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Resumo
Este ensaio busca suscitar reflexes acerca do que Angola, poderia aprender com os avanos e
limitaes da modernizao da Administrao Pblica Brasileira. Parte do pressuposto de que
Brasil e Angola apresentam razes coloniais lusfonas e que por este aspecto tornam-se
irmos coloniais. Compreendeu-se que a anlise comparativa dos dois pases, permite
realizar apontamentos das principais aproximaes e distanciamentos no que tange a
modernizao de suas respectivas estruturas de administrao pblica. Sendo assim,
percebeu-se que Angola deve-se atentar para os avanos e limitaes da Administrao
Pblica Brasileira para que no cometa os mesmos erros, tomando o cuidado de no se
fascinar pelo novo.
1. Introduo
aprender com o caso brasileiro. Deve-se destacar que este estudo se insere na perspectiva da
Administrao Pblica Comparativa (APC), onde tal comparao alm de permitir avaliar os efeitos
de ambientes diferentes sobre a estrutura e comportamento organizacional a comparao
sistemtica, permite, ainda, analisar porque a estrutura e o comportamento organizacional podem ser
importantes na produo de diferentes resultados que sejam relevantes para a sociedade (PETERS,
1988; BRANS, 2010).
Concentrao
baseia-se na hierarquia/subordinao
de poder
Evitar
usa solues indiretas (terceiros) entre plos divergentes
conflito
Pessoal Lealdade s tem na atrao pessoal seu mais forte elemento de coeso
pessoas social sem esquecer da atrao pelo prestgio do grupo
e a sua execuo; a maior autonomia tanto para as atividades executivas exclusivas do Estado,
como para os servios sociais e cientficos que este presta; e, ainda, a segurana da
responsabilizao (accountability) atravs da administrao por objetivos (BRESSER-
PEREIRA, 1998).
Esta importncia, dada pela reforma gerencial de 1995 ao ncleo estratgico do Estado
e suas carreiras, indicou que a mudana no tinha por objetivo eliminar os conceitos clssicos
da Administrao Burocrtica, mas corrigi-los e dar-lhes maior enfoque estratgico. Assim,
Bresser-Pereira (2010) revela que, na reforma gerencial de 1995, no so eliminados
princpios burocratas como legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, porm,
acrescentou-se o conceito de eficincia e buscou-se, na interpretao, entender o modelo
publicitrio tambm como transparncia.
Portanto, passa-se a aplicar como foco central na gesto do Estado Brasileiro, a partir
da reforma gerencial de 1995, a administrao por resultados. Deve-se ressaltar que, apesar da
nfase na gesto por resultados, no se pretendeu substituir a administrao por etapas. A
mudana reside na diminuio da nfase em processos legais detalhados. Neste contexto,
uma gesto pblica eficiente no pode deixar de contar com procedimentos regulares e
previsveis, que dificultem casusmos e a corrupo do aparelho estatal (BRESSER-
PEREIRA, 2010, p. 180).
Segundo Vergara (2008), Angola um pas formado por cerca de quatorze milhes de
habitantes, com predomnio de religio crist e formado por vrios grupos tnicos como
ovimbundos, umbundus, congos, luimbs, imbs e nianecas, caracterizada
por elevado despreparo tcnico-cientfico, alto ndice de analfabetismo, m
distribuio de renda, corrupo (um problema crnico no continente africano),
trfico ilegal de armas e diamantes, problemas com o repatriamento de refugiados,
baixa expectativa de vida e ndices extremamente deficientes de qualidade de vida.
No entanto, algum esforo tem sido realizado no sentido de superar as dificuldades
(VERGARA, 2008, p.713).
Foi colonizada de maneira coercitiva por Portugal de 1482 a 1975 atravs de laos
comerciais ou por vassalagem, geralmente dos pequenos aos grandes reis. (NGANGA,
2008). A Metrpole fundou as cidades de Luanda e Benguela com o fim precpuo de exportar
escravos. O porto de Luanda foi um dos facilitadores para Angola ser exportadora de escravos
para o Brasil (VERGARA, 2008).
Todavia, na conjuntura geopoltica e geoestratgica mundial, depois da Segunda
Guerra Mundial, surgiu a Organizao das Naes Unidas (ONU), em 24 de outubro de 1945,
que tinha como objetivo defender a autodeterminao dos povos oprimidos ou colonizados.
Os africanos ousaram lutar por todos os meios disponveis e engajaram-se em causas que os
ajudassem a obter as suas independncias (SLIPCHENKO, 1987). O povo angolano, no
estando a margem deste movimento libertador, lutou e alcanou sua Independncia
(MATROSSE, 2007; PACAVIRA, 1996). A luta de libertao nacional em Angola teve o seu
incio em 4 de fevereiro de 1961 e se estendeu at 1974, perodo em que se registra o 25 de
Abril, que se refere falncia da poltica colonial lusitana e a derrota militar sofrida nas ex-
colnias portuguesas da frica (CARDOSO, 2005).
Depois da assinatura dos acordos de Alvorii, no dia 15 de janeiro de 1975, entre o
governo portugus e os trs movimentos de libertao angolana - Frente Nacional de
Libertao de Angola (FNLA), Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA) e
Unio Nacional para Independncia Total de Angola (UNITA) -, formou-se um governo de
transio que tomou posse em 31 de janeiro do mesmo ano, composto por representantes dos
referidos movimentos e de Portugal (PATRICIO,1997).
Com a interveno de exrcitos estrangeiros no conflito, a situao deteriorou-se a
ponto de acontecer uma ruptura total dos acordos de Alvor. Desta forma, a Independncia de
Angola foi proclamada unilateralmente pelo MPLA, na capital do pas, Luanda, excluindo os
dois protagonistas do conflito que proclamariam as suas independncias em Ambriz e
Huambo, em cerimnia de contornos desconhecidos e em separado, que no chegaram a ser
reconhecidas na arena internacional (SLIPCHENKO, 1987). Cacete (2000) indica que a fora
do MPLA era to grande que, no tocante ao mercado de trabalho, a faixa salarial se tornou
restrita e pequena, onde para obter cargos de chefia era necessrio pertencer ao partido
dominante Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA). Desta forma, o
recrutamento era baseado em aspectos partidrios e no tcnicos.
Angola passa a conhecer, ento, os momentos mais conturbados da sua histria (1975-
1991), movida pela guerra entre o MPLA e a UNITA, transformando o pas no palco de
confronto leste-oeste com a presena de foras e apoios estrangeiros (frica do Sul, Cuba,
Estados Unidos, Unio Sovitica e Zaire). Desta forma, instalou-se uma das mais duradouras
guerras civis da histria, onde o petrleo e diamantes, recursos abundantes em Angola,
promoveram o financiamento da guerra, onde aconteceram fuzilamentos pblicos,
devastaes, mutilaes, desaparecimentos, corrupo e recrutamento de mercenrios em
diversos pases (CARVALHO, 2000; CACETE, 2000; KANDJIMBO, 2000; MARQUES,
2000, VERGARA, 2008). Neste sentido, Morgado (2000) evidencia que familiares lutavam
contra si mesmos, intelectuais tornaram-se agentes repressores e divulgadores de uma cultura
distante. Vergara (2008) acrescenta:
pblico-administrativa deste pas foi construda com fortes influncias de seu contexto
histrico-cultural, assim como no Brasil. Esta evoluo merece destaque a partir da Segunda
Repblica ou o chamado Estado Novo (1926-1974). Aqui, importa destacar que o lado da
instalao de um claro predomnio da Administrao Central sobre o Estado movido pelo
autoritarismo poltico e pelo intervencionismo econmico converteu-se na mais importante
pea de todo o aparelho administrativo (AMARAL,1998). Em consequncia, houve uma
expanso das suas funes, dos seus servios e dos seus funcionrios, tendo tambm a
extenso da Administrao Central suplantando a da Gesto Municipal. Em 1973, o peso
relativo do oramento estadual e dos oramentos das autarquias locais, no conjunto das
finanas pblicas, era, respectivamente, de cerca de 94% e 6% (INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRAO, 2001, p. 5).
Esta extenso da Administrao Central foi acompanhada pelo surgimento de um
controle ou predomnio do poder central sobre os rgos locais.
carreiras da funo pblica da Administrao Colonial, no tendo sido adotado outro em sua
substituio. A mesma lei ainda reala que a mais importante reforma do perodo
revolucionrio foi, sem dvida, o primeiro passo no sentido da mudana de regime poltico,
com a aprovao da reviso constitucional de 1991, mediante a qual Angola se consagra como
um Estado Democrtico de Direito e um sistema poltico multipartidrio.
O Estado Angolano deu incio a um perodo de reforma administrativa em 1990, com
a aprovao da Lei n. 17/90, que versa sobre os princpios a observar pela Administrao
pblica. A referida Lei, foi aprovada com o objetivo de adequar a Gesto Pblica evoluo
da sociedade, o que exigiria uma reforma gradual e seletiva, cujo propsito era a melhoria do
servio prestado ao cidado. O prprio prembulo da lei admite que deveriam ser aprovados
princpios gerais de constituio da relao jurdica de emprego e gesto da funo pblica,
com o objetivo de criar condies administrao para recrutar, manter e desenvolver
recursos humanos necessrios realizao das suas funes (ANGOLA, 2011b).
De acordo com Antnio (2004), quela lei seguiu-se a aprovao de um conjunto de
decretos, quase todos relacionados com a gesto de pessoal do setor pblico, designadamente:
Lei n. 2/91 (procede alguns ajustamentos no aparelho central do Estado), Decreto n. 15/91
(sobre o horrio de trabalho); Decreto n. 22/91 (princpios gerais de recrutamento mediante
concurso pblico), Decreto n. 24/91 (princpios gerais sobre o regime de carreiras), Decreto
n. 25/91 (sobre a relao jurdica de emprego pblico) e Decreto n. 33/91 (regime disciplinar
dos funcionrios pblicos e agentes administrativos). Evidencia-se que todos estes decretos
foram aprovados no mbito de um programa de reforma administrativa do Governo de
Angola, iniciado com a Lei n. 17/90, que costuma ser considerada como o ponto de partida
de todo o processo. Entretanto, o mais correto estabelecer como momento do incio das
reformas o ano de 1988, com a aprovao do pacote legislativo do SEF, conforme refere-se
anteriormente.
O processo de reforma administrativa em curso enquadra-se nas aes iniciadas com a
aprovao da Lei n. 17/90. Na verdade, a caracterizao da Administrao pblica, descrita
anteriormente, foi enquadrada num marco poltico, ou seja: perodo colonial (at 1975),
perodo revolucionrio (1975 a 1991) e perodo democrtico (a partir de 1991). Entretanto, se
fosse feita uma demarcao peridica dos diferentes momentos da Gesto Pblica
Angolana, enquadrando-a nos mesmos perodos, tera-se o seguinte: administrao colonial,
administrao concentrada e centralizada e administrao com uma superficial
desconcentrao e ainda centralizada (ANTNIO, 2004).
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administrao pblica, entendendo o cidado como cliente, e por outro lado, o Novo Servio
Pblico, que se baseia na participao do cidado como cogestor do servio pblico.
Com as relaes explicitadas acima, infere-se que a Administrao Pblica Angolana
pode muito se beneficiar com as experincias brasileiras. Uma das mais importantes lies
que antes de reformar o Estado necessrio opor um filtro crtico e compreender quais as
verdadeiras contribuies das reformas administrativas na administrao pblica. necessrio
fazer adaptaes para o contexto local. necessrio disseminar uma cultura de participao
coletiva, antes de se aplicar um modelo de administrao pblica societal, onde o povo deve
entender seu papel na administrao pblica para que consiga propor melhorias.
Considerando que a administrao pblica brasileira, mesmo com suas limitaes, est
em processo de modernizao, cabe Administrao Pblica Angolana entender que apesar
de possuir razes patrimonialistas e paternalistas, ela pode se modernizar e criar
mecanismos/critrios que visem suplante, mesmo que de forma parcial, tais caractersticas
marcantes. Deve-se ressaltar que as razes sempre sero evidentes, porm, cabe
administrao pblica prover os meios necessrios para que tenha uma administrao mais
democrtica e transparente.
Assim, confirma-se a ideia de que Angola deve sim atentar para os avanos e
limitaes da administrao pblica brasileira para que no cometa os mesmos erros. Neste
sentido, preciso ter conscincia de que a administrao pblica deve ser refletida e que seus
agentes e processos devem ser continuamente avaliados, para que se diminua a incidncia de
prticas relacionadas s razes coloniais lusfonas. Neste sentido, tanto Brasil quanto Angola
tm muito aprender.
5. Consideraes Finais
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6. Referncias
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i
Os autores agradecem CAPES e FAPEMIG pelo apoio e incentivo a pesquisa.
ii
Acordo do Alvor, assinado entre o governo portugus e os trs principais movimentos de libertao de Angola
(MPLA, FNLA e UNITA), em janeiro de 1975, em Alvor, no Algarve, e que estabeleceu os parmetros para a
partilha do poder na ex-colnia entre esses movimentos, aps a concesso da Independncia de Angola.
iii
O Protocolo de Lusaka foi um tratado de paz que durou cerca de quatro anos e tinha como base a
desmobilizao das tropas da UNITA. O tratado foi assinado na capital de Zmbia, em novembro de 1994, mas a
guerra continuou at 2002, quando Jonas Savimbi, lder da Unita, foi assassinado. Por este motivo, a UNITA
deixou de ser um movimento armado e passou a ser uma fora poltica.
iv
Memorando de Entendimento de Luena foi um acordo entre as Foras Armadas de Angola (FAA) e a
UNITA para cessar-fogo definitivo.
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