Surgimiento de la regionalizacin y proceso histrico en el Per

La organizacin del espacio peruano es un proceso que se ha venido desarrollando desde

la dominacin de la cultura Inca. En efecto, los incas incluyeron en su estrategia de
afianzamiento de conquista, el trasplante de grupos de poblaciones conocidas como
mitimaes, quienes se encargaban, entre otras cosas, de desarrollar el concepto de fidelidad
al poder central, conservando el sentido de pertenencia a un lugar.

Esta idea de lugar se fue desarrollando, no obstante que los mitimaes buscaron en todo
momento imponer los valores de la sociedad Inca. La mezcla de valores incaicos con los
de los pueblos aborgenes y las condiciones ambientales especficas, dieron lugar a
identificaciones territoriales, algunas de las cuales perduran hasta nuestros das. Los incas
establecieron la primera gran regionalizacin del imperio mediante los Suyos
(Chinchaysuyo, Antisuyo, Collasuyo y Contisuyo). Cada uno de estos grandes espacios
estaba a su vez subdividido en reinos o naciones y stos en ayllus con sus respectivas
markas. La base de la organizacin social y administrativa estaba en el ayllu, en donde
sus miembros estaban ligados por vnculos de parentescos cercanos.

Al entrar los espaoles en el sistema Inca, desestabilizaron esta organizacin imponiendo

un nuevo orden. Una vez conquistado el imperio de los Incas se organiz el territorio en
gobernaciones primero, y luego establecido el Virreynato del Per en Audiencias y
Corregimientos (1542, 1565). En 1782 se crearon las Intendencias y en 1784 los Partidos
Judiciales. Al ao 1784, el espacio ocupado por el Per actual estaba dividido en 7
Intendencias, subdivididas en Partidos, y stos en Cabildos.

El hecho de separar inicialmente la Intendencia de Puno del Per para incluirla al

Virreinato de La Plata, fue uno de los factores que reforz el aislamiento del Altiplano del
resto del Per, lo cual fue dando lugar a un regionalismo fuerte, a tal punto que a finales
del siglo XVIII se elev una propuesta de creacin del Virreinato de Puno. As el
regionalismo aparece como un sentimiento o tal vez un resentimiento colectivo de ver el
paisaje geogrfico y humano en las condiciones de deterioro y abandono que ni la
Repblica posterior haba podido transformar, ni intentado modificar, por lo menos hasta
la primera mitad del siglo XX. Este sentimiento regionalista fue bien captado por J.C.
Maritegui cuando seal que el regionalismo en el Per no es un movimiento, una
corriente, un programa, sino la expresin vaga de un malestar y de un descontento.

Al independizarse el Per de Espaa, se cambiaron los nombres a las circunscripciones

polticas-administrativas, pero se mantuvieron en algunos casos casi intactos sus lmites.
As, las intendencias dieron lugar a departamentos, que fueron variando desde 1821.

Resaltar que el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada de los aos de 1970,

propuso un plan de desarrollo, que supuestamente conducira a aminorar las
diferenciaciones de desarrollo regional. Se bas este plan en una reestructuracin de la
propiedad de la tierra (tema que era considerado como el principal freno al desarrollo
agropecuario), una reestructuracin de las polticas minera e industrial, una
transformacin de la estructura del sector pblico y una orientacin de los recursos
financieros hacia los sectores productivos. Es decir, se continu buscando un desarrollo
basndose en parmetros meramente econmicos, dejando como secundarios los aspectos
de diferenciaciones espaciales del territorio con identidades de lugar propias, con cultura
propia, etc. A mediados de la dcada de 1970 se crearon los Organismos de Desarrollo
Regional (ORDER) y Corporaciones de Desarrollo Econmico y Social (CORDES). Estas
instituciones dirigieron las acciones de desarrollo a nivel departamental sin llegar a
descentralizar las instituciones del Gobierno Central (Hildegardo Crdova, 1994).

Para 1979 la Constitucin propona que las regiones se constituyesen sobre la base de
reas geo-econmicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del Ejecutivo y del pedido
de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo. Esta propuesta fue catalogada por
los analistas como verticalista, por su forma de implementacin. Para comenzar, de
acuerdo a la norma constitucional, las regiones son bsicamente entes de ficcin jurdica
que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la ley.
Dicha ley deba ser elaborada por los expertos del Ejecutivo en el escritorio (Jaime
Marcos, 1996).

La delimitacin regional propuesta inicialmente, debe considerar los actuales lmites

departamentales, ya que son unidades territoriales con antecedentes histricos y culturales
comunes, que han generado identidad y niveles de cohesin de parte de sus pobladores.
En otros trminos, el objetivo a alcanzar ha sido uno muy sencillo, para cuya tarea sobraba
tiempo: agrupar departamentos contiguos y crear as, regiones, esto es, unidades
geoeconmicas (Gustavo Bacacorzo, 1994).

Por eso la regionalizacin tiene que servir coherentemente como un instrumento adicional
para cambiar la estrategia de desarrollo que permita la descentralizacin y potenciar el
interior del pas. Esta estrategia tal vez no ha funcionado debido a la escasa participacin
de la poblacin de base; no obstante la descentralizacin sigue siendo un anhelo nacional
que se proyecta desde el inicio de la existencia del estado peruano (Hildegardo Crdova,
1994).

El proceso de implementacin de la regionalizacin, gener una dinmica desarticulada e

intermitente, que reflej la poca disposicin de los gobiernos democrticos de los ochenta
y de la oposicin conservadora para avanzar en esta reforma. Al evaluar esta experiencia
sera injusto no tomar en cuenta el gran desafo que significaba llevar adelante el proceso
de regionalizacin en un contexto de profunda inestabilidad econmica y poltica. Varios
fenmenos confluyeron para hacer mucho ms difcil el camino de esta reforma
democratizadora, entre ellos: la inflacin transformada luego en hiperinflacin; la guerra
declarada por el terrorismo contra la democracia; la profundizacin de la inequidad, la
desigualdad y la exclusin extrema; as como la paulatina pero creciente prdida de
legitimidad del sistema de partidos y del propio rgimen democrtico (Javier Azpur,
2005).

La capital situada en la costa central del pas, y concentraba alrededor del 50% del PIB
nacional, aproximadamente el 55% del producto manufacturero y el 96.8% de la poblacin
urbana registrada en 1993 (Giovanna Aguilar, 1998). Por ende en el gobierno de Alberto
Fujimori, la Constitucin incorporaba los lineamientos generales para un nuevo proceso
de descentralizacin que deba ejecutarse en los siguientes aos. Estableci que en el
futuro, las regiones se constituiran por iniciativa y mandato de las poblaciones
pertenecientes a uno o ms departamentos colindantes, y se dispuso que la mxima
autoridad de la regin debiera ser elegida por sufragio directo.
La Constitucin tambin orden al Congreso aprobar las normas que permitieran tener
nuevas autoridades elegidas a ms tardar en 1995, lo que no ocurri. La transitoriedad de
la intervencin coexistente con un mandato constitucional pendiente de cumplimiento se
mantuvo por casi seis aos durante los cuales el Gobierno Central creci de manera
desordenada a travs de entidades pblicas y programas dependientes directamente de los
ministerios.

En 1998, la Ley Marco de Descentralizacin pretendi ordenar estas instituciones y trazar

el camino hacia una descentralizacin gradual, pero esta norma no se lleg a implementar.
Una iniciativa ordenadora que s se concret fue la introduccin desde el Ministerio de
Economa y Finanzas del Sistema Nacional de Inversin Pblica en julio del 2000, con el
fin de organizar y priorizar el gasto pblico en inversiones. Para el ao 2002, una
convergencia de factores polticos y sociales gener un contexto favorecedor para el inicio
de un proceso de descentralizacin. El Presidente de la Repblica convoc a los grupos
polticos con representacin en el Congreso de la Repblica y a un conjunto de
organizaciones de la sociedad civil para entablar un dialogo con la finalidad de lograr un
Acuerdo Nacional que sirviese de base para la transicin y consolidacin de la
democracia, la afirmacin de la identidad nacional y el diseo de un visin compartida del
pas a futuro. Se aprueba en ese contexto la octava Poltica de Estado que propone la
descentralizacin poltica econmica y administrativa para propiciar el desarrollo integral,
armnico y sostenido de Per (Contralora General de la Repblica, 2014).

El marco poltico y normativo de la regionalizacin. Respecto del marco normativo del

actual proceso de descentralizacin, una de las primeras medidas (marzo del 2002) fue
reformar el Captulo XIV, Ttulo IV de la Constitucin de 1993. En el texto reformado se
dispone que el territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, precisndose que el mbito del nivel regional de gobierno son las
regiones y departamentos. En estas condiciones, en el ao 2005 continuando con el
proceso de regionalizacin se consult a la poblacin de 16 departamentos, la formacin
de 5 regiones. En todos los departamentos consultados se obtuvo el rechazo en su mayora.
 Es as, que los problemas que se tenan que superar para llevar acabo a la prctica el
proceso de regionalizacin fueron identificados, y son los siguientes1:

La visin de corto plazo y puramente administrativa planteada para la integracin

de regiones.
La ausencia de una concepcin estratgica respecto de las relaciones entre economa
y poltica en la formacin de regiones.
La falta de perspectiva sobre los procesos especficamente territoriales en la
constitucin de regiones.
El divorcio entre departamentos y provincias respecto del tema de la integracin
regional.
No se han tomado en consideracin las realidades y procesos sociales y culturales
asociados a las identidades departamentales.
Inters de los grupos y lites locales de no perder las posiciones de poder logradas
en los departamentos.
Percepcin de la poblacin de que la regionalizacin es opuesta a la
descentralizacin.

Obstculos determinantes del desarrollo de la regionalizacin2

El desarrollo regional balanceado requiere que el resto de regiones tenga una mayor
velocidad en su crecimiento para que el Per cuente con varios centros econmicos. La
descentralizacin econmica debera no solo crear o fortalecer centros urbanos de gran
envergadura que sean alternativos a Lima, ciudades grandes e intermedias secundarios,
sino que simultneamente deberan crearse las condiciones econmicas e institucionales
y los mecanismos polticos para que se d una mayor integracin y articulacin entre Lima
y las regiones, y, dentro de cada regin, entre su ciudad pvot y sus ciudades pequeas y
las zonas rurales (DMedina Lora, 2012).

1
Grupo la propuesta. (2008). Herramienta clave para la descentralizacin y la gestin territorial. Red participa Per, pp. 23-26.
2
Efran Olarte Gonzales. (1989). Problemas econmicos de la regionalizacin en el Per. Repositorio del Instituto de Estudios Peruanos,

N9, pp. 32-34.

Este proceso puede permitir una mayor participacin de la poblacin e instituciones en los
gobiernos regionales. Es decir: puede contribuir a democratizar el Estado y las sociedades
regionales. De esta manera, los movimientos regionalistas, rurales y alejados de Lima
aspiraran a gobernar y de hecho, al hacerlo se veran confrontados con mltiples
decisiones, que antes eran tomadas por ellos a menudo ante su propio pedido. As, la
regionalizacin sera un proceso de aprendizaje de nuevas formas de gobernar, de creacin
e innovacin de instituciones por una poblacin con cultura poltica centralista y poco
democrtica. La velocidad de este proceso depender de cunto y de qu manera el
gobierno central de turno est dispuesto a descentralizar, delegar y recortar sus actuales
funciones y atribuciones.

Los cambios que se ha tratado de efectuar en los ltimos cuarenta aos han sido siempre
"desde arriba", es decir desde el Estado. Para ello se ha creado instituciones y normas a
priori, y luego se ha tratado de que los cambios calzaran dentro de ellas; en seguida la
realidad desborda todo lo previsto y, finalmente, se evala el fracaso. Con la
regionalizacin podra suceder lo mismo porque no se tiene en cuenta algunos puntos
fundamentales que condicionan este proceso:

En el Per ya existen regiones o ejes regionales econmicamente articulados al

margen de la divisin poltica departamental, que slo han sido tenidos en cuenta de
manera muy parcial en el proceso de aprobacin de las nuevas regiones.
El problema econmico fundamental de todas las regiones del Per es la sub-
acumulacin de capital en relacin a la poblacin, o el de la sobrepoblacin en
relacin al capital y recursos existentes y creados. El volumen de recursos y capital
en relacin a la poblacin es desigual en las distintas regiones, siendo las de la sierra
donde esta relacin es ms crtica. En otras palabras, existe sub-acumulacin con
desigualdad, situacin ciertamente desafiante para cualquier gobierno regional,
ninguno de los cuales podr aisladamente acometer la solucin de este problema.

La existencia de un Estado en crisis que ya no puede intervenir ni regular el proceso

econmico y social de todo el Per, pues su organizacin institucional no est
diseada para solucionar los problemas creados por la subacumulacin
sobrepoblacin: Las normas sobre regionalizacin se han reducido a plantear el
 problema en trminos de descentralizacin-desconcentracin de los niveles de
decisin del Estado, es decir tratando de transferir a los gobiernos regionales lo que
ahora se hace o se decide en Lima.

El centralismo, siendo funcin de la concentracin econmica, no puede rectificarse

si no se da paralelamente un proceso de desconcentracin y descentralizacin. El
principal problema del Estado peruano es que cada vez le es ms difcil integrar a
todos los sectores econmicos y organizar la sociedad. No slo es un Estado grande
y dbil, es decir ineficiente, sino tambin un Estado que ha perdido la iniciativa de
largo plazo. El proceso de regionalizacin podra ser la oportunidad, quizs nica,
en la que, convergiendo crisis econmica y crisis de largo plazo del Estado, fuese
posible plantear la reforma del Estado y de sus instituciones a partir de la
descentralizacin bajo un rgimen democrtico y tendiente al desarrollo.
BIBLIOGRAFA

Efran Olarte Gonzales. (1989). Problemas econmicos de la regionalizacin en el Per.

Repositorio del Instituto de Estudios Peruanos, N9, pp. 32-34.

Gustavo Bacacorzo. (1994). La regionalizacin del Per De la Constitucin de 1979 a la de

1993. Ius et Veritas, I, pp.149-156.

Hildegardo Crdova Aguilar. (1994). El proceso de regionalizacin en el Per Una solucin

para el desarrollo? Espacio y desarrollo, N6, pp. 49.

Hildegardo Crdova Aguilar. (1994). El proceso de regionalizacin en el Per Una solucin

para el desarrollo? Espacio y desarrollo, N6, pp. 33 - 39.

Javier Azpur. (2005). Descentralizacin y regionalizacin en el Per. CAAP, pp. 2-3.

Jaime Marcos. (1996). Las comunidades campesinas en el proceso de regionalizacin del

Per. Nueva Sociedad, 1, p.3.

Contralora General de la Repblica. (2014). Estudio del proceso de descentralizacin en el

Per. Lima, Per: pp. 27 - 46.

Grupo la propuesta. (2008). Herramienta clave para la descentralizacin y la gestin

territorial. Red participa Per, pp. 23-26.

Giovanna Aguilar Anda. (1998). Crecimiento y desarrollo regional en el Per, p.3.

DMedina Lora Eugenio. (2012). Descentralizando Lima: Por qu regionalizar la capital del
Per? Revista de Economa y Derecho, p.133.