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En la Argentina, los presidentes son asistidos por los ministros y el jefe de Ga-
binete de Ministros, pero tambin por una estructura propia, la presidencia
institucional, que, a pesar de no tener un reflejo formal en la Constitucin, ha
persistido a lo largo de las diferentes administraciones. Frecuentemente su-
bestimada, y en general conformada por funcionarios de confianza de los pre-
sidentes, es algo ms que un espacio de coordinacin y asistencia. Con
caractersticas diferenciadas respecto de otras reas del Ejecutivo y con una
dinmica propia, es una poderosa zona de intermediacin con gran influencia
en la dinmica intraejecutivo e intrapartidaria.
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Con el fin de saldar parcialmente esta brecha en la literatura, el objetivo del pre-
sente artculo es contribuir a caracterizar ese espacio, definir sus lmites y ex-
plorar algunas hiptesis sobre su funcionamiento e importancia en el proceso
poltico institucional. Para ello se analizarn las presidencias de Ricardo Alfon-
sn (1983-1989), Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999), Fernando de la Ra
(1999-2001), Eduardo Duhalde (2002-2003) y Nstor Kirchner (2003-2007)1.
A partir del anlisis del papel que la presidencia institucional desempe en las
sucesivas administraciones desde 1983, entendemos que la organizacin de
este espacio y los funcionarios elegidos para ocupar los cargos no solo res-
ponden a las caractersticas personales del presidente, sino tambin a los in-
centivos institucionales para mantener su liderazgo frente a los desafos que
le presenta el contexto.
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Se excluyen las presidencias interinas posteriores a la renuncia de De la Ra (2001), en virtud de que no lle-
garon a completar sus gabinetes y equipos de gobierno.
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Sin embargo, para analizar el caso argentino a la luz de este enfoque es nece-
sario tener en cuenta que, a diferencia del presidencialismo estadounidense,
los incentivos para la accin unilateral no se derivan de la debilidad del Ejecutivo
en un esquema de divisin de poderes ni de la tensin con el Legislativo por el
manejo de la burocracia. El presidencialismo argentino suele ser calificado como
potencialmente dominante (Shugart y Carey 1992), con un Ejecutivo que
cuenta con fuertes poderes legislativos y control unilateral sobre el gabinete.
No obstante, el liderazgo presidencial puede ser condicionado por otros facto-
res, como los poderes partidarios del presidente, el sistema de partidos, el fe-
deralismo (Mustapic 2000; 2005) y la propia dinmica intraejecutivo.
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Entre muchos otros ver Moe (1985); Moe y Caldwell (1994); Howell (2003); Lewis (2005).
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El cargo de jefe de Gabinete fue creado por la reforma constitucional de 1994.
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En primer lugar, para abordar la presidencia institucional como una entidad di-
ferenciada del Poder Ejecutivo, resulta necesario establecer sus lmites. Para
ello propongo realizar una distincin analtica entre dos subsistemas del Eje-
cutivo que presentan rasgos diferenciados: el subsistema gabinete y el sub-
sistema presidencia institucional.
Cabe advertir que fijar un lmite para definir las unidades que componen este
ncleo es una tarea compleja y hasta puede resultar arbitraria. En primer lugar,
la distincin se realiza sobre la base de las reglas formales que regulan la dis-
tribucin de competencias entre las oficinas. Sin embargo, no se puede des-
conocer que otros funcionarios, incluso ministros o el propio jefe de Gabinete,
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Aunque la Constitucin de 1994 incorpor la mocin de censura para el jefe de Gabinete de Ministros, esta
requiere la mayora absoluta de ambas Cmaras.
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Para un anlisis sobre el jefe de Gabinete, ver entre otros Serrafero (2003) y Novaro (2000).
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Se excluye la Casa Militar ya que, desde la recuperacin de la democracia, sus responsabilidades en torno al
presidente han ido disminuyendo, limitndose a su seguridad, el ceremonial militar y la provisin de medios
areos. Tambin omitimos a los asesores presidenciales, los consejos y los organismos descentralizados de-
pendientes del presidente.
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Pero entre estos dos subsistemas hay una zona gris ocupada por lo que hemos
denominado secretaras ministeriables (Coutinho 2008). Se trata de secreta-
ras que dependen directamente del presidente y que, por sus competencias,
podran constituir ministerios o integrar alguno de ellos, pero que por diferentes
motivos se integran en el espacio presidencial, como Cultura, Desarrollo Social,
Recursos Naturales y Deportes, entre muchas otras. Estas unidades han variado
notablemente en cantidad y funciones a lo largo del tiempo, como se observa
en la tabla 1, y los motivos por los que fueron creadas obedecen a causas dife-
rentes de las del ncleo central, como analizaremos ms adelante.
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La presidencia institucional
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Unidad Presidente
Secretara de Inteligencia
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La comunicacin presidencial
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Comit Federal de Radiodifusin. Entre 1999 y 2001 dependi de la Secretara General de la Presidencia.
Desde 2009, tras la sancin de la Ley 26522, fue reemplazado por la Autoridad Federal de Servicios de Co-
municacin Audiovisual (AFSCA), organismo descentralizado y autrquico.
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SEDRONAR, Secretara para la Lucha contra la Drogadiccin y el Narcotrfico.
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La Constitucin Nacional estableca ocho ministerios.
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Tabla 2
Designaciones en la presidencia institucional, las secretaras ministeriables y el gabinete
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En primer lugar, y tal como ocurre en el caso de los gabinetes, los funciona-
rios de la presidencia institucional son mayoritariamente partidarios. La pro-
porcin de integrantes independientes o apartidarios apenas supera en
promedio el 11% desde 1983. Los pocos casos registrados se concentran en
las administraciones de Alfonsn y de Menem. En el primero de los casos, los
funcionarios independientes ocuparon cargos de perfil tcnico (la Secretara de
Planificacin y la de Gabinete). En los dos perodos de Menem, en cambio,
los independientes ocuparon funciones tan diversas como la Secretara de In-
teligencia, la de Medios de Comunicacin o la de Planeamiento Estratgico,
aunque eran personas cercanas a su entorno. Por otra parte, puede apreciarse
tambin que en las secretaras ministeriables la proporcin de independientes
es mayor, demostrando un patrn diferenciado de designacin en el cual la
pertenencia partidaria parece revestir menor importancia.
El segundo caso excepcional, pero esta vez en el ncleo central, se registr du-
rante la presidencia de De la Ra. Si bien en su inicio estuvo conformada por
funcionarios de origen radical y de su crculo ms ntimo, a partir de la renun-
cia del vicepresidente y de la crisis de la coalicin, en cuatro oportunidades
los titulares de la Secretara General de la Presidencia fueron dirigentes ajenos
al entorno presidencial e incluso a su partido.
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Tabla 3
Estabilidad de los funcionarios de la presidencia institucional. Comparacin con el gabinete (en das)
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Debe tenerse en cuenta que este caso resulta de incorporar a la Secretara de Planificacin y a la de Gabi-
nete en la presidencia institucional.
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casos su composicin reflej alianzas con otros sectores y partidos sin llegar
a ser estrictamente gobiernos de coalicin. Estas incorporaciones ajenas al
partido introdujeron tensiones dentro del Ejecutivo, y la presidencia institu-
cional ofici como una zona de reserva del presidente que, en el marco de los
incentivos a la autonoma, le permiti compensar algunas limitaciones que pro-
venan tanto de la conformacin del gabinete como de la relacin con el par-
tido oficial.
Ral Alfonsn era el lder indiscutido del radicalismo y presidente del partido.
Pero, a pesar de ser un factor aglutinante, y con el partido subordinado al Eje-
cutivo, el radicalismo estaba lejos de ser un colectivo cohesionado. Convivan di-
ferentes corrientes que expresaban posiciones programticas divergentes frente
a las principales cuestiones que el gobierno tuvo que enfrentar, como la militar
y la de la poltica econmica. Al iniciar su presidencia convoc para los principa-
les cargos del gabinete a dirigentes histricos que pertenecan a su faccin, el
Movimiento de Renovacin y Cambio; luego adquiri protagonismo la Junta Co-
ordinadora Nacional. Avanzada la gestin, y frente al deterioro de la situacin
econmica y la necesidad de implementar un plan estabilizador, se vio obligado
a realizar designaciones compensatorias entre las distintas facciones, al mismo
tiempo que ingresaron tcnicos e independientes sin militancia previa. Esta l-
tima estrategia de reclutamiento, ajena a la tradicin radical, gener fuertes
cuestionamientos internos y conflictos intrapartidarios e intraejecutivo (Delgado
2003; De Riz y Feldman 1991). Los conflictos internos se agudizaron al ritmo
del deterioro econmico y del fracaso del plan estabilizador.
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11 Adems, el equipo econmico no tuvo control de su staff, y en las segundas lneas continuaron los funcio-
narios alineados con Grinspun (De Riz y Feldman 1991; Machinea 1990).
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Por ejemplo Alberto Kohan, secretario general de la Presidencia, quien fue caracterizado por el ministro de
Economa Domingo Cavallo como un embajador en las sombras (Pgina 12, 4 de octubre, 2005).
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La presidencia de De la Ra (1999-2001)
14La designacin del ministro de Economa, un candidato de consenso entre los distintos sectores aliancis-
tas, fue compensada con una reserva ortodoxa de economistas ms afines al presidente, que incluy a
Juan Jos Llach en Educacin, Adalberto Rodrguez Giavarini en Relaciones Exteriores, Ricardo Lpez Murphy
en Defensa y, en la Presidencia, a Fernando de Santibaes en la SIDE.
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liares -su hermano fue secretario general de la Presidencia- ajenos a las es-
tructuras partidarias. Pero, a partir de la renuncia del vicepresidente, De la Ra
utiliz puestos centrales de la Presidencia -especialmente la Secretara Gene-
ral- para designar a representantes de una coalicin ya desdibujada con el fin
de demostrar la continuidad de la Alianza14. Solo hacia el final de su gestin vol-
vi a recurrir a un hombre de su entorno.
14 Uno de ellos, Ricardo Mitre, del Frepaso y aliado de lvarez, sostuvo: Puedo decir que el hecho de que un
hombre del Frepaso ocupe la Secretara General es el smbolo del compromiso del Frepaso con la Alianza (La
Nacin, 10 de marzo, 2001).
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Obras Pblicas qued a cargo de un asesor presidencial, Hugo Toledo.
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A pesar de haber sido electo con solo el 22% de los votos en la eleccin pre-
sidencial de 2003, despus de que Carlos Menem renunciara a participar en
la segunda vuelta, la presidencia de Nstor Kirchner suele ser caracterizada
como concentrada (Levitsky y Murillo 2008).
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Roberto Lavagna en Economa, Gins Gonzlez Garca en Salud, Jos Pampuro en Defensa y Anbal Fer-
nndez en Interior.
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La transversalidad alude en forma general a la convocatoria que el Gobierno realiz a dirigentes de sectores aje-
nos al justicialismo, como movimientos sociales, partidos de centroizquierda y la UCR, que luego se coron con
la frmula Cristina Fernndez de Kirchner-Julio Cobos (perteneciente a la UCR) en la eleccin de 2007.
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Como ocurri durante la gestin del ministro de Economa Roberto Lavagna, proveniente del equipo del
expresidente Duhalde.
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Reflexiones finales
Uno de los objetivos propuestos en este trabajo ha sido saldar, al menos par-
cialmente, la ausencia de literatura e investigacin sobre la presidencia insti-
tucional en la Argentina. Con el anlisis de cmo ha evolucionado desde 1983
la organizacin y configuracin del espacio ms prximo al presidente, se
puede concluir que este conjunto de organizaciones, aun sin estar centraliza-
das a la manera de la Oficina Ejecutiva del presidente de los Estados Unidos,
ha persistido como un espacio de coordinacin y asistencia presidencial, con
caractersticas propias y diferenciadas respecto de otros subsistemas del Eje-
cutivo, como el gabinete de ministros.
Mientras que el gabinete de ministros puede reflejar las alianzas partidarias, in-
trapartidarias o sectoriales que se generan a lo largo de una gestin presiden-
cial, la presidencia institucional parece responder a su propia dinmica. Los
patrones de designacin en el perodo analizado demuestran que sus titulares
pertenecen mayoritariamente al partido del jefe de Estado. Son funcionarios
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En este trabajo se sostiene que los presidentes tienen fuertes incentivos para
garantizarse autonoma y estructuras que les permitan imponer su agenda. A
pesar de los fuertes poderes de los que est dotado el presidente en la Ar-
gentina, esta autonoma puede verse desafiada no solo por la pugna entre po-
deres o entre gobierno y oposicin, sino por la propia dinmica intraejecutivo.
Con las diferencias que cada caso presenta, se podra sealar que la presi-
dencia institucional fue, desde la recuperacin de la democracia en 1983, una
zona de reserva para la autonoma presidencial. Esto es ms evidente frente
a circunstancias en las cuales los presidentes designaron a funcionarios de
otros partidos -aun cuando no se trataran de gobiernos de coalicin-, inde-
pendientes o pertenecientes a una faccin distinta de la del presidente. Las
tensiones en torno a los ministros de Economa podra ser un ejemplo de esta
tendencia que parece repetirse en todas las administraciones.
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