e Viamo.
*ndice calculado a partir da ponderao das variveis: razo do nmero de unidades ambulatoriais por 1 mil habitantes,
razo de leitos hospitalares por 1 mil habitantes, log da razo de mdicos por 10 mil habitantes, percentual de crianas com
baixo peso ao nascer, e taxa de mortalidade infantil de menores de cinco anos de idade.
cos/10 mil habitantes. Essa constatao ganha mais fora ao se considerar que
nesses centros urbanos se encontram tambm os melhores equipamentos e
tecnologia para exames e processos cirrgicos, o que amplia ainda mais a demanda
dos servios de sade. Isto significa, tambm, que nesses centros no se atende
apenas populao residente, mas tambm de outros municpios. 29
Analisando-se as estatsticas da taxa de mortalidade infantil 30 (tabela 9), nota-se
uma ocorrncia maior de bitos infantis nos municpios mais populosos em compa-
rao mdia de ocorrncias do Rio Grande do Sul. 31 Nessas localidades, como a
taxa de crescimento e a concentrao da populao so maiores, naturalmente isso
pode acabar elevando a probabilidade do nmero de casos. O mesmo ocorre com
os nascidos com o peso abaixo do ideal,32 nos estados em que a situao dos
municpios mais populosos pior do que a do Rio Grande do Sul.
Afora esses indicadores, na sua maioria de cobertura, importante aten-
tar para o perfil da populao segundo a faixa etria; ou seja, para a caracters-
tica demogrfica da populao (tabela 10).
Segundo os estudos da O rganizaoM undial de SadeOMS ( ), pelo me-
nos duas faixas etrias populacionais requerem um tipo de ateno especial: a
populao de menores de 5 anos e a populao dos maiores de 60 anos. Con-
forme a OMS, essas populaes necessitam de estratgias focalizadas de poltica
social principalmente na rea da sade. Isso porque suas demandas tendem a
ser proporcionalmente maiores em comparao mdia geral de demandas da
populao. Alm disso, mundialmente, vem ocorrendo um aumento cont-
nuo nos gastos com sade, em conseqncia da necessidade cada vez maior de
captar recursos destinados infra-estrutura e tecnologia nas aparelhagens
mdicas para exames e processos cirrgicos.
29
Porto Alegre um caso tpico. O municpio atende no s a sua populao como tambm de todo o estado.
Todos os dias milhares de pessoas se deslocam at a capital para consultas, exames e internaes.
30
A taxa de mortalidade infantil derivada da razo entre o nmero de bitos de crianas at cinco anos
de idade e o total de nascimentos, multiplicada por 1 mil. De forma que esse ndice fornece o nmero
de bitos para cada 1 mil nascimentos. Essa metodologia adotada por organizaes internacionais
como a ONU e a OMS.
31
Conforme os dados do Banco Mundial, em 1997 a taxa mdia de mortalidade infantil nos pases
desenvolvidos era de 6 bitos para cada 1 mil nascimentos. A taxa mdia dos pases em desenvolvimen-
to (upper middle income, pela qual se classifica o Brasil) era de 27 bitos para cada 1 mil nascimentos.
Em pases como a ndia e a China o nmero de bitos infantis, em 1997, chega a 84 entre 1 mil
nascimentos. O levantamento do Banco Mundial ainda mensura a taxa mdia mundial de mortalidade
infantil, a qual, em 1997, foi de 56 bitos para cada 1 mil nascimentos.
32
Segundo a metodologia adotada pela ONU, considerado nascimento de baixo peso aquele de crianas
com peso inferior a 2,5kg.
TABELA 10
Percentual da Populao segundo Estratos e ndices desses Estratos,
dos Municpios do Rio Grande do Sul, 1992/2000
1992 1994 1996 1998 2000 Mdia
% Pop. Menor de 5 Anos no Total Pop. (16 Mun.) - 7,8 6,9 6,9 6,9 7,1
% Pop. Menor de 5 Anos no Total Pop. (RS) - 7,8 7,1 7,1 7,1 7,3
ndice da Pop. Menor de 5 Anos (16 Mun.) - 100 91 94 96 95
ndice da Pop. Menor de 5 Anos (RS) - 100 92 94 96 95
% Pop. Maior de 60 Anos no Total Pop. (16 Mun.) 9,1 8,5 9,2 9,2 9,2 9,1
% Pop. Maior de 60 Anos no Total Pop. (RS) 9,5 8,9 9,7 9,7 9,6 9,5
ndice da Pop. Maior de 60 Anos (16 Mun.) 103 100 111 113 116 109
ndice da Pop. Maior de 60 Anos (RS) 103 100 111 113 115 108
ndice Pop. Total (16 Mun.) 97 100 102 105 108 102
ndice Pop. Total (RS) 97 100 102 104 106 102
Fonte: DATASUS , Ministrio da Sade.

Dados coletados em maio de 2000.
O ano-base do ndice de crescimento 1994 = 100.
Uruguaiana e Viamo.
Em relao populao com idade inferior a 5 anos, na mdia do perodo

de 1994-2000, nos mdios e nos grandes municpios do Rio Grande do Sul,
essa proporcionalmente menor se comparada ao total dos habitantes dos mu-
nicpios gachos, e a taxa de crescimento dessa faixa vem declinando (ano-base
1994). Quanto populao residente com mais de 60 anos, no perodo 1992-
2000 a participao mdia na populao total do Rio Grande do Sul foi de
9,5%, e nos municpios selecionados, de 9,1%. Em termos de crescimento,
diferentemente do ocorrido no estrato anterior (das crianas at 5 anos), obser-
va-se nos municpios estudados e no global dos municpios gachos um aumen-
to gradual dessa parcela da populao. De acordo com as estatsticas demogrficas,
o ndice de crescimento da populao com idade superior a 60 anos foi maior
que o ndice de crescimento geral da populao, tanto nos municpios mais
populosos como no total dos municpios do estado (no caso dos municpios
selecionados, entre 1994 e 2000 a populao com mais de 60 anos elevou-se
16%, e a populao total, em 8%; no Rio Grande do Sul, para o mesmo pero-
do, houve um acrscimo de 15% da populao maior de 60 anos, e de 6% da
populao total). Essa dinmica demogrfica indica que a populao com mais
de 60 anos do estado do Rio Grande do Sul est crescendo a uma taxa pratica-
mente duas vezes maior que a taxa de crescimento da populao total. Isso requere-
r, por parte dos formuladores de polticas sociais, uma ateno especial, princi-
palmente nas reas de sade e de assistncia social.
Avaliando-se o ndice de condies de vida com enfoque nas condies de

sade ISMA/SADE33 (tabela 9), observa-se que, embora nos municpios com
mais de 100 mil habitantes a infra-estrutura de atendimento sade seja em
mdia superior do Rio Grande do Sul, vis--vis os indicadores de cobertura,
isso no garante que as condies de sade nessas localidades sejam satisfatrias,34
uma vez que o ndice foi inferior ao apurado no total do estado. 35
Resumindo: nos municpios com mais de 100 mil habitantes encon-
tram-se 45% dos leitos disponveis do Rio Grande do Sul, e a relao leitos/
1 mil hab. nessas cidades superior encontrada no total do estado. Um fato
que deve receber ateno o de que tanto nos municpios mais populosos
como no total do Rio Grande do Sul est ocorrendo uma reduo gradual
do nmero de leitos. Se se considerar que no mesmo perodo, de 1991 a
1997, a taxa de crescimento populacional foi positiva, a reduo do nmero
de leitos torna-se relativamente mais acentuada. No tocante s UA, nos muni-
cpios maiores encontram-se apenas 22% dos ambulatrios do estado. Uma
observao positiva que entre 1991 e 1997 ocorreu uma elevao do nmero de
unidades. Em relao razo mdicos/10 mil hab. no so observadas variaes ao
longo dos sete anos analisados; constata-se, porm, uma forte concentrao desses
profissionais nas cidades mais populosas em comparao distribuio total deles
no Rio Grande do Sul. Quanto aos indicadores da taxa de mortalidade infantil e
aos de percentual de nascimentos de crianas de baixo peso, as maiores incidn-
cias foram encontradas nos municpios pesquisados.
Demograficamente, verifica-se que a taxa de crescimento do estrato da
populao com menos de 5 anos de idade vem declinando no apenas nos
mdios e nos grandes municpios, como tambm no geral do estado. Por outro
lado, a parcela da populao formada por indivduos com mais de 60 anos est
crescendo significativamente no Rio Grande do Sul, inclusive nos dezesseis
municpios pesquisados.
33
Esse indicador foi produzido por meio da ponderao das seguintes variveis: razo do nmero de
unidades ambulatoriais por 1 mil habitantes, razo de leitos hospitalares por 1 mil habitantes, log da
razo de mdicos por 10 mil habitantes, percentual de crianas nascidas com baixo peso, e taxa de
mortalidade infantil relativa a menores de 5 anos de idade.
34
Entre os dezesseis municpios Porto Alegre o que atinge a melhor performance de condies de sade, e
ocupa o 103o lugar no geral do estado. A pior situao, entre os dezesseis municpios, a do municpio de
Alvorada (424o no total do RS, e 16o no grupo dos mais populosos). Vale lembrar que esse municpio (assim
como ocorreu no ISMA/ EDUC) mais uma vez aparece na pior colocao entre as cidades com mais de 100 mil
habitantes.
35
Muito provavelmente o maior nmero de bitos infantis e o de crianas nascidas com peso abaixo do
ideal influenciaram esse resultado nas condies de sade dos municpios com mais de 100 mil
habitantes.
Finalmente, o ISMA/SADE sinalizou que a situao tanto nos dezesseis mu-

nicpios em questo como nos outros municpios do Rio Grande do Sul bas-
tante deficitria. No caso das grande cidades do estado essa situao exigir, dos
agentes pblicos e privados (esses, principalmente via Terceiro Setor), aes estra-
tgicas voltadas para a melhoria das condies de sade da populao urbana.
5.3 Indicadores de Saneamento

Alm dos campos da educao e da sade, outra rea importante a ser
tratada a de saneamento bsico. Analisando-se algumas estatsticas de co-
bertura de infra-estrutura e de acesso s redes de gua e de esgoto possvel
obter avaliaes acerca das condies domiciliares em que vive a populao.
Cabe lembrar que uma rede adequada de saneamento bsico fundamental
para a obteno de condies mnimas de sade, principalmente no ambiente
urbano das grandes cidades.
Nas dezesseis cidades focalizadas localiza-se 47% do total dos domiclios
urbanos do estado, ou seja, quase a metade dos domiclios urbanos do Rio
Grande do Sul (tabela 11). Segundo os dados da FEE/RS, na mdia de 1991 a
1996, aproximadamente 90% dos domiclios urbanos situados nas cidades
com mais de 100 mil habitantes so abastecidos com uma rede de gua trata-
da (no total do estado essa proporo inferior: 75%).36
As estatsticas da rede de esgoto (tabela 11) apontam que 85% do total
dos domiclios urbanos do RS que possuem uma rede de esgoto cloacal situa-
se nos municpios com populao acima de 100 mil habitantes.37 primeira
vista essa estatstica preocupante se se considerar que no restante dos muni-
cpios (onde se situa mais da metade da populao do estado) apenas 15% dos
domiclios urbanos so servidos por uma rede de esgoto. Entretanto, deve-se
frisar que esse indicador diz respeito a um tipo especfico de rede de esgota-
mento, que a rede geral pblica de coleta de esgoto cloacal. Considerando-se
outras redes de esgoto, que no apenas a geral pblica, os indicadores de
saneamento melhoram sensivelmente.
36
Os municpios de Santa Cruz do Sul e Uruguaiana foram os que apresentaram as maiores deficincias
em termos de cobertura de rede de gua. Desses dois municpios, 29,5% e 16,3% dos domiclios
urbanos, respectivamente,no possuem acesso a uma rede de gua. Por sua vez, os municpios com
melhores ndices de abastecimento de gua potvel por domiclio urbano foram: Alvorada (94,2%),
Porto Alegre (93,5%) e Caxias do Sul (92,7%).
37
Quanto ao rgo executor, a maior cobertura dos servios de rede de esgotos de responsabilidade da
Companhia Riograndense de Saneamento (CORSAN), uma autarquia do governo do estado.
TABELA 11
Estatsticas de Saneamento dos Municpios do Rio Grande do Sul, 1991/1996
Desvio-
1991 1992 1993 1994 1995 1996 Mdia Mediana Padro
Domiclios Urbanos 16 Mun./Total RS 47,5 46,8 46,6 46,6 46,7 46,7 46,8 46,7 0,32
Dom. Urb. com Rede de

gua/Total Dom. Urb.(16 Mun.) 86,0 88,4 89,9 88,9 90,9 91,4 89,3 89,4 1,79

gua/Total Dom. Urbanos (RS) 73,0 74,2 75,7 74,3 77,8 78,5 75,6 75,0 1,99
% Dom. com Rede gua 16 Mun./Total RS 56,0 55,8 55,3 55,8 54,6 54,4 55,3 55,5 0,62
Dom. Urb.com Rede de

Esgoto/Total Dom. Urb.(16 Mun.) 26,9 27,3 27,3 27,8 28,2 29,7 27,8 27,5 0,89

Esgoto/Total Dom. Urbanos ( RS) 14,8 15,0 15,0 15,3 15,6 16,4 15,3 15,1 0,52
% Dom. com Rede Esgoto 16 mun./Total 86,4 85,3 84,7 84,8 84,2 84,7 85,0 84,8 0,71
ISMA/ SANE 16 Municpios* 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,67 0,00
ISMA/ SANE Total RS* 0,46 0,47 0,42 0,42 0,43 0,43 0,44 0,43 0,02

Uruguaiana e Viamo.
*ndice calculado a partir da ponderao das seguintes variveis: mdia de moradores por domiclio, razo entre o nmero
de economias urbanas abastecidas com gua tratada e o nmero total de domiclios urbanos, e razo entre nmero de
economi as urbanas abastecidas com rede de esgoto cloacal e o nmero total de domiclios urbanos.
Segundo as estatsticas do DATASUS , baseadas nas informaes do IBGE 38

(tabela 12), em 1991 aproximadamente 96% dos domiclios urbanos eram
atendidos por algum tipo de rede de esgoto cloacal. No caso dos domiclios
das localidades mais populosas do Rio Grande do Sul, em comparao aos do
total dos municpios, quase no h diferena quanto ao grau de acessibilidade
rede de saneamento. A diferena entre esses municpios mais populosos,
localizados nas principais zonas urbanas, e o total dos municpios encontra-se
justamente no acesso a determinados tipos de rede de esgoto.
Mediante o indicador de qualidade de condies de vida, pelo enfoque
da situao dos domiclios e da cobertura de saneamento ISMA/SANE39 (tabela
11), e comparando-se os indicadores dos municpios pesquisados com o total
38
Segundo o IBGE, existem os seguintes tipos de acesso: rede geral com fossa sptica de rede fluvial, rede
geral com fossa sptica sem escoadouro, fossa rudimentar, vala negra e outros. Essa classificao pode
ser ainda subdividida por domiclio ou ser comum a vrios domiclios.
39
Na construo desse ndice foram computadas as seguintes variveis: mdia de moradores por domic-
lio, razo entre o nmero de economias urbanas abastecidas com gua tratada e o nmero total de
domiclios urbanos, e razo entre nmero de economias urbanas abastecidas com rede de esgoto
cloacal e o nmero total de domiclios urbanos.
dos municpios gachos, observa-se que nos primeiros as performances das con-
dies de domiclio e de saneamento so melhores.40 Isso se deve, sobretudo, ao
grau de infra-estrutura urbana existente nesses municpios mais populosos, nos
quais o acesso a uma rede adequada de saneamento proporcionado a uma
maior parcela da populao, o que possibilita, portanto, melhores condies de
sade e melhor qualidade de vida. No entanto, importante ressaltar que a
construo de uma rede geral de esgotos por si s no garante que as condies
de saneamento sejam as melhores, e, por conseguinte, que sejam obtidas melho-
res condies de vida (principalmente em termos de sade). Isso porque se torna
igualmente necessrio que haja uma rede adequada de tratamento de esgoto.
TABELA 12
Proporo dos Domiclios Urbanos Atendidos com Algum Tipo de Instalao
Sanitria no Total dos Domiclios Urbanos dos Municpios do Rio Grande do Sul, 1991
Domiclios* Rede Comum** Com Rede de Esgoto Sem Rede***

(A) (B) (A+B) de Esgoto
Municpios com mais de 100 mil habitantes 90,76 5,42 96,18 3,82
Total municpios do RS 90,69 5,25 95,94 4,06
Fonte: DATASUS/M inistrio da Sade.

Dados colhidos em maio de 2000.
Uruguaiana e Viamo.
*Na coluna Domiclios esto computadas as seguintes condies por domiclio: s do domiclio com rede geral; s do domiclio
com fossa sptica; s do domiclio com fossa sptica ligada rede pluvial; s do domiclio com fossa sptica sem escoadouro;
s do domiclio com fossa rudimentar; s do domiclio com vala negra; e s do domiclio com outro tipo de escoadouro.
**Na coluna Rede Comum foram agregadas as seguintes informaes de rede de esgoto: comum a mais de um domiclio com
rede geral; comum a mais de um domiclio com fossa sptica; comum a mais de um domiclio com fossa sptica ligada rede
pluvial; comum a mais de um domiclio com fossa sptica sem escoadouro; comum a mais de um domiclio com fossa rudimen-
tar; comum a mais de um domiclio com vala negra; e comum a mais de um domiclio com outro tipo de escoadouro.
***Na coluna Sem Rede de Esgoto foram somados os casos dos domiclios que no possuem nenhum tipo de instalao sanitria.
Em sntese, os indicadores de saneamento, avaliados por meio das estatsti-

cas de rede de gua e de rede de esgoto cloacal, revelaram que a maioria dos
domiclios localizados nas cidades com mais de 100 mil habitantes usufruem de
40
Porto Alegre apresenta as melhores condies entre todos os 427 municpios do estado. Entre os
dezesseis selecionados, os outros municpios que se destacaram pela boa ordenao foram: Pelotas (2o
lugar no geral e no subgrupo), Bag (3o lugar no geral e no subgrupo), Santa Maria (5o lugar no total
e 4o lugar no subgrupo), e Rio Grande (9o lugar no total e 5o lugar no subgrupo). O municpio com a pior
ordenao entre os dezesseis foi Gravata (13o lugar no geral e 16o no subgrupo).
melhores condies de atendimento em relao mdia dos domiclios do Rio

Grande do Sul. Conforme uma outra estatstica relevante, nessas cidades a
rede de gua potvel abrange aproximadamente 90% dos domiclios urbanos.
Em relao rede de esgoto, e pelos dados da FEE, cerca de 28% dos domiclios
urbanos so atendidos por uma rede geral de esgoto (no Rio Grande do Sul
esse percentual reduz-se para 15% na mdia). Entretanto, considerando-se os
dados do DATASUS /IBGE no ano de 1991, 96% dos domiclios totais urbanos do
RS contavam com algum tipo de rede de esgoto (que no somente a geral por
domiclio), e nos dezesseis municpios pesquisados a cobertura da rede de
esgoto alcanava 97% dos domiclios urbanos.
A cobertura dos indicadores de saneamento nas localidades com mais de
100 mil habitantes revelou-se tambm no ISMA/SANE, o qual capta as condies
de vida mediante o enfoque da situao dos domiclios e da cobertura de sanea-
mento. Entre as cidades focalizadas encontram-se cinco das que ocupam as
dez primeiras posies na ordem total de municpios gachos. Todavia, inte-
ressante perceber que a variabilidade das condies de saneamento entre as
localidades mais populosas bastante significativa.41
5.4 Indicadores de Renda

Alm dos indicadores de educao, sade e saneamento, outros indica-
dores importantes na avaliao das condies de vida so os que mensuram o
grau de distribuio de renda de uma determinada regio.
Conforme as informaes da tabela 13 (coeficiente de Gini), a concen-
trao de renda nos municpios com populao superior a 100 mil habitantes
maior do que na mdia do total dos municpios gachos.42
Segundo o ndice que capta as condies de vida com nfase nas condi-
es de renda ISMA/RENDA,43 os municpios com populao superior a 100
mil habitantes esto em melhor situao que o total dos municpios gachos.
41
No mesmo grupo esto municpios como Porto Alegre, Pelotas e Bag que apresentam ndices
prximos a um , e esto, tambm, municpios como Gravata, Uruguaiana e Novo Hamburgo, com
indicadores bem inferiores.
42
Entre os municpios pesquisados, aqueles que apresentaram os maiores graus de desigualdade distributiva
foram Rio Grande (0,508), Porto Alegre (0,502) e Santa Maria (0,494). J os municpios com os
coeficientes mais eqnimes foram: Alvorada e Uruguaiana. No caso de Alvorada, vale salientar que
essa se caracteriza por ser uma cidade-dormitrio, e , entre os municpios selecionados, aquele que
possui o menor PIB (tanto em valores absolutos, como em per capita). A participao do PIB desse
municpio no total do estado, segundo a mdia do perodo 1991-1997, foi de 0,44%, ao passo que a
participao de sua populao chega a 2% aproximadamente. Isso o caracteriza como um municpio
pobre, porm com considervel nmero de habitantes.
43
Esse ndice foi mensurado a partir das seguintes variveis: coeficiente de Gini, proporo da despesa
social municipal em relao despesa total do municpio, e o log do P I B do municpio.
Em termos de evoluo importante atentar para a tendncia de queda nesses

ndices entre 1991 e 1996. Tanto no total dos municpios como naqueles
selecionados observa-se uma queda na qualidade de vida da populao medida
com base nesses indicadores.44
TABELA 13
Coeficiente de Gini de Concentrao de Renda e ndice Social Municipal das Condies de
Renda (ISMA/Renda), dos Municpios do Rio Grande do Sul, 1991/1996
1991 1992 1993 1994 1995 1996 Mdia
Gini dos 16 Municpios 0,4557 0,4572 0,4607 0,4708 0,4555 0,4398 -
Gini do Total do RS 0,3909 0,4056 0,3873 0,3909 0,3909 0,3754 -
ISMA/RENDA 16 Municpios* 0,49 0,48 0,47 0,46 0,45 0,44 0,47
ISMA/RENDA Total do RS* 0,42 0,42 0,39 0,39 0,40 0,40 0,40

No coeficiente de Gini, valores prximos a 1 indicam forte concentrao de renda. Analogamente, valores prximos a zero
apontam para fraca concentrao de renda.
Os municpios gachos que compem o grupo dos dezesseis so: Alvorada, Bag, Canoas, Caxias do Sul, Gravata, Novo
Uruguaiana e Viamo.
* ndice calculado a partir da ponderao das seguintes variveis: coeficiente de Gini, proporo da despesa social municipal
em relao despesa total do municpio, e log do PIB do municpio.
Segundo os dados de renda familiar mdia per capita RFMpc (tabela 14,
nas cidades com mais de 100 mil habitantes a renda mdia de cada indivduo na
famlia superior do RS e do Brasil. Os dados apontam que a RFMpc nas
cidades gachas mais populosas cerca de 4% superior mdia de rendimento
do total do estado, e 16% em comparao RFMpc mdia do Brasil.45
44
Segundo a ordenao dos municpios selecionados, Caxias do Sul o que apresenta as melhores
condies nesse aspecto. Porto Alegre aparece em 43o lugar no ranking geral dos municpios (no
universo dos dezesseis mais populosos est em 4o lugar). Os trs municpios em pior situao so:
Bag, Santa Maria e Viamo.
45
Para as cidades selecionadas, as nicas com R F Mcp acima de dois salrios-mnimos foram Porto Alegre
e Caxias do Sul. No grupo dos municpios com mais de 100 mil habitantes, dez municpios apresentaram
uma R F Mcp inferior a 1,55 salrio (valor esse referente mdia do grupo dos 16); sendo que, desses dez
municpios, apenas Canoas teve uma mdia acima da do estado. Os demais Pelotas, Santa Cruz do
Sul, Uruguaiana, Rio Grande, Bag, Gravata, Sapucaia do Sul, Viamo e Alvorada apresentaram uma
R F Mcp menor que a RFMcp mdia do estado. pertinente observar que em todos os municpios pesquisados
houve uma queda na R F Mcp entre 1980 e 1991. Os municpios onde a reduo foi maior foram: So
Leopoldo (-26,5), Rio Grande (-24,6) e Uruguaiana (-23,6).
TABELA 14
Renda Familiar per Capita Mdia e Percentual de Pessoas com
Renda Insuficiente, do Rio Grande do Sul e do Brasil, em 1970, 1980 e 1991
Renda Familiar per Capita Mdia * % de Pessoas com Renda Insuficiente
1970 1980 1991 1970 1980 1991

Mdia dos 16 0,80 1,80 1,55 51,83 16,67 27,62
Rio Grande do Sul 0,69 1,72 1,49 62,98 25,99 34,73
Brasil 0,63 1,43 1,31 67,90 39,47 45,46
Fonte: IPEA / IDH 1970;1980; 1991.

Uruguaiana e Viamo.
*Renda familiar per capita mdia em nmero de salrios-mnimos de setembro de 1991.
No tocante ao percentual de pessoas com renda insuficiente, segundo os

dados de 1991 cerca de 35% da populao total do Rio Grande do Sul auferia
renda inferior considerada mnima. J nos dezesseis municpios mais popu-
losos esse percentual foi de aproximadamente 27%. Vale observar que a ten-
dncia de aumento do nmero de pessoas com insuficincia de renda entre
1980 e 1991 teve um crescimento mais acelerado nos municpios selecionados
do que na mdia global do estado. Essa tendncia pode estar evidenciando
que nas cidades maiores o nvel de pobreza da populao est crescendo
num ritmo mais acelerado que nas outras localidades, identificando-se,
portanto, a questo da dualizao da pobreza no ambiente urbano (a cidade
o local de desenvolvimento econmico, onde o acesso a bens e servios
maior e de mais qualidade, e ao mesmo tempo, ali tambm se processa mais
rpido um empobrecimento populacional urbano).46
Em linhas gerais, o indicador de distribuio de renda (coeficiente de
Gini) e o ISMA/RENDA refletiram que as condies econmicas nos municpios
com mais de 100 mil habitantes bastante heterognea. Em parte essa
heterogeneidade principalmente reflexo das diferenas de dinmica econ-
46
Tomando-se como referncia o ano de 1991, sete cidades encontram-se numa posio mais favorvel
que a situao da mdia do grupo dos dezesseis municpios pesquisados, a saber: Caxias do Sul, Porto
Alegre, Novo Hamburgo, Canoas, Gravata, So Leopoldo e Santa Maria. Os municpios de Sapucaia do
Sul, Santa Cruz do Sul, Viamo, Passo Fundo, Alvorada e Rio Grande esto acima da mdia do Rio
Grande do Sul. Por fim, os trs municpios que apresentaram um percentual de pessoas com renda
insuficiente superior da mdia total do estado foram: Pelotas, Uruguaiana e Bag.
mica entre os municpios.47 Juntando-se essas informaes com aquelas de

RFMcp e com as da porcentagem de insuficincia de renda, verifica-se que,
embora essas localidades tenham em comum uma considervel demanda por
servios sociais (dado seu nmero expressivo de habitantes), elas no possuem
as mesmas disponibilidades de recursos.48 Finalmente, importante atentar
para o fato de que no necessariamente nos municpios com melhor distri-
buio de renda que se encontram as melhores condies de vida.49
6 CONSIDERAES FINAIS
O presente artigo analisou o comportamento dos gastos sociais com nfase no
ambiente urbano das grandes e das mdias cidades do Rio Grande do Sul.
Atualmente, as polticas sociais, que tm como contrapartida o gasto so-
cial, enfrentam pelo menos dois problemas: a mudana estrutural no mercado
de trabalho (refletida no chamado desemprego estrutural) e a alterao do
perfil demogrfico da populao (mediante o aumento da expectativa de
vida). A esses dois problemas agrega-se um terceiro: o aumento da periferizao
e da misria nas grandes e nas mdias cidades brasileiras. Assim, procurou-se
trazer ao enfoque do gasto social a questo da territorialidade, focalizando-se o
processo de descentralizao na rea social e as condies de vida dos munic-
pios gachos com mais de 100 mil habitantes.
Para isso foram averiguadas quatro hipteses. A primeira delas era a de
que grande parte das despesas das esferas municipais se destinava ao GS, ou
seja, s funes de assistncia e previdncia, de educao e cultura, de sade e
saneamento, de habitao e urbanismo e de trabalho. A justificativa dessa
47
No grupo das dezesseis cidades com populao acima de 100 mil habitantes encontram-se municpios
com grau de desenvolvimento econmico bem diferenciados. O Municpio de Bag, o pior colocado no
ndice do ISMA /RENDA, tem uma dinmica econmica voltada para o setor da agropecuria, o que o torna
altamente sensvel s oscilaes econmicas das duas ltimas dcadas. No caso de Santa Maria, a
segunda pior colocada no ranking do ISMA /RENDA, essa caracteriza-se por uma estrutura econmica
baseada no setor tercirio estatal (Universidade Federal de Santa Maria e Exrcito Nacional e Base
Area). Viamo, o penltimo colocado entre os dezesseis municpios, uma cidade-dormitrio da RMP A.
No outro extremo esto as cidades de Caxias do Sul, Porto Alegre e Canoas, representantes importan-
tes na formao do PIB estadual, e, por conseguinte, municpios-sedes dos setores mais dinmicos da
economia do referido estado.
48
Isso fica evidente principalmente no caso daqueles municpios de dinmica econmica fraca ou em
declnio, como o caso de Alvorada, de Viamo e de Bag.
49
O municpio de Alvorada um claro exemplo desse fato. Foi, entre os dezesseis, aquele que obteve a
pior performance dos indicadores de educao e sade, assim como uns dos menores nveis de renda
per capita. Entretanto, o que apresenta a menor concentrao de renda (conforme o coeficiente de
Gini) entre as cidades selecionadas.
constatao sustentava-se na premissa de que nas localidades mais populosas

que haveria as maiores demandas por servios e bens sociais. Portanto, nessas
localidades a participao do GS no total dos dispndios deveria ser superior
verificada na mdia global dos municpios gachos. Tal hiptese foi compro-
vada: no conjunto dos dezesseis municpios gachos com populao superior
a 100 mil habitantes a proporo do GS na Despesa Realizada Total Municipal
corresponde a mais de 60%, ao passo que no geral dos municpios do Rio
Grande do Sul essa participao fica em torno de 50%. Um outro fator rele-
vante, verificado principalmente depois de 1995, foi o de que nas localidades
analisadas a trajetria de crescimento da participao do GS no total dos dis-
pndios foi mais acentuada que no total dos municpios do referido estado.
Por conseguinte, o fato de essa tendncia ser tambm verificada na mdia
global estadual indica que, independentemente do tamanho do municpio,
quer economicamente (em termos de PIB), quer demograficamente (em di-
menso populacional), o perfil alocativo desse nvel de governo voltado para
as despesas sociais.
Uma qualificao interessante constatada nessa anlise foi o aumento das
despesas municipais na funo trabalho. O propsito de dar uma ateno
especial ao comportamento de tal funo partiu do pressuposto de que nessa
rea est um dos maiores desafios a ser transposto pelas polticas pblicas.
J a segunda hiptese, essa era a de que nos municpios mais populosos
haveria uma demanda maior por empregos, por programas de qualificao
profissional e por servios pblicos de intermediao de mo-de-obra, em vir-
tude da maior concentrao populacional urbana nessas localidades. O resul-
tado obtido foi o de que, embora a participao da funo trabalho seja bem
inferior s demais (a esfera federal que concentra as maiores aes nessa rea),
nos municpios selecionados alm de a participao no total das despesas
municipais ser superior mdia do estado essa foi a segunda funo que
mais cresceu no ano de 1998 em relao a 1990 (tendo perdido apenas para a
funo sade e saneamento).50
A terceira inferncia dizia respeito assuno de encargos por parte das
esferas municipais, em resposta ao processo de descentralizao. Conforme as
informaes obtidas, entre 1988 e 1998 ocorreu um aumento significativo do GS
municipal, tanto na mdia do Rio Grande do Sul como nos municpios analisa-
dos. Uma interessante observao que, considerando-se o perodo 1988-1998,
no total dos municpios gachos o crescimento do GS foi superior ao verificado
nos dezesseis mais populosos. Uma das justificativas desse comportamento que
50
O grande aumento na funo trabalho ocorre a partir de 1990; por isso, para demonstrar o aumento
dela, considerou-se 1990 como ano-base, e no 1988 como feito na maior parte da anlise.
os municpios maiores, em razo da maior demanda por servios sociais, vm

h mais tempo assumindo a responsabilidade por esse gasto. Contudo, para o
perodo 1995-1998, o crescimento do GS nos municpios com mais de 100
mil habitantes foi maior que no total do estado, o que indica ter havido uma
assuno de responsabilidade mais acelerada posteriormente a 1995. Infeliz-
mente, em razo das carncias estatsticas no foi possvel obter informaes
mais detalhadas discriminando os indicadores de cobertura segundo a esfera
de governo ofertante. Contudo, alguns indicadores, como o nmero de matr-
culas do ensino fundamental, revelaram que enquanto o nmero de matrcu-
las da rede municipal de ensino se elevou o nmero de matrculas da rede
estadual diminuiu.
Finalmente, a quarta hiptese levantada foi que, por considerar-se como
varivel-chave a populao, no necessariamente nessas localidades mais po-
pulosas se encontrariam as melhores condies de vida do estado. A expectati-
va era a de que poderia haver nveis de condies de vida distintos nesse uni-
verso de municpios com mais de 100 mil habitantes, uma vez que a varivel
privilegiada para a seleo foi a populao e no o potencial econmico (o qual
poderia ser evidenciado pelo PIB). Entretanto, esses municpios teriam em co-
mum uma demanda relativa de servios sociais superior da mdia geral do
Rio Grande do Sul. Tal hiptese foi comprovada. Entre os municpios selecio-
nados h uma clara diferena das condies de vida da populao. Segundo o
ISMA/FEE, com nfase nas condies de educao, de sade, domiciliar e renda,
as cidades com mais de 100 mil habitantes oferecem, em mdia, melhores
condies de vida que as outras cidades do Rio Grande do Sul. Ainda assim,
individualmente existem diferenas significativas, motivadas principalmente
pelos distintos graus de dinamicidade econmica, e, por conseguinte, por n-
veis de renda per capita diferenciados. Essa heterogeneidade gera, tambm,
categorias urbanas diversificadas.51 Outra constatao pertinente observada a
partir dessa heterogeneidade foi aquela segundo a qual um nvel mais equni-
me de distribuio de renda no necessariamente significa melhores condies
de vida.
Reunindo-se todas essas consideraes chega-se concluso de que, in-
dependentemente do tamanho do municpio, alguns pontos devero ser
priorizados no que tange s estratgias de polticas sociais e sua contrapartida,
o GS. O primeiro deles a contnua busca pela eficincia e pela eficcia do GS,
51
Ao mesmo tempo em que algumas cidades assumem a posio de ncleos de aglomerao urbana
(como o caso de Porto Alegre e de Caxias do Sul), outras se posicionam como cidades perifricas com
baixa renda per capita, como o caso dos municpios de Alvorada, Viamo e Sapucaia do Sul (todos eles
integrantes da Regio Metropolitana de Porto Alegre).
as quais so o meio mais racional de se lidar com a restrio oramentria, uma

vez que a demanda por servios e bens sociais tende a ampliar-se, principal-
mente em virtude da maior expectativa de vida da populao. O segundo
que, dados os diferentes graus de desenvolvimento econmico e de condies
de vida, tanto o modelo e a forma de financiamento das polticas sociais como
a estrutura do processo de descentralizao devem dar ateno especial s
caractersticas dos centros urbanos, considerando-se, nas aes das polticas
sociais, as especificidades dos ambientes urbanos das grandes e das mdias
cidades, bem como as das regies metropolitanas. Para isso, devem ser con-
templados, na descentralizao das polticas sociais, normas e objetivos claros,
extensivos a todo o territrio, observando-se contudo as diferentes demandas
sociais e econmicas de cada localidade. Nesse sentido, a necessidade de se
conceber uma poltica social afinada com as estratgias e as aes de caracter
urbano um importante aspecto a ser examinado, de forma que a poltica
social passe a servir de complementao poltica urbana e vice-versa.
ANEXO METODOLOGIA DO NDICE SOCIAL MUNICIPAL AMPLIADO (ISMA)52

O ndice Social Municipal Ampliado (ISMA), levantado pela Fundao de
Economia e Estatstica FEE/RS, tem por finalidade apresentar a situao dos
municpios gachos enfatizando suas condies sociais e econmicas .
No levantamento do ISMA/FEE foram selecionadas quinze variveis, as quais so
distribudas em quatro blocos:
A) Condies de Domiclio e Saneamento: mdia de moradores por domic-
lios, proporo de domiclios urbanos abastecidos com gua tratada, e
proporo de domiclios urbanos com coleta de esgoto cloacal;
B) Educao: taxa de reprovao do ensino fundamental, taxa de evaso do

ensino fundamental, taxa de atendimento no ensino mdio, e taxa de
analfabetismo de pessoas com quinze anos ou mais;
52
Maiores informaes podero ser encontradas em: Documentos FEE, no 45: ndice Social Municipal
Ampliado para o Rio Grande do Sul (1991-1996), Porto Alegre, fevereiro de 2000.
C) Sade: unidades ambulatoriais por 1 mil habitantes, leitos hospitalares

por 1 mil habitantes, nmero de mdicos por 10 mil habitantes,
percentual de crianas nascidas com peso abaixo do ideal, e taxa de
mortalidade de menores de 5 anos;
D) Renda: concentrao de renda, proporo da despesa social no ora-

mento municipal (educao e cultura, habitao e urbanismo, sade
e saneamento, e assistncia e previdncia) e produto interno bruto
per capita.
E) ISMA Ampliado Anual: corresponde ao resultado da mdia ponderada dos

ndices de Condies de Domiclio e de Saneamento, Educao, Sade
e Renda.
ALBUQUERQUE, Roberto C. e VILLELA, Renato. A situao social no
Brasil: um balano de duas dcadas. In: VELLOSO, Joo P. dos R.;
CAVALCANTI, Roberto et al. (Orgs.). A Questo Social no Brasil. So
Paulo: Nobel, 1991, p. 23-104.
ARRETCHE, Marta. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um Esta-
do Federativo. Revista Brasileira Cincias Sociais. Rio de Janeiro, v. 14, n.
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PARADIGMAS DE PREVIDNCIA SOCIAL RURAL:
UM PANORAMA DA EXPERINCIA INTERNACIONAL
Helmut Schwarzer*
Da Diretoria de Estudos Sociais DISOC / IPEA .
RESUMO
Este texto contm um relato da experincia internacional na expanso da cobertura da
previdncia social fora de trabalho rural. Construiu-se uma tipologia de sistemas
previdencirios sociais rurais, a qual procura retratar os quatro paradigmas internacional-
mente existentes. O primeiro grupo composto por pases que utilizam o modelo universal
bsico, do tipo beveridgiano. Nesse modelo, a populao rural includa na proteo
previdenciria por meio do direito a uma aposentadoria universal bsica, resultante de um
direito de cidadania abrangente. O segundo grupo de pases formado por sistemas que,
embora baseados nos princpios contributivos bismarckianos, discriminam positivamente a
clientela rural no desenho das regras de contribuio e elegibilidade (modelo contributivo
diferenciado). Nesse caso, portanto, ou o setor urbano subsidiar o setor rural ou o
Tesouro nacional do pas cobrir a vantagem atuarial oferecida ao segurado rural.
No terceiro grupo, o modelo contributivo estrito, as regras de acesso, e de contribuio e
o leque de benefcios urbanos so transpostos para os grupos ocupacionais rurais de
forma indistinta. Finalmente, o quarto grupo de pases oferece alguma forma de cobertura
ao setor rural por meio de benefcios assistenciais (modelo assistencial ), baseados em
critrios de focalizao (como o teste de necessidade), e no em direitos universais bsicos
ou contributivos. Cada um desses grupos ilustrado por diversos estudos de caso.
Finalmente, o texto introduz o caso brasileiro na tipologia e conclui com algumas lies da
experincia internacional, as quais podem ser relevantes quando da discusso de uma
reforma da previdncia rural brasileira.
1 PARADIGMAS DE WELFARE STATE, PREVIDNCIA E PREVIDNCIA RURAL

Sistemas previdencirios, em sentido amplo, existem h milnios. Em pratica-
mente todas as civilizaes foram construdos mecanismos sistemticos de so-
lidariedade para com idosos, invlidos, vivas, rfos e demais pessoas tempo-
rria ou permanentemente desprotegidas. As regras, que do forma concreta a
esquemas previdencirios, so resultado de consensos sociopolticos e mudam
conforme a evoluo da prpria sociedade. Na Inglaterra pr-industrial, por
* O autor agradece o constante estmulo do colega Guilherme Delgado, coordenador do Projeto de

Pesquisa Avaliao da Previdncia Social Rural no Brasil.
meio da Lei dos Pobres de 1601, foram criadas estruturas pblicas do tipo
assistencial, que selecionavam, com base em critrios de pobreza, quem deve-
ria ter acesso aos recursos da coletividade.1 A partir do final do sculo XIX,
surgiu o sistema previdencirio formal de tipo bismarckiano,2 que estipula
como regra de acesso a contribuio prvia. Aps a Segunda Guerra Mundial,
surgiu o modelo conhecido como beveridgiano.3 Esse modelo no exige contri-
buio individual anterior para a obteno de um benefcio bsico, aferindo-se
o direito prestao por alguma caracterstica definidora da cidadania, como
seria o tempo de residncia no pas ou o fato de ter-se pago imposto de renda.
No entanto, desde Beveridge, esse modelo apresenta, alm do benefcio bsico
universal, um significativo mdulo contributivo. 4
Com as reformas do Welfare State na segunda metade do sculo XX, em
diversos pases elementos componentes destes trs paradigmas passaram a se
sobrepor. Embora ainda seja possvel identificar uma prevalncia de algum
dos paradigmas originrios, dificilmente sero encontrados casos estritamente
clssicos. A Alemanha, por exemplo, embutiu no seguro contributivo
bismarckiano vrios elementos universalizantes e, alm disso, teceu uma ex-
tensa rede de assistncia social. A Sucia, o prottipo do Welfare State univer-
sal, transformou profundamente o seu sistema previdencirio em 1998, tor-
nando-o mais contributivo. No caso da aposentadoria por idade, que tem tido
o papel mais destacado quanto a gastos sociais, geralmente as reformas refora-
ram o vnculo contributivo. Ainda assim, foram mantidos mecanismos
redistributivos, internos ou externos ao sistema previdencirio, para evitar
pobreza na velhice.
Na previdncia rural, o problema fundamental a ser enfrentado o fato
de que o modelo tradicional contributivo foi desenhado para trabalhadores
urbanos, industriais, assalariados formais e com rendimentos regulares [Mallet,
1980; Jenkins, 1993]. A realidade rural, no entanto, apresenta rendimentos
em periodicidades diferentes, com irregularidade de fluxos monetrios e for-
mas diferenciadas de ocupao (posse, agricultura familiar, assalariamento, etc.).
1
A Nova Zelndia foi, no incio do sculo XX, o primeiro pas que desenvolveu uma ampla estrutura de
bem-estar social, baseada principalmente em princpios assistenciais e no teste de necessidade.
[Parrott, 1992]
2
O modelo surgiu sob o chanceler Bismarck, na dcada de 1880, na Alemanha (leis de 1883, 1884, 1889),
baseado sobre a experincia do mutualismo dos mineiros de carvo da Silsia. [Witte, 1981]
3
O termo refere-se a Lord William Beveridge, que apresentou ao governo ingls, em 1942, uma proposta
universalizante do seguro social. A inspirao, o freedom from want, parte do movimento pelos direitos
humanos bsicos que desembocou na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948. [Klp &
Schreiber, 1971; Parrott, 1992].
4
Esping-Andersen (1990) desenvolve conceitualmente esses trs paradigmas originrios o seguro
social contributivo, a seguridade social universalizante e a assistncia social residual.
Paradigmas de Previdncia Social Rural: um Panorama da Experincia Internacional 121
Dado que a pequena agricultura constitui normalmente a maior parte da mo-

de-obra rural e esta vulnervel quanto sua capacidade de gerao de renda,
freqente que parcelas significativas da populao ocupada agrcola no te-
nham capacidade contributiva comparvel populao urbana. Desse modo,
comum encontrar-se adaptaes do vnculo contributivo, desviantes do for-
mato contributivo clssico.
O presente trabalho pretende mapear como, em alguns pases, o setor
rural coberto pelos respectivos regimes previdencirios e localizar o caso brasi-
leiro no contexto internacional. Para tanto, procura-se, com uma tipologia mo-
desta, classificar os sistemas estudados em quatro grupos, com alguns estudos de
caso em cada. Para construir a tipologia, desdobram-se os casos tendo o vnculo
contributivo (existente ou no) como elemento central da relao entre o siste-
ma previdencirio bsico e o segurado rural. Posteriormente, cada um dos
subgrupos novamente dividido, conforme um maior ou menor efeito
desmercantilizante do desenho da previdncia bsica, isto , um desenho que faa
o acesso individual cobertura da previdncia ficar mais ou menos dependente
do desempenho prvio do indivduo no mercado [Esping-Andersen, 1990].5
QUADRO 1
Tipologia de Modelos de Cobertura Previdenciria Rural
Contributivo No contributivo
Mais desmercantilizante Modelo contributivo diferenciado Modelo universal bsico
Ex.: Alemanha Ex.: Finlndia, Canad
Modelo contributivo estrito Modelo assistencial
Menos desmercantilizante Ex.: EUA Ex.: Chile, Costa Rica
Fonte: Elaborao do autor.
Conforme o quadro 1, tm-se, assim, dois modelos de previdncia com

vnculo contributivo, dos quais o mais rgido (menos desmercantilizante) o
que utiliza uma relao atuarial mais estrita, aplicando populao rural as
mesmas regras da populao urbana. O outro modelo contributivo diferen-
ciado, menos atuarial do que o urbano, e neste o segurado rural percebe algu-
ma forma de subsdio, seja do Tesouro nacional, seja desde outro regime
previdencirio. Tm-se tambm dois tipos no contributivos, em que o direito
de acesso ao sistema passa por critrios outros que no a relao contributiva.
O primeiro, o mais decomodificante (ver nota de rodap no 5), garante uma
prestao bsica a qualquer cidado e corresponde ao paradigma beveridgiano
5
O termo usado por Esping-Andersen (1990) decommodifying (eliminar o status de mercadoria/
commodity).
originrio. O segundo tipo no contributivo estabelece critrios de necessida-

de para a concesso de benefcio e corresponde, de forma geral, ao paradigma
assistencial-residual.
A seguir, sero desenvolvidos breves estudos de caso dos pases citados
como exemplos de cada um dos modelos no quadro 1. Os casos escolhidos
representam, aproximadamente, um espectro de modelos de cobertura pos-
sveis. Para uma viso geral de vinte e dois pases no tocante cobertura da
populao rural por um dos quatro modelos, h a tabela 2, no anexo. Deste
texto, tanto a tabela 2 quanto os estudos de caso referem-se, centralmente,
aposentadoria por idade, o benefcio mais destacado. Contudo, cabe subli-
nhar de antemo que a classificao de pases em uma tipologia no deixa de
possuir um componente arbitrrio, na medida em que, como h de se notar,
nenhum pas corresponde completamente ao modelo puro, para o qual est
sendo citado como exemplo. Uma das caractersticas que se destaca na reali-
dade, que geralmente, h o emprego simultneo de combinaes de ins-
trumentos das diversas matrizes originrias.
2 O MODELO UNIVERSAL BSICO

Finlndia
A Finlndia, na tradio do Welfare State escandinavo, possui um sistema de
transferncias monetrias universalista, que proporciona ampla proteo social
s mais diversas contingncias.6 A agricultura finlandesa tem passado, nas l-
timas dcadas, por profundas transformaes estruturais. Entre 1980 e 1995
ano do ingresso da Finlndia na Unio Europia (UE), o nmero de estabeleci-
mentos agrcolas caiu pela metade e, dois anos mais tarde, foi reduzido em
outros 11%, chegando a aproximadamente 88 mil.7 Em 1996-97, 99% dos
estabelecimentos eram de base familiar e 6% da populao economicamente
ativa PEA (cerca de 130 mil pessoas) estavam ocupadas na agricultura [MTTL,
1999]. A aposentadoria por idade provm de diversas fontes: uma parcela
corresponde a uma aposentadoria bsica (national pension); outra paga por
um regime contributivo baseado no status ocupacional e, por fim, h a possi-
bilidade de contribuir-se voluntariamente para obteno de uma aposentado-
ria suplementar. A populao ocupada na agricultura est coberta pela apo-
sentadoria nacional, administrada pelo Instituto Finlands do Seguro Social
6
Dados referentes ao sistema previdencirio obtidos via KELA (http://www.kela.fi/english/kays.htm) e MELA
(http://www.mela.fi).
7
Existe uma poltica explcita para absorver essas transformaes estruturais, com apoio financeiro da UE
desde 1996, que contm, como parte do pacote, um programa especfico de aposentadorias prematu-
ras, administrado pelo regime de previdncia ocupacional dos agricultores autnomos.
(KELA) e pelo regime contributivo rural cujo rgo gestor o Instituto de Segu-
ro Social dos Agricultores (MELA).
O regime KELA proporciona a todos os residentes na Finlndia uma previ-
dncia bsica. A aposentadoria nacional concedida idade 65 (prematura-
mente a partir de 60 anos, aplicando-se um redutor) e tempo de residncia
mnimo no pas por 3 a 5 anos. O valor da aposentadoria nacional varia de forma
proporcional ao tempo de residncia, atingindo o valor pleno com quarenta
anos de residncia entre os 16 e os 65 anos de idade. Este reduzido conforme
o valor da aposentadoria ocupacional e a renda do cnjuge, sendo possvel que,
superados determinados limites, desaparea o direito aposentadoria nacional.
Em 1997, esta era uma situao relativamente rara: dos cerca de 1,1 milho
de aposentados, quase quatro quintos (79,1%) recebiam a aposentadoria nacio-
nal, e a ocupacional; apenas 7,7% das pessoas aposentadas recebiam s uma
aposentadoria ocupacional e 13,2%, somente a aposentadoria nacional. No caso
de uma pessoa vivendo s, incluindo suplementos, o benefcio pleno equivalia,
em 1999, a aproximadamente FIM 2 625 (ou US$ 483) mensais. Esse valor faz
com que o segurado esteja ligeiramente acima dos 20% mais pobres (o quintil
mais baixo) na distribuio de renda finlandesa.8 A aposentadoria nacional foca-
lizada passou a exercer, portanto, a funo de garantir uma renda mnima na
idade avanada e, isoladamente, evitar os casos mais srios de privao. A estru-
tura de financiamento do KELA baseava-se sobretudo em recursos dos Tesouros
nacional e municipais, que arcavam com 58% das necessidades de financia-
mento em 1998. Uma parcela das contribuies previdencirias de empregado-
res e empregados flua ao KELA e representava outros 36% das suas receitas.
O MELA, existente desde o fim dos anos 1960, administrado por repre-
sentantes dos agricultores e cobre a agricultura familiar, bem como pescadores
autnomos e os pastores das famosas renas da Lapnia. Os trabalhadores ru-
rais assalariados e seus empregadores contribuem normalmente para o seguro
social dos assalariados. Existe uma central de registro e reconhecimento m-
tuo dos regimes ocupacionais. A aposentadoria, e a contribuio no MELA to-
mam como referncia o valor do rendimento declarado pelos segurados na sua
fase ativa. Para contribuir, o segurado declara a renda anual estimada do seu
estabelecimento, que deve situar-se em um tnel de valores permitido, confor-
me a superfcie do estabelecimento. O resultado divide-se entre os membros
familiares. A ampla maioria dos segurados contribui com 10,1% da base indi-
vidual, o que praticamente a metade da alquota de contribuio no rural.
Em 1997, se a base individual superou cerca de US$ 17 200, a alquota de
8
A distribuio de renda pessoal da Finlndia de 1998 foi obtida em 18/4/2000 junto Statistics Finnland
(http://www.stat.fi/tk/tp/tasku/taskut_en.html).
contribuio subia at atingir o topo de 20,7% para uma renda anual de US$
27 mil [Rantamki-Lahtinen, 1999; MELA, 1997].
Os benefcios guiam-se pelas normas comuns a todos os regimes
ocupacionais finlandeses. A aposentadoria por idade plena concedida aos 65
anos (prematuramente, com abatimentos, a partir dos 60) e, conforme o tem-
po de contribuio, chega a, no mximo 60% da base declarada. Os benefcios
so corrigidos conforme uma cesta de ndices, com preponderncia para o
custo de vida. O valor mdio das aposentadorias por idade, em 1999, era de
FIM 1 101 US$ 200. 9 O setor rural finlands atinge, portanto, aposentadorias
inferiores aposentadoria mdia finlandesa (FIM 5 191 ou US$ 930), se soma-
dos os benefcios nacional bsico e contributivo ocupacional. Atualmente, o
MELA paga 215 mil aposentadorias (idade, invalidez, penso) e 50 mil benef-
cios familiares e auxlios-desemprego, registrando uma cobertura quase uni-
versal de aproximadamente 130 mil contribuintes ativos e uma relao
beneficirios/contribuintes prxima de 2 para 1. As contribuies cobrem
somente 25% do total dos gastos do sistema, sendo os 75% restantes financiados
pelo Tesouro nacional. As perspectivas futuras so de que a necessidade de
suplementao financeira pelo Tesouro aumente, dadas novas retraes prov-
veis no nmero de contribuintes diante das transformaes da agricultura fin-
landesa e do processo de envelhecimento populacional na Finlndia, bem como
o fato de as alquotas de contribuio dos agricultores j estarem sendo consi-
deradas j bastante elevadas [Rantamki-Lahtinen, 1999].
A Finlndia um caso de Welfare State abrangente do tipo escandinavo,
cuja inspirao universalista original foi submetida a grandes reformas ao
longo das ltimas dcadas, incluindo a introduo de elementos clssicos
dos modelos assistencial e contributivo no sistema. interessante destacar
que, na medida em que o regime contributivo ocupacional recebe um forte
subsdio do Estado sob a forma de uma alquota de contribuio menor que
a geral, os elementos contributivos presentes so do tipo contributivo dife-
renciado. No obstante, apesar dessas reformas, a Finlndia manteve o trao
bsico da garantia de renda mnima universal. De fato, trata-se crescentemente
de um mix crescente de paradigmas.
Canad
Embora classificado por Esping-Andersen (1990) como um Welfare State
prximo do modelo assistencial-residual, no que tange a proteo aos idosos, o
Canad tambm apresenta um mix contributivo/no contributivo, oferecendo
um benefcio bsico universal (Old-Age Security) suplementado por um regime
9
As converses de valores de moeda nacional para US$ foram efetuadas pela respectiva taxa de cmbio
mdia do ano.
contributivo (CPP/RRQ). Ambos os programas cobrem os setores urbano e rural

indistintamente, abrangendo, neste ltimo, cerca de 551 mil pessoas ocupadas
(segurados ativos) em 1998 (3,8% da populao ocupada total).
A Old-Age Security um regime de proteo social bsica e universal,
administrado e financiado pelo governo federal. So trs os benefcios presta-
dos: uma aposentadoria bsica (Old-Age Security Pension OAS), um adicional
em caso de insuficincia de renda (Guaranteed Income Supplement GIS) e
outro suplemento especfico para cnjuges ou para viva(o)s. A aposentadoria
bsica OAS paga aos residentes legalizados com idade de 65 e mais anos, resi-
dentes h pelo menos dez anos no Canad aps a idade 18 anos. O benefcio
mximo, no valor de 420 dlares canadenses/ms (CAD) (US$ 283) em 1999,
devido aos que completaram quarenta anos de residncia. No caso de o tempo
de residncia ser inferior, a aposentadoria proporcional ao tempo registrado.
Com mdia, o benefcio esteve em CAD 397 ( US$ 267) mensais. Diferentemente
da Finlndia, a concesso e o valor da aposentadoria bsica canadense no esto
condicionados aos rendimentos que o segurado aufere de outras fontes.
J a garantia de renda mnima (GIS) focalizada. Caso a totalidade dos
rendimentos anuais do segurado e, se existir, seu cnjuge , declarados ao
imposto de renda 2000, obtidos de fontes que no a aposentadoria bsica,
sejam inferiores a um determinado nvel, que vai desde CAD 12 mil (US$
8 080) para pessoas vivendo s at CAD 29 088 ( US$ 19 580) para um casal
com apenas uma aposentadoria bsica, a pessoa pode qualificar-se para um
suplemento de aposentadoria de, no mximo, CAD 499 (US$ 336) mensais.
O suplemento GIS renovado a cada ano com a declarao de Imposto de Renda
(IR). Conforme dados de junho de 1998, estavam sendo pagos, no Canad aos
setores urbano e rural 2,3 milhes de aposentadorias bsicas, 1,35 milho de
suplementos GIS e menos que 100 mil suplementos para cnjuges/viva(o)s.10
Somando-se os valores mximos possveis da OAS e do GIS, chega-se a CAD
11 947 (US$ 8 041), o que, conforme a Pesquisa de Oramentos Familiares
Canadense (FAMEX) 1996, era ligeiramente superior linha de pobreza para
um indivduo residindo na rea rural (CAD 11 839/US$ 7 968), mas ainda
inferior s linhas para cidades pequenas (CAD 13 577/US$ 9 138) e grandes
(CAD 17 132/US$ 11 530). Cabe lembrar, entretanto, que ainda existem su-
plementos focalizados para cnjuges e vivo(a)s, bem como outros programas
assistenciais patrocinados pelos governos das provncias. Combinando-se OAS,
10
Os dados sobre o Canad foram extrados dos portais internet da H R D C/Old-Age Security: (http://
www.hrdc-drhc.gc.ca/isp/common/oastoc_e.html), Statistics Canada (http://www.statcan.ca), Banco
do Canad (http://www.bank-banque-canada.ca), CSPP (http://www.sppd.gc.ca), CPP (http://www.hrdc-
drhc.gc.ca/isp/common/cpptoc_e.shtml) e R R Q (http://www.rrq.gouv.qc.ca/english.html).
GIS e uma aposentadoria contributiva at os limites permitidos, chegava-se, em

1996, a 123% da renda da linha de pobreza em reas rurais e ainda estava-se
ligeiramente superior a essa linha nos centros urbanos de at 100 mil habitan-
tes. Em cidades maiores, podem existir, portanto, situaes em que, mesmo
qualificando-se a uma aposentadoria contributiva e com suplementao, o se-
gurado no atinja a renda suficiente para superar a linha de pobreza local.
Nesse sentido pode-se entender que Esping-Andersen (1990) tenha qualifica-
do o caso canadense de residual-assistencial, pois os benefcios do Welfare State,
embora contribuam ao combate pobreza em diversas circunstncias, no re-
presentam muito mais do que garantias de renda mnima, ou seja, a ao do
Estado residual e os benefcios so qualitativamente prximos do assistencial.
O regime contributivo complementar o Canadian Pension Plan (CPP) e,
nos limites da Provncia do Qubec, a Rgie des Rentes du Qubec (RRQ) foi
criado em meados dos anos 1960 e, diferentemente do caso finlands, no
desdobrado por categorias ocupacionais, isto , no h um regime especfico
para agricultores. A filiao ao CPP/RRQ compulsria para praticamente toda a
populao ocupada com idade de 18 ou mais, incidindo em 1999, sobre o
rendimento anual entre CAD 3 500 (US$ 2 355) e CAD 37 400 ( US$ 25 170).
A alquota de contribuio est atualmente em 7% (3,5% para empregador e
empregado, respectivamente) e subir para at 9,9% em 2003. Trabalhadores
autnomos pagam a totalidade da alquota sobre o rendimento lquido da sua
firma, nos limites antes citados. importante salientar que o CPP e a RRQ esto
obtendo supervits e no recebem transferncias do Tesouro canadense sequer
para cobrir custos de administrao ou os elementos redistributivos embutidos.
A elevao programada da alquota de contribuio at 2003 tem por objetivo
constituir uma reserva capitalizada no sistema.
A idade de aposentadoria regular aos 65 anos, sendo possvel escolher
qualquer ponto entre as idades 60 e 70 anos, com abatimentos/acrscimos
correspondentes. O benefcio calcula-se sobre os 85% melhores anos, elimi-
nando-se ainda da mdia alguns anos de rendimentos baixos, entre os quais os
anos dedicados pela(o) segurada(o) educao de crianas pequenas. A taxa de
reposio baixa para padres internacionais, estando fixada em 25% da base
de contribuio apurada para um benefcio pleno. O benefcio mensal mxi-
mo pagvel, em 1999, era CAD 751 (US$ 505), o que correspondia a 25% do
salrio mdio canadense naquele ano, e o benefcio mensal mdio pago em
maro de 1999 correspondeu a CAD 418 (US$ 281).
Somando-se CPP e RRQ, foram pagas em 1999, aposentadorias por idade a
quase 3,4 milhes de pessoas, alm de 1,1 milho penses de sobreviventes,
que podiam ser acumuladas com as aposentadorias por idade (550 mil casos).
Dados do ano de 1993 demonstram que, na populao com idade 65 e mais
anos (65+), h um grau de cobertura com benefcios tanto do OAS quanto do

CPP/RRQ bastante amplo, prximo mesmo da universalizao. Uma estimativa
da participao dos benefcios OAS e CPP/RRQ na renda dos idosos mostra que, se
anualizados os valores mdios do OAS e CPP pagos em 1999 e comparados com
o rendimento mdio dos idosos de idade 65 a 74 anos nesse mesmo ano, os
benefcios estariam perfazendo, respectivamente, 37,1% e 65,6% da renda
mdia de homens e mulheres proveniente de todas as fontes.
Do ponto de vista da capacidade de contribuio, porm, a agricultura
canadense apresenta grande heterogeneidade. Em 1996, dos 234 mil estabe-
lecimentos rurais (com vendas anuais superiores a CAD 10 mil/US$ 6 730),
109 mil (a grande maioria de pequenos estabelecimentos) no conseguiram
produzir um excedente operacional lquido de CAD 10 mil ou mais. Apenas
um oitavo dos estabelecimentos (pouco mais que 30 mil) conseguiu obter um
excedente que, em mdia, superava o teto de contribuio no CPP.11 Ou seja,
frente aos rendimentos do setor urbano, grande parte dos agricultores cana-
denses no possuem a mesma insero qualitativa, em termos de capacidade de
contribuio e de benefcios gerados, e provavelmente sero mais dependentes
do OAS e seus suplementos (GIS e outros) para garantir renda mnima na velhice.
Pode-se afirmar que, partindo de um modelo mais prximo do conceito
beveridgiano, o Canad hoje tambm um mix de elementos de diversos
paradigmas: (i) aposentadoria bsica universal; (ii) um carter residual-
assistencial dos benefcios, dada a reduzida taxa de reposio e o fato de res-
tringir-se basicamente a evitar a pobreza; e, (iii) no regime contributivo, h
um tratamento indiferenciado entre setor rural e urbano.
3 MODELO CONTRIBUTIVO DIFERENCIADO

Alemanha
No Relatrio Agrcola 2000 do governo federal alemo, a poltica social rural
definida como uma poltica de gesto do espao rural que ultrapassa o pata-
mar de um seguro de renda do agricultor. Esse conceito, clssico na Europa
continental, expressa a idia de que sistemas de proteo social so instrumen-
tos de conduo da transformao estrutural da agricultura. Justificar-se-ia
subvencionar a previdncia rural no s devido s diferenas de rendimento
urbano/rurais, mas tambm com argumentos, como o de que a previdncia
facilita a sucesso intergeracional na unidade produtiva, fomenta a moderni-
zao tecnolgica, fixa populao na rea rural, garante seguridade alimentar e
outros. As transformaes recentes na Alemanha foram amplas, com uma que-
11
Dados retirados de Economic Overview of Farm Incomes, 1996 All Farms (1998).
da de 40% da populao rural ocupada entre 1980 e 1999. O principal gru-

po afetado foi a agricultura familiar, que, reduzida metade, ainda perfazia
950 mil das 1,1 milho de pessoas ocupadas em 1999.
Os assalariados rurais participam obrigatoriamente do regime geral e, dado
que sua remunerao sistematicamente inferior aos valores urbanos, h uma
caixa de suplementao para esse grupo a ZLF (ver relao de siglas ao final deste
texto). A ZLF pagava, em 1999, cerca de 27 mil suplementos de valor mdio DM
840/US$ 430, apresentando pouco menos que 100 mil segurados ativos e era
integralmente financiada com tributos federais. J para a agricultura familiar ha-
via, desde 1957, um Auxlio Social Rural, reformado em 1995 e renomeado para
Regime de Previdncia Social Rural (LSV ). Embora os parmetros do LSV estejam
ligados aos do regime previdencirio geral (GRV), o LSV explicitamente embute
uma relao atuarial mais frouxa do que a urbana.12 H a possibilidade de ser
afiliado dos dois regimes rural e geral se houver dupla atividade profissional.
No h, porm, como somar tempo de contribuio dos dois sistemas para se
obter um nico benefcio, nem necessidade de compensao financeira entre ambos.
Contribuem obrigatoriamente o agricultor, seu cnjuge e outros mem-
bros no remunerados da famlia, com idade 18 a 65 anos, todos tratados
como autnomos. A contribuio mensal pessoal de valor unitrio (DM 342/
US$ 175 em 2000). Em 1997, cerca de dois teros dos segurados usufruam
de descontos de at 60% sobre a contribuio mensal, permitidos em caso de
rendimentos insuficientes. O nmero de contribuintes vem caindo, desde o
pico de 544 mil ps-reforma 1995, que incorporou as mulheres como contri-
buintes e seguradas autnomas, a 419 100 em 1999. Ao contrrio do regime
urbano, o agricultor no perde a condio de segurado caso permanea por
perodos mais extensos de tempo sem contribuir.
O ncleo do elenco de benefcios, mais modesto do que no GRV, consiste
em aposentadoria por idade, por invalidez, bem como penso de sobrevivente.
A idade para aposentar-se 65 anos com 15 anos de contribuio. O cnjuge de
um aposentado pode antecipar sua aposentadoria se tiver idade 55 ou mais anos
e 15 anos de contribuio, sofrendo abatimentos. O valor do benefcio obtido
de acordo com o nmero de contribuies efetuadas ao longo da vida ativa do
segurado multiplicado por um valor monetrio referencial, que, em 1997, era
DM 21,97. Em outras palavras, cada ano de contribuio efetuada equivaliam,
em 1997, a DM 21,97 de aposentadoria para os que se aposentaram em 1997.
Mulheres podem adicionar o tempo dedicado educao de crianas pequenas.
12
Em 2000, a relao contribuio-benefcio da L S V 17,5% mais favorvel que na G R V. Est em andamen-
to uma diminuio desta diferena, ao longo do perodo 1999/2003, de 20% para 10%.
Com DM 906/US$ 462 mensais, o valor mdio dos 567 mil benefcios
(aposentadoria, penso por morte e invalidez) pagos, em 1999, era bastante infe-
rior ao do seguro social geral e, visto por si, no superava o limite mximo a partir
do qual um indivduo que vive s tem direito assistncia social (DM 1 181/US$
602). No discurso oficial parte-se do pressuposto de que o agricultor far, alm da
LSV , um planejamento de formas complementares de renda na velhice, mais ade-
quadas ao seu estilo de vida. Para os que no atingem uma renda mnima, existe a
assistncia social (Sozialhilfe), administrada pelos municpios, com suplementos
monetrios (de at DM 546/US$ 278) por pessoa, bem como auxlios diversos.
O financiamento do regime rural na Alemanha, deficitrio desde 1962,
depende crucialmente de subvenes do Estado. Em 1999, de um gasto total
de DM 6,025 bilhes em benefcios, DM 4,4 bilhes (73,0%) correspondiam a
contribuies estatais e DM 1,6 bilho (27%) eram resultado de contribuies
dos segurados. Dada a transio demogrfica, a transformao agrcola estrutu-
ral e a cadente populao rural ocupada, improvvel que a participao do Tesou-
ro no financiamento da LSV venha a se reduzir significativamente no futuro.
Chama ateno o fato de que, originalmente, o modelo contributivo di-
ferenciado alemo um passo em direo a uma aposentadoria de valor nico
(flat-rate), graduada pelo nmero de anos de contribuio. A lenta reduo da
vantagem atuarial sobre o regime urbano, por seu lado, torna o sistema algo
mais prximo do modelo contributivo indiferenciado, provavelmente empur-
rando mais idosos para a Sozialhilfe.
Frana
A Frana possui o maior PIB agrcola da Unio Europia (21,6% do PIB agr-
cola da UE em 1997), seguida da Itlia e Alemanha, e ocupa pouco mais do que
1 milho de pessoas no setor rural.13 Em 1980, ainda se tratava de pouco mais
que 1,8 milho de ocupados na agricultura francesa. Desde 1952, existe o Rgime
Agricole de Protection Sociale, ao qual so obrigados a contribuir todos os agricul-
tores autnomos cujas propriedades explorem reas iguais ou superiores a um
determinado limite mnimo fixado de acordo com cada regio da Frana. Agri-
cultores com superfcie explorada inferior ao limite mnimo at certo patamar
podem ainda assim ser segurados facultativos. O Rgime formado por diversas
Caisses de Mutualit Sociale Agricole ( MSA) locais, com legislao homognea e
coordenao pelo Ministrio da Agricultura e da Pesca (MAP). Tambm existe no
Rgime um programa especfico para os trabalhadores rurais assalariados.
13
As regras de funcionamento dos regimes de proteo social rural da Frana foram extradas do Ministre
de lAgriculture et de la Pche (MAP ) (1999). Dados estatsticos sobre a agricultura francesa, foram
fornecidos pelo ministrio, por meio do Service Central des Enqutes et Etudes Statistiques ( SCEES ). Cabe
aqui agradecer a gentileza do SCEES.
A participao de cnjuges e membros familiares como segurados pode ter

formatos diversos. A esposa pode ser co-exploitant ou formar com seu marido,
uma empresa agrcola de responsabilidade limitada, pagando uma contribuio
integral e ter direito ao conjunto completo de benefcios. Ou ento o marido
paga uma contribuio adicional ao seguro-aposentadoria, o que gera o direito
de acesso da esposa aos servios de sade como dependente, aos benefcios de
aposentadoria/penso e, de forma mais restrita, a outros benefcios monetrios.
O desenho da contribuio previdenciria dos agricultores franceses foi
significativamente alterado entre 1990 e 1996. Antes o Oramento-Anexo de
Benefcios Sociais Agrcolas (Budget Annexe des Prestations Sociales Agricoles
BAPSA) apresentava entre suas fontes as contribuies incidentes sobre determi-
nados produtos agrcolas (cereais, oleaginosas, beterrabas). Desde 1990, a base
de incidncia das contribuies foi sendo transferida para a renda do trabalho
rural dos segurados. No caso da atividade rural autnoma, h dificuldades
para se saber o rendimento do trabalho do ano corrente, o qual somente
conhecido exatamente no momento da safra e da sua comercializao. Para
contornar esse problema, a previdncia rural da Frana utiliza como base de
incidncia das contribuies de agricultores autnomos a mdia dos rendi-
mentos da atividade profissional dos ltimos trs anos anteriores ao ano cor-
rente (anos n-1 a n-3; em alguns casos anos n-2 a n-4), com teto. Essa soluo
tambm permite reduzir o impacto de atipicidades na produo em funo do
clima ou de infortnios que atinjam o estabelecimento.
Outra modificao dos anos 1990 que as alquotas foram sendo aproxima-
das entre os segurados rurais e os de outras categorias. Em 1997, a alquota global
de contribuio, que abrange todos os seguros sociais e prestaes familiares,
incidente sobre o rendimento do trabalho rural, havia chegado a 38,755%, mas
foi reduzida para 31,955% em 1998. A queda, politicamente acordada, foi com-
pensada por um aumento da Contribuio Social Geral (Contribution Sociale
Generalise CSG) para 7,5% e da Contribuio ao Reembolso da Dvida Social
(Contribution au Remboursement de la Dette Sociale CRDS) para 0,5%, ambas
incidentes sobre os salrios ou rendimentos profissionais. A reduo concen-
trou-se nas alquotas para os programas de seguro-sade, maternidade e invalidez.
Para o seguro-aposentadoria, a alquota de contribuio prosseguiu em aproxima-
damente 15,8%. Em relao a essas alquotas de contribuio, h vrias situaes
em que abatimentos so permitidos com a finalidade de aumentar a ocupao
na rea rural: por exemplo, para os casos de desempregados de longa durao a
serem reinseridos em atividade profissional, h contratos de aprendizagem, sal-
rios baixos, certos contratos a tempo parcial e para agricultores jovens (at a
idade 35 anos). Esses ltimos tm descontos decrescentes sobre suas contribui-
es devidas nos trs primeiros anos de afiliao ao seguro social.
Para a aposentadoria dos agricultores autnomos e seus membros familiares,

necessrio que o segurado apresente idade mnima de 60 anos, tempo mni-
mo de contribuio de um ano e que haja o trmino de qualquer atividade
profissional existente (assalariada ou autnoma), exceto no agroturismo.
O benefcio possui duas parcelas.
A primeira parte de valor fixo (flat rate), chamada de Retraite Forfaitaire
e era equivalente, em 1999, a FF 17 545 ao ano (US$ 237 mensais) para aque-
les que tivessem 37,5 anos ou mais de atividade. Para tempos de atividade inferi-
ores, o benefcio calculado pro rata. Se o segurado tem 65 anos de idade
completos, ele recebe a Retraite Forfaitaire integral.
A segunda parte a Retraite Proportionelle, graduada conforme o nmero
de pontos obtidos por contribuio e licena-maternidade.
Para o caso de vivas, sob certas condies possvel a concesso de uma
Retraite de Rversion a ser acumulada com a penso de sobrevivente, permitindo
que a segurada se retire da atividade rural antes mesmo de cumprir todos os
critrios para sua prpria aposentadoria. Os valores mnimos anuais das apo-
sentadorias (Forfaitaire mais Proportionelle), estabelecidos para 1999, eram FF
36 mil (US$ 487 mensais) para chefes de estabelecimento, FF 26 400 (US$
358 mensais) para cnjuges dependentes, FF 30 000 ( US$ 406 mensais) para
outros membros familiares e FF 33 600 (US$ 455 mensais) para vivas e
vivos. Como se concluiu que muitos benefcios atualmente em pagamento
apresentavam valor baixo, est em curso um processo de reclculo das aposen-
tadorias proporcionais via concesso de pontos gratuitos para os casos social-
mente mais graves.
Existe tambm um regime de previdncia rural complementar faculta-
tivo para os agricultores autnomos. At 1997, esse regime era pblico e
chamado CORE VA. Desde 1998, os agricultores que o desejam podem aderir a
um contrato de grupo de previdncia complementar junto a uma sociedade
seguradora ou a uma mtua. O tamanho mnimo dos grupos de 1 mil
pessoas. Uma condio para poder participar da previdncia complementar
estar em dia com suas obrigaes junto previdncia rural obrigatria.
As contribuies so fixadas de acordo com o valor do benefcio que o segu-
rado deseja obter. H incentivos fiscais, como a deduo, em certos limites,
das contribuies ao regime complementar da base de incidncia das contri-
buies previdncia obrigatria.
J a aposentadoria dos trabalhadores rurais assalariados, que contribuem
basicamente com as mesmas alquotas antes citadas (divididas entre empregados
e empregadores), segue as seguintes regras: a idade de referncia para aposen-
tar-se 65 anos, mas possvel iniciar a Retraite a partir dos 60 anos; o tempo
de contribuio de referncia de 150 trimestres (37,5 anos).14 Para o clculo

do benefcio subtrai-se da metade (50%) do salrio mdio anual dos ltimos
dez anos o abatimento de 1,25% por trimestre de contribuio faltante ou
1,25% por trimestre de idade faltante para a idade de 65 anos.15 Ser escolhi-
do o resultado mais favorvel ao segurado.
A Mutualidade Agrcola (MAS) tambm responsvel pelo pagamento do
Rvenu Minimum dInsertion (RMI) aos agricultores autnomos e aos assalaria-
dos agrcolas. O RMI uma garantia de renda mnima para adultos com 25 anos
ou mais que, considerando-se tambm a renda dos demais membros familiares
dos seus domiclios (em especial, seu cnjuge), no possuam meios de prover
sua sobrevivncia. O RMI pago somente enquanto os critrios de necessidade
estiverem sendo preenchidos. Para a primeira pessoa do domiclio, o valor men-
sal do Rvenu FF 2 520 (US$ 410), aumentando em passos menores para cada
pessoa adicional. Se o candidato ao RMI j contar com 160 trimestres de contri-
buio (40 anos) MSA, esta lhe paga um adicional de FF 1 750 (US$ 284). Para
o caso de aposentadorias rurais de valor muito baixo, h a possibilidade de ob-
teno de um suplemento do Fonds de Solidarit Vieillesse. O candidato ao Fonds
de Solidarit Vieillesse deve ter 65 anos ou mais e no perceber outros rendimen-
tos, em especial do trabalho.
Dados sobre os benefcios mantidos no incio dos anos 1990 apontam
que os beneficios mdios tanto dos agricultores autnomos quanto dos agri-
cultores assalariados encontravam-se em valores muito mdicos, correspondendo
a, respectivamente, 24,0% e 48,7% do benefcio mdio do regime geral urba-
no. Os dos cnjuges e demais membros familiares co-segurados no ultrapas-
savam o valor da aposentadoria bsica (Retraite Forfaitaire). Somente 13,1%
dos agricultores autnomos conseguiam obter um benefcio integral, cum-
prindo os 37,5 anos de contribuio, ao passo que entre os assalariados rurais
sequer 1,0% dos segurados chegavam a cumprir a totalidade do tempo de
contribuio de referncia. Em conseqncia, entre os idosos rurais (60 e +
mais anos), a participao de beneficirios do RMI tambm era maior do que na
rea urbana, com quase 8,0%. No entanto, a incidncia de beneficirios do
RMI na rea rural entre os idosos muito menor do que entre as pessoas em
idade ativa (especialmente entre 30 e 59 anos de idade).
O Rgime Sociale Agricole gastou, em 1998, FF 112 bilhes (US$ 18,2
bilhes), dos quais aproximadamente 80% destinados aos agricultores aut-
14
Desde 1994 vem ocorrendo um aumento gradual do nmero de trimestres, at se chegar, em 2003, a
160 trimestre (40 anos).
15
Tambm desde 1994, o salrio mdio de referncia est crescendo paulatinamente, at se chegar aos
ltimos 25 anos em 2008.
nomos e 20%, aos agricultores assalariados. Mais que a metade do gasto (56%)
foi para os benefcios do seguro-aposentadoria (inclusive penso de sobrevi-
vente). A estrutura de financiamento da previdncia rural francesa para 1998
aponta que apenas 23,5% das receitas tiveram por origem as contribuies
dos segurados. Os 76,5% restantes tiveram por origem transferncias inter-
regimes (40,9%) e impostos e subvenes do Tesouro Nacional (35,6%), in-
cludo o Fonds de Solidarit Vieillesse. Se feitas as contas em separado, 22% das
receitas entre os agricultores autnomos estavam cobertas por contribuies,
frente a 36% entre os agricultores assalariados.
Tambm na rea rural da Frana havia, na metade dos anos 1980, um grande
conjunto de estabelecimentos rurais nos quais os rendimentos provenientes de
benefcios monetrios tm importncia redobrada como parte da renda. Trata-
se principalmente de estabelecimentos em que, havendo um aposentado, con-
tinuava-se a exercer a atividade rural (outros membros familiares), e os rendi-
mentos no agrcolas (aposentadorias e salrios provindos de outros setores)
chegam a cerca de 47% da renda total destes domiclios. Os rendimentos desse
segmento agrcola, a Agriculture de Retraite, eram superiores mdia dos rendi-
mentos dos estabelecimentos rurais franceses. Cabe sublinhar que, ao contrrio
do senso comum, o setor agrcola francs heterogneo: um tero dos estabele-
cimentos exclusivamente agrcolas auferia apenas 8% da renda agrcola. Princi-
palmente para esses pequenos estabelecimentos, importante a presena de ren-
dimentos no agrcolas, entre os quais rendimentos de aposentadoria.
Em concluso, h, na Frana, um amplo regime de proteo social aos
ocupados do setor rural, que oferece prestaes mais mdicas que as do regime
geral, mas que transfere fortemente recursos aos domiclios rurais, em especial
de agricultores autnomos. Houve, no caso francs, um processo de aproxima-
o entre os segurados rurais e os urbanos, que, em termos de alquotas de con-
tribuio e tempos de contribuio requerido, j foi completado nos anos 1990.
Trata-se de um movimento que, como ocorreu em outros pases, tende a depri-
mir o valor mdio dos benefcios, uma vez que o setor rural apresenta dificulda-
des de cumprir com os restritos requisitos contributivos urbanos (apenas pouco
mais que 13% dos autnomos completavam o tempo de contribuio de refe-
rncia nos anos 1990) e faz com que elementos assistenciais, como o Rvenu
Minimum dInsertion, tenham papel destacado na rea rural, ou que o valor de
algumas aposentadorias muito baixas tenha que ser revisto e pontos gratuitos
tenham de ser concedidos para as aposentadorias proporcionais. No entanto,
destaca-se como outro elemento de diferenciao em relao aos demais casos
que a Frana, apesar da sua forte tradio contributiva desde a criao da previ-
dncia francesa sob Napoleo III no sculo XIX, introduziu um elemento ca-
racterstico de um regime universal por meio da aposentadoria bsica (Forfaitaire),
acessvel aos agricultores com 37,5 anos de contribuio ou aos 65 anos de idade
completos. Conforme se viu, essa aposentadoria garante um valor bsico para todos
os segurados, que, em sua ampla maioria, tem um histrico de contribuio incom-
pleto, e tornou-se o eixo da proteo social velhice no programa rural francs.
A previdncia francesa, classicamente contributiva, migrou na proteo social rural
de um modelo diferenciado em direo ao paradigma contributivo indiferenciado
(na Retraite Proportionelle) e de um paradigma universalista (na Retraite Forfaitaire).
Polnia
Na Polnia existia, antes de o pas tornar-se satlite da ex-Unio Sovitica,
um sistema de previdncia nacional que unificava as reas de influncia austraca,
alem e russa, administrado pelo Instituto do Seguro Social (ZUS ), na tradio de
regimes contributivos bismarckianos centro-europeus.16 J sob a gide comunis-
ta, nos anos 1950 os trabalhadores assalariados rurais foram incorporados no
seguro social, financiando essa expanso de cobertura com as contribuies dos
empregadores urbanos (a contribuio dos empregados havia sido abolida em
1945). Membros de cooperativas agrcolas e trabalhadores autnomos foram incor-
porados previdncia polonesa em 1962 e 1977, respectivamente, possuindo, no
entanto, tratamento administrativo distinto do regime geral de previdncia.
Com o fim do Estado socialista, a partir de 1989, todo o sistema
previdencirio polons passou por um amplo processo de reformas, em cujo
bojo esteve, alm do retorno tradio contributiva pr-2a Guerra Mundial,
tambm a criao de um Fundo do Seguro Social Agrcola (KRUS ), em 1990.
Em fins dessa dcada de 1990, o Seguro Social (ZUS ) passou por novo processo
de reforma, incluindo a implementao de um pilar de previdncia privada
obrigatria e a instituio do princpio de contribuio definida na previdn-
cia pblica bsica. [Mller, 1999]. No entanto, o KRUS, que conta com grande
apoio no Partido Campons da Polnia ( PSL), membro da coligao de partidos
que iniciou a reforma estrutural do ZUS no mandato 1993-1997, tem perma-
necido intocado.
O KRUS um instituto independente do ZUS e est subordinado ao Minis-
trio da Agricultura. Os benefcios constantes do seu programa so os de apo-
sentadoria por idade, penso, acidente de trabalho e auxlio enfermidade/
16
As principais fontes consultadas sobre a previdncia polonesa so: Benio/Mlynarczyk-Misiuda (1997);
Golinowska/Czepulis-Rutkowska/Szczur 1997; Mller 1999; K R U S (1999): o portal Internet do K R U S (http:/
/www.krus.org.pl) e informaes fornecidas por correio eletrnico por funcionrios do K R U S. Registre-se
o agradecimento especial a Zbigniew Czajka (diretor do Departamento Econmico-Financeiro) e Kate
Malewska (secretria do diretor-geral). Tambm cabe um agradecimento dra. Katharina Mller, do
Frankfurt Institute of Transformation Studies (F I T Universidade Europia Viadrina, Frankfurt/Oder,
Alemanha), pelo acesso literatura.
maternidade. Ele cobre obrigatoriamente um amplo grupo de agricultores

familiares poloneses e membros familiares no pagos ativos na agricultura,
exceto se essas pessoas estiverem cobertas por outros sistemas de previdncia
compulsrios em funo de dupla atividade profissional. Os segurados obriga-
trios so cidados poloneses com idade mnima de 16 anos, que mantenham,
em territrio polons, atividade agrcola em um estabelecimento com rea
mnima de 1 hectare. Pessoas com rea cultivada inferior a esta podem inscre-
ver-se voluntariamente no KRUS .
Em 1997 havia 3,675 milhes de pessoas ativas na pequena agricultura
familiar polonesa, das quais 1,428 milho inscritas no KRUS , com uma taxa de
cobertura de quase 39%. Tambm na Polnia h uma tendncia queda gradativa
do nmero de contribuintes ativos na rea rural: ainda em 1994, o nmero de
contribuintes ativos do KRUS era de 1,559 milho de pessoas. Essa reduo da
populao contribuinte d-se em funo de transformaes estruturais da ativi-
dade agrcola, acelerada nas circunstncias histricas polonesas do incio dos
anos 90 pelo impacto da transformao sistmica socialismo/capitalismo.
A contribuio ao KRUS no tem relao com o rendimento auferido ou a
superfcie cultivada pelo segurado. As regras estabelecem que a contribuio
ao KRUS trimestral, de valor nico e corresponde a 30% da aposentadoria
mnima nacional por segurado. Como a aposentadoria mnima mensal equiva-
lia a 39% do salrio mdio mensal nacional em 1997, o valor absoluto da
contribuio linear paga trimestralmente ao KRUS correspondia a 11,7% do
salrio mdio mensal polons. Em 1999, em unidades monetrias correntes, a
contribuio equivalia a Zl. 135 ou aproximadamente US$ 36 mensais.
O acesso aposentadoria ocorre aos 65 anos de idade para homens e 60
para as mulheres. O tempo mnimo de contribuio exigido de 100 trimestres
(25 anos), no importando se homens ou mulheres. possvel antecipar a apo-
sentadoria em at cinco anos, sofrendo reduo atuarial correspondente do valor
do benefcio. O benefcio calculado pela frmula bsica P = B (0,01 * N + 0,95),
em que B a aposentadoria mnima nacional e N o nmero de anos de contri-
buio. Deste modo, a aposentadoria rural pelo menos 20% superior ao piso
de benefcios polons, de forma a recompensar o ato da contribuio. O piso de
benefcios polons de 1999 era de Zl. 451 (US$ 119) e o benefcio mdio do
KRUS era de Zl. 590 (US$ 155), isto , efetivamente cerca de 30% superior ao
piso. O dado comparativo mais recente obtido aponta que, em 1994, o benef-
cio do KRUS equivalia, em mdia, a 69% da aposentadoria mdia do ZUS. Note-se
que h uma indexao entre os sistemas KRUS e ZUS, na medida em que a aposen-
tadoria mnima nacional, vlida no ZUS, grandeza de referncia para o clculo e
atualizao das aposentadorias no KRUS . Em 1997, o KRUS pagava pouco mais de
1,9 milho de aposentadorias e penses.
Quando o KRUS foi criado, em 1990, tinha-se por objetivo que o volume de
contribuies arrecadadas fosse responsvel por pelo menos um quarto dos gas-
tos com benefcios. No entanto, a realidade frustrou essa expectativa e, em 1999,
as contribuies (Zl. 689 milhes/ US$ 181 milhes) cobriam apenas 4,9% dos
gastos totais (Zl. 14,0 bilhes/US$ 3,68 bilhes) ou 5,2%, se desses gastos
forem subtrados os custos de administrao e alguns benefcios indenizatrios
para trabalhadores veteranos da Segunda Guerra e vtimas do nazismo ou comu-
nismo, estranhamente abrigados na previdncia rural. O financiamento do KRUS
em cerca de quatro quintos responsabilidade do Tesouro Nacional e, nos quase
15% restantes, custeado por transferncias do ZUS.
importante notar que o volume dos subsdios recebidos pelo KRUS
maior que o do ZUS. Isso no apenas vlido enquanto parcela do total de
gastos de cada regime (o ZUS recebe transferncias do Tesouro que correspondem
a cerca de 15 a 20% do seu total de gastos), mas tambm em termos de
percentual do PIB: em 1996, por exemplo, o subsdio ao regime geral ZUS foi de
1,8% do PIB e, no mesmo ano, o KRUS recebeu uma transferncia de 2,0% do
PIB. A dimenso da necessidade de financiamento do KRUS tem sido recorrente-
mente alvo de pesadas crticas ao longo dos anos 1990. Destaca-se, por isso,
que, apesar de tudo, tenham sido implementadas apenas medidas de combate
evaso e que o KRUS tenha sido poupado das drsticas reformas vigentes desde
1999 no ZUS. Essa constelao certamente geraria um curioso estudo de caso
da economia poltica de uma reforma/no-reforma de um sistema de previdn-
cia rural, se feita uma comparao da no-reforma polonesa com o caso italia-
no (visto a seguir), no qual, na reforma do regime geral de previdncia, no se
fez nenhuma diferenciao para o setor rural.
Todavia, o KRUS, enquanto permanecer com seu desenho atual, ser mais
do que meramente um modelo contributivo que diferencia os contribuintes
urbanos dos rurais. Poder-se-ia suspeitar que, no contexto histrico da Polnia
dos anos 1990 e incio dos anos 2000, o KRUS possua o papel estratgico de
servir de canal central de transferncia de renda ao campo polons em um
momento de ruptura estrutural e sistmica. provvel que sua manuteno
evitar que parte do tecido social rural no se dissolva com a mesma velocidade
dos antigos conglomerados industriais socialistas e que a pequena produo
familiar obtenha, por meio das transferncias como parte de um pacote de
medidas pertinentes, uma oportunidade de reestruturar-se e adaptar-se
competitivamente s novas regras da economia de mercado. Apesar do nus
fiscal ao longo de uma ou duas dcadas, possvel que a manuteno do KRUS
venha a revelar-se uma vantagem estratgica da Polnia quando do seu pro-
vvel ingresso na Unio Europia, atualmente em negociao para aproxima-
damente 2004-2006.
Argentina
A Argentina , junto ao Uruguai, Chile e Brasil, um dos pases pioneiros
da instituio da previdncia na Amrica do Sul e a lei argentina, comparvel
Lei Eloy Chaves de 1923, que instituiu caixas previdencirias em formato
moderno no Brasil, data de 1919. Historicamente, na rea rural argentina o
trabalho assalariado tem peso relevante, maior do que em outros pases latino-
americanos, nos quais a presena do trabalho autnomo e dos membros fami-
liares tende a formar a maioria da populao ocupada rural. Conforme o Insti-
tuto Nacional de Estadsticas y Censo INDEC (1997), no Censo de 1991, os
assalariados rurais do setor privado correspondiam a 607 mil pessoas (44,5%
de 1,365 milho, a fora de trabalho ocupada na agricultura, caa, pesca e
economia florestal), contra 609 mil pessoas (44,6% da fora de trabalho ru-
ral) que trabalhava na condio de autnomo ou membro familiar sem remu-
nerao fixa. Tambm na Argentina, assim como nos demais pases do mundo,
h tendncia de queda da populao rural em andamento, com decrscimo
tanto da participao da populao residente na rea rural na populao total
quanto do percentual da populao rural na populao economicamente ativa
(PEA). Atualmente (ano 2000), cerca de 1,6 milho de pessoas participam da
PEA na rea rural argentina.
Esse grupo de trabalhadores rurais dependentes, apesar de numeroso, s
veio a ser incorporado ao sistema previdencirio mais tarde, em 1954, no fim
da onda de expanso da cobertura legal de 1944-54, patrocinada pelo Presi-
dente Pern. Em 1967, a previdncia dos assalariados rurais foi incorporada
institucionalmente na Caja Nacional de Previsin de la Industria, Comercio y
Actividades Civiles, que cobria todos os trabalhadores dependentes, ocupados
no setor privado da economia. As alquotas contributivas e demais normas
eram as mesmas que para os segurados urbanos da Caja, que, ao final dos anos
60, apresentava supervit, pois o dficit rural era mais que coberto pela arreca-
dao entre os segurados da indstria e do comrcio. O benefcio mdio dos
trabalhadores agrcolas correspondia a aproximadamente 80% do benefcio
mdio dos industririos. Para a dcada de 1960, estimou-se a cobertura legal
em cerca de 700 mil trabalhadores rurais assalariados, com uma taxa aproxi-
mada de cobertura da fora de trabalho agrcola de 54%. No cobertos esta-
vam os pequenos produtores autnomos, pescadores e membros familiares
no remunerados [Mesa-Lago, 1978].
A partir de fins da dcada de 1960, o sistema previdencirio argentino,
maduro devido estrutura demogrfica argentina mais envelhecida que no
restante da Amrica Latina e a uma permissividade em termos de regras de
acesso a benefcios, passou a apresentar graves desequilbrios econmico-fi-
nanceiros, que desembocaram em diversas reestruturaes administrativas (vi-
sando diminuir a fragmentao institucional do sistema) e em alguns ajustes

paramtricos. No obstante, durante o novo governo de Juan Domingo Pern
implementaram-se, em 1974, os Convenios de Corresponsabilidad Gremial para
a rea rural, que envolviam os sindicatos de trabalhadores e empregadores
rurais em um esforo de melhoria da cobertura, em especial diante das enor-
mes dificuldades com a cobertura efetiva dos trabalhadores assalariados sazo-
nais. Esses acordos previam que do valor de comercializao da produo fosse
retido pelo comprador um montante pr-fixado a ttulo de contribuio
previdenciria em nome dos trabalhadores adscritos ao convnio. As institui-
es classistas tambm teriam a tarefa de inscrever os trabalhadores rurais da
rea de abrangncia dos seus convnios na respectiva Caja. Foram celebrados
convnios para os setores da pecuria, do algodo, cana-de-acar, tabaco, uva,
tosquia de ovinos e outros. Estima-se que cerca de 600 mil trabalhadores ru-
rais foram includos no seguro social por esse mecanismo, que desvinculava a
contribuio dos contribuintes. Esse fato e o impacto sobre o estoque de apo-
sentadorias rurais, que passou a crescer a uma taxa de aproximadamente 6%
anuais at metade dos anos 80, atestam certa efetividade destas medidas
[Feldman, Golbert e Isuani, 1995]. No entanto, os trabalhadores rurais aut-
nomos prosseguiram sem um programa previdencirio que desse conta de sua
realidade especfica.
No final dos anos 1980, a Argentina passou por uma crise hiperinfla-
cionria que levou o seu sistema previdencirio ao colapso, com grave insuficin-
cia financeira para cumprir seus compromissos para com os segurados.
Nesse cenrio, no chega a surpreender que, a seguir, tenham sido realizadas
grandes reformas. Por um lado, no incio dos anos 1990, unificou-se toda a
institucionalidade previdenciria existente nacional na Administracin Nacio-
nal de la Seguridad Social (ANSES), subordinada ao Ministerio del Trabajo y
Previsin Social (MTPS ) e tm-se procurado enquadrar tambm as Cajas dos
funcionrios pblicos das Provncias. Por outro lado, em 1993, o Congresso
decidiu-se por uma reforma estrutural do regime geral de previdncia argenti-
no, com a introduo de um regime misto que combina elementos de previ-
dncia pblica e privada. Todos participam de um mdulo de previdncia
pblica bsico, cujo benefcio eqivale a aproximadamente US$ 200. Alm
disso, os segurados optam por filiar-se a um mdulo complementar pblico
(administrado pela ANSES) ou privado (administrado por fundos de penso
privados inspirados no modelo chileno).17
17
As informaes referentes ao novo desenho institucional da previdncia argentina foram extrados de
Giorlandini (s.d.), ANSES (1995a e 1995b), do texto da Lei no 24 241/1993 e do portal internet da ANSES
(http://www.anses.gov.ar).
Mais importante a destacar do que a introduo de um mdulo de fun-

dos de penso privados que, de modo geral, a reforma de 1993 tornou o
sistema argentino fortemente contributivo. Mesmo no mdulo bsico no
novo desenho argentino chamado de Prestacin Bsica Universal (PBU) para a
concesso do benefcio pleno requer-se pelo menos trinta anos de contribuio
do segurado nos outros dois mdulos suplementares (pblico ou privado), de
sorte que o termo universal no tem a menor vinculao com o modelo
universalista de inspirao beveridgiana indicado em seo anterior deste tex-
to. Conforme a experincia latino-americana, esse vnculo contributivo muito
forte dificulta a cobertura previdenciria de segurados autnomos: ao contr-
rio do Chile, na Argentina os autnomos so contribuintes obrigatrios da
previdncia e pagam a totalidade da elevada alquota de contribuio de 27%
(para assalariados: 11% por conta do empregado e 16%, do empregador).
O regime geral do novo modelo entrou em vigor em 1994 (para os trabalha-
dores urbanos) e em 1995 (para os trabalhadores agropecurios e florestais). Des-
de ento, no se faz mais distino de categoria ocupacional entre os segurados.
Se afiliados ao pilar pblico, trabalhadores rurais teoricamente podem aposentar-
se por idade aos 65 e 60 anos para homens e mulheres, respectivamente, desde
que tenham pelo menos trinta anos de contribuio comprovada. Ento, alm da
PBU tambm se recebe uma Prestacin Adicional por Permanencia (PAP) equivalente
a 0,85% da mdia da base de contribuio dos ltimos dez anos para cada ano de
contribuio comprovada. Se afiliados a um fundo de penso privado, os traba-
lhadores rurais teoricamente podem aposentar-se quando o saldo acumulado em
contas individuais permite um valor mnimo de aposentadoria, independente de
atingir-se uma idade mnima. A aposentadoria, chamada de Jubilacin Ordinaria
(JO), calculada de acordo com estritos critrios atuariais. A concesso da PBU, no
entanto, permanece restrita ao cumprimento de trinta anos de contribuio.
No entanto, mais provvel que os trabalhadores rurais aposentem-se
por meio das aposentadorias por idade avanada (Prestacin por Edad Avanzada).
Para esse benefcio, destinado aos que no conseguiram cumprir os duros re-
quisitos contributivos para a aposentadoria por idade normal, exige-se dos
trabalhadores dos setores urbanos da economia a idade de 70 anos, com uma
reduo para a idade 67 anos para homens e mulheres que trabalham no setor
rural. Enquanto os candidatos urbanos devem comprovar pelo menos dez anos
de contribuio, os segurados rurais devem comprovar documentalmente ou
por meio de testemunhas dez anos de trabalho rural dependente como ativida-
de principal, com pelo menos 3 meses de contribuio efetuadas por meio dos
Convenios de Corresponsabilidad Gremial j mencionados. Os candidatos no
podem estar percebendo outro tipo de benefcio previdencirio. O segurado
ter ento direito a 70% da PBU e mais PAP ou JO correspondentes s contribuies
realizadas junto ANSES ou a um fundo de penso privado. Os 70% da PBU so

tambm o valor da aposentadoria mnima paga na Argentina, fixada atual-
mente no valor redondo de US$ 150. curioso salientar que a aposentadoria
por idade avanada rural foi instituda na Argentina em 1971 (mesmo ano em
que, no Brasil, viabilizava-se o programa PRORURAL /FUNRURAL por meio da Lei
Complementar no 11).
Para os que no obtm sequer a aposentadoria por idade avanada, ainda
h um conjunto de aposentadorias no contributivas. Para poder candidatar-
se a este benefcio, necessrio ter 68 anos de idade, residir h pelo menos dez
anos na Argentina, os familiares mais prximos no poderem prover seu sus-
tento, o candidato no ter qualquer bem ou rendimento e o cnjuge tambm
no estar recebendo nenhum benefcio da previdncia. A aposentadoria no
contributiva, paga pela ANSES mas administrada pelo Ministrio do Desenvol-
vimento Social, corresponde a 70% da aposentadoria mnima na Argentina.
As aposentadorias no contributivas so integralmente financiadas com recur-
sos do Tesouro Nacional.
Em concluso, a Argentina, como a Itlia, tambm possua um modelo
com diferenciaes para o setor rural assalariado (subsidiado por transferncias
urbano-rurais), as quais foram quase completamente eliminadas por meio da
profunda reforma previdenciria de 1993. Dessa forma, a Argentina caminhou
em direo a um modelo contributivo estrito, suplementado por um programa
de aposentadorias no contributivas. Se o modelo argentino estivesse restrito a
esse conjunto de benefcios, Argentina se aplicariam as mesmas concluses que
aos Estados Unidos, onde provvel que, para parte do setor rural, elementos
assistenciais teriam papel relevante e crescente na cobertura dos benefcios mais
idosos. Entretanto, de forma um pouco surpreendente, dada a direo geral das
reformas dos anos 1990 e a gerao de algumas incertezas jurdico-legais no
desenho resultante [Giorlandini, s.d.], mantiveram-se as tradicionais aposenta-
dorias por idade avanada, com uma diferenciao para o setor rural em termos
de idade de acesso, comprovao de tempo de servio rural (ao invs de contri-
buio) e formato de contribuio (nos Convenios de Corresponsabilidad Gremial).
Com esse tipo de benefcio, manteve-se um elemento caracterstico do modelo
contributivo diferenciado, o qual, no entanto, no caso argentino, atende mais aos
trabalhadores rurais assalariados do que aos agricultores autnomos. A Argentina
emprega, como em outros estudos de caso apresentados, um mix de elementos
na rea previdenciria rural, encontrando-se em uma hipottica escala de mode-
los possveis, em um ponto de transio entre os modelos contributivos diferen-
ciados e os estritos, suplementado por elementos assistenciais.
4 MODELO CONTRIBUTIVO INDIFERENCIADO

Estados Unidos
Nos Estados Unidos, ao setor rural aplicam-se praticamente as mesmas nor-
mas previdencirias que para o setor no rural. Esto obrigados a contribuir
Social Security (seguro social) e ao Medicare (assistncia mdica) os empregado-
res de trabalhadores rurais que ganham US$ 150 ou mais em salrios ao ano,
todos os intermedirios de mo-de-obra rural e todos os agricultores autnomos,
incluindo-se, em geral, tambm os membros familiares no remunerados. No ano
2000, a alquota de contribuio total de 15,3% sobre a remunerao, re-
partida em partes iguais de 7,65% entre empregador e assalariado. Agriculto-
res autnomos pagam a alquota integral como se fossem autnomos urbanos.
Quanto aos membros familiares, h uma diversidade de arranjos possveis,
entre os quais o de dividir-se contabilmente o excedente da atividade agrcola
na famlia, gerando bases de contribuio individuais (alquota individual de
15,3%). O teto de rendimentos sobre os quais incide a contribuio, de US$
72 600/ano. A aposentadoria ocorre aos 65 anos. H uma lenta elevao da
idade programada a partir de 2003. possvel aposentar-se a partir dos 62
anos, com abatimentos no benefcio. O benefcio final correlacionado com a
mdia de rendimentos da trajetria laboral do segurado, bem como a sua
situao familiar, para efeito de suplementos familiares [SSA, 1997 e 1999a;
IRS , 2000].
Se a pessoa, na velhice, no possui renda e patrimnio suficientes para
garantir determinado padro mnimo de subsistncia, h a possibilidade de o
aposentado requerer um Supplemental Security Income (SSI). comum que o SSI
complemente benefcios previdencirios insuficientes. Para qualificar-se, a pessoa
deve ser cidado estadunidense (estrangeiros sob circunstncias especiais), ter
idade de 65 ou mais anos ou ser cega ou portadora de deficincia, e no ter
propriedade nem rendimento que superem certos limites em seus respectivos
estados. H um valor de referncia nacional, acrescido de suplementos nos
estados [SSA, 1999b]. Em 2000, por exemplo, o valor mensal mximo do be-
nefcio para uma pessoa que vive sozinha varia, na Califrnia, de US$ 529,00 a
847,00, conforme as situaes-padro. J Nova York estabeleceu benefcios no
valor mximo de US$ 356,24 a 587,00 por pessoa.18
A Social Security, o maior programa social dos EUA, de importncia rela-
tivamente maior no campo do que na cidade, uma vez que, nesse pas, h
maior proporo de idosos em domiclios no-metro(politanos)/rurais do que
em domiclios metro(politanos)/urbanos. A diferenciao rural/urbano em reas
18
Dados obtidos nos portais Internet dos escritrios regionais da S S A na Califrnia e em Nova York
no-metro/metro, utilizada pelo US Department of Agriculture, aproxima-se

conceitualmente da utilizada na pesquisa IPEA-IPARDES-FUNDAJ, relatada em
Delgado e Cardoso Jr. (2000).19 Nesses municpios no-metro residia pouco
mais que um quinto da populao estadunidense em 1995, com maior pro-
poro de populao de 60 ou mais (18%) do que na rea metro (15%).
A Previdncia dos EUA tem um grau de cobertura geogrfica muito alto, (atin-
ge todos os municpios) e sua cobertura efetiva alta, em especial em munic-
pios no-metro: entre pessoas com idade de 60 ou mais anos, em reas rurais,
85% recebiam benefcios da Previdncia, contra 81% em reas urbanas. Em
1996, os idosos no-metro recebiam em mdia dois teros (66%) de sua
renda da Previdncia Social, contra 61% de idosos urbanos [Rogers, 1999;
USDA ERS , 1997, 1998, 1999].
No entanto, quanto mais forte a dependncia de benefcios da previdncia,
maior a probabilidade de o idoso da rea rural estar em ou prximo de uma
situao de pobreza. Por esse motivo, o SSI tambm de maior importncia em
municpios no-metro do que em municpios metropolitanos. Em reas no-
metro, transferncias monetrias representavam, em 1996, 21,0% da renda per
capita, contra 14,8% nas reas metropolitanas, e eram a parcela da renda com a
mais alta taxa de crescimento entre 1989 e 1996 (com 4,2% a.a.) [op. cit., 1999].
Talvez seja, ao menos em parte, conseqncia de uma certa insuficincia
dos benefcios previdencirios na rea rural, que sejam freqentes os casos de
agricultores aposentados que continuam operando um estabelecimento rural,
mesmo muito aps completar 65 anos. Tratava-se, conforme o Farm Costs and
Returns Survey do US Department of Agriculture, de aproximadamente 17% dos
agricultores EUA em 1993, que, na sua absoluta maioria, eram pequenos fazen-
deiros, com vendas inferiores a US$ 10 mil/ano em 1993, responsveis por
apenas 2% da produo agrcola dos EUA [Hoppe, 1996]. Outro fenmeno
rural associado Previdncia estadunidense, que so cada vez mais freqen-
tes os casos de polticas deliberadas de atrao de aposentados afluentes por
municpios no-metropolitanos, como forma de compensar os impactos nega-
tivos da reestruturao econmica na rea rural e do conseqente processo de
empobrecimento ao longo das ltimas duas dcadas. H dvidas, no entanto,
se, nos EUA, um maior peso das transferncias na renda local tem impacto
positivo sobre o dinamismo econmico de longo prazo nas reas rurais. [Reeder,
1998; Aldrich & Kusmin, 1997].
19
O US Department of Agriculture utiliza uma tipologia de municpios counties, que classifica cada muni-
cpio em uma de dez categorias sobre um continuum urbano-rural. As dez categorias, por sua vez,
agrupam-se em municpios metropolitanos (as quatro categorias mais urbanas) e no-metropolitanos
(as seis categorias menos urbanas). [Rogers, 1999].
No caso dos Estados Unidos, as fazendas familiares grandes e muito grandes,

as basicamente de rendimento no agrcola e as com volume de comerciali-
zao significativo no apresentam maiores problemas para alcanar um rendi-
mento domiciliar igual ou superior mdia.20 Desse modo, provavelmente
no tm dificuldades com o modelo previdencirio contributivo, com as mes-
mas alquotas e demais normas de acesso vigentes para o setor urbano. Tratava-
se, em 1996, de pouco mais de 880 mil estabelecimentos rurais (45,1% do
total). Para outros 820 mil estabelecimentos (41,6% do total) de pequeno
porte, baixa capitalizao, reduzido dinamismo de vendas e renda mdia do-
miciliar significativamente abaixo da mdia dos pases,21 certamente a extenso
linear das regras contributivas urbanas representa um grande obstculo. Prova-
velmente, esses grupos incluem o maior nmero de agricultores que prosseguem
trabalhando em idade avanada, bem como a maioria dos benefcios SSI no meio
rural. Para esse grupo de agricultores e outros que, em funo do processo de
transformao estrutural da agricultura, venham a no ter capacidade contributiva,
e obter aposentadorias suficientes para evitar empobrecimento na velhice, o mo-
delo contributivo estadunidense se mover crescentemente para o tipo assistencial.
Itlia
A Itlia um estudo de caso particularmente relevante, na medida em
que sua ampla reforma previdenciria de 1995-1996 substituindo o princ-
pio do benefcio definido pela contribuio definida tambm afetou a proteo
previdenciria rural. No tocante proteo rural, o modelo antigo da Itlia
apresenta um programa contributivo diferenciado. Este ser lentamente fecha-
do, uma vez que novos contribuintes esto ingressando, desde 1o/1/1996, em
um modelo novo, a ser descrito adiante, que caracterizado por uma relao
contributiva muito estreita. Alm disso, contribuintes que, em 31/12/1995,
possuam tempo de filiao previdncia inferior a 18 anos ingressam no
modelo novo no perodo de 1996 em diante, isto , a aposentadoria futura
ser calculada proporcionalmente aos tempos de permanncia em cada qual
dos dois modelos. Quem tinha 18 ou mais anos de filiao previdncia
italiana permanecer no modelo antigo.
Modelo antigo: No Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (INPS ) h uma
gesto especfica para os trabalhadores agrcolas autnomos (Gestione per
i Coltivatori Diretti, Mezzadri e Coloni). A inscrio nessa Gestione no impede
o segurado de, em caso de mltipla atividade profissional, acumular paralela-
20
Segundo o 1996 Agricultural Resource Management Study, esses estabelecimentos atingem entre 125% e
411%, da renda mdia domiciliar americana (US$A-ERS, Rural Conditions and Trends, v. 9, n. 2, 1999).
21
A renda domiciliar desses estabelecimentos equivalia a 22,6% e 66,9% da mdia, respectivamente.
mente crditos de aposentadoria no sistema urbano. Na Gestione rural, os tra-

balhadores autnomos so divididos em dois grupos: os cultivadores diretos que
dedicam mais que 104 dias (aproximadamente um tero dos dias teis) de
trabalho no ano atividade rural, contando com trabalho prprio e familiar;
ou os empreendedores agrcolas, que dedicam mais que dois teros de seu tempo
atividade rural e dela extraem mais que dois teros do seu rendimento. Havia
cerca de 950 mil afiliados nessas duas categorias em fins de 1992, dos quais
apenas cerca de 3 mil eram empreendedores agrcolas.
Na Gestione, os estabelecimentos rurais so classificados em quatro faixas
de rendimento rural (fascia di reddito). A cada faixa corresponde um valor a ser
contribudo anualmente por membro da unidade produtiva. O valor da con-
tribuio resultado da multiplicao do nmero de dias de trabalho e do
rendimento mdio de cada fascia, tomando-se por base o salrio mdio dirio
do trabalhador agrcola por tempo determinado (em 1999: 75 325, isto :
US$ 36,49). Sobre o valor mdio de cada faixa incide a alquota de 18,3% (em
1999), com reduo para 15,8% para segurados menores de 21 anos. Estabeleci-
mentos situados em zonas montanhosas ou desfavorecidos de alguma forma tm
alquota de contribuio reduzida (15,3% em 1999; 10,8% para menores de 21
anos). O valor pleno da contribuio anual em cada faixa listado na tabela 1.
No ano 2000 so dois os benefcios previstos na legislao do modelo
antigo: uma aposentadoria por idade (pensione di vecchiaia) aos 65/60 anos de
idade para homens/mulheres com 19 anos de contribuio (a partir de 2001:
20 anos); ou uma aposentadoria por senioridade (pensione danzianit) aos 57
anos de idade (a partir de 2001: 58 anos de idade) e 35 anos de tempo de
contribuio ou sem idade mnima aos 40 anos de contribuio. Todos os
benefcios mencionados so calculados de acordo com a mdia da base de
contribuio dos ltimos 15 anos, multiplicada pela taxa de reposio, obtida
pela multiplicao dos anos de contribuio por 0,9% a 2%, conforme o n-
mero de anos de contribuio, com um mximo de 80% aos 40 anos de con-
tribuio. H uma aposentadoria mnima (trattamento minimo), que procura
garantir que o aposentado tenha satisfeitos os mnimos vitais, sob a forma de
um suplemento de at 720 900 / US$ 349,26 mensais, conforme a renda do
aposentado e do seu cnjuge. s pessoas de 65 e/ou + anos que no se qualifi-
caram a uma aposentadoria e que no possuam rendimentos dentro de at
certos limites era oferecido, at 31/12/1995, o acesso a uma aposentadoria
social (pensione sociale), substituda, a partir de 1/1/1996, pelo auxlio social
(assegno sociale), que pouco menos rigoroso nos seus termos de concesso que
a pensione sociale. O assegno sociale equivalia, em 1999, a 615 800 / US$
298,34 mensais. Tanto as pensione sociale ainda em vigor quanto os assegni
concedidos desde 1996 so pagos pelo INPS .
TABELA 1
Contribuio Anual por Faixas de Rendimento de
Estabelecimento Rural para Contribuintes Cultivadores
Diretos, Maiores de 21 anos, em Territrio No
Montanhoso ou Desvantajado 1999
Faixa 1 3 305 458 / US$ 1 601,43
Faixa 2 4 022 251 / US$ 1 948,70
Faixa 3 4 739 044 / US$ 2 295,98
Faixa 4 5 455 836 / US$ 2 643,25
Fonte: INPS (Itlia).
Assalariados e empregadores rurais ingressam no regime geral do INPS.

Os assalariados rurais eram inscritos como trabalhadores ou por tempo deter-
minado (por exemplo, auxiliares em poca de colheita), ou permanentes. Ha-
via diferena na alquota de contribuio entre ambas condies, com valores
mais baixos para trabalhadores por tempo determinado. Atualmente, apenas
uma alquota publicada, fixada para 2000 em 32,0%, dos quais 8,54%
ficam a cargo do segurado e o restante, a cargo do empregador. H reduo da
alquota para regies montanhosas e de outra forma classificadas como
desfavorecidas. As contribuies, tanto de assalariados e empregadores, como
de agricultores autnomos, podem ser suspensas em caso de calamidade natu-
ral. curioso ressaltar que, at 1992, os assalariados rurais contavam com
idades de aposentadoria por idade (pensione di vecchiaia) diferenciadas (60/55
para homens/mulheres) em relao aos segurados urbanos. No entanto, no
perodo 1992-2002, vem sendo executado um cronograma de elevao dessas
idades de aposentadoria para 65/60 anos para homens e mulheres, respectiva-
mente. Tambm est sendo aumentado para 20 o nmero mnimo de anos de
contribuio. A aposentadoria por senhoridade (pensione danzianit) apre-
senta as mesmas regras que para a Gestione dos trabalhadores rurais autno-
mos. Havia, no fim de 1992, 1,156 milho de segurados rurais ativos.
O valor mdio das aproximadamente 450 mil aposentadorias da Gestione,
em fins de 1991, era muito baixo, pouco acima do trattamento minimo garan-
tido. A taxa mdia de reposio atingida atualmente est pouco abaixo de
60% da mdia dos rendimentos declarados dos segurados quando na sua fase
ativa. Entre os assalariados, calculava-se que cerca de 80% das aposentadorias
rurais encontravam-se no piso de benefcios (trattamento minimo).
Tanto o mdulo para assalariados rurais quanto a Gestione para trabalhado-
res autnomos so profundamente deficitrios. No caso dos assalariados, esse
dficit diludo nas contas do regime geral do INPS e financiado, na prtica, por
transferncias de contribuies urbanas a aposentados rurais. No caso da Gestione,
o balano de 1997 aponta para entradas de 2,477 trilhes frente a gastos da

ordem de 10,875 trilhes, isto , um dficit de 77,2% coberto pelo Tesouro
italiano. Isolando-se nas entradas e sadas, a receita de contribuio frente ao
pagamento de benefcios chega-se ao resultado de que apenas 20,4% dos bene-
fcios so cobertos pela arrecadao junto aos segurados ativos. O departamento
atuarial do INPS calculou, em 1998, que naquele anos seria necessrio impor
alquotas de equilbrio consolidadas acima de 150% aos segurados da rea rural,
se a Gestione quisesse equilibrar-se somente com sua receita prpria.
Novo modelo: O novo regime previdencirio geral italiano, em vigor
desde 1o/1/1996 e vlido tambm para a rea rural, um modelo chamado na
literatura tcnica internacional de contribuies nocionais definidas (notional
defined contribution NDC). Em um modelo de NDC cria-se uma conta individual
para cada contribuinte, na qual so registradas as contribuies individuais em
unidades monetrias. Calcula-se o benefcio com base no saldo acumulado,
isto : a soma das contribuies acumuladas corrigidas por uma taxa de juros
a ser definida (no caso italiano utiliza-se a taxa de variao do PIB), e pela
expectativa de vida do segurado no momento da aposentadoria. A grandeza
fixa nesse modelo a contribuio (de onde advm o termo contribuio defini-
da) e o valor do benefcio a varivel de ajuste, em estreita correlao com os
aportes efetuados ao longo da vida ativa. O nocional do termo NDC refere-se ao
fato de que o mtodo de financiamento continua sendo a repartio, isto ,
prossegue-se financiando os atuais inativos com o produto da arrecadao jun-
to aos segurados ativos e a conta individual no gera uma capitalizao efetiva,
mas apenas nocional. A opo por um modelo NDC atraente para aquelas
situaes de reforma previdenciria estrutural radical com um custo de transi-
o elevado, a ser exigido se o mtodo de financiamento tambm fosse alterado
de repartio para capitalizao plena (tal qual ocorreu no Chile). Neste texto,
est sendo utilizada a terminologia modelo antigo e modelo novo para evitar
dvidas em relao tipologia utilizada para classificar modelos de proteo
para a rea rural.
No novo modelo foram eliminados os tratamentos diferenciados dispen-
sados rea rural, bem como s Gestiones devotadas a outras categorias de
trabalhadores autnomos como os artesos e comerciantes. O diagnstico do
modelo mediterrneo de welfare apontava que esses grupos teriam sido muito
beneficiados at ento, um dos paradoxos redistributivos de um sistema
previdencirio segmentado por clientelas fenmeno percebido como um
aspecto negativo [Morlichio & Pugliese, 2000]. O conceito de justia
distributiva do novo modelo consiste em tratar todos os segurados da mesma
forma e de criar uma rede de segurana mnima por meio do assegno sociale
para aqueles que no atingirem os chamados mnimos vitais.
A populao ocupada na agricultura italiana caiu muito ao longo da lti-

ma dcada; entre 1988 e 1998, a reduo foi de pouco mais de um tero.
Mesmo assim, na Unio Europia, a Itlia prossegue sendo um dos pases de
agricultura mais trabalho-intensiva (apresenta 11,3 unidades de trabalho anuais 22
por 100 hectares, contra 5,1 na mdia da UE), superada apenas por Holanda,
Portugal e Grcia. Havia em 1997 4,9 milhes de pessoas ocupadas na agri-
cultura, das quais 3,3 milhes em tempo integral. O emprego na agricultura
perfazia 6,5% do total do emprego na economia italiana em 1997. Tambm o
nmero de estabelecimentos rurais encontrava-se em queda, chegando a 2,3
milhes em 1997, o que representou uma reduo de 6,7% em relao a
1995. Desses estabelecimentos, 92% utilizam apenas ou principalmente a
mo-de-obra do proprietrio e de seus familiares. Dos estabelecimentos rurais
italianos, 65% tm excedentes operacionais brutos muito baixos (at 4 European
Size Unit, o equivalente a US$ 5 283).
A trajetria futura do modelo italiano diante das transformaes estru-
turais da agricultura e da reforma estrutural do modelo previdencirio em
vigor desde 1996 pode estar apontando para maior assistencializao da pro-
teo social ao trabalho rural. No muito difcil calcular que, para que um
modelo baseado no princpio de contribuio definida gere taxas de reposi-
o aceitveis, h a necessidade de uma alta fidelidade de contribuio e
uma taxa real de juros (crescimento do PIB, no caso italiano) de 3,5% anuais.
O novo modelo tende a reduzir a taxa de reposio alcanada no modelo
antigo; mas, no entanto, apenas cerca de 800 mil dos 2,3 milhes de opera-
dores atuais de estabelecimentos sero atingidos. Os 1,5 milho de operado-
res principais de estabelecimentos provavelmente pouco impactados pela
transio para o modelo novo j tm idade de 55 ou mais anos e certamente
devem apresentar mais que 18 anos de afiliao ao INPS. No entanto, na
medida em que, conforme os dados apresentados, quase dois teros dos esta-
belecimentos possuem baixssimos excedentes operacionais, e se essa conste-
lao prosseguir estvel no futuro, seus operadores e a mo-de-obra familiar
necessitaro, talvez mais do que antes, desenvolver estratgias complementa-
res previdncia pblica para manter um padro de vida considerado social-
mente adequado no futuro.
22
Conforme definio da UE , uma unidade de trabalho anual (Annual Work Unit AW U) o equivalente
ao trabalho de uma pessoa por 2 200 horas anuais.
5 MODELO ASSISTENCIAL
Costa Rica
A Costa Rica um Welfare State latino-americano extremamente interessante,
pouco estudado na Amrica do Sul. Sua trajetria histrica sui generis permitiu
que uma coligao poltica entre os numerosos pequenos agricultores, a classe
mdia nascente e a elite tradicional, dedicada ao controle do comrcio interna-
cional, fosse formada e, aps a sangrenta guerra civil de 1948, abolisse as Foras
Armadas e passasse a dedicar os respectivos recursos para a poltica social.
A expanso da poltica social passou a ser a moeda de troca e a base para os
consensos sociais. O maior investimento social, concentrado primordialmente
em educao e sade, resultou em uma distribuio de renda menos concen-
trada e teve impactos econmicos muito positivos, em especial sobre o dina-
mismo exportador e a competitividade costarriquenha. Contudo, apesar de
indicadores favorveis, h que aprofundar o combate pobreza. Em 1993,
havia 100 mil domiclios abaixo da linha de pobreza. Destes, quase 74% esta-
vam localizados na rea rural e aproximadamente um quinto da pobreza atin-
gia pessoas de idade 65 ou mais anos. Saliente-se que, em fins dos anos 1990,
da populao costarriquenha, de cerca de 3,5 milhes de pessoas, e, destes,
trs oitavos ainda residia na rea rural [BID , 1994].
No sistema de sade, que, na Costa Rica, continua parte da previdncia
pblica, tal qual o INAMPS brasileiro era parte da Previdncia Social at fins dos
anos 80, obteve-se uma cobertura universal, abrangendo tambm todo o setor
rural. O sistema, originariamente contributivo, foi gradualmente transformado
em universal. Na rea de prestaes monetrias de invalidez, velhice e penso
por morte (IVA), embora o setor rural esteja legalmente integrado ao modelo
contributivo desde 1975, de fato o setor rural beneficiado por um regime de
aposentadorias no contributivas bsicas e mdicas, criado em 1974.
Este ampara um conjunto de situaes ligadas invalidez, idade, orfandade e
abandono pela famlia, em que as pessoas afetadas no obtiveram um benefcio
do regime contributivo. Em nmero de benefcios, o regime no contributivo
tem as mesmas propores do contributivo, pagou em 1998, pouco mais de
97 mil aposentadorias, contra cerca de 103 mil contributivas. Desses totais,
35 mil prestaes so aposentadorias contributivas e por idade 31 500 no
contributivas. O valor mdio do benefcio contributivo (46 000 Colones Col.)/
US$ 180) era mais que cinco vezes superior ao no contributivo, mais freqen-
te na rea rural (Col. 8 500/US$ 32). O financiamento de ambos os sistemas
feito a partir do caixa nico da Previdncia (CCSS), com contribuies arreca-
dadas na rea urbana (empregador, empregado e Estado, o qual destina Previ-
dncia parte de um imposto sobre vendas), alm de rendimentos de reservas
capitalizadas. Com uma relao de 6,8 contribuintes por aposentado, a arre-

cadao foi suficiente para cobrir as transferncias inter-regimes e ainda gerar
um supervit de 1,1% do PIB em 1998.
Embora o modelo de Costa Rica cubra o setor rural com prestaes, cujo
acesso tipicamente assistencial, na realidade, no conjunto do sistema
previdencirio, este parece apresentar uma trajetria que combina gradativamente
elementos contributivos com outros universalizantes, chegando a prestar quase
o mesmo nmero de benefcios no contributivos que contributivos.23
Chile
No Chile, ao contrrio da Costa Rica, no houve a expanso recente de
modelo com elementos universalizantes, mas a instituio em 1981, pioneira
no mundo, de um sistema de previdncia compulsria com capitalizao ple-
na e administrado por entes privados (as Administradoras de Fundos de Pen-
so AFP). Cada contribuinte acumula contribuies obrigatrias em uma
conta pessoal, criando uma poupana, a partir da qual sero pagos benefcios
ao final da vida ativa. O saldo depender da fidelidade de contribuio, do
valor da contribuio e do rendimento dos investimentos que tenham sido
feitos pela AFP com a poupana acumulada. O contribuinte pode mudar sua
conta pessoal para outra AFP. As AFP, por seu lado, cobrem custos de adminis-
trao e obtm lucros com a cobrana de comisses dos clientes, pelos quais
elas competem. [Nitsch & Schwarzer, 1996 e 1998].
Conforme o Instituto de Desenvolvimento Agropecurio (INDAP),24 a agri-
cultura familiar abrange, no Chile, um total de 225 mil/240 mil estabeleci-
mentos rurais, equivalendo a 35% da superfcie cultivada e um quarto do PIB
agrcola chileno. Nesse setor trabalham 1,2 milho de pessoas (metade da po-
pulao rural) em uma populao total de cerca de 15 milhes. Em teoria, os
trabalhadores do setor rural e agricultores familiares deveriam ser cobertos pelas
AFP, obrigatoriamente, se assalariados, e voluntariamente, se autnomos. Na re-
alidade, no entanto, as AFP no possuem incentivo econmico para buscar clien-
tes no setor rural, no qual o custo de atendimento, coleta de contribuies e
administrao muito alto e o retorno, em termos de comisses, baixo.
Os esforos mercadolgicos concentram-se em clientes urbanos com alta capaci-
dade de pagamento e gerao de comisses. Ainda assim, h hoje muitos clien-
tes de AFP com valores capitalizados muito inferiores ao esperado e, extra-oficial-
mente, teme-se que o compromisso assumido de garantir uma aposentadoria
23
Dados extrados do portal Internet da Caja Costarricense de Seguridad Social, no endereo http://
www.info.ccss.sa.cr/actuarial/ em 11/4/2000, e de Miranda & Ass (1989).
24
O Instituto de Desarrollo Agropecuario,que tem o endereo: http://www.indap.cl/indap/mision/realidad/
caracteristicas.htm, em 2/3/2000.
mnima a quem complete vinte anos de contribuio e no possua saldo sufi-

ciente seja uma bomba fiscal a explodir no futuro.
Concretamente, resta, portanto, ao setor rural a cobertura pelo esquema
de aposentadorias assistenciais PASIS (Pensiones Asistenciales), criado tambm
pelo antigo regime militar em 1975. O PASIS no diferencia o setor urbano do
rural do utiliza o sistema municipal Ficha CAS (Caracterizacin Socio-Econmica)
para selecionar beneficirios. Estes tm que ter, no caso da penso por idade,
idade 65 ou mais anos e renda domiciliar per capita inferior metade da apo-
sentadoria mnima garantida no regime AFP. As PASIS podem ser outorgadas
para rfos, vivas, invlidos e pessoas portadoras de deficincia em situao
socioeconmica semelhante. O financiamento do Tesouro; o pagamento
efetuado pelas municipalidades e os critrios de reajuste do benefcio depen-
dem do governo. Para os anos 1980, h relatos de que o nmero de benefcios
foi limitado a aproximadamente 300 mil por motivos fiscais, criando-se uma
fila de pessoas potencialmente qualificadas, mas no atendidas. O valor real
do benefcio era aproximadamente 10% do salrio mdio nacional, inferior a
US$ 30 mensais. J ao longo dos anos 90, ps-redemocratizao, houve
melhoria quantitativa (em 2000 sero pagas 355 mil PASIS) e qualitativa
(o benefcio equivalia, em 1998, a pouco mais que US$ 50) [Nitsch &
Schwarzer, 1996; Mesa-Lago, 1998].25
No caso chileno, mesmo diante de um programa com nmero no des-
prezvel de benefcios de tipo assistencial, ao contrrio da Costa Rica, houve
uma trajetria rumo a um Welfare State claramente residual. Apesar de a intro-
duo do direito universal a um benefcio assistencial, satisfeitas condies de
necessidade, ser um avano na Amrica Latina lembre-se que os programas
de previdncia contributivos tm histrica e sistematicamente excludo largas
parcelas da populao , o caso chileno faz visvel uma fraqueza de programas
assistenciais no universalizados, pois a sua concepo, administrao e execu-
o esto sujeitas a variados tipos de arbitrariedades e so fiscalmente mais
vulnerveis do que programas alojados no setor previdencirio.
6 CONCLUSO
Os casos relatados nesse texto, resumidos na figura 1, demonstram que, na
realidade, existe um continuum de solues possveis para a cobertura
previdenciria/assistencial do setor rural, com quatro modelos bsicos diferen-
tes e, em cada um, com variantes pronunciadamente diversas. Tambm a tabe-
la 2 do anexo deste texto, que apresenta informaes sobre vrios outros pases
25
O Instituto de Normalizacin Previsional (INP) gentilmente forneceu dados estatsticos mais recentes por
correio eletrnico.
no analisados aqui em detalhe, demonstra a ampla variedade de configura-

es possveis. Usualmente, ocorre uma sobreposio de modelos, com a
complementao de elementos caractersticos de paradigmas originariamente
diferentes complementando-se. Certamente, este um resultado da trajetria
incremental e dos processos internacionais de aprendizagem institucional do
sculo passado, bem como da movimentao do consenso social bsico que d
suporte a sistemas previdencirios.
FIGURA 1
Resumo das Principais Caractersticas e
Tendncias dos Modelos de Cobertura Previdenciria Rural
Modelo
Modelo universal
contributivo
bsico
diferenciado
Benefcio b sico
Diferencia regras
Caracterstica universal,
entre regime s urbano
principal independentemente de
e rural
contribui o
Suplementado por Previdncia

Elemento previdncia contributiva sem
Fonte: Elaborao do autor.
Alguns exemplos dessa trajetria: no modelo originariamente beveridgiano,

que se difundiu mais na Escandinvia e em reas de influncia anglo-saxnicas,
houve espao para uma evoluo no sentido contributivo-indiferenciado no pi-
lar contributivo do Canad ou contributivo-diferenciado, no caso da Finlndia.
Curiosamente, verifica-se uma focalizao maior no primeiro pilar finlands e
um universalismo mais pronunciado no benefcio bsico canadense. J os pases
europeus centrais, de tradio de regimes contributivos diferenciados, tam-
bm apresentam integrao crescente de um mix de instrumentos. A Frana
incorporou, com a Retraite Forfaitaire, um elemento caracteristicamente
universalista, parecido com o OAS canadense e o KELA finlands, que garante
um benefcio mnimo aos segurados, mas, por outro lado, igualou, ao longo
dos anos 1990, as condies de contribuio na Retraite Proportionelle s con-

dies vigentes no setor urbano. No caso da Alemanha, no qual h tambm h
uma tendncia de estreitamento da relao contribuio-benefcio em anda-
mento, viu-se que houve uma inovao com uma contribuio uniforme e
benefcio proporcional ao nmero de contribuies, independentemente do
nvel de renda do agricultor. Esse elemento, adaptado, tambm est presente
no Rgimen Especial Agrario da Espanha.
Por seu lado, a Itlia refomou completamente seu sistema previdencirio
em 1995/1996 e, na prtica, aboliu o regime contributivo diferenciado e cami-
nhou para um modelo contributivo estrito. possvel que, se surgirem pro-
blemas de cobertura na rea rural no futuro, ocorra a reintroduo de elemen-
tos contributivos diferenciados em um mdulo suplementar, tal qual existe
para os assalariados rurais na Fondazione Enpaia ou na ZLF alem. Ou ento, se
o consenso social houver efetivamente transitado rumo a um modelo mais pr-
ximo dos padres anglo-saxes, o regime contributivo indiferenciado italiano
pode resultar em um mix de elementos contributivos com mais assistncia
social, como nos EUA. Cabe chamar ateno para o fato de que, como o setor
rural possui rendimentos na mdia inferiores ao urbano e os seus fluxos de
rendimentos tm regularidades e periodicidades diferentes dos desse ltimo,
um modelo contributivo estrito tende a produzir benefcios de valores muito
baixos e insuficientes ou mesmo a excluir parte da populao rural da cobertu-
ra previdenciria. Essa excluso, que parece ser to mais forte quanto maior a
heterogeneidade social do setor rural de cada pas, tem lugar tambm nos
pases mais avanados, com agricultura comparativamente mais rica e por ve-
zes subsidiada por outros mecanismos fiscais. Nesses pases, tem-se visto o
avano dos sistemas assistenciais-residuais no preenchimento das lacunas dei-
xadas pelo endurecimento da relao contributiva. J nos pases em desenvol-
vimento, um modelo estritamente contributivo resulta em ampla excluso do
setor dos pequenos agricultores da cobertura previdenciria, fato que apenas
parcialmente compensado por redes assistenciais, quando estas existem.
Por fim, viu-se que o modelo assistencial tanto pode acabar desempe-
nhando o papel de um passo intermedirio rumo a uma gradativa incorpora-
o da populao rural e urbana ainda excluda e a paulatina transformao da
relao em universalista, como ocorre parcialmente na Costa Rica, quanto ser
um elemento de compensao na implementao de regimes estritamente
contributivos, como foi o caso chileno. O Chile tem, de fato, um modelo de
cobertura assistencial, embora o setor rural assalariado e os trabalhadores
autnomos (o primeiro obrigatoriamente e os segundos voluntariamente)
devessem se filiar aos fundos de penso privados (AFPs), porque esse sistema
contributivo , na prtica, inacessvel para o setor rural (exceto profissionais de
escolaridade elevada e empregadores). Outros pases latino-americanos, como

o Equador e o Mxico, possuam, em meados dos anos 1990, programas de
perfil assistencial para a cobertura ao setor rural [Mesa-Lago, 1994]. A Co-
lmbia, em recente reforma previdenciria, criou um programa de aposenta-
dorias assistenciais voltado especficamente populao indgena, o qual au-
mentou significativamente a cobertura da previdncia social na rea rural
[Nitsch e Schwarzer, 1995].
Uma das tendncias que transparece dos estudos de caso e dos exem-
plos de reforma recentes que h uma lenta movimentao sobre o continuum
universal/assistencial em direo ao modelo assistencial, conforme j se indi-
cou. Esse paradigma e/ou seus elementos componentes parecem ganhar fora
em diversos pases, na medida em que, ou por motivos fiscais reduz-se o escopo
da poltica universalista (caso da Finlndia, com integrao de elementos de
focalizao), ou as reformas dos regimes contributivos estreitam a relao contri-
buio-benefcio e eliminam gradativamente diferenciaes urbano-rurais (como
ocorreu na Itlia e est ocorrendo na Alemanha).
J a previdncia rural brasileira, descrita e avaliada em Delgado e Cardoso
(2000) e Schwarzer (2000), surpreendeu com uma movimentao contrria
tendncia internacional e praticamente universalizou a cobertura no setor rural
nos anos 1990, quando entraram em vigor os dispositivos da Constituio de
1988. Criou-se a figura do segurado especial, que incorpora previdncia social o
amplo universo de agricultores autnomos e seus auxiliares familiares no remu-
nerados, em uma evoluo do regime do FUNRURAL (de um certo perfil clientelista)
anterior, datado de 1971. A contribuio do segurado especial feita por meio
de um percentual aplicado sobre o valor da produo comercializada, com reco-
lhimento a cargo do comprador. As regras da previdncia rural permitem a com-
provao de tempo de contribuio presumido por meio de comprovao de
trabalho rural, para o que possvel utilizar diversos expedientes (declaraes do
sindicato rural, provas testemunhais, entrevistas, documentao do terreno, notas
de venda de produo). Dessa forma, na realidade, o critrio bsico de acesso aos
benefcios na previdncia rural brasileira , alm da idade de 60/55 para ho-
mens/mulheres, o tempo de trabalho rural. Para a quase absoluta totalidade dos
segurados rurais, o benefcio concedido igual ao piso de benefcios assegurado
pela Constituio: o salrio mnimo nacional.
Dessa forma, o Brasil apresenta um desenho muito peculiar em relao
experincia internacional, uma vez que seu regime previdencirio urbano
contributivo e, na rea rural, o pas aproxima-se, de fato, de uma aposentado-
ria bsica universal no contributiva: o benefcio de valor nico (flat-rate de
um salrio mnimo) e no apresenta correlao com rendimentos da fase ativa
ou com a base de incidncia da contribuio. A contribuio pessoal, por seu
lado, possui uma caracterstica de tributo, incidindo sobre o faturamento com

vendas da produo rural do estabelecimento agrcola familiar. Mesmo que a
contribuio fosse efetivamente vertida, o regime no seria atuarialmente equili-
brado nem no plano individual nem no plano coletivo. Por isso, h dificuldades
para identificar uma caracterstica de regime contributivo no caso do regime
rural brasileiro. Pelo outro lado, o modelo brasileiro no assistencial-residual,
uma vez que o direito de acesso ao benefcio no se d por teste de necessidade,
mas pela circunstncia de o(a) segurado(a) ter trabalhado na agricultura.
Este um evento mais prximo do conceito de cidadania por residncia, ado-
tado nos casos de modelo universal bsico vistos. Parece equivocado, portanto,
afirmar que a previdncia rural brasileira seja assistencial.
No obstante, alguns elementos permanecem comuns previdncia
rural nos mais diversos pases do mundo. Em primeiro lugar, o setor rural, no
que concerne pequena agricultura de base familiar, apresenta rendimentos
domiciliares mdios inferiores aos urbanos. Esse fenmeno tambm se traduz
no fato de que, normalmente, os benefcios destinados ao setor rural so mais
modestos quando h regime diferenciado, ou o valor mdio dos benefcios obti-
dos em regimes indiferenciados bastante inferior ao padro urbano. Alm dis-
to, o setor rural est sujeito a processos de transformao estrutural profundos
e a tendncia geral de queda da populao ocupada na agricultura. Assim,
pode-se concluir que iniciativas que procurem uma estrutura de financiamen-
to baseada na capacidade contributiva rural esto destinadas, desde j, a fra-
cassar, uma vez que a base potencial de arrecadao na rea rural reduzida e
a relao contribuintes/beneficirios tender a deteriorar-se continuamente.
Foi possvel perceber tambm que a proteo social ao setor rural difi-
cilmente pode prescindir de transferncias de recursos advindas de outros
setores, seja via Tesouro, seja via transferncias entre diferentes regimes
previdencirios. Os Welfare States comprometidos com maior homogeneidade
urbano-rural subsidiam marcadamente os sistemas de proteo social para a
rea rural. Esse subsdio tem lugar explcita e conscientemente, como na Ale-
manha, na Finlndia e em outros pases europeus, ou, ao menos, mediante um
sistema universalmente acessvel de suplementao assistencial de benefcios
(como o caso do SSI nos EUA, ou da garantia de renda mnima para os idosos GIS
no Canad). Embora haja uma tendncia internacional a estreitar o vnculo
contribuio/benefcio, essa necessidade da manuteno de elementos
redistributivos, seja internamente ao regime (transferncias urbano-rurais ou
injeo de recursos do Tesouro), seja externamente, via assistncia social e
outros programas complementares ou mesmo via oramento de poltica agr-
ria da UE, continuar presente para os regimes previdencirios rurais.
Em muitos pases, a previdncia rural tambm permanecer sendo ele-

mento importante no desenho de uma poltica para o desenvolvimento do
setor rural, no tanto como indutor de demanda nessas reas, mas como instru-
mento de absoro dos impactos sociais das transformaes estruturais da agri-
cultura. Em especial, no caso dos pases da Unio Europia, essa importncia
estratgica do gasto social no setor agrcola est simbolicamente representada
pelo fato de, em vrios casos (Alemanha, Frana, Polnia), a previdncia rural
estar coordenada institucionalmente pelo Ministrio da Agricultura.
Por fim, um ltimo ponto em comum o dos indcios quanto a uma
crescente relevncia de benefcios rurais para o oramento das famlias dos
idosos, o que gradativamente transforma, de fato, o programa previdencirio
em um programa de garantia de renda mnima para a rea rural, em muitos
casos atingida por fortes mudanas estruturais. O fenmeno do crescente
peso da renda dos idosos nos oramentos domiciliares deve aprofundar-se no
mundo inteiro, devido estagnao dos mercados de trabalho e ao processo
de envelhecimento da populao.
ANEXOS
LISTA DE SIGLAS
AFP Administradora de Fondos de Pensiones (Chile).
BAPSA Budget Annexe des Prestations Sociales Agricoles (Oramento-
Anexo de Benefcios Sociais Agrcolas, Frana).
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento (Washington/EUA).
CAD Canadian Dollar (dlar canadense).
CAS Caracterizacin Socio-Econmica (Instrumento de Focalizao Social
no Chile).
CCSS Caja Costarricense del Seguro Social.
Col. Colones (moeda da Costa Rica).
CRDS Contribuition au Remboursement de la Dette Sociale(Adicional
ao IRPF, vinculado ao financiamento da poltica social, Frana).
CSG Contribuition Sociale Generalise (idem, Frana).
CPP Canada Pension Plan.
DM Deutsche Mark (moeda da Alemanha).
EUA Estados Unidos da Amrica.
FF Franco Francs (moeda da Frana).
FIM Finnish Markka (moeda da Finlndia).
GIS Guaranteed Income Supplement (Garantia de Renda Mnima para
Aposentados no Canad).
GRV Gesetzliche Rentenversicherung (Previdncia Pblica Obrigatria,
Alemanha).
IDH ndice de Desenvolvimento Humano (desenvolvido pelo PNUD ).
INDAP Instituto de Desarrollo Agropecuario (Chile).
KELA Kansanelkelaitos (Instituto de Previdncia Social, Finlndia).
KRUS Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spolnecznego (Fundo do Seguro
Social Agrcola, Polnia).
LSV Landwirtschaftliche Sozialversicherung (Previdncia Social Rural,
Alemanha).
MELA Maatalousyrittjien Elkelaitos (Instituto de Previdncia Social
Rural, Finlndia).
MSA Caisse Mutualit Sociale Agricole (Caixa da Mutualidade Social
Agrcola, Frana).
OAS Old-Age Security Pension (Benefcio Universal Bsico, Canad).
PASIS Pensiones Asistenciales (Programa de Aposentadorias Assistenciais,
Chile).
PEA Populao Economicamente Ativa.
PIB Produto Interno Bruto.

PNB Produto Nacional Bruto.
PPP Purchasing Power Parity (Paridade de Poder de Compra).
RMI Rvnu Minimum dInsertion (Garantia de Renda Mnima, Frana).
RRQ Rgie des Rentes du Qubec (Administrao de Aposentadorias do
Quebec, Canad).
SSA Social Security Administration (Administrao da Previdncia Social,
Estados Unidos).
SSI Supplemental Security Income (Suplemento de Renda Assistencial,
Estados Unidos).
UE Unio Europia.
US$ United States Dollar (moeda dos EUA).
Zl Zloty (moeda da Polnia).
ZLF Zusatzversorgungswerk fr Arbeitnehmer in der Land-und
Forstwirtschaft (Regime Previdencirio Complementar para Emprega-
dos Dependentes na Agricultura e Economia Florestal, Alemanha).
ZUS Zaklad Ubezpiecen Spolecznych (Instituto do Seguro Social, Polnia).
TABELA A.1
Caractersticas Socioeconmicas e Populacionais dos Pases Estudados
Fonte: PNUD; un Statistics Division; Word Bank Development Data; FAOSTAT.

TABELA A.2
Caractersticas de Regimes de Previdncia Rural em Pases Selecionados
Paradigma Administr. do Sistema Cobertura do Risco Idade
Pases Modelo Clientela
(Ano dos Dados) (univ. bsico) Grupos rurais Ente gestor Gesto H apos. H assist. H previd.
(contributivo) com cobertura tripartite? mnima? social? complem.?
(contr. difer.) obrigatria
(assistencial)
Alemanha contr. difer. AUT+MEM Pblica Sim No Sim Facultat.
(1999) Min. Agricult. Sozialhilfe
Argentina contr. difer. AUT+ASS Pblica Sim Sim Sim Facultat.
(1995) ANSeS
ustria contr. difer. AUT+MEM Pblica Sim No Sim Faculta t.
(1998) Min. Agricult. Sozialhilfe
Blgica contr. geral AUT Pblica Sim Sim Sim Facultat.
(1998) ASS+EMP INASTI+ONP Minimex
Brasil De fato: TODOS Pblica Sim Sim Sim Facultat.
(1999) univ. bsico INSS BPC
Canad univ. bsico TODOS Pblica(OAS + Sim Ap. bs. Sim Facultat.
(1999) CPP/RRQ) universal
Chile Contrib., mas de ASS (na AFP) AFP (contr.) No Sim Sim Facultat.
(1999) fato assist. INP (assist.) PASIS
Costa Rica De fato: ASS Pblica Sim n.d. Sim Facultat.
(1998) assistencial AUT CCSS
Dinamarca univ. bsico TODOS Pblica Sim Ap. bs. Sim Facultat.
(1998) Fed. + Munic. universal Soc.Bistand
Espanha contr. difer. AUT+MEM Pblica Sim n.d. Sim Facultat.
(1998) ASS REA/INSS
Est. Unidos contributivo AUT+ASS Pblica n.d. No Sim Facultat.
(1999) SSA SSI
Finlndia univ. bsico TODOS Pblica Sim Ap. bs. Sim Facultat.
(1999) AUT+MEM KELA + MELA universal
Frana contr. difer. AUT+MEM Pblica MSA/ Min. Sim Sim Sim Facultat.
(1998) ASS Agr. RMI
Grcia univ. bsico AUT+MEM Pblica Sim Ap. bs. No Facultat.
(1998) ASS IKA + OGA universal
Holanda univ. bsico TODOS Pblica Social Ins. Sim n.d. Sim Por conv.
(1998) Bank Soc. Bijstand trabalh.
Irlanda univ. bsico TODOS Pblica n.d. Ap. bs. Sim Facultat.
(1998) SWSO universal
Itlia contr. geral AUT+MEM Pblica INSS + Sim S (velho) Sim Por conv.
(Reg. novo, ASS ENPAIA (para N (novo) trabalh.
1998) Assalariados)
Luxemburgo contr. geral AUT+MEM Pblica Cais -se Sim Sim Sim Facultat.
(1998) ASS Pens. Agr.
Polnia contr. difer. AUT+MEM Pblica n.d. n.d. Sim Facultat.
(1999) ASS Min. Agricult.
Portugal contr. geral AUT Pblica Sim Sim Sim (RMG) Facultat.
(1998) ASS+EMP
Reino Unido univ. bsico TODOS Pblica n.d. Ap. bs. Sim Facultat.
(1998) NIF/DSS universal Inc.suppl.
Sucia univ. bsico TODOS Pblica Sim Ap. bs. Sim Facultat.
(1998) universal Soc. Bidrag
(continua)
(continuao)
Aposentadoria por Idade Financiamento
Pases Elegibilidade
(Ano dos Dados) Idade normal Tempo de Aposent. Tempo no Benef. bsico H transf. do % Contrib.
(H /M ) contr/trab.? antecip.? contribut.? flat rate ? Tesouro ou sobre gastos
outro regime? em benef.
Alemanha 65 mn.15 anos Sim Sim No Sim 25%
(1999) contrib. 55
Argentina 67 mn. 10 anos No Sim n.d. Sim n.d.
trabalho rural
(1995) Apos. Esp.
ustria 65 n.d. n.d. Sim No Sim 24,6%
(1998)
Blgica 65/61 de 1 a 45/41 Sim Sim Parcialm. Sim 64%
anos contr.
(1998) 60/60
Brasil 60/55 crescendo No No Sim Sim < 10%
(1999) a 15 anos
Canad 65 10 a 40 anos Sim Sim Sim Sim Nenhum (OAS)
residncia
(1999) Integral (CPP/RRQ)
Chile 65 Benef. Ass. n.a. n.a. Sim Sim Integral
(1999)
Costa Rica 65 Benef. Ass. n.a. n.a. Sim Sim 69,4%
(1998)
Dinamarca 67 de 3 a 40 anos Sim Sim Sim Sim 21,2%
resid.
(1998) 55 (1993)
Espanha 65 n.d. Sim Sim No Sim n.d.
(1998) 62
Est. Unidos 65 10 anos contrib. Sim Sim No No n.d.
(1999) 62
Finlndia 65 de 3 a 40 anos Sim Sim Sim Sim 36%
resid.
(1999) 60
Frana 65 37,5 anos Sim Sim Sim Sim 24,5%
contrib.
(1998) 60
Grcia 65 25 anos ativ No Sim Parcialm. Sim n.d.
agrc.
(1998)
Holanda 65 at 50 anos No Sim Sim Sim n.d.
residncia
(1998)
Irlanda 66 n.d. n.d. n.d. Sim Sim n.d.
(1998)
Itlia 57- 65 5 anos contr. 57-65 Sim No Sim n.d.
(Reg. novo,
1998)
Luxemburgo 65 mn 10 a. n.d. Sim No Sim n.d.
contrib.
(1998)
Polnia 65/60 25 anos 60/55 n.d. No Sim 4,8%
(1999) contrib.
Portugal 65 de 15 a 40 anos 55-60 Sim No n.d. n.d.
contr.
(1998)
Reino Unido 65/60 de 10 a 39/44 n.d. Sim Sim Sim n.d.
de contr.
(1998)
Sucia 65 de 3 a 40 anos 61 Sim Sim Sim 62% (Pen. bs.)
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IDENTIFICAO DAS BARREIRAS AO COMRCIO NO MERCOSUL:
A PERCEPO DAS EMPRESAS EXPORTADORAS BRASILEIRAS*
Honorio Kume
Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos D I M A C/IPEA e da F C E/U E R J,
e-mail: kume@ipea.gov.br
Patrcia Anderson
Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos D I M A C/IPEA
e-mail: patriciaa@ipea.gov.br
Mrcio de Oliveira Jr.

Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos D I M A C/IPEA
e-mail: marciojr@ipea.gov.br
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo identificar e avaliar as principais barreiras no tarifrias (BNTs)
do MERCOSUL s exportaes brasileiras, aplicadas pelos demais pases. O levantamento das
BNTs foi realizado por entrevistas feitas s empresas e s associaes de classe de trs setores:
calados, siderurgia e carne de frango, bem como mediante a aplicao de um question-
rio, enviado pelo correio, para 4 494 empresas exportadoras.
As respostas recebidas indicam que os principais entraves s exportaes brasileiras, para
os demais membros do MERCOSUL, podem ser corrigidos por meio das seguintes medidas:
(i) harmonizao nas exigncias contidas nas etiquetas e nas certificaes sanitrias e
fitossanitrias; (ii) fim da aplicao dos direitos antidumping no comrcio intra- MERCOSUL.
1 INTRODUO
Depois de cumprida a fase de transio, no perodo 1991/1994, o Mercado
Comum do Cone Sul (MERCOSUL ) entrou em vigor em 1995 como uma unio
aduaneira imperfeita, pois, apesar de permitir o livre fluxo de bens no comr-
cio intra-regional, abriu exceo para os produtos includos no Regime de
Adequao para cada pas, cujo trmino estava previsto para 1999.
Assim, a partir de 2000 deveria prevalecer o livre-comrcio entre os pa-
ses-membros do MERCOSUL . No entanto, ainda que a tarifa externa comum no
seja aplicada nas importaes provenientes de pases-scios, as empresas ex-
* Este trabalho faz parte do projeto de pesquisa On the Benefits of Full Integration in Mercosur: an
economic evaluation of restrictions to internal trade and its regional impact, realizado pela Rede MERCOSUL,
com financiamento do International Development Research Centre ( I D R C/Canad). O trabalho contou
com o apoio da Unidade de Integrao Internacional, da Confederao Nacional da Indstria ( CNI ), o qual
agradecemos Sandra M. C. Polnia Rios e Lcia M. B. Z. Maduro. O estudo teve a participao de
Eduardo de Lima Peeters Peres e de Ana Cludia Loureiro.
portadoras tm denunciado a presena de restries no tarifrias que dificul-

tam as vendas nesse mercado. Essas barreiras reduzem o comrcio, impedem
uma alocao eficiente de recursos na regio e diminuem o nvel de renda.
O objetivo deste trabalho identificar e avaliar a importncia relativa das
principais barreiras que dificultam o acesso dos exportadores brasileiros nos
mercados dos demais pases do MERCOSUL .
O estudo possui quatro sees alm desta introduo. Na seo 2 procu-
ramos evidenciar restries s vendas brasileiras no MERCOSUL , e para isso fize-
mos entrevistas diretas com associaes de classe e com empresas exportadoras
de calados, de carne de frango e de produtos siderrgicos.
Na seo 3 buscamos identificar e avaliar os principais entraves para as vendas
de produtos dos pases do MERCOSUL mediante a aplicao de um questionrio,
remetido por correio, para as principais empresas exportadoras brasileiras.
Finalmente, na seo 4 resumimos as principais restries detectadas na
pesquisa que fizemos, e sugerimos medidas polticas para elimin-las.
2 AS RESTRIES NO TARIFRIAS S EXPORTAES BRASILEIRAS

NO MERCOSUL: OS CASOS DE CALADOS, DE CARNE DE FRANGO E
DE PRODUTOS SIDERRGICOS
2.1 Introduo
O objetivo desta subseo identificar as barreiras, ainda remanescentes,
aplicadas s exportaes brasileiras no MERCOSUL . Foram escolhidos trs setores:
calados, carne de frango e produtos siderrgicos, cujas dificuldades de ven-
das, no MERCOSUL , tm sido objeto de grande divulgao na imprensa. As in-
formaes foram obtidas por meio de entrevistas diretas com associaes de
classe e com empresas escolhidas.
Inicialmente, apresentamos as caractersticas bsicas da produo de cada
uma das atividades dos trs setores e o desempenho exportador recente. Em
seguida, descrevemos detalhadamente as principais restries apontadas nas
entrevistas.
2.2 Calados
2.2.1 Caractersticas Bsicas

Tendo em vista a tecnologia intensiva em mo-de-obra e as limitadas
possibilidades de automao, a indstria mundial de calados apresenta um con-
tnuo processo de relocalizao da produo em direo a pases ou a regies com
abundncia de trabalho e com baixos salrios.
Identificao das Barreiras ao Comrcio no M ERCOSUL: a Percepo das 167
Empresas Exportadoras Brasileiras
A estrutura de oferta de calados no homognea. Ela rene um conjunto

variado de produtos que se diferenciam tanto pelo mercado consumidor
calados para homens, para mulheres, para crianas, para esportistas , como
pelas matrias-primas utilizadas calados de couro, de plstico ou de mate-
riais combinados. Alm disso, na confeco de um mesmo tipo de calado os
produtos podem se diferenciar pela qualidade, pela marca, etc. Essa variedade
leva a uma segmentao importante do mercado, e determina as caractersticas
da concorrncia nesse setor.
At o fim da dcada de 1960, a produo de calados no Brasil era exclu-
sivamente direcionada para o mercado interno, e seu dinamismo dependia do
crescimento da populao e da renda per capita. No fim dessa mesma dcada,
a indstria de calados brasileira entra no mercado internacional, exportando
principalmente calados de couro femininos. O aumento de escala, proporcio-
nado pelo volume de pedidos feitos pelos importadores, levou, na dcada de
1970, a um processo de modernizao e a maior mecanizao da produo.
Houve ganho de aprendizado na produo para um mercado mais exigente, e
melhora na qualidade. Nos anos 1970 e 1980, a produo para o mercado
externo foi quintuplicada e concentrada no mercado norte-americano, que
adquiriu mais de 65% das exportaes brasileiras de calados.
No entanto, a partir do fim dos anos 1980, em razo da crise da economia
brasileira e das crescentes dificuldades competitivas no mercado internacional,
ocorreu uma desacelerao da produo brasileira de calados. A participao dela
no PIB industrial do Brasil passou de 1,3%, em 1992, para 0,8%, em 1995.
O desempenho recente do setor de calados do Brasil teve como princi-
pais condicionantes a defasagem cambial e a elevada taxa de juros, ambos
decorrentes do Plano Real; a desvalorizao das moedas do Sudeste asitico e o
aumento das vendas de calados da China no mercado norte-americano. Os
principais efeitos desses eventos foram o aumento da concorrncia interna,
provocada pela importao de calados chineses, e um acirramento da compe-
tio no mercado externo, principalmente nos Estados Unidos, em decorrn-
cia da oferta de produtos chineses e de produtos de pases do Sudeste asitico,
como a Indonsia [Corra, 1999].
A estrutura da indstria brasileira caracteriza-se pelo formato de pirmide:
um grande nmero de pequenas empresas seguido de um nmero significati-
vo, mas inferior, de firmas de porte mdio, e de um conjunto relativamente
menor ainda de grandes firmas (tabela 1).
A indstria de calados do Brasil pode ser segmentada em trs conjuntos,
considerando-se o porte das empresas e a forma de atuao delas no mercado
[BNDES, 1999; Corra, 1999]. As grandes empresas, com mais de 450 empre-
gados e com faturamento mdio em torno de R$ 30 milhes, atuam princi-
palmente no mercado interno, com forte presena na produo de tnis, com

tecnologia mais sofisticada e com maiores despesas de marketing. As matrias-
primas mais utilizadas so o plstico, a borracha e as matrias txteis, e encon-
tram-se predominantemente em So Paulo.
TABELA 1
Nmero de Empresas e de Empregados, e Faturamento,
por Firma, segundo Pessoal Ocupado 1995
Pessoal Ocupado Nmero de Empresas Nmero Faturamento por

de Empregados Empresa (R$ 1 000)
Mais de 450 93 149 925 30 641
De 50 a 449 686 91 980 1 987
At 49 7 721 47 048 91
Fonte dos dados brutos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao dos autores.
As mdias empresas, com 50 a 450 empregados, so especializadas em sapa-

tos de couro natural e tm atuao voltada especialmente para o mercado externo.
Em geral, a produo delas contratada por grandes distribuidores externos,
particularmente norte-americanos, e elas normalmente no atuam com mar-
cas prprias. Essas firmas localizam-se, em sua maior parte, no Rio Grande do
Sul, principalmente na regio do Vale dos Sinos.
As microempresas e as pequenas empresas, que empregam at 49 pesso-
as, representam 90% do total e tm, em mdia, seis empregados por estabele-
cimento. Essas firmas utilizam-se, preponderantemente, de processos artesanais
de produo e vendem basicamente em mercados locais.
2.2.2 Estrutura e Desempenho das Exportaes Brasileiras

Desde 1993 as exportaes de calados vm se reduzindo, e passaram de
US$ 1,8 bilho, em 1993, para US$ 1,3 bilho, em 1999, exceo de 1996
(tabela 2).
Nesse perodo, vrias empresas de pequeno e de mdio portes, fabrican-
tes e exportadoras de calados femininos, localizadas na regio do Vale dos
Sinos, foram fechadas como resultado da maior competitividade dos calados
de origem chinesa no mercado norte-americano, principal destino das expor-
taes brasileiras. As empresas remanescentes foram obrigadas a rever suas es-
tratgias e passaram a fabricar produtos de maior valor unitrio entre US$
10 e US$ 15 , os quais ocuparam um nicho de mercado identificado como
de qualidade intermediria, de forma que evitassem, de um lado, a concorrn-
cia direta de calados populares produzidos na China e, de outro, a de cala-
dos italianos e espanhis considerados de luxo [Corra, 1999].
Os Estados Unidos continuam sendo o principal destino das exportaes

de calados brasileiros. No entanto, nos anos 1990, a participao dos merca-
dos norte-americano e europeu decrescente. A parcela do MERCOSUL , ao con-
trrio, tem aumentado, e passou de 1%, em 1990, para 9,2% em 1999.
TABELA 2
Valor e Participao das Exportaes Brasileiras de Calados, Total e por Destino
(Em US$ milhes e %)
Ano Estados Unidos Unio Europia MERCOSUL Total Estados Unidos Unio Europia MERCOSUL
1990 837 177 10,9 1 107 75,6 16,0 1,0

1991 822 243 15,7 1 177 69,8 20,6 1,3
1992 1 012 251 27,1 1 409 71,8 17,8 1,9
1993 1 366 287 44,7 1 860 73,4 15,4 2,4
1994 1 144 197 45,6 1 537 74,4 12,8 3,0
1995 1 002 197 51,8 1 414 70,9 13,9 3,7
1996 1 144 161 65,9 1 567 73,0 10,3 4,2
1997 1 044 183 88,1 1 523 68,5 12,0 5,8
1998 915 153 107,0 1 330 68,8 11,5 8,0
1999 876 157 117,9 1 278 68,5 12,3 9,2
Fonte dos dados brutos: SECEX / MDIC.
A partir de 1996 a Argentina tornou-se, entre os pases do MERCOSUL , o

principal mercado para os calados brasileiros, sendo, em 1999, o destino de
quase 75% das exportaes. No perodo 1995/1999, o valor das exportaes
aumentou 353%. O Paraguai aparece como o segundo mercado, mas com
participao declinante em todos os anos, exceo de 1993 (tabela 3).
Quanto aos preos mdios dos calados exportados pelo Brasil, os destinados
aos Estados Unidos so os mais elevados, aos quais se seguem os preos dos cala-
dos vendidos para o Uruguai, para a Argentina e para o Paraguai (tabela 4).
TABELA 3
Exportaes de Calados do Brasil para o MERCOSUL 1990 a 1999
(Em US$ mil e %)
Ano Argentina Uruguai Paraguai
1990 0 0,0 197 2,1 9 201 97,9

1991 2 424 15,3 1 343 8,5 12 048 76,2
1992 11 954 44,0 4 010 14,8 11 226 41,3
1993 9 442 21,1 5 500 12,3 29 832 66,6
1994 15 933 34,9 4 531 9,9 25 200 55,2
1995 19 422 37,5 5 153 10,0 27 209 52,5
1996 33 622 50,9 7 544 11,4 24 847 37,6
1997 54 876 62,3 7 929 9,0 25 346 28,8
1998 74 388 69,6 10 158 9,5 22 391 20,9
1999 87 960 74,6 11 438 9,7 18 477 15,7
Fonte dos dados brutos: SECEX / MDIC. Elaborao dos autores.
TABELA 4
Preo Mdio de Exportao do Brasil para os Pases do MERCOSUL e Estados Unidos
(Em US$ por tonelada)
Pases 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Argentina 9,18 11,24 10,99 11,79 13,09 13,68 12,71
Estados Unidos 15,68 17,21 18,34 19,41 18,06 16,87 14,72
Paraguai 2,90 6,84 9,78 9,05 8,79 8,39 5,66
Uruguai 10,93 12,92 14,52 13,52 13,86 16,05 13,66
Fonte dos dados brutos: SECEX / MDCI. Elaborao dos autores.
A diferena nos preos mdios reflete a composio das exportaes dos

calados brasileiros para esses mercados (tabela 5). No caso dos Estados Uni-
dos, quase todos os calados so de couro [Standard International Trade
Classification (SITC 8514)]. Para a Argentina e o Uruguai, ainda que a maior
parcela seja tambm de calados de couro, h participao importante de cal-
ados de borracha ou de plstico (SITC 8513). Para o Paraguai predominam as
vendas de calados de borracha, que possuem menor valor unitrio.
TABELA 5
Composio das Exportaes de Calados Brasileiros para o MERCOSUL e Totais
(Em %)
SITC Destino 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Argentina 16,40 17,12 31,84 26,14 22,00 9,36 5,49
8512 Paraguai 24,33 26,98 12,49 11,41 11,05 7,43 4,95
Uruguai 14,33 10,92 8,04 18,18 6,95 3,75 4,62
Estados Unidos 0,53 0,59 0,67 0,63 0,66 0,43 0,47
Argentina 16,96 13,61 19,80 31,87 29,19 44,13 36,29
Paraguai 56,36 43,71 41,09 47,58 48,48 56,53 70,46
8513 Uruguai 11,95 13,18 18,93 20,67 19,61 23,24 25,87
Estados Unidos 0,18 0,43 1,01 1,25 2,18 1,60 1,74
Argentina 55,08 65,88 42,44 36,65 42,17 10,35 51,64
8514 Paraguai 8,88 16,54 25,75 30,15 28,98 28,25 19,01
Uruguai 60,77 59,89 48,65 46,59 66,37 65,72 63,46
Estados Unidos 98,62 96,98 96,47 95,94 92,66 93,08 93,67
8515 Argentina 11,33 3,35 5,47 4,55 3,21 3,72 5,68
Paraguai 10,41 12,17 20,27 10,45 11,32 7,73 5,47
Uruguai 12,82 15,43 23,22 14,37 6,57 6,94 5,84
Estados Unidos 0,66 1,97 1,85 2,16 4,45 4,48 3,80
Argentina 0,23 0,04 0,45 0,79 3,43 2,25 0,90
8517 Paraguai 0,01 1,60 0,41 0,41 0,17 0,07 0,11
Uruguai 0,13 1,57 1,15 0,20 0,50 0,34 0,20
Estados Unidos 0,01 0,03 0,00 0,02 0,06 0,42 0,32
Fonte dos dados brutos: PC /TAS , UNCTAD/WTO. Elaborao dos autores.
Nota: 8512 calados para esporte; 8513 calados de borracha ou de plstico; 8514 outros tipos de calados com parte superior
de couro; 8515 outros tipos de calados com parte superior de materiais txteis; 8517 outros tipos de calados.
2.2.3 Restries s Exportaes no MERCOSUL

As barreiras aplicadas contra as exportaes brasileiras de calados foram
identificadas por meio de entrevistas diretas realizadas com cinco empresas
produtoras e com uma associao de classe, em maro de 2000.
Em relao s vendas para o Uruguai e o Paraguai, alm da exigncia de
certificado de origem, procedimento aceito em todo comrcio intra-regional,
no foi identificada nenhuma restrio importante.
Quanto ao mercado argentino, medidas restritivas comearam a ser apli-
cadas a partir de novembro de 1998, com a adoo do regime de salvaguardas
importao de calados, o qual fixou quotas para os pases exportadores
exceo dos pases parceiros do MERCOSUL .1 As importaes argentinas de cala-
dos chineses, por exemplo, que eram de aproximadamente 12 milhes de pa-
res, foram limitadas a 4 milhes.
Esse teto de importaes provenientes de terceiros pases aumentou as
possibilidades de exportao das empresas brasileiras, concorrentes desses pro-
dutos no mercado argentino. Alm disso, o fim da cobrana de tarifas pelo
regime de adequao, em dezembro de 1998, e a desvalorizao da moeda
brasileira, no incio de 1999, ampliaram ainda mais a competitividade dos
calados brasileiros nesse mercado.
Como resultado desse conjunto de fatores houve, em meados de 1999,
uma expectativa de que as exportaes de calados brasileiros para a Argentina
chegassem a 17 milhes de pares at o fim do ano, contra 10,9 milhes de
pares em 1998, o que implicaria uma expanso de 74,3%.
Para evitar esse aumento substancial nas importaes de calados prove-
nientes do Brasil, em julho de 1999 os produtores argentinos propuseram,
por intermdio da Cmara da Indstria de Calados de Buenos Aires, que os
exportadores brasileiros limitassem as vendas para a Argentina em 4 milhes
de pares no segundo semestre de 1999, o que foi prontamente rejeitado.
Em agosto de 1999 a Argentina publica a Resoluo 508/99, impondo
novas regras internas de controle na comercializao de calados, com base no
Cdigo de Defesa do Consumidor. Essa resoluo determina que tanto os
importadores como os fabricantes locais fixem, em cada par, uma etiqueta com
informaes sobre o material utilizado na fabricao, sobre o modelo, a iden-
tificao das empresas produtora e importadora e o pas de origem. Alm dis-
so, a resoluo pede que os fabricantes solicitem, ao Instituto Nacional de
1
Tal salvaguarda foi condenada pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em dezembro de 1999.
A Argentina suspendeu a salvaguarda para os pases membros da OMC, mas manteve a restrio para os
calados provenientes da China.
Tecnologia Industrial da Argentina (INTI), um certificado de veracidade das

informaes contidas nas etiquetas.
Logo depois foi publicada a Resoluo 977/1999, a qual estabelece a
exigncia de licena prvia para a importao de calados, a ser outorgada aos
importadores argentinos que tenham cumprido a Resoluo 508/1999.
De acordo com as firmas entrevistadas, a etiqueta um requisito comum
nos mercados importadores de calados. Tais firmas alegam, porm, que as
informaes nelas exigidas chegam a um nvel de detalhamento que requeri-
do somente na Argentina. Em outros pases os dados nas etiquetas referem-se em
geral apenas procedncia e ao material utilizado na fabricao do calado.
Quanto certificao da etiqueta no INTI, as empresas entrevistadas argu-
mentam que esse rgo no tem estrutura para responder prontamente a to-
dos os pedidos. Reconhecendo isso o governo argentino determinou que fos-
sem aceitos os protocolos de entrada do pleito de certificao da etiqueta para
emisso da licena de importao. No entanto, e porque essa uma medida
cuja validade limitada, devendo, portanto, ser renovada periodicamente, pode
haver, como ocorreu em janeiro de 2000, perodos em que esses protocolos
no so aceitos, o que impede a emisso das licenas de importao e inter-
rompe o comrcio.
No que se refere s licenas de importao, o problema apontado pelos
entrevistados a desproporo entre o tempo para a emisso delas, que pode
chegar a noventa dias, e o tempo de validade, que de trinta dias. Alm disso,
nas compras de fornecedores do MERCOSUL as licenas no automticas foram
extintas no fim de 1999.
Depois que o governo argentino tomou essas medidas restritivas os em-
presrios do setor de calados da Argentina e do Brasil se reuniram e estabele-
ceram um acordo privado, sem a anuncia dos respectivos governos, o qual
fixou um programa de exportaes brasileiras para o mercado argentino at
junho de 2000. Segundo esse acordo, as vendas brasileiras para tal mercado
deveriam limitar-se a 1,7 milho de pares no ltimo trimestre de 1999, o que
totalizaria 11 milhes de pares exportados nesse ano. Para o primeiro semestre
de 2000, o acordo previu o limite de 6 milhes de pares exportados, o qual
seria controlado pela prpria Associao Brasileira das Indstrias de Calados
(ABICALADOS).
Outra exigncia argentina citada pelos entrevistados foi a inspeo prvia
expedio. O governo argentino certifica, s empresas internacionais, ou mes-
mo s brasileiras, da necessidade de se conferir, no prprio estabelecimento
produtor, as caractersticas e a qualidade do produto a ser exportado. Segundo
o governo argentino esse seria um procedimento de apoio, aduana, para uma
classificao mais precisa dos calados importados, em conformidade com a
Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM). Na alfndega, a vigilncia das

importaes se d pela inspeo de 100% dos calados importados, que s
vezes acompanhada por um representante da Cmara da Indstria de Cala-
dos da Argentina, o qual alega estar assessorando a aduana no enquadramento
da classificao tarifria. Segundo um dos entrevistados, alm de no ser usual
a permanncia de representantes dos produtores locais em territrio aduanei-
ro, vrias vezes eles levam amostras dos calados para serem examinadas, o que
gera informaes aos concorrentes locais.
Um outro fator que vem preocupando os exportadores de calados para a
Argentina um pedido de investigao sobre subsdios recebidos pelos produ-
tores no Brasil, encaminhado pela Cmara da Indstria de Calados argenti-
na. Os objetivos dessa investigao seriam os benefcios, concedidos pelos
estados do Nordeste do Brasil, para a instalao local das fbricas, e o ressarci-
mento do PIS/COFINS, em forma de crdito de IPI.2 Se o processo for instaurado a
Argentina poder impor um direito compensatrio provisrio sobre a impor-
tao de calados at que a investigao seja concluda.
2.3 Produtos Siderrgicos

Em anos recentes, as principais mudanas estruturais na indstria side-
rrgica mundial foram: privatizao, concentrao, aumento do comrcio in-
ternacional, especializao da produo e incremento da produtividade.
No Brasil, stimo maior produtor mundial de ao, esses acontecimentos tam-
bm foram observados a partir do fim dos anos 1980.
No incio da dcada de 1990, as empresas estatais detinham 71% da
capacidade instalada da indstria. Hoje no h mais empresas estatais na side-
rurgia brasileira. A privatizao e a abertura comercial foraram as empresas a
buscar maior produtividade, novas tecnologias e a ampliao da escala de pro-
duo para que adquirissem vantagens competitivas.
A produo brasileira de ao passou de 22,6 milhes de toneladas, em
1991, para 25 milhes, em 1999, o que corresponde a um crescimento de
10,6%. Nesse mesmo perodo o nmero de trabalhadores caiu de 121,5 mil
2
O P I S/COFINS um imposto sobre o faturamento da empresa, incidindo, portanto, em cascata. A receita
arrecadada destinada a cobrir os gastos de seguridade social. O governo permite que 6,4% do valor da
exportao seja descontado no pagamento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI ) como restitui-
o dos pagamentos de P I S/COFINS efetuados ao longo da cadeia produtiva, desonerando, dessa forma, a
atividade exportadora.
para 62,76 mil: uma reduo de 48% (tabela 6). Assim, a produtividade por
trabalhador teve uma forte expanso: passou de 156 toneladas, em 1991, para
400 toneladas, em 1999.
Esse resultado s foi possvel em razo do aumento dos investimentos
efetuados com o objetivo de se reduzir a defasagem tecnolgica do parque
industrial brasileiro. Os investimentos foram crescentes durante toda a dcada
de 1990: passaram de US$ 179 milhes, em 1991, para US$1,36 bilho, em
1999 (tabela 6).
TABELA 6
Produo, Emprego e Investimento de Ao no Brasil 1991/1998
Ano Produo (mil toneladas) Emprego (mil) Investimentos (US$ milhes)
1991 22 617 121,5 196

1992 23 934 109,8 210
1993 25 207 101,5 247
1994 25 747 97,4 355

1995 25 076 89,2 541
1996 25 237 77,5 936
1997 26 153 73,5 1 650
1998 25 760 62,8 1 520
1999 24 996 62,8 1 359
Fonte: Anurio Estatstico do Instituto Brasileiro de Siderurgia (I B S), vrios anos.
Segundo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

[BNDES, 1998], a reestruturao do setor diminuiu o nmero de firmas, e atual-
mente dez empresas so responsveis por 98% da produo de ao no Brasil:
CSN (com 17%), USIMINAS (16%), COSIPA (15%), CST (14%), GERDAU (11%),
AOMINAS (9%), BELGO-MINEIRA (9%), VILLARES (3%), MANNESMAN (2%) e ACESITA
(3%). Essas empresas podem ser englobadas em cinco grupos principais: CSN,
USIMINAS /COSIPA, USINOR/ACESITA/CST/VILLARES, BELGO-MINEIRA e GERDAU/AOMINAS
(tabela 7). Essa concentrao permitiu que as empresas explorassem as econo-
mias de escala.
No entanto, mesmo com a reduo expressiva do nmero de produtores,
as grandes empresas nacionais no possuem uma escala comparvel quela
observada no caso dos grandes players internacionais. Por exemplo, a Compa-
nhia Siderrgica Nacional (CSN), a maior empresa nacional, apenas a 38 no
ranking mundial. Toda a produo brasileira em 1999 era menor que a produ-
o da Nippon Steel, a maior empresa japonesa, no mesmo ano.
Um processo de especializao vem ocorrendo na maior parte dos pases
produtores de ao. As empresas tm procurado se voltar para uma linha de
atuao especfica e bem definida, concentrando-se em produtos de maior

competitividade, e buscando operar com a escala mxima compatvel com o
tamanho do mercado. A especializao, aliada concentrao, faz que haja no
mercado internacional poucos competidores com elevado nvel de comercializa-
o dos produtos. Esse movimento ocorreu com maior intensidade no caso de
produtos com maior valor agregado.
TABELA 7
Principais Produtos e Empresas do Setor Siderrgico
Tipo de Usina Produto Empresa e Localizao
Integrada Semi-acabados AOMINAS (MG ), CST (ES)
Aos especiais ACESITA (MG), MANNESMAN (MG)
Laminados planos COSIPA (SP), CSN (R J), USIMINAS (MG)
Laminados longos BELGO- MINEIRA (MG), GERDAU (MG)
Semi-Integrada Aos especiais AOS VILLARES (SP), VILLARES METALS (SP), GERDAU (RS )
Laminados longos GERDAU (CE, P E, BA , R J , PR , RS ), BELGO- MINEIRA (MG),

BARRA MANSA (R J), BELGO- MINEIRA (SP), ITAUNENSE (MG)
Fonte: BNDES (1998).

Siglas: MG Minas Gerais, ES Esprito Santo, SP So Paulo, R J Rio de Janeiro, RS Rio Grande do Sul,
CE Cear, PE Pernambuco, BA Bahia, PR Paran.
Segundo Andrade, Cunha e Gandra (1999), em 1997 os cinco princi-

pais blocos operacionais da indstria siderrgica brasileira tinham seus
segmentos de atuao e seus mercados consumidores bem definidos. Eles j
possuam tambm um nvel de produo adequado para a explorao das eco-
nomias de escala. Os principais produtores de laminados planos comuns so
os grupos USIMINAS/COSIPA e CSN. A BELGO -MINEIRA atua exclusivamente no
segmento de laminados longos. Nesse segmento atua tambm o grupo GERDAU/
AOMINAS, sendo que nas plantas da AOMINAS a produo direcionada aos
produtos semi-acabados. Os laminados longos aparecem como um segmento
de atuao do grupo USINOR/ACESITA /CST/VILLARES e se concentra na produo de
laminados especiais e de semi-acabados (tabela 8).
Todos os fatores descritos privatizao, concentrao, especializao,
aumento dos investimentos e reduo do nmero de empregados levaram a
um aumento da produtividade, bem como a uma reduo da defasagem
tecnolgica do parque industrial brasileiro. 3 Somando-se essa maior eficincia
3
O parque industrial brasileiro ainda apresenta alguma defasagem tecnolgica, como gargalos na linha de
produo de alguns produtos e atrasos quanto automao. Tambm h problemas com o passivo
ambiental. No entanto, a situao melhorou muito se comparada do final da dcada de 1980.
s vantagens que o Brasil possui nos custos de matrias-primas, de energia e de

mo-de-obra, constata-se um ganho de competitividade dos produtos nacio-
nais no mercado internacional.
TABELA 8
Blocos Operacionais da Siderurgia Brasileira
Empresas Segmento Mercados Consumidores
USIMINAS Planos Automotiva, linha branca, tubos e estruturas
COSIPA
GERDAU Longos, semi-acabados Construo civil e infra-estrutura

AOMINAS
USINOR Planos, semi-acabados, longos Bens durveis, automotiva, construo, mecnica

ACESITA
CST
VILLARES
CSN Planos Automotiva, linha branca e embalagens

BELGO-MINEIRA/ MENDES JR . Longos Construo civil
Fonte: Andrade, Cunha e Gandra (1999).
2.3.2 Estrutura e Desempenho das Exportaes

O Brasil um ator importante no comrcio internacional de produtos
siderrgicos, sendo o oitavo maior exportador. As exportaes brasileiras che-
garam a 7,35 milhes de toneladas em 1998, cerca de 29% da produo
nacional.
As exportaes brasileiras englobam principalmente produtos de baixo
valor agregado. Em 1999, os produtos semi-acabados, cujo preo mdio atin-
giu apenas US$ 172 por tonelada, representaram 63,6% das vendas externas
de produtos siderrgicos. Logo depois os produtos planos no revestidos, com
valor de US$ 245 por tonelada, alcanaram 24%. J as exportaes de produtos
planos revestidos, que tm maior valor agregado US$ 475 por tonelada , essas
atingiram apenas 4% do volume exportado (tabela 9).
Na dcada de 1990, em virtude do aumento da produo dos pases
asiticos e da tendncia regionalizao do comrcio de produtos siderrgi-
cos, houve importantes mudanas no destino das exportaes brasileiras. Em
1988, antes do incio do processo de reestruturao, os cinco maiores clientes
brasileiros Estados Unidos, Japo, Canad, China e Taiwan foram respon-
sveis por 42% das exportaes. Os seis maiores clientes da Amrica Latina
Argentina, Venezuela, Mxico, Chile, Paraguai e Bolvia adquiriram apenas
9,4% (tabela 10).
TABELA 9
Exportaes Brasileiras de Produtos Siderrgicos 1999
Produtos Toneladas (mil) US$(mil) Peso(%) Valor(%) Preo Mdio (US$)
1. Semi-acabados 6 379 1 096 63,58 45,74 172

2. Produtos planos 2 417 762 24,09 31,80 315
2.1 No revestidos 1 845 452 18,39 18,86 245
2.2 Revestidos 406 193 4,05 8,06 475
2.3 Aos especiais 166 118 1,65 4,92 711
3. Produtos longos 968 320 9,65 13,36 331
4. Outros produtos 269 218 2,68 9,10 810
Total 10 033 2 396 100,00 100,00 239
TABELA 10
Principais Destinos das Exportaes Brasileiras de Produtos Siderrgicos
(Em US$ mil e %)
Pases 1988 1992 1999

Total 3 279 276 100,0 3 506 497 100,0 2 397 170 100,0
Estados Unidos 456 682 13,9 417 273 11,9 784 834 32,7
Coria do Sul 117 898 3,6 192 857 5,5 157 529 6,6
Argentina 180 614 5,5 287 533 8,2 220 652 9,2
Taiwan 191 542 5,8 319 091 9,1 134 788 5,6
Tailndia 158 688 4,8 245 455 7,0 66 447 2,8
Mxico 34 067 1,0 133 247 3,8 119 284 5,0
Japo 273 673 8,3 161 299 4,6 8 687 0,4
Chile 22 403 0,7 119 221 3,4 46 562 1,9
Canad 236 642 7,2 28 052 0,8 68 728 2,9
Venezuela 52 997 1,6 77 143 2,2 47 746 2,0
Itlia 121 547 3,7 56 104 1,6 83 974 3,5
Filipinas 92 916 2,8 133 247 3,8 nd nd
Paraguai 11 540 0,3 17 532 0,5 52 849 2,2
Bolvia 9 923 0,3 31 558 0,9 22 102 0,9

Nota: nd = no disponvel.
Em 1999, o mesmo grupo de pases latinos absorveu 21,2% das exporta-

es brasileiras; a Argentina foi o segundo maior mercado, superado apenas
pelos Estados Unidos e o Mxico, o quinto maior mercado para as exportaes
brasileiras. proporo que crescia a importncia da Amrica Latina ocorria
uma perda da importncia das vendas aos pases asiticos. Nesse ano, apenas a
Coria do Sul e Taiwan estavam entre os cinco maiores clientes do Brasil,
tendo adquirido 12,2% das exportaes brasileiras.
Na Amrica Latina, chama ateno o crescimento do comrcio de produtos

siderrgicos com os demais pases do MERCOSUL , verificado na dcada de 1990.
Se comparadas ao valor observado em 1994, as exportaes brasileiras
para o mercado argentino caram em 1999.4 O preo mdio por tonelada das
exportaes brasileiras para a Argentina mais alto que aquele observado para
os demais pases US$ 407 para a Argentina contra US$ 239 para o resto do
mundo. Isso significa que o Brasil vende Argentina mais produtos com maior
valor agregado que aos demais parceiros comerciais. As importaes brasileiras
de produtos siderrgicos provenientes de fornecedores argentinos so bastante
reduzidas, tendo ocorrido um incremento significativo apenas a partir de 1998
(tabela 11).
Assim, em termos de volume o comrcio francamente favorvel ao Bra-
sil, mas em 1999 o preo mdio das importaes brasileiras provenientes da
Argentina foi 17% mais alto que o preo das exportaes brasileiras para esse
pas (tabela 11).
TABELA 11
Indicadores de Comrcio Brasil/Argentina Anos Selecionados
Indicadores 1992 1994 1996 1998 1999
Exportao (mil toneladas) 815 756 493 711 542

Produo (mil toneladas) 23 934 25 747 25 237 25 760 24 996
Coeficiente de exportao (%) 3,4 2,9 1,9 2,8 2,17
Preo das exportaes (US$) 351 357 439 420 407
Importao (mil toneladas) 10 11 37 131 183
Coeficientes de importao (%) 0,04 0,04 0,1 0,5 0,73
Preo das importaes (US$) 513 845 732 695 475
Tambm em relao ao Uruguai no houve, na dcada de 1990, um

grande aumento das exportaes brasileiras. O coeficiente de exportao, aps
ter alcanado 0,27%, em 1998, caiu para 0,145% em 1999 (tabela 12).
O preo mdio das exportaes de produtos siderrgicos para o Uruguai, assim
4
Em 1992 houve um aumento da demanda argentina em razo do Plano de Conversibilidade e de
problemas com a principal empresa argentina produtora de laminados planos decorrentes do processo
de privatizao. Em 1999 as exportaes caram bastante por causa do forte desaquecimento da
economia argentina. Portanto, seria melhor comparar 1994 e 1998, anos normais. Em 1998 as
exportaes brasileiras para a Argentina foram de 711 mil toneladas. Entre 1994 e 1998 portanto, as
vendas brasileiras para esse mercado se mantiveram praticamente estveis.
como ocorre no caso da Argentina, superior ao preo mdio das exportaes

brasileiras para o resto do mundo US$ 502 contra US$ 239, em 1998. Isso
significa que o Brasil exporta para o MERCOSUL produtos de maior valor agregado.
TABELA 12
Indicadores de Comrcio Brasil/Uruguai Anos Selecionados
Indicadores 1992 1994 1996 1998 1999
Exportao (mil toneladas) 68,25 64,20 45,79 70,73 36,20

Importao (mil toneladas) 2,07 5,76 8,89 9,04 6,53
Coeficientes de importao (%) 0,0087 0,0224 0,0350 0,0351 0,0261
Preo das importaes (US$) 853 935 1 527 1 578 1 316
Fonte: Anurio Estatstico do Instituto Brasileiro de Siderurgia (IBS), vrios anos.
Em 1992 o Brasil no importava produtos siderrgicos do Paraguai. Em

1999 foram importadas 820 toneladas pelo custo de US$ 450 por tonelada.
As exportaes para esse mercado mantiveram-se estveis de 1994 a 1998, e
caram em 1999. exceo de em 1999, o preo das vendas paraguaias ao
Brasil foi menor que o preo mdio de suas compras (tabela 13).
Pela anlise feita nota-se ter havido um aumento do comrcio de produ-
tos siderrgicos no MERCOSUL . Como o Brasil tem vantagens competitivas na
produo de ao, seria de esperar que os demais pases do bloco, na impossibi-
lidade de aumentar as tarifas de importao, impusessem barreiras s exporta-
es brasileiras para proteger seus produtores de artigos siderrgicos.
TABELA 13
Indicadores de Comrcio Brasil/Paraguai Anos Selecionados
Indicadores 1992 1994 1996 1998 1999
Exportao (mil toneladas) 42,9 70,0 67,1 64,3 53,24

Importao (mil toneladas) 0 0,350 0,391 0,639 0,82
Coeficientes de importao (%) n.d. 0,0014 0,0016 0,0025 0,0033
Preo das importaes (US$) n.d. 314 323 383 450
Nota: n.d. = no disponvel.

As informaes descritas a seguir foram obtidas de trs empresas e de uma
associao de classe, em entrevistas diretas feitas no ms de maro de 2000.
a) Laminados longos
A Argentina exige que nos produtos siderrgicos destinados construo
civil conste o selo IRAM,5 fornecido quando a especificao do produto atende
s normas de segurana. Para obter essa aprovao, as empresas pagam
US$ 1200 por ms, ao IRAM, e ainda arcam com todas as despesas (transporte,
estadias e dirias) feitas por tcnicos argentinos que comparecem vistoria, a
qual repetida a cada trs meses.
b) Laminados planos
As barreiras identificadas pelas empresas nacionais atuantes no segmento
foram a abertura de dois processos antidumping, ambos pedidos pela Siderar,
a maior empresa argentina produtora de laminados planos a quente e a frio, e
a aprovao do Programa de Especializao Industrial.
Esse programa atinge especificamente o segmento de chapas grossas e de
laminados a quente. De acordo com ele, a empresa argentina exportadora po-
der importar o produto para revend-lo no mercado interno ao pagar uma
tarifa aduaneira de apenas 2%. Assim, empresas brasileiras sero duramente
atingidas, j que o diferencial do imposto de importao uma vantagem
competitiva importante em relao aos pases da Europa oriental. Alm disso,
a Romnia, um importante concorrente do Brasil nesse segmento, no foi
citada no processo antidumping. Isso vem levando os clientes das empresas
brasileiras ao adiamento de compras.
b.1) Laminados a quente

No caso especfico de laminados a quente,6 foi aberto um processo
antidumping no incio de 1999, tambm a pedido da Siderar, o qual levou
fixao de um preo mnimo FOB de US$ 410 por tonelada. No processo foram
especificadas a espessura - de 6 mm at 12,7 mm e a largura superior a
600 mm. A barreira foi colocada em um segmento que afeta, em parte, a linha
de chapas grossas, o qual representa 21% das vendas brasileiras para a Argen-
tina. Quanto espessura, a Siderar produz, em bobinas, material de 2 mm a
5
Esse selo fornecido pelo Instituto Argentino de Normalizao.
6
Produtos laminados planos, de ferro ou de aos no ligados, de largura igual ou superior a 600 mm,
laminados a quente, no folheados ou chapeados, e nem revestidos.
12,7 mm. As empresas brasileiras tambm atuam nesse segmento; contudo, a

espessura dos produtos colocados no mercado argentino mais ampla: varia
de 6 mm a 150 mm. As brasileiras afirmam, no entanto, que seus produtos se
destinam a aplicaes diferentes das do material fabricado na Argentina.
No que se refere largura dos produtos especificada no processo, a Siderar os
fabrica com uma largura mxima de aproximadamente 1 500 mm. J as em-
presas brasileiras, essas vendem Argentina chapas grossas, com larguras de
dois a trs metros, o que no coincide com a produo argentina. Mesmo
assim, no processo consta uma largura superior a 600 mm. Como somente a
largura mnima foi nela especificada, as empresas nacionais foram bastante
afetadas. Em face do preo mnimo elevado os clientes deixaram de comprar
esse material.
b.2) Laminados a frio

Em setembro de 1999 foi aberto um processo antidumping e de direito
compensatrio sobre as importaes de laminados a frio. O primeiro parecer
do governo argentino atingiu somente a Rssia. Assim, o governo argentino
no imps uma sobretaxa preliminar aos produtos brasileiros, e por isso as
vendas no foram totalmente interrompidas, embora tenham sido reduzidas
em face da incerteza inerente a um processo antidumping. Mantiveram-se ape-
nas as vendas at ento acordadas. Em fevereiro de 2000 a Siderar solicitou
uma reviso do parecer, pedindo que a sobretaxa fosse imposta at a concluso
do processo. As empresas brasileiras conseguiram derrubar esse pedido.
Por ltimo, os exportadores identificam a Licena Prvia para Importao
(LAPI)7 como restritiva. A aduana da Argentina expede a LAPI em at dez dias
teis depois da entrada do processo de importao. Essa licena comum nos
outros mercados em que as empresas brasileiras atuam, mas a sistemtica dela
diferente na Argentina. Usualmente, faz-se uma fatura pr-forma por no se
ter como precisar os nmeros exatos, seja em relao ao nmero de peas a
serem embarcadas, seja em relao ao peso da carga. Essa fatura pr-forma
contm estimativas do peso e do nmero de peas, com uma margem de erro
de 3% a 5%. Na Argentina pede-se o peso exato. Por isso preciso primeira-
mente produzir, expedir o produto para ter os nmeros corretos, fazer uma
fatura pr-forma, envi-la para a Argentina, para s ento dar entrada no pro-
cesso. Dessa forma, necessrio, ao final da produo, armazenar o produto,
mesmo que a usina esteja perto de um porto ou de uma ferrovia, e depois
7
A LAPI estava prevista para terminar em janeiro de 2000 para os produtores situados em pases do
MERCOSUL, o que no havia ocorrido at maro de 2000, ou seja, at quando foram feitas as entrevistas.
lev-lo ao costado do navio. Nos outros mercados, as empresas brasileiras no

esto sujeitas a esses custos de armazenagem e de transporte porque fazem a
fatura pr-forma durante o processo de produo. No caso argentino, como se
exige o peso ou a quantidade exatos, isso no possvel. Para o setor siderrgi-
co difcil at mesmo a garantia de que a produo vai ser toda embarcada em
um mesmo navio, j que alta a probabilidade de ocorrncia de acidentes por
causa da dificuldade de manuseio da carga. O custo adicional de todo esse
processo fica em torno de 3% do preo FOB, isso segundo informaes das
empresas entrevistadas.
Os concorrentes do Brasil no mercado argentino tambm esto sujeitos
LAPI, mas para eles o custo adicional dela menor porque o perodo de trnsito
do navio que entrega as mercadorias deles maior, uma vez que se localizam na
Europa, no Oriente Mdio e na sia. Os concorrentes podem embarcar a
mercadoria j com os dados definitivos sobre a carga, e s ento iniciar o pro-
cesso de importao. Os produtores concorrentes embarcam a carga e man-
dam os dados para o importador argentino que, por sua vez, entra com a LAPI.
Portanto, quando a mercadoria chega Argentina a licena prvia j est pron-
ta, com o peso definitivo. Para a produo brasileira o perodo de trnsito
curto, perto de trs dias. No h como fazer o carregamento do navio para s
ento iniciar o processo. As empresas brasileiras so obrigadas a retirar a mercado-
ria da usina e a coloc-la em um armazm at a data do embarque definitivo.
2.4 Carne de Frango

Entre 1990 e 1999 a produo brasileira de carne de frango aumentou
substancialmente, passando de 2 267 milhes de toneladas para 5 526 mi-
lhes de toneladas, o que representa uma variao de 143,7%. No entanto, a
parcela de carne destinada ao mercado externo permaneceu aproximadamente
constante, em torno de 13,5%, exceo de em 1994, quando ento a forte
expanso da demanda interna reduziu o excedente exportvel (tabela 14).
O Brasil o terceiro maior produtor mundial de frango, sendo superado
apenas pelos Estados Unidos e pela China. A participao brasileira no total da
produo mundial passou de 8%, em 1995, para 9,72%, em 1999 (tabela 15).
A produo de frangos brasileira est concentrada nos Estados de Santa
Catarina e do Rio Grande do Sul. Em 1998, as cinco maiores empresas (Sadia,
Perdigo, Seara, Frangosul, Minuano) contriburam com aproximadamente
89% das exportaes.
TABELA 14
Produo e Exportao de Frango no Brasil 1990/1999
(Em mil toneladas)
Ano Produo (1) Exportao (2) (3) = (2)/(1)
1990 2 267 299 13,2

1991 2 522 322 12,8
1992 2 727 376 13,8
1993 3 143 433 13,8
1994 3 411 481 14,1
1995 4 050 434 10,7
1996 4 051 569 14,0
1997 4 461 649 14,5
1998 4 498 612 13,6
1999 5 526 770 13,9
Fonte: Associao Brasileira de Produtores e Exportadores de Frango (ABEF).
TABELA 15
Principais Pases Produtores de Frango 1994/1999
(Em mil toneladas)
Pas 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Estados Unidos 13 206 13 788 14 522 14 951 15 128 16 422

China 7 550 9 347 9 630 10 400 10 700 11 150
Brasil 3 491 4 140 4 144 4 562 4 627 5 641
Frana 1 961 2 083 2 206 2 259 2 228 2 240
Mxico 1 483 1 554 1 600 1 615 1 710 1 922
Inglaterra 1 358 1 394 1 443 1 502 1 513 1 516
Japo 1 258 1282 1 249 1 234 1 221 1 189
Itlia 1 084 1 123 1 151 1 177 1 195 1 135
Outros 12 403 12 872 14 425 15 837 18 182 16 795
Total 43 794 47 583 50 370 53 537 56 504 58 010
Fonte: USDA.
2.4.2 Estrutura e Desempenho das Exportaes

O Brasil tambm o terceiro exportador mundial (o surgimento de Hong
Kong como exportador de frango deve-se reexportao de frangos produzidos
na China; assim, devemos atribuir todas as vendas externas de Hong Kong
China). De 1994 a 1998 a participao nas exportaes mundiais declinou de
13,6% para 10,6%, provavelmente em decorrncia da poltica cambial adotada
nesse perodo. Em 1999 a participao brasileira cresceu e chegou a 13,07%
(tabela 16).
TABELA 16
Principais Pases Exportadores de Frango 1994/1999
(Em mil toneladas)
Pas 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Estados Unidos 1 472 1 969 2 324 2 565 2 515 2 582
Hong Kong 322 489 568 583 609 780
China 189 328 371 367 355 345
Brasil 495 435 582 665 631 794
Frana 455 449 466 439 505 454
Outros 715 888 824 936 1 096 1 119
Total 3 648 4 556 5 135 5 555 5 711 6 074
Fonte: USDA.
Em decorrncia dos custos de transporte, predominam as exportaes de

frango congelado em relao ao fresco ou refrigerado. Vale observar ainda que, na
primeira metade da dcada de 1990, o Brasil elevou sistematicamente, exceo
de 1993, a participao das exportaes de frango congelado em pedaos (inclusi-
ve miudezas, principalmente fgado) no total, passando de 38,5%, em 1990, para
61,5% em 1995. Entretanto, essa parcela foi decrescente nos anos seguintes, voltanto
a aumentar em 1999, quando atingiu 45,2% (tabela 17).
TABELA 17
Exportao Brasileira de Frango por Tipo de Produto 1990/1999
(Em %)
Ano Inteiro Em partes, Inclusive Miudezas

Refrigerado Congelado Refrigerado Congelado
1990 0,0 61,5 0,0 38,5

1991 0,0 53,9 0,0 46,0
1992 3,1 50,0 0,0 46,8
1993 4,1 56,8 0,0 39,1
1994 3,1 44,6 0,0 52,2
1995 0,2 36,5 0,1 63,3
1996 0,5 38,0 0,1 61,5
1997 0,8 56,7 0,3 42,1
1998 0,3 59,3 0,4 39,9
1999 0,5 54,3 0,0 45,2
O frango produzido e exportado pelo Brasil possui a carne branca, en-

quanto na Argentina consumida a de colorao amarela. A diferena na cor
da carne deve-se qualidade da rao fornecida s aves. Atualmente, no Brasil,
predomina o consumo de frango congelado, enquanto a preferncia argentina

pelo frango fresco ou refrigerado. Essa diferenciao do produto dificultou
inicialmente a introduo do produto brasileiro no mercado argentino.
Atualmente, essa barreira est superada.
Com o incio do MERCOSUL , as exportaes brasileiras para a Argentina
aumentaram substancialmente, atingindo uma participao no total exporta-
do do produto de aproximadamente 10,5%, em 1993 e em 1994. Aps uma
queda brusca nos anos seguintes, elevou-se novamente e alcanou 10,1%, em
1998 (tabela 18). O resultado obtido em 1998 decorreu da crise asitica, a
qual provocou uma queda brusca na demanda e levou os exportadores a se volta-
rem para os mercados tradicionais. Em 1999, apesar da correo cambial, a parce-
la destinada ao mercado argentino caiu para 6,7% em razo das medidas, ou
ameaas, de restries s importaes.
TABELA 18
Participao das Exportaes Brasileiras no Mercado Argentino no Total 1990/1999
(Em mil toneladas)
Ano Argentina (1) Total (2) (3) = (1)/(2) (%)
1990 298 705

1991 2 124 316 272 0,7
1992 35 700 374 624 9,5
1993 55 213 516 645 10,7
1994 49 926 490 303 10,2
1995 19 083 433 744 4,4
1996 27 568 568 795 4,8
1997 45 534 649 347 7,0
1998 62 064 612 477 10,1
1999 51 816 770 582 6,7
Fonte dos dados brutos: SECEX / MIDC. Elaborao dos autores.
De fato, o coeficiente de penetrao das importaes originrias do Bra-

sil na demanda interna argentina, medido pela participao das importaes
no consumo aparente, mostra uma tendncia crescente desde 1995; isso aps
o resultado substancial obtido em 1994. Em 1998, 7,1% do consumo de
frango na Argentina foram atendidos pelo produto brasileiro (tabela 19).
Por ltimo, vale lembrar que nas exportaes brasileiras para o mercado
argentino predomina a remessa de frango inteiro congelado, ao contrrio do
que ocorre em terceiros mercados, nos quais h uma distribuio mais unifor-
me entre a pea inteira e o frango cortado em pedaos (tabela 20).
TABELA 19
Coeficiente de Penetrao das Importaes Provenientes
do Brasil no Mercado Argentino 1994/1999
(Em mil toneladas)
Ano Produo Importao Exportao Consumo Aparente (5) = (2)/(4)

(1) (2) (3) (4) = (1) + (2) (3) (%)
1994 675 50 0 725 6,9

1995 700 19 8 711 2,7
1996 680 26 10 696 3,7
1997 780 45 17 808 5,6
1998 825 62 20 867 7,1
19991 855 52 30 877 5,9
Fonte: ABEF. Fonte dos dados brutos: ABEF.

Nota: 1estimativa.
TABELA 20
Exportao Brasileira de Frango ao Mercado Argentino
por Tipo de Produto 1990/1999
(Em %)
Inteiro Em Partes, Inclusive Miudezas

Ano
Refrigerado Congelado Refrigerado Congelado
1990 0,0 0,05 0,0 0,05

1991 0,0 96,9 0,5 1,1
1992 37,3 56,1 0,1 6,1
1993 38,6 49,5 0,0 11,8
1994 34,2 51,4 0,1 14,5
1995 3,3 58,0 0,0 38,5
1996 9,1 52,6 0,1 38,3
1997 10,9 78,3 0,1 10,7
1998 2,1 87,5 0,0 10,3
1999 3,1 84,4 0,0 12,5

As informaes foram obtidas, em entrevista direta, da Associao Brasi-
leira de Produtores e Exportadores de Frangos (ABEF), em abril de 2000. No
mercado uruguaio, as medidas sanitrias impedem totalmente as exportaes.
Quanto ao mercado argentino as seguintes restries foram detectadas:
A Direccin Nacional de Sanidad Animal, rgo do Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agro-Alimentaria, anunciou que nas importaes de
frango provenientes do Brasil exigiria os certificados A e B, os quais
asseguram o fato de o pas exportador estar livre da doena newcastle.

Aps uma reunio bilateral ficou acordado que o certificado A seria exi-
gido para as regies consideradas livres de newcastle, e o B, para as regies
que no tenham o mesmo status das anteriores.
O certificado sanitrio A, que acompanha toda remessa de aves, assegura
que elas foram criadas em regio livre da enfermidade newcastle, e
sacrificadas em estabelecimentos que no esto situados em zona infectada
por essa doena.
Segundo a ABEF, no Brasil a regio produtora de frangos cumpre esse requisi-
to, o que seria comprovado por sua aceitao nos mercados europeus.
O certificado B exigido quando, aps estudos adequados, comprova-se
haver ainda riscos para a vida animal e para a sade dos consumidores.
Nesse caso, o pas deve efetuar uma avaliao do risco de cada pas
exportador, com o objetivo de elaborar uma lista de pases autorizados a
exportar esses produtos para o mercado em questo.
De acordo com a ABEF, a Argentina ainda no efetuou essa avaliao do
risco, no podendo, portanto, exigir o certificado B. Os exames de labo-
ratrio necessrios ao cumprimento desse requisito custam em mdia
US$ 300 por caminho.
Conforme a referida associao, alguns exportadores reclamam que a
aduana argentina est adotando um preo mnimo de exportao supe-
rior ao vigente no mercado, dificultando, assim, as vendas brasileiras.
Os exportadores brasileiros foram acusados de venda, ao mercado argen-
tino, a preos inferiores ao cobrados no mercado interno, o que caracte-
rizaria a prtica de dumping. A Comisso Nacional de Comrcio Exterior
(CNCE) do governo argentino j confirmou a acusao e aplicou um pre-
o mnimo de exportao equivalente a um direito antidumping de apro-
ximadamente 40%.
A ABEF contesta que os exportadores brasileiros de frango para o mercado
argentino estejam praticando dumping. Segundo suas informaes, em
1997, perodo de referncia do pleito, na venda por atacado o preo
mdio do frango congelado, por quilo, foi, em So Paulo, de R$ 1,05,
ou seja, o equivalente a US$ 0,97, enquanto o preo mdio das exporta-
es para o mercado argentino atingiu tambm US$ 0,97. Consideran-
do-se o primeiro semestre de 1998 a diferena entre os dois preos atin-
gia somente US$ 0,07.
Quanto diferena existente entre o preo para terceiros mercados e o
preo para o mercado argentino, a ABEF argumenta que essa se deve
diferenciao do tipo de produto exportado (sem midos moela, cora-
o, etc.) para terceiros mercados e do tipo de produto exportado para o
mercado argentino (com midos) e aos custos porturios. Isso justifica-

ria, na sua opinio, a diferena entre o preo do frango brasileiro vendi-
do Argentina e o preo do frango vendido ao resto do mundo.
Um problema adicional a interferncia da Justia comum nas questes
de comrcio exterior. Em novembro de 1999, a Justia concedeu liminar
pleiteando uma quota mensal de 3 742 toneladas enquanto a CNCE no
se manifestasse sobre o pleito antidumping. Em janeiro de 2000, o go-
verno argentino conseguiu suspender a liminar. No entanto, em maro
desse mesmo ano a Corte Federal de Apelao aceitou novamente a
liminar. Essas medidas aumentam o grau de incerteza e refream as
exportaes brasileiras para o mercado argentino.
A ABEF listou uma srie de procedimentos aduaneiros que provocam pe-
quenas dificuldades nas importaes de frangos brasileiros, como a ins-
peo de firmas internacionais para conferir volume, quantidade, peso,
preos, validade e descrio. Esse procedimento usual em todos os
pases, mas no caso argentino exige-se que o incio da operao de carre-
gamento da mercadoria se d aps a aprovao, que, por sua vez, depen-
de da presena de um inspetor no local.
A liberao da mercadoria s autorizada tambm aps os exames de
laboratrio, o que retarda a comercializao de 48 a 72 horas.
Por ltimo, o no-funcionamento dos bancos e da aduana na fronteira
por 24 horas provoca atrasos para a liberao da mercadoria.
3 PERCEPO DAS EMPRESAS BRASILEIRAS SOBRE

AS RESTRIES S EXPORTAES NO MERCOSUL
3.1 Introduo
Nesta subseo, procuramos identificar e avaliar a importncia relativa
das principais restries no tarifrias enfrentadas pelas empresas brasileiras
nas exportaes destinadas ao MERCOSUL . Dada a dificuldade de se efetuar um
grande nmero de entrevistas diretas com as empresas foi enviado um question-
rio, por correio, para as principais empresas exportadoras brasileiras.
Esse procedimento metodolgico, porm, impe algumas limitaes na
anlise dos resultados as quais devem ser mencionadas antecipadamente. Para
aumentar o percentual de obteno de respostas ao questionrio, limitou-se o
nmero de questes. Mesmo assim algumas empresas no responderam a to-
dos os quesitos solicitados, principalmente os relativos a itens em que se vis-
lumbram informaes consideradas de sigilo comercial. Por exemplo, os dados
pertinentes a preo tanto de exportao como o vigente no mercado interno
do pas importador no foram fornecidos pela quase totalidade das empresas

respondentes. Outras evitaram informar o nome e o cdigo do produto, mas
preencheram as partes referentes s restries enfrentadas.
Por ltimo, vale advertir que as respostas indicam a percepo das empre-
sas diante das dificuldades impostas s suas vendas nesse mercado consumi-
dor. Isso no corresponde necessariamente s barreiras s importaes. Por
exemplo, o imposto indireto pode representar uma restrio s suas vendas
por elevar o preo para o consumidor. No entanto, se aplicado em idnticas
condies ao produto domstico, tal imposto no se caracteriza como uma dis-
criminao ao produto importado, que o procedimento que buscamos detectar.
3.2 O Questionrio
O questionrio efetivamente aplicado s empresas exportadoras foi divi-
dido em seis sees.8 Na primeira, foi solicitada a citao das caractersticas
gerais da empresa: atividade bsica, nmero de empregados, mercado princi-
pal (MERCOSUL , Estados Unidos, Europa e resto do mundo) de exportaes, a
participao das exportaes destinadas ao MERCOSUL no total das exportaes,
e o desempenho das vendas no MERCOSUL (aumento, diminuio e constncia).
Na segunda seo, pediu-se que as empresas assinalassem os obstculos
encontrados nas exportaes no MERCOSUL . O questionrio listou seis fatores
(preo, qualidade, acesso aos canais de distribuio, concorrncia de terceiros
pases, barreiras no tarifrias e outras) e solicitou que as firmas assinalassem
aquelas que julgassem apropriadas. Para medir a importncia de cada entrave
foi pedido que as empresas atribussem pesos a eles em uma escala de um
(pouco importante) a seis (muito importante). Assim, quanto mais elevado
fosse o nmero assinalado pela empresa, maior seria, na percepo dela, a
importncia daquele fator. Em seguida, e em razo das dificuldades observa-
das nas vendas ao MERCOSUL , solicitou-se que as firmas especificassem as mu-
danas9 processadas nas suas estratgias empresariais, bem como para qual
mercado (Brasil, MERCOSUL e resto do mundo) pretendiam direcionar seus es-
foros de venda nos prximos trs anos.
8
A partir da verso original fornecida por Julio Berlinski, coordenador-geral desta pesquisa, o questionrio
foi adaptado, conforme as recomendaes de outras instituies experientes nesse mtodo de levanta-
mento de informaes. Comparada verso inicial, a verso final do questionrio foi bem reduzida.
Isso foi feito para aumentar o nmero de empresas respondentes (uma cpia do questionrio pode ser
obtida com os autores pelos e-mails: kume@ipea.gov.br ou marciojr@ipea.gov.br.).
9
Foram listadas sete estratgias: aumento da produo, diminuio da produo, melhoria da qualidade,
desenvolvimento de novos produtos, reduo dos custos, reduo do lucro unitrio, e no foram feitas
alteraes.
Na terceira seo, foi solicitado, s empresas respondentes, que assinalas-

sem para cada produto segundo a classificao da Nomenclatura Comum do
MERCOSUL , Sistema Harmonizado (NCM-SH) que enfrenta restries s vendas
no MERCOSUL os tipos de barreiras visveis10 e invisveis11 e identificassem o
pas que impe a restrio. As empresas deveriam novamente atribuir pesos,
segundo a escala indicada anteriormente, para avaliar o grau de importncia
de cada restrio assinalada.
Na quarta e na quinta sees procurou-se averiguar os efeitos das restri-
es identificadas no item anterior sobre as exportaes das empresas e as pro-
vidncias tomadas pelas firmas prejudicadas para suprimir essas dificuldades.
Foi solicitado que as firmas indicassem as mudanas,12 no produto e nos pro-
cessos de produo e de comercializao, que tiveram de efetuar para superar
as barreiras impostas, e tambm que atribussem notas que refletissem o grau
de importncia das medidas adotadas.
Por ltimo, na sexta seo, com o objetivo de se estimar o equivalente
tarifrio das restries indicadas, pediu-se que as empresas indicassem o preo
ex-fbrica do produtor local e o preo CIF (Cost Insurance and Freight) do
produto brasileiro.
3.3 Descrio das Empresas Respondentes

A lista de empresas e respectivos endereos foi obtida no Catlogo de
Exportadores Brasileiros, elaborado e divulgado pela Confederao Nacional
da Indstria (CNI) em 2000. Nesse banco de dados esto registradas 4 683
empresas que tiveram, cada uma delas, exportaes anuais superiores a
US$ 100 mil no perodo 1996/1997. As vendas externas dessas firmas
correspondem a 90% do total das exportaes brasileiras, e abrangem cerca de
4 148 produtos na NCM-SH.
Os questionrios foram enviados, via postal, para todas as empresas listadas
nesse catlogo. Do total de questionrios enviados, 189 retornaram em decor-
rncia de erros ou de mudanas nos endereos cadastrados. Portanto, a quan-
10
Foram discriminadas trs opes: seguro e frete, gastos aduaneiros e outras.
11
Foram detalhadas quinze medidas: licenas de importao, registro do produto, registro do estabeleci-
mento exportador, requisito de etiqueta, requisito de inspeo e teste, inspeo prvia, trmites
aduaneiros excessivos, contedo regional, compras do governo, regulamentaes tcnicas e padroniza-
es, certificaes tcnicas, patentes, regulamentao do transporte, impostos indiretos e outras.
12
Foram listadas: mudanas de processo de produo, mudanas na especificao dos produtos, mudan-
as em rtulos e em embalagens, adaptao s normas tcnicas, padronizaes, testes e certificaes,
inspeo das plantas industriais e exportao sem marca prpria.
tidade de questionrios que efetivamente chegou s empresas foi de 4 494.

Desse total, 412 empresas responderam ao questionrio, um percentual de
resposta de 9,2%.
Com base na prpria declarao, as empresas respondentes foram classi-
ficadas por setor de atividade da matriz de insumo-produto do Instituto Bra-
sileiro de Geografia e Estatstica (IBGE ). Conforme podemos observar na tabela
21, a amostra de firmas obtida bastante diversificada, e os setores com maior
participao so os de: madeira e mobilirio (48 empresas), mquinas e trato-
res (40), indstria txtil (35), outros metalrgicos (32), material eltrico (21)
e indstrias diversas (21). To-somente em dois setores no foram obtidas
respostas: petrleo e gs e indstria de laticnios.
TABELA 21
Nmero de Empresas e Participao Percentual por Setor de Atividade
Cdigo Setor Nmero de Empresas (%)
01 Agropecuria 8 1,9
02 Extrativa mineral 4 1,0
03 Petrleo e gs 0 0,0
04 Mineral no metlico 19 4,6
05 Siderurgia 10 2,4
06 Metalurgia de no ferrosos 2 0,5
07 Outros metalrgicos 32 7,8
08 Mquinas e tratores 40 9,7
10 Material eltrico 21 5,1
11 Equipamentos eletrnicos 9 2,2
12 Automveis, nibus e caminhes 1 0,2
13 Peas e outros veculos 20 4,9
14 Madeira e mobilirio 48 11,7
15 Celulose, papel e grfica 12 2,9
16 Indstria da borracha 5 1,2
17 Elementos qumicos 4 1,0
18 Refino de petrleo 8 1,9
19 Produto qumicos diversos 17 4,1
20 Farmacutica e veterinria 5 1,2
21 Artigos plsticos 7 1,7
22 Indstria txtil 35 8,5
23 Artigos do vesturio 7 1,7
24 Calados 12 2,9
25 Indstria do caf 1 0,2
26 Beneficiamento de produtos vegetais 9 2,2
27 Abate de animais 6 1,5
28 Indstria de laticnios 0,0
29 Fabricao de acar 15 3,6
30 Fabricao de leos vegetais 1 0,2
31 Outros produtos alimentares 11 2,7
32 Indstrias diversas 21 5,1
35 Comrcio 22 5,3
Total 412 100,0
Fonte: elaborao dos autores.
Na tabela 22, as empresas foram classificadas segundo o tamanho e com

base na resposta sobre o nmero de empregados. Podemos notar que a maior
parte das firmas, cerca de 39,5% do total da amostra, tem entre cem e 499
empregados. A seguir vm as empresas que tm entre 1 e 99 empregados, com
27,2% do total. As empresas com um nmero de funcionrios entre 500 e
999 representam 12,6% do total. Firmas que possuem de 1 mil a 4 999
empregados correspondem a 14,1% da amostra. J as empresas de porte mui-
to grande acima de 5 mil empregados atingem apenas 1% do total.
TABELA 22
Classificao das Empresas por Tamanho
Nmero de Empregados (N) Nmero de Empresas (%)
Sem declarao 18 4,4

1 < N < 99 110 27,2
100 < N < 499 160 39,5
500 < N < 999 51 12,6
1 000 < N < 4 999 57 14,1
Acima de 5 000 4 1,0
Total 405 100,0
3.4 Anlise dos Resultados
3.4.1 Destino, Evoluo e Obstculos s Exportaes

A maior parte das empresas que compe a amostra (54,2%) respondeu
que o MERCOSUL o principal destino de suas exportaes. Em seguida vm os
Estados Unidos, com 20,6%, a Europa, com 12,3%, e o resto do mundo,
com 12,9%.
Na tabela 23 mostramos a distribuio das empresas segundo a partici-
pao de cada uma delas nas exportaes destinadas ao MERCOSUL no total das
vendas externas. Podemos notar que 49 firmas respondentes no vendem no
MERCOSUL , o que representa 12,9% do total das empresas que preencheram
esse quesito. A resposta modal verificou-se quando a participao foi inferior a
10%. No entanto, cerca de 25% das empresas afirmaram que suas vendas no
MERCOSUL representam mais de 50% de suas exportaes.
Quanto evoluo das exportaes para o MERCOSUL , 35,7% das empre-
sas afirmaram que suas vendas esto crescendo, e 36,5% afirmaram que esto
constantes. Apenas 27,8% das firmas indicaram queda nas suas vendas para o
MERCOSUL .
Esses resultados mostram que o MERCOSUL um importante mercado para

as empresas exportadoras brasileiras. Por isso importante analisar as restri-
es enfrentadas por elas nos outros trs pases do bloco.
TABELA 23
Distribuio das Empresas segundo Percentual das
Exportaes para o MERCOSUL nas Exportaes Totais
Participao (P) Nmero de Empresas (%)
0 49 12,9
0 < P < 0,10 102 26,9
0,11 < P < 0,25 71 18,7
0,26 < P < 0,5 61 16,1
Acima de 0,5 96 25,3
Total 379 100,0
Em relao aos obstculos enfrentados nas exportaes para o MERCOSUL listados

no questionrio, o preo foi o fator mais citado: 333 empresas atriburam a ele
uma nota mdia de 4,4, com desvio-padro de 0,95 (tabela 24). Entre os
setores que mais enfatizaram o preo como um fator restritivo s suas vendas
no MERCOSUL destacam-se: extrativa mineral, metalurgia de no ferrosos, in-
dstria da borracha, produtos qumicos diversos, farmacutica e veterinria, e
indstria do caf.
A seguir 324 empresas assinalaram a presena de competidores no
pertencentes ao MERCOSUL como entrave ao aumento das suas exportaes, e
designaram uma nota mdia de 3,8 para esse fator. O setor de produtos qu-
micos diversos colocou esse item como o de maior dificuldade para a expanso
de suas vendas.
Das 412 firmas respondentes, 310 indicaram as barreiras no tarifrias
como um dos obstculos expanso das exportaes destinadas ao MERCOSUL ,
com nota mdia 3,8 (tabela 24), que, na escala adotada,13 pode ser classifica-
da como moderadamente importante. Entre os setores que atriburam notas
relativamente elevadas, considerando-as, portanto, como muito importan-
tes, destacam-se calados, material eltrico, artigos de vesturio, peas e ou-
tros veculos, abate de animais, indstrias diversas e outros produtos alimen-
tares. Vale destacar, tambm, que em metalurgia de no ferrosos, em material
eltrico, em refino de petrleo, em artigos plsticos e em beneficiamento de
13
As notas variam entre 1 e 6, sendo que os valores 1 e 2 so designados como pouco importantes,
3 e 4 como moderadamente importantes, e 5 e 6 como muito importantes.
produtos vegetais, 100% das empresas que participaram da pesquisa atribu-

ram alguma importncia s barreiras no tarifrias como um entrave expan-
so de suas exportaes.
TABELA 24
Obstculos s Exportaes para o MERCOSUL
Fator Nmero de Firmas Nota Mdia Desvio-Padro
Preo 333 4,4 0,95

Concorrncia internacional 324 3,8 1,00
Qualidade do produto 313 3,4 0,92
Barreiras no tarifrias 310 3,8 0,85
Canal de distribuio 307 3,7 0,79
Poltica domstica brasileira 21 5,8 0,32
Demanda no pas importador 15 5,9 0,07
Tarifa 6 6,0 0,00
Por fim, agrupando-se as indicaes feitas em outros obstculos,14 mere-

cem destaque a poltica domstica brasileira,15 o nvel de demanda nos pases
do MERCOSUL e as tarifas. Apesar de terem sido citados por um pequeno nme-
ro de firmas, esses trs itens apresentaram uma importncia mdia elevada,
entre 5,8 e 6, e baixo desvio-padro. 16
Tem-se, ento, um quadro em que um grande nmero de empresas
brasileiras identificou o MERCOSUL como um mercado importante para suas
exportaes, e a existncia de barreiras no tarifrias como um entrave ao au-
mento de suas vendas nesse mercado. Seguem-se, ento, a identificao e a
anlise das principais barreiras enfrentadas pelas empresas nacionais no co-
mrcio intrabloco.
14
No item outros obstculos foi solicitado que as empresas especificassem a barreira encontrada.
Observando essas especificaes notamos que algumas delas deveriam ter sido assinaladas nos itens
descritos. Assim, para evitar que as informaes desse item fossem perdidas, optamos por reclassificar
essas informaes entre as restries j constantes no questionrio. Algumas barreiras citadas no
puderam ser enquadradas entre os itens j existentes, mas foram mencionadas por um nmero
significativo de empresas e se agrupam em trs categorias: poltica domstica (brasileira), demanda no
pas importador e tarifas.
15
Entende-se por poltica domstica brasileira as dificuldades enfrentadas pelas empresas nacionais para
conseguir crdito e financiamento para as exportaes, e as dificuldades com a aduana brasileira.
16
No caso de tarifas, a indicao, feita por firmas pertencentes s atividades produtoras de mquinas e
tratores, material eltrico, peas e outros veculos, abate de animais e fabricao de acar surpre-
endente. exceo do acar, em que Brasil e Argentina ainda no conseguiram alcanar um acordo de
livre-comrcio, com o fim do regime de adequao no h mais cobrana de tarifas desde 2000.
TABELA 25
Nmero de Restries s Exportaes, segundo Pases Importadores em Valor Absoluto e
em Proporo das Firmas Respondentes
(Em %)
Cdigo Setor Argentina Paraguai Uruguai Argentina Paraguai Uruguai
01 Agropecuria 1 1 0 12,5 12,5

02 Extrativa mineral 2 0 1 50,0 25,0
03 Petrleo e gs 0 0 0
04 Mineral no metlico 3 1 1 15,8 5,3 5,3
05 Siderurgia 3 1 0 30,0 10,0
06 Metalurgia de no ferrosos 1 0 0 50,0
07 Outros metalrgicos 15 4 2 46,9 12,5 6,3
08 Mquinas e tratores 21 3 4 52,5 7,5 10,0
10 Material eltrico 0 2 1 9,5 4,8
11 Equipamentos eletrnicos 4 0 2 44,4 22,2
12 Automveis, nibus e caminhes 1 0 0 100,0
13 Peas e outros veculos 7 1 4 35,0 5,0 20,0
14 Madeira e mobilirio 15 4 5 31,3 8,3 10,4
15 Celulose, papel e grfica 5 2 2 41,7 16,7 16,7
16 Indstria da borracha 2 0 0 40,0
17 Elementos qumicos 1 0 0 25,0
18 Refino de petrleo 3 1 1 37,5 12,5 12,5
19 Produtos qumicos diversos 4 0 1 23,5 5,9
20 Farmacutica e veterinria 2 0 2 40,0 40,0
21 Artigos plsticos 5 1 2 71,4 14,3 28,6
22 Indstria txtil 18 4 5 51,4 11,4 14,3
23 Artigos do vesturio 4 1 1 57,1 14,3 14,3
24 Calados 8 0 1 66,7 8,3
25 Indstria do caf 0 0 0
26 Beneficiamento de produtos vegetais 3 1 2 33,3 11,1 22,2
27 Abate de animais 3 0 1 50,0 16,7
28 Indstria de laticnios 0 0 0
29 Fabricao de acar 5 1 2 33,3 6,7 13,3
30 Fabricao de leos vegetais 0 0 1 100,0
31 Outros produtos alimentares 7 4 5 63,6 36,4 45,5
32 Indstrias diversas 7 3 5 33,3 14,3 23,8
35 Comrcio 10 1 4 45,5 4,5 18,2
Total 160 36 55 38,8 8,7 13,3
Em relao Argentina, as maiores reclamaes referem-se aos seguintes

setores: automveis, nibus e caminhes (100% das firmas respondentes),17
artigos plsticos (71,4%), calados (66,7%), outros produtos alimentares
(63,6%), artigos de vesturio (57,1%), mquinas e tratores (52,5%), inds-
tria txtil (51,4%), abate de animais (50%), extrativa mineral (50%) e meta-
lurgia dos no ferrosos (50%). interessante notar, de um lado, a presena de
setores no associados aos contenciosos comerciais mais conhecidos com a
Argentina e, de outro, que algumas atividades com atritos comerciais mais
17
Esse setor teve apenas uma firma respondente.
divulgados apresentaram uma proporo relativamente menor de firmas que

apontaram restries: celulose, papel e grfica (41,7%) e siderurgia (30%).
Quanto ao Paraguai, destaca-se apenas a atividade outros produtos alimenta-
res, com 36,4% das firmas respondentes acusando a existncia de restries.
Em relao ao Uruguai, destacam-se: fabricao de leos vegetais (100%),18
outros produtos alimentares (45,5%) e farmacutica e veterinria (40%).
a) Restries visveis
Quanto s barreiras visveis, cerca de 201 firmas assinalaram as despesas
com seguro e com frete, atribuindo-lhes uma nota mdia de 3,8, indicativo de
tais barreiras serem de moderada importncia (escala adotada de 1 a 6) e des-
vio-padro de 0,77. Os gastos com aduana foram citados por 197 empresas, as
quais lhes atriburam uma nota mdia de 3,9, praticamente igual do item ante-
rior, com desvio-padro de 1,17. O desvio-padro mais elevado para as despesas
aduaneiras mostra um impacto mais desigual desse item entre as firmas exporta-
doras do que o verificado com custos de seguro e de frete (tabela 26).
Para os produtores de artigos de vesturio aparecem cinco barreiras: re-
quisitos de etiquetas, trmites aduaneiros excessivos, inspeo prvia, requisi-
tos de inspeo e de testes, e certificaes tcnicas.
TABELA 26
Restries Visveis e Invisveis s Exportaes Brasileiras no MERCOSUL
Barreiras No Tarifrias Nmero de Firmas Nota Mdia Desvio-Padro
1. Restries visveis
1.1 Custo de seguro e de frete 201 3,8 0,77
1.2 Gastos com aduana no pas importador 197 3,9 1,17
2. Restries invisveis
2.1 Requisitos de etiquetas 196 3,8 1,33
2.2 Trmites aduaneiros excessivos 145 4,5 1,07
2.3 Inspeo prvia 132 4,0 1,17
2.4 Requisitos de inspees e de testes 129 4,3 1,06
2.5 Licenas de importao 95 3,9 1,32
2.6 Registro do produto 85 4,2 1,41
2.7 Certificaes tcnicas 79 4,4 1,32
2.8 Normas de impostos indiretos 72 4,2 1,28
2.9 Registro do estabelecimento exportador 66 3,3 1,43
2.10 Regulamentao do transporte 60 3,5 1,59
2.11 Sanitrias e fitossanitrias 58 3,7 1,87
2.12 Exigncia de contedo regional 51 2,9 1,19
2.13 Exigncia de patentes 37 2,8 1,29
2.14 Compras governamentais 35 2,4 1,85
18
Esse setor contou com apenas uma firma respondente.
TABELA 27
Principais Setores Afetados por Restries Visveis
Restries Visveis Setores Nota Mdia
1.1 Custo de seguro e de frete Extrativa mineral 5,0

Elementos qumicos 4,5
Indstria txtil 4,3
Material eltrico 4,2
Mquinas e tratores 4,0
Outros metalrgicos 3,9
Abate de animais 3,8
Artigos plsticos 3,6
Comrcio 3,5
Calados 3,3
Refino de petrleo 3,3
Outros produtos alimentares 3,1
1.2 Gastos aduaneiros no pas importador Calados 5,2
Metalurgia de no ferrosos 5,0
Mquinas e tratores 4,5
Minerais no metlicos 4,5
Artigos plsticos 4,3
Indstria txtil 4,0
Artigos de vesturio 3,3
Na tabela 28 mostramos os setores em que mais de 50% das firmas assi-

nalaram a restrio indicada e, ao mesmo tempo, atriburam-lhe nota mdia
superior a 3. No item custo de seguro e frete encontramos doze setores e, em
gasto aduaneiro, dez. Vale notar que sete setores indicaram as duas restries.
Notas superiores a 5, as quais apontaram as restries como muito importan-
te, foram dadas por extrativa mineral, que atribuiu nota 5 para custo de segu-
ro e frete, e por calados e metalurgia dos no ferrosos, os quais assinalaram,
respectivamente, notas 5,2 e 5 em gastos aduaneiros.
De maneira geral, a maioria das firmas exportadoras ao MERCOSUL percebe
esses dois itens como restries moderadamente importantes, as quais difi-
cultam suas vendas nesse mercado.
Restries invisveis
Em relao s barreiras invisveis, os quatro fatores mais indicados foram
(tabela 27):
requisitos de etiqueta exigncia de um conjunto mnimo de informa-
es ao consumidor , citados por 196 empresas, que lhes atriburam
nota mdia 3,8;
trmites aduaneiros excessivos morosidade acima dos padres usuais

nos procedimentos alfandegrios , citados por 145 firmas, as quais lhes
atriburam nota mdia 4,5;
inspeo prvia verificao efetuada antes do embarque da mercadoria
com o objetivo de conferir os dados, principalmente os relativos a preo ,
citada por 132 firmas, as quais lhe atriburam nota mdia 4;
requisitos de inspeo e testes controle e conferncia da mercadoria
para desembarao aduaneiro , citados por 129 empresas, as quais lhes
atriburam nota mdia 4,3.
TABELA 28
Principais Setores Afetados por Barreiras Invisveis
Barreiras Invisveis Setores Nota Mdia
Requisitos de etiquetas Calados 4,1

Trmites aduaneiros excessivos Calados 5,1
Inspeo prvia Artigos plsticos 5,3
Indstria txtil 4,5
Calados 3,8
Requisitos de inspees e de testes Indstria txtil 4,8
Calados 4,6
Licenas de importao Calados 4,1
Registro do produto Calados 4,2
Certificaes tcnicas Calados 5,2
Extrativa mineral 3,5
Normas de impostos indiretos Metalurgia de no ferrosos 5,0
Registro do estabelecimento exportador Abate de animais 5,7
Calados 3,2
Regulamentao do transporte Abate de animais 3,7
Sanitrias e fitossanitrias Abate de animais 6,0
Contedo regional Patentes
Compras governamentais Beneficiamento de produtos vegetais 4,5

As outras restries invisveis foram citadas por no mais que cem em-
presas da amostra. No entanto, a algumas delas as empresas atriburam uma
nota mdia levemente superior a 4. Foram os casos de registro do produto,
certificaes tcnicas e normas de impostos indiretos.
As restries impostas por exigncia de contedo regional, exigncia de
patentes e de compras governamentais, foram apontadas por um nmero re-
duzido de firmas, e receberam nota mdia inferior a 3, o que indica a baixa
importncia relativa delas.
Em relao s respostas por setor de atividade, na tabela 29 mostramos
novamente, para cada restrio, os setores em que mais de 50% das firmas
indicaram essa opo, bem como a respectiva nota mdia.
De um lado, as restries trmites aduaneiros e inspeo prvia foram
citadas por um nmero maior de setores, respectivamente 6 e 7; de outro,
contedo regional e exigncia de patentes tm efeitos especficos, para algu-
mas firmas, mas no predominam em nenhum setor.
Entre as quatorze restries, o setor de abate de animais aparece nove
vezes. No entanto, essa atividade acredita que essas barreiras so moderada-
mente importantes no desempenho das suas exportaes, atribuindo-lhes,
portanto, notas entre 3,3 e 4,3. As excees foram duas: registro do estabele-
cimento exportador e exigncias sanitrias e fitossanitrias, consideradas bas-
tante restritivas e s quais foi atribuda a nota mxima.
O setor de calados aparece oito vezes, e as firmas a ele pertencentes
consideraram mais restritivos os trmites aduaneiros excessivos (nota mdia
5,1) e certificaes tcnicas (nota mdia 5,2).
O setor material eltrico foi citado em quatro restries: trmites adua-
neiros excessivos, inspeo prvia, requisitos de inspeo e testes e certificaes
tcnicas: todas foram por ele consideradas moderadamente importantes.
TABELA 29
Restrio s Exportaes e Produtos com Exportao Nula
Pas Produtos com Restrio Produtos Nunca Exportados (%)
Argentina 160 22 13,7
Paraguai 36 30 83,3
Uruguai 55 40 72,7
3.4.2 Efeitos das Barreiras No Tarifrias

Para avaliar o impacto sobre o desempenho exportador, solicitamos s
empresas que indicassem se nunca exportaram ou se tiveram suas vendas exter-
nas interrompidas, de forma definitiva ou temporria, em virtude da imposi-
o da medida restritiva.
Nessa questo, 75 empresas responderam que tiveram suas exportaes

interrompidas por causa das barreiras no tarifrias. Dessas empresas, 51 dis-
seram que tais barreiras foram temporrias, 19 disseram que foram definitivas,
e 3 empresas indicaram ambas as situaes. No caso da interrupo tempor-
ria das exportaes, a Argentina foi citada 38 vezes, o Uruguai, 13, e o Paraguai,
5. A suspenso definitiva das vendas foi assinalada em 15 casos, para a Argen-
tina, em 4, para o Paraguai, e em 3, para o Uruguai. Os setores indicados pelo
maior nmero de empresas como com algum tipo de interrupo das vendas
no MERCOSUL foram equipamentos eletrnicos (44% das empresas respondentes),
material eltrico (43%), calados (33%), e mquinas e tratores (33%).
Cerca de 92 empresas afirmaram nunca ter vendido em razo das barrei-
ras apontadas. Vale advertir que, apesar de as firmas atriburem o fato de no
exportarem s restries impostas nesse mercado, possvel que outros fatores
sejam mais determinantes para o insucesso da atividade exportadora.19 Portan-
to, esse resultado deve ser aceito com reservas.
Na tabela 30 mostramos o nmero de produtos declarado, pelas empresas,
como aqueles que enfrentam restries nas exportaes, bem como o nmero de
produtos nunca vendidos nesse mercado. Os resultados mostram que as barreiras
impostas pelo Paraguai e pelo Uruguai so suficientemente fortes para impedir a
entrada desses produtos, pois 83,3% e 72,7% dos produtos, respectivamente,
nunca foram exportados. A imposio de barreiras argentinas eliminou apenas
13,7% dos produtos. Isso no significa, porm, que as restries impostas pelo
Paraguai e pelo Uruguai sejam mais eficazes. possvel que, em vista do reduzido
tamanho do mercado, as empresas brasileiras no estejam dispostas a investir em
medidas que atendam ou contornem as barreiras criadas.
Para averiguar a reao das empresas exportadoras brasileiras ante a impo-
sio de barreiras foi colocada a questo: as firmas pressionaram os governos ou
pressionam as associaes de classe representativas do pas importador para
suspender ou atenuar as restries impostas?
TABELA 30
Solicitaes ou Gestes Feitas para Combater as Restries s Exportaes
Entidade Nmero de Respostas (%)
Governo brasileiro 50 36,8
Governo estrangeiro 39 28,7
Associao de classe 47 34,6
Total 136 100,0
19
De fato, em alguns setores, principalmente nas exportaes para o Paraguai, o nmero de produtos
nunca exportados foi superior ao nmero de produtos que sofrem restrio nesse mercado.
De maneira geral, as empresas exportadoras preferiram solicitar provi-

dncias do governo brasileiro, e preferiram tambm efetuar gestes com as
associaes de classe no pas importador (tabela 31). Essa segunda opo pode
ter sido favorecida por contatos das empresas anteriores com associaes, quando
buscavam os mesmos objetivos, como elaborao da tarifa externa comum e
fixao do contedo regional.
TABELA 31
Procedimentos Adotados para Superar as Restries Impostas s Exportaes no MERCOSUL
Tipos de Mudanas Produtos Nota Desvio-Padro
Adaptao s normas tcnicas do pas importador 104 4,0 1,03

Padronizaes, testes e certificaes 98 4,1 1,08
Mudanas em rtulos e em embalagens 96 3,8 1,16
Alteraes na especificao dos produtos 82 3,8 1,18
Mudanas no processo de produo 77 3,5 1,28
Exportao sem marca prpria (com marca do importador) 68 3,1 1,05
Inspeo das plantas industriais por parte do pas comprador 65 3,4 1,44
Quanto s mudanas nos produtos, no processo produtivo e nas formas

de comercializao efetuadas pelas empresas para contornar as barreiras en-
frentadas nas exportaes para o MERCOSUL , foram listados sete itens e nova-
mente solicitado que as empresas fixassem uma nota que refletisse o grau de
importncia das alteraes feitas. O resultado mostrado na tabela 32, com as
medidas adotadas, o nmero de produtos, a nota mdia e o desvio-padro.
Podemos notar que os itens adaptao s normas tcnicas e s padroniza-
es, aos testes e s certificaes foram indicados por um nmero elevado de
empresas, as quais designaram uma nota mdia superior a 4 e o menor desvio-
padro. Portanto, essas foram as alteraes mais importantes efetuadas pelas
empresas para superar as barreiras.
Em seguida vm mudanas em rtulos e em embalagens, e alteraes nas
especificaes do produto com nmero de citaes levemente inferior ao das
duas primeiras especificaes e nota mdia 3,8.
Por ltimo, mudanas de processos de produo, exportao sem marca
prpria e inspeo das plantas industriais foram as atividades relativamente
menos citadas, e os graus a elas atribudos foram tambm menores.
Na tabela 32 listamos os setores em que a maioria das firmas fez a mu-
dana assinalada. Novamente as atividades de abate de animais e de calados
foram apontadas duas vezes, o que mostra que as firmas pertencentes a esses
setores tomaram mais providncias para superar as restries impostas.
Cabe destacar que, dos 26 setores que participaram da pesquisa, apenas

um setor no indicou mudanas realizadas em razo das barreiras ao comrcio
com os demais pases do MERCOSUL , qual seja, o extrativo mineral. No mais,
para todos os setores foi indicada, pelo menos por uma empresa, alguma mu-
dana realizada por causa das barreiras enfrentadas.
TABELA 32
Procedimentos para Superao das Restries por Setor
Mudanas em Razo das Barreiras Setores Nota Mdia
Adaptao s normas tcnicas do pas importador Mquinas e tratores 4,2

Padronizaes, testes e certificaes Material eltrico 4,4
Calados 4,3
Mudanas em rtulos e em embalagens Calados 3,4
Mudanas na especificao dos produtos
Mudanas de processos de produo Artigos de vesturio 3,3
Exportao sem marca prpria
Inspeo das plantas por parte do pas comprador Abate de animais 4,5
4 RESUMO E CONCLUSES
Neste trabalho procuramos identificar e avaliar as principais restries enfren-
tadas pelas firmas brasileiras nas exportaes destinadas ao MERCOSUL . Para atingir
esse objetivo escolhemos dois procedimentos: entrevistas diretas com setores
escolhidos e aplicao de um questionrio, via correio, para os principais ex-
portadores brasileiros.
As principais restries detectadas em entrevistas diretas com empresas
exportadoras e com associaes de classe foram:
a) calados: exigncia de etiqueta com informaes alm das requeridas
usualmente; certificao das etiquetas apenas pelo Instituto de
Tecnologia Industrial da Argentina (INTI); licena prvia para a impor-
tao; inspeo antes da expedio das mercadorias; e dificuldades
administrativas e demora nos trmites aduaneiros;
b) carne de frango: requisitos de certificados sanitrios acima dos padres
exigidos nos principais mercadores consumidores; aplicao do direito
antidumping; e dificuldades nos procedimentos aduaneiros, como a
inspeo prvia e o atraso na liberao das mercadorias;
c) produtos siderrgicos: exigncia do selo IRAM nos produtos destinados

construo civil; abertura de processos antidumping e de direito com-
pensatrio contra subsdios; e licena prvia para a importao.
Quanto ao questionrio enviado por correio, esse foi respondido por 412
empresas. Dessas, 310 indicaram as barreiras no tarifrias como um dos obs-
tculos expanso das exportaes destinadas ao MERCOSUL , com nota mdia
3,8, o que, na escala de 1 a 6, adotada na pesquisa, pode ser classificado como
moderadamente importante.
Entre os setores que atriburam notas relativamente elevadas a tais barrei-
ras, considerando-as, portanto, como muito importantes, destacam-se cala-
dos, material eltrico, artigos de vesturio, peas e outros veculos, abate de
animais, indstrias diversas, e outros produtos alimentares.
Em relao Argentina, as maiores reclamaes foram verificadas em re-
lao aos seguintes setores: automveis, nibus e caminhes (100% das firmas
respondentes); artigos plsticos (71,4%); calados (66,7%); outros produtos
alimentares (63,6%); artigos de vesturio (57,1%); mquinas e tratores
(52,5%); indstria txtil (51,4%); abate de animais (50%); extrativa mineral
(50%); e metalurgia dos no ferrosos (50%).
Quanto ao Paraguai, destaca-se apenas a atividade outros produtos alimenta-
res, com 36,4% das firmas respondentes acusando a existncia de restries.
No mercado uruguaio, destacam-se: fabricao de leos vegetais (100%);
outros produtos alimentares (45,5%); e farmacutica e veterinria (40%).
Quanto s barreiras visveis, cerca de 201 firmas assinalaram as despesas
com seguro e frete, atribuindo-lhes uma nota mdia 3,8. Os gastos com
aduana foram citados por 197 empresas, que atriburam uma nota mdia 3,9.
De maneira geral, a maioria das firmas exportadoras para o MERCOSUL percebe
esses dois itens como restries moderadamente importantes que dificultam
suas vendas nesse mercado.
Com relao s barreiras invisveis, os quatro fatores mais indicados foram:
a) exigncia de etiqueta citado por 196 empresas, com nota mdia 3,8;
b) trmites aduaneiros excessivos assinalado por 145 firmas, com nota
mdia 4,5;
c) inspeo prvia indicado por 132 firmas, com nota mdia 4;
d) requisitos de inspeo e de testes apontado por 129 empresas, com
nota mdia 4,3.
Os resultados da pesquisa mostram que os principais entraves s exportaes
brasileiras no MERCOSUL podem ser corrigidos por meio das seguintes medidas:
a) homogeneizao nas exigncias contidas nas etiquetas, na certificao
sanitria e na fitossanitria, com a aceitao em todos os pases do
MERCOSUL , dos documentos emitidos por rgos governamentais ou por

empresas previamente aprovadas;
b) fim da aplicao dos direitos antidumping no comrcio intra-MERCOSUL .
A prtica de dumping por parte de firmas de pases-membros do MERCOSUL
dever ser avaliada e julgada pelos rgos de defesa da concorrncia;
c) adoo do procedimento aduaneiro nico entre os pases do MERCOSUL .
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PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS DE INOVAO:
EM DIREO A UM MARCO DE REFERNCIA LATINO-AMERICANO
Renato Dagnino
Professor do Departamento de
Poltica Cientfica e Tecnolgica da
Universidade de Campinas U N I C A M P
Hernn Thomas
Pesquisador do Consejo Nacional
de Investigaciones Cientficas y
Tcnicas CONICET , e professor do
Departamento de Cincias Sociais da
Universidade de Lujn, Argentina.
RESUMO
O marco de referncia conceitual e o instrumental de polticas pblicas de C&T (PCT) em uso
na Amrica Latina tm-se mostrado crescentemente inadequados para responder aos
desafios do desenvolvimento socioeconmico.
Transferidos, de forma acrtica, da realidade dos pases centrais, muito diferente da local, e
herdados de um perodo em que se acumularam distores de todo tipo, os conceitos
pertencentes a esse marco de referncia mostram-se disfuncionais principalmente para
antecipar e viabilizar um cenrio de democratizao poltica e econmica.
Dois desafios, aos quais necessrio responder com uma poltica de inovao que se
supe renovao explicativo-conceitual e normativo-operacional, parecem divisar-se com
nitidez. No plano extra-regional, a adio de valor s vantagens comparativas e a criao
de competitividade mediante inovao local esto demandando medidas de poltica capa-
zes de conectar de forma seletiva e direta pesquisa com gerao de oportunidades de
mercado. No plano interno, satisfazer com eficincia e rapidez as necessidades materiais
associadas ao cenrio de democratizao poltica e econmica exige uma renovao que
envolve a reinterpretao dos espaos pblico e privado e de conceitos pertencentes ao
mundo da produo, ao da empresa e ao da pesquisa. Alm disso, a especificidade social
e econmica local parece demandar dinmicas alternativas de explorao da fronteira
cientfica e tecnolgica. Isto , dinmicas sociotcnicas diferenciadas do mainstream
global e, em particular, divergentes ou suplementares s trajetrias sociotcnicas hoje
hegemnicas das empresas transnacionais.
1 A TRANSFERNCIA ACRTICA DE MODELOS INSTITUCIONAIS

O tema deste trabalho no novo; remonta aos anos 1960, quando um dos
principais eixos de reflexo de um movimento que em outros trabalhos deno-
minamos Pensamento Latino-Americano em Cincia, Tecnologia e Sociedade
(PLACTS) Dagnino, Thomas y Davyt, 1996 questionava a adoo do modelo
linear de inovao como princpio condutor e organizador da poltica de C&T.
Os defensores do PLACTS, a partir da perspectiva da teoria da dependn-

cia (e dos conceitos de dominao cultural, de neocolonialismo, de
aculturao, etc.), ressaltavam os inconvenientes e os perigos que a transfe-
rncia acrtica colocava para o alcance dos objetivos das polticas pblicas
que propunham. A crtica do PLACTS concentrou-se no plano da transferncia
de modelos institucionais (o que se denominaria, em termos do materialis-
mo histrico, um aspecto da superestrutura). Assim, em particular o PLACTS
orientou sua crtica para a superestrutura e questionou o modelo linear de
inovao e o ofertismo sem contato com as necessidades sociais. Com essa
crtica restringiu a anlise do problema enunciado transferncia
institucional. A prpria crtica do PLAC TS transferncia como uma tradu-
o malfeita d a entender que, para os defensores dessa corrente, havia a
possibilidade de faz-la bem-feita.
2 DA TRANSFERNCIA ACRTICA DESCONTEXTUALIZAO1

Nas anlises da evoluo institucional do complexo cientfico e tecnolgico
latino-americano - em particular, na dos processos de concepo de novas ins-
tituies e de novos instrumentos de poltica - relatada a presena de um
fenmeno denominado de diferente forma por distintos autores: transferncia
e adaptao de modelos organizacionais, segundo Oteiza (1992, p. 115);
desenvolvimento institucional imitativo, segundo Bastos e Cooper (1995,
p. 16) e Albornoz (1997, p. 111); e isomorfismo, segundo Shrum e Shenhav
(1995, p. 631).
Outro ponto de coincidncia na literatura o escasso xito dessas expe-
rincias, determinado pela falta de contextualizao das iniciativas [Amadeo,
1978, p. 1441; Oteiza, 1992, p. 115]. Essa descontextualizao abordada
de duas maneiras: como um anacronismo causado por uma transferncia
retardada que gera uma defasagem temporal [Oteiza, 1992 p.120; e Bell,
1995], ou como um problema no plano da reflexo terica gerado por uma
extrapolao inadequada de experincias ocorridas em contextos diferentes
[Amadeo, 1978, p. 1447].
Apesar, porm das possveis diferenas na argumentao entre autores,
nota-se, porm uma certa insuficincia nos conceitos descritivos adotados.
Alguns termos, como cpia, emulao e imitao, so conceitos de senso
comum, os quais no receberam, dos autores, um necessrio trabalho terico
1
O termo descontextualizao designa, na realidade, mais que uma simples ou eventual falta de ateno
ao contexto ou uma no-contextualizao. Expressa antes uma atitude sistemtica de abstrair o contexto
no qual eram propostas e implementadas as polticas pblicas relacionadas rea, apesar das evidentes
diferenas que esse guardava em relao ao contexto dos pases avanados.
Planejamento e Polticas Pblicas de I novao: em Direo a um 207
Marco de R eferncia Latino-Americano
de definio. Outros, como transferncia e difuso, so uma extenso de

sentido de termos aplicados descrio da atividade tecnolgica. preciso
notar, por outro lado, que esses termos no so sinnimos nem coexistem em
um campo de explicaes comum. Alguns remetem inteno dos policy makers,
outros fazem referncia forma de implementar tais intenes, e outros, final-
mente, aos efeitos de tal implementao.
3 TRADUO, TRANSLATION, TRANSDUO

Para a anlise da experincia latino-americana de Polticas Pblica de C&T
(PCT), parece til a adoo de trs conceitos complementares: traduo,
translation e transduo, dado permitirem reordenar os termos j aplica-
dos, delimitar seu alcance, especificar o tipo de aes descritas por cada um e
determinar os sujeitos que as realizam.
A ao de traduo remete tentativa de manter um mesmo signifi-
cado (sentido ou funo) substituindo-se um significante correspondente
a uma linguagem, sistema, etc. por outro significante correspondente a
outro sistema. Se a operao de substituio bem realizada a traduo
permite manter o sentido ou funo originais. O termo traduo permite
abarcar o conjunto de aes conscientes praticadas pelos policy makers em
um processo organizado , com o objetivo de adaptar as estruturas (mode-
los) institucionais e os instrumentos de elaborao de polticas transferi-
dos s condies do contexto local.2
Mas o fenmeno no se restringe s operaes conscientes que os policy
makers realizam sobre um modelo institucional. Na prtica, durante o proces-
so, que ocorre desde a concepo at a implementao de novas polticas ou de
instituies, aparece uma multiplicidade de atores que interatuam e modifi-
cam tanto as condies do processo como o seu resultado final.
Parece conveniente, ento, desfazer a unidade aparentemente monoltica
subjacente aos conceitos de transferncia e de difuso. Isso pode, por um
lado, levar a ferramentas descritivas teis para reconstrues racionais
simplificadas, e, por outro, ocultar processos que respondam a causalidades
complexas. Os processos de transferncia de objetos aparecem como opera-
es simples, automticas, sem dar espao para a subjetividade e os interesses
2
Note-se que tais condies do contexto local no so reais, e sim interpretaes resultantes de uma
reconstruo racional gerada no processo de elaborao de polticas. Ao contrrio da operao de traduo
de um texto de uma lngua para outra, ambas realmente existentes e alheias ao domnio do tradutor
que se limita a selecionar entre termos existentes aqueles que se adequam reproduo do significado
original, neste caso o sistema receptor no real ou pr-existente mas uma construo gerada pelo
prprio tradutor.
dos atores intervenientes. Tendem a gerar, em particular, uma sensao de

identidade permanente e universal do objeto transferido.
O conceito de translation [Latour, 1987] constitui, nesse contexto,
um avano particularmente pertinente para a compreenso da complexida-
de da dinmica dos processos reais.3 Assim como implica uma crtica ao
automatismo e ao mecanicismo dos conceitos de transferncia e de difuso
de tecnologias, o sentido do conceito de translation pode estender-se ao pla-
no poltico-institucional para criticar, precisamente, outra extenso de senti-
do desses termos tecnolgicos. O alcance do conceito estendido, por Callon,
para dar conta da interao de humanos e de no-humanos (por exemplo, dos
policy makers e das instituies, dos planos, dos recursos materiais). Essa
extenso de sentido permite apreciar o fato de o processo de transferncia de
um modelo institucional ser, na realidade, um jogo complexo no completa-
mente controlado pelo policy maker em suas operaes conscientes de tradu-
o.
A operao de translation realizada por uma entidade A sobre uma entidade B.
Ambos, A e B, podem ser atores ou intermedirios, humanos ou no-humanos.
O postulado A traduz B pode ter dois sentidos diferentes. Primeiro: A prov a B
de uma definio. A pode imputar a B certos interesses, projetos, desejos, estratgias,
reflexes ou idias a posteriori. (...) mas isso no significa que A tenha total liberdade.
O que A realiza ou prope conseqente de um conjunto de jogos entrelaados de
operaes de traduo, algumas das quais determinam as translations a ponto de pr-
program-las. Essas definies [de A sobre B], e essa a segunda dimenso da translation,
esto sempre inscritas em intermedirios (...) Claramente as translaes envolvem trs
termos: A - I (intermedirio) - B [Callon, 1992, p. 81-82].
A transferncia de instituies pode ser reinterpretada como um pro-

cesso de translation. De fato, pode ser mais adequado para a anlise fazer refe-
rncia ao fenmeno como translation de modelos institucionais. O termo
transferncia outorga ao processo um qu de transparncia e de linearidade
e, ainda, em outro plano, de operatria desinteressada, assptica que, na
realidade, no existe.
O conceito translation, embora til na percepo das relaes causais da
perspectiva dos atores, apresenta uma certa insuficincia, no plano das anlises
de sistemas sociais complexos, quando se trata de perceber seus efeitos sobre as
operaes de translation e sobre os atores que as geram.
3
O conceito translation difere do de traduo, dado incorporar, , entre outros, os sentidos de
translao, de verso e d e interpretao. Por esse motivo preferiu-se manter o termo em ingls.
para dar conta dessa dificuldade que se prope o uso do conceito de

transduo, o qual remete a um processo auto-organizado de alterao de
sentido que ocorre quando um elemento (idia, conceito, mecanismo ou ferra-
menta heurstica) transladado de um contexto sistmico para outro. 4 Essas
alteraes no aparecem simplesmente pela ao que os diferentes atores exer-
cem sobre o significante, aspecto coberto pelo conceito de translation, a no
ser em virtude da ressignificao gerada pelo particular efeito sinttico da
insero do significante em outro contexto.
Diferentemente da operao de traduo processo organizado em que
um significante alterado a fim de manter um significado , a transduo
insere um mesmo significante (instituio, instrumento de poltica, etc.) num
outro sistema (conjunto sociotcnico, sistema nacional de inovao, estrutura
governamental, etc.) e faz que novos sentidos se originem (funes,
disfuncionalidades, efeitos no desejados, etc.).
A diferena no pra a: diferentemente daquilo que a idia de identi-
dade monoltica do elemento transferido faz supor, o prprio significante
alterado e ressignificado durante o processo de transduo. A suposta iden-
tidade do elemento transferido termina por desaparecer nas operaes de
transduo, e substituda por uma srie de processos de criao de elemen-
tos que s de maneira subjetiva guardam identidade entre si. Em outras
palavras: a instituio nova idntica original emulada s na mente do
policy maker ou na do analista.
As translaes de conceitos, entre sistemas conceituais, ou de modelos
institucionais, entre conjuntos sociotcnicos diferentes, dificilmente sero incuas.
As noes de transferncia, de difuso ou de traduo tendem a ocultar a
complexidade do processo socioinstitucional. A srie de mediaes de sentido
gerar, necessariamente, efeitos de transduo.
H que se aclarar que a noo (assim como a operao) de transduo no
implica nenhum juzo de valor sobre as aes analisadas. O aparecimento de
efeitos de transduo no , em si, nem bom nem mau; tal como no caso
de operaes de translation a transduo simplesmente ocorre.
Em que consiste a causalidade dos fenmenos de transduo? Por um
lado, aspectos da racionalidade do conjunto sociotcnico originrio frag-
mentos de sua endocausalidade acompanham, de forma embutida, o ele-
4
O conceito transduo como os de traduo e de translation aplicado aqui anlise da PCT pode ter
seu uso estendido anlise de qualquer situao na qual um elemento extrado de um sistema ou de
contexto e colocado em outro. possvel aplic-lo, por exemplo, anlise de processos de transferncia
de tecnologias. De fato, as inovaes surgidas de operaes de cpia so explicveis a partir da
perspectiva que o conceito prope [Thomas, 1995; 1999].
mento (instituio, instrumento de poltica, etc.) transferido. Por outro, o

elemento ingressa no conjunto receptor como uma exocausalidade. O conjunto
receptor ressignifica o elemento novo, de acordo com sua dinmica endocausal.
A PCT efetivamente implementada surge, assim, como resultado de uma cau-
salidade complexa: endoexocausalidade.5
Feita essa digresso, parece possvel reordenar a srie de conceitos postos
em jogo para descrever o processo que nos interessa.
No plano do processo de elaborao de polticas, usual um desejo de
emulao dos resultados positivos de um elemento de PCT estrangeiro em seu
meio local. Isso leva adoo de uma particular estratgia de transferncia de
um modelo institucional. Para tal fim, planeja-se a reproduo local mediante
cpia ou imitao desse elemento. Em alguns casos, tenta-se realizar uma
adaptao do elemento ao meio local mediante uma operao de traduo.
Os conceitos usualmente utilizados emulao, cpia, imitao, etc.
restringem-se descrio do nvel (ou momento) de concepo de polticas
(deixando de lado sua implementao) e, ao serem seus conceitos internalizados,
tendem a confundir-se com a racionalidade dos atores.
Os conceitos de translation e de transduo correspondem, por outro
lado, ao mbito de anlise, e permitem observar o que ocorre durante o
processo completo, ou seja, desde a concepo da poltica at a sua
implementao e avaliao.
O elemento da PCT , antes de ser utilizado na Amrica Latina, modifica-
do por sucessivas e numerosas operaes de translation. O processo geral de
introduo do elemento de PCT no conjunto sociotcnico local constitui um
fenmeno de transduo. Tal fenmeno observvel particularmente quando
o elemento de PCT transduzido no se comporta como o elemento de PCT que
ele desejava emular. Dado tratar-se de um fenmeno de auto-organizao,
tal diferena de comportamento pode ir desde pequenos inconvenientes na
fase de implementao at disfuncionalidades sistmicas flagrantes.
4 APROFUNDANDO A CRTICA AOS MODELOS INSTITUCIONAIS

A linha de trabalho que desenvolvemos ao longo dos ltimos anos retomou
a crtica do modelo institucional adotado na PCT latino-americana iniciada
pelo PLACTS. medida que avanvamos na anlise a configurao do concei-
to de transduo foi se tornando mais clara. Paralelamente, tornou-se tam-
5
Propostas como derivaes de processos de transduo, os fenmenos de descontextualizao das
tentativas de transferncia institucional parecem mais claros. A causalidade complexa dos processos
permite compreender, em particular, por que s vezes esses fenmenos so perceptveis como causa e
outras como efeito.
bm mais aguda a percepo do alcance dos fenmenos de transduo na

conformao da PCT.
Isso nos permitiu, por um lado, aprofundar a crtica cadeia linear de
inovao, ao reinterpret-la como um modelo ao mesmo tempo descritivo,
normativo e institucional: o Modelo Institucional Ofertista Linear MIOL
[Dagnino, Thomas e Davyt, 1996; Dagnino e Thomas, 1997 e 1998a], e, por
outro lado, passamos a perceber que as derivaes da transduo alcanavam
tambm os conceitos adotados na anlise da PCT regional.
Tal como os modelos institucionais, tambm os conceitos (vinculao
universidade setor produtivo, qualidade acadmica, sistema nacional de ino-
vao, por exemplo) sofrem fenmenos de transduo.
Comeamos a refletir, ento, sobre fenmenos ainda pertencentes
superestrutura , seguindo a via construda pelo PLACTS, a qual caracterizamos
de neovinculacionismo [Dagnino, Thomas e Davyt, 1996; Thomas et alii
1997; Thomas e Dagnino, 1999a e 1999b] e de enfoque gerencial da PCT
(como forma degradada de uso do conceito de SNI como instrumento
normativo). E abordamos a contradio aparente entre qualidade e rele-
vncia como um problema de transduo [Dagnino e Thomas, 1997; 1998a].
A seguir alguns resultados dessa anlise so sintetizados.
4.1 Neovinculacionismo
O neovinculacionacionismo um elemento da poltica de C&T latino-
americana atual, o qual aborda uma significativa mudana normativa na an-
lise da relao universidade/empresa. Constitui um particular fenmeno de
transduo local de aes estilizadas e de teorizaes realizadas sobre experin-
cias de vinculao universidade/empresa nos pases desenvolvidos [Dagnino,
Thomas e Davyt, 1996; Thomas et alii, 1997].
Durante as dcadas de 1960 e de 1970, as polticas orientadas para a
fomentao da vinculao entre instituies de P&D e o setor produtivo foram
levadas prtica mediante a gerao de grandes institutos pblicos de pesqui-
sa e de desenvolvimento (P&D), rgos de enlace e de difuso de tecnologia
enfeixados numa poltica pblica sistemtica. Em grande medida, ento, a
iniciativa recaa no Estado e em suas unidades, cuja responsabilidade era
intermediar a relao entre os dois plos universidade/empresa (plo esse que
contava ento com uma quantidade significativa de empresas estatais de alta
intensidade tecnolgica): colocar em contato instituies com culturas e lin-
guagens assumidas como intrnseca e funcionalmente distintas.
A combinao ofertismo/vinculacionismo constituiu o ncleo de uma
proposta linear em sua concepo que considerava a oferta de resultados
da pesquisa cientfica condio no apenas necessria, mas tambm suficiente,
para gerar processos de inovao. Tais processos estariam assegurados, uma vez
que o mecanismo vinculacionista garantiria a demanda dos resultados pelos
potenciais usurios.
No fim dos anos 1980, possvel perceber, na Amrica Latina, uma
mudana nas polticas de vinculao6 devida implementao da proposta
normativa neovinculacionista, em que as universidades, e no mais o Estado e
suas agncias, passam a ser as principais instituies de um esquema de relacio-
namento em torno das quais esto organizadas as empresas que, por sua vez,
so os principais atores dinmicos do processo de inovao propriamente dito.
Plos e parques tecnolgicos, incubadoras de empresas de base tecnolgica,
escritrios universitrios de transferncia de tecnologia e patentes so agora as
instituies neovinculacionistas mais usuais. Em muitos casos, tanto a inicia-
tiva como o financiamento inicial desses empreendimentos fica a cargo das
instituies universitrias e no mais do Estado como tal. Em teoria, as em-
presas com fins lucrativos comprometem-se com essas iniciativas, e facilita
a sua viabilidade financeira.
A proposta neovinculacionista considera inadequada a estruturao
vigente (chamada tradicional) das unidades acadmicas para responder os
desafios da dinmica de inovao atual. Ela conduz a um redirecionamento
(em alguns casos apresentado como revolucionrio) da atividade universit-
ria que tem por eixo no a iniciativa estatal, com os grandes institutos de P&D
encarregados da intermediao, e sim o mercado, o qual substituiria as dire-
trizes governamentais na orientao da pesquisa.
possvel distinguir de forma estilizada dois posicionamentos
neovinculacionistas: um pragmtico e outro estratgico. O pragmtico res-
ponderia a trs princpios dominantes: (i) emulao: gerao de mecanismos
de interface que tentam imitar experincias de sucesso de pases desenvolvi-
dos; (ii) nihilismo: desprezo por uma acumulao prvia de conhecimentos e
de prticas dos atores envolvidos, cujo contedo inercial visto como um
inconveniente para a mudana; (iii) a-historicismo: ruptura com um passado
negativo, errneo ou no significativo que, portanto, deve ser ignorado.
No plano conceitual, a relao universidade/sociedade inteiramente substi-
tuda por uma relao universidade/empresa. As instituies e os mecanismos
so implementados sem que se veja a necessidade de discusso e de anlise
prvia pragmaticamente numa tentativa de cpia de alguma instituio
considerada de sucesso.
6
A rigor, a vigncia de algumas tentativas vinculacionistas se prolongam at a atualidade, ou porque
algumas dessas iniciativas no foram descontinuadas ou porque a racionalidade ofertista-vinculacionista
persiste em alguns policy makers e cientistas locais.
O neovinculacionismo estratgico responde a uma trajetria terica com-

plexa. Longe de propor-se como uma experincia isolada, integra-se a um campo
de relaes causais sistmicas e orienta-se de acordo com objetivos do desen-
volvimento socioeconmico. O neovinculacionismo estratgico aparece, no
plano da concepo de polticas, como uma tentativa de traduo das estilizaes
originadas a partir das experincias de sucesso de gerao de relaes sinrgicas
entre unidades de pesquisa e de produo de alguns pases desenvolvidos.
O trajeto da transduo do neovinculacionista estratgico inicia-se ao se
assumir a teoria elaborada nos pases centrais como universal; assimila-se
proposta normativa extra-regional como definio estratgica local. As descri-
es de estudos de caso aparecem, ento, como exemplos de modelos de
engenharia institucional. Buscam-se os poucos casos de sucesso locais que apre-
sentem um certo grau de adequao teoria, e esses passam a ser considerados
mais do que paradigmticos: sua reiterada meno, a ttulo de exemplo,
termina por fazer acreditar que eles so alguns entre tantos outros. Passa-se
ento a postular uma comparabilidade que permita associar a instituio local
analisada a uma outra, virtuosa segundo uma equao linear: instituies si-
milares teriam possibilidades similares de sucesso.
No plano da avaliao, as dificuldades, as disfuncionalidades ou os fra-
cassos das estratgias centradas nos plos, nos parques tecnolgicos e nas incu-
badoras de empresas transduzidos so normalmente atribudos a problemas
conjunturais de implementao, ao escasso tempo transcorrido desde o seu
incio ou, ainda, falta de uma cultura empreendedora local.7
Assim, aquilo que descrito na literatura de referncia como um fenme-
no sistmico complexo, resultante de iniciativas e de interesses de muitos,
aparece transduzido na PCT local como uma iniciativa normativa unilateral das
universidades.
4.2 O Uso Normativo do Conceito Sistema Nacional de Inovao

e o Enfoque Gerencial
No exame das tendncias e das caractersticas atuais da PCT latino-ameri-
cana pensadas como coerentes com os objetivos da integrao competitiva e
contextualizadas pela globalizao possvel perceber que a elaborao delas
obedece a um novo enfoque. O que denominamos enfoque gerencial na PCT latino-
7
Esse ltimo argumento particularmente notvel a partir da perspectiva da transduo. A estratgia, que
busca gerar uma dinmica sustentada de inovao, tem como ponto de partida o reconhecimento de que
possui srias limitaes. Quando os resultados dela esperados no ocorrem, coloca-se como um argu-
mento explicativo de seu fracasso a falta de uma cultura de inovao local, a qual s poderia aparecer
como conseqncia do sucesso de sua implementao.
americana poderia ser definido como uma forma de canalizar polticas e instru-
mentos com o objetivo explcito de estimular, tanto nas empresas como nas
intituies de P&D, processos de inovao tecnolgica mediante a difuso de m-
todos gerenciais.8
A partir dos anos 1990, tm aparecido inmeros trabalhos sobre como
alcanar competitividade e sobre os fatores que a influenciam. Essa literatura
enfatiza muito mais ainda que antes as vantagens competitivas resultantes da
capacidade de inovao gerencial das empresas. Os novos mtodos de gesto
do processo de trabalho software muito mais do que o progresso
tcnico incorporado na maquinaria ou nos insumos de produo hardware
so vistos ento como fatores da competitividade.
As instituies de P&D (inclusive a universidade), dada a necessidade de
atuarem de forma cada vez mais integrada estratgia da empresa, construin-
do, assim, uma linguagem e prtica comuns, teriam ento de renovar-se no
sentido de incorporar as novas tendncias do mundo da produo. Em conse-
qncia disso a gesto tecnolgica das instituies de P&D reinterpretada
como uma funo gerencial, cujo objetivo passa a ser no apenas o de otimizar
sua integrao com o mercado, mas tambm o de promover a alterao de uma
cultura institucional vista como inadequada no momento atual.
Ao incorporar-se ao processo de elaborao de polticas de C&T, e ao
projetar-se em termos de instrumentos de poltica, esse movimento at ento
espontneo e disperso d origem ao que denominamos enfoque gerencial, e
cujas caractersticas so particulares:
tem como vetor de orientao basicamente o mercado externo e, conse-
qentemente, promove estmulos ao aumento da eficincia de agentes
microeconmicos e refuncionalizao das instituies de P&D. Nesse
sentido contrape-se ao Modelo Ofertista Linear (MOL) e ao Modelo da
Industrializao Substitutiva de Importaes (ISI), os quais orientavam a
PCT e a poltica econmica, sob a direo e o amparo do Estado, para
dentro. O enfoque gerencial insere-se, assim, no movimento generali-
zado em mbito latino-americano de reforma neoliberal do Estado;
coloca a necessidade de que se tornem competitivas as empresas; mas de
forma diferente daquela que ocorre nos pases centrais, onde a
competitividade buscada por meio da mera introduo de mtodos de
gesto e, ao se contemplar a necessidade de incorporao de hardware,
8
O conceito, dada sua especial pertinncia para a anlise da poltica de C& T em Cuba, tem sido objeto de
estudo de dissertao e de tese de dois alunos cubanos do DPCT - UNICAMP, Rosendo Daz Rodrguez,
(mestrado), e Lus Flix Montalvo Arete (doutorado). Para uma formulao mais elaborada do conceito
ver Daz (1997) e Montalvo (1998).
entendida como importao de tecnologia sem que a autonomia

tecnolgica seja percebida como base para o enfrentamento da concor-
rncia internacional e para a obteno de competitividade;
ao contrrio do anteriormente mencionado, o processo de desregulamen-
tao dos fluxos tecnolgicos externos estimulado, nesse movimento,
por parte do Estado. A liberalizao desses fluxos apresentada como a
via mais prtica para aumentar o contedo tecnolgico das exportaes e
viabilizar o aumento de competitividade;
prope colocar a universidade a servio da empresa de uma forma per-
cebida como temerria por amplos setores da comunidade de pesquisa.
A relao universidade/empresa, cuja natureza se poderia qualificar de
baixa qualidade (trouble shooting), dada a carncia de P&D internalizada
nas empresas da Amrica Latina, passaria a ter uma importncia bem
maior na orientao da atividade universitria.
A partir da nfase na questo da competitividade tm-se, incorporadas, a
idia de que a PCT deve transformar-se em uma poltica de inovao, e a de que
os sistemas de cincia e de tecnologia criados sob a vigncia de MOL devem
evoluir at que se transformem em sistemas de inovao. De acordo com essa
proposta, a empresa passa a ser concebida no s como locus de inovao, mas
tambm como centro do novo esquema de organizao emergente, e o merca-
do adotado como critrio bsico para a definio de necessidades e de priori-
dades. Assim, em alguns pases o modelo ofertista science push substitudo
pelo modelo tambm linear demand pull.
Assim, enquanto nos pases centrais o Estado continuou a estimular ati-
vidades pblicas de P&D, bem como a proteger as empresas consideradas
estratgicas, na Amrica Latina o novo arranjo institucional derivado da
aplicao do enfoque gerencial props minimizar ainda mais o papel
normativo e racional do Estado no campo da C&T.
4.3 Tecido de Relaes, Campos de Relevncia e Critrio de Qualidade

Na anlise dos processos de elaborao da PCT percebe-se a existncia
daquilo que denominamos um tecido de relaes,9 no qual se vinculam ato-
res tais como o Estado, a sociedade e a comunidade de pesquisa. Tal tecido de
9
O termo tecido de relaes guarda certa correspondncia com conceitos utilizados em explicaes de
processos de mudana tecnolgica, os quais tentam dar conta da complexidade sociotcnica, tais como
o de sistema nacional de inovao [Lundvall 1985, 1988, 1992; Nelson 1988, 1993; Nelson e Rosenberg,
1993; Niosi et alii, 1993], ou o de redes tecno-econmicas [Callon, 1992]. Em particular, os conceitos
sociotechnical ensembles [Bijker, 1995] e sociotechnical constituencies [Molina, 1989] so os que
parecem guardar o maior grau de afinidade com o de tecido de relaes.
relaes estimula a mudana institucional, operando-a e conformando-a de

um modo contnuo, incrementado e implcito, ou, em outros termos, de for-
ma auto-organizada. A influncia dele passa muitas vezes despercebida para a
maioria dos atores envolvidos (cientistas, policy makers e, ainda, analistas de
PCT) que, por isso, considera-o inexistente. Outros atores, no entanto, perce-
bem-no como um ambiente difuso, externo ao mundo da cincia.
No interior desse tecido ocorre um processo de influncias recprocas
entre diferentes atores. Um caldo de cultivo, no qual se difundem valores ao
mesmo tempo em que, sutil e freqentemente, por default, se estabelecem
prioridades de pesquisa, gerado. Mediante tal processo so emitidos sinais
de relevncia que delimitam os campos de relevncia; isto , os conjuntos
de reas-problemas que constituem o objeto do trabalho dos pesquisadores.
No complexo acionamento desse tecido de relaes, e mediante a decodificao
desses sinais de relevncia, vo-se entrelaando as medidas de polticas e a
alocao dos recursos que promovem a explorao desses campos de relevn-
cia no mbito acadmico. As tendncias de pesquisa, o peso e a dinmica
relativos das reas de conhecimento, as normas e os pr-requisitos para a alocao
de recursos, bem como os critrios de qualidade em instncias de avaliao por
peer review (ou por agncias) so um resultado que realimenta esse processo.
No referido tecido esto representados os interesses econmicos e polticos
dos atores sociais envolvidos numa sociedade e num momento particulares em
atividades cientficas e tecnolgicas: produtores, consumidores, agncias de
financiamento, ou simplesmente aqueles que sofrem as conseqncias (diretas
ou indiretas) da realizao de tais atividades. A maneira pela qual esse tecido
opera enfatiza o carter historicamente determinado e socialmente construdo
de seus resultados.
preciso notar que os campos de relevncia e os critrios de avaliao
da qualidade no so normalmente percebidos dessa forma, mas tendem a
ser entendidos como o resultado natural, lgico e cientificamente produ-
zido da atividade cientfica [Chubin e Hackett, 1990].
O tecido de relaes tem conseqncias diretas sobre a conduta da
comunidade de pesquisa, dado ela contribuir na definio das caractersticas
do critrio de qualidade formulado nos pases desenvolvidos para a avaliao
dos resultados da PCT. Por um lado, isso ocorre no plano dos valores e dos
critrios, ao incorporar sinais de relevncia gerados no interior do tecido de
relaes, ainda de baixo grau de definio, as quais so adotadas pelos pesqui-
sadores, como balizamento para seu trabalho, embora de maneira difusa e at
inconsciente. Por outro lado, isso se d no plano da dinmica de explorao da
fronteira de C&T em que as demandas por novo conhecimento emergem de
forma contnua e endgena fazendo que o potencial local se oriente para a
resoluo de problemas colocados por grupos sociais relevantes [Pinch e Bijker,

1990; Bijker, 1995]. O tecido de relaes responsvel pelo processo de
constituio e de aplicao dos critrios de relevncia socioeconmica dos ato-
res sociais dominantes. Convm observar que, dessa perspectiva, esses critrios
ocupam um papel mais bsico e primrio do que os de qualidade.10
Diversos atores as empresas inovadoras, a burocracia (ou o Estado), a
comunidade cientfica, etc. demandam conhecimento e impulsionam a uti-
lizao dos resultados da atividade de pesquisa. A possibilidade de realizao
e a eficincia da utilizao de tais resultados parecem viabilizadas (e garanti-
das) por um mecanismo de dissociao baseado em dois aspectos. Dado a
utilidade e a aplicabilidade dos resultados estarem asseguradas pelo prprio
funcionamento do tecido de relaes, que constitui e pe em prtica os cri-
trios de relevncia, a questo do controle de qualidade torna-se assunto
exclusivo e preocupao excludente da comunidade de pesquisa. Como
conseqncia desse primeiro aspecto do mecanismo de dissociao, a qua-
lidade aparece como condio necessria e suficiente para o avano e a de
difuso do conhecimento para o setor produtivo, e para a extenso dos be-
nefcios de que ele portador para o conjunto da sociedade. Por outro
lado, h uma condio necessria (ainda que no suficiente), que tende a
passar despercebida por causa do segundo aspecto do mecanismo de dissociao.
Para que uma atividade de pesquisa seja considerada aceitvel e merecedora de
apoio (elegvel, financivel, publicvel, etc.), para a PCT engendrada na estru-
tura do tecido de relaes, ela deve enquadrar-se no do campo de relevn-
cia definido por uma particular sociedade.
Nos pases desenvolvidos, esse mecanismo complexo viabiliza a obteno
de benefcios (percebidos como) sociais e possibilita que a dimenso econmi-
ca e social estejam includas desde a concepo inicial no conjunto de
consideraes que orientam a definio das agendas de pesquisa e dos critrios
de qualidade a serem adotados.
O processo de desenvolvimento perifrico, que teve lugar nos pases lati-
no-americanos, parece ter inibido a gerao e o adensamento do tecido de
relaes local. A escassa contribuio social pode ser explicada pela inadequa-
da relao entre a comunidade de pesquisa, o Estado e a sociedade em geral no
mbito do tecido de relaes. A maior distncia relativa, da comunidade de
pesquisa latino-americana em relao s demandas socioeconmicas (em compa-
10
Dessa perspectiva entende-se melhor a forma pela qual usualmente so definidos os critrios de
avaliao internacionais, ao mesmo tempo em que fica evidenciado como, na Amrica Latina, opera-
se via um ingnuo e confuso mecanismo de traduo, em que se combinam critrios de qualidade e de
relevncia.
rao com os pases desenvolvidos), parece ter impedido que sinais substantivos
e endgenos de relevncia pudessem ser gerados e chegassem ao ambiente da
pesquisa. O mecanismo de peer review internacional, os incentivos para sua
extenso e adoo local, assim como outros mecanismos comumente en-
quadrados sob a denominao de processos de efeito demonstrao e
de colonizao cultural, impulsionaram a adoo de um critrio de qualidade
adjetivo, exgeno e ex post (ainda que localmente percebido como substantivo,
universal e ex ante), cujo peso na orientao da pesquisa local parece, ao menos,
desproporcionado.
Dessa perspectiva, a precariedade do tecido de relaes aparece como a
principal causa da debilidade dos sinais que chegam comunidade de pesqui-
sa como definio de campos de relevncia.
Dada a virtual ausncia de outros atores, a comunidade de pesquisa alcan-
ou uma posio hegemnica no processo decisrio da PCT. O grau de densidade
e de integrao do tecido de relaes, assim como o nvel de representao de
distintos atores sociais, so consideravelmente diferentes se comparados aos dos
pases desenvolvidos. Conseqentemente, torna-se mais difcil contrabalanar a
tendncia ofertista da comunidade de pesquisa local na concepo e na
implementao da PCT, bem como na conformao de suas instituies.11
5 A CRTICA A CONCEITOS OU A CONSTRUES TERICAS CORRESPONDENTES

INFRA-ESTRUTURA
A crtica dos conceitos relacionados superestrutura institucional comeou a
revelar-se insuficiente medida que avanvamos na anlise do processo de elabo-
rao da poltica de C&T. Comeamos a perceber que a ineficcia do instrumental
de anlise e de operao sobre a realidade utilizado na Amrica Latina no se
devia simplesmente inadequao dos modelos ou dos conceitos relacionados
superestrutura. Isto , aos elementos que integram o aparato poltico e ideolgi-
co, do Estado, o qual torna possvel a vigncia de um dado regime social de
acumulao. Tal ineficcia parecia dever-se tambm a aspectos que no se relacio-
nam com a superestrutura ideolgica nem com a rbita da circulao, e sim com
o circuito da produo propriamente dita, responsvel, em ltima instncia, pela
conformao do regime social de acumulao. Em outras palavras: os conceitos
relativos infra-estrutura, utilizados para explicar (ou para descobrir a realidade a
ser explicada) e, por extenso, para atuar sobre ela mediante a elaborao de
polticas, tambm se mostravam relativamente inadequados ao cenrio local.
11
Sobre o carter ofertista da PCT latino-americana ver, por exemplo, Albornoz (1990); Dagnino, Thomas e
Davyt (1996).
Em princpio, alguns conceitos apareceram problematizados por fen-

menos de transduo:
o conceito de empresa como locus da inovao;
os conceitos de inovao, de difuso e de mudana tecnolgica, e;
o conceito de tecnologia de ponta e a possibilidade de uma explorao
alternativa da fronteira cientfica e tecnolgica.
5.1 A Empresa como Locus da Inovao

A empresa normalmente entendida como um ente econmico que, ante
uma demanda sinalizada pelo mercado, e para nele permanecer, est perma-
nentemente induzida a conceber, mediante o processo inovativo, e antes dos
concorrentes, um novo produto que lhe permita um lucro diferencial at que
outros copiem sua inovao. A essa funo individual (gerar um lucro que ser
parcialmente investido) adiciona-se a funo social da empresa capitalista (pro-
duzir bens e servios mais baratos e de melhor qualidade, gerar empregos cada
vez mais qualificados e pagar impostos que sero distribudos para a socieda-
de). Essa viso, idlica ou no, da empresa a qual funciona como uma bomba
que suga conhecimento do ambiente, que processa tal conhecimento para
combin-lo com insumos produtivos e mo-de-obra, e traz como retorno um
benefcio para a sociedade faz parte da explicao oferecida pelo marco de
referncia da teoria da inovao.
Contudo, o conceito de empresa muito escassamente analisado na
literatura sobre PCT dos pases desenvolvidos. Ele referido de forma genrica e
descontextualizada; isto , sem nenhuma referncia ao seu contexto imediato
o regime social de acumulao em que ela, a empresa, encontra-se inserida.
Supe-se que a empresa seja simplesmente um motor de desenvolvimento
econmico e social, que de sua vinculao com as instituies de P&D e univer-
sidades s possam surgir benefcios ou, em outros termos, s possam ser gera-
dos sinergismos positivos em escala social.
Dado o comportamento real das empresas locais no coincidir com essa
hiptese, a PCT tende a ser construda sobre uma fico, resultado de um pro-
cesso de transduo (supondo-se que as empresas de pases desenvolvidos se
comportem tal como o diz a literatura, claro).
A questo aparece particularmente clara quando colocada em termos dos
fundamentos em que se apoia a literatura sobre a poltica de inovao. Quantas
empresas locais podem ser consideradas loci de inovaes? As empresas locais
no so schumpeterianas. No baseiam suas estratgias de acumulao no
upgrading de suas trajetrias tecnolgicas. No tendem a internalizar funes
de P&D. No tendem a se vincular a centros de P&D pblicos (para no falar
dos privados, praticamente inexistentes na regio).
As novas polticas de inovao latino-americanas tendem a assumir que as

empresas locais so semelhantes s dos pases desenvolvidos. E, se no o so,
continua-se supondo que o sero em virtude de polticas de abertura e de
desregulamentao, as quais as foraro a enfrentar a realidade do mercado
internacional e dos esforos por cultivar e difundir o empreendedorismo.
Contudo, depois de diversas experincias de abertura realizadas na regio pos-
svel registrar numerosos exemplos de empresas que realizaram investimentos de
risco, em inovao, e exportavam uma parte de sua produo, as quais foram,
porm, particularmente danificadas pelas polticas de desregulamentao.
H, alm disso, um outro problema. Nas conceituaes de dinmica de
inovao gerada a partir da economia de inovao a dimenso institucional
normalmente colocada em termos excludentes, nos quais as empresas apare-
cem como os atores privilegiados dos processos de inovao e mais bem
habilitados para desencade-los e o mercado enfocado como o territrio
natural de evoluo sociotcnica.
Faz-se necessrio no perder de vista o fato de toda a trajetria da econo-
mia da inovao estar praticamente baseada na anlise de fenmenos de
inovao em empresas, mesmo que desse fato no seja legtimo deduzir a im-
possibilidade de existirem loci e dinmicas de inovao alternativos.
O fato de as empresas locais no serem semelhantes s dos pases desen-
volvidos no parece impedir que a transduo local desse conceito se propo-
nha a convert-las nos nicos atores capazes de gerar inovao. As descries
e anlises da atividade produtiva das empresas de pases desenvolvidos apa-
recem, assim, transduzidas, na PCT latino-americana, em normativa de
inovao: como se caractersticas virtuosas dessas empresas pudessem ser
emuladas em nosso ambiente.
Essa linha de argumentao tende a reforar as colocaes de corte
neoliberal do enfoque gerencial. Em outros termos: as polticas de inovao
locais so enfocadas como estratgias centralizadas na empresa. E, ao mesmo
tempo o que ainda mais grave , essa transduo tende a deixar fora da
agenda poltica (e da pesquisa econmica) a anlise de qualquer tipo de alter-
nativa, tais como: empresas pblicas (estatais ou no); unidades universitrias
ou de P&D de produo e de venda de bens e servios; inovao nas adjacncias
de organizaes cooperativas (construo de cooperativas de bens, servios e
comercializao associadas a unidades de P&D), etc. como se as empresas
latino-americanas tivessem esgotado o espao produtivo imaginvel e outros
tipos de instituies no pudessem ser locus da inovao.
Levando-se em conta as limitaes das empresas locais os supostos loci
de inovao , a concepo de alternativas no simplesmente um tema de
especulao acadmica; pode-se converter tambm numa importante possibi-

lidade a ser explorada para a gerao de condies competitivas.12
Finalmente, cumpre considerar que as trajetrias de inovao das empre-
sas locais no necessariamente coincidiro com as necessidades sociais da
regio (de fato, difcil apontar exemplos de tal coincidncia no passado).
A gestao de trajetrias tecnolgicas alternativas, no de mercado, implica,
nesse sentido, uma responsabilidade indelegvel13 da PCT.
5.2 Os Conceitos de Inovao, de Difuso e de Mudana Tecnolgica

A literatura latino-americana sobre PCT, em particular aquela gerada a
partir do enfoque gerencial, tende a associar a inovao a qualquer tipo de
mudana tecnolgica. Concretamente, tendem a ser qualificadas como ino-
vao a importao de tecnologia incorporada ou no em bens de capital ou
em insumos de produo , as transferncias intramuros (entre a matriz e sua
filial), as transferncias de tecnologias no incorporadas mediante servios de
assessoria, etc. Em outros termos: usual denominar de inovao processos de
difuso de tecnologias.
A questo constitui um complexo exemplo de transduo. De fato, a
literatura mais conhecida sobre o tema (Organizao de Cooperao e Desen-
volvimento Econmico OECD, 1992; e Nelson e Rosenberg, 1993; por
exemplo) traz normalmente uma definio lato sensu de inovao, na qual se
agregam, como dimenses complementares realizao de atividades de inova-
o stricto sensu de gerao de novos produtos e processos as operaes
de difuso e/ou de transferncia.
Essa forma de abordar o fenmeno da inovao mesmo mais dinmica
que a derivada da aplicao da definio de inovao como primeira aplica-
o14 gera problemas de interpretao quando se tenta aplic-la anlise
dos processos de inovao em pases perifricos. O problema remete a uma
questo de contexto de concepo da teoria. Nos pases centrais, onde a
teoria da mudana tecnolgica foi gerada, a inovao stricto sensu acompa-
nhada pela difuso dos novos produtos e dos processos no aparato produtivo
prprio e no de terceiros pases. Nesse sentido, e partindo-se da existncia de
12
Fazer que o futuro da regio dependa exclusivamente do comportamento de atores incertos e historica-
mente resistentes adoo estratgias genuinamente inovadoras parece, no mnimo, audaz.
13
Curiosamente, existem fragmentos da literatura neo-schumpeteriana que deveriam ser lembrados pelos
partidrios do enfoque gerencial, por exemplo: ... a aprendizagem interativa seriamente afetada se
as partes atuam apenas de uma perspectiva de clculo e maximizao [Lundvall, 1992, p. 47].
14
No incio dos anos 1970 se definia inovao como: ... a primeira aplicao da cincia e da tecnologia
em uma nova direo, seguida de um xito comercial [OECD , 1971, p. 11].
operaes de inovao stricto sensu, legtimo incorporar a dimenso difuso

para dar conta, completamente, do fenmeno de inovao em sua dimenso
complexa. Tal concepo socialmente situada da teoria da mudana
tecnolgica se baseia em estudos de situaes e de casos, em que so, ao mes-
mo tempo, produzidos processos de inovao e de difuso. Isso significa que,
partindo da inovao stricto sensu, os dois processos so mutuamente sinergticos
no plano de interaes do processo de inovao lato sensu.
Por outro lado, em relao a um pas perifrico parece incorreto colocar
que a existncia de operaes de difuso uma condio suficiente para que se
considere estar em presena de um fenmeno de inovao lato sensu. A exclusi-
va presena de operaes de difuso e/ou de transferncia de tecnologia no
causa suficiente para dar lugar a processos de inovao.
A situao de concepo da teoria deriva num problema de
assimetria. Se a difuso de uma tecnologia observada a partir da perspectiva
do gerador da inovao stricto sensu, sua difuso para terceiros pases percep-
tvel como parte do fenmeno de inovao lato sensu. A situao, porm, no
simetricamente equivalente quando observada a partir do receptor da ope-
rao de difuso. O receptor no se transforma em inovador simplesmente
por ter participado do fenmeno de difuso.
Em outras palavras: um fenmeno de difuso sem inovao stricto sensu
no constitui um fenmeno de inovao lato sensu. , simplesmente, um
fenmeno de mudana tecnolgica. Os fenmenos de difuso s deveriam
ser considerados parte constitutiva da dinmica de inovao se do lugar a
intervenes inovaes stricto sensu do receptor sobre a tecnologia recebida;
o que, como se sabe, no a regra.
A questo no passaria de um problema acadmico se no fosse pelo fato
de a falcia de se confundir fenmenos de difuso com fenmenos de inovao
lato sensu ter repercusses normativas diretas. Nas polticas elaboradas,
cujo marco de referncia so as derivaes do enfoque gerencial e das estratgias
de modernizao mediante promoo de Investimento Estrangeiro Direto, a im-
portao de tecnologias absurdo dos absurdos, diria um defensor do PLACTS
assumida como uma medida de poltica de inovao.
5.3 O Conceito de Tecnologia de Ponta e a Possibilidade de uma Dinmica

Alternativa de Explorao da Fronteira Cientfica e Tecnolgica
O conceito de tecido de relaes permite analisar, de uma outra pers-
pectiva que no a universal, as dinmicas de explorao da fronteira de co-
nhecimento cientfico e tecnolgico.
Os pases mais desenvolvidos economicamente so tambm lderes em
C&T . Com uma distribuio da renda relativamente eqitativa conquistada ao
largo de sua histria social, seu processo de acumulao econmica baseia-se

na satisfao de demandas de crescente sofisticao. Os setores produtivos que
satisfazem tais demandas so os mais dinmicos a partir de uma perspectiva
econmica e, por isso, concentram a maior parte dos recursos de P&D.15
Os bens que, em razo da conformao do sistema de P&D desses pases,
so metaforicamente denominados high tech e inicialmente alcanam apenas
os segmentos com maiores rendas desses pases so rapidamente difundidos
no conjunto da populao. Por um lado, isso se deve a efeitos de aprendizagem
e de escala que os tornam baratos; e, por outro, ao fato de em perodos de
expanso econmica os benefcios do crescimento tenderem a ser distribudos
de maneira eqitativa.
Essa situao gera uma particular dinmica de explorao da fronteira
do conhecimento cientfico e tecnolgico, cujo vis atender s demandas
da elite de poder dos pases mais ricos. Tais demandas se expressam tanto de
forma direta, num mercado caracterizado pelo binmio consumismo/
obsoletismo, como de forma indireta, por meio da interveno de um Estado
ainda significativamente militarizado. Como conseqncia do efeito
realimentado gerado entre grandes interesses econmicos e geopolticos, a fron-
teira do conhecimento tem-se expandido de forma coerente e interativa
com a satisfao desse particular perfil de demanda.
Assim como a existncia do tecido de relaes passa despercebida para a
comunidade de pesquisa, tambm o carter enviesado da dinmica de explora-
o da fronteira permanece oculto aos olhos dos pesquisadores locais e, com
maior razo, aos da sociedade, em geral, e aos dos policy makers, em particular.
Esses uma vez mais como no caso da construo social do critrio de quali-
dade assumem o fato de tal dinmica ser o resultado natural da atividade
de pesquisa. Vem-na como uma derivao da dinmica cientfica, como uma
conseqncia lgica imposta pelo mundo da cincia.
Mas os pases latino-americanos tm uma renda mdia mais de sete vezes
menor que a dos pases desenvolvidos. Dada essa substancial diferena, de
esperar que a populao latino-americana no se encontre economicamente
habilitada para ter acesso aos bens high tech que continuamente ingressam nos
mercados dos pases desenvolvidos. A distribuio no eqitativa da renda
agrava essa situao, dado a grande maioria da populao latino-americana se
encontrar abaixo do nvel mdio de renda. Como conseqncia disso, a intro-
duo de inovaes produzidas no contexto dos conjuntos sociotcnicos dos
15
preciso notar, tambm, que esses setores so os mais dinmicos em termos de mercados internacionais
[Bekinschtein, 1995].
pases desenvolvidos e, em particular, seus efeitos, em termos de reduo de

custos e de aumento da eficincia, produzem apenas um impacto reduzido no
bem-estar do conjunto da populao da Amrica Latina.
A aparncia universal da fronteira tecnolgica (expressada, por exem-
plo, no conceito de paradigma tecnolgico, cunhado por G. Dosi, 1982)
oculta o carter socialmente construdo de sua dinmica de explorao.
Na problematizao do seu carter universal aplicando-se, para tanto, a noo
de transduo no lugar da de difuso aparecem dinmicas de explorao
alternativas e novas oportunidades para a atividade cientfico-tecnolgica local.
Para os setores de bens de consumo de massa e tambm para aqueles
em que a particular base de recursos local permite o desenvolvimento de van-
tagens comparativas dinmicas , freqentemente no haver escolha: ainda
que se quisesse adquirir tecnologia no mercado internacional no seria possvel
encontrar uma eficiente e apropriada para importar. A PCT coerente com esse
desafio a de se alocar potencial de pesquisa e capacitar recursos humanos
para a gerao de tecnologias ad hoc, a fim de solucionar adequadamente os
problemas locais. Da mesma forma em que nos pases desenvolvidos o poten-
cial cientfico e tecnolgico orientado de acordo com o sinal de relevncia
emitido pelo seu tecido de relaes, aumentando-se, assim, a eficincia produtiva
dos seus setores mais dinmicos, e consolidando-se um particular modo de explo-
rao da fronteira do conhecimento, o potencial local poderia ser usado, direcionado,
controlado e reengenheirado para satisfazer as demandas da realidade regional.
As possibilidades de uma estratgia de explorao alternativa da fronteira
do conhecimento no se limitam ao mercado interno. O desenvolvimento de
pesquisas orientadas para a satisfao das necessidades sociais pode, ao mesmo
tempo, mediante a diferenciao de produtos, gerar novas oportunidades de
mercado. Longe de ser nacionalista mope, mercado-internista, essa estratgia
implica a possibilidade de se desenvolver e de se tornar coeso um sistema
regional de inovao (em escala latino-americana), via a transformao das
necessidades sociais em mecanismo indutor de inovaes baseadas na interao
usurio/produtor (e consumidor/produtor), e a consolidao de trajetrias
sociotcnicas locais.
6 TRS COMENTRIOS FINAIS
6.1 A Trajetria do Questionamento

Na anlise dos fenmenos de transduo, desenvolvida at aqui, segui-
mos uma trajetria particular. Partimos dos questionamentos das transfern-
cias acrticas de modelos institucionais do PLACTS, e o aprofundamento da
crtica nos levou a problematizar a aplicao local de conceitos bsicos de
economia da inovao. E, partindo da problematizao de conceitos perti-

nentes ao nvel da superestrutura ideolgico-institucional, vimos a necessi-
dade de revisar alguns conceitos correspondentes rbita da produo,
infra-estrutura econmico-produtiva.
Ao longo desse percurso, foi-nos possvel perceber a existncia de caracte-
rsticas do regime social de acumulao da periferia, as quais potencializam
um processo de auto-organizao dos conceitos e dos modelos institucionais
utilizados para sua anlise e organizao. Conceitos e modelos se ressignificam
e adquirem novo sentido numa problemtica realimentao com seus referen-
tes locais. Na medida em que aumenta o grau de interveno externa na con-
duo das polticas pblicas (e, direta ou indiretamente, tambm da PCT), o
emprego de um contexto de referncia exgeno faz que os resultados desse
processo de auto-organizao ganhem impulso e legitimao crescentes.
Se verdade que o processo auto-organizado, sua ordem no alea-
tria. Os processos de transduo descritos parecem repousar claramente numa
base material de afirmaes e de sanes,16 cujo eixo a empresa latino-ameri-
cana, entendida essa como a consubstanciao da estrutural condio perifrica
da regio. Assim, possvel reconstruir algumas cadeias causais (no revers-
veis em termos lgicos) da seguinte forma:
pelo fato de a empresa latino-americana ser como , a comunidade cien-
tfica pode atuar de forma hegemnica na conformao da PCT;
pelo fato de a empresa latino-americana ser como , o critrio de qualida-
de da pesquisa pode ser como ;
pelo fato de a empresa latino-americana ser como , a emulao local da
dinmica mundial de explorao da fronteira do conhecimento pode ser
como ;
enfim, a dinmica adquirida pelo capitalismo globalizado na periferia a
particular racionalidade dos regimes de acumulao da regio faz que
os atores locais no se comportem como nos pases desenvolvidos, que as
iniciativas polticas no alcancem os mesmos resultados e que os concei-
tos no sejam aplicveis ceteris paribus.
Por mais deterministas que possam parecer tais cadeias causais, essa coloca-
o est longe de constituir um argumento linear. Em particular, no significa,
de modo algum (pelos motivos expostos em 4.1, 4.3 e, especialmente, em 5.2),
que a empresa local determine a orientao da PCT. S pretendemos destacar o
fato de ser inadequada qualquer colocao (explicativa ou normativa) que ignore
a centralidade das condies particulares das empresas e os regimes sociais de
acumulao locais no momento de se conceber polticas de inovao.
16
Seguindo a linha de anlise ideolgica de G. Therborn (1989).
6.2 A Construo da Condio Perifrica

Ao longo do texto utilizamos, em diferentes oportunidades, o termo peri-
feria para fazer referncia a pases da regio. A partir da perspectiva da transduo,
o termo se apresenta com um significado divergente do tradicional.
A condio perifrica aparece normalmente como causa estrutural do
subdesenvolvimento e, em particular, como explorao da inexistncia ou da
debilidade de dinmicas de inovaes locais nos pases subdesenvolvidos.
Em algumas verses essa argumentao contextualizada historicamente, e re-
mete a questo forma de integrao no sistema econmico internacional no
momento da entrada no mercado internacional ou forma de integrao na
estrutura de comercializao e produo dominada pelos pases centrais. A con-
dio perifrica dos pases subdesenvolvidos aparece como um ponto de partida,
como um fato inexorvel, dado ser determinada por uma causalidade externa.
Da anlise realizada at aqui surge outra imagem da condio peri-
frica. A tentativa de emular modelos institucionais de pases centrais tende a
reforar e, no limite, a gerar a condio perifrica. A trajetria sociotcnica
local de alinhamento e de coordenao em technological frames fronteiras afora
gera condio perifrica. A emulao da dinmica universal de explorao
da fronteira tecnolgica gera condio perifrica.
A adoo de um critrio exogerado de qualidade gera condio perif-
rica. Enfim: conceber a realidade local de acordo com os conceitos
transduzidos periferiza.
Longe de constituir um ponto de partida, um fato consumado, h um
processo unidirecional, assimtrico e subordinado de construo e de con-
solidao da condio perifrica. Ser perifrico no um fato inexorvel,
natural, e sim o resultado de uma construo social que inclui no s uma
egoideologia de um centro (inovador e difusor, gerador de teoria, criador de
instituies), mas tambm uma alterideologia (alienada e coordenada, orto-
doxamente aplicada, emuladora) de uma periferia. Longe de ser uma causa
exogerada, a condio perifrica um efeito que responde s endocausalidades
da dinmica local. Longe de ser uma condio prvia, uma situao recriada
e reproduzida constantemente.
Entretanto, preciso aclarar que a construo da condio perifrica
no deve ser entendida como um processo necessariamente organizado; apesar
de algumas polticas serem particularmente funcionais para ele. Tal como os
fenmenos de transduo, o processo de construo da condio perifrica
tambm um fenmeno fundamentalmente auto-organizado, para o qual
contribuem tanto a poltica econmica quanto a percepo de acelerao da
mudana tecnolgica, a intensificao do Investimento Estrangeiro Direto,
ou as mltiplas interpelaes ideolgicas acerca da globalizao, a integrao
competitiva no mercado internacional como produtor de commodities ou as

normas universais de qualidade. Precisamente, esse carter auto-organizado
parece outorgar, periferizao e ao processo de crescente subordinao do
Estado-nao globalizao, esse aspecto de fenmeno natural e inexorvel,
alheio ao acionamento e racionalidade dos atores locais.
6.3 Sobre o Papel dos Economistas e Gestores

Latino-Americanos da Inovao
Longe de pretender ser uma crtica aos economistas e gestores latino-
americanos da inovao, este trabalho pretende colocar novos desafios para
o desenvolvimento das disciplinas as quais eles utilizaram e ajudaram a
conformar. Se a trajetria da anlise aqui apresentada faz sentido, parece ser
necessrio realizar uma profunda renovao do aparato conceitual explicativo-
normativo utilizado, o que implica, entre outras coisas, a possibilidade de
enriquec-lo com aportes genunos.
A partir da perspectiva da transduo, conclui-se que a mera busca de
rigor terico ortodoxo no implica nem segurana analtica nem garantia
epistemolgica. Ao contrrio, a ortodoxia cega implica o vis de gerar fenme-
nos de transduo, como os anteriormente descritos, cuja contribuio pobre
para o aprofundamento terico, e cuja pouca relevncia para a elaborao de
polticas, foram anteriormente enfatizadas. Parece-nos conveniente monitorar
os processos de ressignificao dos conceitos, recuperar o sentido deles antes
que nos sujeitemos ao seu enunciado. No plano normativo, talvez isso evite
que caiamos na iluso do wishful thinking que, por usar os mesmos significantes,
espera reconstruir os significados e trazer, uma luz nica, universal, a reali-
dade de acordo com o conceito utilizado.
O desafio torna-se ainda maior se o incorporarmos a dimenso poltica.
Por mais valiosos que tm sido, para a compreenso da dinmica sociotcnica
latino-americana, os estudos microeconmicos sobre aprendizagem
tecnolgica em empresas locais, por exemplo so insuficientes como insumos
para a elaborao de polticas de inovao. No estado em que se encontra a
elaborao local de polticas, os resultados desse tipo de pesquisas no so
suficientes para abranger a complexidade do problema que se enfrenta na atual
situao (globalizao, abertura, integrao regional, desregulamentao, etc.).
Se, por um lado, esses resultados podem aportar critrios sobre o que no
fazer, por outro eles so inadequados, como insumos, para propor, priorizar e
definir medidas de poltica concretas.
A responsabilidade no pouca. Dessa renovao explicativo-normativa pode
depender ao menos parcialmente, e no plano terico a possibilidade de reali-
zao de um cenrio de democratizao poltica e econmica na Amrica Latina.
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OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL SO PRODUTIVOS?
Jos Oswaldo Cndido Jnior*
Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos DIMAC /IPEA
RESUMO
A preocupao com os efeitos dos gastos pblicos na economia recorrente, sobretudo
com os impactos deles sobre o crescimento econmico. Diversos trabalhos tericos e
empricos sugerem que esses gastos podem elevar o crescimento econmico e aumentar a
produtividade do setor privado. Por outro lado, uma expanso dos gastos pblicos
financiados por impostos distorcivos e a ineficincia na alocao dos recursos podem
superar o efeito positivo dessas externalidades. O objetivo deste trabalho analisar, terica
e empiricamente, a relao entre gastos pblicos e crescimento econmico no Brasil, no
perodo 1947/1995, de forma agregada, captando o balano lquido da participao dos
gastos sobre o produto interno, dado existirem fatores que indiciam possibilidades positi-
vas e negativas. Os valores das elasticidades gasto-produto e o diferencial de produtivida-
de em relao ao setor privado foram negativos. O conjunto de resultados mostra que a
proporo de gasto pblico no Brasil est acima do seu nvel timo, e que existem indcios
de baixa produtividade. Os efeitos sobre o crescimento sero tanto mais danosos quanto
mais distorcivo for o sistema tributrio.
1 INTRODUO
A preocupao com os efeitos dos gastos pblicos na economia recorrente,
sobretudo com os impactos deles sobre o crescimento econmico. A popula-
o espera melhor utilizao dos recursos, pois existem limites para a expanso
das receitas que financiam o aumento dos gastos per capita. Outra restrio
importante ocorre nos pases em processo de estabilizao econmica, nos quais
o ajuste fiscal pea fundamental da poltica macroeconmica. Isso refora a
necessidade de aumento da produtividade dos gastos pblicos.
Diversos trabalhos tericos e empricos [Ram, 1986; Barro, 1990; Cashin,
1995; Ascahuer, 1989; entre outros] entendem que os gastos pblicos podem
elevar o crescimento econmico por meio do aumento da produtividade do
setor privado. Os servios de infra-estrutura (transportes, telecomunicaes e
energia) e a formao de um sistema legal e de segurana, que preservem os
direitos de propriedade e a defesa nacional, so alguns exemplos de atividades
que servem de insumos para o setor privado. Alm disso, a recente teoria do
* O autor agradece os comentrios e as sugestes de dois pareceristas annimos, mas naturalmente

exime tais colaboradores de quaisquer erros remanescentes.
crescimento endgeno ressalta o fato de as externalidades positivas dos bens

pblicos e semipblicos elevarem os retornos privados, a taxa de poupana e
acumulao de capital, uma vez que, se no fosse pelo governo, esses bens
seriam subofertados. Por outro lado, uma expanso dos gastos pblicos finan-
ciados por impostos distorcivos e a ineficincia na alocao dos recursos po-
dem superar o efeito positivo dessas externalidades. Adicionalmente, autores
como Srinivasan (1985), Buchanan (1980) e Bhagwati (1982) defendem a
idia de que os gastos pblicos so improdutivos e no geram nenhum produ-
to adicional porque so apenas resultantes de interesses de grupos (o problema
do rent-seeking).
No Brasil, estudos recentes tambm exploram efeitos do capital pblico
sobre o crescimento econmico e a produtividade. Ferreira (1996) e Ferreira e
Malliagros (1998) encontram evidncias de uma forte relao entre investimen-
tos em infra-estrutura (energia, telecomunicaes e transportes) e produto.
Segundo esses trabalhos, a elasticidade-renda de longo prazo desses investimen-
tos varia de 0,55 a 0,70. J os trabalhos de Rocha e Teixeira (1996) e de Cruz e
Teixeira (1999), esses analisam a relao entre investimentos pblicos e investi-
mentos privados, tentando identificar relaes de complementariedade ou de
substituio. No entanto, nenhum desses autores captam os efeitos dos gastos
pblicos totais sobre o produto.
O objetivo deste trabalho analisar terica e empiricamente a relao
entre gastos pblicos e crescimento econmico no Brasil, no perodo 1947/
1995, de forma agregada, captando o balano lquido da participao dos
gastos sobre o produto interno, dado existirem fatores que sugerem possibili-
dades positivas e negativas. As metodologias empricas utilizadas permitem
estimar a elasticidade gasto-produto, os efeitos das externalidades e o diferen-
cial de produtividade entre os setores pblico e privado.
O trabalho composto por seis sees, alm de por esta introduo.
Na prxima so analisadas duas proposies tericas que relacionam gastos
pblicos, eficincia e crescimento econmico, destacando-se os efeitos de
externalidade e a existncia de um tamanho timo para o setor pblico.
Na terceira seo so apresentados os conceitos de gastos produtivos e de
gastos improdutivos. De posse dessa base terica, a quarta seo formula um
modelo que permitir as estimativas dos efeitos das externalidades e do dife-
rencial de produtividade entre o setor pblico e o privado. Nas duas sees
seguintes os resultados empricos so apresentados por meio de duas
metodologias: uma delas utiliza mnimos quadrados ordinrios diretamente
nas equaes finais do modelo, e a outra parte da possibilidade de efeitos
defasados dos gastos sobre o produto. Finalmente, a ltima seo dedicada
s concluses.
Os Gastos Pblicos no Brasil So Produtivos? 235
2 GASTOS PBLICOS, EFICINCIA E CRESCIMENTO ECONMICO

Wagner (1890) foi um dos primeiros economistas1 a postular uma relao
entre gastos pblicos e crescimento econmico. A hiptese de Wagner, ou a
Lei dos Dispndios Pblicos Crescentes, defende que o crescimento da renda
per capita (ou o desenvolvimento econmico em termos gerais) exige a partici-
pao cada vez maior do governo na oferta de bens pblicos. Essa hiptese
estaria baseada nos seguintes aspectos:
a) Os bens pblicos so em grande parte bens superiores (parques, equi-
pamentos escolares e hospitalares, auto-estradas, etc.). Com o aumento
da renda haveria maior demanda por esses bens.
b) Mudanas demogrficas com a reduo da taxa de mortalidade exi-
gem, dos pases, maiores gastos com a populao idosa.
c) Pases com populao jovem e com alta taxa de natalidade necessitam
de maiores dispndios em educao (formao do capital humano).
d) Os programas de redistribuio de renda, seguridade social e seguro-
desemprego so responsveis por aumento da importncia das trans-
ferncias nos oramentos pblicos.
Vrios estudos [Hinrichs, 1965; Musgrave, 1969; Ram, 1987] testaram
a hiptese de Wagner para um grupo de pases (cross-section) e para pases
individuais (sries temporais). Ram (1987), em uma anlise cross-section para
115 pases, rejeita a validade da hiptese de Wagner, embora em uma anlise
de sries temporais para essa mesma amostra aceite a hiptese em 60% dos
casos. Hinrichs (1965), Musgrave (1969) e Gandhi (1971) encontram evi-
dncias em favor da lei de Wagner para um grupo de pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos. Barro (1989) encontrou evidncias de que a lei de Wagner so-
mente se aplica para as transferncias, jamais para outros tipos de gasto pblico.
Segundo Ram (1987), a utilizao de dados nominais para verificar a
elasticidade gasto-produto pode introduzir um vis favorvel hiptese de
Wagner. Isso ocorre porque os preos dos servios governamentais tendem a
aumentar em relao aos preos dos bens manufaturados para os pases desen-
volvidos. Essa relao inverte-se nos pases subdesenvolvidos.
A discusso mais recente do papel dos gastos pblicos no crescimento advm
das teorias de crescimento endgeno. Nos modelos de crescimento neoclssico
tradicional, como no de Solow, por exemplo, a poltica fiscal, as mudanas
1
Antes de Wagner, Thomas Malthus defendeu, em 1820, a idia de que era necessrio aumentar os
gastos pblicos para estimular a demanda agregada e o crescimento econmico. A esse respeito ver T.
Szmrecsnyi (1982).
tecnolgicas e o crescimento populacional so tratados exogenicamente,2 enquanto

nas recentes teorias essas variveis so insertas no modelo e podem acionar um
diferencial de crescimento que prolongue o perodo de convergncia entre as
rendas per capita dos pases.
Proposio 1: existe um nvel eficiente de bens pblicos que maximiza o bem-
estar econmico da sociedade.
Os trabalhos pioneiros de Samuelson (1954 e 1955) definem, em ter-
mos tericos, a alocao eficiente dos recursos da economia na presena de
bens pblicos, os quais foram conceituados a partir de duas caractersticas: a
da no-excluso e a da no-rivalidade no consumo. A primeira caracterstica
indica ser impossvel ou indesejvel excluir, para algum indivduo, o consumo
dos bens pblicos puros, como, por exemplo, a defesa nacional. Em alguns
casos, a no-excluso apenas desejvel, embora seja possvel, a um custo finito,
haver, por exemplo, uma ponte sem congestionamento na qual a cobrana de
pedgio possa ser executada. A segunda caracterstica mostra que o consumo
de um bem pblico por parte de um indivduo no reduz a disponibilidade
desse bem para outros indivduos.
Trata-se a existncia dos bens pblicos na economia de uma falha de
mercado, pois sua proviso por um sistema de preos descentralizado leva a
uma suboferta. Os consumidores (ou famlias) tendero a no revelar suas
preferncias (grau de utilidade) por bens pblicos, na expectativa de que ou-
tros faam e montem um mecanismo de financiamento para ofert-los. Assim,
est-se diante do problema do free-rider (carona).
Como Samuelson resolveu esse problema? A sada foi a utilizao da hi-
ptese do planejador central (governo), o qual conhea todas as preferncias da
sociedade. Nessa economia h somente um bem pblico (G) a ser ofertado
para (H) famlias que possuem a seguinte funo utilidade:
Uh = Uh (xh, G), para h = 1, 2,....., H (2.1)
em que x o vetor de consumo dos bens privados.
h
2
Em uma funo do tipo Cobb-Douglas (Y=AK a L(1-a) ) em que Y o nvel de produo; K o estoque de
capital; L o nmero de trabalhadores; e A, o componente tecnolgico Solow constatou o fato de a maior
parte do diferencial de renda per capita entre os pases ser explicado pelo componente A, que, no seu
modelo, exgeno. Na realidade, o componente A comporta no somente o nvel tecnolgico, mas tambm
os demais fatores tais como: poltica fiscal, estrutura do sistema financeiro, capital humano, direitos de
propriedade, aspectos institucionais, os quais so importantes para explicar o crescimento econmico.
A teoria do crescimento endgeno passou a incorporar internamente esses fatores aos seus modelos, e
tentou explicar a sua dinmica e seus efeitos sobre o diferencial de renda per capita e sobre o crescimento.
Observe-se que G aparece como argumento na funo de utilidade de

cada famlia, o que denota que o consumo de G no-rival. Por outro lado, o
conjunto de possibilidades de produo da economia dado pela funo F,
cujos argumentos so o vetor X de bens privados e G:
F (X, G) 0 (2.2)
Para obter a alocao eficiente de recursos entre bens privados e o bem
pblico, o governo escolhe o vetor xh que maximiza a utilidade da primeira
famlia dados os nveis de utilidade das demais famlias ( U h ):
[ ] F ( X , G )
H
L = U 1 (x 1 , G ) + h U h ( x h , G ) U h
(2.3)
h =2
As condies necessrias de maximizao podem ser obtidas derivando-se

L com relao ao componente xi h do vetor de bens privados xh e com relao a
G, e igualando-se ambos a zero:
L h U
h
F X h U
h
F
= = =0
xi
h
x i
h
X i xi xih
X i (2.4)
L H
U h F
G
=
h =1
h
G

G
=0 (2.5)
Em (2.5) supe-se h = 1 para h=1. Isolando-se h em (2.4), e substituin-

do-se esse resultado em (2.5), obtm-se as condies de alocao tima entre
o bem pblico e os bens privados:
U h F
H
G = G

h =1 U
h
F
para i = 1,..., n
(2.6)
x i
h
X i
A equao (2.6) a regra de Samuelson, e mostra que a taxa marginal de
substituio entre o bem pblico G e cada bem privado (no caso xi ) para todas
as famlias (lado esquerdo da equao) deve ser igual taxa marginal de trans-
formao entre G e xi . De outro modo, o custo marginal de produo de
G (lado direito da equao) deve ser igual ao somatrio dos benefcios margi-
nais proporcionados para cada famlia (benefcio social) pelo acrscimo de uma
unidade do bem pblico. A diferena de (2.6) para a relao entre dois bens
privados quaisquer que uma unidade extra de xi em detrimento de xj apro-

priada privadamente por uma nica famlia (em vez de por todas as famlias,
no caso de uma unidade extra de gastos pblicos), o que faz desaparecer a
expresso de somatrio do lado esquerdo de (2.6).
O problema desse tipo de soluo, admitido pelo prprio Samuelson
(1954, p. 389), :
Dado o suficiente conhecimento, as decises timas podem sempre ser encontradas
verificando-se todos os estados atingveis do mundo e selecionando-se o melhor, o
qual estar de acordo com a funo de bem-estar tica postulada. A soluo existe;
o problema como encontr-la.
Em uma economia de mercado competitiva, os interesses individuais so

sinalizados por meio do sistema de preos e canalizados pelas trocas entre os
agentes econmicos.
Por outro lado, no caso dos bens pblicos Samuelson (1954) utilizou-se
de um artificialismo que no encontra correspondncia na realidade econmi-
ca: a presena de um ente governamental que conhece todas as preferncias e,
por meio de impostos do tipo lump-sum, financia a proviso de bens pblicos
e efetua as transferncias de renda para encontrar o timo de Pareto.
No entanto, o importante a destacar que a teoria econmica conta com
uma resposta para o problema da eficincia na proviso dos bens pblicos:
quanto mais prximo se estiver da relao expressa em (2.6) melhores sero os
resultados econmicos dos gastos pblicos.
Proposio 2: existe um tamanho timo do governo, acima do qual a expan-
so dos gastos pblicos afeta negativamente a taxa de crescimento econmico.
Nas mais recentes teorias do crescimento econmico, a poltica fiscal ocupa
posio de destaque como um dos fatores que pode explicar as diferenas de
renda per capita e as taxas de crescimento entre os pases. A estrutura tributria
e a proviso eficiente de bens pblicos influenciam a produtividade do setor
privado e a taxa de acumulao do capital.
A importncia dos gastos pblicos pode ser avaliada por meio de um modelo
desenvolvido por Barro (1990). Nesse, o tamanho do governo surte impacto sobre
a taxa de crescimento econmico, ou seja, os gastos pblicos geram externalidades
positivas at um determinado nvel acima do qual o aumento dos gastos tem
repercusso negativa sobre as taxas de crescimento do produto e da poupana.
Barro (1990) considera que a quantidade de bens e servios pblicos per
capita (g) entram como insumo na funo de produo (y). Sem a presena de
g, a funo de produo apresenta retornos decrescentes de escala. Com g, tal
funo exibe retornos constantes de escala.
y = f (k, g) exibe retornos constantes de escala;

y = f0 (k) exibe retornos decrescentes de escala;
em que y produto per capita; g gastos pblicos per capita; e k estoque de
capital per capita.
Portanto, os insumos privados no so substitutos prximos dos gastos
pblicos, e no o so principalmente daqueles relacionados com os bens pbli-
cos puros (como a defesa nacional e a manuteno da lei e da ordem). Nesse
caso, os gastos pblicos so complementares aos investimentos privados, e um
baixo nvel de g reduz o retorno do capital fsico. Logo ser necessrio guardar
determinada proporo na combinao dos insumos privados e pblicos :
y = f (k, g) = k (g/k) >0 e < 0 (2.7)
A produtividade marginal do capital depender da relao (g/k) e da elas-
ticidade produto-gasto pblico (eyg). Quanto maior for eyg menor ser o valor
da produtividade do capital para uma dada relao (g/k):
y g g
= . 1 . = (1 )
g
(2.8)
k
yg
k y k
Por outro lado, supe-se que os gastos sejam financiados por meio de
uma tributao proporcional renda, e que a cada perodo o oramento pbli-
co seja equilibrado, isto , que no haja endividamento pblico.
g
g = T = y = .k . (2.9)
k
em que T = receitas pblica per capita; e t = alquota tributria incidente sobre
a renda.
O processo de maximizao da utilidade conduz, em termos de taxa de
crescimento no estado estacionrio, seguinte escolha da trajetria do consumo:
.
c 1
= .(1 ). .(1 y , g )
g
= (2.10)
c k
em que s, r >0 correspondem a parmetros que representam a elasticidade de

substituio intertemporal do consumo e a taxa de preferncia temporal da
funo utilidade, respectivamente.
A taxa de crescimento do consumo per capita (g) a mesma para o produ-
to per capita (y) e o estoque de capital per capita (k). O impacto da poltica
fiscal sobre g se d por meio de dois canais de transmisso. O primeiro refere-
se ao efeito positivo dos gastos pblicos sobre o produto; e o segundo diz

respeito ao efeito negativo dos impostos que reduzem os recursos disponveis
para o setor privado. O efeito lquido depende do tamanho do setor pblico
em termos da relao (g/y) e da correspondente alquota de tributao necess-
ria para financiar o oramento pblico. Assim, para uma relao (g/y) relativa-
mente pequena o efeito da participao do setor pblico sobre o crescimento
econmico positivo; para um nvel muito elevado de gastos pblicos, porm,
a situao inverte-se e um setor pblico grande reduz a taxa de crescimento
estacionria do produto, consumo e capital, que igual a g.
Portanto, pode-se concluir que existe um tamanho timo para a partici-
pao do governo, o qual encontrado derivando-se a equao (2.10) em
relao a (g/y):
d 1 g
= . .( 1)
g k
d (2.11)
y
Em uma funo de produo do tipo Cobb-Douglas, o tamanho timo
encontrado quando ( = 1) e a relao g/y que maximiza a taxa de crescimen-
to g exatamente igual ao seu produto marginal em condies competitivas.3
Essa uma condio de eficincia, ou seja, o tamanho timo do governo
dado pela condio em que cada centavo marginal aplicado em bens pblicos
deve ser igual ao que se obtm desse bem em termos de produto marginal.
O grfico 1 mostra essa relao.
3
Uma soluo tima tambm poderia ser encontrada em termos de economia descentralizada se os
impostos fossem do tipo lump-sum.
GRFICO 1
Tamanho timo do Governo
Crescimento do Produto
Tamanho do
(g/y) * = Governo
3 GASTOS PRODUTIVOS VERSUS GASTOS IMPRODUTIVOS

Segundo Chu et alii (1996), gastos produtivos so aqueles utilizados de forma
que atendam a os objetivos a que se propem, com o menor custo possvel.
Por exemplo: qual seria o menor custo de um programa de merenda escolar, o
qual atendesse a 100 mil crianas no ensino fundamental? Esse o caso em que
o governo atende diretamente populao (produo pblica). Se o governo
terceiriza servios (proviso pblica), a nfase do conceito de produtivo recai
nas compras ou nos processos de licitao. De um modo geral, os gastos pro-
dutivos so aqueles em que os benefcios marginais sociais dos bens pblicos
ou produtos pblicos so iguais aos custos marginais para obt-los.
O conceito de gastos improdutivos dado pela diferena entre o gasto efetivo
e o gasto que minimiza o custo na obteno do mesmo objetivo. Se R$ 1,2 milho
foi gasto para construir uma ponte, e se o seu custo mnimo de R$ 1 milho, o
gasto improdutivo foi de R$ 200 mil. Esse um desperdcio para a sociedade que
tem um custo de oportunidade, ou seja, a aplicao desse recurso em outra finali-
dade. As razes para a existncia de gastos improdutivos so falta de preparo tcni-
co do pessoal, incertezas, deficincias do processo oramentrio (tcnico-operacional
e poltico), corrupo, paralisao de obras, entre outras. Alm disso, h uma
tendncia natural de os gastos pblicos crescerem mais rapidamente do que os
impostos. Isso se explica pelo fato de os beneficirios dos dispndios serem iden-
tificados e localizados (construo de um hospital em Braslia), enquanto o
financiamento difuso e dividido por toda a populao (recursos da CPMF). Ento,

aumentar gastos sempre mais fcil, politicamente, que aumentar impostos.
Existem dificuldades em mensurar adequadamente a produtividade dos
gastos. Para isso necessrio avaliar os custos de oportunidade e todos os bene-
fcios dos programas. O problema que, em termos de bens pblicos, o
analista no dispe de informaes de mercado. Por exemplo: quanto as
pessoas estariam dispostas a pagar para construir um parque? Como avaliar o
benefcio, para as geraes futuras, de uma rvore a mais plantada? A anlise
benefcio-custo um instrumento de avaliao de projetos pblicos que tenta
captar todos os prs e os contras.
Para um bom controle da produtividade dos gastos pblicos preciso
identificar os objetivos primrios de cada programa de gasto, eliminando-se
superposies, esforos e recursos para objetivos secundrios. Por exemplo, o
objetivo primrio da pesquisa militar melhorar a segurana nacional em vez
de descobrir novas tecnologias para uso industrial. Embora os objetivos secun-
drios possam ser importantes, os recursos e esforos precisam ser direcionados
para os objetivos primrios, evitando-se, assim, disperso e desperdcio.
A escolha do mix apropriado de insumos e a construo de indicadores de
resultados (outputs) so importantes para a eficincia dos gastos. Um exemplo
para o primeiro caso: a escassez de enfermeiros em relao ao nmero de mdi-
cos torna o servio de sade precrio. No segundo caso, o setor pblico poderia
terceirizar alguns servios ou deixar a produo de alguns bens para o setor
privado em vez de assumir essa funo.
Podemos enumerar algumas medidas que afetam a produtividade dos
diversos tipos de gastos pblicos:
1) Reduzir gastos com pessoal utilizando-se do instrumento de queda do sa-
lrio real leva em geral deteriorao da qualidade na proviso dos servios
pblicos. Tal medida gera desestmulo, perda de pessoas qualificadas e bem
treinadas e corrupo. Mais produtivo seria reduzir o excesso de funcion-
rios (principalmente os inaptos) e elevar os salrios dos mais competentes.
2) Os subsdios e as transferncias so geralmente utilizados com objetivo
redistributivo: incentivar a instalao de indstrias ou de fbricas em uma
regio, garantir a renda de um determinado setor produtivo (como a agri-
cultura), e reduzir a pobreza (benefcios assistenciais). No entanto, muitos
dos programas de subsdios e de transferncias podem no ser bem focali-
zados e acabar beneficiando pessoas que esto acima da linha de pobreza
(por exemplo: subsdio no financiamento da casa prpria que gerou o pas-
sivo do Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS). No caso de
subsdios produo, isso gera distores de preos, o que beneficia alguns
setores em detrimento de outros e implica perda de eficincia alocativa.
3) Os investimentos pblicos, para serem eficientes, devem ser alocados em

setores que geram externalidades positivas, e devem ser complementados
pelos investimentos privados em vez de competir com eles. A infra-estru-
tura e os gastos em pesquisa & desenvolvimento so exemplos clssicos
de investimentos pblicos que complementam os investimentos priva-
dos. Dispndios em educao bsica tambm podem ser considerados
investimento pblico na formao de capital humano.
4) Em alguns pases os gastos em educao superior competem com os gastos
em educao primria. Segundo Chu et alii (1996), estimativas do Banco
Mundial para a Tanznia indiciam que o custo de oportunidade de enviar
um estudante para a universidade equivale a no enviar 238 estudantes
para a escola primria. Logo, uma realocao de recursos da educao uni-
versitria para a educao primria poderia aumentar o bem-estar social.
5) Um aumento de eficincia tambm poderia ser conseguido se aumentados
os gastos em sade preventiva e primria, cujo retorno elevado, e cujos
custos por habitante so baixos. Essa poltica poderia poupar recursos e
substituir gastos destinados rea de medicina preventiva. Portanto, gas-
tos com saneamento bsico, acesso gua potvel, imunizao, acompa-
nhamento mdico de recm-nascidos e disseminao de medidas de
higienizao so sugeridas pela World Health Organization (1986) como
a forma mais eficiente de tornar a populao mais saudvel, principal-
mente nas regies mais pobres.
6) Nos programas sociais h ineficincia decorrente da grande proporo de
gastos nas atividades-meio em detrimento das atividades-fim. Com isso,
gastos elevados com pessoal e com atividades administrativas acabam to-
mando recursos destinados a atender diretamente aos objetivos finais.
O World Bank (1994) analisou a composio dos gastos em Serra Leoa
na dcada de 1980, e concluiu que a baixa produtividade dos dispndios
estava relacionada ao desequilbrio entre recursos destinados a despesa
com pessoal e com servios administrativos que no setor de educao
consumiam mais de 80% do oramento total e recursos destinados
compra de equipamentos escolares, tais como livros, no qual se observou
clara escassez. O mesmo problema foi constatado na rea de sade, que se
ressentia de uma maior quantidade de clnicas e de postos de sade, en-
quanto rea administrativa era destinada a maior parte dos gastos totais.
O aumento da produtividade dos gastos passa pela formulao de uma
poltica de avaliao microeconmica dos programas, o que foge ao escopo
deste trabalho. necessrio realizar uma anlise econmica do processo de
produo do setor pblico em todas as reas, desde a utilizao dos insumos
at a identificao do produto e, nesse processo, a mensurao dos benefcios
a etapa mais complicada, dado em muitos casos envolver julgamentos de valor.

Por isso, importante o estabelecimento de critrios objetivos (mesmo que
arbitrrios) para que indicadores de benefcios sejam obtidos.
Alm disso, essa poltica de avaliao permitir a observao de possveis
superposies polticas com efeitos contrrios, bem como de outras distores
oriundas da atuao do grande agente econmico que o governo. Esse argu-
mento ter maior validade nas federaes em que estados e municpios exer-
cem uma poltica de gastos com maior autonomia. Nesse sentido, maior a
relevncia dada aos rgos de controle, de fiscalizao e de gerenciamento dos
gastos, tais como as secretarias de controle, de planejamento e os tribunais de
contas, com o intuito de identificar ineficincias, de antecipar problemas e
de captar desvios financeiros.4
Cabe acrescentar, por fim, que uma poltica de avaliao da eficincia
microeconmica dos gastos pblicos requer uma base estatstica apropriada.
Os dados devem ser abrangentes, incluindo-se a a totalidade das esferas de
governo, as instituies extra-oramentrias e as operaes quase-fiscais.
As sries devem ter continuidade no tempo e fundamental que os dispndios
sejam assim classificados: por categorias econmicas e por programas e funes
de governo. O cruzamento dessas informaes com os indicadores sociais e de
benefcios formar a base inicial para uma poltica efetiva de avaliao dos
gastos pblicos.
Portanto, e dada essa conceituao geral da produtividade do gasto pbli-
co, as sees se concentraro na anlise agregada dos impactos desses gastos
sobre o crescimento econmico e das estimativas do seu nvel geral de eficincia.
4 O MODELO
Tal modelo permite estimar o efeito externalidade do governo sobre o cresci-
mento econmico [Feder, 1983; Ram, 1986]. Para isso, supe-se a economia
dividida em dois setores, o setor privado (P) e as administraes pblicas (G),
com suas respectivas funes de produo:
P = p (Kp , Lp , G) (4.1)
G = g (Kg , Lg) (4.2)
4
No mbito do governo federal ocorreram importantes avanos nessa rea, como o desenvolvimento de
um sistema de informaes gerenciais que disponibiliza, para todos os envolvidos, informaes em
tempo real sobre o andamento dos principais projetos de gastos. A Lei de Responsabilidade Fiscal
tambm um outro instrumento que aumenta a transparncia fiscal e impe regras na administrao das
finanas pblicas, e inclusive prev sanes institucionais e administrativas em caso de seu descumprimento.
Kp e Kg representam o estoque de capital utilizado pelo setor privado e

pelo setor governo, respectivamente, e Lp e Lg, os nveis de mo-de-obra uti-
lizados. G o produto do setor pblico e tambm insumo do setor privado.
A soma dos insumos setoriais gera o insumo total da economia, assim como o
produto total (Y) dado por G mais P.
Y=P+G (4.3)
Utilizando-se o diferencial total para (4.1), (4.2) e (4.3), obtm-se:
P P P
dP = dK p + dL p + dG (4.4)
K p L p G
G G
dG = dK G + dLG (4.5)
K G LG
dY = dP + dG (4.6)
O diferencial de produtividade intersetorial dado por d na equao
(4.7), e medido pela relao entre as produtividades marginais do capital e
do trabalho para cada setor. Um d>0 indica que o setor pblico mais produ-
tivo que o setor privado; e d<0 mostra o contrrio.
G G
K G L G
= = (1 + )
P P (4.7)
K P LP
Substituindo-se (4.4) e (4.5) em (4.6), e sabendo-se que dKi =Ii para i=P,
G, em que I o investimento, tem-se:
P P G G P
dY = Ip + dL p + IG + dLG + dG
K p L p K G LG G (4.8)
Utilizando-se a relao expressa em (4.7) na equao (4.8), obtm-se:
P P P P P P
dY =
K p
(I p + IG ) +
Lp
dLp + IG + dLG + dLG + dG
K p Lp Lp G
P P P P P P
dY = I+ dLp + IG + dLG + dLG + dG
K p Lp
K p Lp Lp G
(4.9)
Dividindo-se a equao (4.5) por (1+d), e manipulando-a, algebricamente,

chega-se seguinte igualdade:
G G
IG dLG
dG K G LG P P
= + = IG + dL (4.10)
(1 + ) (1 + ) (1 + ) K p L p G
Substituindo-se (4.10) em (4.9), obtm-se:
P P P P
dY = I+ dL p + dLG + + dG (4.11)
K p L p Lp 1 + G
Para fornecer um tratamento economtrico equao (4.11), supe-se
que dLG + dLp = dL, e que a produtividade marginal do trabalho no setor
privado seja proporcional produtividade mdia do trabalho (por um fator
b ), isto , P/Lp = b.Y/L. Alm disso, divide-se (4.11) por Y:
dY P I Y dL P dG G
= + + +
Y K p Y L Y 1 + G Y G
dY P I dL P dG G
= + + +
Y K p Y L 1 + G G Y (4.12)
Rearrumando-se o ltimo termo do lado direito de (4.12), com objetivo
de isolar a elasticidade do produto do setor privado com relao aos gastos
pblicos (q), e chamando-se de a produtividade marginal do capital do
setor privado, tem-se:
dY I dL dG G dG
= + + + (4.13)
Y Y L 1+ G Y G
em que dY/Y representa a taxa de crescimento do produto agregado decom-
posta pela participao do investimento, da mo-de-obra e dos gastos pbli-
cos. Esse ltimo, encontrado no termo q (a elasticidade do produto do setor
dP G
privado com relao aos gastos pblicos), igual a . Alm disso, a
dG P
equao (4.13) permite estimar indiretamente o diferencial de produtividade
setor pblico-privado (d).
5 ESTIMATIVAS DO EFEITO EXTERNALIDADE E DO

DIFERENCIAL DE PRODUTIVIDADE
A estimativa da equao (4.13) ser feita por meio de trs especificaes:
a primeira preserva todos os seus termos (4.13a). A taxa de crescimento da
populao serve como proxy da taxa de crescimento da mo-de-obra. O termo
q (a elasticidade do produto do setor privado com relao aos gastos pblicos)
mede o efeito externalidade do governo, e o terceiro coeficiente serve como
estimativa do diferencial de produtividade intersetorial. A segunda considera
que o coeficiente do terceiro termo do lado direito de (4.13) possa ser nulo

= . Nesse caso, o diferencial de produtividade medido a partir de q,
1+
obedecendo-se restrio em (4.13b). Na terceira especificao, ignora-se o
ltimo termo de (4.13) e tenta-se captar toda a influncia do setor pblico
por meio do penltimo termo (4.13c). Dessa forma, estimar-se-ia a equao
(4.12), na qual no se teve a preocupao de isolar a elasticidade produto-
dP
gasto pblico (q), mas o efeito externalidade pode ser captado por .
dG
O inconveniente dessa especificao que no se consegue separar o efei-

to externalidade do diferencial de produtividade. Mas, por outro lado, essa
estimativa pode fornecer a influncia total (produtividade + externalidade) da
participao do governo. Portanto, as equaes a serem estimadas so:
dY I dL dG G dG
= + + + (4.13a)
Y Y L 1+ G Y G
dY I dL dG
= + + (4.13b)
Y Y L G
(4.13c)
dY I dL P dG G
= + + +
Y Y L 1 + G G Y
Do ponto de vista economtrico, necessrio realizar alguns testes que

indiquem a melhor especificao das trs equaes. O perodo escolhido foi 1947/
1995 (dados anuais), e optou-se por trabalhar com sries reais. A estacionariedade
das sries foi verificada por meio do teste de Dickey-Fuller aumentado (ver tabe-
la 1). Os resultados evidenciam que as sries de crescimento real do PIB e da
populao so integradas de ordem zero (estacionrias). Para a varivel de gasto

real foram utilizadas duas definies: G 0 consumo do governo + transferncias;
e G 1 gasto total = consumo do governo + transferncias + investimento das
administraes pblicas.5 As taxas de crescimento de G 0 e G 1 foram consideradas
dG G
estacionrias. O mesmo pode ser dito da varivel para ambas as defini-
G Y
es. Assim, tal como para os gastos foram utilizados dois conceitos de taxa de
investimento: o investimento total (I0 ),6 e outro I1 , que exclui de I0 o investi-
mento das administraes pblicas, evitando-se dupla contagem na verificao
emprica. No entanto, os testes mostraram que as sries de taxa de investimento
(I/Y) so no estacionrias, nos dois conceitos, tendo elas adquirido essa condi-
o a partir da primeira diferena (ver tabela 2). Portanto, para evitar que as
estimativas se tornassem esprias resolveu-se utilizar a primeira diferena da taxa
de investimento em todas as equaes, assegurando-se de que todas as variveis so
integradas de ordem zero.
Os quadros 1 e 2 trazem os resultados das regresses. Para o conceito mais
restrito de gasto pblico (consumo + transferncias), no quadro 1 as equaes (4.13a)
e (4.13b) mostram que o efeito externalidade do setor pblico medido por q
negativo, embora seja significativo na segunda equao. Nessa equao, o valor de q
foi de -0,02, ou seja, um aumento de 1% nos gastos em consumo mais transfe-
rncias do governo gera um decrscimo de 0,02% no produto da economia.
A equao (4.13c) aponta um efeito total negativo do setor pblico sobre o
crescimento econmico, resultante da soma dos efeitos externalidade e com o
diferencial de produtividade. Vale observar o aumento do coeficiente em relao
equao (4.13b).
Quando se inclui, na definio de gasto pblico, os investimentos das
administraes pblicas (ver quadro 2), observa-se que, pela estimativa da equa-
o (4.13a), o impacto das despesas sobre o crescimento positivo e significati-
vo. A elasticidade produto-gasto foi de 0,43, ou seja, um aumento dos gastos
pblicos em 1% contribuiu para o aumento, do produto, de 0,43% no pero-
do. Porm, a estimativa do diferencial de produtividade sugere que o setor p-
blico tem uma produtividade de apenas 60% se comparada quela alcanada
5
Os dados tm como fonte primria o Sistema de Contas Nacionais do IBGE , e foram extrados do banco
de dados do IPEADATA (www.ipeadata.gov.br).
6
O conceito de investimento refere-se ao conceito de formao bruta de capital fixo (consumo aparente
de bens de capital e de construo civil) mais variao de estoques, obtido a partir das Contas Nacionais
do IBGE. O investimento total ainda dividido em setor privado e em administraes pblicas. Os dados
foram extrados do banco de dados do IPEADATA (www.ipeadata.gov.br).
pelo setor privado. Esse resultado tambm foi significativo, segundo a estatstica
t. Na equao (4.13b), em que se postula um diferencial de produtividade nulo,
encontrou-se um valor positivo para o coeficiente que mede a elasticidade pro-
duto-gasto, porm com um resultado no significativo. Resultado semelhante
ocorreu na equao (4.13c), em que se estima o efeito total do setor pblico
sobre o crescimento econmico. Nesse caso, o efeito total teve um coeficiente de
0,06, porm no significativo. Esse valor abaixo daquele encontrado em (4.13a)
coerente com o resultado observado para o diferencial de produtividade, ou
seja, para que se capte o balano lquido da influncia do setor pblico neces-
srio o desconto da menor produtividade dos seus gastos.
TABELA 1
Teste de Razes Unitrias do Tipo ADF Dickey-Fuller Aumentado 1953/1994
Variveis t-adf lag t-DY_lag t-prob
4,20951 0
2,9185 1 2,2235 0,0322
0,916507 4 1,4608 0,1530
6,00221 0
4,21001 1 1,7849 0,0823
6,09731 1 2,9435 0,0055
4,47911 1 2,2491 0,0304
8,06941 1 4,6446 0,0000
Nota: 1Rejeita a hhiptese de presena de raiz unitria com probabilidade

de 1% de significncia.
Obs.: Valores crticos 5%=-3.519,1%=-4.19. Constante e tendncia includos
TABELA 2
Teste de Razes Unitrias do Tipo ADF Dickey-Fuller
Aumentado 1954/1994
Variveis t-adf Lag t-DY-lag t-prob
D(1) 5,37101 1 1,9303 0,0613
D(1) 5,15971 3 2,1717 0,0367
Nota: 1Rejeita a hiptese de presena de raiz unitria com probabilidade de 1% de significncia.

Obs.: D (1) - primeira diferena da varivel. Valores crticos: 5%= -3 522, 1%= -4,196. Constante e tendncia
includos.
QUADRO 1
Resultados das Regresses Gastos Pblicos = Consumo + Transferncias
Na realidade, pode-se atribuir o resultado do impacto positivo dos gastos

pblicos ocorrncia dos investimentos. Portanto, para reforar os resultados en-
contrados no segundo conjunto de estimativas os impactos dos investimentos p-
blicos sobre o crescimento econmico foram estimados separadamente. Os valores
das elasticidades foram significativos e positivos, coerentemente com os resultados
encontrados por Ferreira (1996) e por Ferreira e Malliagros (1998) para o Brasil.
Alm disso, no se pode rejeitar a hiptese de que o diferencial de produtividade
entre os dois setores seja nulo. Nesse sentido, somente as equaes (4.13b) e (4.13c)
apresentaram resultados positivos e significativos, como mostrado no quadro 3.
QUADRO 2
Resultados das Regresses
Gastos Pblicos = Consumo + Transferncias + Investimentos
QUADRO 3
Resultados das Regresses Investimentos Pblicos
Modelando dY/Y por OLS Equao (4.13a)Amostra: 1949 a 1995
Varivel Coeficiente Desvio-Padro t-valor t-prob PartR 2
Constante 0,0272 0,017139 1,617 0,1131 0,0574
I /Y
1
0,58849 0,31753 1,853 0,0707 0,0740
L/L 0,89537 0,69706 1,284 0,2058 0,0370
Ipub /IPub
1
0,046073 0,18833 0,245 0,8079 0,0014
(IPub/IPub).(IPub/Y)1,2372 5,7313 0,216 0,8301 0,0011
R 2 = 0,212818 F(4,43) = 2,9063 [0.0325] \sigma = 0,0369856 DW = 1,54RSS = 0,05882127747 para 5 variveis e 48 observaes.
Modelando dY/Y por OLS Equao (4.13b)Amostra: 1949 a 1995
Constante 0,027512 0,016925 1,626 0,1112 0,0566
I1/Y 0,57372 0,30669 1,871 0,0681 0,0737
L/L 0,93125 0,66958 1,391 0,1713 0,0421
IPub/IPub 0,085999 0,035113 2,449 0,0184 0,1200
Modelando dY/Y por OLS Equao (4.13c)Amostra: 1949 a 1995
Constante 0,027913 0,016938 1,648 0,1065 0,0581
I1/Y 0,60268 0,30884 1,951 0,0574 0,0797
L/L 0,86095 0,67538 1,275 0,2091 0,0356
(IPub/IPub).(IPub/Y)2,6142 1,0687 2,446 0,0185 0,1197
6 EFEITOS DINMICOS E A RELAO DE LONGO PRAZO

ENTRE GASTOS PBLICOS E PRODUTO
Os resultados da seo anterior podem estar sujeitos a alguns problemas, prin-
cipalmente se sugeridos efeitos defasados da poltica fiscal. Ser usado um
modelo do tipo ADL (autoregressive and lag distributed model) para tentar captar
os efeitos de defasagem da relao entre gastos pblicos e o PIB. Posteriormente,
a partir desse modelo ser estimada uma relao de longo prazo, na qual se
possa mensurar a elasticidade do gasto pblico em relao ao PIB, mediante a
utilizao de dois conceitos de gasto referidos na seo anterior. Alm disso,
calcula-se um modelo7 que permita observar como ocorrem os ajustamentos
de curto prazo em direo ao equilbrio de longo prazo.
7
O instrumental economtrico utilizado o modelo de correo de erros.
Metodologicamente utiliza-se a abordagem de Hendry, a qual vai de

modelos gerais para modelos especficos, ou seja: estima-se uma equao
com os regressores e a varivel dependente defasados em vrios perodos.
Observa-se a significncia dos lags, e aqueles no significativos so descartados.
Assim, repete-se o procedimento at o modelo conter apenas as variveis com
defasagens mais significativas. Dessa forma, o modelo geral ser dado por:
n n
a ( L)Yt = b( L) X t + t = am yt m = bi m xi (t m) + t para i=1,...r (6.1)
m =0 m= 0
em que Yt a varivel independente; L o operador de defasagens; e Xt o vetor

de variveis dependentes (X1t , X2t ,...,Xrt ). Portanto, adotam-se as variveis do
modelo anterior, todas em seus respectivos nveis, e inicia-se com uma defasa-
gem de 4 lags.
A seleo do modelo final utiliza os critrios de Schwarz ( SC), de Hannan-
Quinn (HQ) e do Erro de Predio Final (FPE). Essas estatsticas indicam um
ajustamento do modelo ao nmero de parmetros utilizados. Valores menores
dessas estatsticas sugerem preferncia na escolha dos modelos.
Na realidade, o que interessa so os resultados da equao de longo pra-
zo, obtidos a partir de uma metodologia distinta da apresentada no captulo
anterior. Essa metodologia fornece mais flexibilidade, dado permitir partir de
uma especificao geral da equao (modelo do tipo ADL) at que seja encon-
trada uma soluo de longo prazo para o modelo. Na seo anterior, a trajet-
ria de Dy (crescimento do produto) era explicada fundamentalmente por uma
seqncia de variveis dependentes, a partir de suas taxas de crescimento(Dx).
No entanto, mesmo as taxas de crescimento so afetadas pelas relaes entre y
e x em seus nveis. Com isso, estar-se-ia perdendo informaes importantes a
respeito das relaes dinmicas que envolvem as variveis.
A existncia da soluo de longo prazo garante a estabilidade do mode-
lo. Assim, pode-se observar que o modelo resulta em uma situao de equil-
brio. A relao entre os parmetros da equao do tipo ADL que determina a
condio de estabilidade, expressa a partir da equao (6.1):
b (L )
E Yt Xt = 0
a( L)
(6.2)

Sabe-se que qualquer polinmio pode ser expresso como produtos de

suas razes:
a ( L) = a r Lr = (1 j L )
m n
(6.3)
r =0 j =1
As razes do polinmio a (L) devem satisfazer a condio < 0 e a

(L) 0.
Alm disso, para uma soluo no trivial do modelo, b (L) 0.
A equao do mecanismo de correo de erros ( ECM) uma forma funcional
que tenta conciliar os resultados de curto prazo com os de longo prazo.
A equao estimada do ECM de curto prazo, e o coeficiente do ECM reflete a
resposta ao desequilbrio, representando, assim, um mecanismo de ajustamento
tendncia de longo prazo. H uma relao formal entre a existncia de um
mecanismo de correo de erros e o processo de co-integrao, de forma que,
se existe o ECM, ento se garante a presena de co-integrao e vice-versa. Uma
especificao simples do ECM conseguida a partir do seguinte modelo ADL:
y t = 0 + 1 x t + 2 x t1 + 3 yt 1 + t (6.4)
Subtraindo-se yt-1 de ambos os lados de (6.4), e subtraindo-se e adicio-

nando-se os termos a1 xt-1 e (a3 1)x t-1 do lado esquerdo de (6.4), obtm-se:
yt = 0 + 1xt + ( 1 + 2 + 3 1) xt 1 + ( 3 1)(
. yt 1 xt 1 ) (6.5)
O modelo do tipo ECM formado a partir da restrio imposta equao

(6.5), em que (a1 +a2 +a3 = 1), o que faz que o terceiro termo do lado direito da
equao seja anulado. O ltimo termo do lado direito o de correo de erro,
e reflete a resposta ao desequilbrio na relao de longo prazo entre y e x.
Os critrios de seleo de Schwarz (SC), de Hannan-Quinn (HQ) e do
Erro de Predio Final (FPE) indiciaram os seguintes resultados para a
especificao ADL do modelo que relaciona o produto e os gastos pblicos (ver
quadro 4). Como, na seo anterior, o termo G 0 refere-se apenas a consumo e
a transferncias do governo, enquanto G 1 adiciona, ao conceito anterior, o
investimento pblico. Essas especificaes foram responsveis pela gerao da
soluo de longo prazo apresentada no quadro 5).
Nos resultados encontrados na soluo de longo prazo destaca-se a
significncia individual e conjunta das variveis independentes. O teste de
Wald, indicado para avaliar os coeficientes em conjunto, apresentou grau de
significncia de 1% em ambas as equaes. O resultado de longo prazo sugere
uma relao negativa entre gastos pblicos e o PIB, assim como tambm o
sugere o resultado encontrado na equao (4.13c) da seo anterior, no con-
ceito de consumo pblico mais transferncias. Para a varivel G 1 que inclui o
investimento, a elasticidade foi negativa e ligeiramente inferior ao valor de G 0 .
Na estimativa anterior, os resultados foram inconclusivos em razo da no-

significncia do termo na equao (4.13c). Considerando-se os resultados des-
ta seo, pode-se inferir que a menor produtividade do gasto pblico, confor-
me o conceito que inclui o investimento, foi suficiente para compensar o efei-
to externalidade positivo encontrado na equao (4.13a).
QUADRO 4
Resultados do Modelo ADL
Modelando lnPIB por OLS Amostra: 1951 a 1995
Constante -11,343 2,2247 -5,099 0,0000 0,4000
LnPIB 1 0,993096 0,0841906 11,796 0,0000 0,7811
LnPIB 3 -0,226480 0,0871984 -2,597 0,0132 0,1475
LnGo 3 -0,103503 0,0320957 -3,225 0,0026 0,2105
LnI0 4 0,0894456 0,0451724 1,980 0,0548 0,0913
LnL 1 0,810221 0,159279 5,087 0,0000 0,3988
R 2 = 0,9988602 F(5, 39) = 6835,5 [0,0000] = 0,027707 DW = 2.02RSS = 0,029939434658 para 6 variveis e 45 observaes.
Critrio de Informao: SC = -6,80769; HQ = -6,95877; FPE = 0,0008700349
Modelando L PIB por OLS Amostra: 1951 a 1995
Constante -14,684 2,3758 -6,181 0,0000 0,5219
LnPIB 1 0,947919 0,0809103 11,716 0,0000 0,7968
LnPIB 3 -0,262681 0,0804218 -3,266 0,0024 0,2336
LnG1 0,0703358 0,0346464 2,030 0,0500 0,1053
LnG1 1 -0,0821736 0,0393796 -2,087 0,0443 0,1106
LnG1 3 -0,126653 0,0361761 -3,501 0,0013 0,2594
LnL -1,4550 0,631746 -2,303 0,0273 0,1316
LnL 1 2,5012 0,690326 3,623 0,0009 0,2728
LnI1 2 0,0713429 0,0346051 2,062 0,0467 0,1083
LnI1 4 0,0527869 0,0334588 1,578 0,1236 0,0664
R = 0,9991418 F(9, 35) = 4527,6 [0,0000] = 0,02537851 DW = 2,20RSS = 0,022542405303 para 10 variveis e 45 observaes.
2
Critrio de Informao: SC = -6,75309; HQ = -7,00491; FPE = 0,0007871951

QUADRO 5
Equaes de Longo Prazo
LnPIB = -48,6 -0,44349 LnGo +0,38326 LnIo

(SE) (7,763) (0,18313) (0,17461)
+3,472 Lnl
(0,5568)
WALD test Chi2(3) = 1429,2 [0,0000]1

LnPib = -46,65 -0,43999 LnG1 +3,324 LnL
(SE) (6,936) (0,16836) (0,49601)
+0,39436 LnI1
(0,12196)
WALD test Chi2(3) = 2142,3 [0,0000]1
Nota: 1 grau de significncia igual a 1%.
As estimativas da equao de curto prazo com o modelo do tipo ECM (ver

quadro 6) foram significativas na produo de resduos estacionrios, o que
nos leva a aceitar a hiptese de co-integrao da soluo de longo prazo.
A estrutura estimada do ECM que melhores resultados estatsticos pro-
duziu inclui, na especificao, a significncia da taxa de crescimento do
gasto pblico defasado em um perodo (no caso um ano), em ambos os
conceitos. Os valores dos coeficientes foram positivos e significativos, ou seja, no
curto prazo um aumento da taxa de crescimento do gasto pblico afeta positiva-
mente o crescimento econmico, enquanto no longo prazo o efeito negativo.
No curto prazo, uma expanso nos gastos estimula a demanda agregada e
promove um crescimento temporrio do PIB, porm esse resultado se reverte no
longo prazo. Como explicar esse resultado luz dos fundamentos tericos discu-
tidos no texto? Uma possvel resposta seria que a gerao de impostos distorcivos,
tais como o imposto inflacionrio e a carga tributria elevada sobre a produo
para financiar o aumento dos gastos e a prpria ineficincia na alocao dos
recursos, gerou uma reduo na taxa de poupana e nos retornos do setor priva-
do, contribuindo, assim, para a queda na taxa de crescimento econmico.
No caso brasileiro, o grau de no-neutralidade do sistema tributrio
representado pelo elevado nmero de alquotas e de legislaes no caso do
ICMS,8 pela cumulatividade das contribuies sociais e dos impostos que oneram
a produo, pelas exportaes e pelo emprego. 9 Alm disso, no Brasil o processo
8
So 27 diferentes legislaes, uma para cada estado. Uma das propostas de reforma tributria unificar
essa legislao, tornando-a nacional.
9
Atualmente, a tributao cumulativa no Brasil representa quase um quarto da carga tributria global. As
principais contribuies cumulativas, P I S, COFINS e CPMF, alcanaram cerca de 18% da carga tributria
global, o que trouxe conseqncias danosas alocao eficiente de recursos e competitividade dos
produtos domsticos. O efeito mais pronunciado nos investimentos, particularmente na indstria de
bens de capital, em que a cadeia produtiva mais longa. A esse respeito ver Varsano et alii (2001).
inflacionrio teve sua principal origem no desequilbrio fiscal. O perodo de

anlise compatvel com uma elevada volatilidade da inflao que gerou incer-
tezas na economia e inibiu os investimentos.
QUADRO 6
Resultados do Modelo de Correo de Erros
Modelando DlnPIB por OLS Amostra: 1951 a 1995
Constante 0,0356385 0,0152598 2,335 0,0248 0,1227
Dlnpop -0,336895 0,662945 -0,508 0,6142 0,0066
Dlngo 0,0272239 0,0387239 0,703 0,4862 0,0125
Dlngo_1 0,102799 0,0472299 2,177 0,0356 0,1083
DlnI0 0,0714050 0,0547344 1,305 0,1997 0,0418
ECM_1 -0,250276 0,0537704 -4,655 0,0000 0,3571
R 2 = 0,4461525 F(5, 39) = 6,2833 [0,0002] = 0,03214928 DW = 1,44RSS = 0,040309474455 para 6 variveis e 45 observaes.
AR 1- 2F(2, 37) = 2,5865 [0,0888]
ARCH 1 F(1, 37) = 0,804714 [0,3755]
Normalidade Chi2(2) = 3,3762 [0,1849]
Xi 2
F(10, 28) = 1,8107 [0,1051]
Xi*Xj F(20, 18) = 1,3212 [0,2783]
RESET F(1, 38) = 3,0952 [0,0866]
Modelando DlnPIB por OLS Amostra:1951 a 1995
Constante 0,0364566 0,0150430 2,423 0,0201 0,1309
Dlnpop -0,430147 0,660057 -0,652 0,5184 0,0108
Dlng1 0,0407560 0,0389238 1,047 0,3015 0,0273
Dlng1_1 0,115544 0,0482586 2,394 0,0216 0,1282
DlnI1 0,0509546 0,0410759 1,240 0,2222 0,0380
ECM_1 -0,251618 0,0532166 -4,728 0,0000 0,3644
R 2 = 0,4604551 F(5, 39) = 6,6566 [0,0001] = 0,03173145 DW = 1,46RSS = 0,039268520096 para 6 variveis e 45 observaes.
AR 1- 2F( 2, 37) = 2,4785 [0,0977]
ARCH 1 F( 1, 37) = 0,627402 [0,4334]
Normalidade Chi2(2) = 3,8205 [0,1480]
Xi2 F(10, 28) = 1,8347 [0,1002]
Xi*Xj F(20, 18) = 1,1861 [0,3603]
RESET F( 1, 38) = 3,1649 [0,0832]

7 CONCLUSES
Os principais resultados tericos do trabalho sugerem a existncia de dois
canais pelos quais se pode avaliar a produtividade dos gastos pblicos e seu
impacto sobre o crescimento econmico [Lindauer e Velenchick, 1992].
Trata-se o primeiro de quando os bens pblicos afetam diretamente a
utilizao dos fatores de produo privados como capital fsico e mo-de-
obra. Os gastos em infra-estrutrura, em educao e em sade podem ser en-
quadrados nessa categoria. Alm disso, a eficincia do setor privado pode ser
influenciada indiretamente pela presena de um sistema de regulao e de
bens pblicos, como leis e segurana nacional, que garantam os contratos,
gerem ambiente propcio ao desenvolvimento e corrijam as falhas de mercado.
O segundo canal, esse pode ser identificado como a capacidade que o
governo detm de desempenhar de forma eficiente o seu papel de provedor
dos bens antes mencionados. Para conseguir tal objetivo o governo pode
produzir diretamente, terceirizar ou formar parcerias com o setor privado.
O importante que cada unidade monetria aplicada em bens pblicos seja igual
ao que se obtm desse bem, em termos de produto marginal, em condies com-
petitivas. Essa uma condio de eficincia que tambm estabelece um tamanho
timo do governo. Se extrapolar esse tamanho timo o governo estar reduzindo a
taxa de crescimento estacionria do produto, do consumo e do capital.
A aplicao eficiente dos gastos pblicos envolve uma relao benef-
cio/custo. O tipo de gasto e sua composio afetam a produtividade deles.
Portanto, realocaes de recursos podem produzir resultados satisfatrios. Uma
avaliao microeconmica dos gastos pode identificar os focos de ineficincia.
Logo, tema importante de pesquisa a ser desenvolvido avaliar, no caso brasi-
leiro, quais os gastos produtivos e quais os improdutivos.
Os efeitos dos gastos pblicos, em termos agregados, sobre o crescimento
econmico no Brasil foram avaliados por duas metodologias. A primeira per-
mite estimar o efeito externalidade dos gastos e o diferencial de produtividade
em relao ao setor privado. No conceito que engloba consumo mais transfe-
rncias, o efeito externalidade foi negativo. Na segunda definio de gasto
total (que inclui os investimentos), os resultados indicam uma externalidade
positiva, mas o diferencial de produtividade, em relao ao setor privado, apre-
sentou-se negativo, ou seja, a produtividade do setor pblico representou apenas
60% da produtividade do setor privado.
A segunda metodologia capta os efeitos dinmicos da relao gasto pblico/
produto, e a partir da estimou-se uma soluo de longo prazo. A vantagem dessa
estimativa em relao anterior que se parte de uma especificao mais geral e
chega-se a resultados mais robustos em termos estatsticos. Os valores das elasti-
cidades gasto/produto nos dois conceitos foram negativos. A equao de curto

prazo mostra que os gastos pblicos defasados no perodo de um ano surtem
impacto positivo sobre o PIB. No longo prazo, porm, esse efeito se reverte.
Portanto, esse conjunto de resultados sugere que a proporo de gasto
pblico no Brasil est acima do seu nvel timo, bem como a existncia de
indcios de baixa produtividade. Assim, quando se aumenta a carga tributria os
resultados mostram haver transferncia de recursos do setor mais produtivo para
o menos produtivo. Os efeitos sobre o crescimento sero mais danosos quanto
mais distorcivo for o sistema tributrio e menos produtivo for o gasto pblico.
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A ENDOGENEIZAO NO DESENVOLVIMENTO
ECONMICO REGIONAL E LOCAL
Jair do Amaral Filho
Doutor em Economia; professor titular de
Desenvolvimento Econmico; professor do
CAEN , da Universidade Federal do Cear UFC ,
e diretor de PGD do Centro de Estratgias de
Desenvolvimento do Estado do Cear CED .
RESUMO
hoje bastante conhecido o processo de endogeneizao nas teorias macroeconmicas de
crescimento. Esse processo, todavia, bem menos conhecido no campo das teorias de
desenvolvimento econmico regional, embora tenha sido muito importante. Sem a preten-
so de esgotar o assunto, este trabalho investiga o exerccio realizado pelos pesquisadores
no sentido de endogeneizar o desenvolvimento regional e de apontar novas estratgias de
desenvolvimento regional e local. Na investigao procurou-se estabelecer uma ponte
entre autores da corrente da economia imperfeita, que romperam com a teoria da locali-
zao tradicional, e os autores evolucionistas e institucionalistas, os quais se debruaram
nos estudos dos novos fenmenos e modelos de desenvolvimento regional e local, tais
como os dos distritos industriais. O objetivo verificar as novas formas de desenvolvimento
local e regional, bem como os instrumentos de aes pblicas e privadas.
1 INTRODUO
Nos ltimos anos as teorias de desenvolvimento regional sofreram grandes
transformaes, de um lado provocadas pela crise e pelo declnio de muitas
regies tradicionalmente industriais e, de outro, pela emergncia de regies
portadoras de novos paradigmas industriais.
Esse fenmeno est associado s mudanas radicais nas formas e nos mo-
dos de produo e de organizao industriais, bem como globalizao e
abertura das economias nacionais. Quanto ao primeiro fenmeno devem ser
considerados os aspectos da flexibilizao e da descentralizao, dentro e fora
das organizaes, os quais ocasionam impactos importantes em termos de
reestruturao funcional do espao. Quanto ao segundo fenmeno, esse tem
provocado impactos considerveis sobre os custos e sobre os preos relativos
das empresas, as quais tm levado cada vez mais em conta fatores locacionais
em suas estratgias de competitividade.
O que tem sido observado, desde o fim da dcada de 1980, que, ao
mesmo tempo em que ocorre um movimento de extroverso por parte das
empresas (subcontrataes, alianas e fuses) e dos pases (abertura comercial
e aumento do volume do capital em circulao mundial), as regies no inte-
rior dos pases vm mostrando um movimento de endogeneizao, tanto das

decises relacionadas ao seu destino quanto do uso dos meios e dos recursos
utilizados no processo econmico. Isso mostra que a organizao territorial
deixou de ter um papel passivo para exercer um papel ativo diante da orga-
nizao industrial.
O objetivo deste trabalho investigar as repercusses dessas transforma-
es sobre as teorias de desenvolvimento econmico regional. Essa investiga-
o focaliza principalmente o processo de incorporao da questo da
endogeneizao por parte das teorias de desenvolvimento regional, numa pro-
posta em que se procura estabelecer uma ponte entre autores da corrente da
economia imperfeita, que romperam com a teoria da localizao tradicional,
e autores evolucionistas e institucionalistas, que se debruaram nos estudos
dos novos fenmenos e modelos de desenvolvimento regionais, tais como os de
distritos industriais italianos.
Este trabalho est dividido da seguinte maneira: alm desta seo
introdutria as trs a seguir descritas, a seo da concluso e a da bibliografia.
Na seo 2 sero apresentados e analisados os paradigmas surgidos e discuti-
dos recentemente no campo da economia regional, os quais so marcados pelo
aspecto endgeno das fontes de desenvolvimento; na seo 3 sero apresenta-
dos alguns dos desdobramentos desses novos paradigmas, representados pelo
novo papel do Estado local e pelas novas estratgias de desenvolvimento regional
e local; e na seo 4 sero apontadas as principais convergncias encontradas
entre as (trs) estratgias (ou conceitos) de desenvolvimento regional e local.
2 NOVOS PARADIGMAS DE DESENVOLVIMENTO ENDGENO

NA ECONOMIA REGIONAL
Do ponto de vista regional, o conceito de desenvolvimento endgeno pode ser
entendido como um processo de crescimento econmico que implica uma
contnua ampliao da capacidade de agregao de valor sobre a produo,
bem como da capacidade de absoro da regio, cujo desdobramento a re-
teno do excedente econmico gerado na economia local e/ou a atrao de
excedentes provenientes de outras regies. Esse processo tem como resultado a
ampliao do emprego, do produto e da renda do local ou da regio.
Para facilitar o entendimento dos prximos pargrafos h que se salientar,
primeiramente, que o carter endgeno desse processo no tem um sentido
autocentrado na prpria regio ou no local, e, em segundo lugar, que seus
fatores propulsores podem ser vistos tanto pelo lado da endogeneizao da
poupana, ou do excedente, como pelo lado da acumulao do conhecimento,
das inovaes e das competncias tecnolgicas, com repercusses sobre o cres-
A Endogeneizao no Desenvolvimento Econmico Regional e Local 263
cimento da produtividade dos fatores. Como assinala Malinvaud (1993) ao

analisar a contribuio das novas teorias de crescimento (endgeno), esse se-
gundo ngulo de ver o crescimento o aspecto mais interessante no conjunto
dos modelos recentes de crescimento.
Como se sabe, essas questes da concentrao e da aglomerao
ocupam lugar central nas teorias e nos modelos tradicionais de localizao
industrial, em grande parte de origem alem, que dominaram a Cincia
Econmica Regional at recentemente. Essas teorias esto relacionadas a
autores tais como: Von Thnen, Weber, Preddl, Cristaller, Lsch e Isard.1
Mas, e como sugerem Arthur (1994) e Krugman (1991a; 1995a; 1996),
apesar desse domnio as citadas teorias encontram limites ao tentar explicar
o processo de localizao e de endogeneizao regional porque, em razo da
sua escolha metodolgica, no conseguem apreender a complexidade dos
processos concretos e dinmicos da concentrao das atividades econmicas
sobre um determinado espao.
Imbudas de astcias geomtricas continuadas de tringulos e losangos
[Krugman, 1991a, 1995a], as teorias tradicionais esto desprovidas do meca-
nismo dinmico do auto-reforo endgeno (self-organisation) formado pelas
economias externas propagadas por tecidos criados pela aglomerao industrial
sem que as empresas tenham controle disso. Como observam os dois autores
citados, essas teorias so muito estticas por se limitarem a quantificar os cus-
tos e os lucros a fim de assim definirem a localizao tima da firma numa
determinada regio.
A hegemonia dessas teorias no campo da Cincia Econmica Regional
no se deu, no entanto, sem rivalidades. Durante a dcada de 1950 desenvol-
veram-se conceitos e estratgias de desenvolvimento regional aparentemente
mais atraentes, os quais chamaram a ateno dos sistemas de planejamento
nos anos 1960. Destacam-se a trs conceitos-chaves. O primeiro, o conceito
de plo de crescimento [Perroux, 1955]; o segundo, o conceito de causao
circular cumulativa [Myrdal, 1957]; e, o terceiro, o conceito de efeitos para
trs e para frente [Hirschman, 1958]. Seguindo as trilhas criadas pelos pio-
neiros das teorias de desenvolvimento econmico (Nurkse, Rosenstein-Rodan,
etc.), esses trs autores passaram a dar maior nfase aos fatores dinmicos da
aglomerao, na medida em que incorporaram como fator de localizao a
complementaridade entre firmas e setores, assim como a noo de economia
de escala mnima da firma. Poderia ser visto, nesse ponto, uma certa conside-
1
Para uma reviso dessas teorias, ver, por exemplo, Richardson (1969).
rao preocupao com economias externas, embora essa se d com carter

mais tecnolgico (ou tcnico).2
Autores como Arthur e Krugman vem nesses ltimos conceitos um cami-
nho mais promissor, para que se chegue a uma teoria mais convincente sobre a
localizao industrial, do que o proposto pela escola alem. Krugman (1995a)
chega a afirmar que as idias de Myrdal e de Hirschman no eram novas mas
marcaram muito, principalmente por seu estilo e por sua metodologia. Contu-
do, segundo Krugman (1995a), eles no puderam resistir concorrncia das
teorias estticas porque seus autores abandonaram o esforo de formaliz-las.
Para esse autor, uma teoria econmica feita de uma coleo de modelos, e,
como isso faltou para os conceitos de efeitos para trs e para frente e de
causao circular, tais conceitos caram em desuso.
Considerando, de um lado, a fora das idias de Myrdal e de Hirschman
e, de outro, a fragilidade formal delas, causada pela falta de uma modelizao,
autores do porte de Arthur (1994) e de Krugman (1991a; 1995a; 1996)
empenharam-se3 para refazer a teoria da localizao e para devolver Econo-
mia Regional seu devido lugar no mainstream da Cincia Econmica, porm
sem menosprezar a importncia dos custos de transporte to caros aos repre-
sentantes da escola alem. Para isso incorporaram as idias marshallianas de
economias externas, e isso no apenas no sentido pecunirio, mas tambm
no tecnolgico. Alm disso, encararam de frente a discusso tabu dos rendi-
mentos crescentes e lanaram mo de poderosos instrumentos matemticos
usados no tratamento de sistemas complexos para formalizar seus modelos.
O resultado final que a existncia de custo de transporte baixo, de rendimen-
tos crescentes e de uma intensa demanda local contribui para a perenizao de
uma certa aglomerao industrial [Lecoq, 1995].
2
Separam-se as economias externas em duas partes [Catin, 1994]: economias externas pecunirias e
economias externas tecnolgicas. A diferena entre os dois tipos est no fato de a primeira ser
transmitida via mercado, mediante a intermediao dos preos, e a segunda no; essa transmitida
diretamente pelas empresas. Ainda segundo Catin, nas definies mais recentes consta que as
externalidades tecnolgicas se caracterizam pela ausncia de controles sobre as quantidades recebi-
das dessas externalidades (positivos ou negativos), e sobre a deciso do agente que as emite.
Segundo Scitovsky (1969), a rigor as economias externas pecunirias no se verificam na teoria do
equilbrio. Embora Perroux, Myrdal e Hirshman no fossem filiados teoria do equilbrio, seus
conceitos tinham uma certa influncia das economias externas tecnolgicas definidas por Meade como
interdependncias entre os produtores.
3
O empenho desses autores parece fazer parte de um movimento, observado a partir da segunda metada
dos anos 1980, no sentido de se atualizar e de se formalizar alguns conceitos da chamada high
development theory dos anos 1950. Ponto marcante desse movimento o trabalho de Murphy, Shleifer
& Vishny (1989) a propsito do conceito de Big Push, de Rosenstein-Rodan.
Interessante registrar que uma tentativa parecida, embora de muito menos

repercusso, foi feita por Kaldor (1970), por ocasio da Fifth annual Scottish
Economic Society Lecture, na University of Aberdeen. Nessa tentativa, Kaldor pro-
curou relacionar o conceito de rendimentos crescentes, desenvolvido por Young
(1928), com o conceito de causao circular de Myrdal (1957). As tentativas
assemelham-se, pois ambas procuraram libertar-se da viso comum segundo a
qual crescimento sinnimo de crescimento do produto. Diferentemente dessa
abordagem visualiza-se, portanto, o crescimento da produtividade. No entanto,
enquanto Young (1928) e Kaldor (1970) privilegiaram o tamanho do mercado
e a diviso do trabalho como fontes (smithianas) do crescimento da produtivi-
dade, Krugman (1991a) passaria a privilegiar as externalidades marshallianas e
daria mais ateno proximidade espacial e aos fatores relacionais.
A volta a Marshall (1919 e 1982) est claramente presente em Krugman,
em seu clssico Geography and Trade (1991a), no qual ele considera trs fato-
res de externalidades marshallianas para explicar o fenmeno da localizao
industrial: concentrao do mercado de trabalho, insumos intermedirios e
externalidades tecnolgicas. O autor ilustra suas teses com vrios estudos de
casos americanos, entre os quais o caso do Silicon Valley, mostrando assim,
que muitos deles foram produtos do acidente histrico mas tiveram em seu
processo a combinao desses trs fatores.
Como enfatiza o autor, o mais importante a reter do acidente inicial no
o fato em si, mas a natureza do processo cumulativo, que permite que tal
acidente se propague de maneira ampla e duradoura. Nesse caso, os registros
histricos mostram dois elementos: primeiro, que o processo cumulativo pene-
trante, e, segundo, que os fatores concentrao do mercado de trabalho e oferta
de insumos especializados desempenham papel importante no processo.
O retorno ao argumento das externalidades dinmicas e a redescoberta de
Marshall so tambm importantes no campo dos economistas evolucionistas e
institucionalistas (Becattini, Pyke, Sengenberger, Storper, Schimitz, etc.), como
ser visto em outras passagens deste trabalho. No entanto, esses ltimos tomam
uma certa distncia de autores como Krugman na medida em que consideram
tambm, em suas anlises, o papel dos agentes locais (atores, protagonistas)
na organizao dos fatores e na coordenao do processo cumulativo. Entretan-
to, ao investigar com mais cuidado, vamos observar que Krugman (1991a, 1991b)
no deixa o seu modelo totalmente ao sabor do indeterminismo, pois, ao consi-
derar o papel da histria (condies iniciais) como um importante fator
determinante no desenvolvimento, ele passa a considerar tambm o papel das
antecipaes dos agentes locais sobre o comportamento futuro da economia
local. A grande diferena que Krugman faz passar essas antecipaes por meio
do sistema de preos e do mercado, e os evolucionistas e institucionalistas pas-

sam-nas por meio da interao e da coordenao entre os agentes.
Na literatura evolucionista e institucionalista recente, o debate sobre o
fenmeno do desenvolvimento regional/local endgeno tem-se dividido em
duas grandes tendncias: uma de natureza indutiva e outra considerada de-
dutiva [Federwisch e Zoller, 1986]. Os da primeira tendncia, mais descri-
tivos, partem de estudos especficos para mostrar as particularidades das
condies determinantes de cada caso de desenvolvimento local. Os da se-
gunda partem comumente de postulados mais gerais sobre a dinmica das
organizaes territoriais descentralizadas. Nessa segunda corrente encontram-
se, por exemplo, autores que defendem a tese da crise do sistema produtivo
fordista, baseado na produo em grande escala, e o conseqente renascimento
das vantagens da pequena produo baseada na produo flexvel. Associada
a essa tese a referncia mais marcante foi, sem dvida, o livro de Piore e Sabel
(1984), intitulado The second industrial divide: possibilities for prosperity.
interessante notar que h um certo consenso, entre estas duas tendncias,
em reconhecer que h alguns anos estaria havendo uma abertura de janelas de
oportunidades para que regies e locais fora dos grandes eixos de aglomerao
fordista, ou fora da dualidade centroperiferia, pudessem engendrar processos
de desenvolvimento. 4 Associados a essa linha esto os autores que defendem
polticas de implantao de distritos industriais do tipo marshalliano, os quais
tm como maior fonte de inspirao os distritos industriais surgidos em deter-
minadas regies da Itlia. Por outro ngulo esto aqueles autores que, preocupa-
dos com o declnio de vrias regies tradicionalmente industriais, passaram a
defender iniciativas de reestruturao ou de estruturao regional baseadas na
alta tecnologia ou na intensificao das inovaes.5
O aspecto novo desse debate, que podemos promover entre adeptos da eco-
nomia imperfeita e a grande corrente dos evolucionistas e institucionalistas, e o
qual traz luz um novo paradigma de desenvolvimento regional endgeno, est na
refutao do indeterminismo do processo de desenvolvimento regional ou local, o
que pode ser visto no papel da histria, como tambm nas antecipaes e nas
aes dos protagonistas locais. Por essa ltima tica, a definio do modelo de
4
Esse um ponto de controvrsia porque h uma corrente [Veltz,1996], por exemplo] que entende que no
s a grande produo se adaptou produo flexvel, como tambm a globalizao das economias dever
provocar um processo de concentrao e de polarizao regionais, e, nesse ltimo aspecto, haveria uma
situao em que as regies desenvolvidas de um pas tenderiam a intensificar as ligaes entre elas
prprias ou delas com regies desenvolvidas de outros pases.
5
Entendemos que o conceito de alta tecnologia no est limitado apenas aos setores especficos e
emergentes de ponta (informtica, microeletrnica, etc.), ele abrange tambm a maioria dos setores e
das atividades econmicas, mesmo aqueles considerados tradicionais.
desenvolvimento passa a ser estruturada a partir dos prprios atores locais, e no

mais por meio do planejamento centralizado ou das foras puras do mercado.
Mais do que isso, o aspecto novo trazido pelas novas abordagens na Eco-
nomia Regional est na recuperao vigorosa das noes de intertemporalidade
e de irreversibilidade na trajetria do desenvolvimento econmico. O que
significa dizer que o passado influencia o presente, que esse influencia o futuro
(intertemporalidade), que as propriedades do tempo zero no coincidem com
as propriedades do tempo um, e assim sucessivamente (irreversibilidade), de
tal forma que a situao de equilbrio no tempo zero dificilmente ser recupe-
rada no tempo um, tal como preconizado por Schumpeter (1982).
Como resultado, a estruturao do modelo alternativo de desenvolvimento
regional, como sugerido por evolucionistas e institucionalistas, realizada por
meio de um processo, j definido por Boisier (1988), de organizao social
regional ou, como o define Schmitz (1997), de ao coletiva. Esse processo
tem como caracterstica marcante a ampliao da base de decises autnomas
por parte dos atores locais; ampliao que coloca nas mos desses o destino da
economia local ou regional. Com base em valores tcitos ou subjacentes, os
atores locais podem antecipar ou precipitar um acidente histrico positivo;
podem evitar um acidente histrico negativo; assim como podem coordenar
um processo em curso. certo que a importncia da histria (condies iniciais)
e das externalidades dinmicas esto presentes tanto em Krugman quanto nos
evolucionistas e institucionalistas. No entanto, esses ltimos reservam um lu-
gar especial s estruturas sociais e s escolhas polticas.
A abordagem mais abrangente realizada por essa ltima corrente poss-
vel, tendo-se em vista que ela toma um caminho metodolgico semelhante
quele trilhado por Albert O. Hirschman, o qual pode ser caracterizado como
um caminho holstico, sistmico e evolutivo. 6 Nesse sentido, pode-se dizer
que essa abordagem toma (como tambm o fez H. Simon) certa distncia em
relao aos pressupostos da racionalidade econmica pura, no aceitando,
portanto, os preos e os mercados como os nicos mecanismos sociais de trans-
misso de informao ativa [Nelson e Winder, 1982].
O modelo alternativo de desenvolvimento sugerido pelas correntes exa-
minadas pode ser definido como um modelo endgeno construdo de baixo
para cima, ou seja, que parte das potencialidades socioeconmicas originais
6
Segundo Wilber e Francis (1988), A metodologia de Hirschman holstica porque tem como foco
primrio as relaes entre as partes de um sistema e o todo. sistmica porque aquelas partes
constituem um todo coerente e podem ser entendidas, to somente, nos termos do todo. O mtodo de
Hirschman evolutivo porque as mudanas do padro de relaes so vistas como a prpria essncia da
realidade social. H uma interconexo entre os elementos que formam o sistema econmico e o
contexto social e poltico em que esses elementos funcionam.
do local, em vez de como um modelo de desenvolvimento de cima para bai-

xo, isto , que parte do planejamento e da interveno conduzidos pelo Esta-
do nacional.7 Essa ltima modalidade, a qual ser associada queles casos de
implantao de grandes projetos estruturantes, a qual procura satisfazer a coern-
cia de uma matriz de insumo produto nacional.
Um outro aspecto desse modelo est associado ao perfil e estrutura do siste-
ma produtivo local, ou seja, a um sistema com coerncia interna, aderncia ao local
e sintonia com o movimento mundial dos fatores. Como ilustrao, e segundo
Garofoli (1992) um dos muitos autores que estudaram a constituio de mode-
los endgenos de desenvolvimento, em especial na Itlia , entre os modelos de
desenvolvimento endgeno os casos mais interessantes e paradigmticos so aque-
les constitudos pelos sistemas de pequenas empresas ou de pequenos empreendi-
mentos circunscritos a um territrio (do tipo territrio-sistema ou distrito indus-
trial). Trata-se de sistemas que produzem verdadeiras intensificaes localizadas
de economias externas, que determinam intensas aglomeraes de empresas, fabri-
cando o mesmo produto ou gravitando em torno de uma produo tpica.
Ainda segundo Garofoli, o grau de autonomia (comercial, tecnolgica e
financeira) desses sistemas particularmente importante, e essa autonomia
relativa conseqncia de numerosas inter-relaes entre as empresas e os
diferentes setores produtivos locais, e tambm entre o sistema produtivo, o
ambiente e o contexto locais. Isso pode ser entendido, ainda conforme a opi-
nio do autor citado, como meio ou conjunto de fatores histricos, sociais e
culturais sedimentados na comunidade e nas instituies locais.
H que se notar que as definies de Garofoli, para um modelo produtivo de
desenvolvimento endgeno, esto fortemente influenciadas pela realidade da ter-
ceira Itlia, o que no significa que possam ser generalizadas para todas as regies
ou para todas as situaes. Na subseo 3.2 vamos ver que, quando se trata de
estratgia de desenvolvimento regional endgeno, os caminhos so plenos de nuanas.
3 DESDOBRAMENTOS DOS NOVOS PARADIGMAS
3.1 O Novo Papel para o Estado Local

No h propriamente uma nova teoria do Estado que tenha sido produ-
zida no debate acerca da nova economia regional. H, no entanto, novas inter-
pretaes para as funes do Estado, tendo-se em vista sua segmentao e
tambm as parcerias estabelecidas entre o Estado e a sociedade civil. Como
vimos na seo anterior, um dos elementos centrais da nova economia regional
7
A esse propsito ver Sthr e Taylor (1981).
consiste nas aes coletivas, e essas s se desenvolvem com eficincia se forem

institucionalizadas.
O papel do Estado nos novos paradigmas de desenvolvimento regional/
local [Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, 1993
e 1996] tem-se baseado fortemente no resultado de processos e de dinmicas
econmico-sociais determinados por comportamentos dos atores, dos agentes
e das instituies locais. H um amplo consenso em relao idia de que os
processos e as instncias locais levam enorme vantagem sobre as instncias
governamentais centrais, na medida em que esto mais bem situados em ter-
mos de proximidade com relao aos usurios finais dos bens e servios. Nessa
perspectiva, supe-se que as instncias locais podem captar melhor as infor-
maes, alm de poderem manter uma interao, em tempo real, com produ-
tores e com consumidores finais.
Conforme resenha feita por Tanzi (1995), podem ser identificados, na
Teoria Econmica, duas linhas importantes de argumentos em favor da rela-
o entre descentralizao e alocao eficiente:
a) a primeira liga-se ao teorema da descentralizao (Oates, Cremen,
Estache e Seabrigh), e tem, como argumento de defesa, de um lado o
fato de nem todos os bens pblicos terem caractersticas espaciais
semelhantes e, de outro, o fato de os governos locais terem vantagem
comparativa superior, em relao ao governo central, em supri-los.
A concluso mais direta desse teorema que nem todos os governos e
comunidades locais esto dispostos a receber um pacote de bens
pblicos que nada tem a ver com suas necessidades, e tampouco
com suas maneiras de execut-lo;
b) a segunda tem como argumento a vantagem oferecida pela concorrncia
entre governos locais (Israel e Tiebout), e diz que esses esto mais bem
dotados para identificar as preferncias da populao, e, assim, aqueles
que melhor perceberem essas preferncias colhero melhores benefcios.
Nesse caso supe-se que a concorrncia entre os governos locais engendra
um processo virtuoso de eficincia na alocao dos recursos.
Em resumo, os argumentos favorveis descentralizao da ao pblica
esto baseados em trs elementos-chaves (i) o da proximidade e da informao,
isto : os governos locais esto mais prximos dos produtores e dos consumido-
res finais de bens e de servios pblicos (e privados), e por isso so mais bem
informados que os governos centrais a respeito das preferncias da populao;
(ii) o da experimentao variada e simultnea, ou seja: a diferenciao nas expe-
rincias locais pode ajudar a destacar mtodos superiores de oferta do servio
pblico; e (iii) o elemento relacionado a tamanho, quer dizer: quanto menor o
aparelho estatal melhor o resultado em termos de alocao e de eficincia.
Por outro lado, o novo papel do Estado, no desenvolvimento local/regional,

tem-se balizado em um modo de interveno pragmtico, o qual no valoriza
em absoluto o princpio neoliberal nem o princpio do dirigismo estatal. Quan-
to ao primeiro, esse no aceita a crena cega de que o mercado e os preos sejam
os nicos mecanismos de coordenao das aes dos agentes. Quanto ao segun-
do, esse no aceita o dirigismo generalista que leva burocracia pesada, hierar-
quia rgida e ao desperdcio financeiro. Segundo Sabel (1996), o Estado no
deve funcionar como uma mquina, e sim como um sistema aberto; mais atento
s nuanas de seu ambiente, mais interativo com seus parceiros, mais sensvel
informao que recebe como retorno dos utilizadores dos bens e servios.
Questes como a descentralizao administrativa, fiscal e financeira entre as
instncias de governo; a descentralizao produtivo-organizacional, ocorrida no
setor privado; e o acirramento da concorrncia em razo do ambiente econmico
aberto tm criado forte necessidade de se promover, em nvel regional ou local, um
processo de aprendizagem sempre contnua e interativa entre os trabalhadores,
entre esses e as empresas, e entre os dois conjuntos e as instituies pblicas e
privadas. Nesse caso, nem as foras do mercado nem o dirigismo estatal tm con-
dies de proporcionar uma coordenao eficiente desse processo.
O modo de interveno pragmtico tem sido utilizado de forma vasta em
praticamente todas as situaes de desenvolvimento localizado e regional, des-
de os casos de desenvolvimento regional na Itlia (na terceira Itlia) at os
casos de desenvolvimento dos Estados federados americanos [OCDE, 1993 e
1996; Goldstein, 1990]. Isso mostra que, enquanto os Estados centrais ten-
deram, nos ltimos anos, para uma adeso mais firme ao paradigma neoliberal;
os Estados federados ou os subsistemas nacionais de governo procuraram, no
modo de interveno do tipo pragmtico, a forma mais conveniente de inter-
vir nos problemas, mesmo porque so os governos locais ou subnacionais que
recebem o impacto mais direto e imediato das grandes contradies pelas quais
passa o capitalismo contemporneo.
Com relao ao financiamento desse modo pragmtico de interveno
apesar da, ou por causa da, redescoberta do Estado pela teoria do crescimen-
to endgeno [Barro, 1990], no se verifica nos casos citados a repetio ou a
reproduo do paradigma keynesiano do desequilbrio fiscal, mesmo porque
os estados centrais vm praticando uma poltica rgida de controle da inflao,
na qual se verifica uma forte restrio monetrio-fiscal responsvel pelo
enquadramento relativo dos oramentos dos governos subnacionais.
Assim, em grande parte o financiamento do novo papel do Estado pode
ser conseguido mediante a gerao de poupana pblica local e a recuperao
da capacidade de investimento, para a melhoria e a recuperao da infra-estru-
tura, a criao de um efeito multiplicador sobre o emprego, o produto, a
renda e os investimentos privados, alm de para a melhoria da produtividade

dos fatores globais. medida que consegue gerar poupana prpria o governo
local consegue tambm atrair parceiros, privados ou multilaterais (como o
Banco Mundial), para seus projetos de desenvolvimento. Aqui est implcita a
necessidade, e a possibilidade, de se construir um novo modo de financiamen-
to para o setor pblico e para a acumulao de capital a partir de uma nova
racionalidade fiscal. O aspecto novo dessa racionalidade est na impossibili-
dade de se manter o investimento e de se continuar autnomo com relao
poupana, como o determinava a premissa keynesiana.
3.2 Novas Estratgias de Desenvolvimento Regional e Local

A poltica de investimento em capital fsico ou, mais precisamente, em
infra-estrutura, importante para uma regio ou para uma economia, por
criar condies favorveis formao de aglomeraes de atividades mercantis,
alm de criar externalidades para o capital privado (reduo dos custos de
transao, de produo e de transporte; acesso a mercados, etc.); mas em si ela
no suficiente para criar um processo dinmico de endogeneizao do exce-
dente econmico local, e para atrair excedentes de outras regies, provocando
assim a ampliao das atividades econmicas, do emprego, da renda, etc.
Para que produza efeitos multiplicadores crescentes e virtuosos sobre o
produto e a renda, a referida poltica deve estar no contexto de uma estratgia
global de desenvolvimento da regio, cujos mecanismos estejam administrati-
va, econmica e politicamente fundamentados, com o objetivo de evitar a
formao de enclaves ou a aglomerao de indstrias desprovidas de coern-
cia interna nas suas interconexes.
Como foi mostrado inicialmente, essa fundamentao pode ser elaborada a
partir de teorias de desenvolvimento regional j consagradas, envolvendo alguns
conceitos-chaves, tais como plos de crescimento, constitudos por firmas ou
setores motrizes (F. Perroux), que produzam concatenaes para frente e para
trs (A. Hirschman), e efeitos cumulativos de causao circular progressiva
(G. Myrdal). Sem dvida, esses conceitos-chaves continuam a fazer parte da
caixa de ferramentas do economista regional. Entretanto, no decorrer dos lti-
mos quinze anos eles vm cedendo espao s estratgias e aos modelos de desen-
volvimento regional de tipo endgeno, de baixo para cima.
Os conceitos tradicionais, em especial o de plo de crescimento, alm
da referida fragilidade em termos de formalizao considerada importante
por Krugman , esto muito associados ao planejamento centralizado, de
cima para baixo; e grande firma fordista, assim como lgica introvertida e
verticalizada de funcionamento dos aglomerados industriais. Como se sabe,
esses elementos foram em grande parte responsveis pelo declnio de muitas
regies com tradies industriais, exatamente porque tiveram dificuldades de

se adaptar, com a rapidez suficiente, aos novos paradigmas produtivos e
organizacionais.
Vrios so os conceitos, ou estratgias, que reivindicam a representatividade
do novo paradigma de desenvolvimento regional endgeno. Entre eles trs
podem ser identificados claramente: (i) o primeiro o distrito industrial,8
(ii) o segundo o milieu innovateur (ambiente inovador); e (iii) o terceiro
o cluster. Apesar de as teorias de Krugman e de Arthur poderem encarnar
qualquer poltica de desenvolvimento regional, parece que os autores no rei-
vindicam a transformao delas em modelos de desenvolvimento.
As diferenas entre as trs estratgias so muito sutis, o que torna difcil a
tarefa de distingu-las; visto terem sido desenvolvidas praticamente na mesma
poca e de maneira no muito concorrente no tocante aos pressupostos, o que
torna difcil a tarefa. Todavia, possvel encontrar nelas algumas particularidades.
3.2.1 Distrito Industrial

Segundo Pyke, Becattini e Sengenberger (1990), qualquer definio de
distrito industrial no estar livre de controvrsia. No entanto, os autores
definem essa estratgia como um sistema produtivo local, caracterizado por
um grande nmero de firmas envolvidas em vrios estgios, e em vrias vias, na
produo de um produto homogneo. Um forte trao desse sistema que uma
grande parcela das empresas envolvidas de pequeno ou de muito pequeno
porte. Muitos desses distritos foram encontrados no norte e no nordeste da
Itlia, na chamada terceira Itlia, com especializaes na produo de diferen-
tes produtos: Sassuolo, na Emilia Romagna, especializado em cermica; Prato,
na Toscana, especializado em txtil; Montegranaro, na Marche, especializado
em sapatos e no Veneto, em mveis de madeira etc.
Uma caracterstica importante do distrito industrial ele ser concebido
como um conjunto econmico e social. Pode-se falar que h nele uma estreita
relao entre as diferentes esferas social, poltica e econmica, com o funciona-
8
O conceito de distrito industrial foi retomado com muita fora na dcada de 1980 por alguns autores
[Piore e Sabel, 1983 e 1984; Scott e Storper, 1988 e 1989; Garofoli, de 1983 a 1987; Becattini, 1987 e
1989; Brusco, 1990; e Schmitz e Musyck, 1994], para a realizao de vrios estudos de caso de industrializao
e de desenvolvimento locais (da Itlia principalmente). Desses estudos resultaram tanto uma atualizao
terica do conceito originalmente cunhado por A. Marshall como tambm propostas de desenvolvimento
regional e local baseadas nesses novos paradigmas. Essas novas teorias e propostas (em especial a de
Piore e Sabel) tiveram muita influncia nas pesquisas e nas polticas de desenvolvimento local. As caracte-
rsticas distritalistas consistem basicamente no regime de especializao flexvel baseado em tecnologias
flexveis, em trabalhadores flexveis e em novas formas de comunidades industriais.
mento de uma dessas esferas moldado pelo funcionamento e pela organizao

de outras. O sucesso dos distritos repousa no exatamente no econmico,
mas sobretudo no social e no institucional.
Ainda segundo os autores citados, alguns emblemas desse sistema so a
adaptabilidade e a capacidade de inovao combinados capacidade de satis-
fazer rapidamente a demanda, isto com base numa fora de trabalho e em
redes de produo flexveis. No lugar de estruturas verticais tem-se um tecido
de relaes horizontais, no qual se processam a aprendizagem coletiva e o de-
senvolvimento de novos conhecimentos mediante a combinao entre concor-
rncia e cooperao. A interdependncia orgnica entre as empresas forma
uma coletividade de pequenas empresas, a qual se credencia obteno de
economias de escala s permitidas por grandes corporaes.
Essa estratgia se destaca em uma grande famlia conceitual, no mbito
da qual se encontram outras, tais como sistema produtivo territorial, estru-
tura industrial local, ecossistema localizado e sistema industrial localiza-
do. Trata-se de uma estratgia que representa os principais rivais dos modelos
tradicionais baseados no modo de organizao fordista, porque supe um aglo-
merado de pequenas e de mdias empresas funcionando de maneira flexvel e
estreitamente integrada entre si e o ambiente social e cultural, alimentando-se
de intensas economias externas formais e informais [Piore e Sabel, 1984].
3.2.2 Milieu Innovateur (Ambiente Inovador)

Esta estratgia foi bastante trabalhada por uma rede de pesquisadores
europeus (Aydalot; Perrin; Camagni; Maillat; Crevoisier; entre outros), os quais
se agregaram em torno do Groupe de Recherche Europeen ( GREMI). Vrios dos
pesquisadores que participaram da identificao e da revelao dos distritos
industriais italianos tambm participam da Agenda de Pesquisa do Gremi.9
Entende-se que essa estratgia foi elaborada como parte de uma preocu-
pao cujo objetivo foi fornecer elementos para contribuir para a sobrevivncia
dos distritos industriais, e para que outras regies e locais concebessem seus
prprios projetos de desenvolvimento de maneira slida. Essa corrente dis-
pensa ateno especial para a tecnologia, dado ser essencial [Aydalot, 1986]
no processo de transformaes das ltimas dcadas. Nesse aspecto o milieu
innovateur destaca-se do distrito industrial porque, enquanto esse privilegia
a viso do bloco social, aquele confere s inovaes tecnolgicas uma certa
autonomia e um papel determinante.
Percebe-se, por esse trao tecnolgico, que a corrente dos defensores do milieu
innovateur apresenta certa preocupao em evitar que determinadas regies peri-
9
Para se ter uma idia exata da Agenda de Pesquisa do GREMI , ver Maillat (1995).
fricas sejam vtimas dos resultados perversos difundidos pela desintegrao do

modelo fordista de produo (produo de massa conseguida por meio da
integrao vertical para que se consiga economias de escala e de scope). O modelo
de Coase Williamson Scott (CWS ), por exemplo, mostra que a desintegrao
vertical da firma, caracterstica importante da desarticulao da organizao fordista,
pode causar desintegrao tambm espacial, o que resulta no deslocamento das
firmas, ou de partes delas, procura de regies com vantagens locacionais.
Sabendo que a desintegrao vertical lhe permite separar o ncleo estra-
tgico (pesquisa & desenvolvimento e marketing) das partes de produo e/ou
de montagem, a empresa pode simplesmente conservar o seu ncleo estratgi-
co no lugar de origem e deslocar, para outras regies, as partes de simples
montagem do produto. Nesse caso a empresa exige, da regio receptora, ape-
nas vantagens em termos de mo-de-obra barata. Portanto, as janelas de opor-
tunidades abertas pela desintegrao da produo fordista, para que uma regio
perifrica passe a crescer, podem ser apenas uma bolha passageira sem a capa-
cidade de realizar a unio entre territrio e indstria. O milieu innovateur
fornece subsdios importantes para que se tente evitar a formao de uma
industrializao vazia e de natureza nmade.
Segundo Camagni (1995), o GREMI interpreta os fenmenos do desen-
volvimento espacial como o efeito dos processos inovadores e das sinergias
em construo sobre reas territoriais limitadas. Um dos pontos de partida
das pesquisas do GREMI foi esclarecer a diferena entre milieu (o ambiente ou
a regio em questo) e milieu innovateur (ambiente inovador). Para Maillat
(1995), milieu definido como um conjunto tornado territorial e aberto para o
exterior, o qual integra conhecimentos, regras e um capital relacional. ligado a
uma coletividade de atores e de recursos humanos e materiais. E no forma-
do como um crculo fechado; ao contrrio, est em permanente relao com o
ambiente exterior.
J milieu innovateur (ambiente inovador), ainda segundo o mesmo autor,
no constitui um conjunto paralisado; diferentemente disso ele lugar de
processos de ajustamentos, de transformaes e de evolues permanentes.
Esses processos so acionados, de um lado, por uma lgica de interao, e, de
outro, por uma dinmica de aprendizagem. A lgica de interao determina-
da pela capacidade dos atores de cooperarem entre si em relaes de
interdependncias, principalmente pelo sistema de redes de inovao. A din-
mica de aprendizagem, por sua vez, traduz a capacidade dos atores de modifi-
car seu comportamento em razo das transformaes do ambiente externo que
os cerca. Desse processo de aprendizagem nascem conhecimentos, tecnologias.
O GREMI parte da constatao de que um milieu (ou ambiente) mais ou
menos conservador ou mais ou menos inovador segundo as prticas e os ele-

mentos que o regulam. Isso quer dizer que esses ltimos podem estar sendo
orientados tanto para as vantagens adquiridas quanto para a renovao ou a
criao de recursos [Maillat, 1995]. fcil deduzir que os locais e as regies
que optam pelas vantagens adquiridas, ou dadas, estaro se candidatando
ao declnio econmico, enquanto aqueles que optam pelas conquistas de novas
vantagens estaro mais prximas do sucesso ou da sobrevivncia. A chave, por-
tanto, encontra-se, segundo Maillat, certamente na capacidade de os atores de
um determinado milieu, ou regio, compreenderem as transformaes que es-
to ocorrendo em sua volta, no ambiente tecnolgico e no mercado, para que
eles faam evoluir e possam transformar o seu ambiente.
Alm dessa fase de percepo, os atores devem passar para a segunda fase:
a da construo da capacidade de resposta. E essa fase consiste concretamente
na mobilizao do conhecimento e dos recursos para colocar em prtica proje-
tos de reorganizao do aparelho produtivo. Nessa fase muito importante a
presena de fatores como capacidade de interao entre os atores, segundo as
regras de cooperao/concorrncia e dinmica de aprendizagem, desde que se
trabalhe sempre com o estoque de experincias acumuladas. Para os pesquisa-
dores do GREMI, essas duas fases esto estreitamente relacionadas com o ciclo de
vida do espao e com a capacidade de fazer frente s transformaes constata-
das no ambiente externo que cerca a regio ou o local.
3.2.3 Cluster
O cluster (literalmente, agrupamento, cacho, etc.), de origem anglo-saxnica,
pretende funcionar como uma espcie de sntese das estratgias anteriores.
Ele mais abrangente no s porque incorpora vrios aspectos das duas estratgias
precedentes, mas porque no fica restrito s pequenas e s mdias empresas.
Segundo Rosenfeld (1996), um grupo de especialistas americanos deu,
em 1995, a seguinte definio para cluster:
... uma aglomerao de empresas ( cluster) uma concentrao sobre um territ-
rio geogrfico delimitado de empresas interdependentes, ligadas entre si por
meios ativos de transaes comerciais, de dilogo e de comunicaes que se
beneficiam das mesmas oportunidades e enfrentam os mesmos problemas.
Michael Porter (1990) parece ter sido o autor de maior influncia na

composio estrutural do conceito cluster. Contudo, e curiosamente, esse
termo no aparecia nos ttulos dos incontveis artigos do autor at 1998.10
10
Ver, do autor, Clusters and the new economics of competition, Harvard Business Review, nov.-dec. 1998
Parece no haver dvida de que a estrutura de um cluster, tal como veiculado,

sobretudo pelas empresas internacionais de consultoria, guarda ntima relao
com o diamante de Porter. 11
Ao que parece, o conceito de cluster procura recuperar alguns conceitos
tradicionais, como plo de crescimento e efeitos concatenados, de Perroux
e de Hirschman respectivamente, notados, principalmente, na idia da inds-
tria-chave ou indstria-motriz, conjugada com uma cadeia de produo e adi-
cionado o mximo de valor possvel. No mera coincidncia encontrar na
bibliografia de The Competitive of Nations (1990), de Porter, duas referncias
clssicas do desenvolvimento econmico regional A. Hirschman (The Strategy
of Economic Development, 1958) e F. Perroux (Leffet dentranement: de
lanalyse au reprage quantitatif, Economie applique, 1973).
Essa recuperao processada mediante a incorporao de vrios elemen-
tos que aparecem naqueles exemplos exitosos de desenvolvimento endgeno,
os quais estavam ausentes nos conceitos e nas estratgias tradicionais que, alis,
serviram para esses como pontos crticos, quais sejam: (i) articulao sistmica
da indstria com ela mesma, com o ambiente externo macroeconmico e infra-
estrutural, e com as instituies pblicas e privadas, tais como universidades,
institutos de pesquisa, etc., a fim de maximizar a absoro de externalidades,
principalmente tecnolgicas; (ii) plasticidade na ao conseguida via uma forte
associao entre a indstria, os atores e os agentes locais, que permita proces-
sos rpidos de adaptaes em face das transformaes do mercado; e (iii) forte
vocao externa, sempre buscando o objetivo da competitividade exterior.
A idia central formar uma indstria-chave, ou indstrias-chaves, numa de-
terminada regio, transform-las em lderes do seu mercado, se possvel inter-
nacionalmente, e fazer dessas indstrias a ponta-de-lana do desenvolvimento
dessa regio; objetivos esses a ser conseguidos por meio de uma mobilizao
integrada e total entre os agentes dessa regio.
A estratgia, aparentemente hegemnica, de cluster est muito mais pr-
xima da grande produo flexvel do que propriamente da pequena produo
flexvel, sem demonstrar, no entanto, qualquer tipo de discriminao pela pe-
quena e pela mdia empresa.12 Assim, a abordagem associada ao cluster conse-
11
A soluo do diamante um esquema desenhado por Porter, em forma de uma pedra de diamante
lapidado em que ele une alguns pontos ou fatores responsveis pela criao de vantagens competitivas
para uma indstria-nao/regio: (i) estratgia, estrutura e rivalidade da empresa; (ii) condies dos
fatores; (iii) setores conexos e de apoio; e (iv) condies da demanda.
12
Oportuno registrar que uma corrente marshalliana muito forte utiliza tambm o conceito cluster para
tratar de aglomeraes de pequenas e de mdias empresas, tal como o fazem os adeptos do distrito
industrial. Nessa corrente podemos encontrar inmeros autores, entre os quais R. Smith (j citado),
M. Amorim (1998), etc.
gue se diferenciar tanto da viso fordista tradicional identificada com a gran-

de indstria de produo de massa, quanto da viso distritalista identificada
com a pequena produo flexvel. Alm disso, o cluster est mais propriamente
prximo da idia de um modelo, dado assumir um carter mais normativo,
enquanto aqueles so mais intuitivos. O indicador claro desse aspecto o fato
de se encontrar com freqncia, na literatura sobre cluster, a soluo do dia-
mante proposta por Porter; uma soluo forte e at certo ponto convincente.
Desse modo, o cluster tem a vantagem de assumir uma forma menos difusa do
que outros conceitos e estratgias de desenvolvimento regional.
4 CONVERGNCIAS ENTRE AS TRS ESTRATGIAS

Importante remarcar que todos esses trs conceitos ou estratgias partem mi-
nimamente da noo de economias externas marshallianas, que tm na aglo-
merao industrial sua fonte principal. A. Marshall j alertava para a vanta-
gem da concentrao geogrfica de empresas concorrentes. Vantagem essa
advinda da concentrao convergente de atividades produtivas, de um fluxo
de informaes, da notoriedade e da reputao alcanadas pelo local ou regio,
pela localizao concentrada de fornecedores e de clientes; pela circulao do
conhecimento cientfico e tecnolgico; etc. Para completar esse raciocnio
interessante notar que, como diz Porter (1990), o agrupamento ou a aglome-
rao de empresas, de indstrias ou de setores rivais sobre uma determinada
regio gera condies propcias para a criao e a multiplicao de fatores,
alm daqueles tradicionais.
certo que a noo de economias de aglomerao tambm faz parte
dos modelos tradicionais de desenvolvimento regional; no entanto, o aspecto
que vai contribuir para a diferenciao entre esses modelos e os novos o fato
de, nesses ltimos, as economias externas no s serem dinmicas como
tambm serem provocadas conscientemente por uma ao conjunta da coletivi-
dade local [Schmitz, 1997]. E, ainda segundo esse autor, essa ao conjunta
pode ser de dois tipos: cooperao entre firmas individuais e reunio de gru-
pos em forma de associaes (produo em consrcio, etc.). Essa diviso pode
ser vista por meio de um corte em que se dividem cooperao horizontal
(entre competidores) e cooperao vertical (entre empresa cabea e empre-
sa subcontratada).
Ao contrrio dos modelos tradicionais de desenvolvimento regional, os novos
modelos esto identificados com as aes descentralizadas das empresas e das
instituies pblicas, o que implica um forte processo de reciprocidade entre
eles, numa relao de concorrncia e de cooperao entre as empresas; e com
uma lgica de funcionamento extrovertida, embora com razes mais profundas
no territrio que acolhe tal aglomerao. Na realidade, no se trata mais de um
aglomerado passivo de empresas, mas sim de uma coletividade ativa de agentes

pblicos e privados atuando com um mesmo interesse: o de manter a dinmica
e a sustentabilidade do sistema produtivo local. Nessa nova concepo de desen-
volvimento regional, observa-se que a interao entre os agentes assume posio
de destaque. Contudo, essa interao s possvel na presena de trs elemen-
tos: (i) construo da confiana; (ii) criao de bases concretas capazes de permi-
tir a montagem de redes de comunicao, e (iii) proximidade organizacional
(esse como resultado da combinao dos outros dois elementos).13
Uma estratgia de desenvolvimento com base nos novos paradigmas tem
por objetivo munir um determinado local, ou regio, de fatores locacionais
sistmicos capazes de criar um plo dinmico de crescimento com variados
efeitos multiplicadores, os quais se auto-reforam e se propagam de maneira
cumulativa, transformando a regio num atrator de fatores e de novas ativida-
des econmicas. Para isso, recomenda-se a implantao ou o desenvolvimento
de projetos econmicos de carter estruturante, que envolva uma cadeia de
atividades interligadas.
Dependendo da situao, o segmento do turismo, por exemplo, pode ser
uma das inmeras opes que se aproximam do paradigma de desenvolvimento
endgeno sustentado, na medida em que consegue conjugar vrios elementos
importantes para o desenvolvimento local ou regional: (i) foras socioeconmicas,
institucionais e culturais locais; (ii) grande nmero de pequenas e de mdias
empresas locais, ramificadas por diversos setores e subsetores; (iii) indstria lim-
pa; (vi) globalizao da economia local por meio do fluxo de valores e de informa-
es nacionais e estrangeiras, sem que essa globalizao crie um efeito trade-off em
relao ao crescimento da economia local, pelo contrrio. Por outro lado, esse tipo
de atividade tem outra vantagem: a de possibilitar a transformao de fatores
dados em fatores dinmicos, diminuindo, em muito, os custos de criao e de
implantao que envolvem qualquer projeto novo de desenvolvimento.
Os projetos de desenvolvimento podem estar ligados a algum tipo de voca-
o da regio, como a existncia de atividades tpicas ou histricas, ou a alguma
atividade econmica criada pelo planejamento em virtude da vontade poltica
das lideranas locais ou regionais. No h receita pronta para esse tipo de desen-
13
Uma edio especial da Revue dconomie Rgionale et Urbaine, no 3, sobre o tema economias de
proximidades. Na introduo, feita por Bellet, Colletis & Lung (1993), proximidade organizacional foi
definida como a traduo da separao econmica entre os agentes, os indivduos e as diferentes
organizaes e/ou instituies. Ela depende principalmente das representaes em razo das quais os
agentes inscrevem suas prticas (estratgias, decises, escolhas, etc.). E engloba as relaes
interindividuais, sobretudo a dimenso coletiva, no interior das organizaes ou entre as organizaes.
A proximidade organizacional , dessa maneira, mltipla, podendo ser apreendida no plano tecnolgico,
industrial ou financeiro (traduo do autor).
volvimento. Muitas vezes um trivial acidente histrico (Krugman) ou peque-

nos acidentes (Arthur), ambos explicados pela fora da histria, podem alavancar
o desenvolvimento de uma regio. Para ilustrar esse tipo de acidente, Krugman
(1991a) conta uma pequena histria muito significativa:
Em 1895, uma jovem garota chamada Catherine Evans, que vivia na pequena cidade
de Dalton, na Georgia, fez uma colcha como um presente de casamento. Era uma
colcha fora de uso na poca, que tinha um aspecto entufado. Esse trabalho (de algodo
espesso e macio) tinha sido comum no sculo XVIII e no incio do sculo XIX, mas tinha
caido em desuso nessa poca. Como conseqncia direta desse presente de casamento,
Dalton emergiu, depois da Segunda Guerra Mundial, como o proeminente centro de
fabricao de tapetes dos Estados Unidos. Seis das vinte mais importantes fbricas de
tapetes nos EUA esto localizadas em Dalton; o restante est localizado na vizinhana.
A indstria de tapetes de Dalton, e a da vizinhana empregam 90 mil trabalhadores.14
Se, de um lado, a concentrao geogrfica de atividades econmicas, con-

correntes mas afins, importante para construir um plo econmico atrator;
de outro, essa concentrao deve tambm ser suficientemente importante para
formar um sistema produtivo15 e transformar as empresas, as indstrias ou os
setores ali localizados, ou para ali atrados, em estruturas competitivas nacio-
nal e internacionalmente. Queremos dizer com isso que no basta uma estra-
tgia de desenvolvimento local buscar a criao de fatores locacionais, e com
isso provocar uma aglomerao de empresas; preciso mais, ou seja, preciso
que se crie um sistema produtivo sustentvel no tempo. Nesse caso muitas das
empresas desse sistema devem se colocar como lderes em seus setores, tanto
em nvel nacional quanto internacional. A assimilao, por empresas locais,
das normas de consumo e de produo internacionais ao mesmo tempo em
que mantm a reproduo ampliada do sistema produtivo local provoca um
processo endgeno de contaminao dinmica sobre inmeros segmentos (con-
correntes, parceiros, fornecedores, etc.) do prprio espao geogrfico.
A questo da competitividade, pouco relevante, alis, na teoria econmi-
ca regional tradicional, hoje um ponto estratgico de mxima importncia
14
Traduo do autor.
15
Pela definio de Morvan (1991), O sistema produtivo composto de unidades muito numerosas e muito
variveis: grupos, empresas, estabelecimentos... As relaes complexas, mltiplas e mutantis estabelecidas
entre elas e com o ambiente, porque o sistema aberto traduzem escolhas estratgicas importantes
e participam largamente na definio das performances econmicas desse sistema: claro que pelo jogo
das relaes diversas, estabelecido entre elas de maneira voluntria e involuntria, essas unidades criam
permanentemente estruturas que desempenham um papel principal na determinao da eficincia global;
e, simultaneamente, a capacidade com a qual elas participam para fazer evoluir permanentemente essas
estruturas constitui cada vez mais a condio do reforo da competitividade do sistema, at mesmo da sua
sobrevivncia. (traduo do autor).
para a sustentabilidade do desenvolvimento endgeno. Ela deixou de perten-

cer apenas ao mundo das empresas para pertencer tambm ao mundo das
regies. Na verdade, as teorias e as polticas de desenvolvimento regional reque-
rem, hoje, uma sntese [Perrin, 1986] que integre dois componentes: a organi-
zao econmica associada organizao setorial (principalmente o sistema in-
dustrial) e a organizao territorial (principalmente o sistema regional).16
O ponto central do casamento entre economia espacial ou territorial e
economia industrial est exatamente na questo de os fatores componentes da
escala da produo de uma empresa no se encontrarem necessariamente na
prpria empresa, mas sim fora dela, isto , em outras empresas cooperadas
ou subcontratadas , em outras instituies e organizaes, e no prprio am-
biente territorial. Pelo novo paradigma industrial, marcado pela descentralizao
organizacional e produtiva, fica difcil imaginar que o manejo da escala de
produo e da diviso de trabalho de uma empresa continue sendo exclusivi-
dade dessa mesma empresa individualmente.
Mais do que nunca a dependncia entre rendimentos crescentes das em-
presas e externalidades (intrafirma, interfirma e territoriais) fica ainda mais
reforada. Como j afirmou Young (1928), muito difcil, ou mesmo impos-
svel, contabilizar a influncia dessas economias externas sobre a funo de
produo e sobre a estrutura de custos de uma firma, mas diante da nova
paisagem industrial achamos que fica cada vez mais constrangedor no admi-
tir essa influncia. Utilizadas como mero instrumento ad hoc na anlise econ-
mica, as economias externas vm se afirmando como uma vigorosa mo invis-
vel, reconhecida tanto pelos heterodoxos quanto pelos ortodoxos.
O que diferencia umas regies de outras o fato de umas se conformarem
com os fatores dados e outras procurarem processar fatores e atividades
[Kaldor, 1970], e mesmo essas regies no esto livres do declnio econmico
porque os rendimentos decrescentes esto inexoravelmente ligados natureza
das coisas [Young, 1928] e, por essa razo, os atores e os protagonistas locais
devem procurar continuamente novos fatores e novas combinaes para a pro-
duo [Schumpeter, 1982]. Nesse caso, importante que governo local (nvel
macro), instituies intermedirias (nvel meso) e setor produtivo privado
(nvel micro) passem a trabalhar juntos com o objetivo de criar e de recriar
fatores locacionais dinamicamente competitivos.
16
Uma excelente tentativa de fuso dessas duas grandes reas est representada pelo livro conomie
Industrielle et conomie Spatiale, sob a direo de Rallet e Torre (1995).
5 CONCLUSO
O aspecto interessante na evoluo das pesquisas recentes sobre crescimento
em geral, e sobre desenvolvimento regional em particular o fato de existir,
numa certa poca, uma convergncia de preocupaes entre os tericos novos
clssicos (Lucas, Romer, etc.), aqueles prximos da concorrncia imperfeita
(Krugman, Arthur, etc.) e os evolucionistas-institucionalistas regionais (Schmitz,
Becattini, Brusco, Aydalot, Maillat, etc.). Por vias metodolgicas diferentes to-
dos tentaram chegar ao mesmo objetivo, qual seja, o de endogeneizar as fontes
de crescimento e de desenvolvimento.
A teoria econmica regional experimentou, nesses ltimos anos, profun-
da transformao, em virtude da reestruturao produtiva e espacial, assim
como da emergncia de novos paradigmas tericos que encontram nas fontes
internas da regio (histria, antecipaes e aes dos agentes locais) as princi-
pais causas do desenvolvimento. Em relao a esses novos paradigmas ficou claro
que as matrizes tericas esto, de um lado, no campo dos economistas adeptos
concorrncia imperfeita e, de outro lado, no campo dos economistas, dos socilo-
gos e dos gegrafos regionais marshallianos e schumpterianos (evolucionistas e
institucionalistas) que primeiro estudaram os distritos industriais italianos.
Ao mesmo tempo, essas correntes ganharam importante reforo dos
novos clssicos, esses preocupados em incluir na funo de produo
neoclssica novos fatores de produo, de forma que funo explicasse com
mais realismo as flutuaes e o crescimento. Embora no ter surgido especi-
ficamente no campo dos estudos sobre a regio, e apesar de no ter sido
objeto de anlise deste trabalho, a Teoria do Crescimento Endgeno contribuiu
enormemente para a legitimao da endogeneizao no mbito da Teoria do
Desenvolvimento Regional.
O aspecto interessante a observar que, apesar das diferenas metodolgicas,
h, entre essas correntes, uma convergncia no que se refere fonte de abasteci-
mento, a qual pode ser reconhecida nas economias externas e nos rendimentos
crescentes. A convergncia no se limita apenas a esse aspecto; ela pode ser
encontrada tambm em outro, na importncia que todos atribuem ao aspecto
da intertemporalidade no processo de crescimento ou de desenvolvimento, ou
seja, na dependncia que um dado tempo tem em relao a outro. Com algumas
variaes de enfoque todas as correntes so unnimes em atribuir peso impor-
tante histria, responsvel pelas condies iniciais do desenvolvimento; as-
sim como ao futuro, fruto da construo de atitudes e de antecipaes presen-
tes dos agentes.
O desenvolvimento regional endgeno no deve ser visto como um mo-
delo apriorstico nem como um sistema fechado em sua prpria carapaa.
Por outro lado, qualquer definio a ser dada ao desenvolvimento da regio
deve vir, antes de tudo, de um certo consenso endgeno relativo regio.

Apesar de a literatura do desenvolvimento regional endgeno negligenciar a
relao do local ou da regio com o todo nacional, importante no esquecer
que essa relao est engajada em um jogo para o qual existem regras co-
muns, como a poltica macroeconmica e o sistema poltico-administrativo.
Nesse sentido, saudvel que se combine o desenvolvimento regional endgeno
com o comportamento do tipo cooperativo da regio/indivduo em relao ao
todo nacional, exatamente para evitar que o bem-estar, para algumas regies,
signifique o mal-estar para outras regies.
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planejamento e polticas

Planejamento e Polticas Pblicas v.1 n.1 jun. 1989. Braslia:

1. Economia Peridicos. 2. Setor Pblico Brasil. I. Instituto de

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade

A produo editorial deste volume contou com o apoio financeiro do Banco

Planejamento e Polticas Pblicas agradece a colaborao dos profissionais listados a

Adolfo Sachsida, Adriana Pacheco Aurea, Aguinaldo Nogueira Maciente, Alexandre

S UBSDIOS PARA ORGANIZAR

GASTO S OCIAL NOS ANOS 1990: O CASO DOS M UNICPIOS

PARADIGMAS DE PREVIDNCIA S OCIAL RURAL : UM PANORAMA

IDENTIFICAO DAS BARREIRAS AO COMRCIO NO M ERCOSUL :

PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS DE INOVAO : EM DIREO

OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL S O PRODUTIVOS?, 233

A E NDOGENEIZAO NO DESENV OLVIMENTO

Caminante, no hay camino, se hace camino al andar.

Em dezembro de 1994, com a edio da Medida Provisria no 1 548, foi

* Este texto foi concludo no incio de julho de 2000.

se materializou de forma plena no que diz respeito a funcionar de maneira

O que se segue uma modesta tentativa de contribuir para a construo

2 A DEMANDA POR AVALIAES (E ALGUMAS RESPOSTAS INSUFICIENTES)

2.1 Deficincias na Demanda

bases precrias e com distores quase impossveis de serem corrigidas: uma

vezes de forma um tanto inconsciente, funcionaria como um seguro para man-

2.2 Deficincias dos Enfoques Predominantes

... os avaliadores ligados ao mundo da pesquisa, bem mais do que ao do planejamento,

o que, no arriscado afirmar, engloba a grande maioria dos estudos e pesqui-

Se a maioria dos relatrios finais das pesquisas de avaliao de polticas,

administraes pblicas, e representa uma impossibilidade para o pesquisador

Alm de todas essas dificuldades, a prpria linguagem dos relatrios de

Os comentrios e observaes at aqui expendidos podem ser

no examina os principais fatores condicionantes da eficcia dos treinamentos

2.3 Deficincias Cognitivas

Assim, compreender e avaliar as intervenes sobre os problemas com-

Fonte: Matus, 1993.

De novo, Morin pe o dedo na ferida:

uma forma particular de abstrao. A especializao abs-trai, em outras palavras, extrai

Isso fica bastante evidenciado nas chamadas avaliaes de impacto de

As exigncias tericas, metodolgicas e tcnicas apropriadas avaliao

ser selecionados e entendidos pelos conceitos fragmentados e tcnicas

2.4 Deficientes Tentativas de Respostas Sistmicas

tomado como requisito para o exerccio da avaliao. Infelizmente, muitos

2.5 Outras Deficincias que Levam as Avaliaes a Falhar

A informao completa sobre problemas quase-estruturados e processos

A avaliao ser um elemento fundamental na conduo de polticas,

f ) sendo a avaliao um meio para o aprimoramento institucional e a

3 UMA DEMANDA COM POTENCIAL ORGANIZATIVO SISTMICO

3.1 O Contexto da Demanda

Todos os novos elementos conceituais, a metodologia que os organiza e a

econmica, o Governo abriu espao ao capital privado na modernizao da infra-estru-

23) ampliar os servios de saneamento bsico e de saneamento ambiental

3.2 A Formalizao da Demanda

Para o desenho dos programas e montagem do PPA, a Secretaria de Plane-

da execuo e a divulgao dos seus resultados[op. cit., p. 15]. Ali, tambm,

A primeira etapa, conduzida pelos gerentes, dever propiciar o aperfeioa-

A segunda etapa da avaliao ser utilizada para suportar decises quanto

c) das demais fontes.

Do ponto de vista formal e normativo, apresenta-se um quadro novo.

4 TORNANDO A DEMANDA MAIS PRECISA

programas e macrogesto do plano) centrada na aplicao competente

A atividade mesma de avaliar compreendida de diferentes maneiras. No

Seja individual ou socialmente, seja de uma perspectiva privada, pblica

Ou seja: avaliar no significa apenas medir, mas, antes de mais nada,