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O PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDADE:

CONCEITO E EVOLUO

Jos Alfredo de Oliveira Baracho.


Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas
Gerais. Livre Docente e Doutor em Direito.

1 INTRODUO. CONSTITUCIONALIZAO DA ORDEM


ECONMICA E FLEXIBILIZAO DA CONSTITUIO
ECONMICA. INTERPRETAO CONSTITUCIONAL
MUTATIVA E INTERPRETAO HARMONIZANTE.

O princpio de subsidiariedade examinado, com referncia a vrios


temas que lhe so correlatos. Essas indagaes prvias so necessrias, para
a compreenso profunda da temtica em questo. Suas relaes, com a auto
nomia poltica e administrativa, levam s investigaes em tomo do federalis
mo. bem como ao nvel de governo a que ele se refere, seja superior ou inferi
or. Seu valor jurdico e publicstico envolve vrias discurses sobre sua pr
pria natureza.
Essa relevncia apontada nos textos que abrangem a Lei Fundamen
tal da Repblica Federal da Alemanha e sua aplicao pelo Tratado de
Maastricht, com referncias explcitas ao princpio, no que toca s competn
cias exclusivas e s formas de integrao federativa ou comunitria, tendo
em vista a relao do princpio de subsidiariedade e o federalismo na Unio
Europia.1

1STEWING. Clemens. Subsidiaritt und Fderalismus in der Europischen Union,


Carl Heymanns Verlarg KG. 1992. 186 pp.
O federalismo e a subsidiariedade levam s discusses em tomo da li
berdade e as atenuaes da decorrentes. Ressalte-se, entretanto, a rica
tipologia do federalismo em suas realizaes concretas, partindo das refern
cias sobre a compreenso do que federalismo, autonomia constitucional
mente qualificada, descentralizao, processo de federao, repartio de po
deres e pluralidade de governo.
As averiguaes em tomo da concepo de comunidade e eficincia es
to presentes na elaborao bsica do conceito.
Suas origens e significado jurdico apontam caminhos onde so menci
onados Aristteles, o pensamento cristo, a doutrina social da Igreja e as
Encclicas, com destaque para as disfunes e o bem comum. Essa compre
enso envolve vrios significados do paradigma ordenador, da sociedade ci
vil, do Estado Social, da repartio de competncias, Estado e Sociedade. As
relaes comunitrias e solidaristas envolvem a personalidade do homem, a
autoregulao e a compreenso do Estado Mnimo, de que nos fala Robert
Nozick.2 A correlao entre comunidades, grupos e o modelo individualista
pode configurar os tipos de relaes na sociedade. Essas reflexes prvias,
antecipatrias do tema, em suas particularidades, realam o papel do gover
nante e do governado, atravs da configurao da cidadania; a racionalidade
das decises pblicas: o interesse local, com incurses na temtica da subisi-
diariedade, liberdade, federalismo, democracia pluralista, eqidade e indiv
duo.
Nozick, ao propor o balizamento para a utopia e o modelo projetado
para seu mundo, ressalta o papel de uma gama ampla e diversificada de co
munidades, em que as pessoas podem ingressar, levando estilos de vida dife
rentes: ao mesmo tempo que individual ou coletivamente, devem concretizar
as vises do bem estar. No se pode esquecer, como fazem todas as formas
autoritrias e totalitrias, das divergncias nas vidas concretas, presas
terra e ao modelo de mundo possvel. A construo de tipo especial de comu
nidade, na qual o indivduo deseja viver, no pode esquecer a natureza e a
existncia de outras comunidades alternativas, onde as pessoas podem in
gressar livremente. Qualquer tipo de estrutura dever, primeiramente, consi
derar que as pessoas so diferentes entre si: Diferem em temperamento, inte
resses, capacidade intelectual, aspiraes, inclinaes naturais, anseios espi
rituais e modo de vida. Divergem nos valores que aceitam e usam pesos dife
rentes para aqueles que compartilham (Desejam viver em climas diferentes -
alguns nas montanhas e outros em plancies, desertos, beira-mar, cidades
grandes e pequenas). No h razo para que haja uma nica comunidade que

2 NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia. Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro,
1991, trad, de Ruy Jungmann.
sirva como ideal para todas as pessoas e h muitas para pensar que no exis
tem (Robert Nozick, ob. cit., p. 335).
Os princpios fundamentais ou bsicos para uma melhor sociedade, na
qual todos possam viver, nem sempre realizam, concretamente, um nico tipo
de comunidade aceitvel por todos, desde que ser impossvel definir, para
todas as pessoas, exclusivo modo de vida e de viver. No se pode esquecer,
que as pessoas so complexas, como so as vrias formas de relacionamento
entre elas:
I - Para cada pessoa, h um modo de vida que objetivamente o me
lhor para ela.
a. As pessoas so bastante parecidas, de forma que h um modo de
vida que objetivamente o melhor para todas elas.
b. As pessoas so diferentes, de forma que no h um modo de vida
que seja objetivamente melhor para todos, e
1. Os diferentes modos de vida so suficientemente semelhantes, de
forma que h um tipo de comunidade (satisfazendo certas limitaes)
que objetivamente melhor para todos.
2. Os diferentes modos de vida so to desiguais que no h um tipo
de comunidade (satisfazendo certas limitaes) que objetivamente se
jam melhor para todos (no importando qual dessas diferentes vida
melhor para eles).
EL Para cada pessoa, na medida em que critrios objetivos do bem po
dem esclarecer (na medida em que eles existem), h uma ampla faixa
de modos muito diferentes de vida que se igualam como os melhores.
Nenhum outro objetivamente melhor para ele do que qualquer um
nessa faixa e nenhum dentro da faixa melhor do que qualquer outro.
E no h nenhuma comunidade que objetivamente seja melhor para a
vida de cada conjunto selecionado da famlia de conjuntos de vida no
objetivamente inferiores.3
Jean-Franois Revel, no semanrio francs Le Point, em 1987, sob a
denominao de quando o Estado se esfacela, chegou a afirmar que sendo

3 NOZICK, Robert. Anarquia, Estado e Utopia, ob. cit., pp. 335 e 336; Rawls, John.
A Theory of Justice. The Belknap Press of Harvard University Press, Cambrige.
Massachusetts, 1980; Aaeodato. Joo Maurcio Leito. O Problema da Legitimida
de. No rastro do pensamento de Hannah Arendt. Forense Universitria, Rio de Ja
neiro, 1989, Ia ed.; Lafer, Celso. A Reconstruo dos Direitos Humanos. Um Dilo
go com o Pensamento de Hannah Arendt. Companhia das Letras, So Paulo, 1988;
Miranda, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo IV. Direitos Fundamen
tais. Coimbra Editora Limitada, Coimbra, 1993. 2a edio.
exageradamente pretensioso, o Estado marginaliza a sociedade e desestimula
as iniciativas. Dentro dessa mesma reflexo, Michel Crozier (Estado modes
to, Estado Moderno (Editora Fayard, Paris, 320 pginas) considera o Esta
do pretensioso, interferindo no quantitativo e no abstrato, ao mesmo tempo
que no liga para as necessidades qualitativas da sociedade, desestimulando
toda e qualquer iniciativa. Para Crozier, referindo-se Frana, o Estado es
maga a Sociedade. Em suas crticas ao Estado, entende, entretanto, que ele
no pode mais voltar s funes minimalistas, do sculo XIX, desde que
no se pode, hoje em dia, distanciar Estado e Sociedade, demasiadamente n
timos, nem provocar qualquer rompimento artificial. A Sociedade moderna
no pode agentar um sistema administrativo superearregado e desorganiza
do. Destinada complexidade e inovao, no pode contentar-se com pro
cedimentos arcaicos e estticos. Fala-se, comumente, em crise da gesto p
blica, apesar da variedade das estruturas institucionais e burocrticas. Esse
esmagamento, proveniente do Estado, acarreta atraso da Sociedade. Para
Crozier, a Sociedade nasceu inteligente, ao passo que o Estado a embruteceu.
O Estado no consegue modernizar as atividades e os servios que ele criou
(sade, transporte, educao, previdncia, justia).
As necessidades das modificaes so evidentes, ao passo que a Socie
dade muda sozinha, quando v que necessrio. Estado, em geral, impede as
transformaes, muitas vezes, procurando lev-la para direo que ela no
pretende encetar. Nem sempre compete ao Estado transformar a Sociedade,
para tal preciso dessacralizar a Poltica. Nem sempre o sufrgio universal
consagra o direito de mudar a sociedade. O novo Projeto de Sociedade con
tempornea deve afastar-se dos mitos ultrapassados, de decadentes formas
ideolgicas da direita e da esquerda. Essas orientaes conduzem lgica es
tatal, corporativista e burocrtica, esquecendo-se do tratamento prtico e
concreto das questes sociais e econmicas. Nem sempre so estudadas as
causas no econmicas do atraso: Eu acho que ns deveramos tentar um
individualismo moderno. Penso que h lugar para tentar-se uma sociedade
que seja uma sociedade de direito, justa do ponto de vista social, onde cada
vez menos ser uma minoria que decide em nome dos outros, quer se trate de
um partido poltico, um ditador, um regime totalitrio, uma igreja, ou seja,
tudo aquilo que tende a tomar indivduos autmatos.4

4 REVEL. Jean-Franois. O Estado e o Indivduo. Conferncia pronunciada na Federa


o do Comrcio do Estado de So Paulo.- SESC-SENAC. Biblioteca Desafio da
Transio". So Paulo. 1985. p. 22, idem. Revel, Jean-Franois, El Estado Mega
lmano. Editorial Planeta. Barcelona. 1983; Londono, Fernando, La Omnipresencia
cresciente dei Estado, em Revista Cincia Poltica, Bogot, IV Trimestre. 1987;
Barker. E. The Discredit State, em Political Quarterly fev, 1915. p. 101.
A rejeio do Estado, como fenmeno dos novos dias, foi objeto de
conferncia proferida pelo ensaista Jean-Franois Revel, em Lisboa, sob o
patrocnio do IEP - Instituto de Estudos Polticos, de Portugal; leva esses
pronunciamentos a reflexes sobre a crise do Estado, tema que tem merecido
diversos artigos e ensaios.
Os estudos que destacam aspectos das origens e justificao do Esta
do, de h muito tempo, apontam teorias que negam ou demonstram a necessi
dade do Estado. Muitos trabalhos, escritos recentemente, ressaltam as incom
patibilidades entre Sociedade e Estado. A elaborao terica do Estado, alia
da ao seu desenvolvimento na prtica poltica, resultante de etapas de seu
desenvolvimento. As suas instituies bsicas, sob o ponto de vista terico e
concreto, decorrem de anos de evoluo poltica, tomando possvel sua insti
tucionalizao.
Essas circunstncias demonstram a necessidade de uma reviso da
prpria estrutura do Estado. Estaria ela ultrapassada, tendo em vista a com
plexidade dos problemas econmicos, sociais, polticos e jurdicos. No ser
ele, nos nossos dias, mecanismo que no mais atende s grandes presses so
ciais?
As mutaes estruturais e qualitativas da Sociedade contempornea,
conduz a questionamentos sobre o conceito de ikpluralismo'\ O pluralismo
no apenas uma maneira nova de afirmar a liberdade de opinio ou de cren-
*
a. E um sistema que vincula a liberdade na estrutura social, no objetiva
* I

desvincular o indivduo da Sociedade. O pluralismo conduz ao reconhecimen


to da necessidade de um processo de equilbrio, entre as mltiplas tenses na
ordem social. O Estado pode chamar a si a tarefa de promover a deciso, as
sumindo, inclusive, a legitimidade do conflito. O poder do Estado no deve
estar assentado em base unitria e homognea, mas no equilbrio plural das
foras que compem a sociedade, muitas vezes, elas prprias rivais e cmpli
ces.
As democracias de poder aberto no podem aceitar o entendimento
schmitiano de que os interesses da sociedade colidem ou so incompatveis
com os interesses superiores do Estado. A auto-organizao da sociedade no
exclui o princpio da unidade poltica, desde que a unidade que se procura,
por meio do consenso, a que se efetiva na pluralidade. A unidade na diver
sidade, no suprime a estrutura social muitas vezes antagnica. Os conceitos
de consenso e pluralismo so categorias gerais, necessrias ao discurso pol
tico e normativo. A legitimidade do conflito decorre da integrao dos corpos
intermedirios, atravs do consenso e da tolerncia, propiciando o mximo de
convivncia comunitria.
A multifuncionalidade do Estado contemporneo conduz ao realce que
vem sendo dado relao entre Estado e Comunidade, principalmente nas
sociedades onde ocorre slida base comunal, propiciando maior interao en
tre o poder central e os poderes perifricos (federalismo, regionalismo,
municipalismo).
As alternativas da minoria maioria, com os objetivos de renova
o, o equilbrio recproco entre os diversos segmentos da sociedade, a
alternncia democrtica, as novas e mltiplas variveis introduzidas na Teo
ria da Constituio, apontam a qualidade constitucional que reside no siste
ma formal de distribuio orgnica das funes, mas tambm na
interpenetrao de leitura coordenada dos conceitos de funo, estrutura e
processo, por meio de concluses, sugestes e prticas renovadas.
E, com preocupaes que se colocam dentro dessa perspectiva, que
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aparecem temas como Reforma do Estado, modernizao e privatizao. Elas


vm acompanhadas de discries sobre a presena do Estado em matrias
econmicas, pelo que descrito como sobredimensionado. A tendncia
estatista ou o crescimento da interveno estatal uma das caractersticas
dessa poca. O Estado aparece como o mais importante agente econmico,
sendo difcil encontrar atividade na qual no intervenha direta ou indireta
mente. Algumas bases desse intervencionismo, assentam-se em noes de in
teresse pblico ou bem comum.
A relao entre Constituio e Sistema Econmico ou mesmo Regi
me Econmico, freqente nas constituies modernas, que contemplam
pautas fundamentais em matria econmica. Chega-se a falar que ao lado de
uma Constituio poltica, reconhece-se a existncia de uma Constituio
econmica que:
- regula a iniciativa privada:
- a interveno da iniciativa pblica na economia;
- um Estado subsidirio e a primasia da iniciativa privada;
- economia social de mercado:5
- contratao, propriedade e livre empresa;
- aceitao ou eliminao da planificao;
- sobredimensionamento do Estado.

5 0 C H 0 A Cardich, Csar. Constitucin y economia de mercado. Derecho, PUC.


Lima, n. 39, 1985. p. 241: Belaunde. Domingo Garcia. Constitucin y Poltica. Edi
torial y Distribuidora de Livros S.A.. Lima, 1991, 2a edio: idem, Teoria y Practica
de la Constitucion Peruana. Tomo II. Ediciones Justo Valenzuela V., Lima, 1993:
idem. Esquema de la Constitucion Peruana. Ediciones Justo Valenzuela, Lima.
1993: Ballesteros, Enrique Bernardes. Yupanqui, Samuel B. Abad. Peralta. Carolina
Garcs. Del Golpe de Estado a la Nueva Constitucion. Anlises dei Proyecto de
C o n stitu ci n . C om ision A ndina de Juristas. Serie: L ecturas Sobre Temas
Constitucionales - 9. Lima. 1993.
Fala-se, em doutrina recente, em uma petrificao constitucional de
certo programa econmico, com a plasmao da aplicao de distintos pro
gramas econmicos. Surge essa proposta em texto constitucional que tem vo
cao de permanncia, objetivando a necessidade de regular o respeito ao
pluralismo, que permite a alternncia, no poder, das diversas foras polticas.
Os preceitos constitucionais de ordem econmica surgem como clusu
las abertas e expansivas, que so dirigidas ao legislador ordinrio, possibili
tando a atuao governamental e administrativa, principalmente, na gesto
da poltica econmica.
Aqueles que passaram a redigir as constituies, elaboraram Projetos
constitucionais, com a finalidade de consolidar certo programa econmico
flexibilizado, de tal modo que o futuro governo, com tica distinta, possa ser
obrigado a modific-lo. A flexibilidade caracterstica de certas constitui
es econmicas recentes.
Domingo Garcia Belaunde e Nstor Pedro Sagls, em estudos sobre
Constituio Econmica, dimenso econmica formal, empresa no constituci
onalismo europeu econmico, alm de ressaltarem as clusulas econmicas
da Constituio, elegem temas como: pluralismo econmico, economia soci
al de mercado, propriedade privada com limitaes, razovel interveno es
tatal, planificao, combate moderado ao monoplio e ao oligoplio, a em
presa (compatibilizao do bem particular da empresa com o bem comum
pblico temporal nacional).6
Essas preocupaes decorrem de novos entendimentos sobre o Estado
e a vida econmica: as comunidades polticas; o lucro nas empresas e suas
relaes externas; a nacionalizao das empresas (em que o princpio de
subisidiariedade aconselha no estatizar, se o servio empresarial pode ser
prestado idoneamente, pelos particulares); proibio de monoplios privados:
politicidade da empresa (controlada e influenciada pelo Estado); o bem co
mum no se identifica com o bem do Estado; situaes em que o Estado, em
mltiplas ocasies, assume o papel de empresrio (obriga o Direito Constitu
cional disciplinar a matria); proteo ao consumidor e ao usurio, ecolo
gia e ao patrimnio histrico e cultural.
Nstor P. Sags, no exame do conceito e legitimidade da interpreta
o constitucional mutativa e da interpretao harmonizante, mostra que
a hermenutica de qualquer norma inferior Constituio, deve ser praticada
de modo adequado, considerando princpios, direitos e garantias consagradas
pela Constituio.

6 S A G U S . N stor Pedro. Princpio de subsidiariedad y principfo de anti-


subsidiariedad, em Jurisprudncia Argentina, 1980, II, 775.
As normas da Constituio escrita revelam apenas aspectos da dimen
so normativa do Direito Constitucional, desde que operam, ao lado dessas
normas ou mesmo contra elas, outros tipo de normas constitucionais como: o
direito consuetudinrio constitucional, o direito judicirio constitucional e
certas normas da legislao infraconstitucional ditadas pelo legislador ordi
nrio (leis, leis orgnicas e leis complementares).
A esse bloco geral de normatividade constitucional e subconstituci-
onal, aplica-se as regras da Hermenutica (geral e constitucional). Nem sem
pre as normas da Constituio escrita revelam toda a normatividade domi
nante no Direito Constitucional. Deve-se destacar, ao lado do sistema legal, a
Interpretao mutativa das normas realizada pelos Juizes, legisladores, r
gos do Poder Executivo e outros centros de poder, que podem at alterar o
contedo dessas prescries constitucionais, substituindo a mensagem do le
gislador constituinte, por outra diretriz normativa, mesmo que o texto da cl
usula constitucional permanea aparentemente intacto.7
As vrias leituras que so feitas da Constituio (originria, emenda
da, revisada ou reformada, interpretativa ou hermenutica, deturpada ou
no), pelo que expe Domingo Garcia Belaunde, mostram a diferena entre o
que pensou o constituinte e o que passa a ser consagrado a nvel normativo.
Mesmo sendo a vontade do legislador significativa para procurar o sentido da
norma, no esse o nico elemento para fixar seu sentido ou sua determinan
te. As normas ficam independentes de seus autores e adquirem vida prpria, *
sendo como conseqncia, nas anlises posteriores, vistas sob diversas pers
pectivas. Mesmo que no momento da Constituinte tenha ocorrido o consenso
sobre os grandes temas, principalmente econmicos, nem sempre esse enten
dimento ideoleico, mas assenta-se em interesses momentneos.
O constitucionalismo econmico proposto em Martin Bassols Coma,
na anlise jurdica que faz das relaes da Constituio espanhola de 1978,
com o sistema econmico. Na trajetria do constitucionalismo econmico, o
mencionado autor destaca: as funes econmicas implcitas no constitucio-

7SAGUS. Nstor Pedro. EI concepto y legitimidad de la interpretation constituci


onal mutativa. em El Derecho. 88-869 e 870; idem. Elementos de Derecho Consti
tucional. Tomo 2, Editorial Astrea. Buenos Aires. 1993. p. 4: Garca Belaunde. Do
mingo. La Constitucion Economica Peruana (la Constitucion, Economia y Empre
sa. Revista Peruana de dimension econmica formal). Derecho de la Empresa, n.
20. Lima. 1986. pp. 1 a 18: Sags. Nstor Pedro. Empresa v Derecho Constitucio
nal (La empresa en el constitucionalismo europeo contemporneo). Revista Peruana
de Derecho de la Empresa, n. 20. 1986. pp. 19 a 45; Garca-Pelayo, Manuel.
Consideraciones sobre las clusulas econmicas de la Constitucion, em Estdios
sobre la Constitucion espanola de 1978. Edio a cargo de Manuel Ramrez. Libros
Prtico, Zarasoza. 1979.
nalismo liberal; a emergncia histrica do constitucionalismo econmico no
perodo de entreguerras e suas funes; substituio, transformao ou revi
so da ordem capitalista liberal; o modelo marxista-sovitico; o modelo soci
al democrata de Weimar; o modelo autoritrio do constitucionalismo econ
mico; reviso da poltica econmica das democracias clssicas; as tendncias
do constitucionalismo econmico a partir da Segunda Guerra Mundial; ex
tenso do modelo sovitico e os intentos de reviso; o constitucionalismo eco
nmico flexvel e o Estado social; as recentes manifestaes do constitucio
nalismo econmico (Grcia, Portugal e Espanha).
As constituies contemporneas resultam de um paralelograma de
foras polticas, econmicas e sociais, que atuam no momento de sua elabo
rao.
Nessa temtica situa-se o panorama ideolgico-econmico, o interven
cionismo e o neoliberalismo, ante a crise do Estado de bem estar social. Den
tre as constituies contemporneas que contemplam diversas clusulas de
natureza econmica, em sua sistemtica e contedo, convm ressaltar a
Constituio espanhola: reconhecimento da livre iniciativa econmica priva
da (art. 32); princpios diretores dos direitos econmicos e sociais (Captulo
Hl, do Ttulo I); as reservas ao setor pblico de servios pblicos essenciais;
fontes de energia e atividades que constituem monoplio (art. 182.2); previ
so da planificao da atividade econmica (art. 131.1 ).s
A legitimao do sistema econmico, a linguagem constitucional em
matria econmica, com o excesso de conceitualismo econmico, tm gerado
dificuldades para a interpretao constitucional. Muitas vezes, a abundncia
dos preceitos econmicos no texto constitucional, nem sempre corresponde a
configurao sistemtica em sua ordem expositiva. Deve-se salientar, que
muitos desses preceitos no foram concretizados, em muitos sistemas consti
tucionais.

8 COMA. Martin Bassols. Constitution y Sistema Economico, Tecnos, S.A., Madrid,


1988, 2a edio: Bognetti, G. Costituzione economica e Corte Costituzionale,
Giuffr, Milo, 1983: Bidart Campos, Germn J. Marxismo y Derecho Constitucional.
Ediar. Sociedad Annima Editora, Buenos Aires, 1973: Crisafulli. V. Efficacia delle
norme costituzionale Programatiche, Rivista Trimestrale de Diritto publico, ano
1, nm. 2, 1951; Dworkin, R. Los derechos en Serio, Barcelona, Ed. Arie! S.A.,
1989: Dworkin, Ronald. Taking Rights Seriously. Harvard U niversity Press,
C am bridge, M assachusetts, 1978: Dias, Jose Ramon Cossio. Estado Social y
Derechos de Prestacion. Centro de Estdios Constitucionales, Madrid, 1989, Prologo
de Manuel Aragon; Asenjo. Oscar de Juan. La Constitucion Economica Espanola.
Iniciativa econmica pblica versus iniciativa econmica privada en la
Constitucion espanola de 1978. Centro de Estdios Constitucionales, Madrid, 1984.
O Estado social espanhol deu grande relevo aos direitos prestacionais,
sendo que a interpretao constitucional dos mesmos merece destaque. En
tende-se que a totalidade dos preceitos constitucionais so normas jurdicas,
mesmo assim aparecem as diferenas entre normas, princpios e regras. As
regras so aquelas que contm o suporte de fato de sua aplicao, bem como
as conseqncias jurdicas que devem ocorrer. Os princpios identificam os
pressupostos de fato e a previso de suas conseqncias. Dada a sua estrutu
ra lingstica, as regras so capazes de satisfazer o enunciado da conduta que
preveem, ao passo que os princpios condicionam sua interveno. Dworkin,
apontando as diferenas entre regras e princpios, reconhece que a distino
antes de tudo lgica, desde que tm em comum apontar as decises particula
res referentes obrigao jurdica. Compreende que s os princpios tm a
dimenso de peso ou importncia, circunstncia que obriga os operadores ju
rdicos a aplic-los de maneira distinta daquela que fazem com as regras. A
questo na teoria de Dworkin a dificuldade de se distinguir empiricamente,
quando as normas so princpios ou quando so regras, desde que os critrios
lingstico e funcional, nem sempre so precisos.
O constitucionalismo portugus de 1978, mesmo que Jorge Miranda
afirme que a Lei Fundamental de 1933 a primeira Constituio que deu
economia tratamento especfico e global, passou a dar grande destaque ao as
sunto, a partir da renovao constitucional al ocorrida. E nessa compreenso
que Gomes Canotilho, usando a expresso Constituio Econmica, em seu
sentido restrito, entende-a como as disposies constitucionais que tratam da
ordem fundamental da economia.
Na preparao do que denominam de Comentrio Constituio Eco
nmica, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira9 mencionando a Constituio

9 MIRANDA. Jorse. Manuel de Direito Constitucional. Tomo I. Preliminares. A Ex-


W

perincia Constitucional. Coimbra Editora Limitada, 1982, 2a edio, pp. 264 e ss;
C anotilho, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Livraria A lm edina,
Coimbra. 1991, 5a edio, p. 480 e ss; Martins, Guilherme d 01iveira. Lies sobre a
m

Constituio Econmica Portuguesa. Vol. I, Associao Acadmica da Faculdade de


Direito. AAFDL. Lisboa, 1983/4, Vol. I; Moncada. Lus S. Cabral de. A Problemtica
Jurdica do Planejamento Econmico, Coimbra Editora, Limitada, 1985; Canotilho,
J. J. Gomes. Moreira. Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
Coimbra Editora. 1993. 3a edio revista, pp. 6. 17, 23, 25. 27s, 33. 48. 66. 94, 107s,
323, 326. 328s, 332s. 383ss. 398ss. 408, 416. 424, 428. 436, 438ss, 448. 454, 457s,
461, 465. 600, 662. 670, 674, 1064 e 1066; Moreira, Vital. A Ordem Jurdica do
Capitalismo. Centelho, Coimbra, 1978. p. 133 e ss; Miranda, Jorge. A Interpretao
da Constituio Econmica. Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodri
gues Queir. Universidade de Coimbra. Boletim da Faculdade de Direito. Nmero Es
pecial. Coimbra. 1984. pp. 281 a 291.
italiana de 1947, a Lei Fundamental de Bonn de 1949 e a Constituio fran
cesa de 1958, falam em alguns aspectos dos direitos econmicos e sociais da
Constituio Econmica e da flexibilizao da Constituio Econmica.
Essa flexibilizao apontada como uma das caractersticas da segunda re
viso, quando ocorrem vrias alteraes de natureza estrutural e conceituai:
eliminao do princpio da irreversibilidade das nacionalizaes, admisso
das privatizaes, modificaes sobre imposies constitucionais em matria
de reforma agrria e planejamento econmico. Os autores mencionam o con
senso constitucional, o apaziguamento da animosidade contra a Constituio,
neutralizao ideolgica e relativizao e abertura da Constituio Econmi
ca. Esse processo de alargamento da consensualidade constitucional per
mitiu a melhor verificao prtica da operacionalidade e eficcia do sistema
constitucional. Novos preceitos programticos, com formulaes doutrinrias
menos carregadas, aparecem na segunda reviso: construo de uma socieda
de livre, justa e solidria; reforo da identidade europia; modernizao das
estruturas sociais e econmicas.
Alessandro Pizzorusso, como muitos autores italianos, emprega a ex
presso Constituio Econmica, quando destaca entre outros temas: a rela
o entre poltica e economia: a estrutura jurdica da poltica econmica; a
tutela do trabalho subordinado; a iniciativa econmica privada: a empresa
pblica e a tutela da propriedade.
Tratando-se das relaes econmicas no direito italiano, ressalte-se a
disposio contida no art. 41, que tem grande relevncia no quadro da defini
o de relao econmica e nas novas bases dos assentamentos sociais. A
disciplina da liberdade de iniciativa econmica privada introduz o princpio
da programao. Esse artigo contm trs disposies normativas: em primei
ro lugar consagra o princpio da iniciativa econmica privada, indica os limi
tes que deve atender tal iniciativa e precisa o modo de interveno pblica,
atravs do qual a atividade econmica possa ser endereada e coordenada,
com finalidade social.10
A publicstica italiana destaca a liberdade econmica e a liberdade de
iniciativa econmica privada, com meno ao artigo 3.2, como princpio que
informa o Estado Social, em que tal disposio constituicional no se limita a
garantir, simplesmente, a tutela de certa esfera de autonomia, mas prev e

10 PIZZORUSSO, Alessandro. Sistema Istituzionale dei Diritto Pubblico Italiano.


Jovene Editore, Npoles, 1992, 2a edio, pp. 440 e ss; Cuocolo, Fausto. Istituzioni di
Diritto Pubblico, Dott. a. Giuffr Editore, Milo, 1992, T edio, pp. 817 e ss;
Caretti, Paolo. Siervo, Ugo de. Istituzioni di Diritto Pubblico. G. Oiappichel 1i
Editore. Turim. 1992. pp. 582 e ss.
disciplina diversos institutos, atravs dos quais vrios setores, mostram o em
penho pblico de reduzir a desigualdade de ordem econmica e social. Desta
ca-se, tambm, a disciplina anti-trust?\ proveniente da lei 287, de 1990.
Quanto programao econmica, a Constituio traduz modelo de
economia mista, cujo elemento principal a iniciativa econmica pblica e
privada, que deve ser obrigatria, mas sem efeito vinculante, no que se refere
iniciativa privada.
A doutrina brasileira tem destacado, tambm, a expresso Constitui
o Econmica, desde quando a temtica aparecia nos textos constitucionais
agrupados sob a expresso de Ordem Econmica e Social, Ordem Econmica
ou Ordem Jurdico Econmica, com destaques tambm, para: Ordem Econ
mica Socialista, Ordem Econmica Neo-Liberal, Ordem Econmica Pblica
e Ordem Econmica Privada, Ordem Jurdico Econmica e Ideologia, Ordem
Jurdico-Econmica e poltica econmica.
A Constituio Econmica de 1988, no Brasil, interpretada no seu
relacionamento com o Direito Econmico: Se aplicarmos o raciocnio desen
volvido nos itens anteriores anlise dos dispositivos da Constituio vigente
(1988) veremos como al se comporta o Direito Econmico.11
Jos Afonso da Silva, ao tratar da Ordem Econmica e dos Princpios
serais de atividade econmica, ressalta as bases constitucionais da ordem
econmica e a constitucionalizao da ordem econmica, mencionando, tam
bm, a Constituio Econmica e seus princpios.12
Todas as motivaes constitucionais e polticas que deram origem a
mltiplos questionamentos sobre a atuao do Estado na Ordem Econmica e
o constitucionalismo decorrente das transformaes que ocorreram no mun
do, a partir do incio do sculo XX, devem ser reexaminadas, para que possa
mos indicar os novos paradigmas para o relacionamento entre Sociedade e
Estado, a nvel Internacional e Comunitrio.

11 SOUZA. Washington Peluso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econmico. Edi
o F. B. D. E. Fundao Brasileira de Direito Econmico. Atualizao e reviso de
Terezinha Helena Linhares. Belo Horizonte. 1992, 2a edio, pp. 141 e ss; idem. Di
reito Econmico, Edio Saraiva. So Paulo, 1980, p. 73; Ferreira Filho, Manoel
Gonalves. Direito Constitucional Econmico, Editora Saraiva, So Paulo, 1990;
Souza. Washington Peluso Albino de. Conflitos Ideolgicos na Constituio Econ
mica. Revista Brasileira de Estudos Polticos. Universidade Federal de Minas Gerais.
Belo Horizonte. Vol. 74/75, Janeiro. Julho de 1992, pp. 17 a 39.
12 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Editora Revista
dos Tribunais. So Paulo. 1991. 7a edio, pp. 657 e ss; Horta, Raul Machado. Cons
tituio e Ordem Econmica e Financeira. Revista Brasileira de Estudos Polticos.
Universidade Federa! de Minas Gerais. Belo Horizonte, Nmero 72, Janeiro de 1991.
pp. 7 a 27.
Esses debates no podem conduzir a uma aceitao pura e simples do
Estado Mnimo, nem a uma plena homenagem a toda a sistemtica do consti
tucionalismo econmico e social. As propostas que nos acodem, ressaltam,
aspectos como13:
- consenso e ideologia nas constituies;
- o regime econmico nas constituies soluo ou fonte de confli
tos:
- as propostas do Estado Mnimo: soluo ou paliativo;
- como redefinir o Estado contemporneo, para melhor definio de
suas novas perspectivas, para a complexa sociedade atual.
A Constituio, como ocorreu com o texto brasileiro de 1988, pode ser
compromisso passageiro ou resultado de transao, para atender os interesses
econmicos; sociais e polticos, dominantes na pca da elaborao. O com
promisso ou o consenso ativo, no dizer de Bidart Campos14, diferentemente
do mero acatamento, supe um acordo no essencial, isto , um pacto para a
convivncia que se deve dar em tomo dos princpios bsicos, sobre os quais
assenta-se a convivncia poltica de certa coletividade social, principalmente
nas regras do jogo poltico-institucional e nos direitos fundamentais do cida
do. Para Prez Lufio. so esses os pressupostos do consenso, para a edifica
o de uma Sociedade democrtica. O esprito do consenso, muitas vezes,
marca o comportamento da quase totalidade das foras polticas que com-

13 De Esteban, Jorge. La funcin transformadora en las Constituciones occidentales,


na Obra Coletiva. Constitucin y Economia (La ordenacin dei sistema econmico
en Ias Constituciones occidentales), em Editorial Revista de Derecho Privado.
Madrid. 1977; Vanossi, Jorge Reinaldo. En torno al concepto de Constitucin: sus
elementos, em Libro-Homenaje a Manuel Garca Pelayo, Tomo I, Universidad Cen
tral de Venezuela, Caracas, 1980: Gil Cremades. Juan Jos. Las Ideologias en la
Constitucin espanola de 1978. em Ramirez. Manuel. Estdios sobre la Construcin
espanhola de 1978. Manuel Ramrez (ed). libros Portico, Zaragoza, 1978: Tierno
Galvan, Enrique. Epecificacin de un Derecho Constitucional para una fase de
transicin. en Boletin Informativo de Cincia Poltica, n. 10, agosto. 1972; Vanossi.
Jorge Reinaldo. El Estado de Derecho en el constitucionalismo social. Eudeba.
Buenos Aires, 1987; Fernandez Segado, Francisco. El constitucionalismo de
entreguerras, em Revista General de Legislacin y Jurisprudncia. Tomo XC, Segun
da poca, n. 4, abril, 1985; Lavagna, Carlo. Costituzione e socialismo, II Mulino
Editore, Bologna, 1977.
14 BIDART CAMPOS. Germn J. El rgimen poltico. De la politeia a Ja res pu
blica. Ediar, Buenos Aires. 1979, pp. 140/143; Perez Luno, Antonio E. Los derechos
fundamentales. Tecnos. Madrid, 1981; Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho
Politico, vol. IV, Tecnos. Madrid, 1984.
pem a representao parlamentar constituinte. A idia do consenso reflete o
esprito de compromisso, alm de justificar o fundamento ltimo das normas
essenciais da convivncia do poder, em clima de respeito ao direito, vontade
dos cidados e dos grupos polticos que representam. A Constituio nem
sempre responde a apenas uma ideologia, mas pode conter diversidade de ele
mentos ideolgicos, nem sempre estveis. O consenso, alm de ser considera
do como fundamento racional da obedincia ao direito, influencia o prprio
contedo do texto constitucional, tomando possvel a elaborao de Consti
tuio de contornos elsticos. A Constituio uma espcie de confluncia
de coincidncias suficientemente amplas, com a finalidade de acomodar as
diversas opes polticas que congrega. Essa compreenso projeta-se na pr
pria hermenutica constitucional, desde que no se esgota as opes ou vari
antes que podem acomodar. O texto constitucional, por mais adequado e
completo que seja, no define previamente todas suas maneiras de aplicabili
dade. O consenso nem sempre um acordo ideolgico definitivo, desde que
dificilmente a Constituio consagra apenas certa ideologia. O processo
constituinte democrtico, motivado pela dinmica constituinte, opera-se por
meio do consenso de interesses, no pelo consenso ideolgico. Entende-se que
o princpio, o sujeito e o fim de todas as instituies humanas a pessoa, a
quem deve-se ressaltar a dignidade. As razes ideolgicas das clusulas eco
nmicas e sociais so comuns a muitas correntes do constitucionalismo de
mocrtico contemporneo. A procura de frmulas de acordo ou compromis-
so, pretendeu evitar o disenso.
As constituies contemporneas legitimam-se no social (Alemanha,
Frana, Itlia, Portugal, Espanha, etc.) isto , na concretizao de formas de
mocrticas e sociais. Essas constituies, em suas linhas definidoras bsicas,
cumprem papel de transformadoras da sociedade, que no se esgota apenas
em meras possibilidades de reforma ou reviso.
O regime econmico tem sido objeto de vrias polmicas, tendo em
vista a pluralidade dos representantes que configuram as diversas correntes
ideolgicas, que plasmaram os princpios econmicos na Constituio.
Os debates chegam a apresentar propostas que partem de um ponto de
vista prvio, no que se refere a indagao se uma Constituio deve incluir
matrias referentes a regime econmico. Da surgem as dvidas sobre a con
sagrao. a nvel constitucional, de determinado regime econmico. Substitu
indo essa proposta, aparece a que pressupe um marco constitucional, que
regule a atuao do Estado sobre a base da participao em igualdade de
condies, dos diferentes grupos de interesse que compem a Sociedade.
Ao questionar a existncia de regime econmico, a nvel constitucio
nal, surgem entendimentos de que maior estabilidade poltica e econmica,
regras polticas claras de desenvolvimento a longo prazo, so consideradas
como vantagens seguidas por Constituio, que inclui captulo constitucio
nal, dedicado a ordem econmica constitucional.
Alm dessas apontaes preliminares, indaga-se sobre qual o distema
econmico a ser consagrado. Normalmente os que defendem essa incluso no
texto constitucional, pretendem consolidar formalmente, suas crenas ideol
gicas em matria econmica. A proposta de certo regime econmico na Cons
tituio, produz posicionamentos divergentes. A adoo de certo sistema eco
nmico pode gerar situaes conflitivas, quando o debate econmico conduz
discurses em tomo de questes de ordem jurdico-constitucional. O posicio
namento daqueles que entedem o afastamento da Constituio da temtica
econmica, gera vrias polmicas e discordncias, pois chegam a entender
que a consagrao de certo regime econmico em uma Constituio, cria pro
blemas de difcil soluo. Nem sempre corresponde verdade, afirmativas
como as de que uma Constituio no deve pronunciar-se em matria econ
mica, pois a aprovao do regime econmico na Constituio levaria a solu
es impossveis. Invoca-se, para sustentar a tese, a compreenso de que a
Constituio dos Estados Unidos, apesar de no consagrar certo regime eco
nmico, em distintos governos, desenvolveu polticas redistributivas, com o
surgimento do Wellfare State ou Estado benfeitor. Essas atividades podem
ser desenvolvidas, sem que estejam autorizadas por um regime econmico a
nvel constitucional.
Em determinados momentos do constitucionalismo, as preocupaes
centraram-se em indagaes institucionalistas. com destaque para as configu
raes necessrias compreenso do Estado, principalmente em sua natureza
jurdica. Atualmente elas do grande destaque para os temas essenciais da
Sociedade.15 O sistema social caracterizado como meio para realizaes das
autonomias individuais, possibilitando as formas de integrao. Nesse senti
do Luhmann destaca a autonomia funcional dos subsistemas sociais e seus
reflexos operacionais em seus prprios mecanismos de atuao. Ele insiste na
autonomia funcional, como caracterstica dos subsistemas sociais.
As interrelaes dos sistemas autnomos e comunitrios so acompa
nhadas pelas dificuldades sobre o conceito legal e dinmico das normas eco
nmicas. nesse sentido que Washington Peluso Albino de Souza, acerca de
suas leis e suas caractersticas, pondera:
Io) prendem-se condio de terem obrigatoriamente contedo eco
nmico, isto , regulamentarem atos e fatos econmicos.

15 LUHMANN, N. The Differentiation of Society. New York, Columbia Univ. Press,


1982; idem. A Socilogical Theory of Law, Londres, Routledge, 1985.
2o) esto dirigidos no sentido de garantir a efetivao da ideologia
constitucional adotada' e se prendem a medidas de poltica econmi
ca , ou melhor, legalizam a poltica econmica correspondente que
la ideolosia.
w
3o) devido natureza profundamente dinmica da realidade econmi
ca, estas leis tm que ser dotadas de muita flexibilidade, de muita
mobilidade para corresponderem s modificaes e s variaes da
poltica econmica e decorrentes daquele dinamismo.
4o) grande nmero delas so leis programticas no importando
substancialmente que se imponham por sanes do tipo convencio
nal.16
Peter Nahamowitz. tratando das dificuldades decorrentes das leis eco
nmicas, vendo-as em seus aspectos dinmicos e legais, procura definir flexi
bilidade. In view of the theoretical and pragmatic difficulties of delimiting
and circumscribing economic law in a sensible way within the legal sytem, a
flexible" definition of economic law has been sussested.17
Todas essas incurses so necessrias para a compreenso ampla do
princpio de subsidiariedade, aplicvel em diversos momentos da vida institu
cional e constitucional, com as mltiplas formas de aplicabilidade e conseq
ncias.
O princpio de subsidiariedade mantm mltiplas implicaes de or--
dem filosfica, poltica, jurdica, econmica, tanto na ordem jurdica interna,
como na comunitria e internacional.
Dentro das preocupaes federativas, o Governo local deve assumir
grande projeo, desde que sua efetivao, estrutura quadros polticos, admi
nistrativos e econmicos que se projetam na globalidade dos entes da Federa
o. No exerccio de suas atribuies, o governo das entidades federativas
poder promover aes que devem, pelo menos, mitigar a desigualdade soci
al, criar condies de desenvolvimento e de qualidade de vida. A Administra
o pblica de qualidade, comprometida com as necessidades sociais e aberta
participao solidria da sociedade, pode melhorar as entidades federativas
e os municpios. A partir desse nvel, concretiza-se, necessariamente a

16 SOUZA. Washington Peulso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econmico.


Edio F. B. D. E. Fundao Brasileira de Direito Econmico, Belo Horizonte, 1992,
2a edio, pp. 102 e 103 Atualizao e Reviso de Terezinha Helena Linhares.
1 7 T E U B N E R . G unther. F E B B R A JO . A lberto. State, Law, and Economy as
Autopoietic Systems. Regulation and Autonomy in a New Perspective, Dott. A.
Giuffr Editore, Milo. 1992. p. 523.
efetivao dos direitos humanos. A descentralizao, nesse nvel, dever ser
estmulo s liberdades, criatividade, s iniciativas e vitalidade das diver
sas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais.
As burocracias centrais, de tendncias autoritrias, opem-se, muitas vezes,
s medidas descentralizadoras, contrariando as atribuies da sociedade e
dos governos locais. O melhor clima das relaes entre cidados e autorida
des deve iniciar-se nos municpios, tendo em vista o conhecimento recproco,
facilitando o diagnstico dos problemas sociais e a participao motivada e
responsvel dos grupos sociais na soluo dos problemas, gerando confiana
e credibilidade.18
As polticas pblicas, atravs da estrutura e operaes do governo lo
cal, tomam nova concientizao, com referncias ao conceito poltico do fe
deralismo. Muitas das discurses so colocadas em termos de estrutura e
princpios legais. As relaes intergovemamentais, em suas vrias formas e
possibilidades (Estado, Cities, counties, towns), nem sempre permitem ge
neralizaes, quando encaramos nos Estados Unidos, a existncia de
councils. que chegam a atingir, aproximadamente 20.000 municipalidades.
Com o crescimento das responsabilidades do Estado e do Governo local e a
expanso dos servios pblicos, esse ltimo nvel da federao teve no gene
ral property tax a sua maior fonte de renda.
O Governo local tem /
limitaes para estabelecer prticas de cobrana
de impostos e de gastos. E uma das mais comuns restries constitucionais
para atuao do governo local, a que se refere regulao de prticas fis
cais. 19
O constitucionalismo contemporneo ressalta a noo e a natureza dos
princpios constitucionais, com destaque para os princpios gerais do ordena
mento jurdico do Estado. O princpio geral indica a norma jurdica que ex
prime, de forma sinttica, o contedo prescritivo de toda ampla e complexa
regra jurdica.
A Constituio espanhola consagra o princpio da solidariedade',
considerado como um dos limites do desenvolvimento do processo autonmi-

18ZORRILLA MARTINEZ. Pedro G. Descentralizacin Poltica, em Problemas


Actuales dei Derecho Constitucional. Estdios en Homenaje a Jorge Carpizo. Insti
tuto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxi
co, 1994, pp. 409 e ss.
19SAFFELL, David C. State and Local Government Politics and Public * Policies,
McGraw - Hill Publishing Company, New York, 1990; Marks. Jr. Thomas C. Cooper,
John F. State Constitutionel Law in a Neutshell. ST. Paul, Minn. West- Publishing
Co, 1988. pp. 192 e ss.
co. Consiste na instrumentao de determinados meios para evitar as desi
gualdades de tipo econmico e social, entre as diferentes comunidades aut
nomas.
Em conseqncia das desigualdades existentes, sejam elas econmicas
ou sociais, reconhece-se e garante a solidariedade de todos os componentes
que integram o Estado. O art. 40.1 da Constituio espanhola aponta a tarefa
para os poderes pblicos de promoverem as condies favorveis para o pro
gresso social e econmico, por uma distribuio da renda regional e pessoal
mais eqitativa. No mesmo sentido, o art. 138.1, especifica a necessidade do
princpio ao declarar que o Estado garantir a realizao efetiva do princpio
da solidariedade, consagrado no art. 2 da Constituio, ao velar pelo estabe
lecimento de equilbrio econmico, adequado para a comunidade.
Destacam-se as vias para sua realizao, no se contentando com a
simples proclamao do mesmo pela Constituio. A previso dos instrumen
tos adequados para efetivar a solidariedade, demanda diferentes procedimen
tos, objetivando conseguir a natureza vinculante do princpio aos poderes p
blicos.
O art. 158.2 contempla mecanismos destinado efetividade do princ
pio da solidariedade, visando corrigir desequilbrios econmicos interterri-
toriais e fazer efetivo o objetivo constitucional. Constituiu-se o Fundo de
Compensao Interterritorial, destinado a gastos de inverso. O estudo e
valorao dos critrios dos recursos do Fundo ser realizado pelo Conselho
de Poltica Fiscal e Financeira das comunidades autnomas. Ele destinar as
inverses em territrios menos desenvolvidos, segundo critrios de renda, po
pulao. desemprego e superfcie.
Trata-se de autonomia solidria, que visa estabelecer o desenvolvimen
to regional equilibrado. Pelo princpio da solidariedade, legitima-se ao Estado
impor previlgios e encargos especiais a algumas comunidades Autonomas."
W ^ ^ ^ Ai*

As competncias compartidas, adequadas ao princpio de solidarieda


de, mencionadas pelo art. 149.1 (C.E.). confundem com as concorrentes. O

20 PIZZORUSSO. Alessandro. Sistema Istituzionale dei Diritto Pubblico Italiano.


Jovene editore. Npoles. 1992. 2a ed.. pp. 365 e ss; Esteban, Jorge de. Guerra, Luis
Lpez. Com a colaborao de Eduardo Espin e Joaquim Garca Morillo. EI Rgimen
Constitucional Espanhol, vol. 2. Labor Universitria. Manuales. Editorial Labor,
S.A.. B arcelona. 1982: Asenjo. Oscar de Juan. La Constitucion Economica
Espanola. Iniciativa econmica pblica versus', iniciativa econmica privada en
Ia Constitucin espanola de 1978, Centro de Estdios Constitucionales, Madrid.
1984. pp. 254 e ss: Bada. Juan Ferrando. EI Estado Unitrio, El Federal y el Esta
do Autonomico. Editorial Tecncos S.A.. Madrid, 1986: idem. Teoria y Realidad dei
Estado Autonomico. Separata da "Revista de Politica Comparada . Universidad In
ternacional Menendez Pelayoc (Num. III - Invierno. 1980-81).
elemento nuclear da distribuio est configurado pelas bases, normas b
sicas ou pela legislao bsica.21
O desenvolvimento prtico do princpio de subsidiariedade demanda a
diferenciao entre regras e princpios. O princpio ordena algo que deve ser
efetivado, levando em considerao as possibilidades jurdicas e fticas. Com
a regra exige-se que se faa exatamente o que elas ordenam, apesar de, tam
bm, conterem determinao, no mbito das possibilidades jurdicas e fticas.
A amplitude do conceito de princpio pode estar ligada aos direitos individu
ais e aos bens coletivos. Para a compreenso de subsidiariedade, conforme
aqui empregado, convm ressaltar o significado da teoria dos princpios, bem
como seu relacionamento com a efetivao concreta dos direitos fundamen-
tais.-

2 CONCEITO E EVOLUO
A subsidiariedade comporta vrias investigaes, desde que no bem
conhecida. Jean-Marie Pontier diz tratar-se de noo discreta e solitria.
Nota sua ausncia na jurisprudncia, nos textos, ao mesmo tempo que afirma
que na doutrina, no havia, em 1986, pelo menos na Frana, qualquer estudo
consagrado matria. Muitas das noes jurdicas decorrem de outros con
ceitos, regras ou princpios que o condicionam. O mesmo no ocorre com a
subsidiariedade, desde que o seu conhecimento no provm diretamente de
outra noo ou teoria, que lhe permita designar ou compor sentido anterior.
Indaga o publicista francs se a prpria subsidiariedade pode ser con
siderada como sendo uma noo jurdica, desde que surgem vrias indaga
es que apresentam dvidas. Por ela prpria, a noo no determina, senti
do jurdico preciso, para que possa ser usado pelo legislador, pelo adminis
trador ou pelo julgador.
Etimologicamente, subsidirio, subisidiariamente ou subsidiarieda-
de provm do termo latino subsidium, derivado de subsidiarius. Nota-se di
ficuldade para a aplicao da metodologia jurdica noo, apesar de se en-

21 SORLI, Juan - SEBASTIAN Piniella. Sistema de Fuentes y Bloque de Cons-


titucionalidad, Encrucijada de competencias. Bosch, Casa Editorial. S.A., Barcelo
na, 1994, p. 58.
22A LEX Y , Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales. Centro de Estdios
_____ #

Constitucionales. Madrid, 1993: Bidart Campos, Germn J. Teoria General de los


Derechos Humanos. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1993.
tender que as palavras mencionadas experimentam certa qualificao que
deve ser analisada, critrio que importar na utilizao correta dessa noo.
Para a doutrina francesa, a anlise jurdica de subsidiariedade deve ser
precedida do questionamento acerca da compreenso de que no se trata de
termo portador de significao precisa em direito, pelo menos no direito p
blico interno.
A subsidiariedade apresenta, primeiramente, sob a compreenso de que
existe noo da mesma. Os estudiosos referem-se a certo nmero de signifi
caes. Ressalte-se, ainda, que existe a passagem de subsidiariedade ao prin
cpio de subsidiariedade, com mudana ou no de seu sentido. A subsidiarie
dade apresenta diferentes significados. Certas diferenas que repercutem na
definio jurdica do termo, apontam duas formas de compreenso, bem dife
rentes. Na primeira interpretao, ela representada pela idia de secund
ria, pelo que trata-se da qualidade do que secundrio. Sendo termo meio
hermtico, aponta dificuldades para sua compreenso.
Para outra compreenso, considerada como mais significativa, ela se
refere idia de supletividade. Absorve, simultaneamente, dois significados:
- complementariedade;
- suplementariedade.
A complementariedade e a suplementariedade no so sempre dissoci--
veis. A suplementariedade o que se acrescenta, entende-se que ela represen
ta a questo subsidiria, destinada suplementariamente a desempatar os con
correntes. Em certas ocasies, a questo subsidiria no de todo secund
ria, desde que permite designar os vencedores, sendo que na questo subsidi
ria ocorre a idia de decidir. A subsidiariedade implica, nesse aspecto em
conservar, a repartio entre duas categorias de atribuies, meios, rgos
que se distinguem um dos outros, por suas relaes entre si.
A idia de complementariedade explica, de maneira ampla, a utilizao
feita em direito, da noo de subsidiariedade. As organizaes so o fruto
dos compromissos de exigncias diferentes, desde que a pluralidade de direi
tos aplicveis so resultado de reivindicaes opostas. De um lado est o po
der pblico, cuja prpria existncia um fato incontomvel, qualquer que
seja a teoria que pretenda explic-lo. Do outro lado, esto as pessoas priva
das, que em uma democracia, que admite que elas possam, debaixo de certas
reservas, agir livremente em todos os domnios. O direito pblico explica a
intensidade de suas regras, ao passo que o direito privado aparece como com
plementar um do outro.
A subsidiariedade aplicvel dualidade dos regimes jurdicos, sem
prejudicar, de qualquer maneira, a discusso que procura saber qual o direito
que subsidirio, um em relao ao outro. Nas aes judicirias, os argu
mentos e concluses dos meios subsidirios encontram-se igualmente.
Considerando-se o direito, sob o plano terico, admite-se que em toda
estrutura administrativa existe complementariedade de certos rgos, em re
lao uns com os outros. Ocorrendo a existncia de vrios rgos, alguns po
dem ser subsidirios uns em relao aos outros.
Emprega-se, tambm, a expresso rgos subsidirios, quando fala
mos em estruturas internacionais, como ocorre com os rgos subsidirios
das Naes Unidas. Ao mesmo tempo, menciona-se, em Direito Internacio
nal, a competncia subsidiria da Assemblia Geral das Naes Unidas.
O princpio de subsidiariedade apresenta particularidades, desde que
como expresso normativa de certa organizao que realiza relaes entre
pessoas, era estranho, originariamente, ao Direito Administrativo. Era reco
nhecido pelo direito da Igreja Catlica, isto , o Direito Cannico. Essa ori
gem permite entender, que apesar de estar inserido no Direito Administrativo,
largamente tributrio do Direito Cannico. A doutrina aponta antecedentes
do princpio de subsidiariedade em vrios textos, como na Encclica
Quadragsimo Anno, de 15 de maio de 1931, que explicita o enunciado pela
primeira vez.23 O Papa Pio XI declarou que seria cometer injustia, ao mes
mo tempo que torpedear de maneira bem criticvel a ordem social, retirar dos
agrupamentos de ordem inferior, conferindo-as a uma coletividade bem mais
vasta e elevada, funes que elas prprias poderiam exercer. Posteriormente,
o princpio regularmente reafirmado em outra Encclica, sendo assim for
mulado: As relaes dos poderes pblicos com os cidados, as famlias e os
corpos intermedirios, devem ser regidas e equilibradas pelo princpio de
subsidiariedade.

23 BASTID. Cours de Droit International Public. Problmes Juridiques poss par les
organisations internationales, Cours de D. E. S., Les Cours de Droit, Paris. 1972: Le
Bras. G. Les origines canoniques du droit administratif franais, em Lvolution
du droit public. E tudes offertes Achiles Mestre, Paris, 1956: Mestre, J. L.
Introduction historique au droit administratif franais, P. U. F., Col. Droit
fondamental, Paris, 1985: Quadragesimo Anno, Actae Apostolicae Sedis, XXIII,
1934: Mater e Magistia, 15 de maio de 1961, A. A. S., LIII. 1961: Pacem in Terris,
11 de abriI de 1963, A. A. S., LV, 1963: D Honorio, J. - B. Le systme institutionnel
du Saint - Sige, tese de direito. Aix-Marseille, III, 1981: Calvez. J. - Y. Perrin. J.
E glise et socit conomique. Aubier. 1953: Pontier, Jean-Marie. La subsidiarit
en Droit Administratif. Revue du Droit Public et de la Science Politique en France
et Ltranger, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 6-1986, Nov/
Dez., pp. 1515 a 1535: Lubac, H. de. Les glises particulires dans lglise
universelle. Aubier, 1971.
Os ensinamentos dos textos pontifcios, passam a ocasionar preocupa
o jurdica. O princpio de subsidiariedade vincula-se diretamente organi
zao da sociedade. Se na compreenso referida acima, ele aplicvel natu
ralmente organizao da Igreja Catlica, em suas relaes entre as igrejas
particulares e a Igreja Universal, est ele, tambm, ligado Sociedade Civil e
ao Estado. Destaca-se, em sua compreenso, o entendimento de que todo or
denamento visa a proteo da autonomia da pessoa humana, face s estrutu
ras sociais. Ao mesmo tempo, assinala-se que devemos destacar a situao de
determinada coletividade em relao a outras existentes, desde que toda comu
nidade ou coletividade inferior relaciona-se com outra coletividade superior.
O princpio de subsidiariedade aplica-se em numerosos domnios, seja
no administrativo ou no econmico. Apesar de sugerir uma funo de supln-
cia, convm ressaltar que compreende, tambm, a limitao da interveno
de rgo ou coletividade superior. Pode ser interpretado ou utilizado como
argumento para conter ou restringir a interveno do Estado. Postula-se,
necessariamente, o respeito das liberdades, dos indivduos e dos grupos, des
de que no implica determinada concepo das funes do Estado na socie
dade.
O princpio de subsidiariedade, em anlise global, no pode ser consi
derado apenas nele prprio, desde que constantemente deve estar ligado a um
outro princpio, que lhe complementar, o da unidade. Os telogos destacam
a correlao entre subsidiariedade e unidade.
As consideraes aplicadas Igreja Catlica so extendidas a outras
organizaes. Nesse sentido, o princpio leva-nos a reflexes sobre o signifi
cado de subisidiariedade no seio da sociedade civil e seu relacionamento com
o Estado. No que se refere ao Estado, o princpio de subsidiariedade leva em
conta a relao do Estado com outras sociedades, no apenas no que toca
natureza do prprio Estado.
Quanto definio de subsidiariedade, especialmente em sua relao
com o Direito Administrativo, convm destacar que esse direito no ignora, a
noo. Sua importncia decorre, tambm, de que deve ser encarado frente a
outros princpios e certas funes. A subsididiariedade vista como um dos
princpios do Direito Administrativo. Visto sob o ponto de vista jurdico, a
primeira dificuldade a prpria noo a ser compreendida, para a natureza
intrnsica do princpio. Da decorre o prprio entendimento sobre a sua colo
cao na categoria dos princpios.
A definio de princpios no fcil, apesar das aluses que so feitas
idia ou noo de princpio. Muitas so as indicaes, sem que haja defini
o do que princpio. Alguns princpios so, incontestavelmente, reconheci
dos, enquanto tais, por todos. Outros no so enunciados formalmente como
princpios por certos doutrinadores, pelo que o universo dos princpios no
cessa de evoluir e crescer. Como exemplos, sem qualquer preocupao,
exaustiva, so destacados os: princpios gerais do direito; princpio da consti-
tucionalidade; princpio da proporcionalidade; princpio do ressarcimento;
princpio da especialidade: princpio da descentralizao; princpio do servi
o pblico; princpio do equilbrio financeiro do contrato; princpio da res
ponsabilidade; princpio oramentrio; princpio da tributao; princpio se
gundo o qual a pessoa pblica no deve ser condenada a pagar, soma que ela
no deve; princpios gerais; princpios e garantias processuais; princpio se
gundo o qual, o contrato a lei entre as partes; princpio do contraditrio,
etc.
Essa enumerao, feita por Jean-Marie Pontier e por ns ampliada,
evidencia acentuado carter de heterogeneidade, desde que est vinculada a
domnios diferentes dos vrios segmentos em que se distribui a ordem jurdi
ca geral.
Gaston Jze, no Prefcio sua obra Les Principes gnraux du
droit administratif', afirmou que tinha a inteno de retirar das leis, regula
mentos, prticas administrativas e sentenas dos tribunais, os princpios ju
rdicos que dominam o conjunto das instituies do direito administrativo
francs.24
Os princpios so uma espcie de fronteira do direito, eles orientam e
guiam os que realizam as tarefas da interpretao, pois permitem a compre
enso das normas jurdicas. No so apenas regras de direito.
A subsidiariedade no principalmente noo do direito pblico fran
cs, mas foi recepcionada por ele. E um princpio jurdico, apesar do princ
pio de subsidiariedade no ser seno a expresso jurdica formalizada da no
o de subsidiariedade. Em relao a outros princpios jurdicos, o princpio
de subsidiariedade apresenta certas caractersticas prprias. Nem sempre sur
ge como princpio. Em muitas ocasies, o princpio de subsidiariedade, em
sua origem, est fora do contexto dos julgadores e dos legisladores, que no
foram seus criadores. O mesmo no ocorre com outros princpios.
Como outros princpios jurdicos, o princpio de subsidiariedade pode
ter amplo domnio de aplicao, inclusive quando ele surge como alternati-

24JEZE. Gaston. Princpios Generales dei Derecho Administrativo. I. La Tcnica Ju


rdica dei Derecho Pblico Francs. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, traduo
de Julio N. San Milln Almagro, da 3a edio francesa Les Principes gnraux du
droit administratif, Edit. Marcel Giard, Paris, 1925, p. LVIII; Gaudemet, Y. Les
mthodes du juge administratif. L. G. D. J., Paris, 1972; Auby, J. - M. Drago, R.
Trait de contentieux administratif. Paris, 3a edio, Chapus. R. Droit du
contentieux administratif. Ed. Montchrestien, Paris, 1982; Bonnard. Prcis de droit
administratif, Paris. 4a edio.
va, perante duas possibilidades que surgem, permitindo que duas regras de
direito sejam, em teoria, aplicveis. Discute-se a, sobre seu carter subsidi
rio, no sentido supletivo. Os princpios podem articular-se com outros, for
mando um conjunto, no seio do qual certos princpios comandam outros. No
que toca ao seu relacionamento com outros princpios, o princpio de subsidi-
ariedade apresenta certas particularidades. Ele no se insere em outros prin
cpios, sem se esquecer que, normalmente, as regras de direito decorrem da
produo contnua de princpios.
Princpio como o da descentralizao, que consubstancia, ele prprio,
outros princpios nos domnios de suas especialidades, como em matria fi
nanceira, tem vrias vinculaes principiolgicas. Entretanto, o princpio de
subsidiariedade no procede de outro princpio ou comanda outros princpi
os. suficiente a si prprio, circunstancia que explica parcialmente sua
exterioridade em relao ao direito.
Convm ressaltar que o princpio de subsidiariedade apresenta
especificidades. quanto s suas funes. As funes de subsidiariedade, nem
sempre so muito claras, apesar da essencialidade das mesmas. Essa anlise
leva compreenso da finalidade subjacente do princpio. Participa da fun
o de regulao do sistema jurdico.
Em todo sistema, a funo do direito apresenta formas de organizao
e de regulao. A tarefa organizadora do direito importa em sua funo regu
ladora.
O princpio de subsidiariedade no se contrape aos princpios ineren
tes funo organizadora, destacando-se dentre esses, o princpio da especia
lidade, que tem grande significado na organizao administrativa. O princ
pio de subsidiariedade no implica certo tipo de determinada organizao,
pelo que pode aplicar em sistemas administrativos diferentes. Desde que fixa
do, o modelo de organizao administrativa, ocorre certo equilbrio entre ins
tituies e rgos que compem a organizao.
Nas relaes polticas e administrativas tem grande significado o termo
informar ou informao, aplicvel funo organizadora e funo regula
dora. O termo informar, que no jurdico, em seu sentido filosfico, signi
fica dar forma ou significao. O que informa o que comunica uma forma,
d idia diretriz, para empregar a expresso de Claude Bemard, repetida por
Jean-Marie Pontier. O termo informar muito utilizado no domnio da biolo
gia, para traduzir a explicao da complexidade crescente que caracteriza a
vida depois das origens, da a expresso informao gentica que constitui a
vida.25

25 TRESMOUTANT. C. Sciences de lunivers et problmes mtaphysiques. Seuil, 1976.


Os dois significados do vocbulo informar, informao, na compreen
so filosfica e corrente, podem exprimir a idia de comunicao, de mensa
gem que comanda certa forma. E essa, em certo sentido, a funo do princ
pio de subsidiariedade. O princpio participa da funo reguladora do direito,
desde que comunica a certos destinatrios, isto , ao legislador, ao julgador e
ao administrador, um programa possvel, ao dar forma a uma regra ou a um
sistema.
A informao procurada no dissocivel da finalidade de subsidiarie
dade, se no explica somente o regime jurdico, pode, pelo menos justific-lo.
O princpio de subsidiariedade uma garantia contra a arbitrariedade,
procura inclusive suprim-la. E necessrio que toda autoridade investida de
funes, deva justificar seus atos no exerccio de suas funes. A autoridade,
no exerccio de suas funes, judicirias ou no, deve apontar os princpios
que justificam suas decises. Os princpios jurdicos so invocados pelos tri
bunais, quando esses no descobrem lei aplicvel, pelo que devem justificar a
soluo, para que no se tome arbitrria.26
Nas interpretaes sobre a aplicabilidade do princpio, levando em
conta que essa tcnica diferente dos standards, tanto na idia de informa
o, como na de formulao, pretende-se, tambm, deciso que seja social
mente aceitvel. Ao mesmo tempo, deve o princpio ser juridicamente coeren
te com o conjunto de outros princpios jurisprudenciais e outras regras jurdi
cas, para no ser contraditrio ou inoperante.
O princpio de subsidiariedade deve ser coerente com sua segurana e
eficcia. Est nessa definio a idia de assistncia, reencontrada no latim
subsidium.
A utilizao do princpio de subsidiariedade, muitas vezes, ocorre
exclusivamente em seu sentido secundrio. Mesmo assim, configura-se pelo
seu carter de generalidade.
O princpio de subsidiariedade pode ser aplicvel nas relaes entre r
gos centrais e locais, verificando-se, tambm, o grau de descentralizao. A
descentralizao um domnio predileto de aplicao do princpio de subsidi
ariedade, sendo que a doutrina menciona as relaes possveis entre o centro
e a periferia. A descentralizao um modelo de organizao do Estado, pelo
que o princpio de subsidiariedade pode ser a invocado. A descentralizao
um problema de poderes, seja financeiro ou qualquer outro que proponha

26 RIPERT, G. Les forces cratices du droit, L. G. D. J., Paris, 1955; Andrade, Jos
Carlos Vieira de. O Dever da Fundamentao Expressa de Actos Administrativos.
Coleo Teses. Livraria Almedina, Coimbra, 1991.
efetiv-la, bem como de competncias. O princpio de subsidiariedade explica
e justifica, em muitas ocasies, a poltica de descentralizao. A compreen
so do princpio de subsidiariedade, em certo sentido, procura saber como em
organizao complexa, pode-se dispor de competncias e poderes. Aceit-lo
, para os governantes, admitir a idia, pela qual, as autoridades locais de
vem dispor de certos poderes. O princpio de subsidiariedade intui certa idia
de Estado, sendo instrumento de liberdade, ao mesmo tempo que no prope
a absoro de todos os poderes da autoridade central. A modificao da re
partio de competncia, na compreenso do princpio de subsidiariedade,
pode ocorrer com as reformas que propem transferir competncias do Esta
do para outras coletividades. Atravs de sua aplicao, todas as competnci
as que no so imperativamente detidas pelo Estado, devem ser transferidas
s coletividades. Procura-se resolver a questo de saber quando o Estado e as
demais coletividades devam ver reconhecidas na amplitude de suas competn
cias. Dever ser ela exercida em nvel local, ao mesmo tempo que se prope
determinar qual coletividade ter sua competncia definida. Nem sempre o
princpio de subsidiariedade d resposta precisa a todas essas questes. Ele
fixa apenas o essencial, quando visa orientar uma reforma, uma poltica, in
dicando direo, inspirada na filosofia da descentralizao.2
O princpio de subsidiariedade, nem sempre, encontra-se inscrito em
texto, nem os governantes reclamam que ele no possa ser levado em consi
derao. Trata-se de noo, na maioria das vezes, de ordem doutrinria. No
se pode esquecer, entretanto, que o princpio conduz a problemas essenciais
da descentralizao. As anlises das reformas descentralizantes, em pocas
anteriores, mostram que, freqentemente, os debates verificavam os aspectos
de detalhe, perdendo a viso de conjunto. Muitas dessas investigaes apare
cem. hoje. como secundrias. Posteriormente, na perspectiva do princpio de
subisidiariedade. os problemas de descentralizao so, essencialmente, ques
tes de poderes e de competncias. Na elaborao de seu significado, nature
za e demais aspectos, quanto descentralizao, entende-se que se deve am
pliar a liberdade e os poderes das demais coletividades, por alguns denomina
dos de territoriais, sem sacrificar o que essencial nas funes do Estado.
A subsidiariedade, na poltica da descentralizao, tem contornos que
foram sendo definidos em vrias pocas. J Robespierre declarava na Con
veno, que era preciso afastar-se da tendncia dos antigos governantes, de

27 MODERNE. F La libre administration des collectivits locales, Economica, Paris,


1984: Pontier, J. - M. Les principes de la rpartition des comptences, em Les
nouvelles comptences, sob a direo de F. Moderne. Economica, Paris, 1985.
muito governar. Dever-se-ia, naquela compreenso, deixar aos indivduos, s
famlias o direito de fazer o que entrava em choque com os outros. s comu
nidades deveria dar-se o poder de se regular por elas prprias seus negcios,
em tudo o que no fosse essencialmente da administrao da Repblica
(Discours sur la Constitution. Convention Nationale, sesso de 10 de maio
de 1793, Moniteur universal, 13 de maio de 1793).
Em muitas ocasies, o princpio de subsidiariedade est vinculado s
questes referentes descentralizao, com invocaes sobre as competnci
as, as comunidades e o Estado. A comuna, em sua existncia material, no
era considerada como criao do poder. Falou-se em certa independncia da
comuna, na Frana, bem como na natureza da coletividade local. Cogita-se,
na formulao do princpio de subsidiariedade, do equilbrio entre o poder
central e o poder local. A idia concretiza-se na compreenso da absoro da
substncia local e da vitalidade local, pelo poder central. O poder local deve
dispor de condies que crie situaes para a formao do cidado e do mu
nicpio. A repartio de competncias vincula-se compreenso do princpio
de subsidiariedade, pelo que o Estado deve transferir ou delegar s coletivi
dades, os poderes que tm a capacidade de exercer.
A ausncia de estudos sobre o assunto, impede as reflexes sobre to
das as potencialidades do princpio de subsidiariedade. Esse princpio deve
ser entendido em sua viso ampla, com vinculao com as noes de justia,
de regulao, bem como com as grandes questes inerentes s finalidades e
funes do direito.

3 PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDADE: AGRUPAMENTOS


SUPRANACIONAIS. SISTEMA ECONMICO
E PLANEJAMENTO.
A compreenso do princpio de subsidiariedade envolve, conforme j
esclarecemos, vrios discursos, afirmativa comprovada em reunio realizada
em Madrid, para debater a subsidiariedade.2S

28TAGLE, H. El princpio de subsidiariedad. em Persona y Derecho: ordem social y


violncia, vol. III, 1976; Torres. Miguel Ayuso. O princpio de subsidiariedade e os
agrupamentos supranacionais. Digesto Econmico. So Paulo, Maio/Junho, 1990,
Ano XLVI, pp. 65 a 70; Lamsdorff - Galagne, Vladimiro. Quando falta o princpio
da subsidiariedade. Digesto Econmico. So Paulo, Julho/Agosto, 1990, Ano XLVI,
pp. 16 a 23.
Os estudiosos do tema, em seus trabalhos, do maior relevo ao exame
das relaes entre o Estado e os agrupamentos ou sociedades menores, com
referncias ao processo federativo e aos corpos intermedirios. Ao lado desse
limite de perspectiva, no direito interno, aparecem as consideraes em tomo
das relaes internationes ou nas relaes internacionais. Miguel Ayuso Tor
res, referindo-se a Hugo Tagle, em trabalho sobre o principio de subsidiarie-
dade, ao ocupar-se de sua causa material e sujeitos aos quais se aplica, apon
ta sete nveis ou crculos concntricos que cercam o homem, constituindo di
ferentes sociedades. Nos dois ltimos nveis coloca a Federao e a Socieda
de internacional. Essas por ocuparem lugares mais distantes do centro cons
titudo pelo homem, tm menor densidade ontolgica, menor coeso social e
menor obrigatoriedade jurdica.
As Federaes e Sociedade intemacional29, (communitas orbis)
aplica-se o princpio de subsidiariedade, objetivando a integrao, sem redu
zir as potencialidades dos entes circunjacentes.
O princpio de subsidiariedade leva-nos a considerar a coexistncia de
fins inferiores e superiores, atravs de suas coexistncias. Apesar do intema-
cionalismo, supe-se a permanncia dos Estados nacionais, dentro da Socie
dade internacional. A ruptura do comunitarismo da cristandade, o apareci
mento das nacionalidades e do Estado moderno, leva a um perodo de afasta
mento nas relaes internacionais. Mesmo assim, tem incio as relaes inter
nationes, mais restritas do que as que ocorrem inter gentes, que passam a
ser reguladas pelo Direito Internacional, com bases em concepo racionalis-
ta. Em certa fase de seu desenvolvimento preocupou-se com a manuteno e
salvaguarda do equilbrio europeu, que no se consolidou.
A convivncia internacional passa pelas fases do domnio e do ideal fe
derativo, sendo substituda pelo princpio de equilbrio entre as potncias,
com base nos tratados internacionais. Dentro de todas essas discurses e pr
ticas intemacionalistas, ressurgem as preocupaes em tomo da comunidade
internacional, com referncia a um mundo sem fronteiras. Esse intemaciona-
lismo one world e a prpria solidariedade proletaria (as internacionais), pas
sa pela contestao das nacionalidades e pelo Superestado mundial.30

29 MELLO. Celso D. de Albuquerque. Direito Constitucional Internacional - Uma In


troduo - (Constituio de 1988, revista em 1994), Renovar, 1994; Dallari, Pedro.
Constituio e Relaes Internacionais. Editora Saraiva, So Paulo, 1994.
30 DALLARI, Dalmo de Abreu. O Futuro do Estado, Saraiva, So Paulo, 1972;
Chantebout. Bernard. Do Estado, Uma tentativa de desmitificao. Editora Rio. Rio
de Janeiro. 1977. trad. de Jos Antnio Faria Corra.
As crticas ao intemacionalismo apontam as dificuldades em se criar a
verdadeira solidariedade internacional, tendo em vista a ausncia de certo
modo natural e espontneo de vida, entre os habitantes de uma mesma terra e
herdeiros de patrimnio comum. Nas diversas frmulas aparecem as preocu
paes com um possvel cidado do mundo, do supergovemo mundial, que
proporia repartir o desenvolvimento e redistribuir as riquezas.31
Para o novo intemacionalismo prope-se, tambm, a construo da so
ciedade internacional com os princpios configuradores de subsidiariedade.
Assenta-se, essa compreenso, de que alm dos governos e naes, surge na
vida da humanidade necessidades que no podem ser apenas consideradas
isoladamente pelos Estados, desde que necessria a Coordenao de esfor
os.
Os grupos intermedirios no podem ser reduzidos, nem esquecidos,
quando tratam da Federao, pelo que devem ter ao e prolongamento at
sociedade internacional.
As propostas de um mundo homogeneizado, do Estado Nao ou do
Estado Federal, no podem assentarem-se em categorias institucionalizadas,
esquecendo-se das comunidades menores. A organizao temporal da socie
dade e do mundo parte da proclamao da igualdade essencial dos homens,
favorecedora da comunicao fraternal entre os seres humanos, atravs de
polticas conciliatrias entre as naes, o Estado e as comunidades inferiores
ou primrias, no que diz respeito as suas origens. O princpio de subsidiarie
dade, na ordem internacional ou interna de cada Estado, toma como pressu
posto essencial a considerao das entidades menores. A licitude do
supergovemo mundial depende da obedincia ao princpio de subsidiariedade.
nesse entendimento que Francisco Surez (De Legibus), mostra que o g
nero humano, por mais dividido que esteja em distintos Estados, sempre ter
alguma unidade, que se especifica em critrios polticos e morais (sed etiam
quasi politicam et moralem).32

31 Obra Coletiva. Garatas jurisdiccionales para Ia defesa de los derechos humanos


en Iberoamrica. U niversidad Nacional A utnom a de M xico, Instituto de
Investigaciones Jurdicas. Mxico. 1992; Diaz. Jos Ramon Cossio. Estado Social y
Derechos de Prestacion. Centro de Estdios Constitucionales, Madrid, 1989; Jenks,
C. W. La Justicia Social en el Derecho de las Naciones. El impacto de la O.I.T.
despus de cincuenta anos. Editorial Tecnos, Madrid, 1972; Popper, Karl. The Open
Society and its Enemies. G. Routledee. Londres, 1945.
32 FIX-ZAMUDIO, Hctos. Los tribunales constitucionales y Ios derechos humanos.
Universidad Nacional de Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico,
1980; Arendt. Hannah. A Dignidade da Poltica. Ensaios e Conferncias, Dumar
Distribuidora de Publicaes Ltda.. Rio de Janeiro, 1993, Traduo de Helena Mar
tins, Frida Coelho. Antonio Abranches, Csar Almeida. Claudia Drucker e Fernando
Mesmo que se considrasse a possibilidade de que cada Estado, Regio,
Autonomia. Estado Membro, Municpio ou Cidade fossem perfeitos ou
autosuficientes, todos eles esto inseridos em comunidade global maior,
abrangente de todo o gnero humano. Todas essas comunidades no so
autrquicas, pelo que necessitam de ajuda, associao, comunicao mtua e
outras formas de colaborao recproca, que atingem at a comunidade inter
nacional. A viso renovada de Francisco de Vitoria (De indis noviter
inventis) do orbis , projeta a comunidade de todo o globo terrestre, com a
concepo da comunitas orbis, diferenciada por Miguel Ayuso Torres das
modernas concepes da liga dos povos e da Sociedade de Naes, conside
radas como associaes meramente jurdicas e contratuais.
A convivncia das estruturas nacionais, com a supranacional, vista
atravs do respeito ao princpio de subsidiariedade. O supergovemo mundial
seria ligitimado, pelo cumprimento do princpio de subsidiariedade, respei
tando o que, por sua prpria conta, faam ou possam fazer os Estados.
A aceitao do princpio de subsidiariedade, em organismo supranaci
onal e infra nacional, levar correta captao das divergncias e o respeito
das variedades. O esquema de unidade centraliza e absorvente leva homo
geneidade, atravs do condicionamento dos crditos, em emprstimo forneci
dos pelas instituies financeiras internacionais.
A no observncia do princpio de subsidiariedade tem sido objeto de
reflexes, quando se questiona o seu no segmento. Para a compreenso des
sas conseqncias no podemos esquecer as suas vinculaes aos temas de
correntes da interciplinariedade no direito. Vladimiro Lamsdorff - Galagane,
escolhendo o aspecto econmico questiona: o que sucede quando no se res
peita o princpio de subsidiariedade em economia?
Definindo o que entende como o princpio de subsidiariedade, procura
resumi-lo na frmula seguinte: que a autoridade s faa o que preciso para
o bem comum, mas aquilo que os particulares no podem, no sabem ou no
querer fazer por si mesmos. A necessidade da interveno da autoridade se
estabelece, pois, eventualmente, e cessa rapidamente assim que os particula

R odrigues. O rganizao, introduo e reviso tcnica de Antonio A branches;


Duverger. Maurice. Europa de los hombres. Una metamosfosis inacabada. Alianza
Editorial. Madrid. 1994. verso espanhola de Federico Jimnez de Parga Maseda;
Esquivei. Jos Carlos Rojano. Introduccin a la Teoria de los Derechos Humanos
(breve ensayo), Comisin Estatal de Derechos Humanos: Madrazo, Jorge. Derechos
Humanos: El Nuevo Enfoque Mexicano. Una Vision de Ia Modernizacin de M
xico. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1993; Climent. Vicente Oltra. Sociedad y
Economia. Un anlisis dei estado dei malestar. Ediciones Diaz de Santos, S. A.,
Madrid, 1994.
res voltem a manifestar capacidade para resolver o problema sem ajuda
alheia.
Em suas manifestaes, podemos assistir a hiptese em que ocorre a
inibio da autoridade, quando o bem comum exige sua interveno. Tal situ
ao, na economia, tpica do liberalismo do sculo XIX, ou quando, ainda,
em nossos dias, o governo fica indiferente situao do povo ou parcela do
mesmo.
Aponta a teoria e a prtica, em matria econmica, situaes que po
deriam ser resolvidas apenas pelas pessoas, atravs do mercado livre, mas
em que constatamos a interveno do Estado. Para os defensores da no in
terveno, desde que a soluo de mercado mais adequada aos desejos dos
consumidores, a interveno estatal, nessa situao, pode ser muito redun
dante ou prejudicial. nesse sentido que se compreende a soluo adotada
pelos poderes pblicos como desnecessria, desde que coincide com a que
por si s tivesse adotado o mercado para a mesma soluo, tomar-se-ia, su
prflua ou acarretaria gasto intil. A atuao estatal s seria justificada, se
por qualquer circunstncia, o mercado falhasse.
Apesar da predominncia das empresas privadas, na maioria das eco
nomias dos Estados, em muitas atividades econmicas surgem intervenes
permanentes ou intermitentes, proveitosas ou no.
O princpio de subsidiariedade no totalmente cumprido, quando o
Estado prope a dirigir toda a economia. A idia de planificao econmica
ocupa lugar de relvo, sendo que em certas circunstncias poder-se-ia chegar
at a estatizao total da economia. A regulao total no apenas nos Esta
dos socialistas ou marxistas, ela ocorreu no sculo XVI, com os Reis; no s-
culo XVIII, com os despotos esclarecidos, no sculo XIX, com os represen
tantes do povo. Transfere-se para o poder poltico, todas as responsabilida
des, para a boa gesto do Estado.
Quando examinamos o plano, podemos nos colocar, inicialmente, fren
te a empresas em que cada uma o centro autnomo de decises, onde cada
uma decide livremente o que vai produzir, no que toca, qualidade e quanti
dade e o preo, a ser oferecido aos consumidores. Em certo tipo de planifica
o econmica, essas decises no sero tomadas pelas empresas. Certa con
cepo de planejamento assenta-se em pressupostos como:
a) plano rgido ou no;
b) planificao flexvel ou inflexvel;
c) declarao de que o plano lei;
d) o plano em relao s polticas escolhidas;
e) autoridade planificadora, sem limites e controle;
0 o plano em suas relaes com outros Estados;
g) controle do consumo;
h) execuo do plano;
i) o plano forosamente rgido e tem fora de lei.
Os temas acima mencionados, quanto tratamos do princpio de subsi-
diariedade, levam s indagaes sobre a natureza do plano, como ser ele,
seus limites, objetivos e tempo de execuo, seja ele a nvel geral ou local,
bem como a participao dos particulares. Em Portugal surgiu a figura jur
dica da associao da Administrao com os proprietrios: O nosso or
denamento jurdico contm nos artigos 22 a 26 do Decreto Lei n. 749/76,
de 05 de Novembro, no Decreto n. 15/77, de 18 de Fevereiro (diploma que
regulamenta aquelas disposies legais), bem como nos artigos 8o, n. 1, al.
a), 10e 11, n. 2 do Decreto-Lei n. 152/82, de 3 de maio, a disciplina jurdi
ca do instituto da associao da Administrao com os particulares' em
matria de urbanismo que, se for aplicado de forma correta e generalizada,
constitui um valioso instrumento de garantia da igualdade de tratamento en
tre os proprietrios de imveis abrangidos por um mesmo plano urbanstico
(plano geral ou parcial de urbanizao ou plano de pormenor) ou, pelo me
nos, entre os proprietrios de terrenos situados num determinado sector do
plano urbanstico.33
Acentua Fernando Alves Correia, ao tratar da justa distribuio dos
benefcios e encargos entre os associados: Uma das finalidades essenciais
da associao a de realizar uma justa distribuio dos benefcios e encar
gos decorrentes da execuo do plano urbanstico entre os proprietrios dos
terrenos (quer seja a Administrao, quer sejam os particulares), garantindo,
assim, a igualdade de tratamento entre os proprietrios abrangidos por um
mesmo plano urbanstico ou. no caso de este se dividir em vrios sectores ou
zonas, entre os proprietrios dos terrenos situados em cada um deles'. (O
Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, ob. cit., p. 635).
Essas formas de execuo do plano, leva s especulaes em tomo dos
centros intermedirios de poder, isto , seu posicionamento como centros su
bordinados, encarregados do cumprimento do plano. Como ficar a autono
mia, quanto aos diversos nveis de governo, se analisamos a participao, a
democracia e a descentralizao.
O princpio de subsidiariedade, em suas repercusses internas e inter
nacionais, vincula-se tambm, nas relaes com o exterior.

33 CORREIA. Fernando Alves. O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade. Cole


o Teses. Livraria Almedina. Coimbra. 1989, p. 625.
O Planejamento democrtico no entra em contradio com o princpio
de subsidiariedade, desde que saibamos examin-lo, luz de sua funo e da
natureza dos atos que envolve: Se o objetivo a atingir o crescimento, o
desenvolvimento, o tipo de distribuio de riquezas e a qualidade de vida
ou qualquer outro, o Direito Econmico cuida das normas que levam ao re
sultado almejado, sem formular juzos de valor a seu respeito, mas procu
rando ajustar as medidas de poltica econmica ideologia. '4
O processo de elaborao, acompanhamento, controle e execuo das
disposies do Plano, tendo em vista a natureza dos atos que envolve (atos de
natureza poltica, atos de natureza econmica, atos de natureza administrati
va, atos de natureza jurdica), acompanhado de flexibilidade, no sendo im
perativo, mas apenas indicativo, concilivel com o princpio de subsidiarie
dade.
O controle do Estado sobre as comunidades que existem no mesmo,
nas diversas modalidades de seu exerccio, no pode implicar formas de po
der discricionrio. Qualquer tipologia de controle implica, para a conciliao
com o princpio de subsidiariedade, situaes que propiciam colaboraes
entre o Estado, as comunidades menores e os organismos privados. A colabo
rao do Estado, com as comunidades secundrias e organismos particulares,
um fenmeno inerente aplicabilidade do princpio de subsidiariedade. O
Estado no pode ser considerado como corpo estranho, no qual os cidados
so vistos burocraticamente. Suas atividades precisam ser compreendidas,
em relao as comunidades menores e aos particulares.
As teorias e os fatos demonstram como o Estado moderno transfor
mou-se em intervencionista. Controle e regulamentao, atravs da interven
o estatal, prope realizar poltica econmica e social. Existe, entretanto, di
ferena de natureza e procedimento, nas duas formas. A regulamentao
esttica, ao passo que o controle dinmico. Nem sempre a regulamentao
permite as melhores condies de funcionamento. A presena do controle
permite, ao contrrio, adaptaes constantes.
O princpio de subsidiariedade, visto em confronto com a noo de Es
tado, na teoria do controle, deve ser encarado nas diversas maneiras de

34 SOUZA. Washington Peluso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econmico,


Edio F. B. D. ff.. Fundao Brasileira de Direito Econmico, Belo Horizonte, 1992,
Atualizao e reviso da prof. Terezinha Helena Linhares, p. 247; idem. Direito Eco
nmico, Edio Saraiva, So Paulo, 1980, pp. 449 e ss: Corbel. Pierre. Le Parlement
Franais et la Planification. Editions Cujas, Paris, 1969; Scaff, Fernaodo Facury.
Responsabilidade do Estado Intervencionista, Editora Saraiva, So Paulo, 1990;
Mukai, Toshio. Participao do Estado na Atividade Econmica. Limites Jurdi
cos. Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1979.
desmembramento do Estado, atravs das coletividades secundrias. A nature
za dessas coletividades impe que sejam as mesmas depositrias de certas
parcelas de poder pblico, principalmente em nvel local. As coletividades lo
cais no tm, efetivamente, as mesmas responsabilidades, nem os mesmos
poderes do Estado.35
Leis nacionais, como a nova Lei Antitruste, Lei n. 8.884, de 11 de ju
nho de 1994, mostram as contradies do nosso sistema econmico, ao deter
minar que ela dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a
ordem econmica, orientada pelos ditames constitucionais de liberdade de
iniciativa, livre concorrncia, funo social da propriedade, defesa dos con
sumidores e represso ao abuso do poder econmico.36
Norma de natureza muito mais regulamentadora, do que se controle,
prima pelos limites atividade econmica. O Estado regulador surge como
dirigente superior das atividades econmicas e nacionais, incumbindo-lhe
promover a ordem positiva. Apesar das diferenas especficas, a fronteira en
tre regulamentao e controle, nem sempre fcil de ser determinada.
A norma regulamentadora corresponde, em primeiro grau, a um est
gio de intervencionismo, desde que impe limites atividade dos organismos
privados, transformando o Estado em defensor da ordem pblica: No h a
menor dvida de que o intervencionismo estatal, ainda que por vezes necess
rio, tem sido o condo de trazer ao meio econmico uma crescente inquieta
o.
Evidentemente que tal insegurana atinge todo o empresariado, na me
dida em que se sente desprotegido, haja visto que nem sempre o Estado tem
conduzido a atividade econmica dentro dos princpios existentes, especial
mente no tocante aos preos, os quais atingem patamares indesejveis para o
consumidor final. Por outro lado, o Estado, bem como a populao em geral,
ficam privados de investimentos a longo prazo, pois no se sabe o dia de
amanh.
No obstante, ainda que nefasto, o intervencionismo estatal, por vezes,
impe-se a fim de que o Estado possa harmonizar a atividade privada com os

35D E M IC H E L . Andr. Le Controle de Ltat sur les Organismes Privs. Essai


Dune Thorie Gnrale, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris,
1960, 2 tomos.
36 POPP. Carlyle. Abdala. Edson Vieira. Comentrios Nova Lei Antitruste. Lei n.
#

8.884, de 11 de junho de 1994. Juru Editora, Curitiba. 1994. p. 22; Franceschini.


Jos Incio Gonzaga. A Clusula devido processo legal e a lei antitruste nacio
nal. Revista de Informao Legislativa. Senado Federal. Subsecretaria de Edies
Tcnicas, Braslia. Ano 26. Nmero 104. outubro/dezembro. 1989, pp. 213 a 220.
princpios fundamentais por ele preconizados. Ademais, no possvel que
o forte domine o fraco, de tal sorte que a vontade deste passe a ser mera fic
o.
Acrescente-se, outrossim, que deve prevalecer o auto-regulamento dos
interesses privados, ou seja, o Estado deve agir como mero rgo fiscaliza-
dor, no interventor. Assim, o papel do intrprete deve ser o de dar primazia
quilo que mais importante, dizer, aos princpios constitucionais. As re
gras que excepcionam ditos princpios, tais como reservas de mercado, de
vem ser interpretados restritivamente.37

4 O FEDERALISMO ALEMO
E O PRINCPIO DE SUBSIDIARIEDADE.
Na Alemanha ocorreram, nos ltimos anos, vrias revises na sua or
dem poltica e econmica, com o objetivo de permitir maior liberdade e parti
cipao. O federalismo tomou-se essencial componente do governo democr
tico, da terem ocorrido debates sobre as suas estruturas. Tomou-se seus as
pectos reais e concretos, no os ideolgicos. Muitos sistemas federais foram
resultantes de compromissos histricos, pelo que o funcionalismo federal de
correu de condies particulares, sem que se tenha um tipo ideal como mode
lo definitivo.
A separao dos poderes governamentais, ao lado da alocao desses
poderes em vrios nveis (Federao, Lnder e Comunas) foram definidos na
Lei Fundamental.
A justificao do federalismo feita por motivaes racionais, sendo
que a doutrina elenca alguns pontos essenciais como: 1) o federalismo preser
va a diversidade histrica e a individualidade; 2) facilita a proteo das mi
norias; 3)3X: 4) o federalismo um meio de proteo da liberdade (A

37 POPP, Carlyle. Abdala. Edson Vieira. Comentrios Nova Lei Antitruste, ob. cit.,
pp. 20 e 21: Ferreira Filho. Manoel Gonalves. Direito Constitucional Econmico,
Editora Saraiva, So Paulo. 1990.
38 Princpio de subsidiariedade - Thirdly, the principle of subsidiarity which is an
element of catholic social theory is occasionally adduced to justify federalism. There
was reason to suppose, it is said that the smallest community capable of implementing
a m eam ingful solution solve eac particular problem . We shall return to this
immediately* - Monika Baumhauer / Gnter Dill, em The Example of Federalism in
Federal Republic of Germany. A Reader. Konrad Adenauer - Stifftung, 1994.
federalist constitution always implies a vertical separation of powers
which, just like the classical horizontal separation, is an instrument to
contain the power of the state by a system of checks and balances - The
Example of Federalism in The Federal Republic of Germany, p. 5); 5) o fede
ralismo encoraja e refora a democracia, facilitando a participao democr
tica; 6) a eficincia , tambm, considerada como uma das razes que justifi
ca o federalismo.
A literatura cientfica sobre o federalismo, nos dias de hoje, tem desta
cado os aspectos positivos dessa forma de Estado.
Os princpios e a organizao das estruturas da Federao esto na
Constituio, ressaltando-se que o estabelecimento do sistema federativo,
atravs da adoo de uma Constituio e a criao de rgos federativos
constitucionais constituem atos fundamentais, para criao do Estado fede
ral. Permite essa forma de Estado composto, o controle do processo poltico,
estimulando a permanncia, a integrao e a sucesso das geraes. Consoli
da e estimula, assim, a permanncia das garantias constitucionais e dos prin
cpios federativos do processo poltico de governo.
Com os mecanismos da separao horizontal de poderes e a separao
vertical, propicia-se no Estado federal, decises ou tcnicas de atuao que
permitem um processo mais transparente, mais balanceado e mais control
vel.
Na Constituio federativa, com o sistema parlamentar de governo, os
diversos segmentos do governo so caracterizados pela existncia de vrios
rgos legislativos (Federal Diet e Land parliaments), onde podemos cons
tatar a presena de vrios partidos. No Estado federal a oposio integra, de
maneira efetiva, a ordem democrtica, desde que os partidos de oposio,
no parlamento federal, tm a oportunidade de implementar programas alter
nativos. O federalismo contribui para facilitar as diversidades culturais e so
ciais.
A Constituio da Repblica Federal da Alemanha define o regime po
ltico, como sendo um Estado democrtico social e federativo, sendo que em
outra de suas previses garante-se a permanncia e inviolabilidade dessa nor
ma constitucional (Amendments of this Basic Law affecting the division of
the Federation into Lnder, the participation on principle of lhe Lnder
in legislation, or the basic principles laid down in Articles 1 and 20, shall
be inadmissible" (The Example of Federalism in the Federal Republic of
Germany, ob. cit., p. 16).
Ludger Khnhardt (Federalism and Subsidiarity - Reflexions on a
German and Europen Question - Aus Politk on Zeitgeschichte,
Beilagezur Wochenzeitung. Das Parlament B 45/91, 1. November 1991,
pp. 37-45), ao dissertar sobre aspectos do federalismo alemo, afirma que as
relaes entre federalismo e a idia de subsidiariedade necessitam ser
investigadas, com urgncia.39
Como em outros trechos sobre o princpio de subsidiariedade, o autor
menciona a Mater et Magistra, encclica papal na qual, como norma de filo
sofia social, consagra-se o sistema de relaes entre o homem e as comunida
des humanas. Dentro da mesma orientao, est a Quadragsimo Anno,
promulgada, em 1931, pelo Papa Pio XI. Os fundamentos scio-filosficos
da coexistncia humana surgem nessas explicaes. A definio de subsidia
riedade, nas diversas formas de atividade social, no pode ter como meta des
truir ou absorver os membros do corpo poltico, mas desenvolv-los e propi
ciar que possam agir em clima de liberdade criativa.
O princpio de subsidiariedade deve ser interpretado como inerente
preservao das individualidades, dentro dos vrios agrupamentos sociais.
Gustav Gundlach considerado como o criador e o expositor dos aspectos
filosficos e sociais do princpio de subsidiariedade. Politicamente, Oswald
von Nell-Breuning vincula o princpio de subsidiariedade com o conceito de
federalismo. Entende que a estrutura da ordem governamental reflete os ele
mentos constitutivos do princpio de subsidiariedade, estabelecendo genuina
auto-administrao das pequenas unidades, correlacionadas com as formas
institucionais superiores. Tomando por base as implicaes constitucionais
concretas, o federalismo pode ser considerado como a implementao do
princpio de subsidiariedade na vida do Estado. Essa compreenso leva ao
entendimento de que o federalismo, de fato, a aplicao do princpio de
subsidiariedade.
O. princpio de subsidiariedade hoje um dos fundamentos, tambm,
da comunidade Europia, desde que ser capaz de consolidar uma espcie de
estrutura federal.

39 The principle of subsidiarity describes how units relate to the facts of life.
Subsiduum". its Latin root, describes the concept of giving assistance to smaller
units in order to preserve their vitality and enchance their scope. The modern
definition and interpretation of the principle of subsidiarity has its origins in Cathalic
social dogma. Following that principle of social philosophy which says that society
exists to support the individual but not vice versa. Pope John XXIII in his social
encyclical Mater et Magistra (1961) gave classical expression to the fundamental
principle of personaised Catholic social dogma which says that man is the uphoder,
the creator, and the object of all social institutions". This is a consequence both of the
fact that man was created in God's image and of the fact that he is personally
accountable to both his Creator and his fellow human beings (The Example of
Federalism in the Federal Republic of Germany, ob. cit., p. 26).
O dinamismo do federalismo, relacionado com o princpio de subsidia-
riedade, leva correlao entre integrao e autonomia, criando uma esp
cie de subsidiariedade de base federativa, capaz de assegurar paz e liberdade
dos diversos Estados que fazem parte do processo aproximativo geral, com
preservao das potencialidades individuais.
O federalismo e o parlamentarismo tm sido dois princpios estruturais
na experincia alem do Estado Federal Democrtico, mas para sua compre
enso devemos ressaltar as particularidades naturais e as diferenas quantita
tivas, tanto no que se refere ao territrio como a populao de um lado, e as
condies sociais de modo particular, levando-se em conta a estrutura econ
mica e o seu desenvolvimento.

Diagram: The Principle of Subsidiarity


The Principle of Subsidiarity
governs all relations between the citizen (individual or family), the
society, and the state
Essentially, any societal or governamental activity is subsidiary in that
something is supported or replaced. Accordingly, higher-order societal or go
vernamental units are allowed to assist only whenever the capability to com
plete a specific task of some lower-ordr unit appears inadequate.

The elements of
subsidiarity are,
in the sequence
mamed below:

communal
some sort of order, we find that they may be subdivided into two categories:
- Firstly, there are the public services which the communes offer to
their citizens in the form of utility, transport, social, public-health, cul
tural, educational, sports, and leisure services; and
- Secondly, the duties of a commime include controlling the process of
shaping the environment in their respective terrotories (zoning plans
and development plans).
Fonte: The Example of Federalism in the Federal Republic of G e r m a n y p. 195.

O princpio de subsidiariedade tem sido objeto de diversos estudos, em


vrias partes do mundo. German J. Bidart Campos afirma que oriundo da
doutrina social da Igreja, no sculo XX, o princpio de subsidiariedade
preconica que injusto e ilcito adjudicar a uma sociedade maior o que ca
paz de fazer, com eficcia, uma sociedade menor. Entende ainda, o publicista
argentino, tratar-se de princpio de justia, de liberdade, de pluralismo e de
distribuio de competncia, atravs do qual o Estado no deve assumir por
si, as atividades que a iniciativa privada e grupos podem desenvolver por eles
prprios, devendo auxili-los, estimul-los e promov-los.
No mesmo sentido, s deve supri-las ou substitu-las quando so impo
tentes e ineficientes para realizar suas tarefas. Objetivando-se igual eficcia,
deve-se dar preferncia a unidade social menor, em lugar da maior, do mes
mo modo privilegiar o nvel social inferior, a um nvel social superior ou
mais amplo.
A subsidiariedade no deve ser interpretada como um princpio que
prope o Estado mnimo e dbil, que se retrae a simples funes de vigiln
cia, resguardo ou arbitragem. Com isto estaria declinando de toda promoo
do bem estar, de toda presena ativa para orientar e articular as atividades
humanas. No objetiva destruir as competncias estatais, mas reorden-las,
de maneira idnea e responsvel. O princpio de subsidiariedade no pode
converter-se em seu oposto, isto , o de ante-subsidiariedade. Nesse ltimo, o
homem e as sociedades intermedirias no deveriam fazer tudo que capaz
de fazer o prprio Estado. A inverso da frmula, contrariando a subsidiarie
dade, leva a uma posio estatista.
Bidart Campos, em trabalho sobre os equilbrios da liberdade, destaca
o equilbrio do princpio de subsidiariedade. Afirma que ele significa no ser
lcito, nem justo que os homens deixam de fazer por suas prprias foras,
transferindo para o Estado, aquilo que poderiam fazer. Entende que toda in
terveno do Estado deve ajudar supletivamente aos membros do corpo soci
al, sem destru-los, nem absorv-los. Mencionando Manoel Garcia Pelavo
que fala em sociedade organizacional, o princpio se estende a uma formula
o mais ampla, j mencionada em texto de Pio XI. ilcito e injusto reser
var a uma sociedade maior, o que pode ser feito por uma sociedade menor.
Antes de deferir ao Estado certas competncias, devemos verificar se so ca
pazes de resolv-las os prprios homens ou as sociedades intermedirias,
componentes do pluralismo social. Tratando-se de igual eficcia, deve se dar
preferncia, no ao nvel estatal. Entende-se que quando alguma tarefa pode
ser cumprida pelo homem ou pelos grupos sociais, bem como pelo Estado,
deve-se dar preferncia aos primeiros.
O princpio de subsidiariedade assemelha-se a uma repartio de com
petncia entre Sociedade e Estado. Ao mesmo tempo, impede o avano
intervencionista do Estado, exigindo desse ajuda e promoo das atividades
prprias do pluralismo social. Possibilita desenvolver as formas associativas
e uma coordenao das atividades estatais de fomento. O princpio de subsi
diariedade aplica-se nos mbitos em que a ordem e o poder tem limitaes
razoveis, ao mesmo tempo que a economia deve conviver com a liberdade.
O princpio de subsidiariedade visa suprir a iniciativa privada impotente ou
ineficaz, mediante a ao do Estado, propiciando a sociedade resultados be
nficos. Ele equilibra a liberdade, detm o intervencionismo estatal indevido,
em reas prprias da sociedade, possibilitando ao Estado ajudar, promover,
coordenar, controlar e suprir as atividades do pluralismo social.40

40 BIDART CAMPOS. German J. Teoria dei Estado, Los Temas de la Cincia Polti
ca. Ediar Sociedad Annima Editora, Comercial, Industrial y Financiera, Buenos
Aires, 1991, pgs. 40 e 41: idem, Los Equilibrios de la libertad, Ediar Sociedad
Annima Editora. Comercial. Industrial y Financeira. Buenos Aires, 1988, pgs. 166 a
170.