CaptuloIX

ELACTOADMINISTRATIVO

Sumario
I.Concepto............................................................................................. IX1/193
1.Concepto:Alcances..................................................................... IX1/193
2.Funcinadministrativa.............................................................. IX2/194
3.Actividadjurdicaynojurdica.................................................. IX2/194
4.Actosyhechosdelaadministracin.......................................... IX2/194
5.Primeradefinicin...................................................................... IX5/197
6.Actosycontratosadministrativos.............................................. IX6/198
7.Segundadefinicin...................................................................... IX6/198
8.Actosunilateralesgeneraleseindividuales.............................. IX7/199
9.Terceradefinicin....................................................................... IX7/199
II.Losactosdegobierno....................................................................... IX8/200
10.Alcancesdelacontroversiaalrespecto................................... IX8/200
11.Distintosempleosdelapalabragobierno................................ IX9/201
12.Lateoradelactodegobierno.Caracteres............................ IX10/202
13.Ejemplos.................................................................................. IX11/203
14.Elactodegobiernoyladefensaenjuicio............................... IX11/203
15.Elprincipiodequedebehaberunainstanciajudicialal
menos...................................................................................... IX12/204
16.Lacuestinenlaprcticajurisprudencial............................. IX14/206
17.Diferenciaentrerevisinjudicialyanulacinjudicialdel
acto.......................................................................................... IX15/207
III.Caracteresdelactoadministrativo.............................................. IX17/209
18.Presuncindelegitimidad...................................................... IX17/209
19.Ejecutividadyejecutoriedad.................................................. IX18/210
20.Laestabilidaddelactoadministrativo.................................. IX-19 / 211
 21.Terminologa........................................................................... IX20/212
22.Requisitosdelaestabilidad................................................... IX20/212
IV.Actosadministrativosespeciales.................................................. IX23/215
23.Distintostiposdeactos.......................................................... IX23/215
 CaptuloIX

EL ACTO ADMINISTRATIVO1

I. Concepto

1. Concepto:Alcances

La nocin de acto administrativo cumple meramente una funcin

metodolgica y sistematizadora dentro del derecho administrativo; est
desprovista,enconsecuencia,decaracteresdogmticosqueexijanarribara
unadefinicindeterminadacomonicavlidayverdadera;enverdad,son
admisibles tantas definiciones de acto administrativo como sistemas
doctrinarios existan en el derecho pblico, y ellassern vlidas en cuanto
armonicendentrodelsistemaconceptualenqueselasubica.
Pero,sibienladiscusinacercadecmodarunadefinicindeactoadminis
trativocarece deproyeccionesdogmticas,ellonosignificaqueseatotalmente
intrascendentedarunouotroconcepto,yaquedelamayoromenorperfecciny
precisindelmismodependerlafacilidadyutilidadconqueselopodrmanejar
luego.Ladefinicinaofrecersedebeentoncesresponderaunaadecuadametodo
logayaunasatisfactoriasistematizacindelarealidadadministrativa.Enel
procesodelograresasistematizacinqueproducirporresultadoladefinicin
buscada,podemosdistinguirvariospasos.

1 Ampliar:Gordillo,Agustn,Elactoadministrativo,BuenosAires,1963;Lozada,op.cit.,p.
401yss.;comparar:Diez,ManuelMara,Elactoadministrativo,BuenosAires,1961;Stassino
poulos,MichelD.,Traitdesactesadministratifs,Atenas,1954; FernndezdeVelasco,Recaredo,

El acto administrativo, Madrid, 1929; Lucifredi, Roberto, Latto amministrativo nei suoi elementi
accidentali, Miln,1941; Ranelletti,Oreste, Teoradegliattiamministrativispeciali, Miln, 1945;
Eisenmann, Charles, Droit Administratif approfondi, Pars, 1957; Nigro, Mario , Le decisioni
amministrativi, Npoles, 1953; Fragola, Umberto, Gli atti amministrativi, Npoles, 1964, 2 ed.;
PantojaBauz,RolandoE.,Conceptodeactoadministrativo,SantiagodeChile,1960.
IX2 derechoadministrativodelaeconoma

2. Funcinadministrativa

Elpuntodepartidaresideenelconceptodefuncinadministrativa,quesegnse
recordar comprende toda la actividad de los rganos administrativos (cen
tralizadosodescentralizados)ytambinlaactividaddelosrganoslegislativoy
judicialesenlamedidaenquenoserefiereasusfuncionesespecficas.Parapegar
aunadefinicindeactoadministrativo,enconsecuencia,deberemosclasificary
sistematizarlarealidadquenospresentadichafuncinadministrativa.

3. Actividadjurdicaynojurdica

Laprimeraclasificacinaefectuaresaquellaquedistingueentrelaactividad
jurdicaynojurdicadelaadministracin,osea,actividadqueproduceono
efectos jurdicos directos; obviamente, la parte que nos va a interesar ms
intensamenteaefectosdelabsquedadeladefinicineslaprimera.
Distinguiremos entonces dentro de un crculo que representara
simblicamentealafuncinadministrativa,lasdospartessealadas:

Nojurdica Jurdica

4. Actosyhechosdelaadministracin

Acontinuacindistinguiremossegnqueesaactividadofuncinadministrativa,
jurdicaynojurdica,semanifiesteatravsdeactosodehechos.Diremosquelos
actos sonlasdecisiones,declaracionesomanifestacionesdevoluntadodejuicio;
quehechos,sonlasactuacionesmateriales,lasoperacionestcnicasrealizadasen
ejercicio de la funcin administrativa. Si bien generalmente los hechos son
ejecucindeactos(encuantodancumplimientooejecucinmaterial,aladecisin
queelactoimplica),ellonosiempreesas,ypuedenpresentarseactosquenoson
ejecutados,ohechosrealizadossinunadecisinpreviaformal.Ladistincinentre
actoyhechonosiempreesfcil,enlaprctica,porcuantoelhechotambinesen
alguna medida expresin de voluntad administrativa; peroen lneas generales
puede afirmarse que el acto se caracteriza porque se manifiesta a travs de
declaracionesprovenientesdelavoluntadadministrativaydirigidasdirectamente
alintelectodeIosadministradosatravsdelapalabraoraloescrita,odesignos
conuncontenidoideogrfico(elgestodelagentedetrnsito alelevarelbrazo
paradetenereltrnsito;lassealesusualesdetrnsito,tales

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 ix.elactoadministrativo IX3

comoflechas,crculos,etc.);elhecho,encambio,carecedeesesentidomental,
y constituye nada ms que una actuacin fsica o material. Si bien en
cualquierhechooactuacinmaterialdelaadministracinpodemosdeducir
cul ha sido la voluntad que lo ha precedido (del hecho de que se haya
colocado una barrera en una calle, podemos deducir que se la ha querido
cerrar al trnsito; del hecho de que quite la barrera deducimos que se ha
decididoabrirlanuevamente),noporellohabrallunacto:Paraqueexista
acto es necesario que encontremos sa declaracin de voluntad que se
manifiestaintelectivamenteynoatravsdesudirectaejecucin.
Aunquesubjetivamentepuedeexistirunadecisindelfuncionarioactuante
tantosidictaunactocomosirealizaunhecho,slosellamaractoaaquella
decisinqueseexteriorizaformalmentecomotal,ynoatravsdesudirecta
ejecucin.As,ladecisinejecutadasedaaconoceralosdemsindividuosa
travsdeloshechos reales quetransmitenlaidearespectiva;ladecisinde
librarlacallealtrnsitosededucedequenadaninadieimpidetransitar;la
decisindedestruirseinfieredequelacosaestsiendodestruida,etc.
En cambio, la decisin declarada se da a conocer a los dems individuos a
travsde hechosodatosquetienenunsignificadosimblico,figurado:Ladeci
sindepermitirpasarsurgirpuesdeunaexpresinverbaloescrita,odeun
signoconvencionaldetrnsito;ladecisindedestruirsurgirdeuncartel,etc.
Deallsedesprendequeelactoadministrativoesunadeclaracinqueseex
presa,peroquequedaallnoms,comodeterminacin,opininoconocimiento:
Quenoseejecutaalexteriorizarse.Noobstaaesteconceptoelquelaideacon
tenidaenladeclaracinseejecuteinmediatamentedespusdeexteriorizarselo
esencial es que se pueda apreciar objetivamente una escisin, una separacin
conceptualyrealentrea)ladecisin,opinin,conocimiento,etc.,porunladoy
b) laejecucindeesadecisinporelotro;yesaseparacinsurgedequela
declaracinseaconocidaatravsdedatossimblicos(palabraoraloescrita,
signosconvencionales,etc.)ynodedatosreales.
Cuando la exteriorizacin de la decisin se hace recin a travs de la
ejecucinmisma,osea,delosdatosreales(ladestruccindelacasa;elretiro
delosobstculosquecerrabanlacalle,etc),noestamosanteunactosino
anteunhechoadministrativo.Laejecucinmaterial,entodosloscasos,esun
hecho: Tanto cuando ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto
transmitedirectamenteenlaactuacinmateriallavoluntadaqueresponde.
El acto, pues, nunca contiene la ejecucin de la idea que expresa. (Ello se
refiere,obviamente,aloscasosenqueelactoconsisteenunadecisin,estoes,
unadeclaracindevoluntad:Puessilaadministracinselimitaatomarnotade
algo,oemitiralgunaopininojuicio,nohayejecucinconceptualmenteposiblede
dichoacto.)Decidirladestruccinoconstruccindeunacosa,estulproceso

195
IX4 derechoadministrativodelaeconoma

intelectual;daraconocerladecisindedestruiroconstruiresacosa,perosin
destruirlaoconstruirlaan,esunacto;construirodestruirlacosa,enejecu
cindeladecisindadaaconocerprevia,independienteysimblicamentees
unhecho;perotambinesunhechodestruiroconstruirlacosadirectamente,
sinhaberdadoaconocerenformaseparadayprevialadecisindehacerlo:
Enesteltimocasofaltarelactaadministrativo.
Ordenarladetencindeunapersona,esunacto;aprobarladetencinde
unapersona,hechaporunagenteinferior,esunacto;decidirporsmismoy
comunicaralinteresadoqueselovaadetener,esunacto;peroladetencin
ensmismaessiempreunhecho;ycuandoseefectaladetencinsinhaber
previamentedadoaconoceralinteresadoporunprocesointelectual(noreal:
Ordenverbal,nota,etc.)lavoluntadderealizarla,esunhechorealizadosinla
existenciadeunactoadministrativo.
Otrosejemplos:Siunagentedepolicamedice:Quedausteddetenido,esoes
unacto;siluegometomadelbrazoymellevaalacomisara,esteeselhechoque
ejecuta el acto anterior; si directamente me toma del brazo y me lleva a la
comisara,sinanteshabermetransmitidoaquelladecisindedetencin,entonces
se tratar de un hecho administrativo. En este ltimo caso, al hecho
administrativo puede tambin seguir un acto con posterioridad: Al llegar a la
comisara,elcomisariodecideconstituirmedetenido,yaslocertificaporescrito:
Estoesahoraunacto;cuandomellevanalcalabozo,estoserotravezunhecho
administrativo.Simstardeadviertenquesetratadeunerrorenlapersona,y
quedebierandeteneraotrapersonadenombreparecido,podrnabrirlapuerta
delcalabozo,yestoserunhecho;decirme:Salga,estenlibertad,yelloser
unacto;devolvermemisobjetospersonales,yellosserunhecho.Finalmente,
cuando ante mi requerimiento se aplique una sancin administrativa a los
agentes policiales que me detuvieron irregularmente, ello ser un acto; el
cumplimientodelasancin,unhecho.
Trasladandoalgrficoladistincintendramos:

Actosdela
administracin

Hechosdela
administracin

Conelloaparecenyacuatrodivisionesenlaactividadadministrativa:Los
actosjurdicosrealizadosenejerciciodelamisma,losactosnojurdicos,los
hechosjurdicos,yloshechosnojurdicos.
196
 ix. elactoadministrativo IX5
Actosno Actos

jurdicos jurdicos
Hechosno Hechos

jurdicos jurdicos

1) Actos no jurdicos: Sern las decisiones de la administracin que no

producenefectojurdicoalguno.Elprofesordecideexplicaruntemaantesque
otro,yaslocomunicaalosalumnos;decidevolversobreuntemaanterior
que no qued claramente expuesto; decide recomendar uno u otro libro de
consulta;elagentedepolicaquemellevadetenidodecideirporunacalle
mscortaynoporotramslarga,etc.
2) Actos jurdicos: Sern las decisiones o declaraciones de voluntad que
producenunefectojurdico,estoes,queproducenelnacimiento,modificacin
oextincindeunderechooundeber.Estaracladecisindedetenerse,de
pagarmeunaindemnizacin;ladecisindeuntribunalexaminadordedar
poraprobadaunamateria,etc.
3) Hechosnojurdicos:Sontodaslasactuacionesmaterialesdelaadministra
cinquenoproducenundirectoefectojurdico;elprofesordasuclaseparadoo
sentado,ocaminadurantelamisma;elagentedepolicallevaunexpedientede
lacomisaraaljuzgado;elordenanzabarreelaulaotraeuncaf.
4) Hechosjurdicos:Elagentedepolicaquemedetuvosinunadecisin
previa,produceatravsdeestehechodistintosefectosjurdicos:Hacenacer
unaresponsabilidadparalyparalaadministracin,ymedanacimientoal
derechodereclamarindemnizacin;elagentemunicipalquesellevauncoche
malestacionado,perolohaceconnegligenciatalqueleproduceundao,
cometeunhechoqueproducetambinelefectojurdicodehacernacerun
derechoaindemnizacindelpropietariodelvehculo,etc.

5. Primeradefinicin

Conestoselementospodemossilodeseamosdarunadefinicinelementalde
actoadministrativo,diciendoqueesunadeclaracinrealizadaenejerciciode
lafuncinadministrativa,queproduceefectosjurdicosdirectos.
Sinembargo,estadefinicinaunquedogmticamentecorrectapecade
una deficiencia metodolgica y prctica, cual es la de ser excesivamente
ampliayvagacomoparapermitirunaadecuadayprecisautilizacintcnica,
ypareceranecesariocontinuartodavaconlainvestigacin.
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IX6 derechoadministrativodelaeconoma

6. Actosycontratosadministrativos

Puedeentonces advertirsequedentrodelosactosrealizadosenejerciciodela
funcinadministrativayqueproducenefectosjurdicos,existeunadiferenciade
rgimenentreaquellosqueserealizandecomnacuerdoentrelaadministracin
y otro sujeto de derecho, para reglar derechos y deberes comunes, y las
manifestacionesmeramenteunilateralesdelaadministracinquerealizaellapor
su cuenta y por su solavoluntad.Losprimerosrecibengeneralmenteladeno
minacindecontratosadministrativosytienenunrgimenpropiodiferenciadoy
bastante autnomo: Antetalcircunstanciacabepreguntarsesinoesmscon
venienteevitarladuplicacindelostrminosactoadministrativoycontrato
administrativo,ypuestoqueestosltimostienenyaunacaracterizacinpropiay
especfica, y una denominacin corriente y tambin especifica, conceptuarlos y
caracterizarlosindependientementedelosactosunilaterales.
En una palabra, distinguir dentro del gnero que seran los actos
jurdicosdelaadministracin,losunilateralesyloscontractuales;
Actosjurdicosdelaadministracin Unilaterales
Contractuales

yreservarelconceptodeactoadministrativoexclusivamenteparalospri
meros,atentoquelossegundostienenyasudenominacinpropia.
Enelgrfico,enconsecuencia,distinguiramosunnuevosegmentodentro
delaactividadadministrativa:

Contratosadministrativos

Actosadministrativos

7. Segundadefinicin

Sinosdamosporsatisfechosconesteestadodelainvestigacin,podemosentonces
decirqueactoadministrativoesunadeclaracinunilateralrealizadaenejerciciodela
funcinadministrativa,queproduceefectosjurdicosenformadirecta.
Sinembargo,parecieratambin,anuestrojuicio,queelloestodavaprematuro.
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 ix.elactoadministrativo IX7

8. Actosunilateralesgeneraleseindividuales

En efecto, incluso dentro de los actos unilaterales de la administracin es

dableencontrarunasensiblediferenciaentreaquellosqueproducenefectos
jurdicos generales (o sea, para una serie indeterminada de casos) o
individuales.(Estoes,particulares,concretos:Paraunsolocasodeterminado,
oparadistintoscasosindividualmenteespecificadosydeterminados.)
Alobservarestadiferenciacaemosinmediatamenteenlacuentadequelos
primerosnosonotrosquelosreglamentosadministrativos(osea,lasnormas
generalesdictadasporlaadministracin),yque,aligualqueloscontratos
administrativos, tienen su propia denominacin especfica y su propio
rgimenespecial,quelosdiferenciadelosdemsactosdelaadministracin.
Siendo ello as, es evidente que la metodologa adecuada no puede ser en
modo alguno la de superponer Ios conceptos de acto administrativo y
reglamento administrativo, hacindole perder precisin al primero: Debe
porlotantodarsealosreglamentosadministrativosnicayexclusivamente
esa denominacin, reglamentos, y reservarse el nombre de acto
administrativoensentidoespecficoytcnico,sloparalosactosunilaterales.

Unilaterales Generales:Reglamentos

Actosdela Individuales:Actoadministrativo
administracin
Contractuales Contractuales:Contratoadministrativo

ygrficamente:
Contratosadministrativos

Reglamentosadministrativos

Actosadministrativos

9. Terceradefinicin

Podemos entonces definir el acto administrativo, como la declaracin

unilateral realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que produce
efectosjurdicosindividualesenformadirecta.
Darestadefinicinrestringida,sereitera,sirvesloaunafinalidadmetodolgi
ca,ynopretendenipuedepretendernegarleelcarcterdeactosaloscontratosy
reglamentos,nitampocoelquelosmismosseandendoleadministrativa.
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IX8 derechoadministrativodelaeconoma

Talvezpodradecirsequeeltrminoactoadministrativoadmiteundobleuso:
Amplioyrestringido.Ensentidoamplio,seraactoadministrativotodadeclara
cinadministrativaproductoradeefectosjurdicos,yensentidorestringidosera
sloladeclaracinunilateraleindividualqueproduzcatalesefectosjurdicos.
Nopuedeporlotantoconsiderarseobjecinvlidaaestadefinicinaquellaque
afirma que los reglamentos no tienen carcter legislativo sino administrativo,
paradeallquerersacarlaconclusindequedebenintegrarseenlanocinde
actoadministrativo.Sibienlaprimerapartedeestaafirmacinescorrecta,en
cuantolosreglamentosnotienencarcterlegislativosinoadministrativo,ellono
funda la siguiente conclusin, pues el no llamarlos actos administrativos en
modoalgunosefundaenquitarleelcarcterdeadministrativos,segnyase
dijo,sinosimplementeenusareltrminoactoadministrativoenunsentidoms
restringido,porrazonesdidcticasymetodolgicas.Podrpreferirseunauotra
definicinporestimrselamsprcticaytil,peronoporqueningunadeellas
debasernecesariamentelanicadefinicinvlida.

II. Los actos de gobierno2

10. Alcancesdelacontroversiaalrespecto

Mientrasqueenladiscusinacercadequeselactoadministrativovimosque
algunosautoresprefierentomarciertoselementosparaconstruirunadefinicin,y
otros ms o menos elementos, pero todos estn esencialmente de acuerdo en
culessonloselementosencontroversia(sielactoesgeneraloparticular,etc.),no
ocurrelomismoconlosactosdegobierno.Aquladiscusinnoesdecarcter
metodolgicoyprctico,sinodeprincipioscientficosconcretos:Sideterminados
elementosexisten,habrunanocindeactodegobierno;sinoexisten,ellatam
pocopodrexistir;loquesediscute,pues,essiexisteonounrgimenjurdico
diferenciadoparaciertosactosdelaadministracin.
2 Ampliar en nuestrolibro El actoadministrativo, op.cit.,pp. 1145; comparar: Bidart
Campos, Germn J., La jurisdiccin judicial y las cuestiones polticas, El Derecho,t. 9, Buenos
Aires,1964,p.915;Derechoconstitucional,t.I,BuenosAires,1964,p.743yss.,798yss.;L ozada,
Salvador Mara,Cuestionespolticasonojusticiables, ElDerecho,t.2,p.1;G arca Martnez,Roberto,
Lafacultadconstitucionaldelveto,LL,100:878;Ferreyra,OmarA.,Contralorjurisdiccionaldel
actodegobierno,trabajopresentadoalSegundoCongresoArgentinodeCienciaPoltica,Buenos
Aires,1960,p.361yss.;Diez,ManuelMara,Elactodegobierno:sucontralorjurisdiccional,dem,p.
375yss.;Brugo,HctorD.;Marafuschi,MiguelA.,yMassimino,Eduardo,Elindultocomoactodegobierno,
dem,p.381yss.;VargasGmez,CarlosM.,yRevidatti,GustavoAdolfo,Losactos
de gobiernoy laproteccin jurisdiccional, dem, p. 395 y ss.; Alvarez Natale, Hugo E., Contralor
jurisdiccionaldelosactosdegobierno,dem,p.399yss.;BoqueraOliver,J.M.,Losorgenesdela
distincin entreactividad polticay administrativa, Rev.deAdministracin Pblica,Madrid,
1963,n40,p.33yss.;Duez,Paul, Lesactesdegouvernement, Pars,1935;Z ago,T ulio, Attivit
amministrativaeattivitpoliticadelpotereesecutivo,Miln,1963; Schneider,Hans, Gerichtsfreie
Hoheitsakte, Tubingen, 1951; Boffi Boggero, Luis Mara, Tres centenarios de la Corte Suprema de
Justicia,BuenosAires,1964,p.89yss.

200
 ix.elactoadministrativo IX9

11. Distintosempleosdelapalabragobierno

Antesdeentraralanlisisdelproblema,sinembargo,esprecisodeslindar
tresusosdistintosquelapalabragobiernopuedeencontrar.Gobierno,ensu
acepcinmspura,designaelconjuntodelostrespoderesdelEstado:Poder
Judicial,PoderEjecutivo,PoderLegislativo.Eseeselsentidoenquenuestra
Constitucinempleaeltrmino,altratarenlasegundaparte,ttuloprimero,
del Gobierno Federal: Seccin primera, Del Poder Legislativo, Seccin
segunda,DelPoderEjecutivo,Seccintercera,DelPoderJudicial;enigual
sentidohablaenelttulosegundodelosGobiernosdeProvincia.
Sinembargo,notodoslospasestienenlamismaterminologaconstitucional.
EnFrancia,porejemplo,elart.20delaConstitucindelaVRepblica(1958),
siguiendolayaviejatradicinfrancesaalrespecto,llamaGobiernoalgabinete
ministerial.3IdnticoconceptoencontramosenlaConstitucinalemanade1949, 4
yenlaConstitucinaustraca.5Enesteconceptoelgobiernoeselconjuntodelos
msaltosrganosejecutivosdelEstado.
Los dos empleos sealados del vocablo, y particularmente el ltimo,
pertenecen a la teora poltica y al derecho constitucional, y deben ser
cuidadosamente distinguidos de una tercera acepcin del trmino, que
perteneceespecficamentealderechoadministrativo.
Enestetercerempleodelapalabra,selahacedesignaraciertasactividades
y solamente ellasdelPoderEjecutivo.Setratadelateoradelosactosde
gobierno,nacidaenFranciaconreferenciaaunciertotipooconjuntodeactos
realizadosporelPoderEjecutivo(elGobiernoenelsegundosentido),yrecogida
nominalmenteennuestropasporobradelajurisprudenciaydeladoctrina.
Ubicandosimblicamentelostresempleosdelaexpresinactosdegobierno
(1:Actoemanadodecualquieradelostrespoderes;2:ActoemanadodelPoder
Ejecutivo,eneltotaldesuactividad;3:Unaespeciedelimitadayseparadadel
restodelosactosdelPoderEjecutivo)encontraramoslosiguiente:

3 VertraduccinynotasdelaConstitucinfrancesade1958enLeccionesyEnsayos,n
1011,BuenosAires,1959,p.71yss.
4 Grundgesetz fr due Bundesrepublik Deutschland (Constitucin de la Repblica
FrancesaAlemana),art.62;verSartorius,Carl,VerfassungsundVerwatungsgesetze,t.I,Munichy
Berln,1959,66,p.19.
5 CitadaporAntonioli,Walter,AllgemeinesVerwaltungsrechts,Viena,1954,p.8.
201
IX10 derechoadministrativodelaeconoma

Enderechoadministrativo,elproblemadelllamadoactodegobiernodebe
entenderseestrictamentesloconreferenciaaeseconjuntoseparadodeactos
delPoderEjecutivo.

12. Lateoradelactodegobierno.Caracteres

Quienespropugnanlateoradelosactosdegobiernosostienenquestossonactos
decontenidopolticodictadosporelPoderEjecutivo,quenoestnsujetosacontrol
jurisdiccional; dicho de otro modo, que son irrevisibles o inatacables
jurisdiccionalmente;quecontraelloselparticularafectadonopuedeinterponer
accionesorecursosjudicialestendientesalograrladeclaracindesuilegitimidad.
Sinembargo,fcilesadvertirquetalteoraestotalmenteincompatiblecon
elsistemaconstitucionalargentino,pordiferentesrazones:1)Afirmarqueun
acto no pueda ser atacado judicialmente por el particular afectado es
contrarioalagarantadelainviolabilidaddeladefensaenjuicio(art.18de
laConstitucin);2)estambinviolatoriodelartculo95delaConstitucin,
queprohbealPoderEjecutivoejercerfuncionesjudiciales,puesnootracosa
estaraaqulhaciendosisudecisinresultarairrevisibleporuntribunalde
justicia: 3) Viola el art. 100 de la Constitucin, que otorga a la Corte
SupremadeJusticiadelaNacinydemstribunalesfederalesinferioresel
conocimientoydecisindelascausasenquelaNacinseaparte,ydelas
controversiassobrepuntosregidosporestaConstitucin,conlocualesclara
la amplitud de las atribuciones de los jueces, de las que no se puede
constitucionalmenteexcluirsectoralgunodeactividaddelEstado.
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 ix.elactoadministrativo IX11

13. Ejemplos

Los casos que ms habitualmente se citan como de actos de gobierno, por

parte de los autores que admiten la teora, son los incisos 5, 6 y 19 del
artculo86delaConstitucin:6
Inciso5:NombralosmagistradosdelaCorteSupremaydelosdemstri
bunalesfederalesinferiores,conacuerdodelSenado.
Inciso 6: Puede indultar o conmutar las penas por delitos sujetos a la
jurisdiccinfederal,previoinformedeltribunalcorrespondiente,exceptoen
loscasosdeacusacinporlaCmaradeDiputados.
Inciso19:DeclaraenestadodesitiounoovariospuntosdelaNacin,en
casodeataqueexterioryporuntrminolimitado,conacuerdodelSenado.En
casodeconmocininteriorslotieneestafacultadcuandoelCongresoesten
receso,porqueesatribucinque,correspondeaestecuerpo.Elpresidentela
ejerceconlaslimitacionesprescriptasenelart.23.

14. Elactodegobiernoyladefensaenjuicio

Veremos a continuacin cmo no puede sostenerse que esos actos u otros

similares, puedan ser irrevisibles jurisdiccionalmente aunque afecten los
derechosdeunindividuodeterminado.Nuestrosistemaconstitucionalexige
queloshabitantestengansiempreaccesoaunainstanciajudicialalmenosen
lacualventilarsusreclamos:Esunaspectodelrequisitodeladefensa en
juicio,establecidoenelart.18delaConstitucin,conelalcancedequeEs
inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos, cuyo
desconocimientofundaelagravioconstitucionaldeprivacindejusticia.
Ese principio constitucional de tan clara formulacin no es exceptuado en
normaexpresaconstitucionalalguna:Alosumoseconfierenciertasfacultades
ampliasalPoderEjecutivo,peronuncaseafirmaenartculoalgunoqueelacto
delPoderEjecutivoenconsideracinestexentoderevisinjudicial.
Obsrvesequeelprincipiogeneralesclaramentequedebehaberdefensa
enjuiciodelapersonaydelosderechos;unaexcepcin,porende,debedecir
expresamente que respecto a tal facultad del Poder Ejecutivo, no es
inviolableladefensaenjuiciodelapersonaydelosderechos.
Sielproblemadebatidoesrevisibilidadjurisdiccional,noesacertadososte
nerquelapretendidaexcepcinesthablandodefortsimasfacultadesdelPoder
Ejecutivo peronomencioneparanadalarevisinjudicial.Alnoexistirunatal
excepcin constitucional, corresponde as partir de la primera y terminante
aseveracindequesiempredebehaberoportunidaddeocurriraunainstancia
6 Otrosejemplos:Incisos4,10,11,12,16.

203
IX12 derechoadministrativodelaeconoma

judicialenprocuradejusticia,contralosactosdelPoderEjecutivoydems
rganosadministrativos.7
Cabeaclararqueestonosignificaqueeltribunaltengalaobligacindeanular
omirarconcriteriorgidoalosactosatacados:Quieredecirtansloquedebe
escucharlaspretensionesdelrecurrente,valorarlas,considerarluegolavalidez
delacto,ydecidirfinalmente,siacaso,queelactonoestabalimitadopornorma
constitucionalalguna,queeradiscrecional,yqueespuesvlido.
Estopuedeverseconmayorclaridadenunejemploalgoabsurdo.Supngase
queyoentiendaquemivecinonotienederechoapasartodoslosdasporlave
redademicasa,yqueinstaureunademandacontralafindequeselecondene
anopasarms.Eljuezqueveaestademandapensarseguramentequeesun
sinsentido,peronopuedeordenarsudevolucinporSecretaria(sicumploconlos
requisitos procesales corrientes):Tienelaobligacin dedarlecurso,ordenarel
trasladoy escuchar loquedicelacontraparte,yms adelante,eventualmente
sentenciarenmicontraycondenarmeencostasporloinfundadodemipeticin.
Entalhiptesis,yonohabrganadoelpleito,peroobtuvedefensaenjuiciodemi
personaydemisderechos.Porello,defensaenjuicioorevisinjudicialnopueden
ser confundidos con una solucin determinada del caso: Anulacin del acto de
gobiernooprohibicindepasarpormivereda;estanslolaposibilidaddequeel
juez analice y sopese los argumentos de hecho y de derecho que uno crea
pertinente hacer sobre la cuestin, y que decida si ellos determinan o no la
antijuricidaddelactoatacado.

15. Elprincipiodequedebehaberunainstanciajudicialalmenos

NuestraCorteSuprema dejusticiahaentendidouniformementequenoes
requisitoconstitucionalquehaya msdeunainstanciajudicial;perosha
reiteradoquedebehaberunaalmenos.8
Si,entonces,entendiramosqueenalgncasodeterminadoelPoderEjecutivo
estuviera facultadoparadictarunadecisinrespectodelacual nohubieraya
revisin judicial, estaramos afirmando queel poderEjecutivo esesa instancia
judicialdequehablalaCorte;interpretacinquechocacontralaletradelart.95
delaConstitucin:EnningncasoelpresidentedelaNacinpuedeejercer

7 Vertambin,sobreelderechodeobtenerproteccinjurisdiccionalentendiendoportal
laotorgadaporjuecesindependientesydistintosdelaAdministracin,Real,Alberto Ramn,El
EstadodeDerecho,enellibrodehomenajeaEduardoJ.Couture,Montevideo,1957,p.587yss.,
especialmentep.601,ydelmismoautor,LafuncinjurisdiccionalesprivativadelPoderJu
dicial,salvoexcepcionesconstitucionalesexpresas,enLaJusticiaUruguaya,t.XVII,1943,secc.
2(doctrina),p.47yss.,p.51.
 8 FallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,247:646,FernndezArias,Elenay
otros,
v. Poggio,los(suc.),1960.

204
 ix.elactoadministrativo IX13

funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o

restablecerlasfenecidas.
Porlodems,lamismaCorteSupremahaexpuestofrecuentementelaregladeque
esinviolableladefensaenjuiciodelapersonaydelosderechos,enelsentidodeque
siempre debe haber, de las decisiones de rganos ejecutivos, recurso u ocurso
subsiguienteantelosjuecesdelPoderJudicial, 9yqueafaltadel,elrgimendejar
desercongruenteconlosderechosygarantasconstitucionales.10
HadichonuestraCorteSupremadeJusticiaquelaactividaddetalesrganosse
encuentrasometidaalimitacionesdejerarquaconstitucional,que,desdeluego,noes
lcito transgredir, entre las que figura ante todo la que obliga a que el
pronunciamientoemanadoderganosadministrativosquedesujetoacontroljudicial
suficiente,afindeimpedirqueaqullosejerzanunpoderabsolutamentediscrecional,
sustradoatodaespeciederevisinulterior.(Fallos,244:548.)11 Yhaagregadopor
vadeprincipiogeneral:Queunainterpretacincontrarianotendracabidadentro
delderechoargentino,enmritoadosrazonesprincipales.Primeramente,porqueel
art.18delaConstitucinNacionalincluyelagarantadeque,mediandosituaciones
delcarcterindicado,hadereconocersealoshabitantesdelpaselderechoaocurrir
anteunrganojudicialenprocuradejusticia.(Fallos,
193: 135;209:28;246:87,cons.9.)Siesterequerimientonorecibesatisfaccin,esto
es,silasdisposicionesquegobiernanelcasoimpidenalaspartesteneraccesoauna
instancia judicial propiamente dicha, como las leyes que el recurrente tacha de
invlidas, existeagracioconstitucionaloriginadoenprivacindejusticia.Enefecto,
staseconfiguratodavezqueunparticular,noobstantehallarseprotegidoporla
indicadagarantadelartculo 18,quedasinjuezaquienreclamarlatuteladesu
derecho, sea que ello ocurra con motivo de situaciones contradictorias como la
contempladaenFallos,193:135.(Enigualsentido:Fallos,178:333;179:202;
234: 382;237:285,etc.),oenvirtuddeladerogacindelasnormasquecreaban
lostribunalescompetentesparaentenderenlacausa(Fallos,234:482),obien
comoaconteceenlaespeciearazdepreceptoslegalesquelisayllanamente
excluyenladebidaintervencinjudicial.(DoctrinadeFallos,129:405,cons.2;
184: 162, cons. 3; 205: 17, cons. 3.) Puede afirmarse, por tanto, que, aun
cuandoelart.18delaConstitucinnorequieremultiplicidaddeinstancias,
segnhasidouniformementeresuelto,debeentendersequesimponeuna
instanciajudicialalmenos,siemprequeestnenjuegoderechos,relacionese
interesescomolosqueaqusedebaten,losquedeningnmodopuedenser
totalmente sustrados al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio
constitucionalreparableporlavadelart.14delaley48.12

9 Fallos,195:50,BlasFreijomil,1943.
10 Fallos,247:646,FernndezArias,1960,cit.
11 Fallos,247:646,656,cons.13.
12 Fallos,247:646,658,cons.2.Elsubrayadoesnuestro.

205
IX14 derechoadministrativodelaeconoma

16. Lacuestinenlaprcticajurisprudencial

Nuestros tribunales, si bien usan una terminologa desafortunada y tomada

errneamentedeladoctrinafrancesaonorteamericana,ysibienhablandeactos
nojusticiables,noobstanteconocenyresuelvendelosrecursosenlosque
seplantealaposibleconstitucionalidadoinclusoilegalidaddelosactosquese
dicesonirrevisiblesjurisdiccionalmente.
Enotrostrminos:Cumplidoslosrecaudosprocesalescomunes,nuestrostribu
nalesnorechazanliminarmenteunrecursoodemandaquepretendaobtenerla
declaracindeinconstitucionalidaddeunactodegobierno;estudianlacuestin
en cuanto al fondo y resuelven en forma negativa o afirmativa el recurso. Es
obviamente criticable la actuacin judicial sealada, ya que pocas veces han
declaradoinconstitucionalunactodetaltipo,perohayquereconocerlealmenos
que no ha cometido el acto extremo de lesa constitucionalidad de rechazar un
recursosinestudiarsielactoatacadoesconstitucionalono.
Para comprender esta afirmacin, sin embargo, hay que analizar en un
prismaparticularlassentenciasdelostribunales.Tomaremosaquelcasode
lasmedidasdictadasporelPoderEjecutivoenvirtuddelestadodesitio,que
sonelejemplotpicoenmateriadeactospresuntamentenojusticiables.
LaCorteSupremaexpresaquelasmedidasdictadasenvirtuddelestado
de sitio son privativas del Poder Ejecutivo y, en principio, no se hallan
sujetasarevisinjudicial,13yaqueelmodocmoelPoderEjecutivoejercita
facultadesprivativas,noestsujetoalcontralordelPoderJudicial...,salvo
lasfrancastransgresionesaloslmitesquelaConstitucinlefijayencuanto
staspuedanexigirelrestablecimientodederechosygarantasconfiadosasu
funcin.14 Al hacer la salvedad de que en ciertos casos el acto podr ser
controlado, el tribunal indica ya a pesar suyo que est hablando de
invalidacin:Esdecir,queenciertoscasoselactopodrserinvalidado.
De otro modo la afirmacin resultara incomprensible: Si el tribunal
efectivamente controlara (esto es, verificara, inspeccionara, revisara, etc.)
algunosactossyotrosno,entonceslaeleccintendraquehacerlaporsorteo;
alosactosquelescorrespondaunnmeropar,porejemplo,losvaaestudiar
(revisar,inspeccionar,controlar,analizar);yalosactosquelescorresponda
unnmeroimparnolosvaacontrolar.(Esdecir,nolosvaaestudiar,novaa
leerelrecurso,niabrirelexpediente.)
Ello,desdeluego,esabsurdo.Todosurgedeunviciodelenguajederivadode
asignaraltrminocontrolorevisinelsignificadofiguradodecrtica,inva
lidacin,etc.,enlugardelcomnycorrientedeanlisis,inspeccin,verificacin,

13 Fallos,243:504,514;235:681;197:483;195:439;170:246,etc.
 14 Fallos,197:483,494,Garca,1943.

206
 ix.elactoadministrativo IX15

constatacin.Eltribunal,pues, controla (revisa,analiza)siempreIosactos

recurridos,paradeterminarsienlosmismossedanonolosrequisitosde
excepcinquedarnlugaralainvalidacindeellos.
Todoslosfallosdejantraslucir,noobstanteeldefectuosoempleodelatermino
loga,lomismo.EnelimportantefalloSofa,15laCorteSupremahadichoque...
el control de los actos de la naturaleza del que origina las presentes
actuaciones es ajeno a la competencia judicial, salvo casos estrictamente
excepcionales.As,dichocontrolprocedera:
a) Tratndosedelafacultaddearrestarotrasladarpersonasdeunpunto
aotrodelaNacin,simediaratransgresinfrancayostensibledeloslmites
trazados por la Ley Fundamental. Verbigracia, si el Presidente de la
Repblicaaplicaraunapenaosi,debidamenterequeridoalefecto,negarael
derechodeopcinparasalirdelterritorioargentino,encircunstanciascomo
lasquemotivaronlosprecedentesdeFallos,170:246y197:483.
b) Respectodelageneralidaddelasmedidasdeejecucindelestadodesitio,
cuandoellasseanclarasymanifiestamenteirrazonables,esdecir,cuandoimpli
quenmediosquenoguardanrelacinalgunaconlosfinesdelart.23.
Enestefallo el tribunal dejayadeslizarelempleocorrecto deltrmino
control:...conformealoexpuesto,lamisindelosjueces,encasoscomoel
presente,debereducirsealcontrolderazonabilidad(lug.cit.,pp.51920);es
decir,queentodosloscasoseltribunalcontrolasielactoesonorazonable:
Deigualmanera,porlotanto,controlasisedanonolascircunstanciasde
excepcinquetornaraninvlidoelejerciciodeunafacultadqueenprincipio
esdiscrecional,peronoirrevisiblejudicialmente.
Enefecto,sielcontroljudicialnoprocedecuandosedanciertascircunstancias
deexcepcinenelactodelPoderEjecutivoyenloshechosdelacausa,esobvio
que el tribunal deber, caso por caso, analizar si se dan o no esas
circunstanciasdeexcepcinparapoderdecidiralgocoherente.

17. Diferenciaentrerevisinjudicialyanulacinjudicialdelacto

Ejercerelcontrolorevisinjudicialnosignificaanularelacto:setratadedos
procesosdistintos.
A) Elprimero,oseaelejerciciodelcontrol,secumpletodavezqueeljuez
estudialacausaenbaseasusconocimientosdederecho;
B) elsegundopodrproducirsesiluegodesuestudioeljuezllegaalaconclu
sindequeelactoesinvlido.Sieljuez,encambio;llegaalaconclusindequeel
actoesconstitucionalporquenosedanlascircunstanciasdeexcepcinquelo
15 Fallos,243:504,513yss.,ao1959.

207
IX16 derechoadministrativodelaeconoma

viciaran,yahaejercidoigualmenteelcontroljudicialaunque,comaeslgico,
nodeclarelainvalidezdelacto.16
Porcontroljudicialdebepuesentenderse queeljuezanaliceelcasoquelees
planteado yquetengafacultadesparaeventualmenteconsiderarloantijurdico;
queconsideresielmismoseajustaonoaderecho.Ybien,nuestrostribunales
declaranque analizansisedanono,encadacaso,lascircunstanciasdeexcep
cinmencionadas;ellosignificayaquehaycontroljudicial,aunqueelactonosea
anuladoporconsiderarloeltribunalcomovlido.
Loqueeltribunaldebidecirenloscasosreseados,enconsecuencia,noesque
talesactossonenprincipionojusticiables,sinoquesonenprincipiovlidos,yque
sloserninvlidoscuandosedenesascircunstanciasdeexcepcinmencionadas.
Dichodeotraforma:LaconstruccinquelaCortehahechorespectoalas
circunstancias excepcionales, y la razonabilidad, etc., N ada tiene que ver con la
posibilidaddeocurriralaJusticia:Ellashacenpurayexclusivamenteal

derechodefondo,alrgimenjurdicoporelcualserigentalesactosencuanto
asuvalidezoinvalidez.Y,repetimos,eltribunalincurresimplementeenun
defectoexpositivo,aldecirquepuestoquetalescircunstanciasnosedan,el
actoesirrevisible;talafirmacinesinconducente,puesparapoderafirmartal
cosaeltribunalhadebidoyarevisarelacto.
Sielactofueraverdaderamenteirrevisible,eltribunaltendraquedecirqueno
puededeterminarsielactoesonoclaramenteirrazonable,yquetampocopuede
decirsisedasupuestodeexcepcinalguno,puesleestvedadocontrolar(revisar,
analizar,estudiar)elactoyporlotantonoseabocaalestudiodelacausa.
Si,encambio,eltribunalafirmaqueelactonoesirrazonable,yquenose
haproducidounatransgresinfrancayostensibledeloslmitestrazadospor
laLeyFundamental,entoncesesevidentequehacontroladoelactocomoera
su deber hacerlo, y que el acto es perfectamente justiciable, en cuanto
respectoalelparticularpudohaceranteuntribunaldejusticialadefensa
delapersonaydelosderechos.(Art.18,ConstitucinNacional.)
Sibien,pues,elcontralorjurisdiccionaldelaconstitucionalidaddelosactosdel
Poder Ejecutivo no es eficiente, y si bien los jueces son a veces remisos en
considerar violada la Constitucin, y si bien usan trminos poltica y jurdica
mente repudiables, y hacen referencia a instituciones o principios totalmente
inconstitucionales,noobstante,almenos,norechazanningnrecursosinantes

16 SumamentesugestivoesunprrafodelfalloManubensCalet,250:251(1961),enelcualla
CorteSupremaexpresaprcticamenteenelmismosentidoquelosostenidoeneltexto:Que,porotra
parte, en cuanta el apelante considera que las vas ordinarias a que el a quo lo remite para la
dilucidacin del caso le estn vedadas, porque habindolas intentado, el resultado obtenido ha sido
adversoasuspretensiones,esobvioquenopuedeagraviarseporunaefectivaprivacindejusticia,ya
que la posibilidad de defender un derecho en juicio, como exigencia constitucional, no puede
identificarseconelacogimientodetodapretensinenlsustentada.(Considerando5,p.253.)

208
 ix.elactoadministrativo IX17

haber estudiado el caso, sin antes haber ejercido, en una palabra, su

irrenunciablejurisdictioconstitucional.
Debe as sostenerse, a pesar de todas las palabras que diga la
jurisprudencia, que en nuestro derecho positivo no hay, ni en el sistema
constitucional ni enla prctica jurisprudencial, actos de gobierno, pues ya
vimosqueactosdegobiernosonaquelloscuyanicacaractersticadefinitoria
eslairrevisibilidadjurisdiccional,mientrasqueennuestropasnoexisten
enlajusticiaactosinatacablesporrecursoalguno;puestoquedehechonose
admitequeexistanactosirrevisiblesjurisdiccionalmente.

III. Caracteres del acto administrativo

18. Presuncindelegitimidad

Elactoadministrativo,deacuerdoalajurisprudenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,sepresumelegtimoporsusolacalidaddetal:Estosactos
administrativosporserlotienenensufavorlapresuncindeconstituirelejer
ciciolegtimodelaactividadadministrativayporconsiguientetodainvocacinde
nulidadcontraellosdebenecesariamenteseralegadayprobadaenjuicio. 17Este
principio se aplicatantocuandoelactoadolecedeunvicioleve,comocuando
adolecedeunviciograve;noseaplica,sinembargo,cuandoelactotieneunvicio
grosero,casoenelcualseconsiderarquenoexistecomoactoadministrativo.
La jurisprudencia es criticable, en cuanto el vicio grave y manifiesto
destruye precisamente toda presuncin de legitimidad que el acto pudiera
habertenido;18lapresuncindelegitimidad,enverdad,slosejustificaenlos
casosdeduda,cuandosiendoelviciodelactomeramentelevecabeestarala
consecuencia ms favorable a la vigencia del acto, y admitir su presunta
validezhastaquelocontrariosearesueltoporunaautoridadcompetente.
Las consecuencias de la presuncin de legitimidad o validez del acto
administrativosonesencialmentelassiguientes:
1)Elactonopuedeserinvalidadodeoficioporeljuez,sinoqueserequiereuna
peticindeparteinteresadaconelfindequeeljuezpuedadeclararlanulidad;
2)esnecesariaunainvestigacindehechoparapoderdeterminarconcre
tamentedequvicioadoleceelacto;dichodeotromodo,nopuedejuzgarseen
abstractolanulidaddelacto,sinoqueesnecesarioreferirlaalasparticulares
circunstanciasdecadacaso.

17 CorteSuprema,enJA,75:918,casoLosLagos,1942.Estoseafirma,desdeluego,sin
perjuiciodelaposibilidaddeatacarelactotambinantelapropiaadministracin.
 18 EstoyalohabamossostenidoenElactoadministrativo,op.cit.,p.98,nota33,y
Procedimiento...,op.cit.,p.105,nota48.

209
IX18 derechoadministrativodelaeconoma

19. Ejecutividadyejecutoriedad

Ladoctrinatradicionalreconocaalactoadministrativoelcarcterdeejecutorio
entodosloscasos,implicandoconellodoscaracteres:Quedebacumplirse,yque
laadministracintenaasudisposicinlosmediosnecesariosparhacerlocumplir
por medio de la coercin.19 La ejecutoriedad se divida entonces en propia e
impropia,segnquelaadministracintuvieraellamismalosmediosdecoercin,
o debiera solicitarlos a la justicia: En el segundo caso la ejecutoriedad seria
impropia.(Porejemplo,elcobrodeunamulta.)
Por nuestra parte, siguiendo a un sector de la doctrina moderna, 20
preferimoscaracterizaralactoadministrativocomoejecutivo,sealandocon
elloelquedebecumplirse,ytomarcomocaractersticaaparteladesuposible
ejecutoriedad. Diremos que es ejecutorio cuando la administracin tenga
expresamenteoenformarazonablementeimplcita,otorgadosporelorden
jurdicolosmediosparahacerlocumplirellamismaporlacoercin,yqueno
loescuandodebarecurriralajusticiaparalograrsucumplimiento.
La diferencia, a ms de terminolgica, radica en lo siguiente: en la doctrina
tradicionalseafirma,sinfundamentopositivoalguno,quelaadministracintiene,por
principio,elusodelacoercinasudisposicinparalograrelcumplimientodesus
actos;enestaotraformulacin,porelcontrario,entendemosquedichoprincipiono
existe, y que slo cuando el orden jurdico la autorice expresamente o en forma
razonablementeimplcita,tendrlaadministracinelusodelacoercinparalograr
ellamismayporssolaelcumplimientodesusactos,debiendoenlosdemscasos
solicitarjudicialmentelaejecucincoactivadelacto.
Laejecutoriedad,asuvez,puedeserotorgadaporelordenjurdicoatravs
dedistintosmedios:
1)Lacoercindirecta,cuandolaadministracinpuedeforzaraladministradoa
cumplirconelacto.(Porejemplo,aretirarsedeunlugarcuyoaccesoestprohibido.)
Aesterespectoesimportantesealarqueelusodirectodelacoercinadministrativa
slo puede justificarse cuando se trate de hacer cumplir un acto administrativo:
Nunca,ennuestroconcepto,sinmediaractoalgunodepormedio;21

19 TodavahoyenestesentidoRocco,Ferdinando,Scrittiediscorsididirittopubblico,Miln,
1961,p.15yss.
20 VerRodrguezMoro,Laejecutividaddelactoadministrativo,Madrid,1949;A lvarezGendn,Sabino,Teora

yprcticadelocontenciosoadministrativo,Barcelona,1960,p.65;L inares,JuanFrancisco,Efectossuspensivosde

losrecursosantelaadministracin,LL,85:906yss.;SayagusLaso,Enrique,Tratadodederechoadministrativo,

op.cit.,t.I,p.490yss.Porsuparte,D iez,DerechoAdministrativo,op.cit.,t.II,p.279yss.,emplealanueva
terminologa,peroleaplicalosprincipiostradicionales.

21 ReputamosporelloequivocadaladistincinquehaceVillegas Basavilbaso,op.cit.,t.V,p.222y
ss.,encuantoadmitedosclasesdecoercin:Lacoercindirectaylaejecucinporcoercindepolica;
admitirloseratantocomosostenerelempleototalmentearbitrarioeinjustificadodelafuerza;comoes
evidente,lajustificacindelempleodelafuerzaslopuedeserjuzgadadebidamente

210
 ix.elactoadministrativo IX19

conreferenciaalactoadministrativo,sibienlareglageneralesquedebeserescrito, 22
lgicoesadmitirqueencasosdeurgencia,necesidad,etc.,puedatambinvlidamente
darseverbalmente.Enrealidad,loscasosqueavecesparecieranserdeempleodela
coercindirectamentesinejecucindeactoalguno,sonenrealidadhiptesisenquela
administracinhaemitidoelactoverbalmente:Aslaordendecircularoretirarsede
unlugardepeligro,odereuninpblica,etc.
2)Lacoercinindirecta,cuandolaadministracinaplicaotrotipodesan
ciones(multa,clausura,inhabilitacin,etc.)afindeforzaraladministradoa
cumplirelacto;
3)laejecucin,porlamismaadministracinoporterceros,concargoal
obligado a cumplir el acto. (Por ejemplo en la construccin de cercos y
veredas:Sielpropietarionoloefecta,lohacelaadministracinporsopor
tercerosylecobraelgastoalpropietario.)

20. Laestabilidaddelactoadministrativo23

Laestabilidaddelosderechosesunadelasprincipalesgarantasdelordenjur
dico,atalpuntoquepuedeinclusosentarseunprincipiogeneralentalsentido,
queslopodraserobjetodeexcepcinencasosconcretosyantenormaexpresa.
AlhablardelosagentesdelEstado,vimoscomolaConstitucinylaleylesga
rantizanlaestabilidadensuempleo;enmateriadelactoadministrativohasido
lajurisprudenciadelaCorteSupremalaquesehaencargadodereconocerles
estabilidadoirrevocabilidad.Hadichonuestromsaltotribunalenestesentido:
Quenoexisteningnpreceptodeleyquedeclareinestables,revisibles,revoca

siselapuedeapreciaratravsdeunactoexpreso,ynosiseladebeinferirenformatcitadela
actuacin administrativa. Hasta el polica que persigue a un delincuente deber primero
exteriorizarsuvoluntadatravsdeunactoelsimpleAlto!,oDetngase!etc.,requisito
sinelcualelempleodelafuerzaerasiemprearbitrarioeinfundado,salvoquesetratedela
aplicacindelacoaccinsobrecosasoanimalescuyosdueosnoestnpresentesy/onopodran
sernotificadosdelacto,atentalaurgenciadelamedida.(Matarunanimalpeligroso,retirarun
objetodelavapblica,capturarunanimalescapadodeuncircoozoolgico.)CompararA ntoniolli,
Walter,AllgemeinesVerwaltungsrecht,Viena,1954,p.243,quienofreceejemplossimilares.
22 TienedicholaCorteSupremaquela realizacin verbal deunactoadministrativo
importa una ausencia de toda forma, incompatible con los recaudos mnimos de forma y
competencia exigibles para la validez de los actos administrativos. Fallos, 256: 277 y 280,
GmezZorrilla,1963.VertambinCm.FederalCapital,enRevistadeAdministracinPblica,
n2,p.99yss.,connuestranota:Eldeberdeobediencia.Formalidadesquedebereunirlaorden
delsuperior.
23 AmpliarenLinares,JuanFrancisco,Cosajuzgadaadministrativa,BuenosAires,1946;D iez,
ManuelMara,Elactoadministrativo,2ed.,BuenosAires,1961,p.350yss.;B idartCampos,Germn
J.,Inmutabilidaddelactootorgantedeunbeneficioprevisional, JA,1960,t.II,p. 627yss.;
Dalurzo,BeatrizF.,Inmutabilidaddelosderechosadquirido,JA,1959,t.II,p.244yss.;Real,Alberto
Ramn,Extincindelactoadministrativocreadordederechos,RevistadelaFacultaddeDerecho
yCienciasSociales,Montevideo,1960,n1/2,p.71yss.;Grau,ArmandoEmilio,Resumensobrela
extincindelosactosadministrativos,JA,1961,t.I,p.40yss.,seccindoctrina;Z uanich,Alfredo,
Lacosajuzgadaenelderechoadministrativo,BuenosAires,1952;DeVedia,op.cit.,p.478yss.

211
IX20 derechoadministrativodelaeconoma

blesoanulableslosactosadministrativosdecualquiernaturalezayencualquier
tiempo,dejandolosderechosnacidosoconsolidadosasuamparoamerceddel
arbitrioodeldiferentecriteriodelasautoridades, 24yrecordundecretodelao
1896queensentidosimilarsealabaquelasresolucionesadministrativasnoson
susceptiblesdereconsideracinporqueelordenpblicoseinteresaenquelos
derechosadquiridosbajoelamparoderesolucionesdefinitivasquedeninconmovi
bles,yaquedeotromodonohabrrgimenadministrativonijudicialposible.

21. Terminologa

EnelcitadofallolaCorteSupremahabldecosajuzgadaadministrativa;otros
autores hablan de irrevocabilidad, estabilidad, inmutabilidad, etc. En
realidad, las expresiones irrevocabilidad e inmutabilidad no son del todo
exactas,puessegnveremoselactopuederevocarseenciertoscasosdeexcepcin;
laexpresincosajuzgadaadministrativa,sibienmuydifundida,tampocoesla
ms acertada, porque encierra una confusin con la cosa juzgada judicial. En
efecto,lacosajuzgadajudicialylacosajuzgadaadministrativanotienende
comn, como a primera vista podra parecer,serambas cosajuzgada; por el
contrario,cosajuzgadaensentidoestrictoesslolaqueseproducerespectodelas
sentencias judiciales. Una sentencia judicial que hace cosa juzgada no es ya
impugnable por recurso o accin alguna, y no puede ser modificada por otro
tribunal; la cosa juzgada administrativa, en cambio, implica tan slo una li
mitacinaquelamismaadministracinrevoqueelacto,ynoimpidequeelacto
seaimpugnadoyeventualmenteanuladoenlajusticia.Lallamadacosajuzgada
administrativa,pues,niesdefinitivacomolajudicial,niestampocoinamovible.
Porellopreferimoselempleodelapalabraestabilidadoentodocasoirrevo
cabilidadparareferirnosaesteprincipiojurisprudencial.

22. Requisitosdelaestabilidad

Deacuerdoalajurisprudenciayaladoctrina,laadministracinhaentendido
quesonrequisitosparaqueexistalairrevocabilidaddelactolosqueindicael
dictamen que a continuacin se cita: Las decisiones administrativas
unilateralesquereconocenderechossubjetivos,adquierenlaautoridaddela
cosajuzgadacuandorenenlassiguientescondiciones:
a) Causarestado,valedecir,serirrecurriblesadministrativamente;
b) seremitidasporlaadministracinenejerciciodesusfacultadesregladas;
c) serregulares,osea,reunirlascondicionesesencialesdevalidez(formay
competencia);
 24 Fallos,175:368,371,CarmandeCantnElenac.LaNacins/pensin,1936.

212
 ix.elactoadministrativo IX21

d) ausenciadeautorizacinexpresadeunanormalegalparamodificarelacto.25
Comoseadvierte,lascondicionesrequeridassonenrealidadseis:a)Quesetrate
deunactounilateral,b)quereconozcaderechossubjetivos;c)quecauseestado;d)que
hayasidodictadoenejerciciodefacultadesregladas,e)quesearegular,querenalas
condicionesesencialesdevalidez(formaycompetencia),f)quenohayaautorizacin
expresadeunanormalegalparamodificarelacto.Adems,comoseadoptaaquel
conceptodequeactoadministrativoeselactoindividualdelaadministracin(por
oposicin a los actos generales, es decir, los reglamentos), corresponde agregar
tambinelrequisitodequesetratedeunactoindividual; 26conloquelascondiciones
necesariasparaqueunactoseairrevocableensedeadministrativasonendefinitiva
siete: Unilateralidad, individualidad, reconocimiento de derechos subjetivos, que
causeestado,ejerciciodefacultadesregladas,quesearegular,quenohayaunaley
queautoricelarevocacin.
a) Unilateralidad:Ellosignificaqueseexcluyenloscontratos.(Encuantoa
su celebracin, no a su ejecucin.) No significa esta exclusin que los
contratoscarezcandeestabilidad,sinoqueellaserigeporlosprincipiosdela
responsabilidadcontractualynoporlosdelacosajuzgadaadministrativa.
b) Individualidad:Oseaqueseexcluyentambinlosreglamentos.
c) Quereconozcaderechossubjetivos:Sarria,aquiensiguilaSupremaCorte
deJusticiaalestableceresterequisito,diceconmsprecisinqueelactoes
irrevocablecuandodeclaraunderechosubjetivo.27Nosetrata,enefecto,de
que exista verdaderamente un derecho subjetivo que el acto viene a
reconocer, sino simplemente de que el acto haya declarado que un tal
derechoexista.
Por ello, aunque se compruebe fehacientemente que el administrado no
tenaderechoaaquelloqueelactoleconcede,noporellosetransformael
actoenrevocable;comoseadvierte,elvalorfundamentalquetieneencuenta
esteprincipioeseldelaseguridadjurdica.
d) Quecauseestado: Secomprendenaqutantolosactosdefinitivos(esdecir,
los que no son susceptibles deserobjetoderecursosjerrquicos:Decretos del
PoderEjecutivo;resolucionesdeMinisteriosuotrasdependenciascentralizadaso
descentralizadascuandohahabidounadelegacindefacultadesyunadeclara
cinexpresadequelasdecisionesrespectivaseranirrecurriblesjerrquicamente)
comolosactosfirmes(esdecir,losquehabiendosidodictadosporun rgano
inferior,hansidoconsentidosporelparticular. 28Sehasostenidosinembargoque
losplazosparainterponerrecursosquelaleyconcedealparticularno

25 DictmenesdelaProcuracindelTesoro,42:176(23V52);criterioinvariablemente
seguidohastaelpresente:75:302,305vta.(21XI60)y394;76:206,etc.
 26 Conf.Diez,ManuelMara,Elactoadministrativo,op.cit.,p.283.
27 Sarria,Flix,EstudiosdeDerechoAdministrativo,Crdoba,1934,pp.7376.
28 Linares,op.cit.,p.24:Siendofirmes,causantambincosajuzgadapuessonasimilables
a los que propiamente causan estado. Cabe agregar que a pesar de haber el particular
consentido

213
IX22 derechoadministrativodelaeconoma

rigenafavordelpoderadministradorparapermitirlerevocar.Demodoqueel
actoqueconfierederechospuederevocarsehastaelinstantedelanotificacin,
peronodespus,29opininquecompartimosplenamenteyquerespondeala
prcticaadministrativa.
e) Dictado en ejercicio de facultades regladas: Al respecto cabe recordar
aququelaactividadadministrativaesdiscrecionalcuandolaoportunidadde
la medida a tomarse est librada a la apreciacin del administrador; es
regladacuandohayunanormajurdicaquesesustituyealcriteriodelrgano
administrativo,ypredeterminaellamismaquesloconvenientealinters
pblico:Entalescasoseladministradornotieneeleccinposible;suconducta
leestdictadaconantelacinporlaregladelderecho.30
Esterequisito,contodo,haperdidogranpartedesuimportanciaenlaactuali
dad:Enprimerlugar,ycomolosealaJuanFranciscoLinares,31Laafirmacindela
Cortedequelosactosdiscrecionalesnohacencosajuzgada(serefieredesdeluego
alacosajuzgadaadministrativa)...nocondiceconlapropiajurisprudenciadela
Cortesiellaesexaminadaconenfoquesistemtico,esdecir,quehayfallosque
tambinhanadmitido,aunquesindecirlo,quehubierairrevocabilidadaunquese
hubieranejercidoatribucionesdiscrecionales.PorlodemssealaMarienhoff que
losderechossubjetivosnacidosdeactosadministrativosdictadosenejerciciode
laactividadreglada odelaactividaddiscrecionaldelaadministracin,tienen
idnticasubstancia.Sielderechonacidodeunactoadministrativoemitidoporla
administracin en ejercicio de facultades regladas es irrevocable por la propia
administracin,igualprerrogativadebeacompaaralderechosubjetivonacidode
unactoadministrativoemitidoenejerciciodefacultadesdiscrecionales.Nohay
raznalgunaquejustifiquelocontrario. 32EnigualsentidoexpresaDiezquepoco
importaqueelactohayanacidodelaactividadregladaodeladiscrecionaldela
administracin... elderechosubjetivohabrsurgido,seaquelaadministracin
actuaraenejerciciodesusfacultadesregladasodiscrecionales. 33
Ademsdehabersemanifestadoladoctrinaencontradeladistincin,yde
haberlajurisprudenciaenalgunoscasosadoptadouncriterioamplio,lomismo
ocurreenlaprcticaadministrativa,aunquesesigasosteniendolaaplicacinde
la exigencia recordada; la obvia dificultad en determinar si una actividad es
regladaodiscrecional,unidaalacircunstanciaoportunamentesealadadeque
nuncaunaactividadestotalmenteregladaodiscrecional,hacequeenladuda,

elacto,puederevocarseelmismosiconellosebeneficiaaaqul:CorteSupremadeJusticia,caso
Redrado(1954),enJA,1954II,p.417;Dictmenes,85:190.
29 BidartCampos,Inmutabilidaddelactootorgantedeunbeneficioprevisional,enJA,
1960II,p.627yss.,p.631.
30 deLaubadre,op.cit.,p.216yss.

31 Linares,op.cit.,p.150.
 32 Marienhoff,MiguelS.,Tratadodederechoadministrativo,t.I,op.cit.,p.101,nota144,yp.
680.
33 Diez,Derechoadministrativo,t.II,p.328.

214
 ix.elactoadministrativo IX23

conmuybuencriterio,siempreseprefierasostenerquelaactividadejercida
eradetiporegladoynodiscrecional.
f) Quesearegular:Setratadequeelactorenalascondicionesesenciales
de validez (forma y competencia); es decir que carezca de una grosera
irregularidad.Sonregulares,porlotanto,losactosquecontienenunerror
dehecho,ytambinlosquecontienenunerrordederecho.Conreferenciaa
loserroresdederecho,sehadichoquesonloserroresleves,justificablespor
lanaturalezadelproblemaplanteado,losquepertenecenaigualcategora
queloserroresdehechoynovuelvenirregularelactoqueloscontiene. 34
Trasladandoestosprincipiosanuestraclasificacindelasconsecuencias
delosviciosdelosactosadministrativos,segnseanleves,graves,ogroseros,
y que los distingue respectivamente en anulabilidad, nulidad, e
inexistencia,35 cabradecirenestecasoquesonactosregularesaefectos
de la irrevocabilidad, tanto los actos administrativos vlidos como los
anulables,peroquenolosernlosnuloseinexistentes.36
Unactoquerenatalescondicionesnopuedeserdejadosinefectoporun
acto individual de la administracin, pero tampoco por un reglamento; el
reglamento que dispusiera lo contrario sera inoperante por lo que a la
vigenciadetalactoserefiere.
Sehadichoasquelasupresinomodificacindeunstatusobjetivoe
impersonalnoalteralassituacionesjurdicaspersonalesadquiridasenbase
alstatusanterior;elloporelprincipiodelairretroactividaddelasnormas. 37

IV. Actos administrativos especiales

23. Distintostiposdeactos

Existenmuchostiposdeactosadministrativos,loquedaorigenanumerosas
clasificacionesposiblesdestos;nocorrespondeaquentrarasuestudio,pero
attuloejemplificativosepuedenindicarlostiposmsusuales.Empero,no
debeolvidarsequetodosentrandentrodelacategorageneral,yqueporello
se les aplican sin excepcin todos los principios generales del acto
administrativo,conlasparticularidadesquecadacasopresente.
a) Autorizacin:Esunactodecontrol,porelcualunrganofacultaaotroa
dictarunactodeterminado;laautorizacindebesiempreserpreviaalacto
quesevaadictar;

34 PTN,Dictmenes,42:176,179,dondesesiguiaLinares,op.cit.,pp.2530,yaMarienhoff,
Caducidadyrevocacindelaconcesindeserviciospblicos,BuenosAires,1947,pp.5364.
35 VernuestrolibroElactoadministrativo,op.cit.,cap.III.
36 EslasolucinqueadoptamosennuestroProyectodeCdigoAdministrativo,arts.144y
ss.
37 PTN,Dictmenes,60:149.

215
IX24 derechoadministrativodelaeconoma

b) aprobacin:Estambinunactodecontroldelaadministracin,queala
inversa de la autorizacin se produce con posterioridad al dictado del acto
controlado: ste, mientras la aprobacin no se produce, carece de
ejecutividad.
c) orden:Tieneporobjetolaconstitucindeunarelacinjurdicaentreel
Estadoyotrosujetodederecho(quepuedeserunparticularounfuncionario
pblico),envirtuddelacualstequedaobligadoacumplirconlaconducta
queaquellaprecepta;
d) permiso:Esunactoqueautorizaaunapersona(seafuncionariopblico
o particular) el ejercicio de un derecho en principio prohibidopor el orden
jurdico; se diferencia de la autorizacin en que sta se concede
principalmenterespectodeactosderganosestatales,alparqueelpermiso
seconcedegeneralmenterespectodeactosohechosdesujetosdederecho;
e) pena:Esunasancinqueseaplicaalapersonaqueviolaundeberde
tipo administrativo (no cumpliendo una orden, incurriendo en falta o
contravenciones, cumpliendo irregularmenteconlas obligaciones impuestas
porlaadministracinetc.):Lasmsusualessonmulta,decomiso,clausura,
inhabilitacin(respectodelosfuncionariospblicos);excepcionalmentepuede
aplicarsealosparticulareslapenadearrestooprisin.
Elestudiodetenidodeestosactosadministrativosespecialesyotrosmsque
tambinexisten,correspondealaparteespecialdelderechoadministrativo.

Sinopsis

1/2. La nocin de acto administrativo cumple meramente una funcin meto

dolgicaysistematizadoradentrodelderechoadministrativo;noesunanocina
priori, sino que debe buscar sistematizar la realidad administrativa, o sea,
distinguirlosdistintosaspectosdentrodeltotaldelejerciciodelafuncinad
ministrativa.
3/4. En primer lugar la actividad administrativa debe clasificarse segn
produzcaonoefectosjurdicos,ysegnsemanifiesteatravsdeactos(decla
raciones, decisiones, manifestaciones de voluntad) o hechos.
(Comportamientosmeramentemateriales,fsicos.)
5. Ellonospermitedistinguirentrehechosjurdicos,hechosnojurdicos,
actosnojurdicosyactosjurdicosdelaadministracin.Estosltimosseran,
ensentidoamplio,losactosadministrativos.
6/7.Enunsegundosentido,msrestringido,puedendistinguirsedentrodelos
actosproductoresdeefectosjurdicos,aqullosquesonunilateralesdaquellosbi
o plurilaterales; estos ltimos seran los contratos administrativos, quedando
reservadoasalosprimerosladenominacindeactosadministrativos.

216
 ix.elactoadministrativo IX25

8/9.Enunatercerayltimaaproximacin,distinguiremosdentrodelosactos
jurdicosunilateralesaquellosqueseaplicanauncasoconcreto,deaquellosque
tienenefectosgenerales.Puestoque stosltimosyatienenunadenominacin
quelesespropia,reglamentos,aslosllamaremos,dejandoentoncessloparalos
primeros actos jurdicos unilaterales e individuales el nombre de actos
administrativos:Declaracinunilateralrealizadaenejerciciodelafuncin
administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
Estadefinicinrespondealaexclusindeloscontratosadministrativosyde
los reglamentos administrativos, fundada en que stos tienen un rgimen
propio y una denominacin propia, razn por la cual no es conveniente
llamarlostambinactosadministrativos.
10. En materia de actos de gobierno no se discute una definicin, sino si
existeunrgimenjurdicodiferenciadodelrestodelosactosdelaadministracin.
11. Laexpresin actosdegobiernopuede ser usadacomo: 1) Actosde
cualquiera de los tres poderes del Estado, 2) todos los actos del Poder
Ejecutivo,3)unapartedelosactosdelPoderEjecutivo.
12. Esenesteltimosentidoqueseconsideralateoraaquanalizada;de
acuerdoaellaciertosactosdelPoderEjecutivoestaranexentosderevisin
judicial,yformaranporellounacategoraaparte.
13. Sonejemplosdeactosdegobierno,enesaconcepcin,elnombramiento
demagistradosjudiciales,elindulto,ladeclaracindeestadodesitio.
14/15.Esateoraesinconstitucional,puessuponerqueunactopuedaestar
exentoderevisinjudicialviolalagarantadeladefensaenjuiciodelapersonay
delosderechos,establecidaenelart.18delaConstitucin,yconsagradaenla
jurisprudenciaconelalcancedequesiempreelinteresadodebeteneraccesoa
unainstanciajudicialalmenosendefensadesusderechos.
16. Enlaprctica,sibienlajurisprudenciaparecieraadmitirqueexisten
actosnorevisiblesjudicialmente,dehechorechazaesadoctrina,puessiempre
juzgadelalegitimidaddelactosometidoasuconsideracin.
17. Desdeluego,ellonosuponequesiempredebaanularelacto,puesuna
cosaesrevisinjudicialyotraanulacin.Eltribunaldeberevisarelacto,
ylohace;siloconsiderailegtimoleanular,encasocontrario,loconfirmar.
18. Elactoadministrativo,deacuerdoalajurisprudencia,secaracteriza
porquesiempresepresumelegtimo,porloquelosjuecesnopuedenanularlo
de oficio, y los particulares deben cumplirlo mientras su nulidad no sea
declaradaporautoridadcompetente.
 19. El acto administrativo es siempre ejecutivo, en el sentido de que debe
cumplirse;sertambinejecutoriocuandolaAdministracintengaatribuidapor
laleylafacultaddehacerlocumplirellamismamedianteelempleodirecto

217
IX26 derechoadministrativodelaeconoma

de la coaccin. Si el acto es ejecutivo pero no ejecutorio, ante su

incumplimientolaadministracindebepedirsuejecucinjudicial.
20/21. Laestabilidaddelactoadministrativo(tambinllamada irrevoca
bilidad,cosajuzgadaadministrativa,etc.)significaquelaadministracinno
puederevocarlocuandoreneciertascondiciones.
22. Talescondicionesson:Queelactocauseestado,seaemitidoenejerciciode
facultadesregladas,searegular(osea,nosetratadeunactonulooinexistente,
sino a lo sumo anulable) declare un derecho subjetivo, y no haya una ley que
autoriceexpresamentearevocarlo.Comotodoactoadministrativo,debeserun
actounilateraleindividual.Dadosestosrequisitos,laAdministracinslopuede
pedirjudicialmentelaanulacindelacto,dentrodelosdosaosdesuemisin.
23. Haydistintos tiposdeactosadministrativosespeciales,queserigenpor
todoslosprincipioscomunes:Autorizacin,aprobacin,orden,permiso,pena,etc.

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