Publicación Democracia Participativa en A.latina

SOCIOS DEL GRUPO
PROPUESTA CIUDADANA Democracia

participativa
y legitimidad
democrtica en
Amrica Latina
lecciones y desafos
para el caso peruano
Eduardo Cceres Valdivia
GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

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Democracia participativa
y legitimidad democrtica
en Amrica Latina
Lecciones y desafos para el caso peruano1
1 Para el desarrollo de la investigacin bibliogrfica que est a la base de este trabajo se cont con el invalorable apoyo
de Mara del Pilar Grados Bueno, egresada de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP.
Es una publicacin de:
Grupo Propuesta Ciudadana
Coordinador Ejecutivo: Eduardo Balln
Direccin: Calle Len de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima 17.
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Nelly Carrasco C.
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Telfono: 2423932
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-14977
1ra. Edicin
Tiraje: 500 ejemplares
Lima, octubre de 2014
Con el apoyo de:

NDICE
Presentacin............................................................................................................................................. 5
Captulo 1: La coyuntura de la participacin y los procesos de mediano y largo plazo.......... 7
1.1 Una mirada rpida a la geografa y la cronologa de la participacin............................ 7
1.2 Coyuntura y procesos de mediano plazo............................................................................ 11
1.3 La historia en otra perspectiva............................................................................................... 13
Captulo 2: Hacia una tipologa de las experiencias de democracia participativa................... 17
2.1 Participacin en programas de emergencia...................................................................... 20
2.2 El asunto de los servicios sociales bsicos............................................................................ 22
2.3 Presupuestos Participativos..................................................................................................... 24
2.4 Planes de Desarrollo................................................................................................................. 26
2.5 Normatividad local/regional.................................................................................................. 29
2.6 Polticas pblicas nacionales.................................................................................................. 30
2.7 Asuntos constitucionales......................................................................................................... 31
Captulo 3: A modo de conclusiones, pistas para la discusin y la accin.................................. 37
3.1 La participacin y los lmites de la reforma institucional del Estado. Estado y

relaciones de poder................................................................................................................ 39
3.2 Reconocimiento y redistribucin, componentes indispensables de una

efectiva democratizacin participativa del poder........................................................ 40
3.3 El trasfondo de las culturas polticas. Cmo desarrollar proceso de reforma

de las mismas a partir de y en funcin de la democracia participativa?..................... 41
3.4 La coyuntura participacionista y el ciclo de los movimientos sociales. Algunas

pistas de interpretacin.......................................................................................................... 43
Presentacin
E
n el ao 2004 tuvo lugar en Lima un seminario internacional La participacin
5
ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica Latina. Ms all de
ponencias en torno a experiencias emblemticas de Bolivia, Brasil, Per y Vene-
zuela, algunas reflexiones globales como las de Luis Maira y Carlos Franco apunta-
ron a ubicar el auge de estas experiencias al interior de los procesos de transicin y
desencanto que atravesaron la mayor parte de las sociedades latinoamericanas
al cerrarse el ciclo de dictaduras y dictablandas, por un lado, y el de las guerras
civiles (en Centroamrica), por otro2.
En sntesis, las reflexiones oscilaban entre quienes las vean como mecanismos de
fortalecimiento de la legitimidad democrtica; y la de quienes las vean con escep-
ticismo debido a las restricciones institucionales de las mismas y su incapacidad
para responder a las demandas ms urgentes de las poblaciones.
En este campo se ubic la lcida reflexin de Carlos Franco en Acerca del modo de
pensar la democracia en Amrica Latina (1998),3 quien se preguntaba:
Por qu esos mecanismos concertadores, que suponen cambios en

las relaciones estado-sociedad, no conducen, al menos hasta hoy, a la
consolidacin del rgimen democrtico?
Su cuestionamiento apuntaba a los supuestos que fundamentan la idea de que

es en el marco analtico de las relaciones estado-sociedad que debemos buscar
la explicacin de las condiciones en que se encuentra el pas4. Diez aos despus,
el panorama sigue siendo complejo y contradictorio. No solo el nmero y variedad
de las experiencias participativas continua creciendo, sino que el tema alcanz un
nuevo status al interior del llamado nuevo constitucionalismo latinoamericano5.
Por otro lado, es evidente que los problemas de legitimidad de los estados conti-
nan presentes, de la mano no solo de los cuestionamientos reiterados que vienen
2 Varios Autores, Lima, 2004. Propuesta Ciudadana et alter.

3 CEDEP, Lima, 1998.
4 Varios Autores, Obra citada, p. 49.
5 Para una explicacin somera del mismo ver Martnez Dalmau, Rafael: El proceso constituyente boliviano. Enlace. La
Paz. 2008. Ms adelante se retoma en tema.
Democracia participativa y legitimidad democrtica en Amrica

Latina: Lecciones y desafos para el caso peruano
de las sociedades, sino con la emergencia y expansin de poderes fcticos asenta-
dos en economas ilegales.
La investigacin que aqu se presenta fue concebida como un rpido inventario de

las experiencias recientes de participacin ciudadana y gestin pblica del mismo
signo en la regin, en funcin de aportar insumos a los nuevos gestores del estado
instalados en posiciones clave del gobierno de Ollanta Humala. Hoy, la mayora de
ellos est fuera del gobierno y por tanto las posibilidades de promover, desde el
estado, nuevas formas de relacin con la ciudadana, son tan limitadas como en
la dcada previa. Por otro lado, la revisin rpida de experiencias (particularmente
en pases andinos y Brasil) llev a identificar algunas pistas para entender mejor el
curso de xito o fracaso de cada una de los casos analizados. Sin pretender res-
ponder a las lcidas preguntas de Carlos Franco, maestro en el arte de provocar
desde un sano escepticismo, los hallazgos preliminares de estos meses de trabajo
apuntan a desbordar los enfoques institucionalistas para recuperar, por un lado,
una visin ms sustantiva de la democracia y, por otro, la densidad de los tramados
histricoculturales en los que se construyen los arreglos polticos.
La referencia para el balance y para las evaluaciones la darn algunas descrip-

ciones de la situacin de la regin y los pases en cuestin antes de la puesta en
marcha de los procesos que aqu se presentan. Obviamente tales descripciones
no son neutras, asumen supuestos que a su vez pertenecen a determinada teora.
Queda para otro momento el desmontaje y anlisis de los supuestos del marco de
referencia histricocultural al que se aludir en este trabajo. En todo caso, si hu-
biese que mencionar algunos trabajos habra que referir al mencionado de Carlos
Franco, el de Sinesio Lpez6 y al que lider Dante Caputo para el PNUD7. Por otro
lado, un balance supone un momento previo, con el cual se compara. El tono del
balance depende bastante de cual sea el hito de referencia. Si se elige como hito
el inicio de las transiciones democrticas, probablemente el balance tome un tono
pesimista. Por el contrario podra optarse por comparar el panorama de hoy con
6 el de hace cuatro o cinco dcadas, con lo cual el balance global sera ms bien
optimista.
Este balance es preliminar, no solo en la medida que el tema no est cerrado, sino
que incluso en relacin a lo avanzado a la fecha (en la prctica y en la teora) est
lejos de cubrir el conjunto del material existente. Su circulacin entre personas e
instituciones interesadas en el tema busca promover un debate crtico que permita
cubrir las limitaciones sealadas.
6 Ciudadanos reales e imaginarios. IDS, Lima, 199.

7 La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. PNUD, 2004. Posteriormente
se public otro informe similar: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretara General de la Organi-
zacin de los Estados Americanos: Nuestra democracia, Mxico, FCE, PNUD, OEA, 2010.

La coyuntura de la participacin y
los procesos de mediano y largo plazo
L
os evidentes desajustes entre las formas
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democrticorepresentativas vigentes
en la mayora de pases en la regin
y sociedades crecientemente comple-
jas y desiguales han llevado a sucesivas
crisis polticas y a una generalizada insa-
tisfaccin frente a los regmenes polticos
vigentes8. En respuesta a este desajuste
7
estructural se han desarrollado en los lti-
mos aos diversos experimentos de democracia participativa que buscan incorpo-
rar a los ciudadanos y sus representaciones sociales en los mecanismos de gestin
pblica. El auge participacionista ha llegado incluso a los textos constituciona-
les. Las caractersticas y alcances de tales experimentos estn marcados no solo
por las fuentes de inspiracin, poltica o acadmica, sino tambin por los procesos
materiales de mediano y largo plazo, las relaciones sociales cotidianas, las ideas y
creencias de los sujetos, el habitus, en una sola palabra9.
Es por ello que antes de presentar una sntesis de las principales experiencias iden-
tificadas (segunda seccin de este trabajo), se proponen algunas reflexiones en
torno al proceso en su conjunto.
1.1 Una mirada rpida a la geografa y la cronologa de

la participacin
Lo primero que se viene a la mente, no slo en Amrica Latina, cuando se

habla de participacin es Porto Alegre (Brasil)10. En 1989, la gestin municipal del
Partido de los Trabajadores (PT) puso en marcha la experiencia emblemtica del
8 Esto se puede verificar con una rpida revisin de los resultados de la encuesta regional anual que realiza el Latinoba-
rmetro. La ltima de estas consigna que solo el 8% de los ciudadanos considera que vive en una democracia ple-
na, ms del 50% afirman o no tener democracia o tener una con enormes problemas. Corporacin Latinobarmetro.
Informe 2013. Santiago de Chile, pp. 33. Accesible en: http://www.latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFOR-
ME_LB_2013.pdf
9 Trmino utilizado extensamente a partir de la obra de Pierre Bourdieu.
10 Al punto que en 1996 una fundacin en Dubai la premi como experiencia modelo en el terreno de la gestin urba-
na: http://habitat.aq.upm.es/dubai/96/bp049.html

presupuesto participativo11. El mecanismo se generaliz en Brasil a la par del
crecimiento de la presencia del PT en municipios y gobernaciones. No fue, sin
embargo, la primera experiencia de gestin participativa. Como se ver en el
anlisis de casos, el participacionismo brasileo ha tenido su expresin ms
alta por la masividad y la calidad de agendas en las asambleas temticas,
la primera de las cuales sobre salud se desarroll en 1941, y que hoy cubren
33 temas12.
Segn un estudio publicado el ao

lamula.pe
2007, 2500 municipios en 15 pases de

la regin haban incorporado el me-
canismo del presupuesto participati-
vo13. Solo estaban al margen de la ex-
periencia Hait, Costa Rica, Honduras
y Panam.
La democracia participativa fue tam-

bin una de las ideas fuerza de la Iz-
quierda Unida (IU) peruana que gan
numerosos municipios distritales y pro-
vinciales en las elecciones de 1980, y
en 1983 accedi al municipio de Lima
Metropolitana. Una de sus polticas
emblemticas fue el desarrollo de
mecanismos participativos de gestin de programas sociales y algunos servicios
bsicos. Quiz el ejemplo ms conocido fue el del municipio de Villa El Salvador,
sintetizado en el lema ley comunal, ley municipal14, sin embargo no es el nico.
A pesar de la irrupcin de Sendero Luminoso y el impacto de la crisis econmica
inflacionaria, que atenazaron y ahogaron mltiples expresiones de participacin
popular, estas se continuaron desarrollando en el pas, particularmente en munici-
8 pios rurales15.
Entre fines de la dcada de 1980 e inicios de la siguiente, se revitalizaron movimien-

tos indgenas (particularmente en Ecuador16 y Bolivia) que ejercen formas ances-
trales de gestin de territorios y de interlocucin con los estados nacionales. En
Bolivia el proceso antedicho se entrecruz con la segunda ola de reformas pro-
movida por la coalicin neoliberal en el poder y que incluye la famosa Ley de
Participacin Popular (1994).
La Participacin Popular boliviana involucr una pluralidad de actores y estrate-

gias. Segn sus crticos ms acrrimos fue el correlato de las reformas neolibera-
les, al contribuir al debilitamiento del estado nacional va la descentralizacin de
atribuciones y recursos y de los sujetos sociales clsicos (sindicatos, federaciones
y la Central Obrera Boliviana (COB) por la va del reconocimiento privilegiado de
las organizaciones territoriales. Sin embargo, ha sido a la vez el marco institucional
para el surgimiento de nuevos actores sociales y lderes entrenados en escena-
rios locales los que dos dcadas despus volveran a asediar el estado nacional
(20002003), llegando incluso a tomarlo (2005 ss.). La participacin acotada de
la Ley de 1994 ha sido desbordada por la irrupcin masiva de los movimientos so-
ciales que afirman estar refundando el estado, ahora s!, participativo.
El proceso ecuatoriano fue ms contradictorio puesto que, existiendo vasos co-

municantes entre las experiencias participativas cantonales y la emergencia de
los movimientos indgenas, los avatares de estos en la escena poltica han llevado
a momentos de quiebre entre Centrales Indgenas/Movimiento Pachacuti, por un
11 Al respecto, ver la seccin 2.3 de este documento.

12 Evidentemente hay diferencias cualitativas entre la concepcin que dio origen a las conferencias de Salud (Ley de
1937) y la que subyace al tramado de conferencias que forman parte de la gobernabilidad del Brasil contemporneo.
13 Goldfrank, B. 2007. Lessons from Latin Americas Experience with Participatory Budgeting. In: Shah A. (ed). Participatory
Budgeting. World Bank, Washington, D. C.
14 Ver al respecto, Mara Isabel Remy: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per. IEP, Lima, 2005.
15 El impulso a diversas formas de democracia participativa es una de las caractersticas de la Red de Municipios Rurales
del Per (REMURPE). Informacin al respecto en: http://www.remurpe.org.pe/
16 Al respecto ver las referencias a la experiencia emblemtica en Cotacachi en la segunda seccin de este trabajo.

lado, y los personeros polticos del cambio: Lucio Gutirrez (20032005), primero y
Rafael Correa, ahora. La institucionalidad participativa que se monta en Ecuador
a partir de la Constitucin del 2008 no deja de tener un halo de decreto y pues-
to que ha tenido y tiene numerosos puntos de conflicto con lo que viene desde
abajo de dcadas previas. Este rasgo de participacin decretada es mucho
ms fuerte en el modelo venezolano. Tal como se ver en el anlisis de casos, es
la decisin gubernamental, ms an presidencial, la que abre espacios, entrega
atribuciones y recursos a la sociedad (no solo a los ms pobres)17.
Ms all de los pases andinos y Brasil, es de notar que la intencin participativa es

uno de los componentes de la constitucin colombiana de 1991. La intensificacin
de la guerra interna y el sesgo autoritariopopulista de los dos gobiernos de lvaro
Uribe (200206, 200610)18 impidieron avanzar en disear y plasmar una instituciona-
lidad estatal coherente con esa intencin. Sin embargo, es esa intencin la que se
plasm en las polticas pblicas de las exitosas gestiones municipales que restable-
cieron condiciones de gobernabilidad en ciudades como Bogot y Medelln.
Chile y Uruguay comparten la condicin de ser considerados los pases ms ins-

titucionalizados de la regin. Ambos, sin embargo, vivieron sendas dictaduras y
procesos de transicin en los cuales las izquierdas han tenido un rol relevante. Se
diferencian, sin embargo, en la actitud frente a la institucionalidad democrtica
pactada. La izquierda chilena se ha ajustado rigurosamente a la misma (con la
excepcin de los rasgos ms grotescos de la tutela militar)19. Hay algunas experien-
cias de presupuesto participativo en municipios con gobiernos socialistas, promovi-
das por la decisin unilateral del alcalde. No ha habido ni hay, ninguna propuesta
relevante en trminos de democracia participativa. El Frente Amplio uruguayo, por
su parte, ha basado su estrategia de legitimacin y hegemona en gestiones par-
ticipativas en lo local (particularmente en el municipio de Montevideo) lo que les
ha permitido pasar a gobernar el pas, con un estilo caracterizado por la cercana
de los gobernantes con los ciudadanos. Quiz su innovacin ms importante sea
la puesta en marcha de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin 9
Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del Conocimiento (AGESIC), una
herramienta de participacin utilizando las nuevas tecnologas de informacin y
comunicacin (TIC).
Argentina es un caso peculiar. En torno a la crisis del 2001, econmica y polti-

ca, se generalizaron diversas formas de organizacin autnoma que llegaron a
plantearse una agenda de control ciudadano y/o popular de aspectos clave
de la vida pblica. La idea de autogestin tom forma concreta en la econo-
ma, va la toma de empresas quebradas o abandonadas y la administracin de
servicios bsicos y programas de emergencia. Los gobiernos que se sucedieron
tuvieron que negociar una y otra vez con los actores sociales que promovan
estas propuestas. Con la eleccin de Nstor Kirchner la situacin tendi a nor-
malizarse. Entre otras vas por la recuperacin del papel articulador de las rela-
ciones estado/sociedad que tiene el peronismo. Los movimientos autnomos se
fracturaron (piqueteros a secas/piqueteros K, por su relacin con el gobierno
Kirchner), la gestin de los programas sociales se convirti en terreno de disputa
entre ambas tendencias.
En Mxico la erosin del poder autoritario y corporativo del Partido Revolucionario

Institucional (PRI) proceso que se aceler con el viraje a polticas neoliberales en
la dcada de los 80 avanz de la mano con la expansin de movimientos sociales
autnomos y la aparicin del PRD. Ambos actores (movimientos sociales y PRD ms
aliados) se encuentran en escenarios locales y establecen una serie de pactos para
la gestin, que permitirn a los movimientos expandirse y al Partido de la Revolucin
Democrtica (PRD) legitimarse. El escenario privilegiado es el Distrito Federal donde
17 Al respecto ver el caso de los consejos comunales, analizado por Mara Pilar GarcaGuadilla: Organizaciones socia-
les y conflictos sociopolticos en una sociedad polarizada: las dos caras de la democracia participativa en Venezue-
la. En: Amrica Latina hoy: Revista de ciencias sociales,vol 42 (2006), pgs. 3760.
18 Sin embargo, el Uribismo se presenta a s mismo como la plasmacin de un proyecto de Estado comunitario. Ver:
http://www.comunitarismo.info/Comunitarismo%20y%20Partidos%20Politicos/Ponencia%20central%20Jos%C3%A9%20
Obdulio%20Gaviria.pdf
19 Recin en el proceso electoral del 2013, que culmin con el triunfo de la candidata socialista, Michelle Bachelet, la
coalicin de izquierda incluy en su programa el asunto de la reforma constitucional.

el PRD ocupa la Gobernacin desde 1997. Cabe preguntarse, sin embargo, hasta
qu punto el pacto mencionado va ms all de una simbiosis de proyectos diferen-
tes. La contestacin al modelo de estado autoritario ha rebasado los mecanismos
institucionales. Tal es el sentido de la insurreccin zapatista en Chiapas. Uno de sus
lemas apunta al tema de la democracia desde abajo: Mandar obedeciendo20.
Y su impacto cultural y meditico se nutre del descontento frente al estado corpo-
rativista y corrupto. En la interseccin entre la izquierda poltica oficial (PRD y ahora
MORENA, liderado por Andrs Manuel Lpez Obrador) y los movimientos sociales
(algunos de ellos fuertemente influenciados por el zapatismo), se han desarrollado
amplios movimientos ciudadanos: Yo soy el 132, movimiento juvenil de rechazo
al monopolio meditico en el marco de las elecciones presidenciales del 2012; el
movimiento contra la privatizacin energtica (2013).
Los pases centroamericanos tienen diferencias significativas entre s en este terre-

no. Si bien los conflictos armados comenzaron a resolverse va negociacin en la
dcada de los 90 (El Salvador en 1992, Guatemala en 1996, Nicaragua de manera
paulatina), las secuelas son indudables hasta el presente. Sociedades civiles dbi-
les, partidos tradicionales oligrquicos y clientelares, estados precarios al borde de
ser declarados fallidos. Dejando de lado El Salvador, donde los contendientes del
conflicto armado se transformaron en partidos que han llegado a alternarse en el
poder, vale la pena mencionar a Guatemala y Nicaragua. Guatemala es, quiz,
el pas de Amrica Latina con la lite econmica y poltica ms cohesionada y
conservadora. Todos los intentos de reforma que derivaban de los acuerdos de
paz han chocado con su frrea resistencia. A su vez, es un pas con una pobla-
cin indgena no solo numerosa sino tambin con alto nivel de cohesin identitaria.
Para esta poblacin, en particular para sus lites, el discurso de la participacin ha
derivado en propuestas de autogobierno que llegan a ser efectivas en algunos
territorios dada la dbil presencia estatal. Est claro que estas propuestas forman
parte de una estrategia defensiva que se articula en torno a un discurso de maya-
nizacin de la vida cotidiana21.
10
Nicaragua fue escenario de un intenso conflicto poltico entre dos formas de enten-
der la participacin ciudadana. La revolucin sandinista (1979) estuvo fuertemen-
te marcada por la adhesin a la democracia participativa y, como resultado de
ello, desarroll una poderosa estrategia de organizacin de las fuerzas sociales22.
Tras la derrota electoral de los sandinistas en 1989, se implement un proceso de
reformas econmicas liberales, con los efectos ya conocidos en el resto del conti-
nente. Como en Bolivia, dichas reformas estuvieron acompaadas de reformas del
estado: descentralizacin, participacin ciudadana, etc. La ley de Participacin
Ciudadana estableci mecanismos para la concertacin, aplicacin y seguimien-
to a las polticas pblicas. Los efectos de estas instancias en trminos de bienestar
fueron muy limitados y, segn sus crticos, tenan un sesgo excluyente en relacin a
las organizaciones de masas de origen sandinista. Al retornar el Frente Sandinista
de Liberacin Nacional (FSLN) al poder (2007), se cre una nueva institucionalidad,
los Gabinetes y Consejos del Poder Ciudadano que van desde el nivel comunita-
rio hasta el nacional cuyo componente social mayoritario lo pone el sandinismo y
que tienen mltiples y estrechos vnculos con el gobierno. Quienes promovieron la
participacin ciudadana en su primera versin critican esta como corporativa y
clientelar. La respuesta de los sandinistas pone el acento en los logros de bienestar
que genera esta sinergia poder ciudadano/gobierno23.
Este apretado recorrido por las experiencias de democracia participativa en la re-

gin no estara completo sin la referencia a los cambios polticos que la acompa-
an. Particularmente en los escenarios locales. En 1983 Izquierda Unida gana la
20 Para entender la dimensin del viraje habra que recordar otra idea fuerza de procesos revolucionarios latinoameri-
canos: Direccin nacional: ordene! (Nicaragua).
21 Para una explicacin detallada de la propuesta ver: Santiago Bastos y Aura Cunes (coordinadores): Mayanizacin y
vida cotidiana.La ideologa multicultural en la sociedad guatemalteca. 3 volmenes. Guatemala, Flacso, 2007.
22 Para un anlisis ms detallado del proceso nicaragense, en esta perspectiva, ver: Edelberto Torres Rivas, El retorno
del sandinismo transfigurado en Nueva Sociedad, n 207 (enerofebrero 2007).
23 Para un anlisis crtico del tema ver: Armando Chaguacaceda: Rgimen poltico y estado de la democracia en
Nicaragua. Procesos en desarrollo y conflictos recientes. Nueva Sociedad. No 240, julioagosto de 2012, pp. 163174.

alcalda de Lima Metropolitana. En 1985 el PT gana en Fortaleza, iniciando un pro-
ceso de expansin que culmina con el triunfo de Lula el 2002. En 1989, el Frente Am-
plio gana en Montevideo mientras que Causa Radical triunfa en Caracas. En la d-
cada siguiente se suceden los triunfos del PRD en MxicoDF, el Frente Farabundo
Mart para la Liberacin Nacional (FMLN) en San Salvador, el Polo Democrtico en
Bogot. A lo que habra que sumar los triunfos de movimientos progresistas y de
indgenas en Ecuador y Bolivia.
1.2 Coyuntura y procesos de mediano plazo
Sin duda, para la mayora de los pases de la regin, cabe hablar de una
coyuntura participacionista que se inicia en la dcada de los 80. A su interior se
pueden distinguir diversos momentos, segn las caractersticas de los actores y los
proyectos en los que se ubica la participacin. Es posible hablar de un participacio-
nismo basista (Brasil, Per en los 80), de otro funcional a las reformas neoliberales
(Bolivia y Nicaragua en los 90), de un tercero tumultuario (Argentina, Ecuador, Bo-
livia, etc.) y de un participacionismo articulado a proyectos de cambio estructural
de la economa y del estado adems de un participacionismo que adquiere rango
de principio constitucional (Colombia, Venezuela, Ecuador, Bolivia).
Esta coyuntura es el resultado de tenden-
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cias diversas, algunas de ellas contrapues-
tas entre s. A continuacin se presentan
algunas de ellas, quiz las ms relevantes 11
para el conjunto de la regin. El orden en
el que se presentan no implica ninguna
preeminencia. Solo a nivel de cada so-
ciedad podra establecerse un orden de
importancia entre las mismas:
Las coaliciones antidictatoriales que

tuvieron un rol protagnico en las tran-
siciones particularmente en el sur del
continente tuvieron un fuerte compo-
nente social: movimientos sindicales, urbanos, juveniles y campesinos. La agenda
social de las transiciones prevena contra el retorno a las democracias restringidas,
tuteladas, oligrquicas y excluyentes, previas a las dictaduras. Sin embargo esta
agenda fue dejada de lado al momento de las negociaciones decisivas. Tal como
constatan todos los anlisis de las transiciones este dficit fue uno de los principales
factores de erosin de la legitimidad de las nacientes democracias. La reitera-
cin de modelos de democracias elitistas y excluyentes, dejaba enormes espacios
para otras democracias. Un juicio similar se puede aplicar a los procesos de paz
en Centroamrica.
Las reformas de segunda generacin, promovidas por el Banco Mundial y el BID

entre otros, apuntaron a complementar las privatizaciones, al fortalecimiento de
los mercados y las aperturas comerciales con medidas que apuntaban a moder-
nizar y hacer ms eficientes y ms pequeos los estados24. La descentralizacin
24 La solucin que hemos denominado neoliberal es relativamente clara: es indispensable retomar el control de los
recursos pblicos y construir nuevas herramientas sociales que no deriven del Estado Segn este punto de vista,
muchos problemas podran ser resueltos desde el mercado, desde las redes sociales y a travs de mecanismos de
regulacin estatal socialmente vigilados (Kamarck, Elaine: The End of Government (As We Know It), Lynne Rienner,
Nueva York, 2007). Estos programas, adems, deberan ser medidos por resultados, de modo de hacer responsables
de ellos a los funcionarios pblicos. Esta agenda, conocida como Nueva Gestin Pblica (NGP, en ingls New Public
Management) (Hood), ha abierto un abanico de opciones que plantean un Estado ms cercano a las necesidades
de los ciudadanos, muchas veces vistos como clientes. Un Estado que asuma la calidad de su gestin como un ele-
mento estratgico y que observe la regulacin como un mecanismo para generar los incentivos correctos a fin de
que sean los propios actores sociales, buscando su propio beneficio, quienes generen las soluciones de largo plazo.
David Arellano Gault: Una cuestin de confianza, Retos e instrumentos para una reforma del estado en Amrica
Latina, en Nueva Sociedad, n 210 (julioagosto 2007), p. 96.

de atribuciones y recursos en manos de los municipios fue acompaada de la
promocin de mecanismos de participacin y vigilancia a ese nivel.
Diversos factores crisis de identidades sociales modernas, la actualizacin de

la memoria en torno al V Centenario, nuevas agresiones sobre territorios han
llevado a la revitalizacin de los movimientos indgenas a lo largo y ancho del
continente. Este auge indgena tiene un fuerte componente identitario. Inclu-
ye una revalorizacin de las formas tradicionales de organizacin, representa-
cin y autoridad. La nocin de autogobierno es piedra angular de los dis-
cursos y prcticas de los mencionados movimientos, particularmente en pases
con fuerte componente indgena (los pases andinos, con las particularidades
del Per por la violencia, las sociedades Maya en Mxico y Guatemala).
La crisis de las formaciones polticas de izquierda y la redefinicin de discursos

y programas adems de las crisis de los llamados socialismos reales a fines
de la dcada de los 80 afect seriamente a los movimientos de izquierda en
la regin. En particular puso en crisis su auto comprensin como vanguardia
de la clase o del pueblo y el carcter estatista de sus propuestas. Oblig a
buscar otros referentes tericos y construir nuevas estrategias. Para lo primero,
fue relevante el aporte de visiones consejistas de la revolucin que haban
sido reivindicadas y difundidas en la regin desde los aos 7025. Y en cuanto
a lo segundo, sea por decisin propia o por el peso de las circunstancias, las
izquierdas encontraron terreno propicio para nuevos procesos de acumulacin
de fuerzas en los escenarios locales26.
Ms all de las izquierdas, en las ltimas dcadas ha crecido una nueva sen-
sibilidad ciudadana en la que confluyen una mayor conciencia de derechos,
acceso a ms informacin, aprecio por la competencia, las reglas claras y el
rechazo a la corrupcin. Esta sensibilidad predispone para aceptar propuestas
participativas, particularmente en el terreno de la vigilancia y el control social.
12 Sobre todo si se circunscriben a espacios locales, ajenas a la poltica entendi-
da como actividad oscura.
Sin embargo, no todo es ruptura con el pasado: varios de los procesos de cam-
bio que estn en curso en la regin tienen como una caracterstica que se
articulan en torno a un lder fuerte, incluso autoritario. En la medida que los
cambios son resistidos desde el tinglado de las instituciones de la democracia
liberal, se ha generalizado el recurso a la democracia participativa como vi-
sin alternativa de organizacin del ejercicio del poder. Esta incluye nuevos
mecanismos (referendo, revocatorios, eleccin de jueces, etc.) y nuevas institu-
ciones (quinto poder, control social, consejos ciudadanos, etc.).
Otro rasgo que conecta el presente con el pasado es el nuevo constitucionalis-

mo latinoamericano. Se trata de una redefinicin de la arquitectura estatal que
reposa sobre una idea fuerte de soberana popular, nacionalismo econmico,
interculturalidad y pluralismo jurdico, participacionismo a todo nivel. En l se
reitera la actitud proyectista de los actores del cambio, presente desde la
fundacin de las repblicas criollas.
Como se puede ver, las tendencias antes mencionadas no son coherentes entre s.
Pero todas ellas han confluido en los procesos y experiencias que estn modifican-
do las relaciones estado/sociedad en AL. Las diversas combinaciones entre ellas
han dado resultados diversos e incluso a veces contradictorios.
Por ejemplo, all donde el impulso principal vino de las reformas de segunda ge-
neracin encontramos resultados dispares. Pases en los cuales la nueva institucio-
25 Los antecedentes consejistas de las izquierdas latinoamericanas hay que ubicarlos en los movimientos sindicales de
inspiracin anarquista a inicios del s. XX. Tambin en esa lnea estn las pocas experiencias exitosas de insercin de
las izquierdas en las sociedades rurales. La revalorizacin del consejismo est ligada a la obra de Jos Aric y el grupo
de intelectuales en torno a Pasado y Presente. Este es el ttulo gramsciano de una revista argentina publicada en
Crdoba entre 1963 y 1965 y que a partir de 1968 dio nombre a una serie de Cuadernos decisivos en la renovacin
de la izquierda latinoamericana.
26 Ms de la mitad de las capitales latinoamericanas ha tenido o tiene alcalde de izquierda, en las ltimas dos dcadas.

nalidad languideci, pases en los cuales los actores sociales se apropiaron de los
espacios y los resignificaron. Es ya un tpico en las interpretaciones del proceso
boliviano reciente el reconocer que fueron los municipios del Chapare y de terri-
torios indgenas los escenarios en los que maduraron los liderazgos que despus
fundaran el MAS y no se detendran hasta llegar al gobierno y modificar la constitu-
cin. Ya se mencion la complejidad del escenario nicaragense donde la disputa
en curso no se puede reducir a la de un proyecto de participacin autnomo y
desde abajo con otro manipulador y desde arriba.
1.3 La historia en otra perspectiva
Uno de los defectos ms reiterados en el anlisis poltico de la coyuntura

inmediata, de las instituciones y los procesos de reforma, es prescindir de las tenden-
cias de mediano y largo plazo, de las tradiciones culturales. Esta carencia, que lleva
a considerar nuestras sociedades como nacidas ayer en el mejor de los casos a me-
diados del s. XX, impide comprender los procesos de resignificacin de discursos e
instituciones y predispone al fatalismo culturalista. Es decir, a suponer que las socie-
dades latinoamericanas son esencialmente autoritarias o caudillistas o proclives a
la corrupcin, dado que los proyectos de reforma que se intentaron desde supuestos
ajenos a estas sociedades fracasaron, como no poda ser de otra manera.
Las experiencias de democracia participativa que analiza este documento, las ins-
tituciones que estn surgiendo en estos procesos, no solo tienen distintas matrices
de inspiracin como se mencion en pginas previas sino que estn en perma- 13
nente proceso de resignificacin a partir de las matrices polticoculturales de los
sujetos que participan en ellas. Y estas matrices no son recientes, resultan de la se-
dimentacin de una historia larga de relacin con los diversos poderes que se han
sucedido en nuestros territorios27.
Se mencion anteriormente que una de las tendencias que confluye en la coyun-

tura participacionista es la revitalizacin de los movimientos indgenas. Cabe pre-
guntarse en qu sentido y con qu perspectiva participan ellos de esta coyuntura.
Las comunidades y movimientos indgenas que participan lo hacen desde una
comprensin del poder, los derechos y deberes, la representacin y la autoridad
que no es la de la democracia liberal. Para los Andes
y Mesoamrica est documentada la tensa relacin
entre deliberacin y unanimidad en la vida coti-
diana de las comunidades. As mismo la inexistencia,
en la mayora de los casos, del principio de divisin
de poderes. Y por ltimo, el carcter mayoritaria-
http://bit.ly/1DILwya
mente masculino de la autoridad tradicional. Si a lo

anterior sumamos una visin crecientemente sobe-
ranista de la territorialidad, cabe preguntarse hasta
qu punto la democracia participativa bajo la for-
ma de autogobierno indgena tiene similitudes con procesos del mismo nombre
en otros espacios de la sociedad. Ms all de las retricas interculturales, pare-
ciera que los desencuentros son cada vez mayores. No es casual que en los dos
pases con procesos de cambio con fuerte presencia y liderazgo indgena Bolivia28
y Ecuador29 el conflicto poltico se haya desplazado del enfrentamiento con las
27 Si bien hay estudios en torno a las instituciones coloniales y algunos pocos en torno a las instituciones republicanas
del s. XIX, son muy escasos los trabajos en torno a las conexiones de aquellas con el presente. Una excepcin, para el
caso boliviano, es el trabajo de Josefa Salmn y Guillermo Delgado: Identidad, ciudadana y participacin popular
desde la Colonia al siglo XX. Plural, La Paz, 2003.
28 Pablo Stefanoni, Le Monde Diplomatique, passim; Siete preguntas y siete respuestas sobre la Bolivia de Evo Morales
en Nueva Sociedad, n 209 (mayojunio de 2007).
29 Pablo Ospina Peralta: Historia de un desencuentro: Rafael Correa y los movimientos sociales en el Ecuador (2007
2008) en Raphael Hoetmer (coord.): Repensar la poltica desde Amrica Latina. Cultura, Estado y movimientos socia-
les, Programa Democracia y Transformacin Global /Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, 2009, disponi-
ble en: www.democraciaglobal.org/facipub/upload/publicaciones/1/634/files/repensar.pdf

oligarquas locales al enfrentamiento entre gobiernos nacionales neodesarrollistas
y organizaciones indgenas que reclaman soberana sobre sus territorios.
A la base de los conflictos en curso hay un problema irresuelto de pertenencia a

una supuesta comunidad poltica nacional. Durante siglos, para diversos sectores
de las sociedades latinoamericanas la pertenencia se ha definido en trminos
de relaciones identitarias naturales (razas y castas, hoy preferimos decir etnias).
Simultneamente, el poder ha sido visto (y vivido) como un conjunto de institucio-
nes ajenas y distantes que establece relaciones de subordinacin con la base de
la sociedad. La relacin puede mejorar o empeorar, pero es siempre una relacin
entre ajenos. La permanente negociacin de la relacin es la clave para entender
la conflictividad. Los espacios participativos empoderan para renegociar las re-
laciones con el estado, lo que puede llevar o a conflictividad abierta o a nuevos
pactos clientelares30.
La lgica descrita en el prrafo anterior no es privativa de la relacin entre los ms

excluidos y el estado. La cultura democrtica de sectores urbanos y clases medias
comparte algunos de los rasgos antes mencionados. La raz est en la pervivencia
de una cultura poltica que debe ms a los cabildos coloniales que a las institucio-
nes republicanas. Esto no es ningn demrito o tara de nuestra tradicin poltica,
como no lo es el que la cultura poltica de los EE UU le deba mucho ms al town
del siglo XIX que a algn escrito de sus padres fundadores.
Los cabildos fueron la institucin protagnica del proceso llamado de la reconquis-

ta de la pennsula ibrica por parte de los espaoles. Tenan fueros propios y territo-
rios, funcionaron durante varios siglos como asambleas deliberativas de los hombres
adultos y propietarios, ejerciendo poder legislativo, ejecutivo y judicial de acuerdo a
sus fueros. Si bien sus atribuciones fueron restringidas una y otra vez por la Corona, en
momentos de crisis se transformaban en cabildos abiertos, asambleas populares
en la plaza pblica31. Esta institucin es el modelo de sociabilidad poltica que llega
14 con la conquista y se generaliza tanto en la repblica de espaoles como en la re-
pblica de indios32. Todas las municipalidades coloniales (en Amrica y las Filipinas)
tenan un cabildo con atribuciones legislativas, judiciales y administrativas; eran Con-
sejo, Justicia y Regimiento. Fueron escenario de intensas disputas faccionales, lo que
llevo a una cada vez mayor intervencin del estado central33. Y tambin transitaron
de los espacios cerrados a las plazas pblicas en momentos de crisis.
Fueron los cabildos urbanos los que procesaron la invasin napolenica, las Cortes
de Cdiz, la constitucin que de all result y, por ltimo, las decisiones independen-
tistas. Cuando en las declaraciones y constituciones fundacionales se menciona
a los pueblos no se est pensando en las mayoras sino en las lites criollas re-
presentadas por sus cabildos. De ellos eman la decisin soberana de fundar una
repblica. Y cada vez que la repblica entr en crisis, fueron ellos los que tuvieron
el protagonismo. Los cabildos fueron durante siglos, particularmente durante fines
del XVIII y buena parte del XIX, la escuela de deliberacin de las lites y sectores
medios, criollos y mestizos. Muchos de esos estilos de deliberacin sobrevivieron en
las instituciones republicanas y se extendieron por toda la sociedad, incluyendo a
los sectores populares que emergieron desde fines del s XIX en adelante (movimien-
tos sindicales, estudiantiles, partidos nacionalistas y de izquierda, etc.) El modelo se
extendi, a los pueblos originarios. Si bien los liberales ms radicales trataron una y
otra vez de disolverlas, las comunidades o ayllus sobrevivieron hasta el s XX34.
30 Dos instituciones importantes para la vigencia del pacto colonialrepublicano en los pases andinos han sido el tributo
y el servicio militar. Este ltimo, desde mediados del XIX, se convirti tambin en un mecanismo de ciudadanizacin.
Esto ha sido estudiado, para el caso boliviano por Marta Irurozqui Victoriano. Ver: Tributo y armas en Bolivia. Comuni-
dades indgenas y estrategias de visibilizacin ciudadana, siglo XIX. Mundo Agrario, vol.13, no.25. La Plata dic. 2012.
Accesible en: http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S151559942012000200010&script=sci_arttext
31 Consista en la reunin de la parte ms sana y principal de cada poblacin, convocada por el cabildo ordinario,
que la presida, para tratar asuntos de grave importancia.
32 Al respecto, los trabajos de Lewis Hanke sobre el orden colonial y ms recientemente John Fisher: El Per Borbnico,
IEP, Lima, 2000.
33 http://es.wikipedia.org/wiki/Cabildo_colonial
34 Mara del Carmen Ventura Patio, Multiculturalismo y reforma del estado en Desacatos, n 20 (eneroabril de 2006)
Mxico DF.

Numerosas crisis polticas se han procesado y resuelto a travs de estos mecanis-
mos. En Mxico una de las claves de la permanencia del PRI en el poder fue justa-
mente su capacidad de interactuar con estas instituciones35. En 1993, el gobierno
colombiano reconoci a los cabildos indgenas del norte de Cauca como instan-
cias legtimas de representacin y de gobierno en sus territorios. Ms recientemen-
te, la disputa hegemnica en Bolivia a lo largo de la dcada pasada tuvo como
protagonistas a ayllus y movimientos sociales, por un lado, y los Comits Cvicos,
por otro. Estos ltimos tienen una gran semejanza con las juntas de notables y movi-
lizan su base social a travs de un mecanismo de cabildos abiertos.
El correlato lgico de la preeminencia de los cabildos en los procesos polticos fue

el federalismo. No es el caso resear el debate al respecto que llega hasta las
discusiones contemporneas sobre descentralizacin. Y si bien los cabildos fueron
disueltos y remplazados por otras instituciones modernas, su impronta queda en la
cultura poltica de amplios sectores de las sociedades latinoamericanas.
En qu consiste esta herencia y como interacta con el auge participacionista?
El sentido de pertenencia sigue siendo fuertemente territorializado y con una clara

preeminencia del poblado sobre el entorno rural. Esta territorializacin condiciona
un fuerte sentido de competencia frente a los territorios vecinos. Adems de llevar
a priorizar las demandas de las poblaciones urbanas sobre las rurales, ms all de si
estas tienen necesidades ms urgentes o de si son mayora.
El manejo de los procesos, sea de construccin de demandas, de concertacin o

de representacin, estn en manos de una lite de notables. Si bien en la mayora
de casos ya no son los terratenientes o grandes comerciantes, hay un status de
dirigente que est adscrito a determinados puestos o funciones econmicas. Hay
poca rotacin en estas funciones. Ms an cuando los partidos, que eran los veh-
culos de competencia entre diversas lites, estn desarticulados, ausentes de estos
espacios. 15
La participacin amplia de la sociedad suele ser espordica. Mucho antes que
Hardt y Negri se lanzaran a especular acerca de una hipottica multitud cos-
mopolita como protagonista de la historia, Jorge Basadre36 identific y analiz su
reiterada presencia en la historia peruana. Ciertamente con ms realismo que los
autores antes mencionados. Y han sido multitudes no movimientos de clase o
de ciudadanos las protagonistas de crisis polticas de envergadura no solo en el
Per (cada de Fujimori, conflictos mineroambientales) sino a lo largo y ancho de
la regin (Ecuador, Bolivia, Argentina, Honduras, incluso Mxico).
Los regmenes polticos vigentes en Amrica Latina, las relaciones entre sus actores
y las que estos tienen con las sociedades resultan de un renovado mestizaje entre
democracia liberal y las herencias que resultan de la historia. Esto puede llevar a vi-
siones pesimistas sobre el destino de los procesos de democratizacin si se identifica
democracia de manera exclusiva con democracia liberal37.
Estos factores, entre otros, hacen que muchas veces los espacios de participacin
lejos de verse a s mismos como espacios de cogestin estado/sociedad, se vean
como espacios contestatarios frente a un estado lejano. Esta lgica explica la para-
doja que sealaba Carlos Franco: a ms espacios de concertacin, ms conflicto.
Lo positivo de esta dinmica es que la proliferacin de estos espacios ha contribui-
do a ampliar la actora social.
La conjuncin de las tendencias coyunturales (vide supra, 1.2) con las matrices
polticoculturales que resultan de nuestra experiencia histrica (1.3) dan como
35 Ibdem, p. 112.
36 Jorge Basadre: La multitud, la ciudad y el campo en la historia del Per. Varias ediciones, texto original de 1929.
37 Un ejemplo de eso, la opinin de Oszlak: no es inusual que el Estado nacional muestre avances serios de institucionali-
zacin democrtica, mientras que los regmenes subnacionales conservan rasgos patrimonialistas o no democrticos.
Liderazgos caudillistas, estilos nepotistas y personalistas de ejercicio del poder, sin contrapesos institucionales, suelen
caracterizar a estos gobiernos, postergando sine die la plena vigencia de reglas democrticas en todo el territorio
nacional. Oscar Oszlak, El Estado democrtico en Amrica Latina. Hacia el desarrollo de lneas de investigacin,
en Nueva Sociedad, n 210 (julioagosto 2007), p. 52. Esto es lo que ODonell llama zonas marrones del estado
democrtico (liberal).

resultado el proceso concreto de construccin de la democracia en Amrica Lati-
na. Las experiencias que a continuacin se presentan y analizan en forma somera
deben ser ledas contra ese doble teln de fondo.
Si asumimos la situacin paradjica de la democracia sigue siendo el rgimen

poltico38 ms deseable o menos malo39, a la vez que sus formas emblemticas
atraviesan una crisis muy seria (terminal?), estamos en mejores condiciones para
explorar las potencialidades emancipatorias de los experimentos participativos en
curso. Dentro de ellos tendremos que discernir cuidadosamente no solo sus fuentes
de inspiracin, los fines a los que apuntan (mayor deliberacin, eficiencia guber-
namental, otro mundo es posible, etc.), sino tambin las relaciones de poder que
se establecen, reproducen, refuerzan o debilitan a su interior. Y esto nos lleva al
escenario ms amplio del habitus social. La necesaria reforma (en el sentido
gramsciano) de la sociedad debera encontrar en los espacios de participacin
democrtica un poderoso aliciente. Sobre eso se volver en las conclusiones de
este trabajo.
16
38 Segn algunos tericos de la democracia, esta es mucho ms que un rgimen poltico. En todo caso basta con esa
dimensin para la argumentacin aqu planteada.
39 Esta es la respuesta ms frecuente en la consulta del Latinobarmetro acerca de las razones por las cuales se apoya
la democracia: Corporacin Latinobarmetro. Informe 2013. Santiago de Chile, pp. 3132. Accesible en: http://www.
latinobarometro.org/documentos/LATBD_INFORME_LB_2013.pdf

Hacia una tipologa de las experiencias

de democracia participativa
L
a amplitud y diversidad de las experiencias de participacin ciudadana en la
regin hace muy difcil sacar conclusiones generales sin antes intentar alguna cla-
sificacin de las mismas. Slo en el ru-
http://intranet.munipiura.gob.pe/
bro presupuestos participativos cabra
una diferenciacin ms fina de acuerdo
al mbito en el que estos se ejecutan,
la composicin de sus asambleas, el vo- 17
lumen de recursos que manejan. Para
este somero anlisis, se han dejado de
lado algunos instrumentos (como los
portales de transparencia) que se han
generalizado en los ltimos aos en la
mayora de los pases de la regin40.
Cmo ordenar un universo tal amplio de experiencias en funcin de sacar leccio-

nes para la accin a futuro?
Tentativamente podra establecerse algunos criterios que luego debern ser corre-
lacionados entre s:
Origen de la experiencia/institucin participativa: existen experiencias que son

el resultado de la accin o de la demanda de actores sociales. En el otro polo
del espectro, existen ejemplos de experiencias participativas que resultan de
una decisin de los gobiernos. Entre ambos extremos se dan los matices: expe-
riencias que son promovidas por un actor poltico (partido o lder); o aquellas
que resultan de la implementacin de un mandato legal o constitucional, que
a su vez ha sido resultado de movilizacin social o accin poltica; o las que re-
sultan de usos y costumbres de los involucrados, tengan o no reconocimiento
estatal (caso de los pueblos indgenas); etc.
Status de la experiencia/institucin: permanente o eventual; formal (recono-

cida por la institucionalidad estatal) o informal.
Origen inmediato de la composicin de la institucin participativa: eleccin

directa por parte de los ciudadanos, seleccin por parte de las autoridades,
delegacin por parte de organizaciones de la sociedad civil. En la mayora de
los casos la composicin es mixta en cuanto a su origen.
40 Segn un trabajo publicado el 2001, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay disponen actualmente de leyes nacionales de acceso a
la informacin pblica, la gran mayora de ellas aprobadas en la ltima dcada. Roger Vleugels: Overview of all FOI
laws. Fringe, Special issue, 9 de Octubre de 2011.

Atribuciones de la institucin participativa: en la mayora de los casos identifi-
cados. La participacin tiene un rol consultivo en relacin con las instancias de
decisin poltica (gobiernos nacionales y locales, parlamentos); hay experiencias
que incluyen niveles de decisin vinculados con la gestin pero no con la defini-
cin de las polticas mismas. Son pocos los casos en los que el espacio participa-
tivo decide en el sentido cabal del trmino. Sin embargo, hay diferencias entre
quienes sin decidir ejercen una fuerte influencia sobre las decisiones y quienes
simplemente entregan insumos para la decisin. Por ltimo, hay un rango impor-
tante de espacios participativos que tienen una funcin de vigilancia y control.
Tambin entre estos hay diferencias: quienes vigilan desde una ptica de exigi-
bilidad de derechos y quienes ejercen una suerte de control difuso.
Asuntos en relacin con los cuales se participa: es decir en torno a que se

delibera y/o se decide. El abanico de asuntos es muy amplio y abarca desde la
gestin de programas de emergencia y/o servicios bsicos universales hasta los
debates constitucionales, pasando por planes de desarrollo locales, polticas
sectoriales, etc.
Probablemente los dos criterios mencionados al final (atribuciones/asuntos) sean los

ms relevantes. Dada las dificultades para elaborar un cuadro de cinco entradas,
se presenta a continuacin un cuadro que cruza la informacin disponible en torno
a las atribuciones de cada experiencia as como los asuntos a los que se aboca.
En los comentarios que se presentan luego del cuadro, siguiendo el orden de los
asuntos identificados, se hace referencia al origen, status y composicin de
las experiencias ms relevantes.
Atribucio-
nes
18 Vigilancia,
Consulta Gestin Decisin
control
Asuntos
Comits de Vaso Comits de control
de Leche, Per. de Bolsa Familia,
Brasil.
Comedores popu-
lares, Per. Sistema de Atencin
Ciudadana (SAC)
Programas Planes sociales del Programa Opor-
cogestionados por tunidades, Mxico.
de gobierno y pique-
Consejos con-
Emergencia sultivos del pro- teros, Argentina. Comisin de
grama Jefes y Tratamiento de
jefas de hogar Denuncias de los
desocupados, Programas de
Argentina. Empleo, Argentina.
Misiones en Ve- Consejos Comu- Oidoras ciudadanas

nezuela. nales Venezuela. en Brasil.
(Un caso particu-
lar de participa- Consejos Comuna- Programa de
cin ciudadana les en Venezuela. auditora ciudadana,
Servicios en relacin a los Argentina.
SSB ha sido el de Comits locales
Sociales los movimientos de administracin Procuradura de la
Bsicos sociales anti- de salud (CLAS), Ciudad de Mxico
privatizadores en Per. (seguridad y justicia).
diversos pases
de la regin). Cooperativas de
agua en diversas
ciudades de AL.

Porto Alegre; En algunos pases En todos los ca- En algunos pases de
toda la regin, de la regin se sos hay niveles la regin.
destacan: Rosa- cogestiona la de decisin pero
rio, municipios ejecucin. acotados.
Presupuestos rurales en Per,
IloPer, Cota-
Participativos cachiEcuador,
CaucaColom-
bia,
Montevideo.
Consejos de Consultivos.
desarrollo local,
Per.
Consejos de de- Consultivos.

sarrollo regional,
Per. Los consejos vene-
zolanos participan
Planes Consejos estata- en gestin. Inciden
les y locales de fuertemente en
de planificacin, decisin.
Desarrollo Venezuela.
Asamblea can- Participan en

tonal de Cota- decisin.
cachi, Ecuador.
Consejos del Po-

der Ciudadano, Inciden en
Nicaragua. decisin.
Normatividad Municipio de Municipio de Rosario,
Rosario, Argen- Argentina
Local/regional
tina . 19
Conferencias Las Conferen- Consejo Nacional de
nacionales, cias tienen un Desarrollo Econmi-
Brasil. fuerte impacto co y Social.
en el terreno
Consejos del legislativo. Consejos Nacionales
Poder Ciudada- temticos en Brasil.
no (temticos), (van en paralelo con
Polticas Nicaragua. las Conferencias).
pblicas
Conferencia Na- Mecanismo nacional
nacionales cional de Seguri- de participacin
dad Alimentaria y control social en
en Ecuador. Bolivia.
Consejo de Partici-
pacin Ciudadana
y Control Social
(Ecuador).
Foros Nacionales Referndum
en el proceso constitucional en
boliviano (2007 Venezuela (1999
2008). y 2007).
Foros Naciona- Referndum en

les en proceso Ecuador (2008).
Constitucin ecuatoriano
(2008). Referndum en
Bolivia (2009).
Sptima pape-
leta en proceso
electoral de
1991 (Colombia).

Comentarios transversales a las experiencias identificadas
2.1 Participacin en programas de emergencia
Si bien el nmero y volumen de recursos de los programas de emergencia

ha crecido de manera significativa en la regin, la existencia de mecanismos de
participacin ciudadana a su interior es bastante limitada. La mayora de estos
se desarrolla hoy como programas de transferencias monetarias directas condi-
cionadas al cumplimiento de algunas obligaciones por parte de los beneficiarios.
Un reciente informe de CEPAL reconoce 36 programas de este tipo en 19 pases
de la regin41. Al analizar el asunto de la rendicin de cuentas y la participacin
ciudadana, dicho informe reconoce que ni en el diseo ni en la gestin de los
programas de transferencias condicionadas se han tomado en cuenta el asunto
de la participacin ciudadana. Apenas si existen mecanismos de quejas y denun-
cias como parte de las acciones de vigilancia en algunos de esos programas42.
Las excepciones son aquellos programas de emergencia que surgieron al margen
del modelo transferencias monetarias condicionadas, antes que estos se gene-
ralizasen en la regin. Es el caso de los programas peruanos Vaso de Leche y
Comedores Populares, as como de los programas que surgen en el contexto de
la crisis argentina del 2001.
Estas experiencias estn marcadas por

http://bit.ly/ZrLoxw
las coyunturas de crisis en las que sur-

gieron. Mientras en el Per incluyeron
20 a poblacin en extrema pobreza, en
Argentina resultaron del repentino em-
pobrecimiento de sectores asalariados
y, en la mayora de los casos, con una
tradicin organizativa previa. Diferen-
ciando el caso de Argentina por los
antecedentes de politizacin de los
involucrados vale para los otros pa-
ses la pregunta acerca de la relacin
entre la pertenencia a las instancias
mencionadas y los niveles de ciudadanizacin alcanzados. No es posible dar una
respuesta unvoca. Para el caso peruano, Vaso de Leche y Comedores han sido
instancias de organizacin y construccin de liderazgo, han ganado visibilidad y le-
gitimidad, son interlocutores reconocidos de los sucesivos gobiernos, y han demos-
trado autonoma y pragmatismo (desde otra perspectiva, limitada fidelidad a sus
propulsores y acompaantes originales). Sin embargo, contra una visin bastante
idealizada, su accionar poltico se ha limitado a procesos de negociacin con el
estado (gobierno central y/o municipio) en funcin de la asignacin de recursos
y la defensa de su autonoma. La renovacin de los liderazgos al interior de estas
experiencias es muy limitada. En la medida que suponen un nivel de organizacin
y tienen capacidad de presin, han recibido crticas de parte quienes proponen
sistemas ms bien focalizados, argumentando que a partir de la existencia de fil-
traciones que llevan a que los recursos de estos programas terminen en manos de
personas o familias que no califican como pobres extremos.
Las experiencias argentinas nacieron fuertemente politizadas y se articularon en

movimientos polticos autnomos de cuestionamiento al sistema (Que se vayan
todos!). Se auto identifican como el sujeto poltico emergente, portador de un pro-
yecto anticapitalista. El programa era pasar de la emergencia (programas de
alimentos, empleo temporal, autogestin de empresas quebradas, etc.) a nuevas
41 Simon Cecchini y Aldo Madariaga: Transferencias Condicionadas. Balance de la experiencia reciente en Amrica
Latina y el Caribe. CEPAL, Santiago de Chile, 2011. Cuadroresumen de las experiencias en las pp. 161165.
42 Ibdem, p. 167.

formas de economa (trueque en vez de mercado, monedas locales, etc.)43. Su
interlocucin con los gobiernos que se sucedieron en medio de la crisis fue fuerte,
incluyendo los inicios del gobierno de Nstor Kirchner. ste no solo revirti el ciclo de
la crisis econmica sino que inici la normalizacin poltica del pas. En un primer
momento se apoy en los movimientos emergentes contra las poderosas estruc-
turas corporativas del peronismo; luego, se apoy en estas para neutralizar a los
sectores ms radicales de los emergentes. Los programas sociales continan, el go-
bierno los negocia con unos y otros (piqueteros autnomos y piqueteros K), y estos
tienen mrgenes de decisin sobre ellos, lo que en la opinin de algunos renueva
los lazos clientelares entre organizaciones y masas.
El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) lanzado durante el gobierno de

Salinas de Gortari en Mxico (1988) ha sido considerado como el punto de inicio de
la ola de programas de transferencias directas en la regin. Redefinido y rebautiza-
do por los gobiernos posteriores (Progresa bajo Zedillo y Oportunidades bajo Fox),
ha sido el eje de los programas sociales en el pas del norte. Su implementacin
estuvo marcada por dos factores fundamentales. Por un lado, el incremento de la
pobreza debido al impacto de los programas de ajuste estructural que se desarro-
llan en el perodo de Salinas y el posterior curso de liberalizacin de la economa
que tuvo como uno de sus hitos la firma del Acuerdo de Libre Comercio con EE UU
y Canad NAFTA en 1992, y cuya vigencia se inici en enero de 1994. Por otro, la
crisis de legitimidad del PRI. Esta se basaba, hasta la dcada del 90, en el control
corporativo de sectores sociales organizados: trabajadores sindicalizados, campe-
sinos, estudiantes, etc. El deterioro de estos sectores, la emergencia en ellos de
liderazgos contestatarios, as como el crecimiento acelerado de masas de pobres
sin afiliacin llevan a tener que inventar nuevas formas de control social. Los progra-
mas mencionados han sido un vehculo privilegiado para esto. Los usos partidistas
de estos programas desde su inicio estn ampliamente documentados44. Es difcil,
por tanto, encontrar en ellos rasgos participativos. Vale la pena notar que a pesar
de los discursos electorales anticorporativos, los gobiernos del PAN (Fox y Calde-
rn) no pudieron escapar a la lgica de estos programas, intentando sin mucho 21
xito construir una base social a partir de ellos. En la ltima campaa electoral el
PRI apel al recuerdo del PRONASOL para construir su mayora electoral.
Los programas de transferencias directas en Brasil (Bolsa Familia, Bolsa Scola) son
considerados hoy el ejemplo ms exitoso de programas de transferencias directas.
Han adquirido otra dimensin al interior del plan Brasil sin Miseria, lanzado en junio
del 2011. Un componente central de este ltimo es la llamada inclusin produc-
tiva. El impacto de estos programas en trminos de reduccin de la pobreza es
indudable y ha dependido, en lo fundamental, de las sinergias entre sus diversos
componentes y el conjunto de las polticas pblicas: incremento del gasto fiscal,
incrementos salariales, ampliacin del mercado interno, compras nacionales, etc.
La divergencia de los resultados entre Brasil y Mxico se explica por la ausencia de
estas conexiones en el pas del norte. Si bien existe una amplia bibliografa respec-
to a estos programas, los anlisis en torno los componentes participativos son ms
bien escasos45. En trminos generales, se constata que estos programas no tienen
su origen en la demanda directa de los beneficiarios, sino ms bien en movimientos
ciudadanos y sociales, canalizados por el partido poltico (PT). Estos movimientos
e iniciativas se articularon en torno al lema Hambre Cero y se transformaron en
polticas pblicas a partir del 2003. Ms an, es el estado el que hace el esfuerzo
principal para ampliar la base de las personas que participan de los programas.
Con lo cual resulta que se privilegian relaciones directas entre los pobres y el go-
bierno con una limitada mediacin de la accin colectiva. Los programas tienen
instancias de control social, pero el volumen de los mismos dificulta la posibilidad de
una interaccin que resulte en participacin efectiva de los pobres involucrados en
los programas. La alta institucionalidad de los mismos, la existencia de un contexto
43 Para el fundamento y los antecedentes de estas iniciativas, ver: Jrgen Schultz, Dineros alternativos para el desarrollo
local. Universidad del Pacfico, Lima, 1997.
44 Ver, por ejemplo: Juan Molinar Harcacitas y Jeffrey A. Weldon: Programa Nacional de Solidaridad: determinantes
partidistas y resultados electorales. Colegio de Mxico, 1993. Disponible en: http://codex.colmex.mx:8991/exlibris/
aleph/a18_1/apache_media/24FISY7E4F2N215G25EJL5LFHI8A9H.pdf
45 Un material til, por su perspectiva crtica es: Felipe J. Hevia: Relaciones SociedadEstado, participacin ciudadana
y clientelismo poltico en programas contra la pobreza. El caso de Bolsa Familia en Brasil. Amrica Latina Hoy, n 57,
Abril 2011, pp. 205238. Salamanca, Espaa.

social y poltico cada vez ms sensible a la corrupcin y el clientelismo, dificultaran
segn quienes los promueven que estos programas devengan en mecanismos
de cooptacin clientelar. Los opositores al gobierno afirman lo contrario. Lo cierto
es que en la dcada de gobierno PT, esta fuerza ha erosionado la base social de los
poderes tradicionales, incrementando su respaldo electoral entre los ms pobres.
El desarrollo de programas de salida de los mecanismos de transferencias directas,

revela no solo una intencin progresiva sino tambin una interpretacin de que
al interior de estos programas los niveles de ciudadana que se pueden promover
estn claramente acotados. Quiz esta sea la leccin ms importante que dejan
los programas de transferencias directas en Brasil. Si se desarrollan al interior de
polticas pblicas coherentes, pueden ser excelentes mecanismos de salida de la
pobreza y de construccin de las condiciones bsicas para el ejercicio de la ciuda-
dana. Estas condiciones no se limitan a lo material: tanto en el caso de Brasil como
en los ejemplos peruanos y argentinos, se constata que estos programas han sido
espacios de reconocimiento, reconstruccin de la autoestima as como de formas
primarias de sociabilidad. Sin embargo, las posibilidades de desarrollar a su interior
formas efectivas de democracia participativa son limitadas.
2.2 El asunto de los servicios sociales bsicos
Se entienden como bsicos aquellos servicios que son componentes indis-

pensables para una vida decente. Existen diversas definiciones y listas de los mis-
22 mos, pero podra decirse los servicios bsicos comprenden, por lo menos: agua
y saneamiento, energa elctrica, salud y educacin46. Para este anlisis lo que
interesa es entender los cambios que se han producido en cuanto a la participa-
cin de los ciudadanos y las comunidades en la provisin de los mismos.
Tras haber sido considerados como bienes pbli-

http://bit.ly/Xp3Jtp
cos, y por tanto como bienes que deben estar a

disposicin de todos y cuyo uso por alguno(s) no
debe substraer el uso por otros47, los servicios so-
ciales bsicos fueron uno de los blancos preferi-
dos de los procesos privatizadores en la dcada
de los 80. Las graves limitaciones en la provisin
de los mismos fueron atribuidas a la ineficiencia
del sector pblico. El remedio consista en priva-
tizarlos y construir al lado de ellos sistemas de fis-
calizacin (las Superintendencias) con limitada participacin ciudadana. Ms all
de las intenciones, estos entes fueron rpidamente capturados por los poderes
fcticos. Los reclamos por participacin ciudadana a ese nivel han sido limitados
y en la mayora de los casos, neutralizados. Simultneamente se han desarrollado
algunas experiencias de campaas de denuncia desde la sociedad civil con re-
sultados desiguales. La recopilacin de experiencias ha permitido identificar tres
pases en los que existen mecanismos participativos de vigilancia y control social
de los servicios bsicos: Mxico, Brasil y Argentina. De todos estos el caso argentino
(en particular en la ciudad de Rosario, escenario de una exitosa gestin por parte
de alcaldes del Partido Socialista) merece mayor atencin. En el caso del Distrito
Federal en Mxico, tambin se debe a la iniciativa del gobierno de la ciudad en
manos del PRD por ms de quince aos la existencia de mecanismos de vigilancia
46 Mehrotra, Santosh, Jan Vandermoortele and Enrique Delamoica (2000), Servicios bsicos para todos? El gasto p-
blico y la dimensin social de la pobreza, Publicaciones Inocenti. Florencia. Centro de Investigaciones Innocenti de
UNICEF. 2000.
47 La definicin de bienes pblicos es motivo de intensas controversias que estn articuladas con propuestas contra-
puestas de manejo de los mismos. Aqu se propone una que se inspira en la de la premio Nobel Elinor Ostrom introdu-
ciendo un matiz normativo: deben, no debe.

y reclamo sobre los servicios pblicos, pero que privilegian la relacin directa del
ciudadano con las instancias respectivas.
Para el caso de las comunidades ms pobres, donde las posibilidades de privati-

zacin eran casi nulas, el modelo consista en cubrir la necesidad a travs de fon-
dos de inversin social, dejando abierta la posibilidad de distintos mecanismos de
gestin descentralizada. Esto es lo que hicieron el Fondo de Inversin Social (FIS)
en Bolivia, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) en Mxico, el Fondo de
Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes) en Per y el Fondo Hondureo de
Infraestructura Social (FHIS)48. Uno de los criterios comunes a estos programas ha
sido el de la focalizacin del gasto social. En la prctica esto signific una alta
discrecionalidad de parte de gobiernos naciones y locales. En un momento de ge-
neralizado debilitamiento de la accin colectiva, el acceso al programa dependa
fundamentalmente de las conexiones que podan establecer los lderes comunales
y/o los operadores polticos de los gobiernos.
En el papel todos los fondos otorgan un rol central a la participacin de las comu-
nidades en las diversas fases de los proyectos, incluyendo el aporte de su propio
trabajo. En el caso peruano esta participacin tuvo como protagonistas a los lla-
mados ncleos ejecutores. No existe o no se ha podido identificar para efectos
de este trabajo un anlisis detallado de esta experiencia49. Probablemente esta
ausencia se deba a que es una propuesta que no proviene del lado del campo
participacionista. Sin embargo se trata de una experiencia que por su masividad
(54 mil proyectos) y duracin en el tiempo (20 aos) merece anlisis. Incluso acep-
tando que en sus orgenes fue funcional al proyecto autoritario del fujimorismo (re-
lacin que trato de reeditar sin mucho xito el gobierno de Alan Garca), sin duda
se trata de espacios en los cuales la poblacin organizada acceda a niveles de
decisin en torno al uso de recursos pblicos. Probablemente fueron laboratorios
de renovacin/redefinicin de los liderazgos comunales as como de sus relaciones
con el estado nacional. La experiencia de estos comits de gestin es importante 23
porque de manera sistemtica ha tratado de ser replicada por el Banco Mundial,
el BID y otros Fondos de Inversin de la regin, particularmente en Centro Amrica
(Honduras y El Salvador son dos casos emblemticos de esto).
Estudios del Banco Mundial han demostrado que los beneficios que derivan de la
participacin superan ampliamente los costos que a veces sta representa. Utili-
zando los criterios con los que se organiza el cuadro inicial, podramos afirmar que
se genera un crculo virtuoso en el que consulta, gestin y vigilancia se retroalimen-
tan cuando aspectos significativos de la decisin estn en manos de las comuni-
dades. Sin embargo, la continuidad de este crculo virtuoso ms all de la duracin
de la ejecucin de las obras de infraestructura (sea en agua, educacin o salud)
es ms discutible. El discurso y la prctica de las reformas de segunda generacin
proponan incluir a ciudadanos y organizaciones en la gestin de servicios bsi-
cos, particularmente educacin y salud, principalmente en el contexto de mu-
nicipalizacin de los mismos. Un ejemplo de lo anterior es el caso de los CLAS. En
el caso boliviano esto se plasm en un conjunto de cooperativas para servicios
como el agua, los telfonos, etc., que deberan tener cuerpos directivos elegidos
por voto universal. Ha sido, sin embargo, muy difcil estabilizar gestiones exitosas y
participativas en estas instancias. Los programas de capacitacin diseados para
fortalecer la capacidad institucional y administrativa de las organizaciones locales,
son claramente insuficientes. Y es que no solo no existe un modelo claro de gestin
local participativa de servicios bsicos, sino que conviven varios, se sobreponen sis-
temas contradictorios entre s y se traslada a las precarias instituciones existentes las
tensiones de la poltica local. La gestin local de lo pblico est abandonada a su
suerte en el marco de estados que han optado por la privatizacin de los servicios
48 Una sntesis de los programas y sus presupuestos para 16 pases al 2002 en: Siri, Gabriel: Empleo y fondos de inversin
social en Amrica Latina. Lima: OIT/Oficina Subregional de los Pases Andinos, 2003, p.2.
49 Una visin optimista de los mismos es la que da Miriam Zelada en: La verdadera descentralizacin popular?Partici-
pacin ciudadana en los proyectos de inversin social. http://www.egc.edu.pe/revista/numero7/enlaces/articulo3.
htm. Por su parte el ex director de FONCODES, Pedro Francke tiene una opinin ms matizada, crtica en relacin al
rol de estos organismos en el contexto del fujimorismo y luego en el marco del gobierno de Alan Garca (20062011),
ver: Ncleos ejecutores: el pasado y el presente. Disponible en: http://propuestaciudadana.org.pe/red/apcaa/
archivosaa/068d5099c088d67686280321657b29ee/nucleos_ejecutores_pfrancke.pdf

bsicos a nivel nacional. Con lo cual se promueve una lgica perversa de alentar el
deterioro de lo pblico para tener mayores argumentos a favor de su privatizacin.
All donde se han desarrollado movimientos de resistencia a las privatizaciones, las

propuestas alternativas lejos de restablecer en todos los casos la gestin estatal de
los servicios bsicos han propugnado modelos cooperativos o de cogestin. Esto
es particularmente notorio en ciudades intermedias de la regin. Pareciera que el
debate ya supero la dicotoma estatal o privado y lo que est en discusin son mo-
delos de gestin en los que se busca preservar el acceso universal garantizado por
el estado, con la eficiencia empresarial y la participacin ciudadana en distintos
momentos del ciclo.
En la historia de la expansin de acceso a activos (tierra urbana, por ejemplo) y

servicios bsicos un rasgo reiterado ha sido el establecimiento de arreglos p-
blico/privados, particularmente en las etapas iniciales de los procesos. Del comi-
t proagua (o proelectrificacin, o proveredas, etc.) al logro del servicio hay
un conjunto de intervenciones previsibles en los diversos actores (que incluyen no
solo acciones de reclamo, sino tambin trabajo comunal), y un juego de dere-
chos y obligaciones50. Sin embargo, no siempre culminan con la construccin de
una institucionalidad estable participativa para la gestin del servicio en cues-
tin. Las cooperativas bolivianas son un ejemplo, pero con mltiples problemas.
Los procesos de cambio ms radicales de la regin (Nicaragua, Venezuela,
Bolivia, Ecuador) han enunciado una voluntad de caminar a modelos mixtos de
gestin, pero sus resultados son an limitados, particularmente cuando se tra-
ta de escenarios urbanos de mayor envergadura. En Venezuela, la intencin es
avanzar a una cogestin estatal/comunitaria de los servicios bsicos a travs
de los Consejos Comunales creados en el 2006. Es poco conocido el caso de
Empresas Pblicas de Medelln (EPM)51, empresa industrial y comercial del estado
propiedad de la Alcalda de Medelln y que provee de energa elctrica, agua
potable, saneamiento y gas por red a los municipios donde tiene presencia. Se
24 trata de una de las empresas ms grandes y prestigiosas de Colombia como
resultado de un modelo de gestin que articula participacin democrtica de
diversos actores y eficiencia52.
2.3 Presupuestos participativos
La generalizacin de esta experiencia (ms de 2500 casos en la regin,

como se mencion anteriormente) oculta las enormes disparidades en su desarrollo
segn pas, regin, correlacin poltica, y otros factores.
El resultado positivo ms evidente tiene que ver con la incorporacin de diversos

sectores ciudadanos a la gestin pblica. Los presupuestos participativos han sido
escenarios de aprendizaje poltico y de construccin de nuevos actores sociales y
lderes. En los procesos de formulacin de demandas, negociacin y decisin, estos
actores han comenzado a construir visiones ms estratgicas de sus territorios. Ms
an, se han dado casos (Cotacachi, algunos municipios rurales del Per, muchas
ciudades de Brasil) en los que la dinmica de la participacin ha rebasado los lmites
del proyecto original (esto se expresa, por ejemplo, en las decisiones que se han to-
mado en diversos municipios en ir ms all de la ley al definir el monto de los recursos
presupuestales que sern asignados segn mecanismos participativos).
50 La reiterada referencia al tema del agua se debe no solo a su importancia estratgica, incluso geopoltica, sino al
hecho de que ha sido un tema que ha generado movilizaciones y redes en la ltima dcada, ms que ningn otro.
51 https://www.epm.com.co/site/
52 Al respecto: Vlez lvarez, Luis Guillermo, Evolucin de las empresas de agua y saneamiento de Medelln y Cali en
Colombia: Vidas paralelas? Nota tcnica del BID, n 517. 2013. Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/ge-
tdocument.aspx?docnum=37900879

En trminos generales, los presupuestos
www.limaparticipa.pe
participativos son considerados como
uno de los productos ms destacados
del experimentalismo democrtico
(Boaventura Sousa Santos) en curso en
la regin. El anlisis de los mismos ha
generado una copiosa literatura que
podra ser clasificada de acuerdo a su
perspectiva, segn Egon Montecinos53:
Hasta la fecha, el estudio del

presupuesto participativo en
Amrica Latina ha estado orien-
tado bsicamente por tres nfasis: en primer lugar, estn los estudios que
destacan las bondades y las virtudes del presupuesto participativo implan-
tado en Brasil -y en menor medida, en el resto de los pases de Amrica Lati-
na- para resolver problemticas como la corrupcin, el clientelismo, dficit
de ciudadana, fortalecimiento democrtico, as como para destacar los
aportes del presupuesto participativo al capital social, a la rendicin de
cuentas, a la efectividad de las polticas pblicas, entre otros. Un segundo
grupo de estudios se ha concentrado bsicamente en estudiar el diseo
institucional, las condiciones previas y el rol de las instituciones polticas en
el desarrollo de los presupuestos participativos en Amrica Latina, con el
objetivo de establecer regularidades y modelos a seguir en otros lugares
fuera de Brasil. Un tercer grupo de estudios se ha concentrado en estudiar
el presupuesto participativo entendindolo como una institucin de la de-
mocracia participativa que se presenta como medio efectivo para com-
plementar y legitimar las instituciones democrticas tradicionales.
La revisin de la bibliografa existente que realiza Montecinos permite descubrir una

moderacin del optimismo inicial en la medida que la experiencia se expande por 25
la regin, en la mayora de los casos va dispositivos legales. Si bien se identifican
experiencias exitosas fuera de Brasil (Ilo en Per, Buin en Chile, Cotacachi en Ecua-
dor) la tendencia dominante en los estudios es pesimista: sea por la ausencia de
voluntad poltica de los alcaldes o por la inexistencia de un tejido social fuerte, o
por las restricciones legales y presupuestarias con las que nacen los presupuestos
participativos, en la mayora de los pases estos espacios no se convierten en palan-
cas de revitalizacin de las alicadas democracias locales.
A estas alturas est bastante claro que los presupuestos participativos no han sido
ni son la panacea para los lmites y distorsiones de las democracias en la regin.
En numerosos casos, son un ejemplo de cmo las prcticas polticas tradicionales
pueden apropiarse de la innovacin y convertirla en mecanismo de reproduc-
cin de su poder. Y es que en su diseo, en la mayora de pases, el presupuesto
participativo crea condiciones para su propia perversin. En primer lugar, es un pre-
supuesto de la penuria (segn un estudio antes mencionado54 los presupuestos
participativos representan entre el 3% y el 15% de los presupuestos municipales). En
segundo lugar, dada la limitacin de recursos y la existencia de relaciones polticas
entre autoridades y comunidades que se ajustan al modelo de tringulo sin base
(Julio Cotler) el presupuesto participativo termina siendo una herramienta de nego-
ciacin entre alcalde y representantes locales lo que facilita su dispersin en obras
pequeas y de corto plazo. En tercer lugar, los espacios de deliberacin en torno
al presupuesto no son espacios planos, suelen ser ms bien canchas inclinadas,
segn las relaciones de poder existentes en la sociedad55. En general, en el marco
de estados al interior de los cuales la planificacin del desarrollo ha perdido im-
portancia, as como de sociedades bastante fragmentadas, los presupuestos par-
ticipativos tienden a desarrollarse como mecanismos de agregacin de intereses
particulares organizados en torno a demandas de corto plazo.
53 Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 44. (Jun. 2009). Caracas. Disponible en: http://www.clad.org/portal/
publicacionesdelclad/revistacladreformademocracia/articulos/044junio2009/montecinos
54 ELLA, Policy Brief, 2007.
55 Un buen ejemplo de esto, para el caso de la mayora de pases andinos, es la prioridad de los proyectos urbanos sobre
los rurales en distritos con mayora de poblacin rural.

Se afirma que, all donde los presupuestos participativos han logrado romper con la
dinmica antes descrita, estos han sido poderosas herramientas para incorporar
la perspectiva ciudadana en la elaboracin presupuestal, incrementar el impac-
to de las polticas pblicas, fortalecer la transparencia y efectivizar el derecho de
los ciudadanos a participar en el gobierno56. Cada uno de las afirmaciones de la
evaluacin anterior debe ser matizada. En primer lugar, no hay una perspecti-
va ciudadana, estas son mltiples, segn clase, gnero, edad, etc. Las propuestas
que se llevan a la mesa suelen priorizar el impacto a corto plazo. Las asambleas
y/o talleres para la deliberacin siguen siendo eventos que congregan a las lites
organizadas de la sociedad57. Por otro lado, la proliferacin de estos espacios, que
llegan a acuerdos en torno a paquetes de iniciativas pequeas en los espacios te-
rritoriales bsicos del estado, municipios o cantones, puede generar una dinmica
de competencia entre estos que bloquee la posibilidad de acuerdos estratgicos
para iniciativas mayores.
Llama la atencin que, a pesar de la masividad de la experiencia, Brasil no tiene

una ley nacional que obligue a poner en prctica este mecanismo. Si se contrasta
lo anterior con las realizaciones (particularmente notables en Brasil y Ecuador) se
puede acceder a una de las claves para entender la fortaleza o precariedad de
las diversas experiencias participativas: la existencia o no de una masa crtica de
demanda social y de organizacin. La legislacin es secundaria frente a esto.
2.4 Planes de desarrollo
26
Junto con los presupuestos participativos, el asunto de la participacin en
la planificacin del desarrollo ha sido una de las ideas fuerza del discurso participa-
tivo a nivel local y regional. Al revisar la bibliografa al respecto se ha encontrado
que la mayor parte de las publicaciones existentes tiene un carcter normativo o
pedaggico, casi no existen estudios analticos sobre experiencias concretas en
un perodo relevante de tiempo. Es decir existe una gran cantidad de publicacio-
nes de gobiernos, ONG, agencias internacionales de cooperacin que describen
las bondades y caractersticas de la participacin ciudadana en la planificacin
del desarrollo, y proponen metodologas y/o herramientas para llevarla adelante.
Se encuentran tambin algunas sistematizaciones sobre procesos de planificacin
participativa (es decir el ciclo de decisiones y eventos que permite arribar a un plan
de desarrollo local o regional) pero se carece de balances de lo que sucede con la
gestin pblica y la participacin tras la aprobacin de los planes, sea a nivel local/
regional, sea a nivel de pas.
Una de las pocas excepciones es el de Cotacachi58. All, en 1996, por iniciativa del
Alcalde y sus regidores, se puso en vigencia un sistema de asambleas cantonales
que culmin un proceso de dcadas. El movimiento fue escalando desde las de-
mandas especficas, visibilizadas en el contexto del conflicto tnico que comienza
a tomar forma en la dcada del 70, hasta propuestas ms programticas (con un
fuerte componente econmicoproductivo) en la dcada de los 90. A travs del
mecanismo de las asambleas cantonales se articularon diversos actores indgenas,
artesanos y capas medias, finqueros mestizos en torno a una propuesta de partici-
pacin poltica, reformas sociales, descentralizacin y desarrollo local sustentable.
Si se examina la secuencia de asambleas entre 1996 y el 2001, se ver que el pro-

ceso ha ido efectivamente ms all de la acumulacin de demandas especficas.
56 ELLA, PolicyBrief, 2007, p. 1.

57 Para un anlisis de caso sobre este asunto, ver: Mario Fuks, Renato Monseff Perissinotto y Ednaldo Aparecido Ribeiro:
Cultura poltica y desigualdad en los consejos municipales de Curitiba. Poltica y Cultura, otoo 2004, nm. 22, pp.
73100. UNAM Mxico.
58 Para informacin ms detallada ver: Ortiz Crespo, Santiago. El proceso de participacin para el desarrollo local de
Cotacachi, 1996 2003. Maestra en Polticas Pblicas; FLACSO Sede Ecuador. Quito. 2003.

Por otro lado, de acuerdo a quienes han estudiado este caso, las Orientaciones
Estratgicas del Desarrollo Cantonal de Cotacachi cumplen efectivamente un rol
rector de las polticas pblicas locales.
www.larepublica.pe
El presupuesto es, efectivamente, una
herramienta para la estrategia. La di-
nmica de la asamblea cantonal ha
modificado la dinmica del gobierno
municipal, ampliando y fortaleciendo
la democracia local. El Plan de desa-
rrollo es un conjunto articulado de po-
lticas enraizado en las percepciones
de los pobladores. Como es fcil se su-
poner el xito de esta experiencia y su
continuidad dependi de un conjunto
de factores que trascienden lo local: la emergencia de un poderoso movimiento
indgena en el contexto de una crisis estructural del sistema poltico ecuatoriano,
entre otros. Ms all de los avatares del movimiento indgena ecuatoriano en la d-
cada ltima, la experiencia sigue en pie preparando su XVII asamblea cantonal59.
Sin duda hay otras experiencias en la regin. En la mayora de casos la normati-

vidad vigente exige la realizacin de procesos de planificacin participativos, la
cooperacin internacional y las ONG han dedicado ingentes recursos a promover-
los. Si se argumenta a favor de priorizar lo territorial (regional o local) como parte
del relanzamiento de la agenda de la planificacin (promovido por CEPAL y PNUD
en la ltima dcada) sin duda el asunto de la participacin ciudadana debera
ocupar un lugar central en la institucionalidad que se haga cargo de la tarea60. La
realidad parece contradecir las intenciones y las normas.
Si se revisan algunas de las pocas sistematizaciones disponibles, se verifica que in-

cluso cuando se desarrollan procesos participativos de planificacin relativamen-
te exitosos, el destino de sus resultados es incierto. Por un lado, los planes se formu- 27
lan en funcin de visiones difusas, y los objetivos son ms bien aspiracionales61.
Una mirada ms profunda sobre los procesos mismos descubre la pervivencia
de culturas polticas, asimetras y discriminaciones como factores determinantes
del bloqueo en la puesta en prctica de los resultados de la planificacin62. En el
caso peruano, las idas y venidas en el proceso de descentralizacin y dentro de
ella de la participacin ciudadana ha llevado a la paradoja de que los consejos
de coordinacin local son interesantes espacios de deliberacin y encuentro; y,
simultneamente, (marcados por) el desinters de la mayora de la sociedad civil
por sus discusiones y acuerdos63.
En los pases que desarrollan procesos de cambio se afirma con ms fuerza el

retorno de la idea de planificar el desarrollo y dentro de ella la participacin
ciudadana. Sin embargo los resultados concretos son tambin escasos. Tanto en
torno a Venezuela como a Nicaragua est abierta la discusin en torno a los nive-
les reales de planificacin que desarrollan de manera autnoma los organismos
mencionados. Para sus crticos ms acrrimos se trata simplemente de correas
de transmisin del poder central. Sin embargo la masividad de la participacin
en ellas en algunos territorios impide un juicio tajante al respecto.
Uno de los tantos dispositivos de la legislacin boliviana sobre este asunto afirma
que la asignacin de recursos fsicos, financieros, humanos e institucionales a
las entidades pblicas para el corto plazo se har de acuerdo a la definicin de
planes (visin de largo plazo) y a la programacin de mediano y largo plazo. Lo
59 http://www.asambleacotacachi.org/index.php?varmenu=1
60 Al respecto una buena visin de conjunto es la de Antonio Elizalde Hevia: Planificacin estratgica territorial y polti-
cas pblicas para el desarrollo local. ILPES, Santiago de Chile, 2003.
61 Un ejemplo de esto es el caso de Nabn (Ecuador) sistematizado por Carolina Porras, disponible en: http://www.
uninstraw.org/data/media/documents/Caso%20Nabn.pdf
62 Ver, para un ejemplo peruano: Federica Ravera: Concertacin para el desarrollo territorial en reas de montaa: la
experiencia en la Zona Centro de la Provincia de Huancavelica (Per). CEPES/FAO. 2006. Disponible en: http://www.
fao.org/sard/common/ecg/2533/en/CEPESfullreportfinal.pdf
63 Mara Isabel Remy: Participacin ciudadana y gobiernos descentralizados; Cuadernos Descentralistas, n 29. Grupo
Propuesta Ciudadana, 2011, p. 39.

que se puede constatar en primer lugar en Bolivia misma es que los procesos
reales suceden a la inversa: los planes y programas se construyen en funcin de
las decisiones que tienen que ver con recursos para el corto plazo. El presupuesto
anual define lo que se pondr luego en el plan de desarrollo.
A la base de estos desencuentros existen factores culturales por un lado e institu-

cionales, por otro. En relacin con lo primero, no es difcil vincular la inversin de
prioridades con los sentidos comunes vigentes en nuestras sociedades como resul-
tado de las dcadas de crisis primero y ajuste neoliberal despus. En relacin con
lo segundo, es evidente para la mayora de pases de la regin que la instituciona-
lidad existente para la planificacin en la regin construida en las dcadas del
desarrollismo cepalino fue fuertemente afectada por las reformas neoliberales.
En algunos pases lleg a desaparecer el tema de la agenda pblica. Cuando la
segunda ola de reformas plantea el tema este se entiende como la elaboracin
de un plan operativo anual64 para el municipio o regin.
El tema ha retornado de la mano de algunas organizaciones de la sociedad civil,

particularmente ONG. La planificacin local participativa gan visibilidad en la
dcada de los 90 (con casos emblemticos en Per, Nicaragua, Bolivia, Ecua-
dor). Muchas agencias internacionales de cooperacin vieron en esto un camino
seguro de contribucin a la democratizacin y la gobernabilidad. Los resultados
han sido magros. Por lo general los procesos participativos son un conjunto de
talleres en los que participan representantes de los sectores ms organizados de
la sociedad popular del lugar. A partir de una visin habitualmente voluntarista
y romntica65, se suman objetivos para cada uno de los sectores econmicos y
sociales presentes en el territorio. Un plan de desarrollo con estas caractersticas
queda, en el mejor de los casos, como un inventario de las intenciones de los
participantes.
Las limitaciones mencionadas resultan de mltiples factores. Resaltamos tres:

28
No es estratgica sino acumulativa, con lo cual el desarrollo sera la suma de
una serie de gobernanzainiciativas parciales. Estratgica quiere decir aqu
enfocada en cambios claramente definidos que resultan de y contribuyen a
cambios en las relaciones de poder (sea en la economa, la poltica o la vida
cotidiana).
No es sistmica, es decir no establece conexiones entre sus diversos com-

ponentes, no prioriza, con lo que contribuye a la dispersin de los escasos
recursos.
Est desvinculada de una visin de pas, de regin, en la que cada circuns-

cripcin puede definir no solo su vocacin productiva sino los mecanismos de
relacin que establecer con el conjunto.
Repotenciar la planificacin participativa para el desarrollo local pasa, necesa-

riamente, por repotenciar los sistemas nacionales de planificacin. No es casuali-
dad que el pas de la regin que lleva la delantera en transformarse en potencia
emergente sea el pas donde la herencia cepalina mejor sobrevivi.
64 Ese es, exactamente, el nombre que se puso en circulacin en Bolivia.

65 Un ejemplo tomado de un municipio ecuatoriano: Al 2020, el cantn de XX habr logrado erradicar la pobreza a
partir del desarrollo de una economa sustentable que articule la pequea agricultura con el comercio y el turismo.
Las relaciones de gnero se habrn modificado positivamente y los jvenes habrn logrado reconocimiento y parti-
cipacin en las instancias de gobierno local.

2.5 Normatividad local/regional
Las constituciones ms recientes, de la colombiana (1991) en adelante, re-

conocen a los ciudadanos derechos polticos ms all del voto: el derecho de
peticin, el de iniciativa legislativa, el de revocar autoridades y el de participar en
plebiscitos o referndums. Los procesos constituyentes respectivos son analizados
ms adelante. Aqu interesa preguntar acerca de qu tanto estos mecanismos han
sido utilizados por ciudadanos y movimientos sociales66. En cuanto al derecho de
iniciativa legislativa, Hevia seala:
El uso de los mecanismos de iniciativa legislativa popular, a pesar de la

existencia de la norma legal, es sumamente limitado y se concentra en
tres pases: Argentina, Colombia y Uruguay a nivel nacional. En el nivel sub-
nacional, hay casos en Mxico especficamente en el estado de Jalisco
(Ramrez Saz, 2002) y en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Iniciativa
Popular, 2004).
En Uruguay el derecho de iniciativa
www.peru21.pe
existe desde inicios del s. XX y ha sido
utilizado en numerosas ocasiones. Sal-
vo en el caso de la derogatoria de la
ley de amnista, las iniciativas han esta-
do vinculadas a derechos sociales y los
promotores de las mismas han sido sindi-
catos u organizaciones de jubilados. En
Argentina se han presentado 13 iniciati-
vas de las cuales solo dos alcanzaron los 29
requisitos para entrar al debate y trans-
formarse en leyes. Ambas en el contexto de la crisis argentina (post 2001) y referidas
a temas sociales: derogatoria de las pensiones de privilegio y prioridad al hambre
infantil. Sus promotores fueron coaliciones de ciudadanos y en un caso un diario. En
el caso de Colombia la iniciativa ms conocida es la de la sptima papeleta en
el marco del proceso electoral de 1990 y que dio origen a la Constituyente del ao
siguiente. La otra fue una consulta ms bien simblica en torno a la Paz (1997). En
Mxico el derecho a la iniciativa est vigente en 23 estados no as a nivel federal.
El caso ms conocido es el de una iniciativa al final aprobada de ley contra la
violencia de gnero.
Como se deduce de los ejemplos mencionados se ejerce poco el derecho a la

iniciativa legislativa, particularmente en mbitos locales y regionales y lo mismo
podra afirmarse del derecho de peticin.
Lo que s se conoce es el efecto que el derecho a revocatoria tiene en los esce-

narios locales. En pases como Per y Bolivia se ha convertido en un instrumento de
desestabilizacin de los gobiernos subnacionales. Se ejerce a partir de la construc-
cin de coaliciones de los derrotados en las elecciones municipales (que habitual-
mente son ganadas con porcentajes minoritarios de votos, menos del 30%). Es un
claro ejemplo de la distorsin de propuestas de intencin democratizadora que
son instrumentalizadas desde otras lgicas polticas.
El asunto ms innovador en el terreno de la normatividad que se deriva de los te-

mas constitucionales que se mencionarn ms adelante es el del reconocimiento
de la interculturalidad. En diversos territorios de la regin (Andes, Amazona, Meso
Amrica) conviven formas participativas de distinto origen cultural. Por lo general
66 Para una presentacin de conjunto de los derechos a la participacin mencionados ver: Daniel Zovatto, Las insti-
tuciones de democracia directa en: Nohlen, Dieter, et al. (comps.), Tratado de derecho electoral comparado de
Amrica Latina, 2 ed., Mxico: FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, Inter-
national IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, 2007, pp. 134161. Para
el caso del derecho a la iniciativa legislativa ver el artculo de Felipe Hevia de la Jara: La iniciativa legislativa popular
en Amrica Latina, Convergencia vol.17, no. 52, Toluca ene/abr. 2010, pp. 155186. Disponible en: http://www.scielo.
org.mx/scielo.php?pid=S140514352010000100007&script=sci_arttext

son el resultado de arreglos pragmticos de larga data que se han hecho ms
visibles en las dcadas recientes.
El caso de la ciudad de Rosario, Argentina, gobernada desde hace ms de una d-

cada por el Partido Socialista (gobierno ajeno por tanto al bipartidismo Peronismo/
Radicales, y particularmente al tinglado corporativo peronista) es sumamente ilustra-
tivo de cmo se pueden desarrollar procesos de reforma no solo en el terreno de la
instituciones sino de la cultura ciudadana y merece un conocimiento ms profundo.
2.6 Polticas pblicas nacionales
Sin duda el caso emblemtico de participacin en polticas pblicas na-

cionales es el de Brasil a travs de las llamadas Conferencias Nacionales67. Si bien
la experiencia se profundiza y generaliza con los gobiernos de Fernando Enrique
Cardoso y del Partido de los Trabaja-
http://conselho.saude.gov.br/14cns/index.html
dores (Lula y Dilma), los orgenes de

esta institucin se remontan a la dca-
da de 1930. La ley 378 (Enero de 1937)
norm la realizacin cada dos aos de
una Conferencia Nacional de Salud
Pblica. De hecho la primera se realiz
en 1941 y desde entonces a la fecha
se han desarrollado 14, la ltima el ao
30 pasado. Este origen temprano de una
institucin participacionista se expli-
ca por, al menos dos factores:
Una fuerte tradicin salubrista en Brasil, que si inicia a fines del s XIX y pone
en la agenda poltica el asunto de la salud pblica68.
La poltica de fortalecimiento del estado impulsada por Getulio Vargas a lo

largo de sus sucesivos gobiernos (1932 ss.)69 con un fuerte componente cor-
porativo.
La idea del estado nacional que articula a la nacin en funcin de objetivos es-
tratgicos y geopolticos atraviesa a todas las fuerzas del espectro poltico bra-
sileo. El haber llevado esta idea a un nuevo nivel (en particular con el aadido
de objetivos de inclusin) es sin duda una de las claves del xito de los gobier-
nos del Partido de los Trabajadores. Las Conferencias Nacionales son esferas de
deliberacin diseadas para proporcionar pautas para las polticas pblicas,
as como para monitorear su implementacin. Las convoca el poder ejecutivo
e incluye los diversos niveles de la institucionalidad estatal y una amplia repre-
sentacin de la sociedad civil. Entre 1988 y el presente se han desarrollado ms
de 90 conferencias, 60 de ellas en los aos de gobiernos PT y han abarcado 33
temas. Es importante sealar que el proceso de una conferencia nacional suele
tomar un ao desde su convocatoria hasta la culminacin del encuentro final.
Quiz el caso reciente ms relevante haya sido el de la Conferencia sobre Segu-
ridad Alimentaria (2010) que congreg un amplio abanico de representaciones
sociales, empresariales y estatales estableciendo lineamientos para las polticas
a desarrollar sobre el tema. Entre conferencia y conferencia funciona un Con-
67 Conferencia Nacional en Salud, Conferencia Nacional de Seguridad Alimentaria, Conferencia Nacional de GLBT,
Conferencias Nacionales, entre otras.
68 Para un resumen de la historia del asunto, ver: Everardo Duarte Nunes: Sobre la historia de la salud pblica en el Brasil:
revisando algunos estudios. Cuaderno de Historia No. 80, 1995. Disponible en: http://bvs.sld.cu/revistas/his/vol_1_95/
his08195.htm
69 Hochman, Gilberto: Cambio poltico y reformas de la salud pblica en Brasil. El primer gobierno de Getulio Vargas. Dis-
ponible en: http://fiocruz.academia.edu/GilbertoHochman/Papers/1110769/Cambio_politico_y_reformas_de_la_sa-
lud_publica_en_Brasil._El_primer_gobierno_Vargas_19301945_

sejo Nacional que hace seguimiento de los acuerdos, las polticas pblicas y sus
resultados70.
Las conferencias nacionales y consejos nacionales tienen un papel no slo delibe-

rativo sino cuasilegislativo. Esto es una innovacin de la ltima dcada y podra
ser considerada como uno de los aportes del proceso brasileo a la reforma de
los estados y la redefinicin de la democracia. Como muestra una investigacin
llevada a cabo en el 2010 por Thami Pogrebinschi, entre 1988 y 2009, cerca del
19.8% de todas los proyectos de ley propuestos en el congreso era substantiva-
mente convergentes con las pautas nacionales de la poltica de las conferencias,
al igual que cerca de 48.5% de los proyectos de ley constitucionales. En cuanto
a la legislacin aprobada, 7.2% de todos los estatutos y 15.8% de todas las en-
miendas constitucionales decretadas por el parlamento se ocupaban de temas
deliberados en las conferencias nacionales. En el perodo del segundo gobierno
de Lula se calcula que dos millones de personas se movilizaron en torno a los pro-
cesos de las conferencias nacionales71.
La experiencia de las Conferencias Nacionales ha comenzado a ser replicada

en otros pases. En Abril del 2010 se convoc en Ecuador a la primera Confe-
rencia Nacional de Seguridad Alimentaria. Una diferencia con la experiencia
brasilea es que en Ecuador los participantes fueron seleccionados a travs de
un concurso de mritos. Por otro lado, su mandato es temporal. En los dems
pases de la regin suelen existir consejos consultivos adosados a los ministerios
y, en algunos casos, consejos con una agenda ms amplia. Su composicin y
funcionamiento recuerda ms a las asambleas de notables que a autnticas
instancias participativas.
Innovaciones y carencias en el terreno de la deliberacin y decisin participati-

va en torno a polticas pblicas nacionales lleva a una discusin ms amplia en
torno a las caractersticas institucionales de la democracia. La discusin est ms
all del simplismo representacin versus participacin. De hecho, casi todos 31
los mecanismos participativos analizados en este informe se basan en represen-
tantes. La diferencia est en el origen de la representacin y sus relaciones con
los representados. Los asuntos realmente problemticos tienen que ver con la
fuente de la representatividad por un lado y los pesos especficos de los diversos
intereses presentes en un terreno que no es plano sino una cancha bastante in-
clinada. Esto ltimo lleva a diversos analistas a entender que el verdadero conflic-
to contemporneo es entre la poltica como deliberacin de los representantes
y la poltica como tcnica para legitimar intereses de minoras activas.
2.7 Asuntos constitucionales
Amrica Latina es, sin duda, un continente paradjicamente constitucio-

nalista. La mayora de los pases de la regin ha tenido, a lo largo de su historia
republicana, entre 10 y 15 constituciones. Los cambios polticos normalmente cul-
minan con cambios constitucionales lo que, a su vez, hace altamente inestable
cada una de estas constituciones. En la mayora de los casos las constituciones
son detallistas, utpicas en relacin a las sociedades en las que se formulan,
llenas de elementos importados y motivadas por alguna intencin inmediata
que, en la mayora de los casos, no es difcil detectar (prohibir o permitir reelec-
ciones, resolver tensiones regionales, ampliar o restringir derechos de grupos de
70 La institucionalidad participativa brasilea se completa con las mesas de dilogo y las oidoras.
71 Para un anlisis ms detallado, y reciente, de la calidad de las conferencias en trminos de representacin y delibera-
cin, ver: Alfredo Ramos y Claudia F. Faria: Las Conferencias de polticas pblicas en Brasil, hacia un sistema integra-
do de participacin y deliberacin. En: Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 32, Julio 2013, pp. 4363. El artculo
incluye un listado completo de las Conferencias realizadas entre 1941 y 2012; analiza en particular dos conferencias:
la XIV Conferencia Nacional de Salud y la III Conferencia Nacional de poltica para mujeres, ambas realizadas en el
2011. Texto disponible en: http://recp.es/index.php/recp/article/view/351

presin, etc.). La rica historia constitu-
www.doctorpolitico.com
cional que ms que jurdica es pura-
mente poltica ha tenido una coyun-
tura excepcional en los aos recientes,
coyuntura en la cual el asunto de la
participacin ciudadana ha tenido
un rol determinante. Sea como factor
desencadenante de los procesos de
reforma (o refundacin) constitucio-
nal, sea como novedades en los textos
que emergen de dichos procesos.
Entre 1990 y el 2010 se han desarrollado al menos cuatro procesos constituciona-

les que tienen como una de sus ideas fuerza el tema de la participacin ciuda-
dana y/o de la democracia participativa. El primero tuvo lugar en Colombia
(1991) y fue seguido por los de Venezuela (1999), Ecuador (20072008) y Bolivia
(20062007). En pases de Amrica Central tambin se desarrollaron algunos pro-
cesos de reforma constitucional en la dcada de 1990 pero con intenciones y
resultados distintos. As mismo es diferente el caso del Per, donde la reforma
constitucional (1993) apunt a legitimar el rgimen autoritario que emergi del
autogolpe del 5 de Abril de 199272.
En el caso colombiano la reforma fue el resultado de una movilizacin ciudadana,

particularmente de los estudiantes de las universidades pblicas, que exigieron y
lograron incluir en las elecciones parlamentarias de 1990 la consulta en torno a una
asamblea constituyente. La resolucin exitosa de las negociaciones de paz con
el M 19 y otros grupos guerrilleros haba creado un clima propicio para modificar
una constitucin que vena del siglo pasado (1886) y que estaba diseada para
garantizar el bipartidismo liberal/conservador. La Alianza Democrtica M 19 obtuvo
la ms alta votacin y tuvo un decisivo rol en el diseo de la nueva constitucin.
32 En esta destacan dos artculos directamente vinculados con el tema de este estu-
dio: el art. 40 en el que define los alcances del derecho a la participacin y el 103
donde se identifican los mecanismos a travs de los cuales se ejercer tal derecho.
El art. 40 reconoce el derecho a participar en elecciones, plebiscitos, referendos,

consultas populares y otras formas de participacin democrtica; as como el re-
vocar el mandato de los elegidos..., tener iniciativa en las corporaciones pblicas
e interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley. El art. 103,
por su parte, afirma: Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su
soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto,
la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar.
Los aos que siguieron a la entrada en vigencia de la nueva constitucin no fueron

el escenario de la generalizacin de los derechos y mecanismos en ella incluidos.
Por el contrario, fueron escenario de la ampliacin del conflicto armado y del rem-
plazo del estado de derecho por el estado de opinin de lvaro Uribe73. Sin
embargo, el texto constitucional dio herramientas para un intenso activismo ante
las instancias tutelares particularmente efectivo para los pueblos indgenas y vc-
timas del conflicto armado as como para experiencias participativas de gestin
en ciudades como Bogot, Medelln y otras. No es casual que varios de los consti-
tuyentes de la Alianza Democrtica M 19 hayan continuado con su carrera poltica
en espacios locales y regionales.
Ms arriba se ha hecho mencin a diversas experiencias de participacin que tie-

nen lugar en el marco de la revolucin bolivariana que inici Hugo Chvez en
Venezuela. Un hito en dicho proceso fue la realizacin de una asamblea constitu-
yente que redact la llamada Constitucin Bolivariana. Su carcter refundacio-
nal va de la mano con la definicin de la nueva institucionalidad como quinta
72 La constitucin peruana de 1992, sin embargo, no deja de recoger una visin de la participacin poltica ms amplia
que la electoral. El artculo 31 incluye el referndum, la iniciativa legislativa, la revocatoria y la rendicin de cuentas
por delante del voto como expresiones concretas del derecho a la participacin.
73 Con este trmino Uribe aluda a que la legitimidad de su gobierno y sus polticas no reposaba en el orden constitucio-
nal sino en la voluntad de las mayoras, de la cual l era el fiel representante.

repblica. Su antecedente inmediato era el rgimen bipartidista que surgi del
Pacto de Punto Fijo (1958) que agudiz los problemas estructurales de la econo-
ma y la sociedad venezolanas, aadiendo al generalizado rentismo corrupcin
e ineficiencia. El caracazo (1989) fue un primer sntoma de la profundidad de la
crisis, seguido por el intento de golpe liderado por Hugo Chvez en 1992. Varios de
los factores fundamentales de la historia poltica venezolana contempornea, que-
daron definidas en esa coyuntura: la crisis de representacin poltica, el despliegue
de movimientos sociales inorgnicos, la emergencia de un liderazgo carismtico
ajeno al sistema poltico tradicional.
Dichos factores confluyeron en el triunfo de Hugo Chvez en las elecciones de

1998. Apenas asumida la presidencia (febrero de 1999) convoc a elecciones para
una asamblea constituyente. Con una mayora absoluta (95% de los asamblestas),
bastaron seis meses para redactar el nuevo texto constitucional, ratificado en refe-
rndum con el 71% del voto. A diferencia de los procesos que se analizan a conti-
nuacin (Ecuador y Bolivia), los niveles de participacin ciudadana en el proceso
fueron bastante limitados. Sin embargo, la asamblea constituyente se apoy, como
la mayor parte de las iniciativas de Chvez, en un estado de movilizacin perma-
nente que se retroalimenta con la sostenida polarizacin poltica del pas. Uno de
los desafos del proyecto chavista, y por tanto de la asamblea constituyente, era y
es como transitar de la movilizacin a la participacin permanente. Todo esto al
interior de un modelo poltico que ha sido definido por alguno de sus crticos como
decisionismo patrimonialista de inclusin popular74.
La respuesta al desafo se condensa en el artculo 70 de la nueva constitucin: Son

medios de participacin y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberana,
en lo poltico: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la
revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el
cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern
de carcter vinculante, entre otros; y en lo social y econmico: las instancias de
atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus for- 33
mas incluyendo las de carcter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comuni-
taria y dems formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin
y la solidaridad. La novedad est en vincular la participacin poltica (entendida
ms all del voto) con la participacin econmicosocial.
Aunque corren paralelos en el tiempo (entre el 2006 y el 2008), los procesos consti-
tuyentes ecuatoriano y boliviano presentan caractersticas diferentes.
En primer lugar, en cuanto al origen de la demanda constituyente. En el caso bo-

liviano, la demanda apareci en una de las primeras marchas de los indgenas
del oriente boliviano (1996). El trnsito de las demandas por Territorio y Dignidad
(lema de la primera marcha en 1990) a la demanda de una constituyente tuvo que
ver con la percepcin de que el pacto vigente (resultado de la revolucin nacional
de 1952) no inclua a los indgenas de las llamadas tierras bajas. En la medida que
la crisis institucional boliviana se profundizaba (del 2000 en adelante), la demanda
se generaliz y se convirti en uno de los ejes de articulacin de los movimientos
sociales cuya expresin poltica es el MASIPSP. El protagonismo de estos actores
es claro. En el caso ecuatoriano, la constituyente apareci como propuesta en la
plataforma electoral de Rafael Correa, quien tras haber sido ministro de economa
del gobierno que sucedi al depuesto Lucio Gutirrez (2005), se present a las elec-
ciones del 2006 con el recientemente fundado movimiento poltico Alianza Pas. La
llamada rebelin de los forajidos (abril del 2005), amplio movimiento ciudadano
de clases medias urbanas, inclua como demanda un gaseoso que se vayan to-
dos que contribuy a crear un clima proconstituyente. No se trat de una deman-
da refundacional ligada a movimientos sociales orgnicos (el movimiento indgena
haba quedado bastante desubicado tras su alianza en el 2003 con el depuesto
Lucio Gutirrez), sino ms bien una propuesta electoral con amplio respaldo ciuda-
dano, ligada a la necesidad de depurar el estado.
74 Abraham Endara: El Estado Decisionista y Patrimonialista de Inclusin Popular en Venezuela: 1999-2011. ILDIS. Caracas, 2011.

En segundo lugar, en relacin a los vnculos entre movimientos sociales y los pro-
cesos constituyentes. Mientras en el proceso constituyente boliviano los movimien-
tos sociales organizados y representados directamente en la asamblea tuvieron
un rol central, en el proceso ecuatoriano fueron movimientos ms bien ciudada-
nos los que comenzaron a confluir sobre la asamblea buscando establecer vncu-
los con representantes elegidos por el propio Correa sobre la base de criterios de
idoneidad, honestidad y no compromiso con el sistema tradicional. La Asamblea
Nacional Constituyente Ecuatoriana recibi alrededor de 70,000 personas entre
movilizaciones y eventos, portadoras de propuestas especficas. Se desarrollaron
23 foros nacionales con participacin de 11,500 ciudadanos adems de llegar a
3,100 propuestas elaboradas por colectivos o ciudadanos75. En ambos casos los
procesos constituyentes estuvieron envueltos por procesos muy intensos de polari-
zacin poltica, la forma de romper los nudos marc otra diferencia. En Ecuador fue
la decisin de Correa de acelerar el proceso y pasar al plesbicito. En Bolivia fue la
convocatoria a las masas movilizadas a derrotar al adversario a travs del cerco en
sus territorios geogrficos y polticos76.
En cuanto a sus resultados, las Asambleas Constituyentes no solo producen nuevas

Constituciones, tambin producen nuevas correlaciones de fuerza. En relacin al
tema participacin el texto boliviano no est muy lejos de lo que ya se enunciaba
en la constitucin previa. S hay cambios ms notorios en el terreno de la definicin
del estado, ayer intercultural hoy plurinacional. La diferencia radical est en el
contenido social de las instituciones y las nuevas prcticas (buenas y no tan bue-
nas) que se despliegan al interior del estado. El texto ecuatoriano asume la parti-
cipacin ciudadana como uno de sus principios rectores y establece un Consejo
de Participacin Ciudadana y Control Social adems de establecer veeduras y
observatorios ciudadanos a todo nivel. As mismo, incluye consultas populares cuya
convocatoria es atribucin del presidente.
Por ltimo, los textos constitucionales fueron ratificados por referendos constitucio-
34 nales. Es de notar que los mismos textos garantizan el uso de ese mecanismo para
su propia reforma adems de otros asuntos cruciales.
Dos asuntos se desprenden de las relaciones entre el nuevo constitucionalismo

latinoamericano y la participacin.
Estn claras las fronteras entre democracia participativa y democracia

plesbicitaria? Quienes afirman que en los textos recientes ambas concep-
ciones se confunden peligrosamente apuntan, entre otras cosas, a la relacin
entre los procesos de movilizacin y reforma con la aparicin de una nueva
generacin de lderes carismticos, con fuerte arraigo popular, y enfrentados
a la institucionalidad demoliberal (aunque sera ms exacto decir que el en-
frentamiento es con las lites asentadas en esos mecanismos). Por otro lado,
los ejemplos de democracia plebiscitaria no son privativos de los movimien-
tos procambio. Fujimori y Uribe han sido dos ejemplos notables de apelacin
a la multitud o a la opinin pblica para saltar por encima de la institucio-
nalidad vigente.
Participacin ciudadana o participacin corporativa? Todas las nuevas

constituciones no solo amplan la definicin del derecho a la participacin
sino que buscan institucionalizarla desde el estado (en esto se les suma el caso
de Nicaragua con sus consejos del poder ciudadano). En esa institucionali-
dad tienen un papel protagnico las organizaciones o movimientos socia-
les que suelen tener una relacin fuerte con el gobernante. La visin crtica
afirma que lo que se tiene en estos pases es una participacin organizada,
dosificada, con agendas acotadas. Un estudio detallado, caso por caso, de-
75 Jorge Len Trujillo: A nova Constituio do Equador, 2008: seu processo de definio e as mudanas institucionais
en Lizandra Serafim y Jos Antonio Moroni (eds.): Sociedade civil e novas institucionalidades democrticas na Amri-
ca Latina, Instituto Plis/INESC, San Pablo, 2009, pp. 2550, disponible en: www.polis.org.br/obras/arquivo_312.pdf
76 Para el caso boliviano el mejor anlisis es el de lvaro Garca Linera: Empate catastrfico y punto de bifurcacin, en
Crtica y emancipacin : Revista latinoamericana de Ciencias Sociales. Ao 1, no. 1 (jun. 2008). Buenos Aires. CLACSO,
2008. Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/secret/CyE/cye2S1a.pdf

muestra que en la mayora de pases las agendas son difciles de acotar y que
incluso se producen tensiones y rupturas dentro de estos mecanismos, como ha
sucedido recientemente en Bolivia.
Estas tensiones no son nuevas, ni privativas de los tumultuosos procesos latinoame-

ricanos. A la base de la generalizada crisis de los estados nacionales se puede
detectar la erosin de la visin clsica de soberana. Hoy, y esto vale para Espaa
y Per, para Blgica y Honduras, el estado nacional no es ms el centro de la pol-
tica. Existen actores transnacionales y actores sociales fuertemente territorializados
ejercen soberanas difusas y compartidas que redefinen los territorios polticos77.
35
77 Una respuesta a esta nueva realidad es el desarrollo de la nocin de gobernanza que apunta a acuerdos mltiples
entre actores de diversas caractersticas que apelan a diversos criterios de legitimidad. Al respecto es clara la de-
fincin de Joan Prats: redes de interaccin pblicoprivadocivil a lo largo del eje local/global. Ver: http://www.
hegoa.ehu.es/dossierra/gobernanza/3Prats2001.pdf

3 A modo de conclusiones, pistas para
la discusin y la accin
L
ejos de haber cerrado la(s) crisis de representacin, la proliferacin de prcticas
democrticas participativas ha complejizado el escenario. No es casual por tanto
que la valoracin de estas oscile entre el entusiasmo, a veces exagerado, que
ve en ellas el esbozo de un nuevo rgimen poltico; y el temor, al considerar que un
debilitamiento generalizado de los mecanismos tradicionales de representacin y
decisin poltica nos pone al filo de la anarqua y de las tentaciones autoritarias. 37
Son mltiples los argumentos desde una u otra de las posiciones78. Antes de poder
ubicarse en una de ellas, se requiere explicitar algunos supuestos valorativos que
permitan tomar una decisin que es en lo fundamental poltica. Representacin
y participacin son trminos que solo adquieren pleno sentido al interior de una
argumentacin que los entiende como
www.sientemag.com
expresiones diversas de un derecho

fundamental, el derecho a la partici-
pacin poltica, el ejercicio de la so-
berana, de la autodeterminacin.
Aunque cada uno de estos trminos tie-
ne una carga filosfica e histrica pecu-
liar, todos apuntan a lo mismo, al hecho
de que al menos discursivamente las
sociedades modernas le reconocen a
sus sujetos el derecho a tomar en sus
manos las decisiones sobre los asuntos
pblicos. En qu consistan esas decisio-
nes, cmo se tomen, cmo y cundo se evalen, etc., son las preguntas cuyas
respuestas llevan a la configuracin de diversos regmenes polticos. Por otro lado,
los regmenes polticos no resultan solamente de un ejercicio retrico de preguntas
y respuestas, sino tambin y quizs fundamentalmente del asunto de los recursos,
la produccin y distribucin de los mismos, de la complejidad de las sociedades, de
las coyunturas histricas y de los procesos de largo plazo.
En este marco, ms que discutir en torno a qu modelo de democracia preferi-

mos o a cul de los dos principios mencionados nos atrae ms. De lo que se trata
es de formular las preguntas sustantivas que permitan ordenar la discusin y estas
son las que se plantea la sociedad misma. No es casual que cuando el Latinoba-
rmetro pregunta a los ciudadanos de la regin acerca de la democracia y sus
78 Felipe Hevia de la Jara, en un artculo previamente citado (ver nota 58) presenta una sntesis de las opiniones y la
bibliografa correspondiente.
Democracia participativa y legitimidad democrtica, en Amrica

Latina: Lecciones y desafos.
problemas ellos respondan no con respuestas institucionalistas sino con asuntos
de la vida cotidiana: el empleo o la inflacin, la violencia, la desigual distribucin
de los ingresos, las asimetras del poder, las discriminaciones79.
Para ordenar el debate en torno a la democracia, sus formas y los usos de las mis-
mas, bastara identificar uno de los problemas planteados por los ciudadanos de la
regin y preguntarse cules son los mecanismos de representacin/participacin
ms adecuados para solucionarlo.
Existe un sorprendente consenso entre organismos internacionales, academia y di-

versos movimientos, acerca de cul es el problema central de la regin. Desde el
documento del Banco Mundial de 200480 hasta el reciente programa lanzado por
CEPAL (2012)81, no hay solucin de continuidad en la coincidencia en identificar la
desigualdad como el problema central de la regin.
El asunto de la desigualdad es doblemente relevante para la discusin en torno

a la democracia. En primer lugar porque desde sus inicios la democracia ha sido
entendida como una forma igualadora de manejo de los asuntos pblicos. Para
recordarlo, ah est la vieja definicin de Aristteles al respecto82. En segundo lugar,
porque el anlisis ha identificado el terreno de la poltica (y por tanto de la demo-
cracia realmente existente) como uno de los campos privilegiados de reproduc-
cin de desigualdades. La reforma poltica pendiente en el continente tiene que
ver, antes que con mecanismos institucionales y con la capacidad que tengan las
instituciones polticas de ser funcionales a logros de igualdad.
Planteado as el problema, se redefine la aparente dicotoma representacin/par-

ticipacin. Habr que definir caso por caso, mbito por mbito, que mecanismo es
el ms eficaz para igualar83. Poco interesa si al final el rgimen poltico se parece
ms a uno u otro de lo que hoy se entiende por democracia representativa o por
democracia participativa; lo relevante ser la enorme legitimidad de un rgimen
38 poltico que es funcional a aspiraciones sociales extendidas.
Incluir ms voces e intereses en la discusin de los asuntos pblicos (sea por la va

de presupuestos participativos, de planes concertados o de conferencias nacio-
nales) tiene un efecto igualador en la medida que rompe con el monopolio de
algunos representantes de algunos intereses (habitualmente los ms poderosos).
Pero no se debe perder de vista que los que ingresan a la conversacin de lo p-
blico son tambin representantes y requieren ser adecuadamente mandatados y
vigilados. Por otro lado, ampliar la discusin no puede hacerse a costa de enredar
las decisiones o tratar de resolverlas de manera simplista. Los asuntos pblicos son
asuntos complejos, requieren un nivel de especializacin, de profesionalizacin
de los representantes. Se requiere pensar en nuevos tipos de representacin, que
sin dejar de ser especializada sea ms flexible. El desarrollo de las comunicaciones
puede ayudar de manera significativa en esto. Los escenarios de crisis (econmi-
ca o ambiental) requieren decisiones rpidas, precisas y muchas veces costosas
para todos. Cmo construir instituciones democrticas que acten eficazmente
en estos escenarios? Es una pregunta que muy pocos se plantean.
Sin duda las experiencias de democracia participativa o directa que operan

mejor en escenarios pequeos han sido y son espacios de reconstruccin y rea-
propiacin de lo pblico, de resignificacin de la ciudadana. Es posible genera-
lizar estos procesos ms all de lo local? Lo que se ha visto en la historia reciente
es que s es posible, al menos en algunos momentos estelares. Tal ha sido el sentido
para millones de ciudadanos de los procesos constituyentes o algunos eventos
emblemticos de los momentos de cambio. El desafo es como mantener estos
procesos en coyunturas de normalidad.
79 Para el anlisis ms reciente, ver: Corporacin Latinobarmetro, Informe 2013, Santiago de Chile.
80 David de Ferranti, Guillermo Perry et al.: Inequality in Latin America: breaking with history. World Bank Latin American
and Caribbean Studies. Washington D.C. The Worldbank. 2004.
81 Cambio estructural para la igualdad. Una visin integrada del desarrollo. CEPAL. Santiago de Chile, 2012. Y an-
tes: CEPAL, La hora de la igualdad, Santiago de Chile, 2011. Disponible en: http://www.eclac.cl/publicaciones/
xml/0/39710/100604_2010114SES.333_La_hora_de_la_igualdad_doc_completo.pdf
82 La democracia es el gobierno en inters de los pobres, Poltica, 1279, b, 7.
83 Obviamente se asume una visin compleja y no simplista de la igualdad, al estilo de Ronald Dworkin en Sovereign
Virtue: The Theory and Practice of Equality. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2000.

Por ltimo, hay que plantear preguntas de fondo acerca de la democracia repre-
sentativa y sus instituciones. Incluso asumiendo que los principios que las inspiran son
valiosos (pluralismo, alternancia, divisin de poderes) es bastante evidente que las
instituciones vigentes los representan de manera bastante defectuosa. Poco a poco
emerge una nueva agenda en la que, por ejemplo, el asunto de la divisin de pode-
res tiene que antes que con instituciones polticas (ejecutivo/legislativo) con mbitos
de ejercicio del poder (economa y medios de comunicacin, por ejemplo).
Para culminar con este ensayo, revisemos a la luz de estas reflexiones algunos de
los problemas de la reforma poltica que han aparecido en las secciones previas.
3.1 La participacin y los lmites de la reforma

institucional del estado. Estado y relaciones de poder
En pginas previas (ver 1.2) se hizo referencia al hecho de que el boom

participacionista en Amrica Latina ha sido promovido por tendencias no solo
diversas sino incluso contradictorias. Por un lado, las reformas de segunda genera-
cin que apuntaban a hacer ms eficaz y transparente un estado cada vez ms
reducido; por otro, los procesos de cambio que apuntan a fortalecer la presencia
del estado como factor redistributivo y a legitimarlo a partir de nuevos mecanismos
de relacin con la sociedad. En la mayora de casos analizados, estas tendencias
se entrecruzan y conviven, plantendose incluso conflicto abierto entre sus realiza-
ciones ms destacadas.
39
Ambas tendencias (reformas de segunda generacin, procesos de cambio) ya
tienen ms de una dcada operando en la regin. Existen, por tanto, elementos
suficientes para hacer un balance de sus logros y limitaciones en relacin con el
asunto crucial de la legitimidad de los regmenes polticos.
Hasta qu punto las reformas de segunda generacin han contribuido a mejorar

la eficacia y transparencia de los estados en sus diversos niveles? Hasta qu punto,
all donde estas reformas han tenido continuidad en el tiempo, han contribuido a
generar crculos virtuosos de mayor legitimidad democrtica de los estados?
Si bien no hay una respuesta unvoca, para la mayora de pases la respuesta es

negativa. Sin embargo no se pueden dejar de valorar algunos resultados positivos.
Hay pases en los cuales la relacin entre ciudadanos y estados ha mejorado en
la medida que estos han asumido
www.peru.gob.pe
efectivamente algunas de las fun-

ciones asignadas por las reformas
de segunda generacin: la regula-
cin de servicios bsicos por ejem-
plo, mejoras en la accesibilidad a
la informacin del estado, la de-
fensa de los ciudadanos frente a
excesos del mercado entre otros.
Si bien estas mejoras se han desa-
rrollado al margen de la accin
colectiva es de notar el limitado
desarrollo de los movimientos de
consumidores en la regin, no dejan de ser componentes a ser tenidos en cuenta
en un diseo institucional que encare tambin las falencias del modelo vigente.
El efecto negativo ms importante que han producido las reformas de segunda

generacin sobre la gobernabilidad es la generalizada sensacin de que ms
all de las instituciones existe una caja negra en la que se procesan y toman las
decisiones ms relevantes sobre lo pblico. Basta revisar el Latinobarmetro para

constatar que esta percepcin es generalizada. Hoy ya no se habla del carcter
de clase del estado pero s y cada vez ms de la captura del estado por in-
tereses privados84. Las referencias a los poderes fcticos crecen en los anlisis de
diversa ndole, incluyendo los culturales. En todos los pases, en coyunturas de crisis
o de intensificacin de la disputa poltica (caso de los procesos electorales) se ha-
cen evidentes las articulaciones del poder que conectan economa y medios de
comunicacin. Esta colonizacin de todas las esferas de la vida social por parte
de los intereses econmicos dominantes debe llevar a redefinir la idea liberal de
la divisin de poderes. El verdadero problema contemporneo de la divisin de
poderes tiene que ver con las relaciones entre economa y poltica y entre ambas
esferas y la cultura en su sentido ms amplio.
En sus orgenes las propuestas participativas o de democracia directa se articu-

laban con proyectos estratgicos de poder popular o contrapoder. La rela-
cin se fue desdibujando en aos posteriores. En el ciclo reciente se ha vuelto
a hablar de una radical alteridad en poltica, con frmulas como la del poder
ciudadano. Hay sin embargo una tensin no resuelta, all donde el asunto ha sido
planteado (particularmente los pases que levantan proyectos de cambio ms
radicales), entre la idea de un poder desde abajo y el carcter fuertemente
estatal de los proyectos de cambio. Puede ser el poder ciudadano o el poder
popular un cuarto o quinto poder del estado? Y si no lo es cmo se articula y se
desarrolla? La idea de una sociedad civil fuerte y autnoma no ocupa un lugar
central al interior de la mayor parte de las tradiciones polticas latinoamericanas.
S lo es, aunque muchas veces como bestia negra, la idea de la multitud rebel-
de, levantisca, ingobernable. Quiz sea este complejo actor el que requiera
mayor anlisis y a la vez condiciones para un protagonismo menos imprevisible.
En sntesis, tanto para el anlisis como para la accin prctica, requerimos re-
cuperar una visin de la poltica y del estado como tramados de relaciones de
poder antes que como tramado de instituciones.
40
3.2 Reconocimiento y redistribucin, componentes

indispensables de una efectiva democratizacin
participativa del poder
Una democracia sustantiva, ms all de cules mecanismos de represen-

tacin y participacin incluya, es aquella que redistribuye recursos materiales y sim-
blicos. Tiene que ver con asimetras, exclusiones y discriminaciones que se extien-
den por el conjunto de la vida social. La historia social latinoamericana del siglo
XX y de lo que va del XXI puede ser leda como una historia de lucha por mltiples
reconocimientos, as como la historia poltica ha sido la historia de la lucha por ml-
tiples ciudadanas.
El reconocimiento de trabajadores asalariados y de diversos sectores sociales que

formaban la plebe urbana (la multitud de Basadre); el reconocimiento de co-
muneros y pueblos originarios; el reconocimiento de mujeres entre otros. La legiti-
midad de las instituciones democrticas ha estado vinculada a estos procesos de
reconocimiento. Esto es muy claro en relacin al voto. Va en paralelo la ampliacin
del derecho al voto con la ampliacin del reconocimiento. Ms difcil y complejo
es el asunto de la representacin. Para la mayora de pases, esta sigue en manos
de lites polticas tradicionales o modernizantes. En este terreno, Bolivia representa
la ruptura ms radical. Hay otros procesos de quiebre en los cuales el remplazo no
es tan claro. Es el caso del Per, con el fujimorismo y la nueva poltica (Toledo,
Humala, etc.) que lo sucede; el de Argentina con las formaciones neoperonistas;
84 Al respecto, y para el caso del Per, ver los trabajos de Francisco Durand. Para Amrica Central, y en particular para
Guatemala: Jaime Robles Montoya, El Poder Oculto. Fundacin Myrna Mack, Guatemala, 2006.

el de Ecuador y el de Venezuela con el chavismo aluvional. Quin representa
a quin en estos complejos y fluidos escenarios? Cmo lo hace? Buena parte
de la nueva representacin se ha construido por fuera de la institucionalidad
formal, sea en espacios tradicionales de poder, o en espacios participativos o en
arreglos polticos sui generis de existencia efmera. En la esfera pblica se pueden
identificar liderazgos que vienen de comunidades tradicionales, as como los que
vienen de mesas de concertacin o de comits de gestin, o los que vienen de
complejos procesos de organizacin, visibilizacin y acceso a la negociacin por
parte de sectores llamados informa-
germinalpublicaciones.blogspot.com
les. La legitimidad de la democracia
depender de la capacidad que ten-
ga de darles espacio para el ejercicio
de la representacin.
La redistribucin, por otro lado, no se

reduce al mbito de los activos y los in-
gresos. Se utiliza la figura de la cancha
inclinada para referir a las asimetras
que atraviesan el conjunto de las institu-
ciones polticas en la regin. El anlisis de
las experiencias incluidas en este informe
permite concluir que en muchos casos estas asimetras no solo no han sufrido mo-
dificaciones sustantivas en el pas en su conjunto sino que tienden a reproducirse al
interior de las experiencias participativas, particularmente en detrimento de mujeres,
jvenes y grupos tnicos. No solo en el contexto de las reformas de segunda genera-
cin, tambin en el marco de los recientes procesos de cambio. Qu es lo que ha
impedido modificar las asimetras identificadas? Por un lado, en los espacios mismos
de participacin, el monopolio de la voz y la representacin ha seguido en las mis-
mas manos. Por otro, la proliferacin de estos espacios no ha modificado los estilos
de representacin y liderazgo en el terreno nacional. No es extraa la figura del lder
emergente cooptado por el sistema tradicional. 41
Y si este es un problema decisivo para la legitimacin de una renovada institucionali-
dad democrtica, hay que identificar caminos de accin para incidir en el mismo. Va-
rios aspectos deberan ser tomados en cuenta. Por un lado, ir ms all de las retricas
genricas de empoderamiento y recuperar la rica tradicin de educacin popular
vinculando formacin y accin. Por otro, identificar conectores claros entre las agen-
das locales y la agenda nacional, como va para la construccin efectiva de nuevos
liderazgos. Por ltimo, se debe articular estas iniciativas con las discusiones y experien-
cias en curso en relacin a la (re)construccin de instrumentos polticos eficaces.
3.3 El trasfondo de las culturas polticas. Cmo

desarrollar procesos de reforma de las mismas a partir
de y en funcin de la democracia participativa?
Varios de los asuntos mencionados en los prrafos anteriores apuntan al m-

bito de las culturas polticas. Es decir los sistemas de valores, actitudes y comporta-
mientos que norman las relaciones entre los ciudadanos y de estos con la autoridad.
Se ha mencionado en varios lugares del texto el escaso inters que desde la vertiente
de los estudios en participacin ciudadana se ha tenido en este mbito85. Ms an,
en varios casos la mencin al asunto cultura poltica est marcada por un prejui-
cio que lleva a la descalificacin de lo que se observa en la realidad. El prejuicio
consiste en asumir que existe un arquetipo de cultura poltica democrtica que se
identifica con los valores, actitudes y prcticas de la de ciudadanos ideales en
85 No es que no existan estudios en este terreno, el asunto es que sus aportes no han sido tomados seriamente en cuenta
en las propuestas de intervencin relacionadas con democracia, derechos, participacin, etc.

regmenes liberales, tambin ideales. Individuosciudadanos racionales, que deci-
den (eligen) libremente en base a un criterio maximizador de la utilidad individual.
Este modelo asume la existencia de un contexto de transparencia informativa que
facilita el ejercicio de la eleccin racional. Ms all de la discusin en torno a si tal
arquetipo efectivamente existe en algn rincn del planeta, su aceptacin acrtica
lleva a consecuencias desastrosas para la comprensin de nuestros procesos polticos.
La principal consecuencia es la
descalificacin de lo que se ve
en la realidad cotidiana. Los pro-
cesos de agregacin estratgica
de intereses son vistos como re-
sabios corporativos, los liderazgos
tradicionales como caudillismos,
las negociaciones con los poderes
centrales como reiteraciones del
clientelismo y la institucionalidad
que surge de todos estos procesos
termina por ser etiquetada como
populismo.
Frente al reduccionismo antes

descrito se requiere desarrollar
un doble movimiento. En primer lugar, en el terreno descriptivo. Sera ingenuo
pretender acceder a una descripcin transparente de la realidad social, inde-
pendiente de todo juicio de valor. De lo que se trata es de recuperar una visin
multidisciplinaria e intercultural que permita postular diversas posibles interpreta-
ciones de lo que ve y recoge de la vida social. Desde esta ptica compleja, lo
que se ve como clientelismo al interior de un paradigma individualistaliberal
puede ser visto como reciprocidad bajo otra mirada. Solo abrindose a una plu-
42 ralidad de descripciones posibles ser posible entender seriamente las dinmicas
polticas en curso.
El pluralismo descriptivo no es, sin embargo, el equivalente a todo vale igual, no

es la antesala del relativismo cultural extremo. Es simplemente el punto de partida
para un segundo movimiento, esta vez en el terreno normativo. Dada la abiga-
rrada realidad de culturas polticas86 que conviven, se reproducen y se entrelazan
en el continente, cabe establecer algunos criterios para decidir el sentido general
de la sociabilidad que queremos construir. No hay cultura poltica democrtica
en abstracto, como idea previa a las institucionalidades polticas realmente exis-
tentes. La cultura poltica democrtica es un cdigo de interaccin que permite
contrastar valores, actitudes y prcticas de distinto origen en funcin de ampliar los
mrgenes de autodeterminacin de los sujetos (individuales y colectivos).
Si se asume que el proceso general de construccin democrtica ha de transitar por

rutas similares a las esbozadas en los prrafos previos, las diversas experiencias de
democracia participativa pueden asumir nuevas dimensiones. Por un lado, adqui-
riendo un rol instrumental y experimental en el proceso. Es decir, la participacin (sea
en la gestin de las emergencias o de los servicios bsicos, sea en la discusin de los
presupuestos o de las polticas pblicas ms generales) puede ser, a la vez, el meca-
nismo por el cual se dilucidan, en el terreno prctico, la validez o no, la eficacia, de
los componentes de las diversas culturas polticas para el logro de objetivos comunes
de convivencia social. Por otro, las experiencias participativas pueden tambin ad-
quirir un rol sustantivo, en tanto plasmaciones prcticas, concretas, institucionales de
la cultura poltica democrtica que resulta de la interaccin cotidiana de las culturas
polticas previamente existentes.
86 La nocin de sociedad abigarrada fue acuada por el notable intelectual y poltico boliviano Ren Zavaleta Mer-
cado, cuya obra fundamental es Lo nacional popular en Bolivia [1986], con diversas ediciones en Mxico y Bolivia. Sin
duda til para todo el continente.

3.4 La coyuntura participacionista y el ciclo de los
movimientos sociales. Algunas pistas de interpretacin
Las dcadas a las cuales alude el trmino coyuntura participacionista

han sido tambin las dcadas de los nuevos (y no tan nuevos) movimientos socia-
les. En algunos casos (Bolivia, por ejemplo) ya es un tpico en las interpretaciones
del proceso poltico el marcar la relacin entre el montaje de la institucionalidad
participativa (1994) y la emergencia de los movimientos sociales que modificaran
de manera dramtica el curso posterior de la historia del pas. En otros casos la
relacin es ms compleja. Sin embargo, en general, puede afirmarse que la coyun-
tura participacionista ha contribuido a una significativa renovacin del rostro social
del continente, a la vez que han sido los movimientos los que en varios casos han
resignificado los espacios participativos. No solo al haber radicalizado algunos de
ellos, tambin en el sentido de haber hecho un uso ms pragmtico de los mismos
(esto es particularmente relevante para el caso de Brasil).
La comprensin de los movimientos sociales ha ganado en amplitud y profundidad

en la ltima dcada. Tras un momento de fuerte idealizacin de los mismos, hoy se
tiene una visin ms realista de los mismos en la cual los aspectos identitarios se ar-
ticulan mejor con los intereses materiales, los repertorios de accin de los mismos
se entienden de la mano con las estructuras de representacin y su despliegue
multitudinario se ubica al interior de ciclos que incluyen el repliegue, la inactividad,
la burocratizacin, etc.
En este marco cabe preguntarse
de que manera las experiencias 43
participativas pueden ser enten-
didas no solo como escenarios
de gestacin de los movimien-
tos asumiendo que se considera
que estos son un factor positivo
de renovacin de la vida social
y poltica sino tambin como
escenarios que cumplen diversos
roles en los diversos momentos del
ciclo de los movimientos sociales.
La gente no est, no podra estar,
todo el tiempo en las calles. Tiene
vida cotidiana, vida productiva, etc. Cmo pensar y desarrollar la gestin de los
asuntos pblicos en momentos de repliegue o pasividad? Todos los procesos de
cambio que apuestan a algn nivel de protagonismo social se han planteado la
pregunta en algn momento de su desarrollo87. Es indudable que los integrantes
de los movimientos sociales tienen hoy niveles de individuacin mayores que los
que tenan sus antecesores. El acceso a la propiedad, a los mercados, una mayor
movilidad por los territorios, acceso a informacin y diversas redes, hacen posible
pensar en el militante social como alguien que puede continuar involucrado con
los asuntos pblicos ms all de los momentos fuertes de accin colectiva. Pero
concretizar esto exige de los ncleos militantes pensar formas de vinculacin ms
estables y multidimensionales. Una democracia de todos los das al alcance de
todos los ciudadanos.
Para concluir, reitero la tesis de que las diversas experiencias de democracia par-
ticipativa no llegan a configurar un rgimen poltico alternativo al de la llama-
da democracia representativa y en el sentido estricto, no dejan de ser tambin
representativas. En lo que difieren es en el mecanismo de la representacin, una
aparente mayor sintona con las corrientes de opinin en la base de la sociedad, la
87 Este es un tema recurrente en las ltimas reflexiones de Alvaro Garca Linera, y de analistas del proceso como Pablo
Estefanoni, Nueva Sociedad, 209, p. 54.

revocabilidad de la representacin, etc. De lo que se trata es de cmo estas expe-
riencias contribuyen al proceso de radical reconfiguracin de las instituciones y las
prcticas polticas. La crisis de legitimidad que afecta en mayor o menor medida a
todos los estados del planeta requiere soluciones radicales y por tanto complejas.
Solo as podr evitarse que la expansin de los poderes fcticos, la manipulacin
por parte de lites tecnocrticas no elegidas, o cualquiera de los fundamentalis-
mos termine de vaciar de sentido a la democracia contempornea.
44

SOCIOS DEL GRUPO
PROPUESTA CIUDADANA Democracia
participativa
y legitimidad
democrtica en
Amrica Latina
lecciones y desafos
para el caso peruano
GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

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Telfonos 613 8313 - 613 8314 Telefax 613 8315
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PROPUESTA CIUDADANA Democracia

Eduardo Cceres Valdivia

GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

Eduardo Cceres Valdivia

Elaboracin de contenidos: Eduardo Cceres Valdivia

Correccin de estilo: Juan Francisco Joseph

Con el apoyo de:

Captulo 1: La coyuntura de la participacin y los procesos de mediano y largo plazo.......... 7

1.1 Una mirada rpida a la geografa y la cronologa de la participacin............................ 7

1.2 Coyuntura y procesos de mediano plazo............................................................................ 11

1.3 La historia en otra perspectiva............................................................................................... 13

Captulo 2: Hacia una tipologa de las experiencias de democracia participativa................... 17

2.1 Participacin en programas de emergencia...................................................................... 20

2.2 El asunto de los servicios sociales bsicos............................................................................ 22

2.3 Presupuestos Participativos..................................................................................................... 24

2.4 Planes de Desarrollo................................................................................................................. 26

2.5 Normatividad local/regional.................................................................................................. 29

2.6 Polticas pblicas nacionales.................................................................................................. 30

2.7 Asuntos constitucionales......................................................................................................... 31

Captulo 3: A modo de conclusiones, pistas para la discusin y la accin.................................. 37

3.1 La participacin y los lmites de la reforma institucional del Estado. Estado y

3.2 Reconocimiento y redistribucin, componentes indispensables de una

3.3 El trasfondo de las culturas polticas. Cmo desarrollar proceso de reforma

3.4 La coyuntura participacionista y el ciclo de los movimientos sociales. Algunas

Por qu esos mecanismos concertadores, que suponen cambios en

Su cuestionamiento apuntaba a los supuestos que fundamentan la idea de que

2 Varios Autores, Lima, 2004. Propuesta Ciudadana et alter.

Democracia participativa y legitimidad democrtica en Amrica

La investigacin que aqu se presenta fue concebida como un rpido inventario de

La referencia para el balance y para las evaluaciones la darn algunas descrip-

6 Ciudadanos reales e imaginarios. IDS, Lima, 199.

Eduardo Cceres Valdivia

1.1 Una mirada rpida a la geografa y la cronologa de

Lo primero que se viene a la mente, no slo en Amrica Latina, cuando se

Democracia participativa y legitimidad democrtica en Amrica

Segn un estudio publicado el ao

2007, 2500 municipios en 15 pases de

La democracia participativa fue tam-

Entre fines de la dcada de 1980 e inicios de la siguiente, se revitalizaron movimien-

La Participacin Popular boliviana involucr una pluralidad de actores y estrate-

El proceso ecuatoriano fue ms contradictorio puesto que, existiendo vasos co-

11 Al respecto, ver la seccin 2.3 de este documento.

Eduardo Cceres Valdivia

Ms all de los pases andinos y Brasil, es de notar que la intencin participativa es

Chile y Uruguay comparten la condicin de ser considerados los pases ms ins-

Argentina es un caso peculiar. En torno a la crisis del 2001, econmica y polti-

En Mxico la erosin del poder autoritario y corporativo del Partido Revolucionario

Democracia participativa y legitimidad democrtica en Amrica

Los pases centroamericanos tienen diferencias significativas entre s en este terre-

Este apretado recorrido por las experiencias de democracia participativa en la re-

Eduardo Cceres Valdivia

1.2 Coyuntura y procesos de mediano plazo

Esta coyuntura es el resultado de tenden-

Las coaliciones antidictatoriales que

Las reformas de segunda generacin, promovidas por el Banco Mundial y el BID

Democracia participativa y legitimidad democrtica en Amrica

Diversos factores crisis de identidades sociales modernas, la actualizacin de

La crisis de las formaciones polticas de izquierda y la redefinicin de discursos

Otro rasgo que conecta el presente con el pasado es el nuevo constitucionalis-

Eduardo Cceres Valdivia

1.3 La historia en otra perspectiva

Uno de los defectos ms reiterados en el anlisis poltico de la coyuntura