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2.3. De Alfonsn a Kirchner: la presidencia institucional


como herramienta para la autonoma presidencial

Mara Eugenia Coutinho

En octubre de 2000, el gobierno del presidente Fernando de la Ra, de la


alianza entre la Unin Civica Radical (UCR) y el Frente del Pas Solidario (Fre-
paso), sufri una crisis institucional de la cual no se recuperara. El vicepresi-
dente y jefe del principal socio de la UCR en la coalicin, Carlos lvarez
(Frepaso), renunci como consecuencia de la designacin como secretario ge-
neral de la Presidencia de un dirigente de su partido, hasta entonces ministro
de Trabajo y principal involucrado en una denuncia de pago de sobornos al Se-
nado para la aprobacin de la reforma laboral. El vicepresidente, quien impul-
saba la investigacin del hecho y la renuncia de los funcionarios implicados,
abandon el Gobierno, y la coalicin qued al borde de la ruptura.

La designacin, enmarcada en una reorganizacin del gabinete que pretenda


incrementar la proporcin de funcionarios leales al presidente, profundiz el
aislamiento respecto de la coalicin. En esta estrategia, la Secretara General
de la Presidencia, uno de los cargos de mayor confianza e influencia en el en-
torno presidencial, fue smbolo e instrumento de la intencin del presidente de
reforzar su autoridad y autonoma.

Es atribuible esta decisin nicamente a un particular estilo de liderazgo del


presidente, tal como predomin en el anlisis en aquel momento? Qu mo-
tivos pueden llevar al presidente a utilizar un cargo de su entorno para refor-
zar su estrategia de autonoma? Qu rol ocupan estas organizaciones en la
dinmica poltica?

En la Argentina, los presidentes son asistidos por los ministros y el jefe de Ga-
binete de Ministros, pero tambin por una estructura propia, la presidencia
institucional, que, a pesar de no tener un reflejo formal en la Constitucin, ha
persistido a lo largo de las diferentes administraciones. Frecuentemente su-
bestimada, y en general conformada por funcionarios de confianza de los pre-
sidentes, es algo ms que un espacio de coordinacin y asistencia. Con
caractersticas diferenciadas respecto de otras reas del Ejecutivo y con una
dinmica propia, es una poderosa zona de intermediacin con gran influencia
en la dinmica intraejecutivo e intrapartidaria.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

Si bien en los ltimos aos la investigacin acadmica sobre el presidencia-


lismo en Latinoamrica incorpor a su agenda nuevas cuestiones, como la for-
macin de los gabinetes en contextos de gobiernos de coalicin, no existe
una tradicin establecida de estudios sobre el espacio que asiste directamente
al presidente como s encontramos en los Estados Unidos. Paradjicamente,
es muy poco lo que se conoce sobre la organizacin de la presidencia y su rol
en el proceso poltico, aunque sea difcil encontrar otro actor con ms visibili-
dad pblica que el presidente.

Con el fin de saldar parcialmente esta brecha en la literatura, el objetivo del pre-
sente artculo es contribuir a caracterizar ese espacio, definir sus lmites y ex-
plorar algunas hiptesis sobre su funcionamiento e importancia en el proceso
poltico institucional. Para ello se analizarn las presidencias de Ricardo Alfon-
sn (1983-1989), Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999), Fernando de la Ra
(1999-2001), Eduardo Duhalde (2002-2003) y Nstor Kirchner (2003-2007)1.

A partir del anlisis del papel que la presidencia institucional desempe en las
sucesivas administraciones desde 1983, entendemos que la organizacin de
este espacio y los funcionarios elegidos para ocupar los cargos no solo res-
ponden a las caractersticas personales del presidente, sino tambin a los in-
centivos institucionales para mantener su liderazgo frente a los desafos que
le presenta el contexto.

Los fundamentos institucionales de las estructuras y de las estrategias


presidenciales

La innegable influencia de los factores personales en la configuracin de la


presidencia no debera impedirnos considerarla como una institucin inde-
pendiente de quien ocupa el cargo. Posee roles formalmente definidos, es-
tructuras para la toma de decisiones, reglas y un sentido comn de misin. En
consecuencia, en tanto institucin es un sistema de reglas formales e infor-
males, estructuras y organizaciones, que no solo resuelve problemas de
coordinacin, sino que tambin redistribuye recursos y poder.

A pesar del creciente inters en la agenda acadmica regional sobre nuevos


aspectos del presidencialismo, las estructuras que prestan apoyo al presidente
no han concitado suficiente atencin. La dbil institucionalizacin que suele
presentar este espacio puede resultar un obstculo para un anlisis sistema-

1
Se excluyen las presidencias interinas posteriores a la renuncia de De la Ra (2001), en virtud de que no lle-
garon a completar sus gabinetes y equipos de gobierno.

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tizado, aun en casos como el de la Argentina, donde la presidencia institucio-


nal es susceptible de ser definida formalmente.

Es frecuente que la presidencia institucional sea considerada como un mero


entorno o un apndice del presidente, cuya configuracin se deduce princi-
palmente de sus caractersticas personales o estilo de liderazgo. Debido a ello,
durante mucho tiempo los denominados estudios presidenciales fueron acu-
sados de adolecer de un marco terico, de ser meramente descriptivos y bio-
grficos y de estar afectados por el N=1 (Moe 1993; King 1993). Pero a partir
de mediados de los aos 80, desde la perspectiva de la eleccin racional, aca-
dmicos como Terry Moe iniciaron un camino para analizar a los mandatarios
actuando presidencialmente, y en este marco estudiaron la organizacin de la
presidencia. Es decir, sin negar la importancia de los factores personales, bus-
caron una explicacin institucional a sus estrategias2.

Centrndose en el caso de los Estados Unidos, los autores sostienen que el


presidente es el nico actor institucional que tiene incentivos para buscar au-
tonoma y generar una estructura propia que refleje sus intereses y le garan-
tice un gobierno efectivo (Moe y Wilson 1994, 11-13). La autonoma es una
parte integral de la estructura de incentivos, parte de lo que significa ser un
buen presidente (Moe 1993, 365). As es que toman decisiones unilaterales
modificando las estructuras que de ellos dependen: designan personal afn y
leal -politizan- y concentran la coordinacin para incrementar su influencia
-centralizan- (Moe 1985; Moe y Wilson 1994).

Sin embargo, para analizar el caso argentino a la luz de este enfoque es nece-
sario tener en cuenta que, a diferencia del presidencialismo estadounidense,
los incentivos para la accin unilateral no se derivan de la debilidad del Ejecutivo
en un esquema de divisin de poderes ni de la tensin con el Legislativo por el
manejo de la burocracia. El presidencialismo argentino suele ser calificado como
potencialmente dominante (Shugart y Carey 1992), con un Ejecutivo que
cuenta con fuertes poderes legislativos y control unilateral sobre el gabinete.
No obstante, el liderazgo presidencial puede ser condicionado por otros facto-
res, como los poderes partidarios del presidente, el sistema de partidos, el fe-
deralismo (Mustapic 2000; 2005) y la propia dinmica intraejecutivo.

La incorporacin en el gabinete de funcionarios extrapartidarios, independien-


tes o pertenecientes a sectores partidarios ajenos al del presidente puede con-
dicionar su autonoma y generar tensiones dentro del gobierno y al interior del
partido. Tal como lo ha sealado la literatura en los ltimos aos, no son pocas

2
Entre muchos otros ver Moe (1985); Moe y Caldwell (1994); Howell (2003); Lewis (2005).

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

las democracias latinoamericanas que han recurrido en contextos de gobier-


nos minoritarios a la conformacin de gobiernos de coalicin, incorporando en
el gabinete a dirigentes extrapartidarios con representacin parlamentaria a
cambio de apoyo legislativo (entre otros, Deheza 1998; Altman 2000; Amorim
Neto 2006; Martnez Gallardo 2011; Raile, Pereira y Power 2011). Si bien en la
Argentina el presidencialismo de coalicin es un fenmeno excepcional (desde
1983 se registr un solo caso, el de la Alianza UCR-Frepaso), los presidentes
suelen designar en sus gabinetes a tecncratas, independientes o dirigentes
de otros partidos que se incorporan a ttulo personal, lo cual no es neutral a la
hora de definir y viabilizar la agenda presidencial.

A diferencia de los gabinetes, en la presidencia institucional la autonoma pre-


sidencial parece estar menos amenazada. Ya no es la necesidad de acordar
con otros actores, garantizar mayoras legislativas o incorporar saber tcnico
lo que predomina en las designaciones, sino atributos tales como la afinidad,
la lealtad y el conocimiento personal. Asimismo, el jefe de Estado puede or-
ganizar unilateralmente la presidencia teniendo en cuenta sus necesidades y
preferencias. En consecuencia, este espacio puede convertirse en un pode-
roso recurso para compensar las estrategias coalicionales o las alianzas cir-
cunstanciales e intervenir en la poltica de conformacin de los gabinetes.

Delimitando la presidencia institucional en la Argentina

Segn la Constitucin Nacional, el presidente es asistido en sus funciones por


los ministros y el jefe de Gabinete3. Adicionalmente, aunque sin reflejo en la
Constitucin, la Presidencia dispone en forma permanente de un conjunto de
secretaras y unidades que tienen como competencia central la asistencia di-
recta al primer mandatario. Estas secretaras, que implican un intermediario
en la relacin presidente-ministros (Molinelli, Palanza y Sin 1999, 540), cons-
tituyen una estructura institucionalizada y con roles definidos formalmente que
aqu denominamos presidencia institucional.

Si bien la estructura de apoyo presidencial empez a configurarse entre los


aos 1940 y 1950 (Bonifacio y Salas 1985), las sucesivas interrupciones insti-
tucionales a lo largo del siglo XX discontinuaron el proceso de conformacin
de las organizaciones de la Presidencia. Pero el inicio de un ciclo democrtico
ininterrumpido desde 1983 brinda la oportunidad de analizar la trayectoria de
este espacio.

3
El cargo de jefe de Gabinete fue creado por la reforma constitucional de 1994.

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En primer lugar, para abordar la presidencia institucional como una entidad di-
ferenciada del Poder Ejecutivo, resulta necesario establecer sus lmites. Para
ello propongo realizar una distincin analtica entre dos subsistemas del Eje-
cutivo que presentan rasgos diferenciados: el subsistema gabinete y el sub-
sistema presidencia institucional.

El gabinete incluye a la totalidad de los ministros y al jefe de Gabinete, ambos


designados y removidos por el presidente sin intervencin del Congreso4. El
jefe de Gabinete, que ejerce la administracin general del pas (art. 100 de
la Constitucin Nacional), tiene importantes atribuciones administrativas, eco-
nmicas y de coordinacin de gobierno5. Los ministros asisten al presidente
en cuestiones especficas de su competencia, son responsables de sus car-
teras y su intervencin es necesaria a travs del refrendo para que los actos
de gobierno tengan validez.

El subsistema presidencia institucional est conformado por secretarios (al-


gunos con rango y jerarqua de ministros) que dependen en forma directa del
presidente, a quien asisten en actividades funcionales como el manejo de su
agenda e imagen, la relacin con la prensa, la asistencia legal para la elabora-
cin de proyectos de ley y de decretos y, como actividad fundamental, la co-
ordinacin poltica. Un grupo de estas secretaras conforma lo que podra
denominarse el ncleo central de la presidencia institucional, que est in-
tegrado, ms all de algunos cambios en las denominaciones a lo largo del
tiempo, por la Secretara General de la Presidencia, la Unidad Presidente, el
rea de prensa o difusin, la Secretara Legal y Tcnica y la Secretara de Inte-
ligencia6. Como excepcin, en la presidencia de Alfonsn tambin se incorpo-
raron a este espacio otras unidades, como la Secretara de Planificacin y la
Secretara de Gabinete, que, aunque no tuvieron continuidad en el tiempo,
desempearon un rol significativo en el entorno presidencial.

Cabe advertir que fijar un lmite para definir las unidades que componen este
ncleo es una tarea compleja y hasta puede resultar arbitraria. En primer lugar,
la distincin se realiza sobre la base de las reglas formales que regulan la dis-
tribucin de competencias entre las oficinas. Sin embargo, no se puede des-
conocer que otros funcionarios, incluso ministros o el propio jefe de Gabinete,

4
Aunque la Constitucin de 1994 incorpor la mocin de censura para el jefe de Gabinete de Ministros, esta
requiere la mayora absoluta de ambas Cmaras.
5
Para un anlisis sobre el jefe de Gabinete, ver entre otros Serrafero (2003) y Novaro (2000).
6
Se excluye la Casa Militar ya que, desde la recuperacin de la democracia, sus responsabilidades en torno al
presidente han ido disminuyendo, limitndose a su seguridad, el ceremonial militar y la provisin de medios
areos. Tambin omitimos a los asesores presidenciales, los consejos y los organismos descentralizados de-
pendientes del presidente.

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pueden desempear un papel central en el entorno presidencial, a la vez que


los integrantes de la Presidencia pueden trascender sus atribuciones formales.

En el caso del jefe de Gabinete, la decisin de no incluirlo como parte de la pre-


sidencia institucional obedece a dos razones. En primer lugar, se trata de una fi-
gura cuyas atribuciones aluden a la administracin y coordinacin del Ejecutivo
en su conjunto y no al presidente. Pero adems, la lgica implcita en su crea-
cin apunt no solo a fortalecer la funcin de coordinacin, sino a generar una
posible frmula para construir una cooperacin con otros partidos que permita
superar situaciones de bloqueo institucional (Serrafero 2003). Por estos moti-
vos, el jefe de Gabinete puede ser un dirigente de otro partido y no contar con
la confianza presidencial. Con respecto a la Secretara de Inteligencia, la decisin
de incluirla en el ncleo central obedece a que, si bien forma parte del Sistema
de Inteligencia Nacional, institucionalmente depende en forma directa del pre-
sidente y sus titulares han sido siempre personas de su confianza.

Pero entre estos dos subsistemas hay una zona gris ocupada por lo que hemos
denominado secretaras ministeriables (Coutinho 2008). Se trata de secreta-
ras que dependen directamente del presidente y que, por sus competencias,
podran constituir ministerios o integrar alguno de ellos, pero que por diferentes
motivos se integran en el espacio presidencial, como Cultura, Desarrollo Social,
Recursos Naturales y Deportes, entre muchas otras. Estas unidades han variado
notablemente en cantidad y funciones a lo largo del tiempo, como se observa
en la tabla 1, y los motivos por los que fueron creadas obedecen a causas dife-
rentes de las del ncleo central, como analizaremos ms adelante.

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

Presidencia institucional y secretaras ministeriables, 1983-2007


Tabla1

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

La presidencia institucional

La organizacin de la presidencia institucional en el primer gobierno demo-


crtico en 1983 no empez desde cero. Sobre la base de una estructura exis-
tente que serva de apoyo al presidente, se configur un espacio que deba
transformar la dinmica en torno al primer mandatario heredada del gobierno
de facto. La Secretara General de la Presidencia pas a ser el eje central de
la coordinacin de la asistencia presidencial, y a lo largo de los primeros aos
la estructura se fue complejizando y especializando. La creacin en 1995 de la
Jefatura de Gabinete de Ministros afect especialmente a la Secretara Ge-
neral de la Presidencia y supuso la transferencia a aquella de varias funciones,
como el manejo de las relaciones con el parlamento y la coordinacin minis-
terial, aunque no impidi su persistencia con roles formalmente ms acota-
dos, pero tambin ms difusos y, a veces, convergentes.

A continuacin se describen y caracterizan brevemente las unidades que con-


forman el ncleo central de la presidencia institucional.

Secretara General de la Presidencia

Desde 1983, la Secretara General de la Presidencia se consolid como la or-


ganizacin central dentro de la presidencia institucional, a cuyo cargo se en-
cuentra la coordinacin del apoyo material y poltico que el presidente necesita
para el desarrollo de sus actividades. En el entorno presidencial es la organi-
zacin ms antigua y se la considera de gran relevancia poltica. Esta secreta-
ra con rango ministerial ha concentrado dos tipos de funciones principales: la
administracin y gestin de los recursos materiales, financieros y humanos
de la Presidencia, y las vinculadas con la coordinacin y el asesoramiento po-
ltico y de la gestin de gobierno. En algn momento tambin concentr la co-
municacin presidencial y el asesoramiento legal y normativo (hoy unidades
independientes con rango de secretaras), y la coordinacin ministerial y las re-
laciones con el Congreso de la Nacin (que perdi con la reforma constitucio-
nal), lo que no le signific necesariamente prdida de influencia, ya que se
convirti en un espacio multifuncional. Es intermediaria y enlace entre el pre-
sidente y los ministros, y maneja la agenda presidencial y las relaciones insti-
tucionales, lo que incluye vnculos con gobernadores, intendentes,
embajadores, organizaciones de la sociedad civil y grupos de inters. La di-
versidad de asuntos en los que interviene en algunas ocasiones ha sido fuente
de conflictos con ministros y funcionarios del Ejecutivo. En 2004, bajo la ad-
ministracin de Nstor Kirchner, concentr la mayor parte de las funciones de
la Unidad Presidente y algunas de la Casa Militar.

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Unidad Presidente

La Unidad Presidente tradicionalmente concentraba el equipo personal del


presidente, incluyendo la secretara privada, Ceremonial, el manejo de las
audiencias, la agenda presidencial y los asesores presidenciales. Aunque sus
actividades son poco visibles, ha sido siempre un rea de gran peso en el en-
torno presidencial, con acceso y contacto permanente, y cuya influencia se
ha volcado ms all de sus fronteras institucionales. Adquiri una estructura
centralizada durante la gestin de Carlos Menem, y mantuvo una similar en
las de De la Ra y Duhalde. A partir de 2004, durante la presidencia de
Nstor Kirchner, la mayor parte de sus funciones fueron absorbidas por la
Secretara General de la Presidencia, y la denominada Coordinacin General
de la Unidad Presidente fue reemplazada por dos coordinaciones, Asuntos
Tcnicos y Asuntos Poltico Institucionales, con una estructura muy pequea
a cargo de asesores polticos.

Secretara Legal y Tcnica

La Secretara Legal y Tcnica es el servicio jurdico permanente de la Presi-


dencia y la Jefatura de Gabinete de Ministros. Interviene en la elaboracin de
los proyectos de ley y de los mensajes destinados al Congreso de la Nacin;
la elaboracin de los proyectos de decreto, su tramitacin y publicacin; el
anlisis tcnico y legal de los asuntos que se sometan a consideracin y la
protocolizacin y registro de los actos del Poder Ejecutivo. Entre 1983 y 1986
estas funciones estuvieron en manos de la Secretara General de la Presiden-
cia. Los secretarios han sido, en todos los casos, funcionarios de estrecha con-
fianza de los presidentes.

Secretara de Inteligencia

Si bien forma parte del Sistema de Inteligencia Nacional y tiene responsabili-


dades permanentes referidas a la seguridad del Estado argentino, en este caso
importa destacar el papel que desempea en el entorno presidencial. La actual
Secretara de Inteligencia (ex-SIDE) reporta directamente al presidente, y sus
titulares en el perodo democrtico han sido, en general, personas de su cr-
culo ms prximo. Aunque a partir de la Ley 25520 de 2001 es monitoreada por
una Comisin Bicameral del Congreso, es el presidente quien decide unilate-
ralmente sobre su organizacin y funcionamiento. Sin duda, el protagonismo
e influencia de esta Secretara trasciende sus atribuciones formales, intervi-
niendo en la poltica domstica.

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La comunicacin presidencial

La comunicacin presidencial suele involucrar dos tipos de actividades que no


siempre estuvieron integradas: por un lado, las propias del vocero presidencial,
las relaciones con los medios de comunicacin y el seguimiento y monitoreo
de la informacin periodstica; por otro, el manejo de la publicidad oficial, la
administracin de los medios oficiales (televisin, radio y agencias) y, en al-
gunas ocasiones, el control de la radiodifusin a travs del COMFER7. El cargo
de vocero no siempre existi formalmente y no se encuentra muy institucio-
nalizado; en muchos casos desempearon el rol otros funcionarios del Ejecu-
tivo. Desde el punto de vista formal, la organizacin vari a lo largo del perodo
analizado. Bajo la presidencia de Alfonsn fue primero una secretara Presi-
dencial y luego una direccin general que dependi directamente del presi-
dente. En la gestin de Menem fue una secretara de la Presidencia,
coexistiendo unos aos con la unidad Vocero Presidencial; en la gestin de De
la Ra, primero se fusion con la Secretara de Cultura, luego se subsumi en
la Unidad Presidente y finalmente fue una Subsecretara de la Secretara Ge-
neral. Desde 2003 se encuentra bajo la rbita de la Jefatura de Gabinete de Mi-
nistros, aunque durante un tiempo la unidad del vocero dependi del
presidente. Esta es la primera vez desde 1983 que la Secretara de Medios de
Comunicacin abandona el rea presidencial, lo cual podra implicar una dis-
tincin entre la difusin de gobierno (en manos de la Jefatura de Gabinete de
Ministros) y la presidencial (en el mbito de la Presidencia).

Las secretaras ministeriables

A diferencia del ncleo central, la cantidad de estas secretaras ha variado signi-


ficativamente, como puede observarse en la tabla 1. En la gestin de Alfonsn
solo dependieron del presidente la Secretara de la Funcin Pblica y la de Tu-
rismo, para luego expandirse notablemente durante las dos administraciones de
Carlos Menem, abordando temas tan diversos como la cuestin social, las pyme,
el medioambiente o la tercera edad. Mientras que algunas de ellas fueron es-
tructuras creadas desde cero y como respuesta al surgimiento de nuevas cues-
tiones de agenda, otras solo implicaron el traspaso de funciones antes contenidas
en un ministerio. Desde 2002 se redujeron sensiblemente, y en la gestin de
Nstor Kirchner (2003-2007) solo se mantuvieron Turismo, Cultura y el
SEDRONAR8. A decir verdad, en los ltimos aos se registr un proceso inverso

7
Comit Federal de Radiodifusin. Entre 1999 y 2001 dependi de la Secretara General de la Presidencia.
Desde 2009, tras la sancin de la Ley 26522, fue reemplazado por la Autoridad Federal de Servicios de Co-
municacin Audiovisual (AFSCA), organismo descentralizado y autrquico.
8
SEDRONAR, Secretara para la Lucha contra la Drogadiccin y el Narcotrfico.

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

en el que las secretaras ministeriables pasaron a ministerios o fueron absorbidas


por la Jefatura de Gabinete de Ministros, como ocurri con la Secretara de De-
portes, la de Medios de Comunicacin y la de Ambiente.

Una primera explicacin posible del notable incremento de secretaras en la


gestin del presidente Menem es el intento de desafiar el lmite que la Cons-
titucin prerreforma de 1994 pona a la cantidad de ministerios9. Sin embargo,
una vez superada esta restriccin y librada su definicin a una ley del Con-
greso, en el segundo mandato se las mantuvo en el mbito de la Presidencia,
aun cuando el gobierno dispona del apoyo parlamentario suficiente para rea-
lizar la modificacin de la Ley de Ministerios. La creacin de secretaras de-
pendientes del presidente tambin podra explicarse como una respuesta
institucional al surgimiento de cuestiones de agenda suficientemente instala-
das en la opinin pblica; por ejemplo, la Secretara de Desarrollo Social frente
al deterioro de las condiciones socioeconmicas o la de Recursos Naturales y
Ambiente Humano frente a la importancia creciente del medioambiente en la
agenda internacional y de cooperacin. En otras ocasiones, la creacin obe-
deci a disidencias y conflictos internos en el gabinete, como sucedi con
Cascos Blancos y la Secretara de Culto (Clarn, 19 de agosto, 1998).

Sin embargo, y acercndonos a la estrategia de centralizacin de Moe, pode-


mos especular que el manejo de algunas reas sin intermediarios puede ser
una forma de concentrar y controlar una poltica pblica de manera ms eco-
nmica -en trminos de costos polticos e institucionales- y evitar conflictos
sobre polticas y recursos econmicos en el gabinete.

Patrones y tendencias de la presidencia institucional

La formacin de gabinetes y la designacin de funcionarios constituyen una he-


rramienta fundamental en la estrategia poltica de los presidentes y uno de los
principales poderes unilaterales del Ejecutivo en el presidencialismo (Samuels
2007). El poder de los Ejecutivos para designar el gabinete es central no solo
para llevar a cabo una agenda de gobierno, sino tambin como estrategia para
enfrentar el contexto y garantizar estabilidad y gobernabilidad (Mainwaring y
Shugart 2002; Martnez Gallardo 2011; Negretto 2006). Este rasgo unilateral
sobre las designaciones es ms fuerte an en la presidencia institucional. Si
bien, al igual que en el caso de los ministros, la designacin y remocin de los
secretarios es una prerrogativa exclusiva del presidente, en la presidencia ins-

9
La Constitucin Nacional estableca ocho ministerios.

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titucional raramente son sometidos a negociaciones con otros partidos, fac-


ciones o grupos de inters los cargos ocupados por funcionarios de confianza
del presidente, y es casi impensable que formen parte de una estrategia para
conformar una coalicin.

Los patrones de designacin en la presidencia institucional

La conformacin de los gabinetes es una seal de las estrategias presiden-


ciales con respecto a sus preferencias sobre polticas pblicas y a las necesi-
dades de negociacin con otros actores. Los gabinetes suelen ser analizados
segn la proporcin de funcionarios partidarios o independientes, en virtud de
que su composicin es funcin de la necesidad de los presidentes de acordar
su agenda con los partidos polticos, ya sea por los incentivos institucionales
o por sus preferencias (Amorim Neto 2006).

El anlisis de las designaciones en la presidencia institucional en estos trmi-


nos -partidarios o independientes- puede contribuir a caracterizar este espacio
y diferenciarlo de los gabinetes. Como puede observarse en la tabla 2, si bien
la asignacin de cargos de la presidencia institucional no parece seguir un pa-
trn partidario, ya que no se detectan diferencias entre gobiernos segn per-
tenezcan a la UCR o al PJ, s es posible identificar algunos rasgos diferenciados
entre las diversas presidencias y entre los distintos componentes de la presi-
dencia institucional.

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Tabla 2
Designaciones en la presidencia institucional, las secretaras ministeriables y el gabinete

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En primer lugar, y tal como ocurre en el caso de los gabinetes, los funciona-
rios de la presidencia institucional son mayoritariamente partidarios. La pro-
porcin de integrantes independientes o apartidarios apenas supera en
promedio el 11% desde 1983. Los pocos casos registrados se concentran en
las administraciones de Alfonsn y de Menem. En el primero de los casos, los
funcionarios independientes ocuparon cargos de perfil tcnico (la Secretara de
Planificacin y la de Gabinete). En los dos perodos de Menem, en cambio,
los independientes ocuparon funciones tan diversas como la Secretara de In-
teligencia, la de Medios de Comunicacin o la de Planeamiento Estratgico,
aunque eran personas cercanas a su entorno. Por otra parte, puede apreciarse
tambin que en las secretaras ministeriables la proporcin de independientes
es mayor, demostrando un patrn diferenciado de designacin en el cual la
pertenencia partidaria parece revestir menor importancia.

Es evidente que la presidencia institucional y las secretaras ministeriables no


suelen ser un espacio para generar alianzas o coaliciones con otros partidos.
Como se observa en la tabla 2, los presidentes designan all a funcionarios de
su propio partido en una proporcin mayor a la registrada en el gabinete, donde
los extrapartidarios alcanzan el 15% en promedio. Sin embargo, hay dos casos
que constituyen una excepcin. En primer lugar, durante los dos perodos de
la presidencia de Menem fueron designados en algunas secretaras ministe-
riables dirigentes de la Unin del Centro Democrtico (UCeD), una fuerza li-
beral-conservadora que aport varios nombres al elenco del Ejecutivo y que
acompa la poltica de reformas estructurales. Estas incorporaciones podran
interpretarse como parte de una estrategia coalicional, ya que exista un
acuerdo explcito con el justicialismo y en un momento sus diez diputados na-
cionales completaron el contingente oficialista para la aprobacin de muchas
de las normas de reforma. Pero es interesante destacar que esta fuerza no
ocup ningn ministerio, lo cual demuestra la importancia de considerar a las
secretaras de la Presidencia en el anlisis de las estrategias de formacin de
coaliciones a travs del gabinete.

El segundo caso excepcional, pero esta vez en el ncleo central, se registr du-
rante la presidencia de De la Ra. Si bien en su inicio estuvo conformada por
funcionarios de origen radical y de su crculo ms ntimo, a partir de la renun-
cia del vicepresidente y de la crisis de la coalicin, en cuatro oportunidades
los titulares de la Secretara General de la Presidencia fueron dirigentes ajenos
al entorno presidencial e incluso a su partido.

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

La estabilidad de los funcionarios de la presidencia institucional

La literatura sobre la formacin de gabinetes suele destacar que las designa-


ciones no son solo una herramienta para la construccin de coaliciones o alian-
zas, sino tambin un poderoso instrumento para lidiar con el contexto poltico.
En este marco, los cambios de gabinete suelen seguir a determinados even-
tos o shocks vinculados con crisis, problemas de gestin de polticas, o bien
asociados a la dinmica electoral, que modifican el equilibrio poltico (Browne,
Frendeis y Gleiber 1984; Martnez Gallardo 2011). As es que los cambios sue-
len ser ms frecuentes frente a una crisis o al acercarse las elecciones, ya sea
para generar nuevas alianzas o coaliciones, incrementar las posibilidades del
partido, sobrellevar un resultado adverso, o porque los funcionarios son can-
didatos a nuevos puestos.

La estabilidad y la duracin de los funcionarios de la presidencia institucional


tambin presentan una dinmica diferente de la del subsistema gabinete. En
trminos promedio, como puede observarse en la tabla 3, la estabilidad de los
funcionarios del ncleo central, comparando su duracin promedio en cada pre-
sidencia con la del gobierno, suele ser mayor que la de sus pares del gabinete
y de las secretaras ministeriables. Sin embargo, salta a la vista la excepcionali-
dad del primer perodo de Menem y de la gestin de De la Ra, cuyos ncleos
centrales presentaron una baja estabilidad respecto de la del gobierno.

Tabla 3
Estabilidad de los funcionarios de la presidencia institucional. Comparacin con el gabinete (en das)

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

En la presidencia de Alfonsn, los funcionarios del ncleo central duraron en


promedio aproximadamente la mitad que su gobierno, pero fueron significati-
vamente ms estables que el gabinete. En este espacio, de los cinco cambios
que se realizaron en el ncleo central, tres obedecieron a un cambio de gabi-
nete en cuyo marco los secretarios salientes pasaron a desempearse como
ministros. El primer perodo de Menem reflej una alta inestabilidad en los
dos primeros aos, cuando los funcionarios de la presidencia institucional pro-
tagonizaron alrededor de un tercio del total de los cambios, en muchos casos
como consecuencia de escndalos de corrupcin que los involucraba. El se-
gundo mandato, en cambio, present una estabilidad muy alta y muy superior
a la del gabinete.

En la presidencia de De la Ra, la inestabilidad tuvo como protagonistas prin-


cipales a los secretarios generales (seis en poco ms de dos aos) a partir del
episodio ya comentado que desat la crisis en la coalicin. Este es el nico
caso en el que el ncleo central es ms inestable que el gabinete. Las presi-
dencias de Duhalde y de Kirchner, en cambio, presentan una alta estabilidad.
En esta ltima se registr un solo cambio en los cuatro aos de mandato.

En definitiva, observando los patrones de cambio que afectaron a la presi-


dencia institucional, se podra decir que resulta menos vulnerable a los shocks
que el gabinete. En primer lugar, y como ya se seal, la presidencia institu-
cional no suele formar parte de las estrategias coalicionales, no es muy sen-
sible a la dinmica electoral y, debido al tipo de responsabilidades de los
funcionarios, tampoco lo es frente a las crisis de gestin de polticas, excepto
cuando se trata de reemplazos o enroques de funcionarios. As, por ejemplo,
los dos cambios de gabinete ms importantes que se produjeron en la presi-
dencia de Alfonsn -en 1987 y en 1989 como consecuencia de los resultados
adversos en las elecciones- afectaron a un solo secretario de la presidencia ins-
titucional en el primero de los casos -que pas a un ministerio- y a ninguno en
el segundo10. En la presidencia de Kirchner se produjo un caso aislado de cam-
bio de funcionario vinculado al calendario electoral, cuando renunci el secre-
tario de Inteligencia para ser candidato a una gobernacin.

La presidencia institucional como espacio de autonoma

En el perodo bajo anlisis predominaron los gabinetes conformados por mi-


nistros pertenecientes al partido del presidente. No obstante, en algunos

10
Debe tenerse en cuenta que este caso resulta de incorporar a la Secretara de Planificacin y a la de Gabi-
nete en la presidencia institucional.

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

casos su composicin reflej alianzas con otros sectores y partidos sin llegar
a ser estrictamente gobiernos de coalicin. Estas incorporaciones ajenas al
partido introdujeron tensiones dentro del Ejecutivo, y la presidencia institu-
cional ofici como una zona de reserva del presidente que, en el marco de los
incentivos a la autonoma, le permiti compensar algunas limitaciones que pro-
venan tanto de la conformacin del gabinete como de la relacin con el par-
tido oficial.

A continuacin se analizar la interaccin entre la conformacin de la presi-


dencia institucional y la de los gabinetes en las distintas presidencias com-
prendidas en este trabajo.

La presidencia de Alfonsn (1983-1989)

Ral Alfonsn era el lder indiscutido del radicalismo y presidente del partido.
Pero, a pesar de ser un factor aglutinante, y con el partido subordinado al Eje-
cutivo, el radicalismo estaba lejos de ser un colectivo cohesionado. Convivan di-
ferentes corrientes que expresaban posiciones programticas divergentes frente
a las principales cuestiones que el gobierno tuvo que enfrentar, como la militar
y la de la poltica econmica. Al iniciar su presidencia convoc para los principa-
les cargos del gabinete a dirigentes histricos que pertenecan a su faccin, el
Movimiento de Renovacin y Cambio; luego adquiri protagonismo la Junta Co-
ordinadora Nacional. Avanzada la gestin, y frente al deterioro de la situacin
econmica y la necesidad de implementar un plan estabilizador, se vio obligado
a realizar designaciones compensatorias entre las distintas facciones, al mismo
tiempo que ingresaron tcnicos e independientes sin militancia previa. Esta l-
tima estrategia de reclutamiento, ajena a la tradicin radical, gener fuertes
cuestionamientos internos y conflictos intrapartidarios e intraejecutivo (Delgado
2003; De Riz y Feldman 1991). Los conflictos internos se agudizaron al ritmo
del deterioro econmico y del fracaso del plan estabilizador.

La presidencia institucional, conformada principalmente por funcionarios del


entorno del presidente y de reconocida militancia en el radicalismo, no fue
ajena a esas tensiones. Al inicio de la gestin, para la Secretara de Planifica-
cin de la Presidencia Alfonsn convoc a un tcnico ajeno a su partido, Juan
V. Sourrouille, hecho que algunos interpretaron como un contrapeso al mi-
nistro Bernardo Grinspun, un histrico del radicalismo y aliado incondicional
del presidente (Heredia 2006). En 1985, Sourrouille fue designado ministro de
Economa frente al fracaso de la poltica econmica y la escalada inflaciona-
ria; l implement el Plan Austral, un programa estabilizador heterodoxo que
supona un cambio de orientacin respecto de la poltica econmica vigente.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

Grinspun, sin embargo, no se alej definitivamente, sino que ocup el cargo


vacante de secretario de Planificacin, donde mantuvo una influencia indis-
cutida en la poltica econmica11.

En consecuencia, la presidencia institucional de Alfonsn, que incluy unidades


con perfil tcnico, oper como un espacio de reserva de ideas y programas
que, si bien contaba con cierta resistencia en el gabinete y el partido, el pre-
sidente impulsaba y decida. De esta manera, el locus institucional le permiti
administrar su influencia en la poltica pblica.

La presidencia de Menem (1989-1995, 1995-1999)

Durante la gestin de Carlos Menem, el Partido Justicialista que l presida


oper como un apndice del gobierno en donde se resolvan las cuestiones
partidarias (Levitsky 2005, 225). Embarcado en un profundo proceso de refor-
mas, los gabinetes de sus dos mandatos reflejaron la coalicin con sectores
ajenos al justicialismo que apoyaban las reformas estructurales y de mercado,
aun cuando no se conformaron coaliciones en el Legislativo. El presidente
pudo avanzar en su programa con un grado importante de libertad respecto del
partido, que al menos pblicamente no objet estas incorporaciones.

Por su parte, la presidencia institucional se configur como una zona de re-


serva presidencial autnoma tanto respecto del partido como de las alianzas
sectoriales y empresariales y de los sectores promercado. No obstante, las
secretaras ministeriables fueron ms permeables al juego de alianzas des-
plegado hacia sectores empresarios y polticos tradicionalmente asociados
con la derecha liberal, como la UCeD. Si bien los funcionarios del ncleo cen-
tral no se caracterizaron por el peso poltico propio o por su vnculo con el par-
tido, sino por las lealtades personales y los negocios funcionales (Bonvecchi
y Palermo 2000, 104), este represent un espacio que, a su manera, ofici de
enclave partidario. Preocupados por el impacto electoral de las reformas, y con
roles que fueron mucho ms all de sus atribuciones formales12, provocaron
frecuentes enfrentamientos con algunos miembros del gabinete, especial-
mente con el ala econmica a partir del ingreso de Domingo Cavallo y des-
pus con Roque Fernndez, ambos tcnicos ajenos al justicialismo. Esta
tensin entre tcnicos y polticos alcanz su punto mximo durante la gestin

11 Adems, el equipo econmico no tuvo control de su staff, y en las segundas lneas continuaron los funcio-
narios alineados con Grinspun (De Riz y Feldman 1991; Machinea 1990).
12
Por ejemplo Alberto Kohan, secretario general de la Presidencia, quien fue caracterizado por el ministro de
Economa Domingo Cavallo como un embajador en las sombras (Pgina 12, 4 de octubre, 2005).

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

del ministro Cavallo, por su creciente influencia en otros mbitos de la gestin


y, en especial, a partir de su pretensin de incorporarse a la competencia po-
ltica (Palermo y Novaro 1996, 300).

Por otra parte, como ya se seal, la reforma constitucional de 1994 vigente a


partir del segundo mandato del presidente Carlos Menem afect las atribucio-
nes formales de la Secretara General de la Presidencia, pero no signific cam-
bios sustantivos en su influencia. La gestin Menem muestra una gran
estabilidad en los cargos vinculados con las funciones de coordinacin poltica
y de gobierno a lo largo de los dos mandatos, ya que solo dos funcionarios
desempearon cargos en la Secretara General de la Presidencia y en la Jefatura
de Gabinete de Ministros: Alberto Kohan fue secretario general de la Presiden-
cia en dos oportunidades, y Eduardo Bauz fue secretario general de la Presi-
dencia primero y jefe de Gabinete despus. Hombres del rin presidencial
fueron un enclave fundamental entre el partido y las alianzas circunstanciales,
pero protagonizaron gran parte de las luchas internas en el seno del gabinete.

La presidencia de De la Ra (1999-2001)

De la Ra no conduca su partido, la Unin Cvica Radical, ni tampoco detentaba


un liderazgo consolidado. El vnculo con su socio coalicional Frente del Pas So-
lidario se sostena con lazos no muy slidos. En este marco, la estrategia de
conformacin del gabinete tuvo en un primer momento la intencin de reflejar
la viabilidad de la alianza electoral distribuyendo cargos de forma ms o menos
equitativa entre la UCR, el Frepaso y los sectores afines al presidente, aunque
en una delicada convivencia en las segundas lneas de los ministerios. El es-
fuerzo por un gabinete equilibrado tuvo como contrapartida una estrategia ex-
plcita de compensacin, en especial en el rea econmica, designando a
funcionarios ms afines en otras carteras14. Uno de ellos fue el secretario de In-
teligencia de Estado Fernando de Santibaes, amigo personal del presidente,
con mucha influencia en las decisiones econmicas y de gestin, y sospechado
de presunta participacin en el pago de sobornos al Senado que tuvo como con-
secuencia la renuncia del vicepresidente Carlos lvarez.

La presidencia institucional no fue inicialmente un espacio de alianzas, al


menos hasta la crisis de la coalicin en octubre de 2000. El ncleo central es-
tuvo conformado por funcionarios muy cercanos al presidente, incluso fami-

14La designacin del ministro de Economa, un candidato de consenso entre los distintos sectores aliancis-
tas, fue compensada con una reserva ortodoxa de economistas ms afines al presidente, que incluy a
Juan Jos Llach en Educacin, Adalberto Rodrguez Giavarini en Relaciones Exteriores, Ricardo Lpez Murphy
en Defensa y, en la Presidencia, a Fernando de Santibaes en la SIDE.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

liares -su hermano fue secretario general de la Presidencia- ajenos a las es-
tructuras partidarias. Pero, a partir de la renuncia del vicepresidente, De la Ra
utiliz puestos centrales de la Presidencia -especialmente la Secretara Gene-
ral- para designar a representantes de una coalicin ya desdibujada con el fin
de demostrar la continuidad de la Alianza14. Solo hacia el final de su gestin vol-
vi a recurrir a un hombre de su entorno.

Si bien la explicacin de esta estrategia no es sencilla, ilustra la utilizacin del


espacio como recurso con relacin al propio Ejecutivo y a la coalicin. La de-
signacin como secretario general de la Presidencia del principal implicado en
las denuncias de sobornos, que gener la renuncia del vicepresidente, fue in-
terpretada como un gesto de autoridad (Pgina 12, 6 de octubre, 2001)
frente a las disidencias al interior de la coalicin con respecto a aquel episodio.
Pero en otros casos tuvo la intencin de compensar la resistencia que gene-
raban algunas medidas, como fue el duro plan de ajuste del ministro de Eco-
noma Ricardo Lpez Murphy a principios de 2001.

La presidencia de Duhalde (2002-2003)

La presidencia de Eduardo Duhalde, gobierno interino surgido de la crisis de 2001


para concluir el mandato de De la Ra, fue el producto de una alianza parlamenta-
ria entre el peronismo y un sector de la UCR de la provincia de Buenos Aires. La
estrategia presidencial estuvo condicionada por la transitoriedad, la crisis, la con-
flictividad social y los problemas internos del justicialismo, que lo llevaron a convo-
car a un gabinete de equilibrio en el que estuvieran representados sectores propios
del justicialismo bonaerense, as como del radicalismo y de los gobernadores jus-
ticialistas, quienes tuvieron un papel central en la gestin (Novaro 2003).

La presidencia institucional, en cambio, reflej el duhaldismo puro, con fun-


cionarios de su confianza y pertenecientes a su distrito, la provincia de Buenos
Aires. Las secretaras ministeriables, por su parte, expresaron de alguna ma-
nera las prioridades de la gestin y las reas que el presidente quera admi-
nistrar en forma directa y centralizada. As, Seguridad Interior pas a ser una
secretara dependiente del presidente, se cre el Consejo Nacional de Coor-
dinacin de Polticas Sociales, desde donde se manej el Plan Jefes y Jefas de
Hogar, y el rea de Obras Pblicas pas al rea presidencial15.

14 Uno de ellos, Ricardo Mitre, del Frepaso y aliado de lvarez, sostuvo: Puedo decir que el hecho de que un
hombre del Frepaso ocupe la Secretara General es el smbolo del compromiso del Frepaso con la Alianza (La
Nacin, 10 de marzo, 2001).
15
Obras Pblicas qued a cargo de un asesor presidencial, Hugo Toledo.

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

La presidencia de Kirchner (2003-2007)

A pesar de haber sido electo con solo el 22% de los votos en la eleccin pre-
sidencial de 2003, despus de que Carlos Menem renunciara a participar en
la segunda vuelta, la presidencia de Nstor Kirchner suele ser caracterizada
como concentrada (Levitsky y Murillo 2008).

En 2003, en un contexto caracterizado por la divisin del justicialismo y la ne-


cesidad de garantizar gobernabilidad, el gabinete reflej los compromisos de
la coalicin intrapartidaria con Eduardo Duhalde, en tanto permanecieron en
sus puestos varios funcionarios de su presidencia16. A lo largo de los dos pri-
meros aos de su gestin, el presidente ampli la coalicin con otros secto-
res ajenos al justicialismo, lo que se conoci como transversalidad17; sin
embargo, esto no se reflej en el gabinete, al menos en los cargos ministe-
riales. En 2005, de cara a las primeras elecciones de la gestin para la reno-
vacin de cargos legislativos, Kirchner decidi enfrentar abiertamente a la
faccin duhaldista en la provincia de Buenos Aires. El gabinete dio cuenta en
esta oportunidad del triunfo oficialista: en noviembre del mismo ao, el presi-
dente cambi a algunos de los ministros provenientes del gobierno anterior, re-
emplazndolos por funcionarios ms alineados e incondicionales a l, lo que
incluy a dirigentes de otros espacios polticos.

Mucho se ha dicho sobre el estilo centralizado, radial y poco articulado para la


toma de decisiones de Nstor Kirchner (Cherny, Feierherd y Novaro 2010). La
existencia de una presidencia institucional cohesionada, homognea y de su
extrema confianza fue sealada como un rasgo central de este estilo; con-
form, junto con el jefe de Gabinete, un crculo blindado en torno al presidente,
e intermedi en la relacin con los miembros del gabinete. Sin embargo, aun-
que protagoniz tensiones con ciertos miembros del gabinete que no perte-
necan a su crculo ms cercano18, esta configuracin no implic la sustitucin
de los ministros en las decisiones de poltica pblica.

La presidencia institucional fue esencialmente un espacio muy influyente de


asistencia y de coordinacin poltica. Intervino en la estrategia de construc-
cin partidaria, que incluy un acercamiento a sectores ajenos al peronismo,
como fue el caso de los nuevos movimientos sociales y de otras organizacio-

16
Roberto Lavagna en Economa, Gins Gonzlez Garca en Salud, Jos Pampuro en Defensa y Anbal Fer-
nndez en Interior.
17
La transversalidad alude en forma general a la convocatoria que el Gobierno realiz a dirigentes de sectores aje-
nos al justicialismo, como movimientos sociales, partidos de centroizquierda y la UCR, que luego se coron con
la frmula Cristina Fernndez de Kirchner-Julio Cobos (perteneciente a la UCR) en la eleccin de 2007.
18
Como ocurri durante la gestin del ministro de Economa Roberto Lavagna, proveniente del equipo del
expresidente Duhalde.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

nes de la sociedad civil vinculadas con los derechos humanos. Simultnea-


mente, uno de los coordinadores de la Unidad Presidente oper como nexo
con los aparatos justicialistas provinciales y en el diseo de estrategias elec-
torales en las provincias.

Tal como ocurri en la presidencia de Menem, la Jefatura de Gabinete de Mi-


nistros tuvo un papel destacado en la articulacin y la coordinacin poltica y
de gobierno, incluso centralizando algunas reas antes dependientes del pre-
sidente, como la Secretara de Ambiente y la de Medios de Comunicacin. La
combinacin de una presidencia institucional compacta y una Jefatura de Ga-
binete activa configur una presidencia fuerte y con alta capacidad para im-
poner agenda.

Reflexiones finales

Uno de los objetivos propuestos en este trabajo ha sido saldar, al menos par-
cialmente, la ausencia de literatura e investigacin sobre la presidencia insti-
tucional en la Argentina. Con el anlisis de cmo ha evolucionado desde 1983
la organizacin y configuracin del espacio ms prximo al presidente, se
puede concluir que este conjunto de organizaciones, aun sin estar centraliza-
das a la manera de la Oficina Ejecutiva del presidente de los Estados Unidos,
ha persistido como un espacio de coordinacin y asistencia presidencial, con
caractersticas propias y diferenciadas respecto de otros subsistemas del Eje-
cutivo, como el gabinete de ministros.

En trminos de organizacin pueden observarse continuidades, especialmente


en el ncleo central, a partir de la persistencia de una serie de organismos,
como la Secretara General de la Presidencia, la Secretara Legal y Tcnica, la
Secretara de Inteligencia y el rea de medios. Si bien esta continuidad no sig-
nifica la ausencia de cambios en sus atribuciones, las transformaciones insti-
tucionales de envergadura, como la creacin de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, no impidieron su permanencia. As, por ejemplo, la Secretara Ge-
neral de la Presidencia, que era el vrtice de la coordinacin presidencial antes
de la creacin de la Jefatura de Gabinete, perdi algunas competencias, pero
mantuvo su influencia.

Mientras que el gabinete de ministros puede reflejar las alianzas partidarias, in-
trapartidarias o sectoriales que se generan a lo largo de una gestin presiden-
cial, la presidencia institucional parece responder a su propia dinmica. Los
patrones de designacin en el perodo analizado demuestran que sus titulares
pertenecen mayoritariamente al partido del jefe de Estado. Son funcionarios

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Coutinho. La presidencia institucional como herramienta para la autonoma presidencial

leales y cercanos a los presidentes, y el espacio no es propicio para cementar


coaliciones o alianzas. Asimismo, la estabilidad de los funcionarios del ncleo
central tambin presenta rasgos propios: una mayor duracin en los cargos
respecto de los del gabinete a partir de una menor sensibilidad a factores ex-
genos que suelen incidir en los cambios ministeriales, como el calendario elec-
toral y los problemas de gestin.

El ejercicio de diferenciar distintos subsistemas dentro del Ejecutivo con sus


propias caractersticas y dinmicas, adems de iluminar las particularidades
de cada uno de ellos, puede resultar relevante a la hora de analizar las estra-
tegias de formacin de coaliciones en el gabinete. As, por ejemplo, en la ges-
tin de Carlos Menem la asignacin de cargos a uno de los partidos que
apoyaron el gobierno se registr en secretaras de la Presidencia (ministeria-
bles) y no en los ministerios.

En este trabajo se sostiene que los presidentes tienen fuertes incentivos para
garantizarse autonoma y estructuras que les permitan imponer su agenda. A
pesar de los fuertes poderes de los que est dotado el presidente en la Ar-
gentina, esta autonoma puede verse desafiada no solo por la pugna entre po-
deres o entre gobierno y oposicin, sino por la propia dinmica intraejecutivo.
Con las diferencias que cada caso presenta, se podra sealar que la presi-
dencia institucional fue, desde la recuperacin de la democracia en 1983, una
zona de reserva para la autonoma presidencial. Esto es ms evidente frente
a circunstancias en las cuales los presidentes designaron a funcionarios de
otros partidos -aun cuando no se trataran de gobiernos de coalicin-, inde-
pendientes o pertenecientes a una faccin distinta de la del presidente. Las
tensiones en torno a los ministros de Economa podra ser un ejemplo de esta
tendencia que parece repetirse en todas las administraciones.

Si bien se privilegi una explicacin institucional sobre la conformacin de este


espacio, no significa que las preferencias y estilos de los presidentes no in-
fluyan en la definicin. En este sentido, fue posible observar que las diferen-
tes estrategias utilizadas por ellos para la conformacin de la presidencia
transformaron el incentivo a la autonoma en una estrategia de acumulacin de
poder, en el caso de Menem, o en aislamiento, en el caso de De la Ra. En
este marco, el anlisis de la interaccin entre el gabinete y la estructura ms
cercana al presidente adquiere relevancia y enfoca las diferentes lgicas que
siguen las estrategias presidenciales. A partir de los casos analizados, podra
sealarse que las necesidades consensuales que pueden guiar la formacin de
un gabinete encuentran a veces su contrapeso en la conformacin y el fun-
cionamiento del espacio presidencial.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

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