EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

I. Doctrina Acerca Del Silencio Administrativo

Concepto de Silencio Administrativo
El Silencio Administrativo constituye una ficcin que la ley establece en beneficio del
particular (administrado), complemento indispensable de la obligacin de resolver. Lo
trascendental de esta institucin es el hecho de que, a la falta de respuesta de la
Administracin se le atribuye un significado concreto y as, se considera estimada (silencio
positivo) o desestimada (silencio negativo), segn los casos, la solicitud del ciudadano
cuando la Administracin incumple su deber de resolver.

II. El Silencio Administrativo Negativo.

Procede ante la omisin de respuesta por parte de la administracin, pero

entendiendo que la decisin de la autoridad es negativa, con la finalidad de permitir al
interesado acceder a una va revisora ulterior. De esta manera se evita que la combinacin
del acto previo con la inactividad formal de la administracin volatilice el derecho del
ciudadano a una tutela judicial efectiva.

El silencio administrativo negativo surge por disposicin de la ley, pero no se aplica

de manera automtica pues depender de la voluntad del administrado recurrir al proceso
contenciosoadministrativo vencido el plazo establecido en la ley, o seguir esperando a que
la administracin responda algn da su peticin o el recurso interpuesto en sede
administrativa. Este carcter optativo de acogimiento al silencio administrativo negativo ha

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sido reconocido por el Tribunal Constitucional que, a travs de su doctrina jurisprudencial,
ha puntualizado que:

el administrado () transcurrido el plazo para que la Administracin resuelva

el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al silencio administrativo
y as acudir a la va jurisdiccional, o de esperar el pronunciamiento expreso de la
Administracin. La no resolucin del recurso impugnatorio dentro del plazo de 30 das no
puede considerarse como causal de exclusin de la potestad del administrado de esperar el
pronunciamiento expreso de la Administracin. (SSTC Ns. 0815-2004-AA/TC y 4077-
2004-AA/TC, del 25 de junio del 2004 y 21 de junio del 2005).

En otra ms reciente seala:

habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administracin se haya
pronunciado por la solicitud del demandante ha operado el silencio administrativo negativo,
por lo que el recurrente de acuerdo al artculo 188, numeral 188.3, de la Ley N 27444 se
encuentra habilitado para interponer los recursos impugnativos y las acciones judiciales
pertinentes (). (STC N 1972-2007-AA/TC, del 16 de noviembre del 2007).

III. Naturaleza Jurdica.

En cuanto a la naturaleza jurdica del silencio negativo es que tiene dos

particularidades importantes; primero es que estamos ante una ficcin legal que permite al
administrado acudir a la instancia siguiente, o la va judicial segn el caso; una ficcin legal
que nos autoriza a transitar de una instancia a otra. Nos autoriza transitar de una sede
administrativa a una sede judicial, es decir lo que permite esta ficcin legal es como la otra
no es un acto presunto no es como una decisin, lo que permite es elevar el expediente a
otra instancia para que resuelva otro; de trasladar la materia a otro nivel nos permite salir
de una competencia y pasar a otra; y segundo esa es la ficcin legal, y tiene naturaleza
facultativa es decir est en manos de los ciudadanos acogerse o no al silencio negativo, es
decir se acoge o no se acoge al silencio es voluntad de l, de tal suerte que si uno se acoge
puede seguir esperando. Que el propio funcionario aunque se demore resuelva; puede haber
caso de que al funcionario le conviene ms esperar que llevar el procedimiento a otra etapa
lo cual puede demorarse mucho ms, es un silencio que es facultativo del administrado, en
cuanto el administrado no se acoja de l no va a concluir el procedimiento.

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 IV. Normatividad Existente A Cerca Del Silencio Administrativo.

Artculo 34de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo Negativo.

Procedimiento de Evaluacin Previa con Silencio Negativo: Los procedimientos

de accin previa estn sujetos a silencio negativo, cuando se trate de algunos de los
siguientes supuestos:
1. Cuando la solicitud verse asuntos de inters pblicos, incidiendo en la
salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el
patrimonio histrico y cultural de la nacin.
2. Cuando cuestionen otros actos administrativos.
3. Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligacin de
dar o hacer a cargo del Estado.
4. Los procedimientos de inscripcin registral.
5. Aquellos a los que en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta
modalidad de silencio administrativo.
Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA, los
procedimientos comprendidos en los numerales 1 y 4 cuando aprecien que sus efectos
reconozcan el inters del solicitante, sin exponer significativamente el inters general.

Anlisis y Explicacin.

Este artculo se centra en el silencio negativo, en el que, transcurrido el plazo

legal sin pronunciamiento de la autoridad, el administrado tiene la facultad de
esperar dicho pronunciamiento, que puede darse en cualquier momento, sin plazo
alguno. Hecho valer el silencio administrativo por el administrado, la autoridad
administrativa, notificada de ello, deber abstenerse de emitir decisin.
Podemos tambin observar que la propia norma contiene aquellos
procedimientos considerados ms riesgosos con respecto al inters pblico; y que
por ser as, merecen una decisin expresa de la administracin, y en caso proceder
a su indiferencia, se entiendan desechados los pedidos.
El hecho de calificar a travs de silencio administrativo (negativo en este
caso) no significa que la omisin de la administracin en resolver el asunto

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 especfico, no transgreda el deber de resolucin que ya hemos mencionado y por
ende, ser sancionables.

Artculo 186 de la Ley 27444 sobre el fin del procedimiento.

186.1 Pondrn fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del
asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a
que se refiere el inciso 4) del Artculo 188, (...).

Anlisis y Explicacin

Este artculo contiene parte importante de lo que buscamos demostrar, si el

silencio administrativo beneficia o no a la persona. Pues aqu se nos menciona que
luego de darse el silencio administrativo, el proceso se puede tener por concluido.
Consecuentemente, podremos impugnar ante el Poder Judicial mediante la accin
contencioso-administrativa (artculos 148 de la Constitucin Poltica y 188 de la
Ley 27444), lo cual es un beneficio, si lo vemos desde un punto de vista social.

a) Operatividad Del Silencio Administrativo Negativo:

El silencio administrativo negativo es tambin una tcnica legal que permite al

ciudadano considerar denegada su peticin a efectos de interponer el recurso administrativo
o la demanda administrativa correspondiente, o esperar a que la administracin se
pronuncie. El SAN es un mecanismo que opera slo por decisin del particular, es decir, no
lo obliga.

As lo ratifica la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que en la STC

N 1003-98-AA/TC (caso Alarcn Menndez) seal:

habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administracin se haya

pronunciado por la solicitud del demandante, ha operado el silencio administrativo
negativo, por lo que el recurrente de acuerdo al artculo 188, numeral 188.3 de la Ley
27444, se encuentra habilitado para interponer los recursos administrativos y las acciones
judiciales pertinentes (STC N 1972-2007-AA/TC, del 08 de enero del 2007).

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 Tiene, por consiguiente, una naturaleza potestativa, pues el particular puede esperar
a que la administracin se pronuncie o decidir impugnar la inactividad administrativa ante
el superior, o ante el Poder Judicial (proceso contenciosoadministrativo). En definitiva,
busca proteger los derechos a la tutela judicial efectiva y de acceso a la justicia.

B) Efectos Del Silencio Administrativo Negativo:

El silencio negativo es una ficcin que, por un lado, habilita al administrado a acudir
a la instancia siguiente o a la va judicial, segn sea el caso y, por otro, garantiza que no se
d inicio al cmputo de plazos para impugnar la denegatoria ficta.
Este efecto, previsto en el artculo 188.5 de la LPAG, ha sido desarrollado por el
Tribunal Constitucional al evaluar el SAN y el plazo de prescripcin para interponer una
demanda de amparo. En ese marco, el mximo Tribunal de la jurisdiccin constitucional ha
sealado:

En los supuestos donde el administrado decide acogerse al silencio administrativo

negativo () el plazo prescriptorio empieza a transcurrir una vez que ste decide acudir al
rgano jurisdiccional, momento que tiene lugar justamente cuando se interpone la demanda
de amparo. (STC N 0268-2006-PA/TC, del 20 de enero del 2007).

En tal sentido, el acceso a la va jurisdiccional una vez cumplidos los plazos queda
abierto indefinidamente en tanto la administracin no dicte resolucin expresa.101 Sera un
contrasentido establecer un plazo lmite para acogerse al SAN, pues la incumplidora de su
deber de resolver terminara beneficindose de su propio incumplimiento.

Otro efecto del SAN es que no enerva la obligacin de la administracin de resolver.

En efecto, aun cuando transcurra el plazo para que el administrado pueda acogerse al SAN,
la administracin mantiene la obligacin de resolver hasta que se le notifique que el asunto
se ha sometido al conocimiento de la autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho
uso de los recursos respectivos

C) Los Procedimientos Sujetos Al Silencio Administrativo Negativo:

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 Considerando que la regla general es el SAP, segn la Primera DTCF de la Ley del
Silencio Administrativo, excepcionalmente, el SAN se aplica a:

Casos que afecten significativamente al inters pblico, incidiendo en: salud,

medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistemas financieros /
seguros, mercado de valores, defensa nacional y patrimonio histrico cultural de la
nacin.
Los procedimientos trilaterales.
Los procedimientos que generen la obligacin de dar o hacer del Estado.
Los procedimientos de inscripcin registral.
Las autorizaciones para operar casinos y juegos de mquinas tragamonedas.
Los procedimientos por los cuales se transfieren facultades de la
administracin pblica.

La aplicacin del SAN en los supuestos contemplados en el numeral 1) debe

justificarse cuando el procedimiento importe una afectacin significativa al inters pblico.

No significa, por tanto, que a todos los procedimientos administrativos vinculados

a las materias anotadas les sea aplicable el SAN y, en esa medida, las autoridades deben
tener mucho cuidado en la calificacin, a fin de aplicarlo a aquellos casos que s expongan
significativamente el inters pblico, debiendo entenderse por inters pblico aquello que
trasciende el estricto mbito de los intereses de los particulares destinatarios del acto.

V. Presupuestos Para La Aplicacin Del Silencio Administrativo.

Para la aplicacin del silencio administrativo se requiere que:

a) La peticin sea admitida vlidamente a trmite.

b) El supuesto est previsto en el TUPA o en una norma expresa.

c) El petitorio del administrado sea jurdica y fsicamente posible.

d) Haya transcurrido el trmino preciso para aprobar y notificar la decisin

administrativa (dato objetivo).

e) La actuacin del administrado sea de buena fe.

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 En este orden de ideas, si bien la administracin tiene la obligacin de dar repuesta
a cualquier requerimiento, su omisin no se puede considerar necesariamente como una
aceptacin tcita o denegatoria. El SAP o SAN slo proceden si existe un mandato expreso
que declare su aplicacin, pues, como ha sealado el Tribunal Constitucional, en reiterada
jurisprudencia:

el silencio administrativo no constituye una franquicia del administrado para optar

por uno u otro sentido (positivo o negativo) (SSTC Nros. 0496-2003-AA/TC, 09902-2006-
PA/TC, 09904-2006-PA/ TC, 2106-2006-AA/TC y 06905-2006-AA/TC, del 25 de marzo
del 2003, del 11 de enero del 2006 y del 16 de enero, 29 de marzo y 10 de abril del 2007).

VI. Responsabilidad Del Funcionario Y Servidor Pblico.

Segn la Ley del Silencio Administrativo, los funcionarios y servidores pblicos

incurren en falta administrativa sancionable conforme al artculo 239 de la LPAG, sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales cuando:

Incurran en defectos de tramitacin al interior del procedimiento

(transgresin de plazos u omisin de tramite)

Exijan a los administrados o administradas un procedimiento,

trmite, requisito u otra informacin, documentacin o pago no contenidos en el
TUPA de su entidad.

Se nieguen injustificadamente a reconocer la eficacia del derecho

conferido el administrado al haber operado el SAP a su favor.

Se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolucin ficta

derivada de la declaracin jurada, dentro de un procedimiento.

Al respecto se debe tener presente que, como principio general, ninguna autoridad
debe negarse a recibir una declaracin jurada, an en el caso de la no utilizacin del formato
aprobado por la PCM mediante Decreto Supremo N 079-2007-PCM. As, una negativa
slo ser justificada en caso de que la declaracin jurada se presente antes de vencer el
plazo.
Asimismo, con relacin a la exigencia de pagos contenidos en el TUPA, cabe
precisar que, siguiendo el precedente vinculante recado en la STC N 3741-2004-

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AA/TC, el artculo 14 del Decreto Supremo N 079-2007-PCM prohbe a las entidades
cobrar tasa alguna en un procedimiento administrativo como condicin o requisito previo a
la impugnacin de un acto emitido por la propia entidad por ser contraria a los derechos
constitucionales del debido proceso, de peticin y acceso a la tutela jurisdiccional, siendo
nula la norma que aprueba dicho cobro.

VII. El Silencio Administrativo En Materia De Recursos.

Segn el artculo 207 de la LPAG, los recursos administrativos son el recurso de

apelacin, el recurso de reconsideracin y el recurso de revisin.

Al respecto, el artculo 218 establece que:

Son actos que agotan la va administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda
legalmente impugnacin ante un autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va
administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el
interesado opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que
se expida o el silencio administrativo producido con dicho recurso impugnativo agota la va
administrativa; o b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de
la interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne el acto de
una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica

Por otro lado, el artculo 188.6 de la mencionada ley seala que:

En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos, destinados a

impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al silencio administrativo negativo.
Cuando el administrado haya optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo,
ser de aplicacin el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias
resolutivas.

De este modo, ante la falta de respuesta por parte de la administracin dentro del
plazo de ley frente a un recurso de revisin o un recurso de impugnacin contra una decisin
emitida por una autoridad no sometida a subordinacin jerrquica, el administrado puede
acogerse al SAN, encontrndose habilitado para acudir al proceso contencioso
administrativo o al proceso constitucional de amparo, al darse por agotada la va
administrativa.

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 En caso de que exista otra instancia resolutiva en la va administrativa podr acudir
a la instancia superior en aplicacin del SAN con la finalidad de que se emita un
pronunciamiento expreso. Luego de ello, podr operar el SAP de producirse nuevamente
una desidia de la entidad.

En ese orden de ideas, la jurisprudencia del Poder Judicial tiene establecido

que:

si bien es cierto () existe an un rgano jerrquicamente superior ante el que

debe recurrir el demandante, tambin lo es que ha optado por interponer el recurso de
reconsideracin y ste no ha sido resuelto, por lo que se ha producido el silencio
administrativo negativo. Consecuentemente, se da por agotada la va administrativa. ( Exp.
N 47274-2003-AA, sentencia del 10 de mayo del 2004).

Por su parte, al interpretar la Ley del Silencio Administrativo, el Tribunal

Constitucional, tambin ha admitido la procedencia del SAN ante la falta de respuesta de
un recurso de apelacin interpuesto contra un sancin en un procedimiento administrativo
disciplinario, sealando que :

...el petitorio [aprobar su recurso de apelacin y, por consiguiente, dejar sin efecto
la resolucin que dispuso su pase al retiro], cuyo cumplimiento se requiere no resulta cierto,
toda vez que la pretensin administrativa se encuentra dentro de las excepciones
establecidas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N
29060.... (STC N 00597-2009-PC/TC, del 16 de marzo del 2009).

VIII. El Silencio Administrativo Y El Proceso Contencioso

Administrativo.

El TUO de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, trata al

silencio administrativo, en su artculo 4 numeral 2), como una actuacin impugnable. De
este modo, contempla la posibilidad, como sucede en otros pases, de utilizar el
contenciosoadministrativo contra las omisiones de la administracin pblica.

En su redaccin inicial, el artculo 17.3 de la Ley del proceso contencioso

administrativo, contradictoriamente a lo dispuesto en el artculo 1885 de la LPAG115 y
pese a que el proyecto de la referida ley dispona que no exista plazo, contempl el plazo
de seis (6) meses para demandar el silencio administrativo, computados desde la fecha en
que venci el plazo legal para expedir la resolucin.

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 Bajo este marco legal, transcurrido el plazo indicado, la demanda era declarada
inadmisible por extempornea, generndose, con ello, indefensin en los ciudadanos al
impedirles injustificadamente el acceso a la jurisdiccin y la defensa de sus intereses, e
ineficiencia por parte de la administracin.
Afortunadamente, esta regulacin ha sido modificada. En efecto, el artculo 19 del
TUO de la Ley que regula el proceso contenciosoadministrativo supera lo anotado y
establece que, cuando se trate del SAN, se observar lo dispuesto en el numeral 188.5 de
la LPAG y que el tercero legitimado puede acudir al procesocontencioso administrativo
en un plazo de tres (3) meses en el caso del SAP.

De este modo, conforme a la naturaleza del SAN, no se prev un plazo para recurrir
al contenciosoadministrativo, pues, como se sabe la citada tcnica constituye una garanta
del particular frente a la inactividad formal de la administracin que opera siempre en
beneficio del particular, y no al contrario.

Por tanto, al constituir el SAN una figura de ejercicio opcional para el particular no
cabe el cmputo del plazo para acudir al contenciosoadministrativo porque se le estara
otorgando a la administracin pblica una posicin ms ventajosa con relacin a los
particulares.

VIIII. El Silencio Administrativo Negativo (San) Implica Las Siguientes

Reglas:

1) Opera por mera decisin del particular.

Es un derecho potestativo a favor del particular: o espera a que la Administracin se
pronuncie o decide impugnar la inactividad administrativa, ante una instancia
administrativa superior, o ante el Poder Judicial (proceso contencioso-administrativo). No
opera automticamente.

2) Es una ficcin de efectos procesales, no genera un acto administrativo.

Tiene por efecto habilitar al administrado la interposicin de los recursos
administrativos y acciones judiciales pertinentes.

3) El SAN no inicia el cmputo de plazos ni trminos para su impugnacin.

4) Aun cuando opere el SAN, la administracin mantiene la obligacin de

resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a
conocimiento de autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos
administrativos respectivos.

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 X . Aplicacin Del Silencio Administrativo Negativo Excepcionalmente,
El San Ser Aplicable:

1) Casos que afecten significativamente el inters pblico, incidiendo en salud,

medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero y
de seguros, mercado de valores, defensa comercial, defensa nacional y
patrimonio histrico cultural de la nacin.
2) Procedimientos trilaterales.
3) Procedimientos que generen obligacin de dar o hacer del Estado.
4) Autorizaciones para operar casinos de juego y mquinas tragamonedas.
5) Procedimientos Tributarios 6) Procedimientos de inscripcin registral.

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 CONCLUSIONES

Del presente trabajo hemos podido sacar las siguientes conclusiones:

1. El Silencio Administrativo s beneficia, de alguna manera, al ciudadano.

2. Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan

automticamente aprobados y validados en los trminos que fueron solicitados, si
transcurrido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera comunicado al
administrado el pronunciamiento.

3. El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carcter de resolucin

que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar
al administrado para la interposicin de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin
mantiene la obligacin de resolver.

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