O Constitucionalismo Entre A Fragmenta o e A Privatiza o

Dados - Revista de Cincias Sociais
ISSN: 0011-5258
dados@iesp.uerj.br
Universidade do Estado do Rio de
Janeiro
Brasil
Holmes, Pablo
O Constitucionalismo entre a Fragmentao e a Privatizao: Problemas Evolutivos do Direito e da
Poltica na Era da Governana Global
Dados - Revista de Cincias Sociais, vol. 57, nm. 4, octubre-diciembre, 2014, pp. 1137-1168
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Rio de Janeiro, Brasil
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O Constitucionalismo entre a Fragmentao e a
Privatizao: Problemas Evolutivos do Direito e
da Poltica na Era da Governana Global
Pablo Holmes
Instituto de Cincia Poltica (Ipol), da Universidade de Braslia (UnB), Braslia, DF, Brasil.
E-mail: pabloholmes@unb.br
INTRODUO
ertamente no seria exagero falar em um giro cosmopolita na imagi-

C nao terica do incio do sculo XXI (Beck, 1999:319). De fato,
mesmo aqueles que resistem em aceitar a afirmao de Niklas
Luhmann, segundo a qual h apenas uma sociedade mundial sobre o
globo (1997a:67ss), so obrigados cada vez mais a lidar com um voca-
bulrio transnacional, ps-nacional, globalizado e cosmopoli-
ta, que parece gradualmente prevalecer nos mais diferentes campos
tericos e empricos das Cincias Sociais.
No interior do pensamento jurdico e poltico h um giro similar. A dis-

cusso entre tericos da poltica e do direito est, hoje, intimamente re-
lacionada emergncia de uma ou diversas novas ordens jurdicas e
polticas para alm do Estado nacional (Brunkhorst, 2007:63-109) e s
implicaes destas tendncias para novas formas de lidar com os para-
doxos da deciso jurdica e poltica (Koskenniemi, 2008:65-89;
Fischer-Lescano e Teubner, 2006:10-33). Se observarmos as revistas do
sistema cientfico global, fcil perceber que cada vez mais surgem
questes que dizem respeito a uma tecnificao da semntica jurdica
(ver, por exemplo, Howse, 2002:94-117; Kennedy, 2005:5-28), uma
fragmentao crescente do direito internacional (Koskenniemi,
2009:795-798) e uma transformao das formas de governana (Djelic e
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 57, no 4, 2014, pp. 1137 a 1168.
http://dx.doi.org/10.1590/00115258201435 1137
Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

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Pablo Holmes
Sahlin-Andersson, 2006:1-30). E esses temas se tornam centrais no

apenas na reflexo terica, como tambm nas pesquisas empricas so-
bre os sistemas poltico e jurdico. Paralelamente a isso, emergiu, nos
ltimos anos, um discurso acerca do que poderiam ser momentos consti-
tucionais de regimes jurdicos globais: uma tentativa de dar conta de
transformaes na prpria reflexividade de regimes de governana su-
pranacionais e transnacionais, de acordo com a qual a reflexividade
desses regimes no mais corresponderia s estruturas da constitucio-
nalizao poltica centrada no Estado nacional (Walker, 2002:317-340;
Teubner, 2004:3-29).
O objeto do presente artigo , assim, a emergncia desses novos fen-

menos no nvel que se convenciona chamar de governana global. A
partir de uma leitura da teoria social dos sistemas, sero observados os
processos de transformao do direito e da poltica graas crescente
integrao transnacional da sociedade mundial. Assim, o processo de
fragmentao dos regimes globais de governana associado a uma
radicalizao do processo de diferenciao funcional da sociedade
mundial, que exigiria a relativizao de algumas premissas tpicas do
pensamento jurdico-poltico que emergiu do processo nacional de
constitucionalizao. Nesses termos, a expanso de formas descentra-
lizadas e heterrquicas de comunicao funcionalmente diferenciada
limitaria as pretenses do sistema poltico de funcionar como centro da
sociedade, submetendo todas as dinmicas sociais aos desgnios
da forma constitucional democrtica centrada no Estado. fragmen-
tao dos regimes de governana globais corresponderia, enfim, um
processo de transformao da forma constitucional moderna, com di-
versas consequncias para o funcionamento dos mecanismos de regu-
lao social.
O artigo se dedica a esclarecer, portanto, quais so essas mudanas es-

truturais e semnticas do direito e da poltica nos planos transnacional
e supranacional1 e as suas consequncias para o discurso reflexivo no
interior desses sistemas: ou seja, para seu constitucionalismo. Longe
de defender uma perspectiva normativa, que insista nas virtudes da
teoria democrtica ou postule alternativas, por meio do constituciona-
lismo, para uma suposta crise da democracia, trata-se aqui de obser-
var sociologicamente as transformaes estruturais e semnticas do
poder e do direito na sociedade mundial transnacionalizada atual, es-
peculando acerca de possveis consequncias dessas transformaes
do constitucionalismo.
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O Constitucionalismo entre a Fragmentao e a Privatizao...
A seguir, conceituarei e contextualizarei sociologicamente a semntica

da chamada fragmentao do direito mundial e a incipiente deteriora-
o da semntica do constitucionalismo democrtico no sistema polti-
co da sociedade mundial graas sua crescente fragmentao. Depois,
observarei o que parecem ser tendncias de transformao das estrutu-
ras jurdicas e polticas no plano transnacional e supranacional, com a
consequente mudana do balano entre poder pblico e privado. Tal
diagnstico exigiria uma concepo de exerccio do poder que no
mais se limite s estruturas constitucionais do Estado democrtico, ar-
ticulada na noo de exclusividade da autoridade pblica como auto-
ridade legtima, tpicas de teorias polticas liberais. Precisaramos, em
lugar disso, levar a srio a emergncia de novas formas de poder priva-
do, o que acarretaria uma verdadeira transformao da forma consti-
tucional do direito na sociedade mundial. A partir disso, reconstrui-
rei algumas consequncias dessa transformao constitucional para
o funcionamento dos mecanismos regulatrios do direito, no que se
convenciona chamar governana global. Por fim, lanarei uma refle-
xo acerca das possveis consequncias societais dessas transforma-
es no sistema poltico e jurdico.
Se regimes transnacionais e supranacionais de governana parecem

incorporar cada vez mais tarefas regulatrias, em grande medida cons-
trangendo as possibilidades de ao estatal orientadas politicamente,
ao mesmo tempo em que eles parecem funcionar mediante uma forma
distinta de relao entre direito e poltica, regulao e poder, ser que
elas podem desempenhar as mesmas funes que os procedimentos ju-
ridicamente regulados do sistema poltico cujo centro era o Estado na-
cional? Quais as consequncias dessas mudanas para os imperativos
polticos de incluso social e igualdade de direitos formais e materiais
tpicos do constitucionalismo democrtico moderno?
TRANSFORMAES ESTRUTURAIS DO DIREITO NA SOCIEDADE

MUNDIAL: A EMERGNCIA DE ORDENS PLURAIS PARA ALM DO ESTADO
NACIONAL
Ao se observarem as tentativas de descrio da ordem poltico-jurdica

global nos nossos dias, percebe-se facilmente uma inflao terica de
termos como pluralismo jurdico (Teubner, 1996:199-220; Krisch,
2006:247-278), pluralismo societal (Willke, 2003:10-26), pluralismo
constitucional (Walker, 2002:317-383) etc. Segundo entendo, esse o
sintoma natural do fato de que no existe uma organizao global ca-
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 57, no 4, 2014 1139

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paz de funcionar como centro do sistema poltico global. Em outras pa-

lavras, a ausncia de um Estado mundial corresponde emergncia de
uma multiplicidade de autodescries tanto do sistema poltico quan-
to do sistema jurdico da sociedade mundial em seus diversos nveis,
sobretudo no transnacional e no supranacional.
A ideia de um direito mundial fragmentado ou plural no permite uma

definio apressada baseada em perspectivas tericas do passado.
Longe de ser um problema meramente semntico, referido a uma des-
crio adequada de fenmenos sociais, a noo de que h uma frag-
mentao do direito internacional encontra apoio em mudanas es-
truturais do direito e da poltica (Amstutz e Karavas, 2009:645-650)
que podem ser inclusive estudadas empiricamente. Em linguagem de
teoria dos sistemas, essas transformaes se deixam atribuir dife-
renciao funcional e sua dinmica de globalizao, que sobrecarre-
gam o constitucionalismo democrtico nacional. Se a ordem democr-
tica nacional nunca houvera sido completamente autnoma, agora ela
tem que abrir mo de qualquer pretenso forte de autonomia (cf.
Koskenniemi, 2008:72-74).
Por um lado, a ordem jurdica internacional, baseada em tratados e

acordos vinculados autonomia soberana dos Estados para aderir, ou
no, regulao internacional parece ser objeto de uma profunda
transformao em razo de sua crescente fragmentao e tecnificao.
A multiplicidade de obrigaes a que um Estado d seu consentimento
tanta, que se tornou comum a coliso entre regimes diversos, sem que
fique claro qual ordem deve prevalecer em cada caso. De fato, cada vez
menos autores ainda falam em uma ordem jurdica internacional con-
sistente e unitria. E como consequncia direta da fragmentao iden-
tifica-se um grau crescente de especializao tcnica na operao do
direito internacional (Koskenniemi, 2007:9-14). Por outro lado, trata-
dos internacionais estabelecendo novos regimes jurdicos parecem
criar obrigaes para os Estados nacionais muitas vezes sem ou mes-
mo contra a sua vontade (Tomuschat, 1993:195-237), uma consequn-
cia do fato de que a crescente complexidade de dinmicas sociais
produz esferas de regulao que os Estados no so mais capazes de re-
gular e que, ainda assim, produzem efeitos dentro do seu territrio ou
na forma de presses externas polticas e econmicas.
Com efeito, a ausncia de autoridades soberanas com poder suficiente

para produzir normas vinculantes em mbito global corresponde pa-

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radoxalmente a uma crescente densificao de interaes e mecanis-

mos de regulao supranacionais e transnacionais (Holmes,
2013:172-184). No difcil de observar uma extensa proliferao de
domnios epistmicos funcionais diferenciados no interior do direito
internacional, construdos na maioria das vezes de forma ad hoc, com a
participao no apenas de Estados, mas de uma pluralidade de
atores, inclusive muitos deles privados ou semiprivados (Fischer-
Lescano e Teubner, 2007:26).
Nesse contexto de transformao do papel do Estado, fala-se cada vez

mais em governana em lugar de governo, definindo-se governana glo-
bal como a soma de muitos mecanismos por meio dos quais indiv-
duos e instituies, pblicas e privadas, administram seus assuntos
comuns2. A governana global envolveria, assim, alm de Estados,
organizaes no governamentais, movimentos sociais, corporaes
transnacionais e outros atores dos mercados, interagindo em uma esfe-
ra cada vez mais permeada por meios de comunicao de massa mun-
diais, na tarefa de criar regulaes e coordenar as aes desses atores
no nvel global (o que, ao menos indiretamente, tambm vincula as in-
teraes que se do no interior dos Estados nacionais). O velho debate
sobre jus cogens no direito internacional parece ser, em grande medida
embora no completamente , dissolvido sob a presso no necessa-
riamente coativa de imperativos funcionais de diferentes sistemas
como o mercado financeiro, a comunicao de massa, os esportes, a
cincia, a sade etc. (Willke, 2003:129-142). E tambm regimes jur-
dicos transnacionais, sobretudo na esfera da regulao econmica, pa-
recem desenvolver formas extremamente efetivas de cogncia norma-
tiva (Renner, 2011:73-87). Casos como os das cortes de arbitragem de
investimentos, vinculadas Conveno para a Resoluo de Conflitos
Relativos a Investimentos entre Estados e Nacionais de Outros Esta-
dos, de 1965, chamam a ateno, pelo fato das decises do Centro Inter-
nacional para a Resoluo de Conflitos Relativos a Investimentos
(ICSID, na sigla em ingls) poderem limitar no s a ao poltica de
Estados nacionais (do Poder Executivo) no campo da poltica econmi-
ca, o que envolve muitas vezes um clculo poltico de oportunidade,
mas por tambm poderem limitar a efetividade de decises judiciais
de cortes nacionais, inclusive cortes constitucionais (Renner,
2011:127-168)3. Uma dinmica que claramente limita de modo assim-
trico Estados centrais e perifricos submetendo mais os ltimos do
que os primeiros , mas que, ao mesmo tempo, coloca em xeque o para-

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Pablo Holmes
digma jurdico-constitucional da supremacia das constituies na-

cionais.
Se a teoria original dos regimes internacionais formulada pela teoria

das relaes internacionais, no campo das Cincias Polticas entendia
que regimes no deveriam ser interpretados como elementos de uma
nova ordem internacional alm do Estado-nao (Keohane, 1984:63),
parece que a poltica mundial entre Estados gradativamente substi-
tuda por um tipo de barganha cooperativa baseada na acomodao in-
terativa de interesses e mecanismos funcionais especficos de cada
rea de regulao, no interior da qual os Estados so apenas atores en-
tre outros (Fischer-Lescano e Teubner, 2006:17-19; Cassese,
2005a:973-993). Nessa dinmica, entram em ao no apenas os Exe-
cutivos nacionais, que sempre tiveram que lidar com questes de re-
laes internacionais, mas tambm o Judicirio e o Legislativo, o que
coloca em xeque a pretenso normativa de autonomia constitucional
dos Estados. Alm disso, regimes globais passaram a ser definidos no
s a partir da observao emprica de um conjunto de princpios, va-
lores e regras faticamente vigentes em um determinado setor de regu-
lao (Krasner, 1982:185-187; Keohane, 1984:57), para ganhar status de
verdadeiras ordens jurdicas (Abbot et al., 2000), com poder adjucatrio
e graus importantes de juridificao e cogncia (Fischer-Lescano e
Teubner, 2006:19-21)4. Vrios exemplos de regimes jurdicos transna-
cionais e supranacionais poderiam ser citados em que os Estados fun-
cionam como stakeholders mais ou menos importantes, a depender do
caso.
Regimes jurdicos transnacionais, por exemplo, constituem-se frequen-

temente ao redor de organizaes privadas ou de jurisdies privadas,
desenvolvendo a pretenso de regular, em nvel global, um setor espe-
cfico de processos sociais, sem ser limitados pelas fronteiras territo-
riais nacionais. Esse seria o caso do regime de governana da internet,
a cargo da atuao do ICANN (Internet Corporation of Assigned Na-
mes and Numbers), uma instituio privada embora originada por
iniciativa do poder pblico dos Estados Unidos da Amrica que
opera sem qualquer fundamento em um tratado internacional (Von
Bernstorff, 2004:259). Seria ainda o caso da lex mercatoria, uma ordem
na qual as obrigaes assumidas por atores privados por meio de me-
canismos contratuais estabelecem as prprias redes de adjudicao
responsveis pela administrao judicial de possveis controvrsias
(Hatzimihail, 2008:170-172).

1 Reviso: 11.11.2014
J regimes jurdicos supranacionais, embora normalmente se originem

de um tratado internacional, podem tambm constituir ordens jurdi-
cas com a pretenso de submeter Estados nacionais sua soberania, o
que, mesmo sem precisar verificar completamente, gera constrangi-
mentos e irritaes no nvel nacional que muitas vezes condicionam os
processos polticos dos diversos poderes internos. O melhor exemplo,
nesse caso, sem dvida a Unio Europeia, cujo ordenamento jurdico
funciona sob o princpio da supremacia do direito comunitrio (cf.
Bohman, 2004:318-325), mas exemplos de constrangimentos a polticas
pblicas, a processos legislativos ou mesmo a decises judiciais, em di-
versos nveis, por decises de organizaes supranacionais como a
OEA, ONU ou Mercosul, poderiam ser facilmente lembrados.
A desnacionalizao do discurso jurdico e poltico, no nvel semnti-

co, s pode ser vista, assim, como uma reao a alteraes do direito e
da poltica no nvel estrutural da sociedade mundial, que parecem
comprometer a capacidade do constitucionalismo nacional de definir
os limites das operaes jurdicas no direito mundial (Stolleis,
2004:19-23; Walker, 2002:319-332). Mesmo que ordenamentos jurdicos
nacionais ainda representem importantes subsistemas funcionando
como um entorno cooperativo ou hostil ao direito supranacional e
transnacional (Amstutz e Karavas, 2009:650-654), difcil pensar que,
no contexto de uma sociedade mundial altamente dinmica e transna-
cionalizada, o direito nacional ainda possa ser considerado um regime
jurdico infenso aos influxos comunicativos desses regimes globais
(Teubner, 1997:8-11). E at mesmo os que preferem uma posio mais
restritiva em relao aos diagnsticos mais radicais acerca da globali-
zao poltica e jurdica parecem admitir que dilogos, influncias e
pontes de transio parecem ser inevitveis para que os sistemas cons-
titucionais estatais continuem a desempenhar suas operaes de modo
minimamente adaptado a seu entorno social (Neves, 2009:115-132).
O desenvolvimento do direito mundial no curso do processo de globa-

lizao, sobretudo graas dinmica de transnacionalizao da socie-
dade mundial, tende, portanto, a se caracterizar pelo fato de que regi-
mes globais emergentes se vinculam cada vez mais racionalidade de
seu prprio campo de regulao (Koskenniemi, 2007:4-9). Uma Babel
global de vocabulrios tcnicos, na qual no h linguagem comum a
funcionar como uma comunicao geral (Fischer-Lescano e Teubner,
2006:10-25; Teubner, 1996:200-220), pe assim em risco, ou ao menos

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Pablo Holmes
relativizam a centralidade das velhas formas estveis de acoplamento

estrutural do sistema jurdico com os sistemas polticos.
E na maioria das vezes regimes no estatais no dispem de nenhum

mecanismo semelhante a uma constituio poltica5, embora possam
colidir com ordens poltico-constitucionais nacionais (Vesting,
2009:620-626). Essas colises entre os diferentes ordenamentos jurdi-
cos, por outro lado, no podem mais contar exclusivamente com solu-
es jurdicas baseadas nas tcnicas amplamente difundidas do direito
pblico e da jurisdio constitucional nacional6.
CONSTITUCIONALIZAO FUNCIONAL? A TRANSNACIONALIZAO DA

GOVERNANA E A EMERGNCIA DO PODER REGULATRIO PRIVADO
Uma sociedade mundial cujas organizaes e sistemas funcionais se

transnacionalizam de modo consistente e acelerado certamente conti-
nua exigindo, para a reproduo de sua prpria diferenciao, meca-
nismos capazes de estabilizar e tornar minimamente congruentes as
expectativas normativas para a operao de seus processos sociais de
comunicao (Fischer-Lescano, 2005:62-66). Essa uma exigncia do
prprio fenmeno de globalizao funcional, j que s assim a socieda-
de mundial pode manter a comunicao transnacional operativa.
Os regimes de governana supranacionais e transnacionais emergen-

tes, por sua vez, tambm necessitam de regras de segunda ordem, ca-
pazes de estruturar a sua reflexividade e, portanto, estruturar seus
processos de modo relativamente independentes das ordens esta-
tais, possibilitando sua reproduo como verdadeiros regimes jurdi-
cos. Nesse ponto, Teubner reivindica, acompanhando formulao de
Niklas Luhmann (1990:184-193), que todo processo de juridificao
simultaneamente contm normas constitucionais latentes (Teubner,
2004:15)7. No mais sendo capazes de contar com o efeito unificador
assegurado por uma ordem constitucional poltica (Grimm,
2001:489-506), regimes jurdicos fragmentados, transnacionais e su-
pranacionais podem estabelecer suas prprias instituies e mecanis-
mos para a gesto da contingncia interna do cdigo jurdico e ganhar
uma dimenso autorregulatria que, embora no corresponda forma
poltico-jurdica do Estado nacional, tem pretenso de autonomia fren-
te aos Estados nacionais e ordem internacional dos tratados.
Em outras palavras, regimes globais podem desenvolver, nos nveis de

reproduo transnacionais e supranacionais, um discurso interno so-

1 Reviso: 11.11.2014
bre a validade de suas normas jurdicas e decises sem qualquer refe-

rncia direta a uma ordem poltica. Poder-se-ia notar a emergncia de
normas de segunda ordem capazes de administrar o problema da vali-
dade jurdica, o que leva alguns autores a reivindicar a existncia de
constituies civis (Teubner, 2012:120-139).
Uma observao emprica da emergncia de ordens transnacionais e

supranacionais nos faz sensveis ao carter extremamente fragmenta-
do e heterogneo dos seus respectivos regimes regulatrios (Cutler,
2004:28), o que em parte relativiza o diagnstico um tanto homogneo
de uma constitucionalizao civil, tal qual proposta por Teubner. Por
um lado, h graus bastante distintos de juridificao, a depender do se-
tor social regulado (Abbot et al., 2000:404-408). Enquanto regimes jur-
dicos, como por exemplo a lex mercatoria, incorporam, em larga medi-
da, mecanismos jurdicos de reproduo regulatria; outros regimes,
como por exemplo a governana do sistema financeiro (que tambm
bastante fragmentado internamente), ganham formas menos jurdicas
de regulao e muito mais baseadas em redes informais de comunica-
o. Por outro lado, os regimes podem ter a presena maior ou menor
de atores estatais. Enquanto o regime de governana supranacional da
segurana, cujo centro o Conselho de Segurana da ONU, parece se
apoiar em grande medida na fora militar e poltica assimtrica dos
Estados nacionais, regimes jurdicos transnacionais como a governan-
a da internet ou dos esportes parecem exibir um peso maior de insti-
tuies e organizaes privadas.
De todo modo, uma descrio terica da nova constelao de mecanis-

mos de governana global teria, fatalmente, que levar em conta um de-
safio estrutural forma constitucional tal qual ela descrita no modelo
de acoplamento entre direito e poltica do constitucionalismo demo-
crtico estatal. Nesse sentido, inegvel a constatao de que h um
aumento de importncia de atores privados no exerccio de autorida-
de, regulao e poder. Isso seria acompanhado por uma gradual trans-
formao da semntica jurdica e poltica nos termos de um aumento
da importncia do poder no estatal (privado) nas formas de regulao
(Hall e Biersteker, 2006:3-9). Tal constatao no depende de uma refe-
rncia formulao abstrata de tericos sistmicos, como por exemplo
Gunther Teubner (2004:12-15), acerca de um pluralismo transnacional
de constituies civis (Fischer-Lescano e Teubner, 2006:57-65). Basta, em
lugar disso, uma referncia tendncia cada vez mais conhecida de
evoluo das formas de regulao transnacional, e mesmo nacional, de

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
uma adaptao aos modelos da chamada governana corporativa

(Picciotto, 2011:9-15, 108-121), para nos tornarmos sensveis ao fato de
que h uma relativa privatizao da linguagem regulatria em nvel
global.
Diversos autores tm chamado a ateno para o fato de que a semnti-

ca da governana corporativa domina no apenas organizaes trans-
nacionais desvinculadas de mecanismos polticos de constitucionali-
zao, como tambm organizaes internacionais e supranacionais e
mesmo as formas contemporneas de administrao no interior do
Estado nacional (Crouch, 2009:879-895; Vasilache, 2009). Operaes
militares e humanitrias, polticas de desenvolvimento (Santos,
2006:282-286) e mesmo o uso de foras internas de segurana parecem
ser submetidas a regimes em que os mecanismos de controle e deciso
se assemelham s estruturas de governana privada. Mesmo no caso
de organizaes como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e
seu sistema de controvrsias, teoricamente resultante de tratados in-
ternacionais, a operao do regime centrada cada vez mais ao redor
de escritrios de advocacia multinacionais, verdadeiros mercantes de
normas (merchants of norms), exercendo clara autoridade moral, em
adio sua autoridade de mercado, por meio de um monoplio priva-
do na administrao dos processos decisrios (Cutler, 2004:31).
Outros autores falam em uma transformao semntica e uma mudan-

a na mentalidade jurdica em relao a vrios aspectos das atividades
regulatrias nos planos transnacionais e supranacionais (Caruso,
2007:1-74), algo que corresponderia, em parte, tendncia, no plano
nacional, a uma marketizao do setor pblico, que incorporaria na
prtica interna da administrao dos Estados nacionais a lgica de fun-
cionamento do mercado (Crouch, 2009:879-885). Essa transformao
vem associada a um esvaziamento das instncias polticas baseadas
em processos democrticos e, do ponto de vista do direito, faz com que
setores regulatrios globais (transnacionais e supranacionais), antes
vistos como legtimos apenas por estarem acoplados s prticas, voca-
bulrios e organizaes do sistema poltico, passem tambm a ser des-
critos por meio da linguagem do direito privado (Caruso, 2007:33-42).
Mesmo em realidades constitucionais em que se viu uma constitucio-
nalizao mais recente, como a latino-americana, imperativos para a
incorporao de dinmicas tpicas do mercado e do setor privado no
interior do direito administrativo se tornaram uma constante a partir
da dcada de 1990 (Castro, 2014:35-36).

1 Reviso: 11.11.2014
A emergncia do poder regulatrio privado no parece se limitar, con-

tudo, s estruturas formalizadas de regimes organizados juridicamen-
te. Paralelamente s ordens com maior nvel de institucionalizao e
juridificao surge uma srie de novos mecanismos indiretos de regu-
lao, capazes de exercer autoridade de modo legtimo e vinculante,
sem se apoiar nas estruturas de soberania do direito pblico constitu-
cional (Cutler, 2004:28). Alm da possibilidade de aproveitar sua alta
mobilidade e as facilidades crescentes para a criao de holdings, car-
tis e redes transnacionais de executivos (Carroll e Fenema,
2002:393-400), organizaes privadas de vrios tipos (no apenas em-
presas) podem se apoiar, por exemplo, na cincia para legitimar deci-
ses regulatrias capazes de coordenar as aes de diversos atores
(inclusive os Estados) em um determinado setor de governana.
Empresas de consultoria e de auditoria, centros de pesquisa, institui-
es de treinamento e desenvolvimento, assim como comunidades de
experts, so capazes de produzir tecnologias de controle social com efe-
tiva capacidade de exercer poder regulatrio, sem precisar necessaria-
mente recorrer fora dos Estados, ou mesmo contra as pretenses re-
gulatrias destes (Drori e Meyer, 2006:49-51).
O poder regulatrio privado pode fazer uso, por exemplo, de indica-

dores, tanto para influenciar as decises polticas e administrativas de
estados e municipalidades, como para introduzir mecanismos de auto-
controle por agentes privados econmicos e no econmicos. A explo-
so no nmero e tipos de indicadores, nos mais diversos campos
(educacional, direitos humanos, ambiental, desenvolvimento), parece
apontar para a multiplicao de novas formas de governana que no
necessariamente exigem poder de polcia por parte de rgos adminis-
trativos de carter pblico (Rosga e Satterthwaite, 2009:279-285). Tam-
bm o poder regulatrio de standards e rankings parece ter crescido de
modo significativo; e no s na economia (agricultura, indstria e ser-
vios), como tambm em outros setores da sociedade mundial
(Higgins e Hallstrm, 2007:696-700). Um exemplo interessante pode-
ria ser visto na forma como polticas econmicas nacionais se orientam
por indicadores e standards oferecidos por agncias de rating privadas
transnacionais.
Governos nacionais e rgos supranacionais parecem cada vez mais se

apoiar na produo transnacional de saber regulatrio privado, o que
lhes possibilita diminuir suas tarefas de regulao direta soberana.
Para isso, eles atribuem autoridade a mecanismos de regulao indire-

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
ta, baseados em relatrios, auditorias e mecanismos de autorregula-

o, que so o resultado de formas de produo de saber no necessa-
riamente orientadas por mecanismos poltico-constitucionais.
Nesse sentido, no caberia comparar a emergncia dessas novas tecno-

logias e formas de regulao com a existncia de agncias tcnicas na-
cionais, visto que essas, inclusive juridicamente, permanecem subme-
tidas aos controles jurdico-constitucionais do Estado de Direito. O
que estaramos a observar seria uma nova forma de acoplamento entre
poder e direito, que no mais se d em termos poltico-constitucionais
fundados em ordens democrticas e procedimentos polticos inclusi-
vos. Em lugar disso, ganha importncia a emergncia de ordens priva-
das e arranjos autorregulatrios baseados no surgimento de mecanis-
mos alternativos de resoluo de conflitos tais quais a arbitragem
(Willke, 2003:82-83). Tudo isso parece reconfigurar as relaes consti-
tucionais entre o pblico e o privado. Como observa Cutler:
A atribuio de funes pblicas a atores privados desafia de modo di-

reto as teorias liberais e democrticas do direito e da governana. De
fato, imputar autoridade poltica e de controle ao de atores priva-
dos viraria ao avesso a ideia de democracia representativa. Isso
ameaaria a arte liberal da separao que serve de suporte para a se-
parao entre Estado e sociedade; pblico e privado; governo e merca-
do; poltica e economia (2004:33).
GOVERNANA GLOBAL E NOVAS ESTRUTURAS JURDICO-POLTICAS:

UMA ORDEM POLTICO-JURDICA PS-ESTATAL?
A emergente semntica regulatria global parece dar rdeas ainda

mais livres fragmentao radical das racionalidades funcionais, num
efeito de retroalimentao. Ao dispensar, em grande medida, formas
polticas de constitucionalizao da sua produo regulatria, o direi-
to transnacional e supranacional permite uma proliferao ainda mais
abrangente de regimes regulatrios funcionalmente diferenciados e
uma consequente fragmentao das racionalidades funcionais, as
quais so o motor do processo de transnacionalizao. Diferentes for-
mas de racionalidade podem ento usar as vantagens oferecidas pelas
novas formas de regulao, o que funciona como um feedback que reali-
menta a fragmentao estrutural do direito global e seu desacopla-
mento da poltica nacional.

1 Reviso: 11.11.2014
Essa transformao estrutural dos acoplamentos do direito com os se-

tores regulados no significa, necessariamente, um refluxo dos Esta-
dos nacionais como organizaes importantes do sistema poltico. Em
realidade, nunca houve tantos Estados organizados no globo terrestre
como possvel verificar em nossos dias. E, de fato, como apontava
Luhmann, a sociedade mundial no pode se dar ao luxo de prescindir
de Estados, organizaes essenciais s estruturas de diferenciao fun-
cional da cincia, educao, sade, economia etc., em vastas faixas ter-
ritoriais (2000:93). Um olhar atento sobre os acontecimentos posterio-
res crise financeira global de 2008 fatalmente nos alertaria para o
papel central que os Estados ainda desempenham, inclusive na gover-
nana da economia global. Nesse sentido, a emergncia de novas for-
mas de regulao parece provocar muito mais uma reprogramao do
poder e do direito em nveis globais, o que constrange e influencia as
dinmicas poltico-jurdicas nacionais, do que uma despedida do Esta-
do nacional. A rigor, globalizao e Estados nacionais no se opem,
pois os Estados nacionais tambm foram em grande medida globaliza-
dos (Mann, 2010:21).
Por outro lado, seria tambm um erro insistir que viveramos uma po-
ca de desregulao. Em lugar disso, faz sentido postular a existncia
de uma crescente inflao regulatria como consequncia da multipli-
cao de ordens normativas e regimes de governana transnacional e
supranacional. Se observarmos, alm disso, que a regulao social
cada vez menos se limita s estruturas condicionais do direito e aos
mecanismos coercivos do Estado, ampliando-se para uma srie de no-
vos mecanismos regulatrios mais flexveis e informais, resta claro
que, mesmo a assim chamada ordem neoliberal, produz muito mais
uma proliferao regulatria que uma desregulao social. A per-
gunta mais importante deve ser, porm, sob que regime constitucional
a regulao emergente produzida.
Com efeito, o incremento do poder privado exige, a rigor, mais regula-

o. Algo que a lgica sociolgica pode certamente ajudar a explicar,
pois o aumento de complexidade derivada da dupla contingncia mul-
tiplicada pela quantidade de atores que necessitam coordenar suas
aes sem poder contar com o poder estatal como nica fonte de deci-
ses com impacto coletivo exige a multiplicao de regimes regulat-
rios e regulao (Braithwaite, 2005:33-35). Essa regulao parece, po-
rm, ser produzida e administrada de forma distinta daquela tpica
das estruturas constitucionais da poltica democrtica. A seguir, gosta-

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
ria de apontar trs fenmenos que so cada vez mais frequentemente

observados nas estruturas de governana global e parecem fragilizar a
lgica tradicional de funcionamento do direito e de exerccio do poder
regulatrio, baseado no direito pblico dos ordenamentos constitucio-
nais democrticos. Vou me referir a (a) uma desformalizao do cdigo
jurdico, que altera o modo com que o direito programado; (b) uma
mentalidade gerencialista na reproduo do direito, que altera o tipo de
processo decisrio baseado na observao da contingncia interna
tpica da dogmtica moderna, e (c) um processo de formao de redes,
que induz a produo de uma elite transnacional de especialistas em
posio de ignorar processos polticos tanto nacionais como trans-
nacionais.
(a) Nos ltimos anos, especialmente os internacionalistas tm chama-

do ateno para o fato de que os regimes jurdicos especializados de di-
reito global no operam de acordo com a forma clssica de programa-
o condicional que costumava ser central para o sistema jurdico nos
quadros tradicionais do positivismo. Para eles, o direito transnacional
parece prescindir cada vez mais do tipo de programa baseado em sen-
tenas condicionais do tipo se..., ento... (Luhmann, 1993:195-198).
Alguns juristas usam, ento, a palavra desformalizao para apon-
tar novas formas de produo de normas e de interpretao de acordo
com as quais um amplo espectro de opes de sentido deixado livre
para a escolha dos intrpretes, que devem, ento, preencher essas clu-
sulas em branco levando em considerao demandas tcnicas de racio-
nalidades funcionais especficas (Koskenniemi, 2007:9).
Mesmo os tratados internacionais mais antigos, como a Conveno das

Naes Unidas para o Direito Martimo, de 1982, so interpretados de
modo a garantir um espao de operao cada vez maior a experts e tec-
nocratas, fazendo-os flexveis e adaptveis a imperativos funcionais, e
diversos novos tratados so formulados de modo a no conter verda-
deiras regras, mas apenas regulaes generalizadas que deixam toda
deciso substancial para especialistas (Koskenniemi, 1990:28). Alm
disso, regimes jurdicos transnacionais necessitam em muito menor
medida dos mecanismos coercitivos prprios ao direito estatal nacio-
nal para impor suas decises (Heyvaert, 2009). Normas e decises nes-
te nvel podem cada vez mais ser impostas contando apenas com meca-
nismos de soft law, meios indiretos de influncia e verificao do adim-
plemento dos destinatrios. No caso de regimes jurdicos vinculados
ao sistema econmico, as partes concernidas tenderiam, por exemplo,

1 Reviso: 11.11.2014
a cooperar com base em clculos de custos que levem ao cumprimento

de acordos e normas por meio de uma deciso conjunta tecnicamente
justificada (Cassese, 2005b:680-684).
(b) Durante a ltima dcada, tem se tornado bastante difundida a no-

o de que o direito ps-regulatrio se organiza ao redor de uma mentali-
dade gerencialista (cf. Brunkhorst, 2014) que substitui em grande medi-
da a linguagem da poltica democrtica baseada numa mentalidade de
conflitos de interesse. A mentalidade gerencialista se expressa geral-
mente na linguagem da governana, que enclausura a semntica ad-
ministrativa e jurdica na linguagem regulatria tecnocrtica de sub-
sistemas funcionais especializados (Kennedy, 2009:37-67; Lang e Scott,
2009:610-614). Em lugar de mecanismos pblicos de controle, fala-se
em accountability; e em lugar de uma negociao poltica de interesses,
fala-se joint decision making (Keohane, 2002:245-271). As clusulas jur-
dicas brancas, retiradas expressamente da linguagem da administra-
o empresarial e da teoria econmica neoclssica, permitem que no-
vas formas de tomada deciso substituam os tradicionais modelos de
ponderao de princpios e interpretao do cnone metodolgico do
direito. Para os crticos, no se trata aqui de uma mera alterao se-
mntica, seno de um abandono da forma poltico-constitucional na
direo de formas apolticas de acoplamento estrutural entre o direito
e outros sistemas funcionais.
O direito ps-regulatrio mundial parece se basear, assim, em meca-

nismos de adaptao e aprendizagem cognitiva entre setores sociais
especializados ou organizaes transnacionais e um sistema jurdico
incapaz de se impor verticalmente (Amstutz e Karavas, 2009:653-657).
Assim, os especialistas dos respectivos domnios funcionais se tor-
nam gradualmente os responsveis tanto pela elaborao de normas
como pelos processos decisrios mais relevantes (com base nas normas
que eles mesmos elaboram), o que explicitamente rompe com a ideia
tradicional de uma separao democrtica de poderes. Por outro lado,
a legitimidade das decises parece ento advir exclusivamente da sua
pertinncia funcional, numa transformao da legitimidade da regula-
o social como esta era entendida nos quadros do constitucionalismo
democrtico (Baecker, 2009:673-686; Koskenniemi, 2008:76-77).
(c) Uma vez que se tornou claro, ao longo da dcada de 1980, que a es-
trutura de organizaes internacionais do ps-guerra baseada na l-
gica estatal da hegemonia norte-americana sustentada pelo sistema de

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
Bretton Woods no era mais capaz de engendrar uma cooperao for-

ada no campo da regulao econmica mundial (Keohane, 1984:49;
Willke, 2003:132), juristas e cientistas polticos tentaram entender o
funcionamento dos mecanismos de governana global e de seus pro-
cessos de deciso buscando observar fenmenos que vinham ganhan-
do espao no na superfcie da poltica mundial organizada, mas no
subsolo de uma emergente sociedade transnacional de indivduos e
atores organizacionais privados (cf. Slaughter, 2010:4-9). Nessa busca
por alternativas tericas que fossem mais aptas observao da cres-
cente fragmentao regulatria, sobretudo os cientistas polticos se
entusiasmaram com a descrio de regimes regulatrios nos quais a coo-
perao entre atores internacionais e transnacionais seria baseada na
convergncia de interesses e vises de mundo uma certa convergn-
cia cognitiva e epistemolgica de comunidades epistmicas (Haas,
1992:1-35) em cada rea especfica de regulao (Krasner,
1982:185-202). Desde ento, uma srie de observaes chamaram a
ateno da teoria poltica e das relaes internacionais para a existn-
cia de redes transgovernamentais, tanto entre os agentes administrati-
vos ligados s burocracias de Estados nacionais, como entre os experts
vinculados a organizaes internacionais e transnacionais. Anne-
Marie Slaughter, entre outros autores, passou a chamar a ateno para
o fato de que o Estado no estaria desaparecendo ou perdendo seu pa-
pel em funo dos processos de transnacionalizao, mas desagre-
gando-se nas instituies e organizaes que o compem e interagin-
do cada vez mais com seus homlogos estrangeiros para alm de suas
fronteiras (Slaughter, 1997:18).
Redes de atores nacionais e internacionais se transnacionalizavam em

verdadeiras comunidades fragmentrias formadas por tecnocratas,
diplomatas, juzes e advogados responsveis por produzir e trocar in-
formao regulatria ao redor do globo. Para Slaughter, ao contrrio
de esse fenmeno significar um bloqueio s formas de reproduo co-
municativa do sistema poltico nacional, ele poderia constituir um
equivalente funcional transnacional dos mecanismos de accountability
da democracia nacional por meio do fortalecimento da troca de infor-
maes e do favorecimento da cooperao inter-regimes (Slaughter,
2010:29-38). Em lugar de uma democracia fundada no Estado, podera-
mos estar observando o surgimento de uma democracia desagregada,
em que uma srie de stakeholders controlam reciprocamente o seu po-
der regulatrio, sem a existncia de um centro ltimo capaz de funcio-
nar como rgo decisrio de ltima instncia.

1 Reviso: 11.11.2014
Os crticos dessa abordagem apontam, porm, que tais redes transnaci-

onais tm um carter bem distinto daquele atribudo por Slaughter.
Tais redes poderiam operar muito mais como uma forma de contornar
e ignorar os processos decisrios dos Estados nacionais e os procedi-
mentos polticos de delegao de poder no direito internacional pbli-
co (Zaring, 2004:547ss; Weiler, 2001:191-207). Ao invs de tornar as
decises mais informadas e mais sujeitas ao escrutnio de uma esfera
pblica nacional e internacional, a densificao de redes transnacio-
nais de contatos entre agentes pblicos parece tornar ainda mais invi-
svel e informal o saber regulatrio global. As redes fortaleceriam, as-
sim, o carter tecnocrtico e apoltico da governana global, reduzindo
ainda mais as decises a problemas gerenciais, cuja resoluo reser-
vada a profissionais especializados (Picciotto, 1997:1014-1056).
CONSTITUCIONALISMO GLOBAL E INCLUSO/EXCLUSO: DESAFIOS

ESTRUTURAIS PARA A EVOLUO DO DIREITO E DA POLTICA NA
SOCIEDADE MUNDIAL
Se partirmos de uma descrio do complexo jurdico-poltico moderno

desde a perspectiva de uma teoria dos sistemas, possvel encontrar
no interior do Estado de Direito Constitucional autodescries que fa-
cilitam a irritao recproca de direito e poltica, embora esses sistemas
permaneam diferenciados e delimitados entre si8. Ambos os sistemas
projetam suas respectivas unidades em uma constituio que ao mes-
mo tempo poltica e jurdica (Luhmann, 1990:176-183; Brunkhorst,
2009:447-464) e que serve de ponto de observao para o assim chama-
do constitucionalismo, uma semntica em grande medida comum a
ambos os sistemas.
O sistema poltico e o sistema jurdico constroem por meio do direito

constitucional um acoplamento estrutural que proporciona um alto nvel
de irritabilidade recproca (Luhmann, 1993:422; Neves,
2008a:477-509). O direito se aproveita das prestaes da poltica demo-
crtica para neutralizar, em alguma medida, usos seletivos do seu c-
digo, fazendo com que as regulaes eleitorais e legislativas imuni-
zem, ao menos normativamente, os usos instrumentais do direito por
minorias, j que a igualdade poltica veda a institucionalizao norma-
tiva de desigualdades entre indivduos e grupos (Holmes,
2013:120-129). Por outro lado, o direito possibilita poltica estruturar
seus procedimentos (eleitorais e legislativos), condies para sua dife-
renciao, tornando possvel uma mediao jurdica dos conflitos pol-

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
ticos e uma temporalizao das suas decises, que podem ser revistas
apenas de acordo com procedimentos definidos juridicamente com
base em direitos fundamentais (Luhmann, 1990:180-184; 1993:201-208;
Kastner, 2007:75-97). Alm disso, a poltica se aproveita das prestaes
funcionais do direito positivo como um instrumento para realizar seus
possveis objetivos, programas teleolgicos decididos em instncias
polticas. A constituio poltico-jurdica pode, assim, ser explicada
como uma aquisio evolutiva que oferece uma soluo jurdica para
o problema da diferenciao funcional da poltica e uma soluo polti-
ca para o problema da diferenciao funcional do direito (Luhmann,
1990:202).
Ainda segundo uma descrio sistmica, a sociedade mundial moder-

na marcada por uma mudana estrutural: uma transio desde uma
ordem social ontologicamente hierrquica na qual h uma prevaln-
cia da dimenso social do sentido que atribui status social determinado a
cada indivduo na sociedade de acordo com uma determinada classe
ou estrato, por nascimento para uma ordem social funcionalmente
diferenciada, na qual h uma prevalncia da dimenso temporal do senti-
do (Luhmann, 1997b:763, 1005-1015). Dessa forma, na sociedade mo-
derna funcionalmente diferenciada, nenhuma posio social de hierar-
quia pode se justificar, se no est sujeita a alguma possibilidade de
mudana, no tempo, de acordo com a lgica de sistemas funcionais es-
pecializados: economia, direito, poltica, cincia (idem, 2005:244). Toda
diferena social deve poder ser temporalizada (Luhmann, 1980:235-299)
e cada indivduo deve ser includo em sistemas sociais, apenas na me-
dida em que observada a respectiva lgica de incluso de determina-
do sistema funcional. O usufruto de determinado direito no pode re-
sultar dos mecanismos de seleo do sistema poltico. Assim como a
autoridade para exercer o poder no pode derivar diretamente dos me-
canismos de seleo do sistema econmico ou do sistema cientfico. A
modernidade funcionalmente diferenciada se constitui, portanto, a
partir de mecanismos de quebra da interdependncia entre cdigos, de
modo que aquele que tem dinheiro no poder dispor, apenas por isso,
de poder, de direito ou de saber. Cada esfera funcional reserva para si
os critrios de incluso e excluso de indivduos e de reproduo dos
seus prprios cdigos de comunicao (Luhmann, 1997b:744-750).
Segundo Luhmann, uma sociedade funcionalmente diferenciada

pode tolerar ou produzir desigualdades extremas de distribuio de
bens pblicos e privados, mas do ponto de vista da sua semntica isso

1 Reviso: 11.11.2014
s pode acontecer sob duas condies: que essa realidade seja vista
como algo apenas temporrio e que ela possa mudar de modo extrema-
mente rpido (2005:249). A sociedade moderna parece ento operar
com uma necessria suposio semntica da incluso total de todos os in-
divduos em todos os subsistemas (Luhmann, 1997b:627-630). Isso no
quer dizer que essa incluso se realize, mas que ao menos normativa-
mente no se podem mais justificar adscries atemporalizveis de
status e posies sociais por nascimento. Em ltima anlise, desigual-
dades devem poder ser atribudas s dinmicas contingentes da eco-
nomia, da poltica, do direito e das prprias biografias individuais
(Stichweh, 2004:71-73). Mas esse fato no pode ser descrito de maneira
to trivial. Ele depende de estruturas sociais bem especficas, que po-
dem ser relacionadas ao processo de constitucionalizao poltica.
O processo de constitucionalizao, medida que estabelece juridica-

mente direitos fundamentais, funciona como um mecanismo social de
imunizao contra o risco de desdiferenciao ( Luhmann,
1997b:1075-1076). Para Luhmann, os direitos fundamentais consistem
em um mecanismo de temporalizao que garante a manuteno da
abertura da sociedade ao futuro contra qualquer predefinio, classifi-
cao ou diviso dos indivduos (ibidem:1075). Por meio do sistema de
direitos, o complexo institucional do Estado constitucional exige no
apenas uma incluso passiva (segurana jurdica), seno tambm a in-
cluso ativa (democracia) de interesses no sistema poltico e no siste-
ma jurdico (idem, 1981:31). Luhmann identifica, alis, uma diferena
fundamental entre a igualdade jurdica e a igualdade poltica, que
pode nos auxiliar a distinguir os mecanismos de incluso dos dois sis-
temas: A poltica exige que os indivduos sejam tratados igualmente;
j o direito exige que os casos sejam tratados igualmente (1993:113).
De modo que, ao lado da igualdade de acesso ao sistema jurdico carac-
terizado pelas garantias de isonomia de tratamento formal e da segu-
rana jurdica, coloca-se igualdade entre todos os indivduos, no inte-
rior do sistema poltico, caracterizado, por exemplo, pelo sufrgio uni-
versal.
Essas so certamente exigncias sobretudo normativas, que podem ad-

quirir uma dimenso meramente simblica, em alguns casos (Neves,
2007:101-104). Ainda assim, instituies constitucionais normativas
podem ser capazes de ativar conflitos no interior do sistema poltico
capazes de dar movimento a mecanismos de concretizao constituci-

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
onal. E em alguma medida eles funcionam como constrangimentos

para as estruturas jurdicas.
Mas o que dizer sobre regimes de governana e regimes jurdicos em

que no existem os mecanismos de incluso poltica? Como se repro-
duziriam as estruturas jurdicas de ordens transnacionais e suprana-
cionais de regulao social que cada vez mais produzem um direito
sem Estado e que, portanto, no correspondem forma poltica de
constitucionalizao (Teubner, 2004:7-9; Willke, 2003:80-102)? Como
vimos acima, a alternativa mais plausvel parece consistir em descre-
ver as novas estruturas regulatrias do direito e do poder levando em
conta a emergncia, em nvel supranacional e transnacional, de um di-
reito que no dispe de constituio poltica, embora mantenha seus
imperativos internos relativos igualdade jurdica (Picciotto,
2008:14-22).
Em lugar disso, cada regime regulatrio transnacional e/ou suprana-

cional (juridificado ou no) parece dispor de estruturas extremamente
especializadas de controle da reflexividade das suas normas. Como
aponta Gunther Teubner, a meu ver corretamente ao menos no que
diz respeito a seu diagnstico sobre o processo de produo regulat-
ria , sob condies de constitucionalizao espontnea transnacio-
nal, o direito mundial desenvolve-se a partir da periferia dos sistemas
sociais, a partir do contato com outros sistemas sociais, e no apenas do
centro representado por instituies polticas nacionais e internacio-
nais (Teubner, 1997:7). Para ele, um conjunto de atores civis priva-
dos, organizaes e indivduos emerge como uma periferia de cada se-
tor social regulado capaz de dar movimento a processos de elaborao
normativa dotados de um carter espontneo. A noo de ordem e nor-
matizao social, nesse plano, seria o resultado de acomodaes e for-
maes de expectativas sedimentadas, sobretudo, em prticas sociais
contratuais, nas quais os atores eles mesmos forjariam e estabilizariam
seus mecanismos de interao e as suas respectivas expectativas rec-
procas (Teubner, 2004:12-15)9.
Contudo, as formas de incluso de atores sociais em cada um desses re-

gimes globais dependem no de estruturas amplas, flexveis e tempo-
ralizadas de incluso, como eram aquelas dos direitos fundamentais
assentados em uma constituio poltica. Elas dependem, seno, das
contingentes formas de incluso de cada esfera funcional especfica a
ser regulada. As condies de incluso social no regime jurdico da

1 Reviso: 11.11.2014
OMC, por exemplo, so estabelecidas no de modo positivo e normati-

vo como um direito fundamental que se pode buscar garantir, inclusi-
ve, politicamente (ainda quando tenha uma dimenso meramente sim-
blica), elas dependem das condies econmicas que fazem de um
ator social especfico (normalmente uma organizao) um stakeholder
relevante nas estruturas do comrcio mundial. Embora sejam os Esta-
dos os autorizados a agir contenciosamente na OMC, so normalmen-
te os setores econmicos mais organizados aqueles que tm capacida-
de de mobilizar recursos para provocar as administraes nacionais no
sentido de proteger seus interesses. O mesmo ocorre em outros regi-
mes, como o ICANN, a lex mercatoria ou nos regimes de governana do
sistema financeiro global.
Em consequncia dessa transformao da forma constitucional, cabe a

uma sociologia da constituio refletir sobre possveis efeitos de longo
prazo da ausncia daquelas instituies tpicas do Estado constitucio-
nal democrtico, para o conjunto da sociedade. Uma tarefa que outras
reas das Cincias Sociais no se propem a realizar, seja por no dis-
por de conceitos, seja por no dispor de interesse. Afinal, se aquilo que
a teoria dos sistemas chama uma diferenciao funcional se baseia em
alguma medida de temporalizao de hierarquias sociais, tornadas
criticveis e politizveis e, consequentemente, passveis de serem
transformadas mediante mecanismos internos prpria sociedade
por meio de mecanismos constitucionais de positivao de direitos,
quais seriam os riscos criados pela ausncia dos mecanismos de tem-
poralizao dessas hierarquias?
Alguns autores, com apoio em uma formulao elaborada de modo

apenas parcial por Niklas Luhmann, insistem na possibilidade de que
eventos extremos de excluso ou desrespeito s estruturas normativas
da diferenciao funcional, assim como elas se revelam na semntica
mundialmente difundida dos direitos humanos, poderiam servir
como fonte de irritao no interior dos regimes jurdicos globais, desa-
coplados politicamente. A escandalizao de eventos extremos de ex-
cluso social poderia levar tais sistemas a momentos constitucionais
capazes de garantir a emergncia dos mecanismos inclusivos de que
depende a sociedade mundial moderna para a reproduo de sua for-
ma de diferenciao funcional (Fischer-Lescano, 2005:67-99). A em
parte j existente esfera pblica mundial, apoiada por processos de es-
candalizao gerados pelas associaes entre uma sociedade civil or-
ganizada cada vez mais com carter transnacional e os meios de comu-

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
nicao de massa, poderia engendrar uma forma de colre publique

mondiale (Fischer-Lescano, 2005:67s), para parafrasear a expresso ori-
ginalmente utilizada por mile Durkheim. Esses mecanismos difusos
de escandalizao funcionariam por sua vez como uma regra de reco-
nhecimento constitucional do direito mundial (no sentido utilizado por
Herbert Hart), capazes de cumprir o papel de equivalente funcional
daquilo que eram os mecanismos institucionais internos de autoirrita-
o do sistema poltico no nvel dos Estados nacionais.
Do meu ponto de vista, essa assuno se baseia, contudo, em dois pres-

supostos bastante problemticos. Primeiramente, ela supe que a so-
ciedade civil mundial caracterizada por uma larga simetria e igual-
dade no acesso aos meios de escandalizao. No fundo, ignora-se as-
sim que a sociedade civil organizada j , muitas vezes, estruturada se-
gundo mecanismos semnticos extremamente seletivos, que fixam
alguns problemas especficos como relevantes e deixam uma srie de
outros temas simplesmente intocados. O acesso a mecanismos de
escandalizao para alm de fronteiras territoriais exige, j de ante-
mo, um nvel de organizao que s pode ser atingido com fontes no
desprezveis de financiamento que provm dos mesmos agentes (cor-
poraes, organizaes cientficas ou mesmo Estados poderosos) que
deveriam muitas vezes ser limitados por possveis processos de consti-
tucionalizao globais de direitos humanos e sociais.
Por outro lado, como um pool de valores, tendo sua disposio apenas
uma fora simblica, os direitos humanos parecem ser inbeis para pro-
duzir a capacidade interna de irritao ao sistema poltico que apenas
uma esfera pblica ativa pode garantir. A fora semntica simblica
dos direitos humanos (Neves, 2005) precisa se assentar em estruturas
institucionais bem claras para que possam ter alguma funo. Como
sabemos, um catlogo simblico de direitos humanos j estava presen-
te na semntica jurdica do constitucionalismo norte-americano, em-
bora a escravido tenha sido juridicamente aceita at 1863, e uma am-
pla excluso legalmente justificada de afro-americanos de vrios
subsistemas ter sido tolerada at os anos 1960 (cf. Neves, 2008a:487).
Apenas a poltica, a democracia e a participao ativa (positiva) de
grupos sociais concretos tornaram possveis novos graus de incluso
social, bem como possibilitam a amplificao do que deveria ser consi-
derado como igual em um sentido jurdico.
As condies estruturais de reproduo do direito e do poder na socie-

dade mundial atual parecem comprometer exatamente esses pressu-

1 Reviso: 11.11.2014
postos constitucionais relacionados ao processo de modernizao. E as

consequncias dessa transformao da forma constitucional podem
ser dramticas. Se os sistemas poltico e jurdico no possuem mais
meios para serem irritados (ao menos simbolicamente) por problemas
de excluso social, sendo capazes de dar respostas a esses problemas,
preciso questionar se no possvel que, no longo prazo, a diferena en-
tre incluso/excluso possa tornar-se um cdigo com poder de repro-
gramar os cdigos dos diversos sistemas funcionais modernos
(Luhmann, 2008:38-46). Essa formulao de Luhmann, que dizia res-
peito forma como a excluso social se prolifera em regies perifricas
da sociedade mundial (cf. Neves, 2008b:236-234), parece ganhar assim
um novo significado frente s transformaes do direito e da poltica
em nvel global. E no parece mero acaso que argumentos que susten-
tam uma tendncia refeudalizao da sociedade mundial parecem
ter se tornado, nos ltimos anos, mais do que diagnsticos catastrfi-
cos e ficcionais (cf. Piketty, 2014:22-28; Neckel, 2010).
Respostas normativas ambiciosas, que apontam para a exigncia fun-

cional de uma constitucionalizao poltica mundial como nica solu-
o possvel para os desafios regulatrios do nosso tempo tampouco
parecem ser realistas, ou mesmo desejveis, se lembrarmos como es-
truturas polticas supranacionais foram historicamente instrumentali-
zadas por potncias econmicas e militares para produzir relaes as-
simtricas, entre centro e periferias. Se podemos chegar a alguma con-
cluso, em vista das constataes tericas acerca das transformaes
do constitucionalismo, podemos dizer que o grande desafio do nosso
tempo, tanto no campo terico como no campo prtico, consiste em
imaginar equivalentes funcionais para a poltica democrtica alm do
Estado nacional.
(Recebido para publicao em maio de 2013)

(Reapresentado em novembro de 2013)
(Aprovado para publicao em junho de 2014)

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
NOTAS
1. Distingo, aqui, o nvel transnacional como aquele em que processos sociais se repro-
duzem levando em conta de modo apenas secundrio fronteiras fixadas por ordens
nacionais, com pretenses de funcionar como ordens soberanas paralelas (heterr-
quicas) em relao a outras ordens transnacionais ou nacionais. O nvel supranacio-
nal se referiria a ordens que tm pretenses de se impor de modo hierrquico a or-
dens nacionais.
2. Essa definio foi dada pelo controverso relatrio sobre governana global, chama-
do Our Global Neighbourhood, produzido por um grupo de experts comissionado pelo
primeiro-ministro da Sucia e pelo secretrio-geral da Commonwealth em 1995. Ver:
Commission on Global Governance, 1995:2-4 (http://www.gdrc.org/u-gov/glo-
bal-neighbourhood/).
3. Caso notrio o decidido pelo ICSID entre a Repblica do Equador e a Chevron, de
acordo com o qual a Chevron negou-se a pagar indenizao de 19 bilhes de dlares a
que havia sido condenada nacionalmente por danos ambientais. A corte constitucio-
nal equatoriana confirmou a validade da condenao, mas a deciso da arbitragem
internacional foi favorvel Chevron, que ao final no cumpriu a condenao. Ver:
Chevron Corportation and Texaco Petroleum Corporation versus the Republic of Ecuador,
UNCITRAL, PCA Case no 2009-23.
4. A seguir usarei o conceito genrico de regime de governana (ou simplesmente regime
global) para ordens com graus variveis de formalidade (mais ou menos juridifica-
o) em um sentido mais prximo ao da teoria das relaes internacionais, o que en-
globaria inclusive regimes jurdicos; usarei ainda o conceito, mais especfico, de regi-
me jurdico para regimes com maior grau de juridificao, tornando-os equivalentes
ao conceito de ordens jurdicas (que exige a pretenso de vinculao social a normas
jurdicas). Ainda a ttulo de esclarecimento, o conceito de sistema social utilizado
em termos sociolgicos, luz da teoria dos sistemas. Nesse sentido, falo em sistema
poltico ou jurdico como sistema funcional da sociedade mundial. No contexto te-
rico da teoria dos sistemas, existem ainda sistemas organizacionais e interacionais
(Luhmann, 1997b:812).
5. No caso da Unio Europeia, embora tentativas de estabelecer um processo consti-
tuinte tenham falhado, parece no ser de todo absurdo aceitar a existncia de uma
constituio poltica europeia, ainda que esta seja apontada como apenas parcial-
mente democrtica (Brunkhorst, 2012:361-369).
6. Sobre a diversidade de novas formas de coliso que emergem no direito global con-
temporneo, ver: Fischer-Lescano e Teubner (2007).
7. Todas as citaes de textos publicados em lngua estrangeira foram traduzidas livre-
mente pelo autor.
8. Stichweh sugere que o estabelecimento de um possvel acoplamento estrutural entre
diferentes sistemas sociais tambm depende de condies semnticas garantidas por
suas autodescries (2000:237-250).
9. Aqui no difcil notar uma semelhana dessa formulao com a ideia de uma ordem
espontnea, formada a partir de atores privados e suas prticas contratuais, assim
como proposta por F. Hayek (1945). Klaus Gunther (2003) faz uma referncia direta a
essa semelhana.

1 Reviso: 11.11.2014
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1 Reviso: 11.11.2014
RESUMO
O Constitucionalismo entre a Fragmentao e a Privatizao: Problemas
Evolutivos do Direito e da Poltica na Era da Governana Global
O presente artigo trata do debate em curso na teoria poltica e teoria constitu-

cional, acerca de problemas de constitucionalizao de regimes regulatrios
transnacionais e supranacionais desde a perspectiva de uma teoria dos siste-
mas. Ele se volta aos conhecidos problemas de fragmentao do direito e emer-
gncia de novas formas de coliso entre regimes, que alteram os mecanismos
de funcionamento e exerccio do poder. Nas formas emergentes de administra-
o do direito e do poder regulatrio em nvel transnacional e supranacional,
os mecanismos modernos de democracia poltica parecem perder seu poder de
vinculao. Isso parece ter consequncias drsticas para os imperativos mo-
dernos de incluso social.
Palavras-chave: transnacionalizao; fragmentao do direito;

constitucionalismo global; incluso social
ABSTRACT
Constitutionalism between Fragmentation and Privatization: Arising Issues
in Law and Politics in the Era of Global Governance
This article engages with the ongoing debate in political theory and
constitutional theory regarding the issues that arise from the
constitutionalization of regulatory transnational and supranational regimes
from the perspective of a social systems theory. Particularly, it focuses on the
fragmentation of law and its effect on the exercise of power which in turn leads
to new forms of private authority and political clashes which cannot be solved
through traditional mechanisms of national constitutionalism. The article
concludes claiming that fragmented law is at odds with the modern
imperatives of social inclusion.
Keywords: trans-nationalization; fragmentation of law; global

constitutionalism; social inclusion

1 Reviso: 11.11.2014
Pablo Holmes
RSUM
Le Constitutionnalisme entre la Fragmentation et la Privatisation:
Problmes volutifs du Droit et de la Politique lre de la Gouvernance
Mondiale
Cet article porte sur le dbat en cours dans la thorie politique et la thorie
constitutionnelle, sur les problmes de constitutionnalisation des rgimes
rglementaires transnationaux et supranationaux du point de vue de la thorie
des systmes. Il se tourne vers les problmes connus de la fragmentation du
droit et de lmergence de nouvelles formes de collision entre des rgimes qui
modifient les mcanismes de fonctionnement et exercice du pouvoir. Dans les
formes mergentes dadministration de la loi et du pouvoir rglementaire au
niveau transnational et supranational, les mcanismes modernes de la
dmocratie politique semblent perdre leur pouvoir de contrainte. Cela semble
avoir des consquences dramatiques pour les impratifs modernes de
linclusion sociale.
Mots-cls: transnationalisation; fragmentation de la loi; constitutionnalisme

mondial; inclusion sociale
RESUMEN
El Constitucionalismo entre la Fragmentacin y la Privatizacin: Problemas
Evolutivos del Derecho y de la Poltica en la Era de la Gobernanza Global
Este artculo discute el debate en curso en la teora poltica y en la teora

constitucional sobre los problemas de constitucionalizacin de regmenes
regulatorios transnacionales y supranacionales a partir de la perspectiva de
una teora de los sistemas. Se discuten los conocidos problemas de
fragmentacin del derecho y la emergencia de nuevas formas de colisin entre
regmenes, que modifican los mecanismos de funcionamiento y ejercicio del
poder. En las formas emergentes de administracin del derecho y del poder
regulatorio a nivel transnacional y supranacional, los mecanismos modernos
de democracia poltica parecen perder su poder de vinculacin. Esto parece
tener consecuencias drsticas para los imperativos modernos de inclusin
social.
Palabras clave: transnacionalizacin; fragmentacin del derecho;

constitucionalismo global; inclusin social

1 Reviso: 11.11.2014

O Constitucionalismo Entre A Fragmenta o e A Privatiza o

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Dados - Revista de Cincias Sociais

Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=21835768009

Como citar este artigo

ertamente no seria exagero falar em um giro cosmopolita na imagi-

No interior do pensamento jurdico e poltico h um giro similar. A dis-

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

Sahlin-Andersson, 2006:1-30). E esses temas se tornam centrais no

O objeto do presente artigo , assim, a emergncia desses novos fen-

O artigo se dedica a esclarecer, portanto, quais so essas mudanas es-

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

A seguir, conceituarei e contextualizarei sociologicamente a semntica

Se regimes transnacionais e supranacionais de governana parecem

TRANSFORMAES ESTRUTURAIS DO DIREITO NA SOCIEDADE

Ao se observarem as tentativas de descrio da ordem poltico-jurdica

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

paz de funcionar como centro do sistema poltico global. Em outras pa-

A ideia de um direito mundial fragmentado ou plural no permite uma

Por um lado, a ordem jurdica internacional, baseada em tratados e

Com efeito, a ausncia de autoridades soberanas com poder suficiente

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

radoxalmente a uma crescente densificao de interaes e mecanis-

Nesse contexto de transformao do papel do Estado, fala-se cada vez

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

digma jurdico-constitucional da supremacia das constituies na-

Se a teoria original dos regimes internacionais formulada pela teoria

Regimes jurdicos transnacionais, por exemplo, constituem-se frequen-

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

J regimes jurdicos supranacionais, embora normalmente se originem

A desnacionalizao do discurso jurdico e poltico, no nvel semnti-

O desenvolvimento do direito mundial no curso do processo de globa-

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

relativizam a centralidade das velhas formas estveis de acoplamento

E na maioria das vezes regimes no estatais no dispem de nenhum

CONSTITUCIONALIZAO FUNCIONAL? A TRANSNACIONALIZAO DA

Uma sociedade mundial cujas organizaes e sistemas funcionais se

Os regimes de governana supranacionais e transnacionais emergen-

Em outras palavras, regimes globais podem desenvolver, nos nveis de

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

bre a validade de suas normas jurdicas e decises sem qualquer refe-

Uma observao emprica da emergncia de ordens transnacionais e

De todo modo, uma descrio terica da nova constelao de mecanis-

Revista Dados 2014 Vol. 57 no 4

uma adaptao aos modelos da chamada governana corporativa

Diversos autores tm chamado a ateno para o fato de que a semnti-

Outros autores falam em uma transformao semntica e uma mudan-

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A emergncia do poder regulatrio privado no parece se limitar, con-

O poder regulatrio privado pode fazer uso, por exemplo, de indica-

Governos nacionais e rgos supranacionais parecem cada vez mais se

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ta, baseados em relatrios, auditorias e mecanismos de autorregula-

Nesse sentido, no caberia comparar a emergncia dessas novas tecno-

A atribuio de funes pblicas a atores privados desafia de modo di-

GOVERNANA GLOBAL E NOVAS ESTRUTURAS JURDICO-POLTICAS:

A emergente semntica regulatria global parece dar rdeas ainda

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Essa transformao estrutural dos acoplamentos do direito com os se-

Com efeito, o incremento do poder privado exige, a rigor, mais regula-

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ria de apontar trs fenmenos que so cada vez mais frequentemente

(a) Nos ltimos anos, especialmente os internacionalistas tm chama-

Mesmo os tratados internacionais mais antigos, como a Conveno das

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